RÅ 1998:22
En kommuns beslut att begränsa barnomsorg med hänvisning till att moderns sambo blivit arbetslös har upplösts. Sambo har ej ansetts kunna jämställas med förälder vid tillämpning av 14 a § socialtjänstlagen (numera 2 a kap. 6 § skollagen).
H.F. ansökte om fortsatt fritidshemsplacering för sin dotter F.F. och om utökad barnomsorg för sin son O.F. vid arbetslöshet.
Barn- och ungdomsnämndens arbetsutskott i Upplands Väsby kommun beslöt den 3 oktober 1996 att H.F:s dotter F.F., född den 9 december 1990, skulle få behålla fritidshemsplatsen till och med årets slut och att sonen O.F., född den 2 mars 1993, skulle få behålla dåvarande tid i barnomsorgen till och med årets slut. Det antecknades därvid att beslutet utgick från barnens egna behov av att tillvaron inte skulle förändras ytterligare just då.
Länsrätten i Stockholms län
H.F. överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. följande. Beslutet stred mot lag. Sedan den 1 september 1996 bodde hon tillsammans med M.F. Den 16 september 1996 blev han arbetslös. Sambo torde inte kunna jämställas med förälder då barnens biologiska föräldrar hade gemensam vårdnad om barnen. Det fanns inget juridiskt som talade för att någon annan än barnens biologiska föräldrar skulle ombesörja för barnen. Enligt 14 a § socialtjänstlagen (1980:620), SoL, kan barn ha egna behov av barnomsorg.
I yttrande till länsrätten bestred Upplands Väsby kommun att beslutet stred mot lag och anförde bl.a. följande. I kommunen hade även barn till arbetslösa rätt till barnomsorg i begränsad omfattning. Tidigare begränsning för förskolebarn var 29 timmar per vecka medan skolbarn kunde utnyttja platsen obegränsat. Reglerna ändrades den 1 augusti 1996 och numera gällde att barn i åldern ett till fem år hade rätt till barnomsorg tre timmar per dag från och med månaden efter föräldern blev arbetslös. Föräldrarna kunde dock vid behov tillfälligt nyttja platsen mer än tre timmar per dag, men tiden fick inte överstiga 15 timmar per vecka. Tillsynstiden för O.F. kunde således justeras utifrån sambons behov av att besöka arbetsförmedlingen och söka arbete. För sexåringar och skolbarn upphörde rätten till barnomsorg månaden efter föräldern blev arbetslös. F.F. som gick i sexårsverksamheten tre timmar varje förmiddag hade således inte rätt till barnomsorg på eftermiddagarna. Föräldrarna kunde inte heller omdisponera hennes tre timmar till annan tid på dagen. I ett samboförhållande där sambon inte var barnets biologiska förälder ansåg nämnden att sambo skulle likställas med förälder, om man levde under familjeliknande förhållanden. Med anledning av att barnens sambo M.F. var arbetslös begränsades familjens rätt till barnomsorg för F.F. och O.F..
