RÅ 1993:82
Kommuns beslut att avveckla viss fritidshemsverksamhet har inte ansetts strida mot socialtjänstlagen.
Kammarrätten i Stockholm
Kommunfullmäktige i Stockholms kommun beslutade den 25 november 1992, § 3, att skolbarnsomsorgen för mellanstadieelever skulle avvecklas till vårterminen 1993 i sin dittills existerande form. I beslutet uttalades att skolorna skulle få ansvar för att planera, stödja och stimulera tillkomsten av en alternativ verksamhet och att samverkan borde sökas med exempelvis privata intressenter, föreningslivet och fritidsgårdar för driften av den nya verksamheten. En central resurs på 10 milj. kr avsattes som förstärkning för elever på mellanstadiet eller mellanstadieskolor som bedömdes vara i särskilt behov av skolbarnsomsorg. Under 1993 avsattes vidare 20 milj. kr för merkostnader som kunde uppstå i övergångsskedet mellan nuvarande mellanstadieverksamhet och den nya verksamheten samt för särskilda insatser i samband med startandet av den nya verksamheten.
Över kommunfullmäktiges beslut anförde G.J. m.fl. besvär och yrkade att beslutet skulle upphävas. De gjorde gällande bl.a. följande. Kommunfullmäktiges beslut stred mot 12, 13, 15 och 17 §§socialtjänstlagen (1980:620). Enligt dessa bestämmelser var kommunen skyldig att bedriva fritidshemsverksamhet för skolpliktiga barn till och med tolv års ålder. Beslutet stred också mot den kommunala likställighetsprincipen.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (1993-04-13, Rydholm, Östberg-Anclow, Lowén, referent samt särskilda ledamöterna Björk och Schwerin) yttrade: Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) skall ett överklagat beslut upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som fattat beslutet överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. - I målet har klagandena bl.a. gjort gällande att det överklagade beslutet strider mot 12, 13, 15 eller 17 §§socialtjänstlagen. Kommunen hävdar å sin sida i huvudsak att de av klagandena åberopade bestämmelserna endast utgör målsättningsbestämmelser rörande allmänt inriktade insatser eller förebyggande verksamhet och att de inte medför någon rättslig skyldighet för kommunen att själv i egen regi bedriva, bibehålla eller bygga ut fritidshemsverksamheten på ett visst sätt eller i viss omfattning. Enligt kommunen ålägger varken 13 eller 17 §§socialtjänstlagen kommunen skyldighet att bedriva eller planmässigt bygga ut fritidshemsverksamhet i egen regi. När det gäller 17 § pekar kommunen också på att - om bestämmelsen likväl anses ålägga kommunen sådan skyldighet - detta krav gäller endast när behovet inte tillgodoses på annat sätt, vilket kommer att ske bl.a. genom att 20 milj. kr avsätts för särskilda åtgärder i samband med startande av den nya verksamheten.
De av klagandena åberopade paragraferna har följande lydelse.
12 § Socialnämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden, i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom,
med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdom som har visat tecken till en ogynnsam utveckling,
i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, samt
i sin omsorg om barn och ungdom tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan föreligga sedan en tvist om vårdnad eller umgänge har avgjorts av domstol.
13 § För barn som stadigvarande vistas i kommunen skall bedrivas föreskole- och fritidshemsverksamhet.
Förskoleverksamhet avser barn som inte har uppnått skolpliktig ålder och barn vilkas skolstart har skjutits upp enligt 3 kap. 7 § skollagen (1985:1100). Fritidshemsverksamheten avser skolpliktiga barn till och med tolv års ålder.
15 § De barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola tidigare än som anges i 14 § första stycket eller med förtur anvisas plats i fritidshem, om inte barnens behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt.
Socialnämnden skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats i förskola eller fritidshem enligt första stycket.
