RÅ 1997:50
Statens naturvårdsverk har av regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om verkställigheten av förordningen (1976:430) om ersättning vid vissa skador av rovdjur. Enligt verkets föreskrifter utgår ersättning normalt endast om anmälan om skada och ansökan om ersättning görs inom vissa tider. Föreskrifterna har ansetts i dessa delar sakna stöd i bemyndigandet och därför inte tillämpats.
Kammarrätten i Sundsvall
Länsstyrelsen i Norrbottens län avslog enligt beslut den 12 oktober 1994 en av L.J.A. gjord ansökan om ersättning för en rovdjursdödad ren med hänvisning till att ansökan kommit in för sent.
L.J.A. överklagade.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (1995-08-01, Wennerström, Skoog, Lowén, referent) yttrade: Med stöd av 11 § förordningen om ersättning vid vissa skador av rovdjur har Statens naturvårdsverk utfärdat föreskrifter (SNFS 1992:13, NV:56) om kontroll vid anmälan om rovdjursriven ren. - Enligt 2 § i dessa föreskrifter får ersättning för rovdjursriven ren endast lämnas om anmälan om funnen sådan ren gjorts till länsstyrelsen. Anmälan skall göras per telefon senast dagen efter det att ägaren eller annan medlem i samebyn gjort eller fått kännedom om fyndet. - Enligt 7 § samma förskrifter lämnas ersättning endast efter särskild ansökan därom. Ansökan skall ha kommit in till länsstyrelsen senast tre veckor efter den dag då anmälan om fyndet gjordes. - Enligt 9 § samma föreskrifter lämnas inte ersättning om ansökan inkommit för sent. Om särskilda skäl föreligger får länsstyrelsen i undantagsfall lämna ersättning även om ansökan kommit in för sent. - Av handlingarna framgår att en rovdjursdödad renkalv tillhörig L.J.A. återfunnits den 24 januari 1994 och att anmälan därom gjorts dagen efter fyndet, alltså inom föreskriven tid. Vidare framgår att ansökan om ersättning kom in till länsstyrelsen den 7 mars 1994. Ansökan har således kommit inför sent för att ersättning skall kunna lämnas. Vad L.J.A. anfört utgör inte särskilda skäl att ändå lämna ersättning. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
L.J.A. fullföljde sin talan.
Han yrkade även ersättning för sina kostnader för arbete med överklagandet.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1997-10-28, Brink, Tottie, Baekkevold, Sandström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § förordningen (1976:430) om ersättning vid vissa skador av rovdjur lämnas ersättning av statsmedel för vissa skador som rovdjur orsakar på tamdjursskötseln. Dödas eller skadas tamdjur av vissa angivna rovdjur, utgår ersättning av statsmedel till tamdjurets ägare, om djuret har återfunnits (2 §). Ren ersättes med belopp som Statens naturvårdsverk bestämmer (4 §). Verket meddelar de föreskrifter som behövs för "verkställigheten av förordningen" (11 §). Förordningen har upphört att gälla vid utgången av december 1995 men skall fortsätta att tillämpas i fråga om skador som hänför sig till den tid under vilken förordningen varit i kraft (SFS 1995:1187).
Bemyndigandet i 11 § för Statens naturvårdsverk att meddela föreskrifter tillkom i samband med regeringens behandling av ett förslag från verket om ett nytt system för ersättning för rovdjursrivna renar (prop. 1991/92:96, Vissa jordbrukspolitiska frågor, m.m. s. 38). Regeringen fann att det rådande systemet borde behållas tills vidare men att verkets förslag till kontrollmöjligheter borde genomföras redan då. Förslaget innebar att anmälan om en funnen rovdjursdödad ren skulle göras till länsstyrelsen per telefon senast dagen efter fyndet. Skriftlig ansökan om ersättning skulle ha inkommit senast en vecka efter det att renen återfunnits. Detta skulle göra det möjligt för länsstyrelsen att kontrollera riktigheten av en ansökan om ersättning.
