NJA 2000 s. 727

Domskäl

TR:n (chefsrådmannen Gråberg samt rådmännen Nordström och Andersson) anförde i dom d 26 juni 1996: Genom initiativ av skogsvårdsstyrelsen i Stockholms och Uppsala län utreddes förutsättningarna att förbättra vägnätet för skogsbruket inom Krogsta i Sigtuna kommun. Efter kontakter med vederbörande fastighetsägare och projektering beslöt skogsvårdsstyrelsen d 5 april 1991 med användande av en blankett för bindande beslut om statsbidrag, "BEVILJNING AV STATSBIDRAG, skogsväg", om ett bidragsbelopp på 130 920 kr till Krogsta skogsbilväg. Bidragsprocenten angavs till 40. I texten ändrades orden "BEVILJAR HÄRMED STATSBIDRAG FÖR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE" till lydelsen "kommer att BEVILJA STATSBIDRAG FOR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE". Texten innehåller den reservationen att bidragsbeloppet är preliminärt bestämt och att det under vissa förhållanden kan justeras uppåt eller nedåt, om den verkliga kostnaden avviker mer än 10 procent från i beslutet angivna godkända kostnader. Bidragsprocenten anges dock vara definitivt fastställd. Under övriga villkor är i beslutet intaget följande: "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns disponibla. Vägsamfälligheten skall dock ha rätt att igångsätta arbetet omgående. Bidragsmedlen torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992."

Genom ändring i förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket upphörde möjligheterna att bevilja sådana statsbidrag efter d 1 juli 1992. Skogsvårdsstyrelsen beviljade d 29 juni 1992 ett bidrag på 15 000 kr till Krogsta skogsbilväg.

Yrkanden m.m. Y.K. och medparter, nedan kallade fastighetsägarna, har yrkat att Staten skall förpliktas att till dem utbetala 115 920 kr jämte ränta enligt 4 § 2 st och 6 §räntelagen ---. I andra hand har yrkandet begränsats till 107 000 kr jämte ränta.

Som grund för det högre beloppet har fastighetsägarna anfört att de erhållit ett bindande förvaltningsrättsligt beslut om beviljande av statsbidrag till byggande av vägen, att beslutet som varit gynnande har negativ rättskraft och således inte kan ändras av myndigheten. I andra hand har de hävdat att de genom de uppgifter, som lämnats av handläggande beslutsfattaren E.N., och även genom det skriftliga beskedet "BEVILJNING AV STATSBIDRAG" fått ett bindande löfte om att statsbidrag skulle utgå.

Som grund för yrkandet om det lägre beloppet har fastighetsägarna anfört att beloppet avser skadestånd för fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt reglerna i 3 kap 2 § skadeståndslagen.

Staten har yrkat att fastighetsägarnas talan om utbetalning av bidragsbeloppet 115 920 kr skall avvisas, enär Skogsstyrelsen genom beslut d 11 maj 1994 rättskraftigt avgjort frågan om stöd till det aktuella vägbygget och att frågan därför inte kan tas upp till prövning i allmän domstol.

Staten har även bestritt yrkandena och som grund för bestridandet anfört följande. Beslutet d 5 april 1991 var inte ett beslut om bidrag, eftersom det av ordalydelsen framgår att bidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla. Något bindande löfte om statsbidrag har inte heller lämnats. Ej heller har det förekommit något fel eller någon försummelse vid handläggningen av frågan om statsbidrag till vägprojektet.

Domskäl. Till utvecklande av sin talan har parterna anfört följande. Fastighetsägarna: De kontaktades av E.N. om att förbättra skogstransporterna från sina skogsmarker. De dåvarande skogsvägarna var av enkel beskaffenhet och kunde användas vintertid och när det var torrt under sommaren. Det förslag E.N. presenterade godtog de under den förutsättningen att deras ekonomiska åtaganden begränsades genom de uppgifter E.N. lämnade om vilka statsbidrag som skulle komma att utgå till projektet. E.N. upplyste även att det fanns risk för att det längre fram kunde vara sämre bidragsmöjligheter för skogsbilvägar. Om de hade fått beskedet att inget bidrag av nämnvärd storlek skulle utgå, hade de inte varit intresserade av vägbygget. Genom E.N:s muntliga besked och hans skriftliga beslut var de helt övertygade om att bidragsbeloppet skulle komma att utbetalas senare. I annat fall hade de inte inlåtit sig i projektet. De är på grund av det anförda berättigade att utfå resterande statsbidrag med 115 920 kr.