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (1996-11-29, ordförande Annell) yttrade: Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) skall ett överklagat beslut upphävas om det inte tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som fattat beslutet överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. - I SoL har från och med den 1 januari 1995 i 14 a § införts bestämmelser som innebär att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. H.F. har två barn, F.F. och O.F., och är sedan den 1 september 1996 sambo med M.F. H.F. arbetar och M.F. är arbetslös sedan den 16 september 1996. Han är inte far till barnen utan H.F. har gemensam vårdnad med barnens biologiske far. De ligger i skilsmässa, som beräknas vara klar i november 1996. H.F. och M.F. delar på familjens gemensamma utgifter. I Upplands Väsby kommun jämställs sambo med förälder när det gäller barnomsorg och sambors inkomster ligger också till grund för beräkning av avgiftens storlek. - Enligt av länsrätten inhämtade uppgifter av Sigrid Carlén kommer H.F:s barn direkt att erhålla barnomsorg och fritidshemsverksamhet på heltid, om M.F. erhåller ett arbete. - Länsrätten gör följande bedömning. - Barn- och ungdomsnämndens arbetsutskott har beslutat att F.F. och O.F. fram till årsskiftet 1996/97 får behålla sin fritidshemsplats respektive barnomsorg oförändrad. För tid därefter har F.F. inte rätt till fritidshemsplacering och O.F. endast till barnomsorg tre timmar per dag. Detta har motiverats med att H.F:s sambo är arbetslös och att begränsad barnomsorg gäller vid arbetslöshet. Arbetsutskottet har därvid ansett att sambo skall likställas med förälder, om man lever under familjeliknande förhållanden. - Länsrätten har till en början att ta ställning till huruvida H.F:s sambo i förevarande fall är att jämställa med förälder. Härvid har arbetsutskottet framhållit att de lever under familjeliknande förhållanden och att de delar på familjens gemensamma utgifter samt att sambors inkomster ingår i beräkningsunderlaget för barnomsorgsavgift. Häremot har H.F. anfört att hon tillsammans med barnens biologiske far har gemensam vårdnad om barnen och juridiskt sett skall de då ha omsorg om barnen. Länsrätten vill här framhålla att det görs åtskillnad på begreppen vårdnad och vård. Med vårdnad förstås det juridiska ansvaret för barnets person, dvs. befogenhet att besluta om barnets rättsliga angelägenheter. Normalt svarar detta också mot den faktiska vården om barnet. Vid särlevnad kan den faktiska vården - fastän båda föräldrarna är vårdnadshavare i rättslig mening - komma att ligga huvudsakligen hos den ena föräldern (se Walin, Föräldrabalken och internationell föräldrarätt, 5 uppl. 1996). I förevarande fall bor barnen hos H.F. och hennes sambo. Med hänsyn till vad som upplysts i målet anser länsrätten att M.F. i relativt stor omfattning deltar i den faktiska vården av barnen. Oaktat att han inte är barnens biologiske far talar det nyssnämnda för att hans ställning som sambo med H.F. i förhållande till barnen skall jämställas med förälder. Arbetsutskottets beslut kan därför inte i nu behandlade avseende anses strida mot lag eller annan författning. - Härefter övergår länsrätten till frågan om begränsningen av O.F:s barnomsorg och upphörandet av F.F:s fritidshemsverksamhet från och med årsskiftet 1996/97 kan anses strida mot lag eller annan författning. - I förarbeten till 14 a § SoL (prop. 1993/94:11 s. 33) uttalade departementschefen bl.a. följande. Det bör vara en strävan att ett barn, om föräldrarna så önskar, får behålla en plats i förskolan även vid förändrade sociala förhållanden, t.ex. om en förälder blir arbetslös. Det bör undvikas att barnet rycks upp ur barngruppen när sådana förändringar inträffar. Bedömningen bör således i dessa fall göras med beaktande av barnets behov av trygga förhållanden och av att delta i pedagogisk verksamhet. I många fall kan det med hänsyn till barnets behov räcka om det istället för en heltidsplats erbjuds en plats på deltid. För att kunna upprätthålla kravet på pedagogiskt innehåll bör dock vistelsen omfatta minst tre timmar per dag. Under alla förhållanden är det angeläget att kommunerna snabbt kan erbjuda omsorg av nödvändig omfattning för barn till arbetslösa föräldrar som har möjlighet att få arbete. - Länsrätten finner med hänsyn till vad som framkommit i målet och till vad som uttalats i förarbetena att arbetsutskottets överklagade beslut inte kan anses strida mot 14 a § SoL. Vidare finner länsrätten att H.F. inte har anfört någon omständighet som gör att beslutet kan anses strida mot annan föreskrift i socialtjänstlagen, annan lag eller författning eller som kan medföra att beslutet skall upphävas på någon av de grunder som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900), KL. - Länsrätten avslår överklagandet.
