RÅ 1995:76

Stöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. (jordbrukarstödsförordningen) kan lämnas som bl.a. omställningsstöd till jordbrukare med mer än två hektar åkermark. Sådant stöd lämnas i form av lån som skrivs av under omställningsperioden (1 §). Stödet lämnas för budgetåren 1991/92-- 1993/94 och de särskilda villkoren för stödet gäller för perioden den 1 juli 1991 - den 30 juni 1996 (omställningsperioden) (2 §). Stödet lämnas som regel till den som brukar marken (3 §) för en areal motsvarande den som år 1990 bl.a. odlades med grödor som omfattas av prisregleringen på jordbrukets område (4 §), stödberättigad areal. Ett exempel på sådana grödor är havre. Stödet lämnas med ett visst belopp för varje hektar mark som ställs om (5 §) under vissa villkor. Omställningsstödet får t.ex. lämnas för stödberättigad areal som genom särskilda åtgärder under omställningsperioden varaktigt överförs till extensivt betesutnyttjande (6 §). Arealen av bl.a. prisreglerade grödor får under omställningsperioden inte överstiga den stödberättigade arealen minskad med den areal för vilken stöd lämnas (7 §). Om mark för vilken omställningsstöd lämnats övergår till ny brukare, skall stödbeloppet betalas tillbaka om inte stödmyndigheten medger att den nye brukaren får överta ansvaret för omställningen (20 §). I fråga om stöd som beviljats enligt jordbrukarstödsförordningen gäller i övrigt föreskrifterna om lån och bidrag i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet med undantag av 2, 4 och 8 §§ (19 §). Enligt 17 § i sistnämnda förordning skall beslut om bidrag omedelbart hävas och statligt lån sägas upp till omedelbar betalning om 1. stödet beviljats på grund av oriktig eller ofullständig uppgift av sökanden, 2. den som beviljats stöd på ett allvarligt sätt bryter mot villkor som gäller för stödet eller 3. om annat sådant förhållande inträffar som innebär att låntagaren med hänsyn till syftet med lånet uppenbarligen inte bör få ha kvar detta.

Ytterligare föreskrifter om jordbrukarstöd får meddelas av Statens jordbruksverk efter samråd med Skogsstyrelsen (23 § jordbrukarstödsförordningen). Sådana föreskrifter har meddelats i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1991:5) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Vad gäller areal som berättigar till stöd vid arealförändringar finns bestämmelser i 9 § i dessa föreskrifter. Här sägs att den areal som berättigar till stöd, när åkermark övergår från ett jordbruksföretag till ett annat, skall beräknas på så sätt att en stödkvot skall fastställas för varje stödberättigat företag. Denna stödkvot är lika med företagets stödberättigade areal dividerad med företagets totala åkerareal. Den åkerareal som övergår till annat jordbruksföretag skall multipliceras med stödkvoten för det företag varifrån marken lämnas. Den produkt som erhålls utgör den stödberättigade areal som övergår från det tidigare till det nya företaget. Ytterligare, här ej aktuella, detaljregler finns. Om förhållandet mellan stödberättigad areal och total åkerareal ändras till följd av arealförändringar fastställs en ny stödkvot för företaget. Enligt 8 § i föreskrifterna skall i visst fall även ny stödberättigad areal fastställas.

Lännåkers Gård AB (bolaget) ägde 15 hektar åkermark. Under 1993 arrenderade bolaget dessutom av samma markägare stödberättigad åkermark om dels 16 hektar (arrenderat 1993) som under våren besåddes med havre, dels 18 hektar (arrenderat 1992) som var föremål för omställning enligt jordbrukarstödsförordningen och som användes som betesmark för hästar. Bolaget anmälde i juni 1993 till Länsstyrelsen i Stockholms län att bolaget övertagit brukningen av dessa arrenderade 34,0 hektar, varav 18,0 hektar utgjorde omställningsareal för vilken omställningsstöd budgetåret 1991/92 och 1992/93 utgått till tidigare brukare (ägaren). Genom beslut den 20 juli 1993, Jnr AB 1480, medgav länsstyrelsen med stöd av 20 § i jordbrukarstödsförordningen bolaget att överta ansvaret för omställningen av 18,0 hektar på den övertagna åkerarealen. Medgivandet skedde under förutsättning att bolaget övertog ansvaret för beviljat omställningsstöd för omställningsarealen i form av avskrivningslån på totalt 128 700 kr. I beslutet uttalades även att odling av sådana grödor som framgick av 4 § första stycket 1 och 2 i förordningen (prisreglerade grödor m.m.) fick ske på högst 5,6 hektar på företaget. Grödorna angavs i en bilaga till beslutet. Bolaget tecknade den 23 juli 1993 skuldförbindelser för avskrivningslånen. I beslut den 20 september 1993, Jnr AB 1480, fastställde länsstyrelsen bolagets stödberättigade areal till 23,6 hektar. Länsstyrelsen påpekade åter att odling av bl.a. prisreglerade grödor fick ske på högst (23,6-18,0 =) 5,6 hektar. Statens jordbruksverk upphävde i beslut den 14 april 1994, dnr JV 10631, tidigare beslut om omställningsstöd och förordnade med stöd av förordningen om statligt stöd till näringslivet att bolaget skulle återbetala det omställningsstöd bolaget erhållit, 128 700 kr. Beslutet motiverades med att bolaget odlat prisreglerade grödor (i detta fall havre) på 16,0 hektar mot tillåten odling 5,6 hektar och att bolaget därigenom på ett allvarligt sätt brutit mot villkoren för stödet. Jordbruksverket avslog i beslut den 6 maj 1994 en begäran av bolaget om omprövning och avvisade i beslut den 7 oktober 1994 en förnyad begäran av bolaget om omprövning.

