RÅ 2002:5

Länsrätten i Norrbottens län

Barn- och utbildningsnämnden i Piteå kommun infordrade anbud för skolskjutsar med buss för tidsperioden den 1 augusti 2001 - den 30 juni 2003 med rätt till 12 månaders förlängning. Totalt inkom tre anbud, ett från vardera M.S. med uppgiven firma Sjölunds Trafik (i underinstansens domar betecknad Sjölunds Trafik), Lövgrens taxi i Långträsk AB (Lövgrens Taxi) och Centrala buss. Eftersom anbudet från Lövgrens Taxi saknade underskrift utvärderades inte anbudet. Nämnden beslutade den 11 april 2001 att anta Sjölunds Trafik som entreprenör för Markbygden.

Lövgrens Taxi begärde överprövning av nämndens beslut att inte utvärdera dess anbud enbart av den anledningen att underskrift saknades och anförde bl.a. att anbudet var lämnat i ett slutet kuvert där det klart framgick vem som lämnat anbudet och där andra handlingar, t.ex. miljödeklarationen, var undertecknade. - I yttrande vidhöll nämnden sitt beslut och anförde bl.a. följande. I förfrågningsunderlaget punkt 2.1 anges att "Anbud skall lämnas skriftligt och undertecknat av behörig firmatecknare." Enligt skriften "Kort om LOU, lagen om offentlig upphandling, januari 2001" utgiven av NOU, Nämnden för offentlig upphandling, s. 8, får den upphandlande enheten inte anta ett anbud som inte uppfyller kraven enligt förfrågningsunderlaget. Eftersom anbudet från Lövgrens Taxi inte var undertecknat utvärderades inte bolagets anbud. Det enda dokument som var undertecknat var en miljödeklaration. Detta dokument skall undertecknas av ansvarig uppgiftslämnare. Nämnden anser att denna underskrift inte kan gälla för hela anbudet. Anledningen till att man inte bett bolaget att komplettera sitt anbud med underskrift är att en komplettering endast får ske för att förtydliga ett redan lämnat anbud och inte för att lämna nya uppgifter eller rätta till innehållet i bristfällig offert. Den brist som anbudet innehållit kan inte hänföras till ett sådant förhållande som innefattar att det kan rättas genom ett förtydligande eller komplettering.

Domskäl

Länsrätten i Norrbottens län (2001-04-27, ordförande Lundh) yttrade: Fråga är om en förenklad upphandling enligt 6 kap. lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU. Av 8 § framgår att en upphandlande enhet får medge att en anbudsgivare rättar en uppenbar felskrivning eller felräkning eller något annat uppenbart fel i anbudet. Enheten får också medge att ett anbud förtydligas och kompletteras om det kan ske utan risk för särbehandling eller konkurrensbegränsning. - I förarbetena (prop. 1992/93:88, s. 70 och 71) anförs bl.a. följande. "Här regleras förutsättningarna för rättelser och för vad som i gällande ordning kallas för nollställning. Det är sålunda tillåtet att formlöst medge att anbudsgivare ändrar fel som är uppenbara. Även i andra fall får anbud finputsas, om så kan ske utan att diskriminering av andra leverantörer uppkommer. I och för sig skulle väsentliga ändringar kunna vara tillåtna enligt bestämmelsen, förutsatt att särbehandling eller konkurrensbegränsning inte uppkommer. Risk för diskriminering kan uppkomma om den rättelse som görs innebär att anbudet i praktiken blir ett annat än det som ursprungligen lämnats". - Länsrätten gör följande bedömning. - Avtal om upphandlingen har inte slutits. - Lövgrens Taxi har inte undertecknat sitt anbud. Felet är uppenbart. En komplettering med underskrift kan inte anses innebära någon särbehandling eller konkurrensbegränsning eller risk för diskriminering genom att anbudet ändras. - Barn- och utbildningsnämnden borde således ha låtit bolaget komplettera anbudet med underskrift och utvärderat även detta anbud. Upphandlingen skall därför avslutas först sedan rättelse gjorts. - Länsrätten förordnar att upphandlingen får avslutas först sedan Lövgrens Taxi fått komplettera sitt anbud med underskrift och barn- och utbildningsnämnden utvärderat deras anbud.