H.F. överklagade till Kammarrätten i Stockholm. Hon anförde, utöver vad hon åberopat i länsrätten, att kommunens beräkning av barnomsorgsavgift för hennes båda barn baserades på sambons inkomst, vilket stred mot gällande riksdagsbeslut.
Kommunen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Om mannen eller kvinnan i familjen var arbetslös gällde de begränsningar som fanns vid arbetslöshet oavsett om föräldern var biologisk eller inte. När mannen, kvinnan och barnen levde i ett familjeliknande förhållande skulle de betraktas som en hel familj där båda vuxna tillsammans skulle utöva tillsyn över och ta ansvar för familjens barn, oavsett om barnen var gemensamma eller inte. Kommunen kunde inte se att beslutet stred mot någon lag.
Kammarrätten i Stockholm (1997-07-11, Rydholm, Jansson, Sjöberg, referent, samt de särskilda ledamöterna Johansson och Ridderstrand Lindroth) yttrade: Föreliggande talan skall prövas i den för laglighetsprövning enligt 10 kap. KL bestämda ordningen. Därvid kan lämpligheten och skäligheten i det kommunala beslutet inte bli föremål för prövning utan denna kan ske endast i den begränsade omfattning som anges i 8 § samma kapitel. - Vid laglighetsprövningen skall ett överklagat beslut upphävas, om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning. - Enligt 14 a § SoL skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. - Fråga i målet är om, på sätt H.F. hävdat, Upplands Väsby kommun vid den tillämpning av nämnda bestämmelse i socialtjänstlagen som det överklagade beslutet innefattar ägt jämställa sambo med förälder. - I förarbetena till 14 a § SoL (prop. 1993/94:11) behandlades inte frågan huruvida den part i ett samboförhållande, vilken inte har gemensamt barn med den andra parten, skall kunna jämställas med förälder. Inte heller i praxis synes frågan besvarad. Vid en jämförelse med andra socialrättsliga författningar kan konstateras att sambor i vissa fall och under vissa förutsättningar jämställs med makar. Detta har då skett genom uttryckliga föreskrifter i de olika författningarna. Bland dessa kan nämnas lagen (1993:737) om bostadsbidrag samt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga. Någon legal underhållsskyldighet sambor emellan föreligger inte. Regeringsrätten har dock i mål rörande ekonomiskt bistånd enligt 6 § SoL ansett att sambor när de flyttar samman i allmänhet också har avsikten att stödja varandra i bl.a. ekonomiskt hänseende (RÅ 1995 ref. 48). Vad avser en sambos rättsliga förhållande till den andres barn föreligger varken någon legal underhållsskyldighet (jfr 7 kap. 5 § föräldrabalken) eller någon legal skyldighet för en sambo att ta ansvar för den faktiska vården om den andres barn. - Kammarrätten finner mot bakgrund av vad här anförts att begreppet föräldrar i 14 a § SoL, i avsaknad i denna lag av närmare precisering härav, inte kan ges annan innebörd än vad som följer av normalt språkbruk. Med föräldrar skall således här avses endast biologiska föräldrar och adoptivföräldrar. Upplands Väsby kommuns tillämpning av 14 a § SoL, vilken ligger till grund för det överklagade beslutet, strider vid sådana förhållanden mot lag. Beslutet skall därför upphävas. - Vad H.F. först i kammarrätten anfört om kommunens beräkning av barnomsorgsavgifter avser fråga som inte omfattas av Barn- och ungdomsnämndens arbetsutskotts beslut den 3 oktober 1996, § 30. Kammarrätten är redan på denna grund förhindrad att pröva hennes talan i denna del. - Kammarrätten upphäver med ändring av länsrättens dom Barn- och ungdomsnämndens arbetsutskotts beslut den 3 oktober 1996, § 30. - Kammarrätten avvisar H.F:s talan såvitt avser fråga om beräkning av barnomsorgsavgifter.