17 § Kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritidshemsverksamheten sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad utöver vad som följer av 14 och 15 §§ får sådan omvårdnad, när inte behovet tillgodoses på annat sätt.
I kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för förskole- och fritidshemsverksamheten. Planen skall avse en period av minst fem år.
Det överklagade beslutet innebär att kommunens skolbarnomsorg för mellanstadieelever skall avvecklas i sin nuvarande form till vårterminen 1993. I beslutet uttalas att skolorna skall få ansvar för att planera, stödja och stimulera tillkomsten av en alternativ verksamhet och att samverkan bör sökas med exempelvis privata intressenter, föreningslivet och fritidsgårdar för driften av den nya verksamheten. Beslutet innebär således att den fritidshemsverksamhet kommunen tidigare bedrivit för mellanstadieelever läggs ned. Av åberopade handlingar framgår också att samtliga barn i kommunens mellanstadieverksamhet sagts upp från sina platser fr.o.m. den 1 januari 1993. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Socialtjänstlagen har ersatt en rad äldre lagar på vårdområdet bl. a. lagen (1976:381) om barnomsorg (barnomsorgslagen). Under rubriken "Kommunens ansvar" svarar enligt 2 § socialtjänstlagen varje kommun för socialtjänsten inom sitt område. Reglerna i 12, 13, 15 och 17 §§ lagen återfinns under rubriken "Omsorger om barn och ungdom" som i sin tur är en underrubrik till rubriken "Socialtjänstens innehåll". Därav följer att, om inget annat särskilt anges, hör vad som stadgas i dessa bestämmelser till kommunens ansvar. - I förarbetena till socialtjänstlagen har angetts (bl.a. SOU 1979/80:44 s. 15) att lagen skall vara gemensam för hela vårdområdet och ha karaktär av ramlag. På olika områden innehåller dock lagen fastare regler än som skulle motiveras av beteckningen ramlag. Detta har också poängterats i förarbetena (prop. 1979/80:1 Del A s. 140). Det har därvid också framhållits att lagen därmed inte samtidigt förlorar sin karaktär av målinriktad ramlag. En granskning av lagen utifrån dessa utgångspunkter ger vid handen att flertalet av reglerna utgör s.k. målbestämmelser och är konstruerade som åliggande för socialnämnden att "verka för" att ett visst tillstånd uppnås för grupper av människor som socialtjänsten riktar sig till. Andra bestämmelser anger konkreta skyldigheter för socialnämnden utan att samtidigt ge någon enskild en exklusiv rätt till en förmån eller en bestämd åtgärd. En tredje grupp regler utgörs av bestämmelser som grundar en individuell rätt för den enskilde socialtjänstbehövande till insatser från socialnämnden. - I 12 § socialtjänstlagen ges enbart allmänna, målinriktade bestämmelser för kommunernas omsorger om barn och ungdom i vid mening (prop. 1979/80:1 Del A s. 530). Den innehåller inte någon konkret förpliktelse för kommunerna i fråga om fritidshemsverksamhetens bedrivande. Det överklagade beslutet kan därför inte anses strida mot bestämmelserna i 12 §. - Bestämmelserna i 13, 15 och 17 §§ är av annat slag än i 12 §. Dessa tre paragrafer reglerar kommunernas ansvar för förskole- och fritidshemsverksamheterna och ålägger kommunerna bl. a. skyldighet att svara för en planmässig utbyggnad av dessa (prop. 1979/80:1 Del A s. 531). 