RÅ 1999 not 102
Beslut att anta detaljplan efter övergång från enkelt förfarande till normalförfarande (avslag) Byggnadsmål
Not 102. Ansökan av Maria M. och Howard R. samt Norra Viggbyholms Fastighetsägarförening om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan. -Kommunfullmäktige i Täby kommun (1997-12-18) beslutade att anta detaljplan för fastigheten Lågängen 2 och del av fastigheten Viggbyholm 36:6 inom kommundelen Viggbyholm i kommunen. - Sedan beslutet överklagats beslutade Länsstyrelsen i Stockholm län (1998-02-12) att avslå överklagandena och fastställa kommunens beslut att anta planen. - Maria M. och Howard R. samt Norra Viggbyholms Fastighetsägarförening överklagade länsstyrelsens beslut. De vidhöll därvid de invändningar mot detaljplanen som tidigare framförts och framhöll att planen medförde olägenheter särskilt för Viggbyholm 36:16 genom insyn, skugga, buller, ökad trafik och värdeminskning. Vidare framhöll de att avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kunde ifrågasättas, att planen inte överensstämde med kommunens översiktsplan eller riktlinjerna för området, att samråd inte skett med kringboende samt att trafiksäkerheten, parkeringssituationen och värdeminskning av kringliggande fastigheter inte beaktats. Dessutom vidhölls att formella förutsättningar att anta detaljplanen inte förelåg eftersom planen inte grundats på ett program enligt bestämmelserna i 5 kap. 18 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1998-06-11) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut: Av handlingarna i ärendet framgår att planområdet omfattas av äldre detaljplaner varvid för Viggbyholm 36:6 bl.a. gäller bestämmelser om minsta tomtareal. För Lågängen 2 anges att området får användas för bostads- och handelsändamål. För båda tomterna medges att byggnader får uppföras högst i två våningar till en höjd av högst 7,6 m inom Viggbyholm 36:6 och 7,0 m inom Lågängen 2. Antalet lägenheter regleras inte i de äldre planerna. Den nu antagna planen innebär bl.a. att bestämmelserna om minsta tomtareal för Viggbyholm 36:6 och om handelsändamål för Lågängen 2 tas bort samtidigt som byggrätten begränsas och preciseras bl.a. genom att byggnadshöjden sänks till högst 6,5 m utan rätt till vindsinredning. Vidare får de nya byggnaderna innehålla vardera fyra lägenheter. - Regeringen konstaterar att frågan om antalet lägenheter i byggnaderna inom planområdet inte behandlas i översiktsplanen. Det förhållandet att detaljplanen medger byggnader med fyra lägenheter innebär inte att detaljplanen är oförenlig med översiktsplanen. På grund härav och mot bakgrund bl.a. av att ändringarna i sak är av begränsad omfattning kan det enligt regeringens mening inte anses nödvändigt att planen grundas på ett program enligt 5 kap. 18 § PBL när kommunen under planarbetet beslutar att övergå från enkelt planförfarande till ordinärt. Det förhållandet att planen inte grundats på ett program utgör således enligt regeringens mening inte skäl att upphäva planbeslutet. Regeringen finner vidare att varken borttagandet av bestämmelserna om minsta tomtareal eller utformningen av byggrätten i sig kan anses medföra sådana olägenheter för de kringboende att planen av det skälet inte kan godtas. Regeringen finner inte heller att vad de klagande anfört om gjorda avvägningar i ärendet eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Maria M., Howard R. och Norra Viggbyholms Fastighetsägarförening begärde rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. - Till stöd för sin talan anförde sökandena i huvudsak följande. De vidhöll att det inte förelåg formella förutsättningar att anta detaljplanen. Planen har genomförts genom ett normalt planförfarande. Enligt 5 kap. 18 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skulle detaljplanen grundas på ett program, om det inte var onödigt. I förevarande fall hade ett program inte varit onödigt, eftersom hanteringen inte har skett med ett