RÅ 1995:73
Samfällighetsförening vars verksamhet uteslutande varit inriktad på att förse föreningens delägare med vatten har inte ansetts vara näringsidkare inom livsmedelshanteringen. Miljö- och hälsoskyddsnämnds förordnande enligt livsmedelsförordningen (1971:807) om att föreningen skall utföra s.k. egentillsyn har därför ansetts sakna författningsmässigt stöd.
På fastigheten Källstorp 1:30 i Lidköpings kommun fanns ett vattenverk som försåg 48 fritidshus med dricksvatten. Anläggningen som var en gemensamhetsanläggning förvaltades av Källstorps samfällighetsförening.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Lidköpings kommun beslutade den 21 augusti 1991 att med stöd av 17 § Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten (SLV FS 1989:30) förordna att egentillsyn skulle ske vid anläggningen och att kontroll av dricksvattnet skulle ske enligt särskilt upprättat kontrollprogram.
Kammarrätten i Göteborg
Källstorps samfällighetsförening överklagade beslutet.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län (1992-06-12) anförde såvitt här är i fråga: Bestämmelser som gäller hantering och kontroll av dricksvatten finns utfärdade i Statens Livsmedelsverks kungörelse med föreskrifter och allmänna råd om dricksvatten (SLV FS 1989:30). Bestämmelserna gäller i första hand vattenhanteringen i allmänna anläggningar men även en enskild vattentäkt kan ställas under s.k. särskild tillsyn enligt 17 § kungörelsen. Där stadgas att "miljö- och hälsoskyddsnämnden får förordna att egentillsyn skall utföras även vid annan anläggning än som avses i 16 § (allmän anläggning länsstyrelsens anm.), om anläggningen förser många konsumenter med dricksvatten eller om vattnet från anläggningen används vid hantering av livsmedel eller om det annars finns skäl från allmän synpunkt att ställa anläggningen under särskild tillsyn". - Föreningen har gjort gällande att ett förordnande om egentillsyn inte kan komma ifråga. I de allmänna råden till nämnda stadgande anförs bl.a. följande: "Vilka kriterier som bör ligga till grund för att ställa en enskild anläggning under särskild tillsyn är svåra att ange i enkla termer. Varken storlek eller typ av anläggning kan vara ensamt avgörande för frågan. Även vattnets kvalitet och hur huvudmannaskapet har organiserats har betydelse för bedömningen. Syftet med livsmedelslagen är att vid överlåtelse av livsmedel skydda konsumenten mot bl.a. skadliga egenskaper hos livsmedlen. Som en följd av detta bör ett av grundkraven för särskild tillsyn vara att det finns en "leverantör" av vattnet till ett antal konsumenter, således huvudman som kan göras ansvarig om vattnets kvalitet inte motsvarar konsumenternas krav. Särskild tillsyn bör därför inte komma ifråga när det gäller en anläggning för flera hushåll som alla kan påverka anläggningens utformning och skötsel". Enligt stadgandet får miljö- och hälsoskyddsnämnden förordna om egentillsyn om anläggningen förser många konsumenter med dricksvatten. Ca 150 personer nyttjar enligt föreningen vattentäkten (48 fritidshus anslutna). En viss variation av vattenkvaliten har förekommit. Föreningens invändning mot att anläggningen, som gemensamhetsanläggning enbart för andelsägarna, ställs under särskild tillsyn, kan inte tillmätas någon avgörande betydelse. Styrelsen för föreningen handhar samfällighetens angelägenheter enligt 35 § lagen om förvaltning av samfälligheter och är ansvarig inför medlemmarna eller andelsägarna att de som förbrukare eller konsumenter av dricksvatten från vattentäkten får ett vatten med bra kvalitet. Hinder för att med stöd av 17 § dricksvattenkungörelsen förordna om egentillsyn i form av kontrollprogram kan inte anses föreligga. - Länsstyrelsen ändrar inte nämndens beslut.
Samfällighetsföreningen överklagade och fullföljde sin talan samt anförde bl.a. att det borde prövas huruvida Livsmedelsverkets kungörelse om dricksvatten var tillämplig på föreningens vattenverk.
