Bryggan på Sippsö

Tingsrätten (tingsfiskalen Pauline Jonsson) anförde följande i dom den 25 januari 2024.

Bakgrund

Under våren 2018 ansökte S.S. om strandskyddsdispens för att uppföra en brygga och en bastu på sin fritidsfastighet – – –. Värmdö kommun beviljade hennes ansökan den 22 maj 2018 med villkor för bastuns utformning och för vilken tid på året som arbetet i vattnet fick utföras.

Den 20 juni 2018 beslutade Länsstyrelsen i Stockholm (länsstyrelsen), med stöd av 19 kap. 3 b § första stycket 1 MB, att överpröva kommunens beslut i den del som avsåg dispens för bryggan. Som skäl för beslutet angav länsstyrelsen att den bedömde att det fanns skäl att anta att det inte fanns förutsättningar för dispensen. Den 1 november 2018 lämnade S.S. in kompletterande uppgifter till länsstyrelsen och den 11 november 2019 bad S.S. om en uppdatering i ärendet. Den 28 maj 2020 skickade länsstyrelsen ett meddelande till S.S. om att myndigheten hade påbörjat den slutliga handläggningen av hennes ärende. En vecka senare, den 4 juni 2020, beslutade länsstyrelsen att upphäva kommunens beslut. Från att länsstyrelsen beslutat att överpröva kommunens beslut den 20 juni 2018 till den 28 maj 2020 då den slutliga handläggningen påbörjades av länsstyrelsen löpte en inaktivitetsperiod om drygt ett år och elva månader.

Domskäl

Har en kränkning av artikel 6.1 Europakonventionen skett?

Några rättsliga utgångspunkter

Av 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207) framgår det att Staten eller en kommun ska ersätta

1personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada, skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § och skada som ersätts enligt 2 kap. 3 a §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF eller enligt Europakonventionen har överträtts från Statens eller kommunens sida, och

2annan ideell skada som uppkommit till följd av en sådan överträdelse.

Skadestånd enligt första stycket ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.

Europakonventionens närmare innehåll klargörs i första hand av konventionens och tilläggsprotokollens texter. I den utsträckning Europadomstolen har klargjort hur en fråga ska bedömas bör svenska domstolar vara lojala med den tolkningen. Samtidigt framgår det av Europadomstolens praxis att konventionsstaterna ofta har en bedömningsmarginal i förhållande till bestämmelserna i konventionen. Det ska ses i ljuset av att nationella domstolar normalt är bättre lämpade än Europadomstolen att bedöma ett mål utifrån nationella behov och förhållanden. Det bör finnas utrymme för domstolarna att utifrån en svensk rättssystematisk kontext tolka konventionens rättigheter på sådant sätt att konventionens syften uppnås på ett lämpligt sätt utifrån svenska förhållanden. (Se prop. 2017/18:7 s. 20–22.) I förarbetena framhålls vidare att det inte uppställs något krav på att en konventionsöverträdelse ska ha varit allvarlig för att en skadeståndstalan ska kunna bifallas. (Se a. prop. s. 33.)

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Förutom att Sverige är statsrättsligt bundet av Europakonventionen gäller den som lag här i landet enligt lagen (1994:1219) om den euro­peiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen kan således i rättstillämpning få betydelse i två rättsligt sett skilda hänseenden. Konventionen såsom statsrättsligt instrument får för domstolarna betydelse främst när det sätts i fråga om svensk lag eller rättspraxis innebär att Sverige gör sig skyldigt till konventionsbrott. Är så fallet kan det leda till att den svenska ordningen genom domstolspraxis får sättas åt sidan eller modifieras så att den blir förenlig med konventionen.

I ett mål i en svensk domstol angående frågan huruvida Staten har respekterat den enskildes rättigheter enligt konventionen är det primärt konventionens ställning såsom svensk lag som får betydelse. Det ankommer därför på domstolen att göra en egen bedömning av den innebörd som artiklarna i konventionen har. Det innebär att bestämmelserna kan tolkas och preciseras så att de ger en enskild längre gående rättigheter enligt svensk rätt än enligt vad som följer av konventionen och Europadomstolens hittillsvarande praxis. Detta förhållningssätt leder till att i takt med utvecklingen av den svenska rättsbildningen kommer Europadomstolens praxis att få allt mindre betydelse när det gäller tillämpningen av Europakonventionen såsom svensk lag. Dess relevans kommer främst att ligga i att den sätter gränser för vad som är en tillåten nationell rättsutveckling. Att rättsbildningen håller sig inom konventionens gränser ankommer såvitt gäller de allmänna domstolarnas kompetensområde främst på HD att vaka över. (Se NJA 2012 s. 1038 I p. 13–15.)

