RÅ 1997:45
Enligt lagakraftvunnen barnomsorgstaxa kan olika avgifter uttas för den omsorg som kommunen tillhandahåller vid sidan av den avgiftsfria förskoleverksamheten beroende på om föräldrarna har ett faktiskt omsorgsbehov eller ej under den tid den avgiftsfria verksamheten pågår. Ett debiteringsbeslut enligt taxan har ansetts strida mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen.
Enligt för Falu kommun tillämpliga bestämmelser för avgiftsdebitering i barnomsorgsverksamheten uttogs med vissa undantag en avgift för alla barn som placerades på daghem, fritidshem och familjehem. För barn inskrivna endast vid deltidsgrupp uttogs ingen avgift. Om en sexåring gick i deltidsförskola och hade omsorg i familjedaghem fastställdes hel- och halvtidsplats utifrån barnets omsorgsbehov. För förskolebarn med en genomsnittlig omsorgstid t.o.m. 25 timmar i veckan betalades halv avgift enligt taxan och för förskolebarn med genomsnittlig omsorgstid som översteg 25 timmar i veckan betalades hel avgift enligt taxan. - Om förskolebarnet var placerat på daghem gällde dessutom vissa särskilda villkor för att barnen skulle få en halvtidsplacering och därmed halv avgift. - Den avgift som togs ut grundade sig på föräldrarnas bruttoinkomster och angavs i taxan som viss procent av bruttoinkomsten beroende på var barnet var placerat, hur många barn det rörde sig om samt om fråga var om hel- eller halvtidsplacering. Högsta inkomstgräns per månad var lika med det för året gällande basbeloppet.
Makarna G och L.Å.N. hade ett sexårigt barn placerat i deltidsförskola och familjedaghem. Sedan makarna påtalat att de ansett sig vilseledda av den information som lämnats rörande debitering av barnomsorgsavgiften för barnet beslöt socialnämnden i kommunen att halvtidsavgift skulle debiteras makarna till och med november månads utgång.
Makarna anförde härefter i skrivelse till socialnämnden bl.a. följande. De hade tidigare haft halvtidsplats för sina barn hos dagbarnvårdare. I och med att deras sexåring skulle börja i deltidsförskola fick de reda på att de måste betala heltidsplats eller ändra sina arbetsscheman. Tidigare hade de dock fått information om att halvtidsplatsen skulle kvarstå om de själva lämnade barnet direkt till förskolan för då räknades tiden hos dagmamman först från och med att barnet på eftermiddagen kom från förskolan. Med anledning av att de fått felaktig information ville de att tidsberäkningen för deras barn skulle ändras.
Socialnämnden
Socialnämnden beslutade den 11 november 1992 att heltidsavgift skulle gälla från december om nuvarande omsorgsbehov då kvarstod.
Kammarrätten i Sundsvall
Makarna N. överklagade nämndens beslut och anförde bl.a. följande. För dem ingick tiden på deltidsförskola i beräkning av tiden för kommunal barnomsorg. Om deras barn inte skulle ha haft behov av barnomsorg när han gick på deltidsförskola skulle denna varit avgiftsfri. De ifrågasatte om deltidsförskola på detta sätt indirekt skulle få vara avgiftsbelagd för vissa medan det för andra var en kostnadsfri tillgång. Dessutom undrade de hur omsorgsbehovet skulle definieras.