enkelt förfarande och detaljplanen stred mot översiktsplanen. Några handlingar som kunde anses utgöra ett program i PBL:s mening fanns inte. Denna brist innebar att beslutet stred mot en rättsregel. Avsaknaden av ett program hade också medfört att bestämmelserna om samråd i 5 kap. 20 och 21 §§ PBL inte hade iakttagits. - Fastighetsägarföreningen åberopade sammanfattningsvis följande. Regeringen hade gjort en felaktig bedömning vad gällde översiktsplanen. Programutformning enligt 5 kap. 18 § PBL och samråd enligt 5 kap. 20 och 21 §§ PBL hade inte genomförts. Den föreslagna byggnationen stred mot översiktsplanens riktlinjer för området, mot bestämmelserna i 2 kap. 2 § och 3 kap. 12 § PBL och 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och mot kommunens bevarandeplan för området. Inte någon av förutsättningarna för enkelt planförfarande hade varit uppfylld. Detaljplanen stred på flera punkter mot översiktsplanen, bl.a. såvitt gäller föreskrifter om lägenhetsantal och tomtstorlek samt genom att översiktsplanens anpassningskrav inte hade uppfyllts. Föreningen ansåg att översiktsplanens riktlinjer tydligt angav att området var avsett endast för villor och parhus, däremot inte för flerfamiljshus av det slag som planerats. - Regeringsrätten inhämtade yttrande från Boverket. I yttrandet redovisades följande sammanfattande bedömning: Boverket anser att förutsättningarna för enkelt planförfarande varit uppfyllda. Detta med hänvisning i första hand till den rätt att bebygga de aktuella exploateringsfastigheterna som fanns enligt de vid planupprättandet gällande detaljplanerna. Den 1997 antagna detaljplanen innebär inte någon förändring av markanvändningen. Förändringen av exploateringsgraden m.m. anser Boverket bör kunna rymmas inom en sådan plan som i förarbetena benämnts vara av rutinkaraktär. Enligt Boverket kan även alla de tre kriterierna i 5 kap. 28 § PBL för handläggning med enkelt planförfarande anses vara uppfyllda. - Bestämmelserna i PBL hindrar inte kommunen från att övergå från enkelt till normalt förfarande. Att efter genomfört samråd ställa ut en detaljplan, vars handläggning påbörjats enligt 5 kap. 28 § PBL (enkelt planförfarande) och som uppfyller kraven i bestämmelsen, anses inte medföra att ett program för detaljplanen måste upprättas i detta sena skede. Efter det att planen varit föremål för samråd och berördas synpunkter på planförslaget blivit kända för kommunen är programskedet och programmets reella funktion överspelade. Behov av program saknas då. Det finns enligt Boverkets uppfattning heller inget som talar för att planprocessen måste tas om från början med programupprättande och programsamråd. - Sökandena bemötte yttrandet och utvecklade därvid ytterligare de argument som anförts i ansökningarna. - Regeringsrätten (1999-05-03, Swartling, Eliason, Nilsson, Schäder): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part skall pröva om regeringens avgörande i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Huvudfrågan i målet är om det förfarande som har följts vid utarbetandet och antagandet av den aktuella detaljplanen står i överensstämmelse med reglerna i 5 kap. PBL. - Normalförfarandet för antagande av en detaljplan regleras i 5 kap. 18-27 §§ PBL. I 18 § första stycket finns den bestämmelse om program som särskilt har åberopats i målet. Där föreskrivs att en detaljplan skall grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. I 20 och 21 §§ finns de i målet likaledes åberopade bestämmelserna om samråd. Regler om s.k. enkelt planförfarande finns i 28 § andra stycket. Dessa regler ersätter flertalet av de bestämmelser som gäller för normalförfarandet, bl.a. bestämmelsen om program i 18 § samt samrådsbestämmelserna i 20 § och 21 § andra stycket. Reglerna innebär i huvudsak att länsstyrelsen och sakägare m.fl. skall beredas tillfälle till samråd samt att förslaget till detaljplan skall kommuniceras med dem, varefter inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande. Förutsättningarna för att tillämpa ett enkelt förfarande, vilka anges i 28 § första stycket, kommer att behandlas i det följande. - Kommunstyrelsen i Täby kommun uppdrog i mars 1996 åt samhällsbyggnadsnämnden att upprätta en detaljplan med enkelt förfarande för fastigheten Lågängen 2 och del av fastigheten Viggbyholm 36:6 inom kommundelen Viggbyholm. Den 29 april 1997 godkände nämnden ett upprättat förslag till detaljplan för samråd och underrättelse. Förslaget skickades påföljande dag ut till berörda fastighetsägare för kännedom och eventuella synpunkter, varvid angavs att förslaget avsågs bli hanterat med enkelt förfarande och att samråd - om sådant önskades - kunde erhållas efter överenskommelse. Sedan yttranden hade kommit in från bl.a. sökandena i målet behandlades yttrandena i ett särskilt utlåtande den 28 maj 1997. Med anledning av en invändning från Maria M. och Howard R. om att ett normalt planförfarande borde tillämpas sades i utlåtandet att bedömningen fortfarande var att planförslaget borde kunna hanteras med enkelt förfarande. Samtidigt ansågs det dock vara av värde att föra ut planförslaget till en bredare allmänhet och att inte göra en alltför snäv avgränsning av kretsen berörda, bl.a. med tanke på områdets exponering. För att få ett bredare beslutsunderlag föreslogs därför i utlåtandet en övergång till ett normalförfarande. Samhällsbyggnads nämnden beslöt i enlighet med förslaget att en övergång skulle ske. Därefter ägde kungörelse och utställning rum samt vidtogs de åtgärder i övrigt som regleras i 5 kap. 23-27 §§ PBL. Den 18 december 1997 antog kommunfullmäktige förslaget till detaljplan. - En övergång från ett enkelt förfarande till ett normalförfarande har således beslutats efter det att ett särskilt utlåtande upprättats enligt 5 kap. 28 § PBL. Såvitt framgår av handlingarna i målet har något sådant program som avses i 5 kap. 18 § PBL inte förelegat i ärendet. - Bestämmelserna i 5 kap. PBL kan inte anses hindra att en övergång av nu berört slag görs i ett planärende (jfr prop. 1985/86:1 s. 623). Ett beslut om en sådan övergång bör inte föranleda att den redan genomförda delen av det enkla förfarandet i efterhand underkastas bestämmelserna för normalförfarandet. Det senast sagda gäller dock endast för det fallet att förutsättningarna för ett enkelt förfarande verkligen har varit uppfyllda. I det motsatta fallet måste uppenbarligen krävas att förfarandet redan från början rent faktiskt har varit utformat så att det tillgodosett kraven på ett normalförfarande. - Sökandena har gjort gällande att kommunen i förevarande fall haft skyldighet att upprätta ett program för detaljplanen i fråga enligt 5 kap. 18 § PBL samt att genomföra samråd enligt 5 kap. 20 och 21 §§. Av det som nyss sagts om konsekvenserna av en övergång från ett enkelt förfarande till ett normalförfarande framgår emellertid att tillämpligheten av nämnda bestämmelser - utom 21 § första stycket - i ett fall som det aktuella är beroende av om förutsättningarna för ett enkelt planförfarande har varit uppfyllda eller inte. För att ett enkelt planförfarande skall få tillämpas fordras enligt 5 kap. 28 § första stycket PBL att förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten och är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §. - Beträffande de två först nämnda förutsättningarna kan från förarbetena till PBL inhämtas följande. Med kravet att förslaget till detaljplan skall vara av begränsad betydelse åsyftas de fall då ett beslut att anta en plan - eller ett beslut om planändring - är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt. Avsikten har varit att från möjligheten till enkelt förfarande utesluta de fall som gäller detaljplaner för större områden samt planer som reglerar många motstridiga intressen eller särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Kravet att detaljplaneförslaget skall sakna intresse för allmänheten syftar