15 § ålägger kommunen skyldighet att anvisa barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling förtur till plats i fritidshem om behovet inte tillgodoses på något annat sätt. När bestämmelserna har överförts till socialtjänstlagen från barnomsorgslagen har det skett med utgångspunkt i att bestämmelserna med oförändrat innehåll och så långt möjligt också i oförändrad form skall ta plats i den nya lagstiftningen (a. a. s. 532). - I 13 § socialtjänstlagen föreskrivs att det i kommunen skall bedrivas förskole- och fritidshemsverksamhet och att fritidshemsverksamheten avser barn till och med tolv års ålder. Delade meningar har i målet yppats om den rätta tolkningen av paragrafen. Sålunda anser några av klagandena - med hänvisning till förarbetena till socialtjänstlagen, nämligen uttalandet att bestämmelserna överförts med oförändrat innehåll från barnomsorgslagen - att 13 § socialtjänstlagen innebär skyldighet för kommunen att själv bedriva fritidshemsverksamhet. I 4 § barnomsorgslagen föreskrevs att kommun skall bedriva fritidshemsverksamhet för de barn som är kyrkobokförda i kommunen eller stadigvarande vistas där. Kommunen hävdar å sin sida att 13 § socialtjänstlagen enligt sin lydelse inte ålägger kommunen att bedriva fritidshemsverksamhet i egen regi. - Enligt kammarrättens mening har paragrafen inte klart utformats som en förpliktelse för kommunen att själv bedriva fritidshemsverksamhet. Kommunen har dock det direkta ansvaret för att det bedrivs förskole- och fritidshemsverksamhet inom sitt område. Kommunen är vidare enligt 17 § socialtjänstlagen skyldig att genom en planmässig utbyggnad av förskole- och fritidshemsverksamheten sörja för att de barn som på grund av föräldrarnas förvärvsverksamhet eller av andra skäl behöver omvårdnad får sådan omvårdnad om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Kommunen har i målet gjort gällande att avsikten inte är att fritidshemsverksamheten för mellanstadieeleverna helt skall läggas ned, utan att en alternativ verksamhet skall införas. Kommunen har emellertid inte redovisat någon plan för denna alternativa verksamhet. Kommunen har inte ens gjort gällande att det bedrivs någon alternativ verksamhet för mellanstadiebarn fr.o.m. den 1 januari 1993. Kommunen har således inte visat att behovet av fritidshemsverksamhet tillgodoses genom någon alternativ verksamhet. Den omständigheten att i budgeten en central resurs på 10 milj. kr avsätts som förstärkning för elever på mellanstadiet, eller mellanstadieskolor som bedöms vara i särskilt behov av skolbarnomsorg och att det under 1993 avsätts 20 milj. kr för merkostnader som kan uppstå i övergångsskedet mellan nuvarande mellanstadieverksamheten och den tänkta nya verksamheten innebär mot bakgrund av vad som nyss angetts inte att kommunen uppfyllt sina förpliktelser enligt lagen. Det överklagade beslutet strider således mot 13 och 17 §§socialtjänstlagen och skall därför upphävas. - Vid laglighetsprövning enligt kommunallagen kan kammarrätten som ovan nämnts endast pröva om de av klaganden åberopade omständigheterna skall medföra att det överklagade beslutet skall upphävas på någon av de i 10 kap. 8 § kommunallagen angivna grunderna. C.R:s yrkande att Stockholms skolförvaltning och Stockholms socialförvaltning skall åläggas att ordna barnomsorg under alla de tider på dygnet och under veckans alla dagar då barn och deras föräldrar behöver det kan således inte prövas av kammarrätten. - Kammarrätten upphäver det överklagade beslutet. -
Kammarrätten avvisar C.R:s yrkande om att Stockholms skolförvaltning och Stockholms socialförvaltning skall åläggas att ordna barnomsorg i viss omfattning.