Statens naturvårdsverk har därefter, med hänvisning till 11 § nämnda förordning, i en kungörelse (SNFS 1992:13) meddelat föreskrifter om kontroll vid anmälan om rovdjursriven ren. Kungörelsen innehåller bl.a. föreskrifter om tidsfrister för anmälan och ansökan samt om verkan av att anmälan eller ansökan inkommit för sent. Så anges i 2 § kungörelsen att ersättning för rovdjursriven ren endast får lämnas om anmälan om funnen sådan ren gjorts till länsstyrelsen. Anmälan skall göras per telefon snarast eller senast dagen efter det att ägaren eller annan medlem i samebyn gjort eller fått kännedom om fyndet. Om särskilda skäl föreligger får länsstyrelsen i undantagsfall lämna ersättning även om anmälan inkommit senare. I 7 § sägs att ersättning lämnas endast efter särskild ansökan därom och att ansökan skall ha kommit in till länsstyrelsen senast tre veckor efter den dag då anmälan om fyndet gjordes. Enligt 9 § lämnas inte ersättning om ansökan inkommit för sent. Även här kan dock länsstyrelsen, om särskilda skäl föreligger, i undantagsfall lämna ersättning trots att tidsfristen inte iakttagits.
Av handlingarna i målet framgår att anmälan om en L.J.A. tillhörig rovdjursdödad ren gjordes till länsstyrelsen den 24 januari 1994, dagen efter det att renen påträffats. L.J.A. inkom den 7 mars 1994 till länsstyrelsen med en ansökan om ersättning för den dödade renen. Länsstyrelsen avslog ansökan med hänvisning till 7 och 9 §§ i Statens naturvårdsverks ovan nämnda kungörelse då ansökan ansågs ha inkommit för sent och då några särskilda skäl att ändå lämna ersättning inte befanns föreligga. Genom den nu överklagade domen ändrade kammarrätten inte länsstyrelsens beslut.
Den fråga som aktualiseras i målet är om det i 11 § förordningen lämnade bemyndigandet för Statens naturvårdsverk att meddela föreskrifter för verkställighet av förordningen innefattar en rätt för verket att föreskriva sådana villkor för ersättning som kungörelsen innehåller. Skulle dessa föreskrifter stå i strid med regeringens bemyndigande, följer av 11 kap. 14 § regeringsformen att föreskrifterna inte får tillämpas.
Enligt 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen får regeringen genom förordning besluta 1. föreskrifter om verkställighet av lag, 2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Enligt tredje stycket samma paragraf får regeringen i förordning som avses i första stycket överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Myndigheterna saknar enligt regeringsformen egen normgivningskompetens och kan alltså meddela föreskrifter endast efter bemyndigande i förordning.
Regeringen hade alltså enligt bestämmelserna i punkten 2 i nyssnämnda stadgande i regeringsformen om regeringens s.k. restkompetens kunnat bemyndiga underordnad myndighet att utfärda närmare föreskrifter om rätten till ersättning enligt förordningen. Regeringen har emellertid till Statens naturvårdsverk delegerat endast rätten att meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen. Vad som är att betrakta som verkställighetsföreskrifter till en förordning avhandlas inte särskilt i regeringsformen (se Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2 uppl. 1989 s. 135). Vad som gäller beträffande föreskrifter om verkställighet av lag måste emellertid i tillämpliga delar gälla även beträffande sådana föreskrifter. Om vad föreskrifter angående verkställighet av lag får innehålla anförde föredragande departementschefen bl.a. följande i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 211).
Med föreskrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en lag, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åläggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Den av regeringen beslutade förordningen innehåller - utöver fastslåendet av rätten till ersättning av statsmedel för återfunnet dödat eller skadat djur - inga regler om att anspråk på ersättning skall framställas inom viss kort tid från det djuret återfunnits eller ens att så måste ske utan dröjsmål. Än mindre ger förordningen någon antydan om att rätten till ersättning kan komma att utsläckas för den händelse att vissa frister inte iakttas. De av Statens naturvårdsverk utfärdade föreskrifterna av sist nämnd innebörd tillför därför regleringen något så väsentligt nytt att de går utöver vad som kan anses som verkställighetsföreskrifter. Att regeringen i prop. 1991/92:96 s. 38 uttalat sig till förmån för en reglering av det slag som verket upptagit i sin kungörelse föranleder inte annan bedömning.