Socialnämnden anförde i svar på överklagandet bl.a. Barnomsorgstaxan var utformad så att alla förskolebarn hade en reducerad avgift motsvarande tre timmars vistelsetid per dag. I de procentsatser som angetts i taxan var denna reduktion redan fråndragen. Omsorgsbehovet definierades som den tid föräldrar arbetade eller studerade och på grund därav behövde omsorg för sina barn.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (1993-08-25, Wennerström, Carlsson samt de särskilda ledamöterna Jonsson och Nordlander) yttrade: Enligt den av kommunen tillämpade avgiftstaxan uttages hel fast avgift per månad vid omsorgstid som genomsnittligt överstiger 25 timmar i veckan och halv avgift vid omsorgstid som genomsnittligt inte överstiger 25 timmar i veckan, varvid med omsorgsbehov enligt socialnämnden anses den tid under vilken barnet har ett faktiskt tillsynsbehov. - I målet har inte ifrågasatts att omsorgsbehovet för makarna N:s barn inte skulle genomsnittligt ha överstigit 25 timmar i veckan. Att debitera hel avgift kan således inte anses strida mot taxan. - I målet får emellertid anses ha gjorts gällande att denna avgiftsdebitering dels leder till att för makarna N:s del avgift från och med december 1992 uttas för den förskoleverksamhet om femton timmar per vecka vilken enligt 35 § SoL är avgiftsfri, dels att den medför att förskolebarn med samma omsorgsbehov vid sidan av den förskoleverksamhet som kommunen är skyldig att tillhandahålla avgiftsfritt på icke objektiva grunder i avgiftshänseende behandlas olika. - Genom den begränsning av avgiftsunderlaget som taxan innehåller och vad socialnämnden uppgivit om att i taxan vägts in avgiftsfriheten för tre timmar per dag kan det inte anses visat att avgift uttagits för makarna N:s barn även för den avgiftsfria delen av omsorgstiden. - Vad härefter gäller frågan om socialnämndens beslut om debitering av barnomsorgsavgifter från december 1992 skall upphävas på den grund av att det underliggande normbeslutet (barnomsorgstaxan) i nu aktuellt avseende skulle vara olagligt såsom stridande mot den kommunala likställighetsprincipen gör kammarrätten följande bedömning. - Av likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL följer att en särbehandling av kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar inte får ske annat än på objektiv grund. En differentiering av avgifter inom den kommunala barnomsorgen torde således i regel på ett godtagbart sätt kunna motiveras utifrån skillnader i vårdnadshavarnas inkomstförhållanden, vistelsetid inom barnomsorgen eller vid varierande omfattning av mathållning eller andra prestationer kommunen tillhandahåller barnet. - En tillämpning av barnomsorgstaxan för Falu kommun när det gäller barn som också har rätt till viss avgiftsfri tid i förskolan medför att för barn i den kommunala barnomsorgen, med samma omsorgs- och tillsynsbehov vid sidan av den tid barnet deltager i den avgiftsfria förskoleverksamheten, vid samma föräldrainkomster kommer att uttas olika avgifter beroende på om föräldrarna studerar eller arbetar eller på annat sätt har ett faktiskt omsorgsbehov även under tid den avgiftsfria förskoleverksamheten pågår. - En differentiering av barnomsorgsavgift vid lika prestationer och lika föräldrainkomster med utgångspunkt från att barnet har ett omsorgsbehov under annan tid än då det får tillsyn inom ramen för den avgiftsbelagda kommunala barnomsorgen kan enligt kammarrättens mening inte anses sakligt motiverad utan taxan i denna del får anses stå i strid med den i 2 kap. 2 § KL stadgade likställighetsprincipen. Vid angivna förhållande skall då också socialnämndens på taxan grundade debiteringsbeslut rörande barnomsorgsavgift för makarna N:s barn i vad det avser tid efter november 1992 upphävas. - Kammarrätten upphäver kommunens överklagade beslut.
Kammarrättsrådet Pettersén referent, var skiljaktig och anförde: I likhet med majoriteten anser jag att den från och med december 1992 debiterade heltidsavgiften inte strider mot kommunens barnomsorgstaxa. Inte heller kan avgiftsdebiteringen anses innebära att avgift uttagits för den avgiftsfria förskolan eftersom avgiftsfrihet för tre timmar per dag, såvitt upplysts, har vägts in i taxan. Makarna N:s argumentation i målet synes vidare gå ut på att de behandlats oförmånligare än andra barnomsorgstagare på det sättet att tiden för vistelsen i deltidsförskolan för dem inräknats vid beräkningen av avgiftens storlek därför att de haft behov av barntillsyn på förmiddagarna medan andra föräldrar, som inte haft tillsynsbehov på förmiddagarna, sluppit att få förmiddagstiden medräknad och därigenom fått lägre avgift än makarna. I Falu kommuns nu aktuella taxa föreskrivs att om en sexåring går i deltidsförskola och har omsorg i familjedaghem så fastställs hel- eller halvtidsplats utifrån barnets omsorgsbehov. Detta synes, såsom makarna N. uppgivit, kunna medföra att föräldrar behandlas olika i avgiftshänseende beroende på om de har ett faktiskt behov av barntillsyn eller inte under tiden för den avgiftsfria förskolan. - Av den i 2 kap. 2 § KL intagna likställighetsprincipen följer att särbehandling av kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar inte får ske annat än på saklig/objektiv grund. I Regeringsrättens praxis är också fastslaget att barnomsorgstaxor på saklig grund får vara differentierade för samma prestation. I förevarande fall kan som framkommit avgiften variera beroende på om föräldrarna har ett faktiskt behov av tillsyn under den avgiftsfria förskolan för sexåringar. Denna skillnad i avgiftshänseende kan dock enligt min mening inte anses otillbörlig eller grundad på godtycke och bör därför inte utgöra en differentiering på annat än saklig grund. Vid dessa förhållanden kan socialnämndens överklagade beslut inte anses strida mot angivna lagbestämmelse. Inte heller i övrigt är visat att beslutet är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § KL. Jag lämnar därför överklagandet utan bifall.
kammarrätten
Socialnämnden överklagade och yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas. Till stöd härför anförde nämnden i huvudsak följande. Grunden för att kunna erhålla en plats inom barnomsorgsverksamheten var att det förelåg ett omsorgsbehov. Detta definierades som den tid föräldrarna arbetade eller studerade och på grund därav behövde omsorg för sina barn. Barnomsorgsavgift togs ut som hel eller halv avgift beroende på det omsorgsbehov som förelåg i det enskilda fallet. Förelåg ett omsorgsbehov utöver den tid som avsåg deltidsförskolans avgiftsfria del skulle minst halv avgift komma att tas ut. Den lagstadgade avgiftsfriheten för tre timmars vistelsetid per dag hade vägts in i barnomsorgstaxan för samtliga barn och i samtliga inkomstlägen. Sexåringar fick skolförberedande gruppverksamhet antingen i daghem eller i deltidsförskola. Barn som hade plats på daghem fick denna verksamhet tillgodosedd inom ramen för daghemsvistelsen och anvisades därför inte någon plats på deltidsförskola. Familjedaghem kunde emellertid inte erbjuda ifrågavarande förskoleverksamhet och barn i familjedaghem fick därför alltid plats i deltidsförskola, vilken kunde bedrivas i form av förmiddags- eller eftermiddagsgrupp. Placeringen i respektive grupp gjordes inte i första hand utifrån föräldrarnas omsorgsbehov, vilket kunde innebära att deltidsförskoletiden för en familj låg inom ramen för familjens omsorgsbehov, medan den för en annan familj låg helt eller delvis utanför ramen för omsorgsbehovet. Barnomsorgstaxans konstruktion kunde inte anses strida mot kommunallagens likställighetsprincip eftersom alla föräldrar behandlades lika utifrån angivna tillsynsbehov och uppgiven inkomst. I det enskilda fallet kunde föräldrar behandlas olika i avgiftshänseende beroende på om de hade ett faktiskt behov av barntillsyn under tiden för den avgiftsfria förskolan. Denna skillnad kunde dock inte anses vara otillbörlig eller grundad på godtycke och borde därför inte anses vara en differentiering som vilade på annat än saklig grund.
Prövningstillstånd meddelades.
I inhämtat yttrande anförde Svenska Kommunförbundet bl.a. följande. Det överklagade beslutet var sakligt grundat och innebar därmed inte någon otillbörlig eller på annat sätt otillåten särbehandling utifrån SoL eller KL. Beslutet står inte heller i strid med regeln i 35 § andra stycket SoL om viss avgiftsfrihet för bl.a. sexåringar. Kammarrättens dom borde därför upphävas.
Makarna bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (1997-06-25, Brink, Tottie, Baekkevold) yttrade: Frågan i målet är om ett debiteringsbeslut som socialnämnden fattat med tillämpning av kommunens barnomsorgstaxa strider mot lag och därför skall upphävas enligt 10 kap. 8 § första stycket 4. KL. I målet har föräldrarna - Lars-Åke N. och G N. - gjort gällande att beslutet dels leder till att avgift tas ut för sådan förskoleverksamhet om femton timmar i veckan som är avgiftsfri enligt 35 § andra stycket SoL, dels medför att förskolebarn med samma omsorgsbehov vid sidan av den avgiftsfria förskoleverksamheten på inte objektiva grunder behandlas olika i avgiftshänseende, vilket strider mot likställighetsprincipen enligt 2 kap. 2 § KL.
Enligt den ifrågavarande taxan skall i ett fall som det förevarande - dvs. där en sexåring går i deltidsförskola och har omsorg i familjedaghem - hel- eller halvtidsplats fastställas utifrån barnets omsorgsbehov. Hel avgift tas ut om omsorgstiden genomsnittligt överstiger tjugofem timmar i veckan medan halv avgift tas ut om omsorgstiden är kortare. I omsorgstiden inräknas även tid då barnet vistas i deltidsförskola om det föreligger ett omsorgsbehov under denna tid på grund av att föräldrarna arbetar eller studerar. Vidare framgår att taxan är utformad så att alla förskolebarn har en reducerad avgift motsvarande tre timmars vistelsetid per dag.