Projekteringen utfördes av skogsvårdsstyrelsen och entreprenör antogs i samråd med myndigheten, som även var kontrollant vid entreprenaden. Entreprenören anlade vägbanken och lade ner vägtrummorna före julen 1991. Vägbanken var klar i januari 1992. För detta arbete betalade fastighetsägarna 90 000 kr till skogsvårdsstyrelsen som sedan betalade entreprenören. I oktober och november 1992 började de själva lägga bärlager på vägbanken. I januari 1993 var vägen färdig men det saknas ännu ett slitlager på vägen och sprängningar av slänter. Deras kostnader för vägen uppgår till 192 944 kr. Efter avdrag av utbetalt bidrag 15 000 kr återstår 177 944 kr, från vilket belopp fastigheternas nytta av vägen avräknas med ett beräknat belopp på 70 400 kr. Den skada de drabbats av om beslutet d 5 april 1991 inte bedöms vara bindande för myndigheten, vilket de med fog haft anledning att räkna med på grund av såväl E.N:s uttalande som det skriftliga beslutet, uppgår till avrundat 107 000 kr. Staten är på grund av myndighetens fel och försummelser skyldig att ersätta dem skadan med detta belopp.

Staten: Beslutet är inte bindande, vilket framgår av ordalydelsen. Att fastighetsägarna å sin sida uppfattat beslutet som bindande förändrar inte saken. Under våren 1992 stod det klart att statsbidragen till skogsbilvägar skulle tas bort helt och att bidrag kunde beviljas endast i den utsträckning som medel fanns tillgängliga. Den 29 juni 1992 betalades till detta vägprojekt ett mindre bidrag på 15 000 kr inom ramen för anslagna medel. Verksamheten vid skogsvårdsstyrelsen är författningsbunden. Myndigheten kan inte lova att senare betala ut bidrag. Preliminärbeslut infördes för att möjliggöra igångsättning av arbeten med vägbygge. Inget vägprojekt kunde få sådant preliminärt besked, om inte en klar båtnad förelåg även utan att bidraget medräknades. - Om staten åläggs att betala resterande bidragsbelopp, påkallar staten inte att vägföretaget slutförs enligt projektet.

Staten vitsordar de av fastighetsägarna angivna kostnaderna 192 944 kr men anser att båtnaden för fastigheterna uppgår till 147 791 kr och att nytta i övrigt för fastigheterna (för jordbrukets behov, för jakt m.m.) täcker mellanskillnaden.

På parternas begäran har vittnesförhör hållits med förre assistenten vid skogsvårdsstyrelsen E.N.. Denne har uppgett bland annat följande. Han tjänstgjorde 38 år i skogsvårdsstyrelsen. En uppgift var att upprätta vägnätsplaner. År 1990 gjordes en vägnätsplan inom det aktuella området och d 9 april 1990 hade han ett möte med fastighetsägarna. Han gick då igenom reglerna om statsbidrag, hur man bildar en vägsamfällighet, nyttan med förbättring av vägnätet, skattefrågor m.m. Han kunde lova dem statsbidrag med viss procent av kostnaderna. Han sade "skriver ni på här och stakar så får ni statsbidrag". Ansökan undertecknades vid mötet och projektering gjordes hösten 1990. Han höll ett nytt möte d 3 april 1991 och presenterade förslaget. Markägarna undertecknade en överenskommelse om väghållning och E.N. lovade att statsbidrag skulle utgå med 40 procent. Han hade sedan år 1984 så länge arbetsordningen gällde rätt att ge bindande beslut om bidrag. Han gav beslutet d 5 april 1991 med den formulering som tillämpades enligt praxis. Han sade ej något som kunde tolkas så att bidrag inte skulle komma att beviljas. Som beslutsfattare fick han till en del inteckna kommande anslagsmedel för ett år framåt. Vid hans kontakter med fastighetsägarna var det ingen som helst tvekan att bidrag skulle utgå till vägbygget. Vid sådana möten kunde markägare ställa frågan om det fanns risk för att skogsvårdsstyrelsen inte hade pengar när bidraget skulle betalas ut. Han stödde sig då på arbetsordningen och lovade att "pengar måste i så fall ordnas fram". När projekteringen var klar kunde han "säga på öret vad de skulle få i bidrag". - De aktuella fastighetsägarna skulle aldrig ha skrivit på en ansökan om de inte känt sig säkra på att få utlovat statsbidrag till vägbygget. - Den 28 jan 1992 blev alla sektionschefer kallade till möte hos Skogsstyrelsen och informerade om att det fanns stor risk att bidrag inte skulle utgå i fortsättningen och inte heller till de utlovade projekten. Han reagerade på att inte kunna hålla vad som lovats utan att markägarna kunde ha lurats. Han skrev ett personligt brev till statsministern. I svar från jordbruksministern gavs endast beskedet att man inte kan betala bidrag med pengar som inte finns. E.N. förutsåg att en sådan ändring skulle orsaka en mängd processer.