Statens naturvårdsverk har alltså överskridit sitt av regeringen erhållna bemyndigande när verket som huvudregel föreskrivit att ersättning inte lämnas om givna anmälnings- eller ansökningsfrister inte iakttas. Bestämmelserna härom i 2 och 9 §§ i verkets kungörelse skall därför inte tillämpas vid prövningen av en ansökan om ersättning enligt förordningen om ersättning vid vissa skador av rovdjur.
På grund härav skall kammarrättens dom och länsstyrelsens beslut upphävas och målet visas åter till länsstyrelsen som har att pröva L.J.A:s ansökan om ersättning utan att därvid beakta de sistnämnda föreskrifterna i Statens naturvårdsverks kungörelse.
L.J.A:s yrkande om ersättning för kostnader för arbete med överklagandet kan lagligen inte bifallas.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och det av Länsstyrelsen i Norrbottens län fattade beslutet och visar målet åter till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Regeringsrätten avslår L.J.A:s yrkande om ersättning för kostnader för arbete med överklagandet.
Regeringsrådet von Bahr hade skiljaktig mening och anförde: Enligt 1 § förordningen (1976:430) om ersättning vid vissa skador av rovdjur lämnas ersättning --- (första till och med sjätte stycket i skälen för Regeringsrättens avgörande) --- i förordning. - Vid bedömningen av om de av Statens naturvårdsverk meddelade föreskrifterna står i strid med förordningen kan först konstateras att denna inte innehåller några närmare bestämmelser om vad som i administrativt hänseende skall gälla vid utgivande av ersättning för angripna djur. I 8 § anges endast att frågan om ersättning enligt förordningen prövas av vissa länsstyrelser för skada inom respektive län och av Statens naturvårdsverk för skada i landet i övrigt. Förordningen innehåller däremot inte några bestämmelser om att ersättning betalas ut endast efter ansökan och än mindre om vilka uppgifter som skall lämnas i en sådan ansökan eller inom vilken tid en ansökan skall inges till behörig myndighet. - Det anförda leder till slutsatsen att de av Statens naturvårdsverk föreskrivna villkoren för erhållande av rovdjursersättning - bl.a. regeln om i vilken tid ansökan skall göras och att ersättning normalt inte lämnas om ansökningen kommit in för sent - inte strider mot någon motsvarande bestämmelse i regeringens förordning. Föreskrifterna kan därför inte underkännas på denna grund. Den fråga som därmed återstår att besvara är om föreskrifterna kan anses gå utöver vad som kan inrymmas i det i 11 § förordningen använda uttrycket "föreskrifter som behövs för verkställigheten" av förordningen. - Vid tolkningen av det citerade uttrycket bör å ena sidan beaktas att det - i avsaknad av regler i förordningen - får anses självfallet att Statens naturvårdsverks föreskrifter skulle innehålla bestämmelser om tid och sätt för ansökan om rovdjursersättning. Å andra sidan kan med fog hävdas att föreskrifter rörande ansökningsförfarandet tappar karaktären av verkställighetsföreskrifter om de utformas på sådant sätt att den i 2 § förordningen angivna rätten till ersättning inskränks i påtaglig omfattning. Avgörande för om föreskrifterna skall anses förenliga med bemyndigandet synes med andra ord böra vara huruvida föreskrifterna framstår som en naturlig lösning på ett administrativt problem vid tillämpningen av ersättningssystemet eller som en opåkallad begränsning i rätten till ersättning. - Enligt min mening talar övervägande skäl för det förstnämnda synsättet. Jag kan alltså inte finna att Statens naturvårdsverks föreskrifter angående tid för anmälan och ansökan är oförenliga med bemyndigandet i 11 § förordningen. Med hänsyn till detta och omständigheterna i övrigt kan L.J.A:s talan inte bifallas.
Vad gäller yrkandet om ersättning för kostnader för arbete med överklagandet är jag ense med majoriteten.