RÅ 1998:57
Bygglov gavs för ett möbelvaruhus på ett område som enligt detaljplan avsetts för industriändamål, varefter en mindre del av byggnaden började användas för detaljhandel med skor. Denna del av byggnaden ansågs tagen i anspråk för väsentligen annat ändamål än det som den tidigare använts för. Åtgärden har därför krävt bygglov och föranlett byggnadsavgift och ingripande med vitesföreläggande.
Fastigheten Raklinjen 3 i Borås kommun ligger inom ett område för vilket gällde en stadsplan fastställd 1967. Enligt stadsplanen, som sedermera gällde som detaljplan, fick området användas endast för industriändamål av sådan beskaffenhet att närboende ej vållades olägenheter med hänsyn till sundhet, brandsäkerhet och trevnad. Bostäder fick dock ordnas i den utsträckning som fordrades för tillsyn och bevakning inom området. Byggnadslov beviljades 1969 för nybyggnad av ett möbelvaruhus på ifrågavarande fastighet.
Vid en besiktning den 2 maj 1994 konstaterade byggnadsnämnden i Borås kommun att försäljning av skor förekom i möbelvaruhusets bottenvåning på en lokalyta av ca 108 kvm. Nämnden beslutade den 21 juni 1994, såvitt nu är ifråga, att förelägga B.C. som ägare till fastigheten att vid vite av 50 000 kr upphöra med det olovliga ianspråktagandet av lokalen senast den 30 september 1994 och att påföra honom en byggnadsavgift på 9 600 kr. Något bygglov i efterhand har inte meddelats.
B.C. överklagade byggnadsnämndens beslut.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län (1995-06-28) yttrade: Enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 plan- och bygglagen (1987:10), PBL krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. - För att en ändrad användning av lokalen skall medföra att denna skall anses ianspråktagen för ett väsentligen annat ändamål än tidigare måste i vart fall krävas att en bygglovsprövning av lokalens användning för möbelförsäljning i något hänseende skulle skilja sig från en motsvarande prövning av lokalens användning för skoförsäljning (jfr RÅ 1980 2:51). Försäljningen från ett möbelvaruhus omfattar i dag inte bara försäljning av skrymmande möbler utan dessutom ett stort antal småartiklar för såväl inredning som tillbehör till inredning. Enligt länsstyrelsens bedömning innebär det ändrade varusortimentet inte att verksamheten som sådan förändrats (detaljhandel). Länsstyrelsen finner med hänsyn härtill att ianspråktagandet av lokalen för skoförsäljning inte innebär att lokalen tagits ianspråk för ett väsentligt annat ändamål än det för vilken lokalen tidigare faktiskt använts och för vilket lov lämnats. Det ändrade användningssättet av lokalen är således inte bygglovspliktigt enligt ovannämnda bestämmelse. - Byggnadsnämndens beslut skall mot bakgrund av det anförda upphävas. - Länsstyrelsen upphäver det överklagade beslutet.