Regeringsrätten
I besvär hos Regeringsrätten yrkade Stockholms kommun att kammarrättens dom skulle upphävas.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1993-11-22, M. Sjöberg, Lindstam) yttrade: Det överklagade beslutet innebär att fritidshemsverksamheten i Stockholms kommun i sin dåvarande form skulle avvecklas för barn på mellanstadiet. För att beslutet skall anses som olagligt krävs att det strider mot någon föreskrift som kommunen är skyldig att följa. Kommunen gör gällande att bestämmelserna utgör målsättningsbestämmelser och att de inte medför någon rättslig skyldighet att bygga ut eller behålla fritidshemsverksamhet i viss omfattning eller med visst innehåll. Kommunens motparter, liksom kammarrätten, anser däremot att bestämmelserna medför en direkt skyldighet för kommunen att se till att det bedrivs fritidshemsverksamhet av viss omfattning. De gör därvid gällande att kommunfullmäktiges beslut strider mot bestämmelserna i socialtjänstlagen. De bestämmelser i lagen som åberopats i målet är 12, 13, 15 och 17 §§. En av kommunens motparter har också hävdat att beslutet strider mot den i 2 kap. 2 § kommunallagen föreskrivna skyldigheten för kommuner att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
Regeringsrätten finner i likhet med kammarrätten att kommunens i målet aktuella beslut inte kan anses strida mot bestämmelserna i 12 § socialtjänstlagen.
Enligt 13 § första stycket skall det för barn som stadigvarande vistas i kommunen bedrivas förskole- och fritidshemsverksamhet. I andra och tredje styckena av samma paragraf anges vilka grupper av barn som förskole- respektive fritidshemsverksamheten avser. Såvitt framkommit i målet bedrivs i Stockholms kommun fritidshemsverksamhet för barn på lågstadiet och för barn som avses i 15 § socialtjänstlagen. En förutsättning för att det klandrade beslutet skall anses strida mot 13 § är därför att denna föreskriver att fritidshemsverksamhet skall bedrivas för alla skolpliktiga barn under tretton år som har behov av sådan omvårdnad. Någon sådan skyldighet kan inte utläsas av paragrafens första stycke. Inte heller följer detta av bestämmelsen i paragrafens tredje stycke. Den bestämmelsen får enligt Regeringsrättens mening uppfattas endast som en avgränsning av de grupper av barn som kan omfattas av den ena eller andra omsorgen, en avgränsning som synes ha betydelse vid tillämpningen av 14 och 15 § socialtjänstlagen. Vid denna bedömning saknar det betydelse om kommunen äger rätt att överlåta åt annan att bedriva fritidshemsverksamhet för mellanstadieelever. Regeringsrätten finner att det klandrade beslutet inte strider mot 13 § socialtjänstlagen.
Enligt 15 § socialtjänstlagen skall barn som behöver särskilt stöd anvisas plats i fritidshem med förtur. Fritidshemsverksamheten för dessa barn kommer såvitt framkommit i målet att ändras men inte att läggas ner. Varken 15 § eller någon annan av bestämmelserna på detta område ställer några särskilda krav på hur eller var fritidshemsverksamheten skall bedrivas. Det klandrade beslutet kan med hänsyn till vad som anförts inte anses strida mot 15 § socialtjänstlagen.
Vad slutligen angår 17 § socialtjänstlagen gör Regeringsrätten följande bedömning.
Bestämmelserna innebär dels att kommunen skall genom en planmässig utbyggnad av bl.a. fritidshemsverksamheten sörja för att de barn som av skäl som anges i första stycket behöver omvårdnad utöver vad som följer av 14 och 15 §§socialtjänstlagen får sådan omvårdnad, när inte behovet tillgodoses på annat sätt, dels att det i kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för bl.a. fritidshemsverksamheten avseende en period av minst fem år. I målet har inte hävdats att kommunen skulle sakna en sådan plan. Regeringsrätten har därför att utgå från att det klandrade beslutet inte strider mot bestämmelserna i 17 § andra stycket.