TR:ns bedömning.

Skogsstyrelsen har hävdat att kärandenas talan skall avvisas i vad den bygger på den första och den andra grunden, dvs att beslutet d 5 april 1991 är ett bindande förvaltningsbeslut eller att E.N. lämnat markägarna ett bindande löfte om att statsbidrag skulle utgå.

Den 29 juni 1992 beslöt skogsvårdsstyrelsen om viss utbetalning av statsbidrag till vägbygget. I beslut d 6 april 1993 beslöt skogsvårdsstyrelsen att inte betala ut ytterligare statsbidrag till vägbygget. Detta beslut överklagades till Skogsstyrelsen som lämnade överklagandet utan bifall. Skogsstyrelsens beslut kan inte överklagas.

TR:n finner att markägarna har rätt att i allmän domstol få prövad frågan huruvida betalningsskyldighet föreligger eller ej på grund av beslutet d 5 april 1991 eller E.N:s åtgärder i övrigt.

Av E.N:s vittnesmål framgår att han haft den uppfattningen att arbetsordningen gav honom rätt att fatta bindande beslut om statsbidrag till vägprojekt som han övertygat skogsägare vara lämpliga att genomföra. Enligt E.N. hade skogsvårdsstyrelsen i sitt arbete med förbättring av skogsbrukets förutsättningar bedömt att skogsbilvägnätet kunde förbättras i det aktuella området och kallat fastighetsägarna till sammanträde och föreslagit vägprojektet. I målet är utrett att markägarna genom E.N. bibringats den uppfattningen att det förelåg ett klart bidragsbeslut och att ett nytt beslut behövdes endast för själva utbetalningen när medel fanns disponibla för myndigheten.

Det skriftliga beslut som skogsvårdsstyrelsen genom E.N. fattade d 5 april 1991 är skrivet på en blankett som avser bindande beslut om statsbidrag, "BEVILJNING AV STATSBIDRAG, skogsväg". I texten har orden "BEVILJAR HÄRMED STATSBIDRAG FOR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE" ändrats till följande lydelse "kommer att BEVILJA STATSBIDRAG FÖR OVANSTÅENDE VÄGFÖRETAG ENLIGT FÖLJANDE". Bidragsbeloppet har angetts till 130 920 kr och bidragsprocenten till 40. Texten innehåller den reservationen att bidragsbeloppet är preliminärt bestämt och att det under vissa förhållanden kan justeras uppåt eller nedåt, om den verkliga kostnaden avviker mer än 10 procent från i beslutet angivna godkända kostnader. Bidragsprocenten anges dock vara definitivt fastställd. Under övriga villkor i beslutet har angetts följande: "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns disponibla. Vägsamfälligheten skall dock ha rätt att igångsätta arbetet omgående. Bidragsmedlen torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992."

I målet är utrett att det hos skogsvårdsstyrelser utbildats sådan praxis som E.N. följt i sitt agerande. Så länge medel varje budgetår anslogs till statsbidrag för skogsbilvägar kunde besluten fullföljas allteftersom medlen räckte till för respektive vägföretag. När sedan möjligheten att bevilja statsbidragen togs bort kunde endast visst mindre bidrag beviljas av tillgängliga medel.