Kammarrätten i Göteborg
Byggnadsnämnden överklagade länsstyrelsens beslut och anförde: På fastigheten Raklinjen 3 erhölls 1969 byggnadslov för nybyggnad av möbelvaruhus. Gällande detaljplanebestämmelser (stadsplan) angav industriändamål. Samma detaljplan gäller fortfarande. Därefter har delar av fastigheten tagits i anspråk till skoförsäljning. Byggnadsnämnden har bedömt detta som en sådan sådan väsentlig förändring av användningssättet som enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL erfordrar bygglov. Nämnden har därtill bedömt att åtgärden strider mot detaljplanen och att bygglov därför inte kan beviljas. Enligt gällande bestämmelser har handel med skrymmande varor som byggvaror, bilar och liknande, samt i vissa fall även detaljhandel av stormarknadstyp hänförts till industriändamål utan att betraktas som avvikelser från planbestämmelser med denna beteckning (Boken om deltaljplaner, Planverket 1987). Möbelvaruhus är en typisk sådan verksamhet som åsyftas. Till begreppet industriändamål räknas däremot inte småbutiker, vilka enligt gällande tillämpningar hänförs till begreppet handel. I det aktuella fallet har byggnadslov beviljats 1969 för möbelvaruhus i enlighet med denna praxis. I nämndens beslut finns ingen kommentar eller formulering som pekar på att projektet tolkats som en avvikelse från planbestämmelserna om industriändamål. En sådan avvikelse skulle med dåvarande lagstiftning ha behandlats som en dispens enligt 67 § byggnadsstadgan. På liknande sätt som enligt nuvarande lagstiftning skulle berörda grannar i så fall ha givits tillfälle att yttra sig. Beslutet skulle också ha innehållit en redovisning av skälen för dispensen. Ärendet har alltså behandlats som planenligt inom begreppet industriändamål, fullt i enlighet med såväl då som nu gällande praxis. En förändring som innebär att den ifrågavarande byggnadsdelens användningssätt övergår från beteckningen J till ett ändamål som i plansammanhang normalt betecknas som H uppfyller otvivelaktigt begreppet "väsentligen annat ändamål" och är därmed bygglovpliktig. Kommunen har ansett att detaljhandel skall koncentreras till stadsdelscentra vid Hässleholmen, Hulta torg och Brämhults torg. Kvarteret Raklinjen ligger ungefär i centrum av dessa tre etablerade butikscentra men på för långt avstånd från bostäderna och utan utbyggda säkra gång- och cykelförbindelser. En utveckling av kvarteret Raklinjen vid Källbäcksrydsgatan som detaljhandelscentra skulle motverka kommunens ambitioner vad avser en ur allmän synpunkt lämplig utveckling och en från social synpunkt god bostadsmiljö inom dessa stadsdelar.
B.C. ansåg att överklagandet skulle avslås.
Boverket tillstyrkte i avgivet yttrande bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Aktuell fastighet ligger inom ett område som enligt detaljplanebestämmelse har beteckningen J. Denna beteckning innebar vid tiden för bygglovet att marken kunde användas förutom för industriändamål och lager även för partihandel och handel med skrymmande varor, exempelvis möbler och inredning, bilar, husvagnar, båtar, byggmaterial och trädgårdsartiklar. Anledningen till att partihandel och handel med skrymmande varor i normalfallet placerades i industriområden var att sådana varor levereras med tunga transportmedel och att kunden ofta hämtar varan med bil. - Boverket delar byggnadsnämndens uppfattning att det var i enlighet med gällande praxis år 1969 att ge bygglov för möbelvaruhus inom område avsett för industriändamål. Det i målet aktuella bygglovet får därför anses planenligt. Till stöd härför kan även anföras att lovet inte har beviljats enligt bestämmelserna om dispens. - Genom att i plan reglera byggnaders användning och bevilja akutellt bygglov, som stämmer överens med planens syfte, har kommunen lagt fast områdets och byggnadens lämplighet utifrån bland annat behovet av parkeringsplatser, trafiklösning inom och i angränsande område samt en lämplig samhällsutveckling. Att etablera en skoaffär i området, en markanvändning som strider mot planbestämmelsen, skulle sannolikt få, från kommunens sida, negativa konsekvenser för trafikförhållande på tomten och i området och den samhällsutveckling som kommunen har lagt fast genom planen. På grund härav anser Boverket att ändringen är så väsentlig att bygglov krävs.