I avgivet yttrande anförde Livsmedelsverket bl.a. följande. Källstorps samfällighetsförening har anfört att delägarna inte kan ses som konsumenter i meningen köpare av vatten, och att föreningen följaktligen inte är att betrakta som näringsidkare. Enligt Livsmedelsverket är termen "näringsidkare" i 29 § livsmedelslagen ett mycket vidsträckt begrepp som innefattar var och en som driver en verksamhet av ekonomisk art oavsett om verksamheten är inriktad på ekonomisk vinst eller inte. I annat fall skulle mycket besvärande följder för livsmedelstillsynen i allmänhet och tillsynen på dricksvattenområdet i synnerhet uppstå. Egentillsyn skulle inte kunna föreskrivas för sådan hantering som bedrivs i bl.a. statligt, kommunalt eller landstingskommunalt bedriven livsmedelshantering. Detta gäller t.ex. vid kriminalvårdsinrättningar, skolor, sjukhus och andra vårdinrättningar. Vidare skulle i stort sett alla dricksvattenanläggningar - såväl allmänna som enskilda - falla utanför systemet med egentillsyn.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (1994-03-28, Kärrström, Österlin, Nilsson, referent) yttrade: Livsmedelslagen (1971:511) har till syfte att vid överlåtelse av livsmedel skydda konsumenten mot bl.a. skadliga egenskaper hos livsmedlen. Statens livsmedelsverk har med stöd av livsmedelslagen och livsmedelsförordningen (1971:807) i en kungörelse (SLV FS 1989:30 omtryckt i SLV FS 1993:35) meddelat såväl föreskrifter som allmänna råd för hantering och kontroll av dricksvatten. Enligt 3 § i denna kungörelse skall dricksvatten från allmän anläggning eller förordnandeanläggning var tjänligt när det når konsumenterna. Med förordnandeanläggning avses i 2 § samma kungörelse sådan anläggning som ställts under särskild tillsyn enligt 17 § i kungörelsen. Av sistnämnda paragraf framgår att den kommunala nämnden, i detta fallet miljö- och hälsoskyddsnämnden, får förordna att egentillsyn skall utföras även vid annan anläggning än som avses i 16 § (allmän anläggning) om anläggningen förser många konsumenter med dricksvatten, vattnet från anläggningen används vid hantering av livsmedel eller det annars finns skäl från allmän synpunkt att ställa anläggningen under särskild tillsyn. - Olika kriterier skall enligt de allmänna råden till 17 § i kungörelsen beaktas när man beslutar att ställa en enskild anläggning under särskild tillsyn. Ett grundläggande kriterium är därvid att det finns en huvudman som kan göras ansvarig om vattnets kvalitet inte motsvarar konsumenternas krav. Särskild tillsyn bör därför inte komma i fråga när de gäller en anläggning för flera hushåll där alla kan påverka anläggningens utformning och skötsel. Som exempel nämns samfälligheter, som enligt 4 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter förvaltas av delägarna (delägarförvaltning). Om det däremot gäller en särskilt bildad förening (föreningsförvaltning) torde föreningen kunna anses vara en sådan huvudman som avses ovan. Vidare framgår att vattnets varierande kvalitet kan motivera särskild tillsyn även vid ett mindre antal hushåll. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Källstorps samfällighetsförening förser 48 hushåll med vatten. Föreningen har bildats för att förvalta anläggningen och har en särskilt utsedd styrelse, som kan göras ansvarig för driften av anläggningen. Anmärkningar har vid olika tillfällen riktats mot vattnets kvalitet. Mot bakgrund härav anser kammarrätten att Statens livsmedelsverks ovan nämnda kungörelse är tillämplig på samfällighetsföreningen och att miljö- och hälsoskyddsnämnden har haft fog för att ställa den nu aktuella anläggningen under särskild tillsyn. - Beträffande vilka krav och bedömningsgrunder som skall gälla för vatten från den nu aktuella anläggningen liksom beträffande omfattningen av egenkontrollprogrammet delar kammarrätten länsstyrelsens bedömning. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Föreningen fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1995-11-13. Björne, Dahlman, Werner, von Bahr, Lavin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 29 § livsmedelslagen får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att näringsidkare inom livsmedelshanteringen skall utöva en efter verksamhetens art lämpad särskild tillsyn av hanteringen. Med stöd härav har regeringen genom 53 § livsmedelsförordningen bemyndigat livsmedelsverket att meddela föreskrifter om att näringsidkare inom livsmedelshanteringen är skyldig att utöva tillsyn över verksamheten (egentillsyn) och om program som närmare reglerar hur kontrollen skall utövas (kontrollprogram).
Statens livsmedelsverk har med stöd av bl.a. nämnda bemyndigande utfärdat en kungörelse (SLV FS 1989:30 omtryckt SLV FS 1993:35) med föreskrifter och allmänna råd om dricksvatten (i det följande kallad kungörelsen). Enligt 17 § kungörelsen får den kommunala nämnden förordna att egentillsyn skall utföras även vid annan än allmän anläggning, om anläggningen förser många konsumenter med dricksvatten eller om vattnet från anläggningen används vid hantering av livsmedel eller om det annars finns skäl från allmän synpunkt att ställa anläggningen under särskild tillsyn.
Vid tillämpning av 17 § kungörelsen skall beaktas att Livsmedelsverket inte kan utvidga kretsen av tillsynssubjekt utöver vad som följer av regeringens bemyndigande i 53 § livsmedelsförordningen. Detta bemyndigande är begränsat till näringsidkare inom livsmedelshanteringen. Ett beslut med förordnande enligt 17 § kungörelsen får därför inte riktas mot annan än sådan näringsidkare.
I stadgarna för Källstorps samfällighetsförening anges att ändamålet med föreningens verksamhet är att förvalta en anläggningssamfällighet avseende sjövattentäkt bestående av pumpstation, reningsutrustning, intagsledning och distributionsledningar m.m. Såvitt framgår av utredningen i målet bedriver föreningen inte någon annan verksamhet än att tillgodose delägarnas behov av vatten. Föreningen kan vid sådant förhållande inte anses utgöra näringsidkare inom livsmedelshanteringen.
Regeringsrätten finner mot bakgrund av det anförda att författningsmässigt stöd saknas för förordnandet att egentillsyn skall utföras vid Källstorps samfällighetsförenings vattenanläggning. Föreningens talan skall därför bifallas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten bifaller överklagandet.
Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom samt länsstyrelsens och hälso- och miljöskyddsnämndens överklagade beslut.