För markägarna förelåg det genom beslutet d 5 april 1991 den förutsättningen för vägbygget att statsbidrag skulle komma att utgå enligt beslutet. Enligt TR:ns mening var de i sitt vidare agerande berättigade att räkna med beslutet som ett bindande bidragsbeslut. En annan sak var för myndighetens del att myndigheten inte längre kunde få medel på normalt anslag för att fullgöra vad myndigheten givit de bidragssökande markägarna ett klart besked om i bidragshänseende.

Det är viktigt att medborgarna kan lita på myndigheters beslut och inrätta sitt handlande därefter. Beslutet d 5 april 1991 innehöll ingen reservation för att beslutet skulle omprövas och att det gynnande beslutet då skulle kunna ändras till ett avslag på begäran om bidrag. I stället gavs fastighetsägarna rätt att omgående sätta igång arbetet med den upplysningen att bidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla samt att bidragsmedlen torde komma att beviljas och utbetalas efter d 1 juli 1992. Fastighetsägarna fick inget besked om att ett påbörjande av vägbygget skedde på deras egen risk. Att skogsvårdsstyrelsen egentligen skulle ha menat att beslutet var ett icke bindande förhandsbesked och att bidragsfrågan skulle avgöras först när medel fanns tillgängliga för myndigheten angavs inte i beslutet. Detta var också naturligt då E.N. som fattat beslutet ansåg att detta var bindande, något som han också hade försäkrat fastighetsägarna.

Med hänsyn till vad sålunda anförts finner TR:n att beslutet, efter vilket fastighetsägarna inrättade sitt agerande och påbörjade vägbygget, var ett gynnande beslut som innebar ett bindande åtagande att betala ut statsbidraget enligt beslutet och att utbetalning skulle ske någon tid efter d 1 juli 1992. Det har nu gått så lång tid att staten är skyldig att betala ut statsbidraget.

Skogsstyrelsen har uttryckligen förklarat att den inte påkallar att vägföretaget slutförs enligt projektet för att bidragsbeloppet skall utbetalas, om styrelsen åläggs att betala resterande bidragsbelopp.

Käromålet skall alltså bifallas.

Domslut

Domslut. Statens invändning om rättegångshinder lämnas utan bifall. Staten skall genast betala Y.K., S-O.F., S.K. och G.L. 115 920 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från d 18 juli 1994, tills betalning sker.

Domskäl

Domskäl. Vid huvudförhandlingen i HovR:n har parterna åberopat samma grunder som antecknats i TR:ns dom och anfört i huvudsak samma omständigheter till utveckling av sin talan. ---.

Förnyat vittnesförhör har ägt rum med E.N.. Han har, utöver det som antecknats i TR:ns dom, berättat bl a: Att bidrag lämnades till byggande av skogsvägar låg både i statens och i fastighetsägarnas intresse. Fram till år 1984 hade han och hans kollegor inte rätt att utlova statsbidrag i förskott. Med anledning av en regeländring omkring år 1984 blev det dock möjligt. Det i målet aktuella ärendet handlades helt i enlighet med den praxis som rådde hos myndigheten. Beslutet om bidrag d 5 april 1991 var endast en formell bekräftelse på det muntliga besked om utlovande av bidraget, som han hade meddelat fastighetsägarna vid mötet d 3 april 1991. Inför mötet hade han fullmakt från länsjägmästaren, dvs chefen för skogsvårdsstyrelsen, att bevilja bidraget. Den mening i beslutet från d 5 april 1991 under övriga villkor som säger att "Statsbidrag kommer att beviljas när medel finns tillgängliga" betraktades på det sättet att när medel väl fanns tillgängliga hos myndigheten, så skulle ett beslut fattas av myndigheten, vari fastslogs att myndigheten erhållit medlen och dessa betalats ut.

HovR:ns bedömning.

HovR:n, som får anses ha att ex officio pröva frågan om rättegångshinder, finner inte skäl att i den frågan göra någon annan bedömning än den TR:n har gjort.

E.N. har i HovR:n uppgett att han inom ABC-området under den i målet aktuella tiden vid skogsvårdsstyrelsen i Uppsala arbetade med frågor om statsbidrag till skogsbilvägar samt att han då hade sysslat med sådana frågor under lång tid. Han har vältaligt och på ett auktoritärt sätt berättat om sina arbetsuppgifter på detta område.