Bestämmelserna i 17 § första stycket om en planmässig utbyggnad av fritidshemsverksamheten i kommunerna infördes i socialtjänstlagen vid lagens tillkomst. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i lagen (1976:381) om barnomsorg (8 §). I samband med den sist nämnda lagens tillkomst uttalades (prop. 1975/76:92 s. 15) bl.a. att den allmänna målsättningen för utbyggnaden skulle vara att - utöver den allmänna förskolan - bereda plats inom den kommunala barnomsorgen för alla barn i förskoleålder till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar samt för barn med särskilda behov av stöd och stimulans, så att efterfrågan på sådana platser kunde tillgodoses. Vidare uttalades att denna målsättning för samhällets barnomsorg, innefattande även fritidsverksamhet för barn i skolåldern, successivt borde uppnås i alla kommuner inom den närmaste tioårsperioden.
Någon bestämmelse om vad en plan för barnomsorgen skall innehålla finns inte i socialtjänstlagen. Däremot anges i 4 § socialtjänstförordningen (1981:750) att i planen skall redovisas behovet av förskolor, familjedaghem, fritidshem och andra förskole- och fritidshemsverksamheter inom kommunen och på vilket sätt detta behov skall tillgodoses.
Vad som nu anförts visar att målsättningen varit att bl.a. fritidshemsverksamheten i kommunerna skulle vara fullt utbyggd under senare delen av 1980-talet. Denna målsättning har dock inte kommit till uttryck i socialtjänstlagen i form av för kommunen bindande föreskrifter. Bestämmelsen i 17 § första stycket ålägger inte en kommun någon skyldighet att verkställa en utbyggnad av barnomsorgen i viss takt eller att nå det uppsatta målet vid en viss tidpunkt. Det kan också konstateras att det i riksdagen flera gånger har framställts motionsyrkanden om införandet av en rätt till plats i daghem och fritidshem t. o. m. 12 års ålder. Yrkandena har avstyrkts av Socialutskottet och inte heller bifallits av riksdagen (se SOU 1987/88:13, SOU 1988/89:18 och SOU 1990/91:2).
Av det förhållandet att en kommun inte i socialtjänstlagen ålagts några preciserade skyldigheter i fråga om utbyggnaden av fritidshemsverksamheten får anses följa att Stockholms kommun inte heller är förhindrad att avveckla en del av en pågående fritidshemsverksamhet. Vid sådant förhållande saknar det sätt på vilket fritidshemsverksamheten för mellanstadiebarn efter avvecklingsbeslutet avses bedrivas betydelse. Regeringsrätten finner att det klandrade beslutet inte heller strider mot 17 § socialtjänstlagen.
Regeringsrätten finner alltså att kommunens beslut att skolbarnsomsorgen för mellanstadieelever i sin nuvarande form avvecklas inte strider mot socialtjänstlagen. Beslutet strider inte heller mot den i 2 kap. 2 § kommunallagen föreskrivna likställighetsprincipen. Skäl att upphäva beslutet föreligger därför inte.
Regeringsrätten ändrar kammarrättens dom och avslår det överklagande som G.J. m.fl. anfört mot kommunfullmäktiges i Stockholms kommun beslut den 25 november 1992 § 3.
Regeringsråden Voss och Berglöf var skiljaktiga beträffande motiveringen och anförde:
Enligt 13 § första stycket socialtjänstlagen skall det för barn som stadigvarande vistas i kommunen bedrivas förskole- och fritidshemsverksamhet. I tredje stycket anges att fritidshemsverksamhet avser skolpliktiga barn till och med tolv års ålder. Bestämmelserna måste enligt vår mening anses ge kommunen det yttersta ansvaret för att fritidshemsverksamhet bedrivs för den gruppen av skolpliktiga barn, även om bestämmelserna utformats på ett annat sätt än i 4 § lagen om barnomsorg. Detta behöver dock inte medföra att kommunen alltid skall bedriva fritidshemsverksamheten i egen regi. Bestämmelserna i socialtjänstlagen om fritidshemsverksamhet är utformade så att kommunen har stor frihet att bestämma sättet för bedrivande av verksamheten och omfattningen av denna, så länge den allmänna målsättningen i 12 § socialtjänstlagen iakttas.