Kammarrätten i Sundsvall

M.S. överklagade länsrättens dom.

Domskäl

Kammarrätten i Sundsvall (2001-05-23, Häggbom, Lénberg Karlsson, referent) yttrade: Av 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, framgår att länsrättens beslut far överklagas hos kammarrätt av den som det angår, om det gått honom emot. - Syftet med LOU är främst att öka konkurrensen genom att se till att offentliga uppdragsgivare tvingas följa vissa i lagen givna regler. Möjlighet att hos länsrätt begära ingripanden har tillerkänts "leverantör" som anser att han lidit skada genom att den upphandlande enheten brutit mot vissa bestämmelser. - Kammarrätten har inte kunnat finna något rättsfall där en konkurrerande leverantör ansetts ha partsställning och exempelvis getts tillfälle att yttra sig i ett mål som initierats av en annan leverantör. Parter har angetts vara dels den upphandlande enheten, dels den leverantör som begärt länsrättens ingripande. Lagstiftningen syftar till att ge leverantörerna rätt att få den upphandlande enhetens åtgärder prövade av domstol och den upphandlande enheten har uppenbarligen rätt att överklaga en länsrättsdom som gått den emot. När den upphandlande enheten väljer att inte överklaga en länsrättsdom utan i stället gör om eller kompletterar upphandlingen på det sätt länsrätten föreskrivit torde varje leverantör ha en möjlighet att hos länsrätten begära åtgärder gentemot detta nya förfarande. Kretsen av "leverantörer" är inte alltid möjlig att definiera förrän anbudsförfarandet har avslutats. Även detta förhållande talar för att parter i det hos länsrätten inledda målet är endast den upphandlande enheten och den leverantör som begärt länsrättens ingripande. - Vid en samlad bedömning finner kammarrätten att Sjölunds Trafik inte kan anses ha ett sådant av LOU erkänt intresse av att länsrättens dom inte blir gällande att domen kan anses ha gått dem emot i den mening som avses i 33 § andra stycket FPL. Bolaget har därför inte rätt att överklaga länsrättens dom. - Kammarrätten avvisar bolagets talan.

Kammarrättsrådet Pettersén var skiljaktig och anförde: Genom barn- och utbildningsnämndens av länsrätten upphävda beslut antogs Sjölunds Trafik som entreprenör för skolskjutsar med buss i Markbygden för viss angiven tidsperiod. Länsrättens dom har överklagats till kammarrätten av Sjölunds Trafik. I målet uppkommer i första hand frågan om klagandens besvärsrätt. - I 7 kap. LOU ges regler om bl.a. överprövning av upphandlingsförfaranden. Talerätten såvitt avser överprövning i länsrätt regleras i 1 §. Där föreskrivs att en leverantör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada enligt 2 § får i en framställning till länsrätten ansöka om åtgärder enligt nämnda paragraf. - Enligt 2 § skall länsrätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse gjorts, om den upphandlande enheten har brutit mot 1 kap. 4 § eller någon annan bestämmelse i denna lag och detta har medfört att leverantören lidit eller kan komma att lida skada. - Av dessa bestämmelser framgår att kretsen av taleberättigade hos länsrätten är tämligen vid. Av bestämmelserna följer vidare dels att sådan taleberättigad har rätt att få prövat om den upphandlande enhetens handläggning strider mot lagens bestämmelser, dels att länsrätten är skyldig att vidta rättelse när så är fallet och en risk för skada föreligger för den leverantören. Alla leverantörer som riskerar att lida skada av ett upphandlingsfel är därvid taleberättigade. - LOU innehåller emellertid inte några regler om vem som får överklaga länsrättens dom. I stället gäller de vanliga förutsättningarna för klagorätt i 33 § FPL. Dessa förutsättningar bör dock rimligen tolkas så att de står i samklang med förfarandereglerna i LOU och den som i dessa utpekas som berörd bör därför också anses berörd vid tillämpningen av 33 §. - Jag anser att länsrättsdomen angår Sjölunds Trafik i den mening som avses i 33 § FPL. Min bedömning bygger på att Sjölunds Trafik varit en av anbudsgivarna i upphandlingen och dessutom den anbudsgivare som nämnden antagit för att ingå avtal med. - Beträffande frågan om domen gått Sjölunds Trafik emot konstaterar jag att Sjölunds Trafik genom länsrättens ingripande inte längre är antagen entreprenör och att det finnes en risk för att de vid den fortsatta upphandlingen inte heller kommer att antas. Denna situation för Sjölunds Trafik har alltså uppkommit sedan länsrätten bedömt att den upphandlande nämnden felaktigt uteslutit en annan anbudsgivare. Under dessa förhållanden anser jag att Sjölunds Trafik har rätt att i förevarande ordning få prövat i överinstans om det verkligen förekommit ett sådant handläggningsfel från nämndens sida att länsrätten haft lagligt stöd för att ingripa i upphandlingen på det sätt som skett. Den omständigheten att Sjölunds Trafik eventuellt kan få anledning att i ett senare skede göra en framställning hos länsrätten om ny överprövning av upphandlingen ändrar inte min bedömning. Jag menar således att överklagandet borde prövas i sak och inte avvisas.