Kammarrätten i Göteborg (1996-05-22, Nordbeck, Kihlgren, referent, Kruse): Bygglov krävs enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. Enligt 10 kap. 1 § andra stycket samma lag skall byggnadsnämnden när en åtgärd som kräver bygglov har vidtagits utan lov se till att det som har utförts blir undanröjt eller på annat sätt rättas, om inte lov för åtgärden meddelas i efterhand. Byggnadsnämnden får härvid enligt 10 kap. 14 § och 18 § förelägga ägaren av den byggnad som frågan gäller att vid vite inom viss tid vidta rättelse. Enligt 10 kap. 4 § skall byggnadsavgift tas ut om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov. - I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1, s. 677-678) anförde departementschefen bl.a. följande. Ett väsentligt ändrat sätt att använda en byggnad bör även framdeles kräva lov. Detta bör gälla oavsett om några inredningsåtgärder behöver företas eller inte. Lagtexten i 8 kap. 1 § första stycket 3 i förslaget har utformats i enlighet härmed. Vad som ligger i uttrycket väsentligen annat ändamål får avgöras med ledning av den praxis som har utbildat sig i anslutning till gällande rätt. I första hand skall det vara byggnadens faktiska användning som skall vara avgörande för frågan om bygglov behövs. Om byggnaden inte tidigare har använts alls, får man falla tillbaka på vad som finns angivet i det senast lämnade lovet. När det gällde kravet på väsentlighet kan med ledning av rättspraxis konstateras att kravet kan vara uppfyllt oberoende av om det är en stor eller liten del av byggnaden som tas i anspråk (t.ex. RÅ 1972 C 242). Verksamhetens omfattning kan docka spela en viss roll, särskilt när det är fråga om en verksamhet som en person driver i sin bostad (tex. RÅ 1978 2:15 och 1980 2:3). Av specialmotiveringen till 5 kap. 7 § framgår att det skall vara möjligt att i detaljplanebestämmelser göra skillnad med partihandel och detaljhandel och att man dessutom i vissa fall inom kategorin detaljhandel genom planbestämmelser kan skilja ut handel med skrymmande varor och i speciella fall även handel med livsmedel från handel med andra slags varor. Därmed bör det också stå klart att en övergång mellan dessa former av handel innebär att lokalen i ifråga tas i anspråk för ett väsentligt ändrat användningssätt. Detta kräver alltså bygglov i de fall där det finns detaljplanebestämmelser som närmare reglerar handelsändamålet. - Den i målet aktuella fastigheten ligger inom ett område som enligt detaljplanebestämmelserna har beteckningen J. Denna beteckning innebar enligt den av byggnadsnämnden åberopade handboken av dåvarande Planverket vid tiden för bygglovet att marken kunde användas förutom för industriändamål och lager även för partihandel och handel med skrymmande varor. - B.C. har tagit i anspråk 85 kvm, eller 2,5 procent av fastighetens försäljningsyta, för försäljning av skor i stället för av möbler. Det är alltså i det förevarande fallet inte fråga om en utökning av varusortimentet som ett komplement till möblförsäljningen i form av t.ex. småartiklar för inredning eller tillbehör till inredning. B.C:s ianspråktagande av fastighetsdelen för skoförsäljning får därför anses innebära att denna har tagits i anspråk för väsentligen annat ändamål än det som den tidigare har använts för. Ett sådant ianspråktagande får enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL inte företas utan bygglov. - Byggnadsnämnden har således haft fog för sitt beslut att påföra B.C. byggnadsavgift. Skäl till eftergift eller nedsättning av avgiften har inte framkommit. Då B.C. inte har haft bygglov för skoförsäljning och det inte heller kan anses föreligga förutsättningar att meddela sådant lov i efterhand har vidare förutsättningar förelegat för ingripande enligt 10 kap. PBL. Även byggnadsnämndens föreläggande att vid vite förelägga B.C. att upphöra med den olovliga skoförsäljningen har därför varit lagligen grundat. Eftersom tidpunkten då rättelse skulle ha vidtagits numera passerats bör emellertid den dag då föreläggandet senast skall ha efterkommits flyttas fram. - Kammarrätten upphäver länsstyrelsens beslut och fastställer byggnadsnämndens beslut den 21 juni 1994, dock att den tidpunkt vid vilken det olovliga ianspåktagandet senast skall ha upphört bestäms till den 30 september 1996.