Europadomstolen har uppställt en rad kriterier avseende frågan ­ huruvida ett mål har avgjorts inom skälig tid. Därvid ska beaktas hur komplicerat målet varit, hur parterna agerat under förfarandet och hur domstolar och myndigheter handlagt målet. Om målet varit mycket komplicerat eller om parterna genom framställningar om uppskov eller genom försumlig processföring bidragit till att förfarandet dragit ut på tiden är detta faktorer som talar för att en viss förlängning av förfarandetiden måste accepteras. Om det däremot kan påvisas att domstolarna har bidragit till att förlänga förfarandet genom att inte sätta ut målet till förhandling inom rimlig tid eller genom allmänt långsam handläggning, talar dessa omständigheter för att målet inte har avgjorts inom skälig tid. Av betydelse är också om målet gällt en fråga av stor betydelse för en part, till exempel vårdnad om barn eller rätt till pension. Ofta har Europadomstolen grundat sina ställningstaganden i dessa frågor på en allmän helhetsbedömning snarare än på en detaljerad analys av om kravet på ett rättsligt avgörande inom skälig tid respekterats. (Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, JUNO Version 6, 2023, s. 383 ff., se även bl.a. NJA 2010 s. 363 p. 19, NJA 2012 s. 111 I p. 29 och NJA 2021 s. 820 p. 15.)

HD har i NJA 2021 s. 820 uttalat att en utgångspunkt för bedömningen av tidsutdräkten kan vara att en handläggningstid om upp till två år per instans för relativt okomplicerade brottmål får godtas, om inte skäl för en särskilt skyndsam handläggning föreligger. I avgörandet hänvisar HD även till rapporten European Commission for the Effi­ciency of Justice, Length of court proceedings in the member states of the Council of Europe based on the case law of the European Court of Human Rights, CEPEJ(2018)26. I rapporten, där en analys av Europadomstolens praxis har gjorts, framgår det att upp till två år per instans i vanliga okomplicerade ärenden generellt har setts som skäliga, se s. 5 och 73 ff. i rapporten.

Den initiala frågan som tingsrätten har att ta ställning till är alltså huruvida den totala handläggningstiden om ca två år och åtta månader, särskilt med beaktande av den inaktivitet om ca ett år och elva månader som förelegat hos länsstyrelsen, har medfört att S.S:s rätt till prövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts. Vid den bedömningen ska tingsrätten även beakta ärendets komplexitet, vilken betydelse frågan har haft för S.S. samt hur S.S. har agerat.

Den totala handläggningstiden

Parterna är överens om att handläggningstiden i S.S:s ärende ska beräknas från och med att länsstyrelsen meddelade sitt beslut om att överpröva kommunens beslut till och med att Mark- och miljööverdomstolen meddelade sitt beslut om att inte bevilja prövningstillstånd. Handläggningen har skett i tre instanser och parterna är överens om att S.S:s ärende handlades under en sammanlagd tid om cirka två år och åtta månader. Under ungefär ett år och elva månader av den totala handläggningstiden handlades ärendet av länsstyrelsen.

Tingsrätten gör följande bedömning.

Utifrån den praxis som finns på området, se ovan, kan den totala handläggningstiden i tre instanser om ungefär två år och åtta månader inte anses tala för att S.S:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen kränkts.

Ärendets komplexitet

S.S. har gjort gällande att hennes ärende har varit okomplicerat. Staten har vidgått att det varit fråga om ett relativt okomplicerat ärende, men att det inte heller varit fråga om ett helt enkelt ärende.

Tingsrätten gör följande bedömning.

Sett till att det tog länsstyrelsen en vecka att avgöra ärendet räknat från och med att länsstyrelsen aktivt började handlägga S.S:s ärende den 28 maj 2020 till och med beslutsdagen den 4 juni 2020, måste ärendet anses ha varit okomplicerat. Ärendets komplexitet motiverar därmed inte ett behov av en lång handläggningstid.

S.S:s agerande

Det har varken framkommit eller gjorts gällande att S.S. agerat på något sätt som medfört en förlängning av handläggningen av hennes ärende. Hon kan därmed inte lastas för den tid det tagit för länsstyrelsen och domstolarna att avgöra hennes ärende.