Bolaget ansökte hos Regeringsrätten om resning i ärendet om återkrav och yrkade att Jordbruksverkets beslut den 14 april 1994 skulle undanröjas eller, i andra hand, att ärendet skulle återförvisas till verket för erforderlig handläggning. Bolaget anförde som grunder för sin talan slutligt i huvudsak följande. Jordbruksverkets reglering av frågor då areal övergår från ett jordbruksföretag till ett annat kunde inte i alla delar anses förenlig med det bemyndigande verket erhållit enligt 23 § jordbrukarstödsförordningen. I vart fall motsvarade reglerna inte de allmänna krav som rättsordningen måste anses uppställa för myndigheters föreskrifter mot enskilda. De beslut som Jordbruksverket hävt hade avsett den tidigare brukaren och inte bolaget. Det hade inte ens påståtts att villkoren beträffande de besluten åsidosatts enligt 17 § förordningen om statligt stöd till näringslivet. I den paragrafen förutsattes att det var den som beviljats stödet som allvarligt bröt mot villkoren, alltså den tidigare brukaren, varför bestämmelsen inte kunde tillämpas på bolaget. Om bolagets stödberättigade areal beräknats på ett riktigt sätt skulle det ha haft tillåtelse att odla prisreglerade grödor på minst 16 hektar. Beslutet den 20 juli 1993 av länsstyrelsen om bolagets övertagande av ansvar för omställning avsåg endast framtida odling. Alternativt borde länsstyrelsen ha insett att bolaget uppfattade beslutet så och borde därför ha upplyst bolaget om konsekvenserna beträffande befintlig odling. Vidare hade bolaget, om det skulle anses ha varit den part som beviljats stödet, inte på ett allvarligt sätt brutit mot de villkor som gällt för stödet. I vart fall fanns det skäl att jämka det belopp som skulle återbetalas. Slutligen borde anmärkas att bolaget, redan när beslutet den 20 juli 1993 meddelades, odlade prisreglerade grödor på 16 hektar. Detta förhållande hade anmälts i vederbörlig ordning. Bolaget hade inte fått någon del av det omställningsstöd som utgått till den tidigare brukaren men hade fortsatt att bruka den arrenderade jorden på i huvudsak samma sätt som denne.

Regeringsrätten förordnade i protokoll den 30 november 1994 och den 5 maj 1995 att Jordbruksverket skulle avge yttrande i målet. I det första protokollet föreskrev Regeringsrätten att vidare åtgärder för verkställighet av Jordbruksverkets beslut den 6 maj 1994 inte fick ske.

Jordbruksverket inkom med två yttranden. I dessa vidhöll verket att beslutet om återbetalningsskyldighet varit riktigt. Enligt verket förelåg inte skäl för resning.

Regeringsrätten (1995-12-06, Dahlman, Werner, von Bahr, Lavin) yttrade efter att ha lämnat ovan redovisade redogörelse för författningsbestämmelser och faktiska omständigheter: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 20 § andra stycket jordbrukarstödsförordningen följer att den som övertar omställd mark och då även övertar ansvaret för omställningen måste underkasta sig den detaljreglering som gäller för hela omställningsprogrammet. Av 7 § framgår indirekt att även mark som inte är stödberättigad och därför inte berörs direkt av omställningen ändå dras in i systemet genom att den inte kan odlas fritt.