Det är ostridigt i målet att det aktuella debiteringsbeslutet - som innebär att föräldrarna skall betala hel avgift - är i enlighet med taxan. Grunden för föräldrarnas talan är att själva taxan strider mot de tidigare angivna bestämmelserna. Nämnden har invänt att beslutet om taxan vunnit laga kraft för lång tid sedan och att föräldrarnas talan därför ej bort prövas av kammarrätten. Regeringsrätten finner dock att det inte förelegat något hinder för kammarrätten att pröva om debiteringsbeslutet var lagligt på den av föräldrarna angivna grunden (jfr t.ex. RÅ 1986 ref. 176).
Vad gäller frågan om beslutet strider mot 35 § andra stycket SoL delar Regeringsrätten kammarrättens bedömning att det inte är visat att avgift uttagits även för den avgiftsfria delen av omsorgstiden.
Den avgörande frågan blir då om beslutet strider mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL. Enligt lagrummet skall kommunerna behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat. Vid uttagande av avgifter av ifrågavarande slag gäller i enlighet härmed som huvudprincip att kommunmedlemmar skall betala samma avgift för en och samma prestation. Den prestation som i förevarande fall tillhandahålls mot avgift är uppenbarligen den omsorg som kommunen tillhandahåller vid sidan av den avgiftsfria förskoleverksamheten. För denna prestation uttas olika avgifter beroende på om föräldrarna har ett faktiskt omsorgsbehov eller ej under tid den avgiftsfria förskoleverksamheten pågår. Att för samma prestation göra skillnad i avgiftsuttaget beroende på om det föreligger ett omsorgsbehov under tid då kommunen är skyldig att tillhandahålla omsorg avgiftsfritt framstår inte som sakligt motiverat. I målet har inte framkommit några omständigheter som ger anledning att ändå anse avgiftsuttaget godtagbart med hänsyn till likställighetsprincipen. Det innebär att taxan i denna del står i strid med 2 kap. 2 § KL. Kammarrättens domslut skall därför fastställas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut kammarrättens dom innehåller.
Regeringsråden von Bahr och Sandström var av skiljaktig mening och anförde: Liksom majoriteten finner vi att det inte förelegat något hinder för kammarrätten att pröva om debiteringsbeslutet var lagligt på den av föräldrarna angivna grunden (jfr t.ex. RÅ 1986 ref. 176). Vi delar också majoritetens bedömning att det inte är visat att avgift uttagits även för den avgiftsfria delen av omsorgstiden. Därmed återstår att ta ställning till om beslutet strider mot skälighetskravet i 35 § första stycket SoL och likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § KL.
I målet är ostridigt att en tillämpning av omsorgstaxan kan få till följd att föräldrar behandlas olika i avgiftshänseende beroende på om de har ett faktiskt behov av barntillsyn under tiden för den avgiftsfria förskolan eller inte. Den som - trots att omsorgsbehov inte föreligger under den aktuella tiden - låter sitt barn delta i den avgiftsfria förskolan kan således, allt annat lika, komma att få lägre avgift än den som har ett faktiskt omsorgsbehov under tiden i fråga.
Det kan visserligen hävdas att den som kan utnyttja den avgiftsfria förskolan blir gynnad genom att, vid sidan av den reduktion avseende tre timmar som följer av taxans allmänna utformning, tiden för den avgiftsfria förskolan inte räknas in i avgiftsunderlaget. Samtidigt måste emellertid beaktas att ett slopande av sistnämnda förmån synes leda till att vissa barn med plats i familjedaghem skulle kunna delta i förskoleverksamheten endast genom att övergå från halvtid till en av omsorgsbehovet inte motiverad heltid. Detta och andra exempel illustrerar svårigheterna att, med de skiftande förhållanden som råder, konstruera invändningsfria taxesystem i barnomsorgen.
Svårigheter av nu angiven karaktär har lett till att taxesystem som bygger på relativt långtgående schabloner har godtagits i praxis (se t.ex. RÅ80 2:22, RÅ85 2:19 och RÅ 1995 ref. 24 II). Även en sådan schablonmässig bedömning som ligger bakom det aktuella debiteringsbeslutet - där föreliggande omsorgsbehov varit av avgörande betydelse för valet mellan heltidstaxa och halvtidstaxa - bör enligt vår mening godtas. Socialnämndens överklagade beslut kan mot denna bakgrund inte anses strida mot skälighetskravet eller likställighetsprincipen. Nämndens talan skall därför bifallas.