Vad som har stått på spel för S.S.

S.S. har inte gjort gällande att det har varit fråga om ett ärende som krävt särskild skyndsamhet, men att ärendet varit av betydelse för henne. Staten har gjort gällande att ärendet inte har gällt en fråga som kan anses ha varit av sådan karaktär att mycket har stått på spel för S.S. och att begränsningarna av hennes möjligheter att förfoga över och använda sin fastighet inte varit av sådant slag att det varit påkallat med särskilt skyndsam handläggning.

S.S. har i sitt förhör berättat i huvudsak följande. Hon ansökte om dispens för att kunna bygga en brygga och en bastu. Fritidshuset håller på att falla ihop och behöver därför renoveras. För att kunna renovera fritidshuset behöver hon en bastu för att ha övernattningsmöjligheter. Det finns möjlighet att åka Waxholmsbåt men om man ska renovera är det både kostsamt och tungt att använda Waxholmsbåtarna. Därför tar man sig till fritidshuset med båt och då behövs en brygga. Den brygga som finns vid fritidshuset går inte att använda. Alla grannar har en egen brygga. Utgångspunkten har varit att man tar sig till ön med egen båt. Dispensen gäller under två år och detta har påverkat henne praktiskt genom att hon var tvungen att bygga bastun på en plats som eventuellt inte kommer funka mot en brygga och när man badar bastu behövs en brygga. Hon har känt sig väldigt orolig och maktlös. En känsla av att hon hade gjort något fel vilket var en obehaglig känsla.

Tingsrätten gör följande överväganden.

Tingsrätten ifrågasätter inte att det har funnits behov av att renovera fritidsfastigheten. Tingsrätten ifrågasätter inte heller att S.S. har upplevt oro och maktlöshet under ärendets handläggning. Frågan om vad som står på spel för den enskilde måste dock bedömas på en mer objektiv basis. Viss hänsyn bör dock också kunna tas till personliga omständigheter i det enskilda fallet. (Jfr resonemangen om bestämmande av storleken på en ideell skada i NJA 2013 s. 842 p. 58–62 och prop. 2017/18:7 s. 39 f.)

S.S:s ärende har gällt en ansökan om att få strandskyddsdispens, alltså ett undantag från en förbudslagstiftning. Utgångspunkten är alltså att det är ett förbud mot att uppföra den typ av brygga hon ansökt om dispens för. Det har inte gjorts gällande att det är fråga om något ingripande från staten mot S.S. såsom i exempelvis brottmål eller återbetalningskrav. Det har inte heller gjorts gällande att frågan påverkat S.S:s möjligheter att försörja sig eller att hon skulle ha lidit någon rättsförlust på grund av den långsamma handläggningen. (Jfr M.D. mot Sverige no. 25419/94.) Utifrån vad som framkommit av S.S:s egna uppgifter har det, om än svårare och dyrare, varit möjligt att renovera fritidshuset genom Waxholmsbåtarnas försorg. Mot bakgrund av det nu anförda bedömer tingsrätten att det inte kan anses ha varit fråga om ett ärende som motiverar en särskilt skyndsam handläggning eller som kan motivera ett avsteg från de ramar och riktlinjer som uppställts av de nationella högsta domstolarna eller Europadomstolens praxis.

Handläggningen av målet

En tidsutdräkt i handläggningen av ett ärende, i synnerhet stillestånd i förfarandet, kan framstå som oacceptabel även om den rättsliga prövningen slutligen kan äga rum inom skälig tid. (Se NJA 2021 s. 820 p. 14.) I samma avgörande från 2021 fastställer HD i punkten 16 att en utgångspunkt kan vara att en handläggningstid om upp till två år per instans för relativt okomplicerade brottmål får godtas, om inte skäl för en särskilt skyndsam handläggning föreligger. I avgörandet uttalar HD också att det från allmänna utgångspunkter inte är acceptabelt att det uppstått ett stille­­stånd i hovrätten under nästan nio månader från det att målet var klart för utsättning till huvudförhandling till dess att förhandling bokades in. Den rättsliga prövningen bedömdes ha dragit ut på tiden men sett till handläggningen som helhet ansågs det inte att det varit ett sådant dröjsmål att den enskildes rätt till prövning inom skälig tid kränkts.