B.C. överklagade och yrkade att regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och fastställa länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Det var den tidigare faktiska användningen som skulle vara utgångspunkt för bedömningen av väsentlighetskravet i 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL. Detta gällde oavsett hur den tidigare användningen tillkommit. Rättsfallet RÅ80 2:51 åberopades. Bygglov beviljades 1969 för möbelvaruhus, dvs. detaljhandel med en försäljningsyta av 3 377 kvm. Nu ianspråktagen yta för skoförsäljning var 85 kvm, dvs, 2,5 procent av hela försäljningsytan. Försäljning av möbler och skor avsåg inte dagligvaror. Skoförsäljning innebar ingen ändrad områdespåverkan jämfört med möbelförsäljning. Byggnadsnämnden hade genom successivt meddelade bygglov medgivit en ren detaljhandelsetablering på fem av de sex närliggande fastigheterna som i detaljplanen hade samma ändamålsbestämmelse, industri. Det var inte heller fråga om en ny lokalisering av en verksamhet utan endast om en ur affärsmässig synpunkt önskvärd förändring av en del av varusortimentet. Vid tillämpningen av PBL skulle inte nödvändig omstrukturering i handeln förhindras och den fria konkurrensen hämmas. Det ändrade varusortimentet på en del av försäljningsytan kunde inte anses innebära ett ianspråktagande för väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden hittills använts och för vilket erforderliga tillstånd meddelats. Bygglov kunde därför inte anses erforderligt för den vidtagna förändringen. Någon grund för föreläggande eller byggnadsavgift förelåg därmed inte.
Prövningstillstånd meddelades.
Byggnadsnämnden yrkade att Regeringsrätten fastställde kammarrättens dom. Nämnden hävdade att möbelförsäljningen utgjort handel med skrymmande varor som kunde tillåtas inom ramen för industriändamål i planen, medan skoförsäljning var detaljhandel som inte kunde inrymmas i denna planbestämmelse.
Regeringsrätten (1998-12-30, Rundqvist, Hulgaard, Nilsson): yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Frågan i målet gäller huruvida åtgärden att ta i anspråk del av försäljningslokalerna i möbelvaruhuset på fastigheten Raklinjen 3 för skoförsäljning har krävt bygglov enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL och, om så är fallet, åtgärden skolat föranleda byggnadsavgift och vitesföreläggande enligt 10 kap. PBL.
Det markområde där fastigheten är belägen får enligt detaljplanebestämmelserna, med visst undantag som inte här är av intresse, användas endast för industriändamål. Det år 1969 beviljade byggnadslovet för uppförande av ett möbelvaruhus på fastigheten kan emellertid på sätt Boverket angett i sitt yttrande till kammarrätten anses ha varit planenligt med hänsyn till den praxis som varit rådande med avseende på nämnda ändamålsbestämning. Någon närmare precisering genom detaljplanebestämmelser av markanvändningen inom området har därefter inte kommit till stånd. Möjlighet till sådan precisering vad gäller byggnads användning för handelsändamål har för övrigt inte stått till buds på grund av lagstiftningens utformning (5 kap. 7 § andra stycket PBL) under tiden den 1 april 1992 - den 31 december 1996. Såvitt utredningen ger vid handen har byggnaden fram till ianspråktagandet av viss lokal för skoförsäljning helt använts enligt lovet för detaljhandel med möbler, dvs. en typ av skrymmande varor. Den detaljhandel med skor som påbörjats har gällt ett varuslag som inte haft naturlig anknytning till sådant varusortiment som möbelhandeln avsett.
Vid prövning med utgångspunkt i angivna förhållanden och med beaktande av de förarbetsuttalanden som redovisats i kammarrättens dom konstaterar Regeringsrätten att lokalanvändningen för skoförsäljning, även om den avsett endast en liten del av varuhusets totala utrymme, inte kan anses ha varit förenlig med gällande planbestämmelser för området. För sådan ändrad användning som förekommit framstår det inte som opåkallat att kräva en lämplighetsbedömning inom ramen för bygglovsreglerna av bl.a. trafikförhållanden och annat av betydelse för den lokala utvecklingen.