kammarrätten
Upplands Väsby kommun överklagade och yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas. Kommunen anförde bl.a. följande. Eftersom H.F. och M.F. sammanbodde under familjeliknande förhållanden och delade på familjens gemensamma utgifter var det rimligt att jämställa M.F. med en förälder när det gällde barnomsorg för H.F:s båda barn F.F. (född den 9 december 1990) och O.F. (född den 2 mars 1993). Det är klart uttryckt i gällande lagstiftning att en sambo inte har vårdnad eller legal underhållsskyldighet i förhållande till den andres barn. Kommunen ville dock framhålla att den faktiska vården i relativt stor omfattning utövades av M.F. Om man i en familj skulle ha olika regler beroende på vem som var förälder till respektive barn skulle det få oacceptabla konsekvenser. Det måste anses som viktigast att barnen behandlas lika inom familjen.
Prövningstillstånd meddelades.
H.F. motsatte sig bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Som kammarrätten funnit avses med förälder endast biologiska föräldrar och adoptivföräldrar. Föräldrarollen i ett samboförhållande kan endast utövas i samförstånd och enligt överenskommelse mellan dessa parter. Hon har tillsammans med barnens biologiska pappa den gemensamma vårdnaden om barnen och det är barnens vårdnadshavare som skall vårda och sörja för barnen.
Regeringsrätten (1998-06-05, Brink, Tottie, Rundqvist, Hulgaard, Nilsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Kommunfullmäktige i Upplands Väsby kommun beslutade den 17 juni 1996, § 70, om vissa begränsningar av barnomsorg för barn med arbetslös förälder, att gälla från och med den 1 augusti 1996. Beslutet innebar bl.a. att omsorgstiden för förskolebarn i ålder 1-5 år begränsades till 3 timmar per dag (15 timmar per vecka), att omsorgen för sexåringar begränsades till den lagstadgade sexårsverksamheten, omfattande tre timmar per dag, samt att barnomsorgen för skolbarn upphörde.
H.F. fick besked från kommunförvaltningen att från och med den 1 oktober 1996 hennes barn skulle beredas barnomsorgsplats endast enligt de normer som tillämpades för barn med arbetslös förälder. Skälet var att M.F., som hon bor ihop med, blivit arbetslös från och med den 16 september 1996. I en skrivelse till barn- och ungdomsnämnden ifrågasatte hon åtgärden, eftersom M.F. inte är fader till barnen och inte heller kan tvingas att ta hand om dem.
Barn- och ungdomsnämnden behandlade skrivelsen som en ansökan om fortsatt fritidshemsplacering för F.F. och utökad barnomsorg för O.F.. Därvid antecknades att enligt kommunens regler upphör vid arbetslöshet rätten till skolbarnsomsorg och tiden i barnomsorgen begränsas till tre timmar per dag. Nämndens arbetsutskott beslutade den 3 oktober 1996, § 30, att F.F. fick behålla fritidshemsplatsen och O.F. den tid han dittills haft i barnomsorgen till utgången av år 1996.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Innebörden av arbetsutskottets överklagade beslut den 3 oktober 1996 är att H.F. från årsskiftet 1996/97 inte skulle erhålla barnomsorg för sina barn i den utsträckning hon tidigare haft utan endast i den begränsade omfattning som enligt fullmäktiges beslut skall gälla för barn till förälder som är arbetslös. Frågan i målet är om kommunen haft laglig grund för att på detta sätt jämställa sammanboende med förälder vid tillämpning av 14 a § SoL.
Enligt 14 a § SoL (numera 2 a kap. 6 § skollagen) skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets egna behov. Av skäl som kammarrätten anfört finner Regeringsrätten att beslutet av barn- och ungdomsnämndens arbetsutskott att begränsa barnomsorgen för H.F:s barn med hänvisning till att hennes sambo M.F. var arbetslös strider mot lag. Som kammarrätten funnit skall därför beslutet rörande barnomsorg för H.F:s barn upphävas, såvitt avser tiden efter årsskiftet 1996/97.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.