till att utesluta de fall då planförslaget är av intresse för en bredare allmänhet eller, som det också uttrycks, har ett mer allmänt intresse i kommunen (prop. 1985/86:1 s. 622 och 624-625). - Vid bedömningen av den aktuella detaljplanens betydelse och dess intresse för allmänheten finns det anledning att särskilt beakta hur planen förhåller sig till de vid tiden för upprättandet gällande planerna, nämligen för Lågängen 2 en stadsplan från år 1985 och för Viggbyholm 36:6 en byggnadsplan från år 1935. Det kan då konstateras att den nya planen innefattar vissa begränsningar i byggrätten samt att det tillåtna antalet lägenheter - tidigare inte reglerat - i den nya planen bestäms till högst fyra per hus. Som Boverket har framhållit i sitt yttrande ryms de enligt den nya planen tillåtna bostadshusen, såvitt gäller byggnadshöjd och mark som får bebyggas, inom den byggrätt som de äldre planerna gav medan däremot den förut tillåtna exploateringsgraden överskrids. Även med beaktande av sistnämnda förhållande anser Regeringsrätten i likhet med Boverket att den nya planen får anses vara av begränsad betydelse i den mening som avses i 5 kap. 28 § första stycket PBL. Mot denna bakgrund och med beaktande av omständigheterna i övrigt finner Regeringsrätten vidare att det finns grund för bedömningen att planen inte är av ett sådant mer allmänt intresse inom kommunen som kunde utgöra hinder mot tillämpningen av ett enkelt planförfarande. - Vad härefter gäller förutsättningen att detaljplaneförslaget skall vara förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande kan till en början noteras att detta krav i förarbetena har motiverats med hänvisning till det övergripande allmänna intresset att myndigheter, grannkommuner m.fl. inte skall gå miste om rätten till samråd om planläggningen (prop. 1985/86:1 s. 622). Med hänsyn till detta och med beaktande av vad som enligt 4 kap. 1 § PBL utgör ändamålet med en översiktsplan finns det fog för den i Boverkets yttrande hävdade uppfattningen att kravet i första hand tar sikte på hur detaljplanen förhåller sig till översiktsplanens reglering av markanvändningen i stort. Från denna synpunkt finns det inte något att erinra mot den aktuella detaljplanen. Sökandena har till stöd för sin uppfattning att detaljplanen ändå strider mot översiktsplanen åberopat bl.a. översiktsplanens bedömning av den framtida utvecklingen inom den berörda delen av Viggbyholm och planens riktlinjer för prövning av byggnation inom området. Riktlinjerna nämner bl.a. huvudbyggnader med två lägenheter samt parhus men däremot inte bostadshus med fler än två lägenheter. Varken riktlinjerna eller översiktsplanen i övrigt innehåller dock något uttryckligt uttalande om att en bebyggelse av det slag som den aktuella detaljplanen tillåter inte skulle vara önskvärd eller lämplig. Vid en sammantagen bedömning finner Regeringsrätten att den aktuella detaljplanen får anses förenlig med översiktsplanen. Det har inte påståtts att den skulle vara oförenlig med det i 5 kap. 28 § första stycket PBL avsedda granskningsyttrandet. - Av det hittills sagda följer att förutsättningarna för att tillämpa ett enkelt planförfarande enligt Regeringsrättens mening har varit uppfyllda i förevarande fall och att övergången till ett normalförfarande inte har medfört något krav på tillämpning av bestämmelserna i 5 kap. 18 §, 20 § och 21 § andra stycket PBL. I målet har inte visats annat än att det av kommunen tillämpade förfarandet även i övrigt har varit förenligt med bestämmelserna i 5 kap. PBL. - Vad sökandena i sak har anfört beträffande den aktuella detaljplanen och dess konsekvenser ger inte vid handen att kommunen, länsstyrelsen eller regeringen överskridit det handlingsutrymme som myndigheterna har i planärenden. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. - Vid angivna förhållanden skall regeringens beslut fastställas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-03-24, Bergquist)