M.S. överklagade kammarrättens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas och målet återförvisas till kammarrätten för prövning i sak. Till stöd för sin talan anförde hon följande. Enligt bestämmelserna i 7 kap. LOU är alla leverantörer som riskerar lida skada av ett felaktigt upphandlingsförfarande taleberättigade. LOU innehåller emellertid inte några regler om vem som får överklaga länsrättens dom. I avsaknad härav äger de allmänna förutsättningarna för klagorätt jämlikt 33 § FPL tillämpning. Förutsättningarna skall tolkas så att dessa skall ges en tillämpning som korresponderar med LOU och de principer som är vägledande för denna lag. Härav följer att den som kan föra talan om överprövning också skall anses berörd vid tillämpningen av 33 § FPL. Med hänvisning till det nyss anförda angår länsrättens dom M.S. Genom länsrättens dom har kommunens beslut att anta M.S. som leverantör undanröjts och det föreligger en betydande risk att kommunen kommer att anta en annan anbudsgivare. Denna situation har uppkommit till följd av länsrättens dom. M.S. har till följd härav rätt att få prövat i överinstans om länsrätten haft lagligt stöd för att ingripa i upphandlingen på sätt som skett.

Prövningstillstånd meddelades.

Piteå kommun yttrade sig i målet och anförde att upphandlingen avbrutits och att Regeringsrätten därför enligt 7 kap. 1 § andra stycket LOU är förhindrad att pröva överklagandet.

Lövgrens Taxi förelades att yttra sig men hördes inte av.

Regeringsrätten (2002-03-22, Hulgaard, Almgren, Melin, Stävberg, Kindlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 kap. 1 § LOU får en leverantör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada enligt 2 § i en framställning till länsrätten ansöka om åtgärder enligt sistnämnda paragraf. Några särskilda bestämmelser om överklagande av länsrättens avgörande finns inte utan de allmänna bestämmelserna i FPL skall tillämpas.

Enligt 33 § FPL får länsrättens beslut överklagas av den det angår, om det gått honom emot.

Tre anbudsgivare, däribland M.S. och Lövgrens Taxi, lämnade anbud avseende skolskjutsar inom Piteå kommun. Anbudet från Lövgrens Taxi var inte undertecknat och beaktades därför inte av kommunen. Sedan kommunen beslutat att anta M.S. som leverantör, ansökte Lövgrens taxi hos länsrätten om prövning av kommunens förfarande. Länsrätten förordnade att upphandlingen fick avslutas först sedan Lövgrens taxi fått komplettera sitt anbud med underskrift och kommunen utvärderat detta anbud. Kammarrätten avvisade M.S:s överklagande av länsrättens dom. Frågan i målet i Regeringsrätten är om M.S. haft rätt att överklaga länsrättens dom.

LOU bygger på EG-direktiv. Syftet med dessa är att åstadkomma en öppen och konkurrensutsatt upphandlingsmarknad för alla betydande sektorer inom upphandlingen. Till det hör att ingen upphandling får göras på ett sådant sätt att leverantörer särbehandlas. Grunden för all upphandling skall vara att den sker affärsmässigt och i konkurrens. Detta regleras i 1 kap. 4 § LOU som föreskriver att upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt samt att anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Enligt 7 kap. 1 § LOU får en leverantör som anser att han lidit eller kan komma att lida skada enligt 7 kap. 2 § LOU i en framställning till länsrätten ansöka om åtgärder enligt sistnämnda paragraf. Om den upphandlande enheten har brutit mot 1 kap. 4 § LOU eller någon annan bestämmelse i lagen och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, skall länsrätten besluta att upphandlingen skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse skett. Den talan som en leverantör för i länsrätten är således inte ett överklagande av ett visst beslut av den upphandlande enheten.

Frågan om M.S. haft rätt att överklaga länsrättens dom har nära samband med bedömningen av om hon varit att anse som motpart till Lövgrens Taxi i målet hos länsrätten. Om hon varit motpart får hon nämligen också anses ha haft rätt att överklaga domen. Hos kammarrätten har M.S. riktat kritik mot att hon och den tredje anbudsgivaren inte fått tillfälle att yttra sig under handläggningen i länsrätten.

Enligt 10 § första stycket FPL skall ansöknings- eller besvärshandling eller annan handling, varigenom mål anhängiggörs, och det som hör till den tillställas motpart eller annan mot vilken åtgärd ifrågasätts och denne föreläggas att svara inom viss tid vid påföljd att målet ändå kan komma att avgöras. I andra stycket av paragrafen finns vissa, här ej aktuella, undantag.

Varje beslut om att en upphandling skall göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse i något avseende har skett är ägnat att påverka presumtiva leverantörer positivt eller negativt. Detta medför emellertid inte att dessa blir att anse som motparter i målet, när en leverantör gör en framställning enligt 7 kap. 1 § LOU. Inte heller ifrågasätts någon åtgärd mot dem. Det kan tilläggas att lagrådsremissen med förslag till LOU innehöll en särskild bestämmelse om att länsrätten inte fick bifalla ett yrkande om åtgärd enligt 7 kap. 2 § LOU utan att den upphandlande enheten fått tillfälle att yttra sig. Lagrådet ansåg emellertid att bestämmelsen borde utgå och de allmänna bestämmelserna i 10 § FPL tillämpas. Redan M.S:s ställning som anbudsgivare har således inte gjort henne till motpart i länsrätten.

Frågan uppkommer då om M.S. haft ställning som part i målet på den grunden att kommunen redan fattat beslut om att anta henne som leverantör. Det är då att märka att beslutet utgjorde ett internt kommunalt beslut som inte medförde några rättigheter för M.S. eller några förpliktelser för kommunen gentemot henne. Härtill kommer att målet i länsrätten inte i sig - oaktat det betecknats så i länsrättens dom - innefattade ett överklagande av kommunens beslut att anta M.S. som leverantör utan riktade sig mot åtgärden att inte beakta anbudet från Lövgrens Taxi. Domen innebar inte heller att länsrätten upphävde eller ändrade beslutet. M.S. kan därför inte heller på grund av kommunens beslut anses ha haft ställning som part i målet i länsrätten.

M.S. kan därför inte grunda någon rätt att överklaga länsrättens dom på att hon varit part i målet där. Även den som inte varit part kan emellertid ha rätt att överklaga, om han eller hon har något särskilt av rättsordningen erkänt intresse. Ingenting i LOU eller i denna del bakomliggande direktiv innefattar emellertid ett erkännande av ett sådant intresse. M.S. har därför inte heller på annan grund haft rätt att överklaga länsrättens dom.

Kammarrätten har således förfarit riktigt genom att avvisa M.S:s överklagande. I målet är emellertid numera upplyst att ifrågavarande upphandling avbrutits. Den i målet aktuella frågan har därmed förfallit och målet skall avskrivas.