RÅ 1995:53

Miljö- och hälsoskyddsnämnd har inte ansetts äga rätt att ta ut avgift enligt förordningen om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen avseende arbete med att besvara en remiss i ett ärende hos Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Miljö- och hälsoskyddsnämden i Sigtuna kommun beslutade den 22 januari 1992 att debitera Luftfartsverket ett belopp på 14 500 kr utgörande avgift enligt förordningen (1989:598) om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen (1969:387). Avgiften avsåg nämndens arbete med att besvara en remiss i samband med ärende om tillstånd enligt miljöskyddslagen hos Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Luftfartsverket överklagade beslutet.

Länsstyrelsen i Stockholms län (1992-10-29) yttrade: Av 1 § förordningen om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen, framgår att avgift enligt förordningen skall betalas hos Koncessionsnämnden för miljöskydd, Statens naturvårdsverk och länsstyrelserna. - Efter åtagande av en kommun får, enligt 44 a § miljöskyddslagen, länsstyrelsen överlåta åt kommunal nämnd att utöva sådan tillsyn som annars ankommer på länsstyrelsen. Kommunen får då, med stöd av 7 § förordningen, ta ut avgift för sin verksamhet enligt miljöskyddslagen. - Av utredningen i ärendet framgår att länsstyrelsen inte överlåtit tillsynen över flygplatsverksamheten på Arlanda till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Sigtuna kommun. Vid sådant förhållande skall avgift för miljöfarlig verksamhet enligt förordningen betalas endast hos länsstyrelsen. - Länsstyrelsen finner att miljö- och hälsoskyddsnämnden saknat grund för sitt beslut att debitera Luftfartsverket avgift för tillsyn. Nämndens beslut skall därför undanröjas.

kammarrätten

I besvär hos kammarrätten yrkade miljö- och hälsoskyddsnämnden att kammarrätten skulle fastställa nämndens beslut.

Nämnden anförde till stöd för sin talan i huvudsak följande. Ifrågavarande avgift avsåg det omfattande arbete som nämnden nedlagt i samband med tillståndsprövningen av Arlanda flygplats. Förordningen om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen samt kommunens taxebestämmelser gav nämnden möjlighet att ta ut avgift för annan verksamhet än tillsyn. Det grundläggande stödet fanns i själva författningstexten. Man behövde inte gå till förarbetena, vilka partiellt var irrelevanta och avsåg ett snävare sammanhang. Till miljö- och hälsoskyddsnämndens uppgifter enligt miljöskyddslagen hörde att vara primär remissinstans i tillståndsärenden. Nämnden hade vidare genom hela tillståndsförfarandet en mycket tung roll som remissinstans, oavsett om nämnden var tillsynsmyndighet eller inte.

Kammarrätten i Stockholm

Luftfartsverket bestred ändring av det överklagade beslutet.

Verket hänvisade i första hand till länsstyrelsens bedömning och gjorde gällande att nämnden inte hade rätt att ändra sin talan på sätt som skett. Därvid anfördes att nämnden i kammarrätten synes ha ändrat sin uppgift om att kommunen tagit ut avgift för tillsynsarbete till att avgiften avser annat arbete med anknytning till miljöprövningen av Arlanda flygplats i Koncessionsnämnden för miljöskydd.

I andra hand anförde Luftfartsverket att de beslutade avgifterna inte var rättsligen grundade eftersom kommunens taxa i berörd del omfattade åtgärder som låg utanför kommunens direkta myndighetsutövning och därför saknade lagligt stöd. Möjligheterna för en kommun att ta ut avgifter för sitt arbete reglerades tidigare i förordningen (1984:380) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. Det var då uteslutande fråga om att täcka kostnader för myndighetsutövning inom ramen för prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen. Kommunerna hade rätt till ersättning endast för det fall att tillsynen överförts till kommunen. I prop. 1987/88:85 hade departementschefen uttalat sig angående bl.a. utformning av ett nytt system för avgifter samt i frågan om vidgade möjligheter för kommuner att få ersättning för sitt arbete med anknytning till miljöskyddslagen (s. 287). Ur dessa uttalanden kunde inte härledas någon rätt för kommunen att ta ut avgifter för det fall att tillsynen tillkommer länsstyrelsen. Bakgrunden till den nu gällande förordningen och däri angivna förutsättningar för uttagande av avgifter visade i stället att rätten att ta ut avgift var knuten till myndighetsutövning inom ramen för prövning och tillsyn grundad på miljöskyddslagen. Eftersom det var fråga om obligatoriska avgifter grundande på riksdagens bemyndigande borde kommunens rätt att ta ut avgifter tolkas ytterst restriktivt. Av rättssäkerhetsskäl borde en utvidgning av avgiftsområdet inte kunna grundas annat än på mycket klart lagstöd.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (1994-06-05, Rundqvist, von der Esch, Willman, referent) yttrade:

Vad först gäller påståendet om att en otillåten taleändring skett finner kammarrätten att den omständigheten att miljö- och hälsoskyddsnämnden numera anger att den debiterade avgiften hänför sig till arbete i samband med annan myndighets tillståndsprövning och inte till tillsyn inte fått till följd att saken därmed ändrats. Någon taleändring föreligger därmed inte. Vid den fortsatta prövningen utgår kammarrätten således ifrån, vilket är ostridigt i målet, att avgifterna i fråga påförts för nämndens arbete i samband med ärende om tillstånd enligt miljöskyddslagen hos Koncessionsnämnden för miljöskydd.

Enligt 69 § miljöskyddslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om avgifter för myndighets verksamhet enligt denna lag. Regeringen får överlåta åt kommunen att meddela föreskrifter om sådana avgifter. - I 7 § förordningen om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen föreskrivs att kommunen för en kommunal nämnds verksamhet enligt miljöskyddslagen får ta ut en avgift enligt en taxa som kommunen bestämmer. - 1 § första och andra stycken i Sigtuna kommuns taxa för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet enligt miljöskyddslagen lyder som följer. Avgift för miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet enligt miljöskyddslagen skall betalas enligt denna taxa. Miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet innefattar tillsyn enligt 38 § miljöskyddslagen samt handläggning av ärenden avseende prövning av tillstånd hos Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelsen. - Fråga är emellertid om det är förenligt med miljöskyddslagens och 1989 års förordnings avgiftsreglering att hänföra miljö- och hälsoskyddsnämndens åtgärder i tillståndsärenden hos Koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelsen till avgiftsbelagd kommunal nämnds verksamhet enligt miljöskyddslagen. Kammarrätten gör därvid följande bedömning. - Av förarbetena till avgiftsbestämmelserna i miljöskyddslagen framgår att det är tre huvudtyper av verksamhet enligt lagen som avsetts kunna ligga till grund för avgiftsuttag, nämligen 1) tillstånds- och tillsynsärenden som prövas av Koncessionsnämnden för miljöskydd eller länsstyrelsen, 2) tillsynsarbete när en kommun har tagit över tillsynsansvaret för tillståndspliktig verksamhet och 3) kommunernas handläggning av anmälningsärenden och tillsyn över övrig icke tillståndspliktig verksamhet. För de båda förstnämnda verksamhetsslagen förordades att avgift skulle tas ut enligt en s.k. saktaxa med fasta avgifter. - För återstående typ av verksamhet skulle kommunen ges möjlighet att ta ut en timbaserad avgift, främst med hänsyn till att de åtgärder som kommunen kunde behöva vidta varierade. Tanken bakom avgiftssystemet angavs vara att avgifterna skulle täcka kostnaderna för myndigheternas prövning och tillsyn (prop. 1987/88:85 s. 286 f., JoU 1987/88:23 s. 168 f.). - I ett ärende som det nu förevarande, där Koncessionsnämnden för miljöskydd är tillståndsmyndighet, har det, såvitt kan utläsas av berörda förarbeten, varit avsikten att avgift skall utgå enligt en saktaxa med fast avgift. Något stöd finns däremot inte i förarbetena för att avsikten skulle ha varit att sökanden i ett ärende av detta slag dessutom skulle ha att erlägga en timbaserad avgift för en kommuns arbete med till exempel ett remissyttrande. Härtill kommer att avgiftsbestämmelser av den art som här är i fråga allmänt sett bör ges en restriktiv tolkning. - På grund av det anförda finner kammarrätten att miljö- och hälsoskyddsnämndens arbete i samband med tillståndsprövning hos Koncessionsnämnden för miljöskydd - vilket arbete inte utgjort ett led i miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhet med att utöva tillsyn - inte kan hänföras till sådan verksamhet som avses med avgiftsreglerna i miljöskyddslagen och 1989 års förordning. Den av nämnden beslutade avgiften är därför inte lagligen grundad. Överklagandet skall således avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.

I överklagande hos Regeringsrätten fullföljde miljö- och hälsoskyddsnämnden sin talan.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (1995-11-13, Björne, Dahlman, Werner, von Bahr, Lavin) anslöt sig till kammarrättens bedömning och fastställde kammarrättens dom.

Föredraget 1995-10-19, föredragande Perttu, målnummer 3666-1995

Anm.: Samma dag föredrogs ett annat mål, mål nr 3396-1994, där förhållandena var likartade och utgången densamma.