På grund av det anförda finner Regeringsrätten i likhet med kammarrätten att B.C:s utnyttjande av lokalutrymme för skoförsäljning har inneburit ett ianspråktagande av en byggnadsdel för väsentligen annat ändamål än det som den tidigare har använts för samt att åtgärden följaktligen har fordrat bygglov. Regeringsrätten ansluter sig till vad kammarrätten i övrigt har anfört som skäl för att godta vad byggnadsnämnden beslutat i fråga om byggnadsavgift och vitesföreläggande. Överklagandet kan således inte bifallas. Den tidpunkt då föreläggandet senast skall ha efterkommits bör med hänsyn till omständigheterna senareläggas ytterligare.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut kammarrättens dom innehåller, dock att den tidpunkt vid vilken det olovliga ianspråktagandet vid förelagt vite senast skall ha upphört bestäms till den 30 april 1999.
Regeringsråden Holstad och Billum var av skiljaktig mening och anförde: Av handlingarna i målet framgår att byggnadslov beviljades 1969 för nybyggnad av möbelvaruhus, dvs. för en form av detaljhandel. Varuhuset har en försäljningsyta av 3 377 kvm, vartill kommer lager 1 143 kvm och personalutrymmen 333 kvm. Lokalerna har under cirka 25 år använts för sådant ändamål som avsågs med bygglovet. B.C. har senare tagit 85 kvm av försäljningsytan i anspråk för skoförsäljning, vilket av byggnadsnämnden bedömts som en sådan väsentlig förändring av användningssättet som erfordrar bygglov. Nämnden har därför förelagt B.C. vid vite av 50 000 kr att upphöra med det olovliga ianspråktagandet samt påfört honom byggnadsavgift med 9 600 kr.
Enligt 8 kap. 1 § första stycket 3 PBL krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller delvis för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts. Huvudfrågan i målet är om användningen av en mindre del av lokalerna i möbelvaruhuset inneburit att denna del tagits i anspråk för ett sådant väsentligen annat ändamål som avses i bestämmelsen och att bygglov därför krävts för ianspråktagandet.
Det är uppenbart att verksamheten med skoförsäljningen är av marginell omfattning jämfört med den huvudsakliga verksamheten som består av möbelförsäljning. Skoförsäljningen kan inte heller sägas vara av sådan karaktär att den medför annat än obetydlig påverkan på trafiksituationen i området eller andra intressen som kommunen har att bevaka. Från dessa utgångspunkter saknas anledning att bedöma skoförsäljningen som en sådan väsentlig förändring av verksamheten att den kräver bygglov.
Byggnadsnämnden har främst motiverat sitt ställningstagande med att verksamheten avviker från detaljplanen. Med anledning därav kan konstateras att det aktuella området enligt detaljplanebestämmelserna i princip får användas endast för industriändamål. Såvitt framgår av Boverkets yttrande har detta emellertid vid tiden för bygglovet inneburit att marken kunnat användas förutom för industriändamål och lager även för partihandel och handel med skrymmande varor, exempelvis möbler och inredning, bilar, husvagnar, båtar, byggmaterial och trädgårdsartiklar. Detaljplanebestämmelserna har alltså inte ansetts utgöra hinder för en etablering av olika slags detaljhandel inom området. Det skall tilläggas att någon närmare precisering i detaljplan av möjligheterna till etablering av detaljhandel hittills inte har kommit till stånd. Mot denna bakgrund kan vad som framkommit angående plan-förhållandena inte föranleda att den övergång till skoförsäljning som skett skall anses innebära att en väsentligen ändrad användning kommit till stånd.
På grund av det anförda finner vi att ianspråktagandet av en del av de lokalerna för skoförsäljning inte krävt bygglov. Det har således inte funnits förutsättningar för vitesföreläggande och påförande av byggnadsavgift. Vi anser att kammarrättens beslut bör upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas.