RÅ 2001:80

Länsstyrelsen i Jönköpings län beslutade den 11 maj 2000 att bevilja Banverket tillstånd till förundersökning enligt 7 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719), ExL, och föreskrev bl.a. att Banverket skulle lämnas tillträde till i beslutet angivna fastigheter i Jönköpings län för förundersökning beträffande möjligheterna att bygga en 130 kV kraftledning mellan Norrköping och Nässjö.

C.H. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut.

Regeringen (Näringsdepartementet, 2000-12-14) yttrade: Det har inte förekommit något fel vid handläggningen som är av beskaffenhet att föranleda återförvisning av ärendet. - Det har inte framkommit några omständigheter som föranleder en annan bedömning i sak än den länsstyrelsen gjort i ärendet. - Överklagandena skall därför avslås. - Regeringen avslår överklagandena.

C.H. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. De anförde till stöd för sina ansökningar bl.a. följande. Regeringens och länsstyrelsens beslut strider mot den korrekta tillämpningen av 7 kap. 6 § ExL. Det framgår direkt av både nu och tidigare gällande lagtext samt förarbetena att förundersökningens syfte är att insamla uppgifter som skall ligga till grund för upprättandet av själva ansökningen om expropriation. Det har inte från Banverkets sida gjorts gällande att den s.k. förundersökningen skulle avse inhämtandet av uppgifter som kommer att ligga till grund för en ansökan om expropriation. Tvärtom har Banverket endast ansökt om koncession för den planerade kraftledningen. Därefter skall tillgången till fastigheterna säkerställas med ledningsrätt enligt ledningsrättslagen (1973:1144). I och med att de åtgärder Banverket sålunda avser att utföra inte skall vidtas i samband med expropriation kan Banverket inte ges tillträde till fastigheterna med stöd av 7 kap. 6 § ExL. - I vart fall faller syftet med Banverkets åtgärder utanför tillämpningsområdet för den nu aktuella bestämmelsen. Syftet med denna är inte att exploatören skall kunna bereda sig tillträde till en fastighet genom förundersökningstillstånd för att påbörja själva projekteringen av de tilltänkta arbetena. Banverket har i ansökningar till länsstyrelsen t.ex. angett att Banverket behöver förundersökningstillstånd för vidare projektering av kraftledningen. Av ett avtal mellan Banverket och företaget Alstom framgår också att syftet med förundersökningen varit att sätta igång projektet redan innan koncession erhållits. - Banverkets ansökan är onödig. Banverket har redan tillgång till ett omfattande källmaterial beträffande de fastigheter som avses. Detta framgår exempelvis av den ansökan om koncession enligt ellagen (1997:857) som ingetts till Energimyndigheten. När det gäller kartor kan det konstateras att det förutom den finskaliga ekonomiska kartan numera även finns kartor med andra syften som kan användas vid ett arbete som detta. Med hänsyn till den rådande samhällsutvecklingen framstår bestämmelsen om förundersökningstillstånd som obsolet och den måste tolkas med försiktighet. - I ärendet har inte prövats om samtliga förutsättningar för tillämpning av den aktuella bestämmelsen är uppfyllda. Det synes göras gällande att det är en tillräcklig förutsättning för beslutet att enbart konstatera om kraftledningens ändamål är av sådan art att expropriationstillstånd skulle kunna meddelas. Att enbart konstatera att denna omständighet föreligger är inte tillräckligt för bifall till en ansökan om förundersökningstillstånd. Därutöver måste prövas om det är sannolikt att expropriation kan komma att meddelas för just det aktuella projektet. På grund härav är det nödvändigt att även göra en preliminär bedömning enligt 2 kap. 12 § ExL.

Regeringsrätten höll muntlig förhandling.

Regeringsrätten (2001-11-20, Ragnemalm, Nordborg, Ersson, Dexe, Nord) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).

Enligt 2 kap. 3 § första stycket ExL får expropriation ske för att tillgodose allmänt behov av elektrisk kraft eller annan drivkraft, vatten, värme eller likartad nyttighet eller av att bortföra eller oskadliggöra avloppsvatten eller annan orenlighet. I 2 kap. 12 § första stycket ExL anges att expropriationstillstånd inte skall meddelas, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Enligt 7 kap. 6 § första stycket ExL får länsstyrelsen, om någon för expropriation vill upprätta karta över fastighet som annan äger eller innehar eller annars undersöka fastigheten, föreskriva att tillträde till fastigheten för sådan undersökning skall lämnas under viss tid.

Frågan i målet avser regeringens beslut att avslå sökandenas överklagande av Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut att - med stöd av bestämmelserna om s.k. förundersökningstillstånd i 7 kap. 6 § ExL - lämna Banverket tillträde till sökandenas fastigheter för förundersökning av möjligheten att bygga en kraftledning om 130 kV mellan Norrköping och Nässjö. Avsikten är att genom denna bibehålla och förstärka kraftförsörjningen till bl.a. södra stambanan.

Som framgår av den tidigare redogörelsen har sökandena invänt främst följande. Regeringens beslut strider mot bestämmelserna i 7 kap. 6 § ExL, eftersom Banverket inte har gjort gällande att det begärda tillståndet skall användas för att inhämta uppgifter för en expropriationsansökan. Tillståndet skall i stället användas för en fortsatt projektering av kraftledningen och verket planerar att senare få tillgång till fastigheterna med stöd av ledningsrättslagen. Det har inte prövats om samtliga förutsättningar för tillämpning av de aktuella bestämmelserna är uppfyllda. Prövningen bör avse inte bara expropriationsändamålet utan också om det vid en preliminär bedömning enligt 2 kap. 12 § ExL är sannolikt att expropriation kan komma att meddelas.

Banverket har angett att expropriation i vissa situationer, bl.a. när många fastigheter berörs, kan vara att föredra framför ledningsrätt som grund för att tillgodose behov av en kraftledning. Verket har emellertid för det nu aktuella fallet inte varit berett att bedöma med vilken grad av sannolikhet en ansökan om expropriation kommer att ges in utan har i stället framhållit att det förbehåller sig rätten att vid behov ansöka om expropriation.

Ledningsrättslagen innehåller i likhet med ExL bestämmelser som kan ge en sökande rätt att inom andras fastigheter vidta åtgärder som behövs för att dra fram och använda bl.a. starkströmsledningar. Ledningsrättslagen saknar dock en reglering motsvarande den i 7 kap. 6 § ExL om förundersökningstillstånd. Av förarbetena till ledningsrättslagen framgår att institutet ledningsrätt - utom i ett fall som saknar intresse i detta mål (2 § andra stycket ledningsrättslagen) - är ett alternativ till expropriation när det gäller att för ledningsändamål få tillgång till andras fastigheter (prop. 1973:157 s. 126-128). Ledningsrättslagen innebär således inte någon inskränkning i möjligheterna att genom expropriation tillgodose ett behov av att dra fram och använda en kraftledning.

Av förarbetena till lagstiftningen om expropriation framgår att bestämmelsen om förundersökningstillstånd syftar till att förebygga att en fastighetsägare förhindrar den förberedande undersökning som erfordras för en ansökan om expropriation. Vidare anges att en prövning av en ansökan om förundersökningstillstånd är avsedd att också innefatta en prövning av frågan om det uppgivna expropriationsändamålet är sådant att det grundar expropriationsrätt (prop. 1972:109 s. 322). Varken lagtexten eller förarbetena ger emellertid vid handen att en preliminär bedömning enligt 2 kap. 12 § ExL skall göras vid prövningen av en ansökan om förundersökningstillstånd.

Enligt Regeringsrättens uppfattning tyder uttalanden i förarbetena på att avsikten varit att utrymmet för att vid prövningen av en ansökan om förundersökningstillstånd göra lämplighets- eller sannolikhetsbedömningar rörande ett - som i förevarande fall - preciserat ändamål, vilket uppfyller ExL:s krav på ett expropriationsändamål, skall vara begränsat. För en sådan tolkning talar också att en sådan ansökan ofta torde höra till en inledande fas av ett omfattande anläggnings- eller byggnadsprojekt där det i avsaknad av fullständigt beslutsunderlag kan vara praktiskt taget omöjligt att bedöma hur projektet mera i detalj skall fullföljas. För tolkningen talar vidare att de nackdelar från enskild synpunkt som en undersökning kan leda till i regel torde vara relativt små och således av en helt annan art än de som kan uppkomma vid en expropriation.

Mot denna bakgrund finner Regeringsrätten att det inte bör uppställas några långt gående krav på en ansökan om förundersökningstillstånd utöver att det skall ha visats att det angivna expropriationsändamålet är ett sådant som anges i ExL. Omständigheterna i ett fall kan dock vara sådana att, trots att expropriationsändamålet är uppfyllt, en ansökan inte bör bifallas. Detta skulle kunna gälla exempelvis i en situation där ändamålet inte kan bedömas vara särskilt angeläget samtidigt som det framstår som praktiskt taget uteslutet att expropriation kan komma till stånd.

I det nu aktuella fallet måste det enligt Regeringsrättens mening i och för sig anses föreligga osäkerhet rörande den planerade kraftledningen, bl.a. om vilken alternativ grund - expropriation eller ledningsrätt - Banverket kommer att stödja sig på för att eventuellt kunna fullfölja projektet. Enbart denna osäkerhet kan emellertid inte anses utgöra tillräcklig anledning för att anse att regeringens beslut bör upphävas. Inte heller övriga omständigheter i målet ger stöd för en sådan uppfattning. Tvärtom talar framför allt det angivna ändamålet, som måste anses vara att tillgodose intressen av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, närmast för att en undersökning enligt 7 kap. 6 § ExL bör tillåtas.

På grund av vad som nu sagts finner Regeringsrätten inte visat att regeringens beslut strider mot någon av de av sökandena åberopade bestämmelserna i ExL. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringsrätten finner inte heller att det som förekommit i målet ger vid handen att regeringen vid beslutsfattandet felbedömt fakta eller att det vid handläggningen förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut skall därför stå fast.