Bolaget har inte visat att det hade någon stödberättigad areal före arrenderingen. Såvitt framgår av handlingarna har storleken på bolagets stödberättigade areal efter arrenderingen beräknats i enlighet med föreskrifterna i SVJFS 1991:5. De föreskrifter vilka här är aktuella måste anses ligga inom ramen för det bemyndigande i 23 § jordbrukarstödsförordningen med vars stöd Jordbruksverket meddelat föreskrifterna.

I och med att bolaget övertagit ansvaret för omställningen från den tidigare brukaren får de regler som avsett denne därefter anses avse bolaget. Bolagets ansvar för omställningen måste anses gälla från och med länsstyrelsens beslut. Länsstyrelsen borde i och för sig ha upplyst bolaget om beslutets eventuella konsekvenser med hänsyn till pågående odling, men det förhållandet att länsstyrelsen inte gjort detta kan inte anses fritaga bolaget från dess skyldighet att själv ta reda på konsekvenserna.

Vad gäller frågan om bolaget brutit mot villkoren för stödet kan till en början konstateras att bolaget rent objektivt sett enligt de regler som skulle tillämpas hade odlat prisreglerade grödor på 16 hektar mot tillåtna 5,6 hektar och därmed överskridit tillåten odling med nästan 200 procent.

Bolaget har till följd av den pågående havreodlingen i och med övertagandet av omställningsansvaret kommit att bryta mot villkor som gällde för det beviljade omställningsstödet. Bolaget har visserligen varken beviljats eller mottagit detta stöd, som utgått i form av ett till markägaren utbetalat avskrivningslån, men efter övertagandet av omställningsansvaret har bolaget, såvitt gäller av bolaget disponerad mark, att tillse att villkoren för stödet uppfylls.

Enligt 17 § förordningen om statligt stöd till näringslivet skall ett brott mot stödvillkor ha skett på "ett allvarligt sätt" för att leda till att beslutet om bidrag omedelbart hävs och det statliga lånet sägs upp till omedelbar betalning. Uttrycket "ett allvarligt sätt" måste enligt Regeringsrättens mening ges den tolkningen att det krävs att villkorsbrottet vid beaktande av samtliga omständigheter i sammanhanget och således vid en allsidig bedömning framstår som allvarligt. Jordbruksverket har emellertid vid sitt avgörande av det med resningsansökningen avsedda ärendet uteslutande beaktat de arealmässiga förhållandena. Verket har också i sina yttranden i målet vidhållit att en sådan bedömning varit riktig och ligger i linje med de statliga intressen som verket har att bevaka.

I resningsmålet har klarlagts att det förelegat en rad särskilda omständigheter, som måste anses vara av betydelse för avgörandet av frågan om bolagets överskridande av tillåten odlingsareal utgjort ett allvarligt brott mot stödvillkoren eller ej. Dit hör främst att bolaget sedan det övertagit omställningsansvaret i juli 1993 brutit mot villkoren endast på så sätt att havreodlingen - beträffande vilken sådden ägt rum på våren 1993 - fått stå kvar på den otillåtna arealen under en mycket kort tid och att bolaget därefter skördat havren. Av betydelse är vidare att bolaget inte på något sätt förtigit sin havreodling eller lämnat felaktiga uppgifter därom, att bolaget inte uttryckligen upplysts om och inte insett att den påbörjade havreodlingen inte varit förenlig med villkoren för omställningsstödet samt att bolaget inte för egen eller markägarens räkning sökt kringgå de för stödet gällande villkoren. Beaktansvärt är också att det varit fråga om ett av bolaget i juli 1993 övertaget ansvar för ett avskrivningslån som kommit markägaren och inte bolaget till godo samt att arrendevillkoren för marken fastställts före övertagandet av omställningsansvaret och innan frågan härom blev aktuell. Enligt Regeringsrättens mening måste de angivna omständigheterna tillmätas en sådan vikt att de också vid en sammanvägning med det arealmässigt betydande överskridandet av tilllåten odlingsareal som ägt rum hade bort leda till den samlade bedömningen att det avsteg från gällande stödvillkor som förekommit i förevarande fall inte inneburit att bolaget på ett allvarligt sätt brutit mot villkoren för det övertagna stödet. Vid en sådan bedömning hade bolaget inte kunnat åläggas skyldighet att återbetala det av staten utgivna omställningsstödet.

På grund av det anförda finner Regeringsrätten att det finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Regeringsrättens beslut i protokoll den 30 november 1994, att vidare åtgärd för verkställighet av Statens jordbruksverks beslut om återbetalningsskyldighet inte får ske, bör bestå.