Enligt det klandrade beslutet skall kommunens skolor få ansvar för att planera, stödja och stimulera tillkomsten av en alternativ verksamhet, varvid samverkan bör ske med exempelvis privata intressenter, föreningsliv och fritidsgårdar för driften av den nya verksamheten.
Något hinder kan inte anses föreligga för en kommun att ändra inriktning och utformning av fritidshemsverksamheten. Bestämmelserna i 15 och 17 §§socialtjänstlagen ger vid handen att sådan verksamhet inte har en slutlig karaktär utan får anpassas efter förhållandena i kommunen. Det åligger dock alltid kommunen att sörja för att barn med behov av särskilt stöd med förtur anvisas plats i fritidshem och att skolpliktiga barn till och med tolv års ålder, som på grund av föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller av andra skäl behöver omvårdnad, får sådan genom fritidshemsverksamhet, allt såvida inte behovet tillgodoses på annat sätt.
Enligt 17 § andra stycket socialtjänstlagen skall det i kommunen finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för bl.a. fritidshemsverksamhet. Planen skall avse en period av minst fem år. Bestämmelserna i 15 och 17 §§socialtjänstlagen måste anses medföra att en kommun som avser att helt eller delvis avveckla fritidshemsverksamheten samtidigt skall ange hur verksamheten i fortsättningen skall bedrivas för att tillgodose kraven i nämnda bestämmelser.
Vi finner mot denna bakgrund att Stockholms kommun i och för sig varit oförhindrad att avveckla fritidshemsverksamheten för mellanstadieelever i dess intill den 1 januari 1993 bedrivna form och ersätta den med en i annan form bedriven verksamhet. Frågan är dock om den avsedda nya verksamheten har angetts på ett sådant sätt och kommer att bedrivas i en sådan form att avvecklingsbeslutet kan anses förenligt med bestämmelserna i 13, 15 och 17 §§socialtjänstlagen.
I det klandrade beslutet har planeringen av en ny verksamhet överlämnats åt kommunens skolor med angivande av att samverkan bör ske med utomstående intressenter. Det kan synas tveksamt om detta uppfyller kravet på att det skall finnas en av kommunfullmäktige antagen plan för fritidshemsverksamheten. Någon bestämmelse om vad en sådan plan skall innehålla finns inte i socialtjänstlagen. Däremot anges i 4 § socialtjänstförordningen att i planen skall redovisas behovet av förskolor, familjedaghem, fritidshem och andra förskole- och fritidshemsverksamheter inom kommunen och på vilket sätt detta behov skall tillgodoses. Den bestämmelsen kan dock inte anses hindra att en kommun, som i förevarande fall, överlåter den närmare planeringen av en ny form av fritidshemsverksamheten åt kommunens skolor. Det klandrade beslutet kan därför inte på den grunden anses strida mot 13, 15 eller 17 §§socialtjänstlagen.
Inte heller ger utredningen i målet vid handen att behovet av fritidshemsverksamhet för mellanstadieelever inte skulle komma att tillgodoses till följd av beslutet. Kommunen har uppgett att behovet numera till största delen tillgodoses genom alternativ verksamhet och att plats i kommunens fritidshem kan beredas mellanstadieelever vilkas föräldrar så önskar. I målet har inte framkommit något som motsäger dessa uppgifter. Det kan inte anses visat i målet att kommunen genom det klandrade beslutet brister i sina åligganden att sörja för behövlig fritidshemsverksamhet.
På grund av det anförda finner vi att Stockholms kommuns beslut att fritidshemsverksamheten för mellanstadieelever i sin intill den 1 januari 1993 bedrivna form skall avvecklas och ersättas med en alternativ verksamhet inte strider mot någon bestämmelse i socialtjänstlagen. Beslutet strider inte heller mot den i 2 kap. 2 § kommunallagen föreskrivna likställighetsprincipen. Skäl att upphäva beslutet föreligger därför inte.