E.N:s uppgift om att han hade behörighet att utlova statsbidrag har inte bestritts av staten. Det finns inte någon anledning att betvivla att Y.K. och dennes medparter vid mötet d 3 april 1991 har uppfattat E.N. så att denne då utlovade ett statsbidrag till vägbygget.

Såsom TR:n har angett innehöll beslutet d 5 april 1991 - som är skrivet på en blankett som avser bindande beslut om statsbidrag - ingen reservation för att beslutet skulle kunna komma att omprövas och ändras till ett avslag. Skogsvårdsstyrelsen får anses ha ansvaret för innehållet i beslutet och därmed också för eventuella felaktigheter eller otydligheter i beslutet.

Mot bakgrund av det anförda finner HovR:n att Y.K. och dennes medparter hade grundad anledning att utgå från att statsbidrag skulle utgå på det sätt som anges i beslutet d 5 april 1991.

Såsom TR:n har funnit har Y.K. och hans medparter därför rätt till statsbidrag med det av dem yrkade beloppet. TR:ns domslut skall således fastställas.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Hovrättsrådet Drangel var skiljaktig i huvudsaken och anförde: Väl må fastighetsägarna ha uppfattat innehållet i blanketten Beviljning av statsbidrag, skogsväg d 5 april 1991 som ett bindande beslut av skogsvårdsstyrelsen att de beviljats statsbidrag till sitt vägföretag.

Emellertid framgår det av det närmare innehållet i blanketten - dels av formuleringen "Skogsvårdsstyrelsen kommer att bevilja statsbidrag", i vilken orden "kommer att" för övrigt tillskrivits för hand som en ändring i blankettens förtryckta text, dels texten under Övriga villkor, att statsbidrag skulle komma att beviljas när medel fanns disponibla och att sådant bidrag "torde kunna beviljas och utbetalas efter den 1/7 1992" - att beskedet i detta om kommande beviljande av statsbidrag är villkorat av att medel finns tillgängliga för skogsvårdsstyrelsen.

Innehållet i nyssnämnda blankett sammanställt med dels innehållet i protokollet d 5 april 1991 om förhandsbesked och igångsättningstillstånd till byggande av vissa vägar - vari anges att bidrag "kommer att beviljas när medel finns disponibla" - dels innehållet i protokollet d 6 april 1993 - vari inledningsvis anges att skogsvårdsstyrelsen har lämnat förhandsbesked och igångsättningstillstånd till vissa vägföretag och därefter beslutas att ytterligare bidrag ej kan utgå - ger enligt min mening vid handen att skogsvårdsstyrelsen genom innehållet i blanketten Beviljning av statsbidrag, skogsväg d 5 april 1991 inte fattat något bindande beslut om statsbidrag till fastighetsägarnas vägföretag.

Med anledning av vad nu sagts kan fastighetsägarnas talan enligt deras förstahandsgrund inte bifallas.

Vad gäller fastighetsägarnas i andra hand åberopade grund att de skulle ha fått ett bindande löfte om bidrag, finner jag inte visat från deras sida att de och skogsvårdsstyrelsen eller någon dess företrädare stått i ett sådant civilrättsligt förhållande, att staten, genom vad som förekommit i samband med åtgärderna för igångsättande av vägföretaget och i övrigt åberopats av fastighetsägarna, blivit avtalsrättsligt bunden att utge statsbidrag för vägföretaget.

Inte heller enligt andrahandsgrunden kan därför fastighetsägarna utfå något belopp av staten.

Varken E.N:s eller skogsvårdsstyrelsens besked eller åtgöranden i samband med planeringen och föranstaltandet av byggandet av skogsvägen med statsbidrag kan - med hänsyn till vad staten har uppgett om en sedan lång tid rådande praxis beträffande skogsvårdsstyrelsens erhållande av anslag och beviljande av medel till dylika vägföretag - enligt min mening hänföras till fel eller försummelse vid myndighetsutövning från skogsvårdsstyrelsens sida.

Vid sådant förhållande kan inte heller fastighetsägarnas på 3 kap 2 § skadeståndslagen grundade skadeståndskrav bifallas.

Sammanfattningsvis finner jag att fastighetsägarnas talan skall ogillas.

Domslut

Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.

HD:s dom meddelades d 28 dec 2000 (mål nr T 2943-97).