Domslut

Staten genom Justitiekanslern ska till S.S. betala 10 000 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från den 19 juni 2023 till dess betalning sker.

Hovrätten (f.d. hovrättsrådet Mona Wildig samt hovrättsråden Åsa Andersson och Mikaela Bexar, referent) anförde följande i dom den 8 januari 2025.

Parternas talan

Utredningen är i hovrätten densamma som vid tingsrätten. Parterna har åberopat samma omständigheter och utvecklat sin talan på i huvudsak samma sätt som där.

Hovrättens domskäl

Tvistefrågorna

Målet gäller skadestånd på grund av överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid (artikel 6.1 i Europakonventionen) vid prövningen av en fråga om strandskyddsdispens hos Länsstyrelsen i Stockholms län och i två domstolsinstanser. Det är ostridigt att den totala handläggningstiden i de tre instanserna uppgick till ungefär två år och åtta månader och att det hos länsstyrelsen förekom en period av inaktivitet om ungefär ett år och elva månader, motsvarande nästan hela handläggningstiden där.

Den första frågan i målet är om en överträdelse har skett. Bedöms det vara fallet uppkommer frågan om den ska gottgöras genom skadestånd och i så fall hur stort skadeståndet ska vara. När det gäller den första frågan är parterna ense om att den totala handläggningstiden inte framstår som oskälig sedd för sig. Däremot har de framfört olika uppfattningar om vilken betydelse som länsstyrelsens inaktivitet ska ges vid bedömningen.

Enligt S.S. har inaktivitetsperioden inneburit en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid. S.S. har, bl.a. med hänvisning till NJA 2012 s. 1038 I, hävdat att Europakonventionen ska tolkas med hänsyn till svenska förhållanden. Den omständigheten att Europadomstolen har godkänt liknande inaktivitetsperioder i mål mot andra länder utesluter enligt henne därmed inte att det kan anses ha förekommit en överträdelse av rätten till prövning inom skälig tid med svenska mått mätt.

Staten har förnekat att rätten till rättegång inom skälig tid har överträtts. Med hänvisning till praxis från Europadomstolen och de högsta instanserna i Sverige har staten vidare anfört att inaktiviteten hos länsstyrelsen inte i sig innebär någon överträdelse av den rätten. Enligt staten krävs det stöd i konventionstexten eller Europadomstolens praxis för att konstatera att en överträdelse av Europakonventionen har skett, och i den utsträckning Europadomstolen har klargjort hur en fråga bedöms bör svenska domstolar – enligt uttryckliga instruktioner från lagstiftaren – vara lojala med Europadomstolens tolkning. Staten har också klargjort att den, till skillnad från hur tingsrätten har noterat det, inte instämmer med S.S. i att dröjsmålet i handläggningen motsvarar inaktivitetsperioden hos länsstyrelsen. För det första vidgår staten inte något dröjsmål, och enligt staten kan dröjsmålstiden under alla förhållanden inte vara längre än skillnaden mellan faktisk handläggningstid och den tid som skulle ha varit skälig.

Ramarna för prövningen av skadeståndsyrkandet

Hovrätten konstaterar inledningsvis att artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig på den omtvistade handläggningen, vilket också är parternas uppfattning.

När det gäller ramarna för prövningen av den i målet aktuella frågan konstaterar hovrätten att rätten till skadestånd vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt Europakonventionen (och numera även 2 kap. RF) regleras i lag. Enligt 3 kap. 4 § skadestånds­lagen (1972:207) ska staten eller en kommun ersätta viss närmare angiven skada, bl.a. ideell skada, som uppkommit till följd av att den skadelidandes grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF eller konventionen har överträtts från statens eller kommunens sida. Skadestånd ska betalas endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.

Bakgrunden till regleringen är att det alltid ska finnas tillgång till ett effektivt rättsmedel när detta krävs enligt Europakonventionen och det inte erbjuds eller har erbjudits den skadelidande på annat vis (prop. 2017/18:7 s. 55). Konventionens närmare innehåll klargörs enligt propositionen i första hand av konventionens och tilläggsprotokollens texter. När det gäller tolkningen av konventionstexten görs i propositionen uttalanden som enligt hovrätten måste förstås som att lagstiftarens avsikt har varit att det i första hand är Europadomstolens tolkning av de olika fri- och rättigheterna som ska gälla när skadeståndsbestämmelsen tillämpas. Således anges bl.a. att rättsordningen måste vara förutsebar för enskilda och för det allmänna samt att detta ställer krav på svenska domstolar att göra balanserade tolkningar av konventionen. Vidare anges att svenska domstolar, i den utsträckning Europadomstolen har klargjort hur en fråga ska bedömas, bör vara lojala med den tolkningen. (A. prop. s. 21.)

S.S. har till stöd för sin inställning hänvisat bl.a. till ett uttalande i propositionen om att det i praktiken är svårt att se att konventionen kan få ett fullständigt genomslag i medlemsstaterna om de nationella domstolarna inte ges en möjlighet att på egen hand tolka den. Vidare har hon hänvisat till det som sägs om att det bör finnas utrymme för domstolarna att utifrån en svensk rättssystematisk kontext tolka konventionens rättigheter på sådant sätt att konventionens syften uppnås på ett lämpligt sätt utifrån svenska förhållanden. (A. prop. s. 22.) Hovrätten konstaterar att uttalandena förekommer i en diskussion av den bedömningsmarginal som konventionsstaterna har i många fall och mot bakgrund av att Europa­domstolen inte kan väntas ge vägledning i fråga om alla situationer som kan uppkomma. Enligt hovrättens mening är uttalandena mindre relevanta i förhållande till den nu aktuella tolkningsfrågan, eftersom denna är väl belyst i Europadomstolens praxis.

Till stöd för den ovannämnda uppfattningen har S.S. också hänvisat till vissa uttalanden i NJA 2012 s. 1038 I – – – som enligt hovrättens mening dock bör läsas i ljuset av att de gjordes innan den nu aktuella lagregleringen infördes.

Sammanfattningsvis uppfattar hovrätten rättsläget så att prövningen av rätten till skadestånd vid konventionsöverträdelser bör göras med utgångspunkt i Europadomstolens praxis, när det finns en tydlig sådan.

Rätten till prövning inom skälig tid har inte kränkts

När det gäller rätten till domstolsprövning inom skälig tid får Europadomstolens fasta praxis anses vara att en handläggningstid om upp till två år per instans generellt är att anse som skälig i mål av normal komplexitet (i mer komplexa fall kan längre tid godtas). I fall som bör ges prioritet förekommer det däremot att Europadomstolen konstaterar en överträdelse även vid kortare handläggningstid än två år i en instans (se de sammanfattande slutsatserna av praxisgenomgången i rapporten CEPEJ(2018)26; fullständig hänvisning i NJA 2021 s. 820, där HD beträffande relativt okomplicerade brottmål angav att en handläggningstid om upp till två år per instans som utgångspunkt får godtas, om inte skäl för en särskilt skyndsam handläggning föreligger eller framkommer av hänsyn till den tilltalade).

Enligt hovrättens uppfattning så har inte heller de högre instanserna i Sverige frångått Europadomstolens praxis på detta område. Den slutsatsen gäller även med beaktande av Högsta förvaltningsdomstolens nyligen meddelade avgörande i rättsfallet HFD 2024 ref. 40, som S.S. har hänvisat till. Där sattes skattetillägg ned till följd av att handläggningen av skattetilläggsmålet hade tagit oskäligt lång tid. Den totala handläggningstiden (ca sex år i fyra instanser) bedömdes visserligen inte vara oskäligt lång. Däremot ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att ett dröjsmål i kammarrätten om i vart fall ett år medförde att det vid tiden för kammarrättens dom hade gått oskäligt lång tid efter det att Skatteverket funnit anledning att anta att skattetillägg skulle tas ut. Det bör dock noteras bl.a. att handläggningstiden i kammarrätten uppgick till drygt två år och åtta månader och således översteg de två år per instans som normalt får godtas.

Parterna är ense om att det nu aktuella ärendet inte har motiverat en särskilt skyndsam handläggning. Liksom tingsrätten instämmer hovrätten i detta. Av det ställningstagandet följer att inaktivitetsperioden hos länsstyrelsen, vars handläggningstid understeg två år, i enlighet med etablerad praxis inte kan medföra att S.S:s rätt att få sin sak prövad inom skälig tid har överträtts. Därmed ska hennes yrkande om skadestånd på grund av överträdelse av den rätten avslås. Tingsrättens dom ska ändras i enlighet med detta.

Hovrättens domslut

Hovrätten ändrar tingsrättens dom på så sätt att hovrätten avslår S.S:s skadeståndsyrkande.