RÅ 2004 not 142
Förhandsbesked om nybyggnad av enbostadshus (avslag)
Not 142. Ansökan av C.J. om rättsprövning av ett förhandsbesked om bygglov. - Fastigheten Skrea 5:15 i Falkenbergs kommun är belägen utom detaljplanelagt område och delvis inom ett 300 meter brett strandskyddsområde vid Kattegatt. - C.J. ansökte om förhandsbesked angående nybyggnad av enbostadshus. -Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun 1999-11-25, § 1231) beslöt att uttala att åtgärder enligt förslaget inte kan tillåtas inom rubricerad fastighet med motivering att åtgärden krävde prövning genom detaljplan enligt 5 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och att åtgärden stred mot 2 kap. PBL beträffande lämpligheten. - C.J. överklagade nämndens beslut och yrkade att länsstyrelsen skulle meddela positivt förhandsbesked. Han anförde därvid bl.a. följande. Det nu planerade byggnadsföretaget avses att passa in i den befintliga samlade bebyggelsen utanför strandskyddat område. Det skall inordnas med hänsyn till topografin och befintliga byggnader och får ingen inverkan på omgivningen. Han avser att bygga ett hus som är lämpligt som pensionärsbostad. Det skall vara lättskött, praktiskt, lättillgängligt och utrustat med de anordningar och hjälpmedel, som kan behövas för gamla människor med de med åldern följande handikapp. Det skall kunna hyras ut till lämpliga hyresgäster som kan behöva rekreation under den tid, som han inte själv kan eller vill bo där. - C.J. hade även vid besök på länsstyrelsen anfört bl.a. följande. Tvättstugan rivdes 1978 på grund av att det fanns ett rivningsförbehåll i bygglovet för den befintliga byggnaden. Det finns redan kommunalt vatten och avlopp för den planerade byggnaden. - Länsstyrelsen i Hallands län (2000-04-17), som hade besiktigat fastigheten, avslog överklagandet med följande motivering. Av 1 kap. 2 § PBL framgår art det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. - Enligt 8 kap. 34 § första stycket PBL skall byggnadsnämnden på ansökan ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. Då fastigheten är belägen utom detaljplanelagt område torde såväl lokaliseringskraven i 2 kap. 1-3 §§ som detaljplanekravet i 5 kap. 1 § behöva tas med i bedömningen om byggnaden kan tillåtas på den avsedda platsen (jämför 8 kap. 12 § PBL). - I 2 kap. 1 § andra stycket PBL sägs att 3 och 4 kap.miljöbalken (MB) skall tillämpas bl.a. i ärenden om förhandsbesked. - Länsstyrelsen konstaterar att fastigheten ligger inom "Kustområdet i Halland" som är ett riksintresse enligt 4 kap. 2 § MB. Detta innebär att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. - Fastigheten ligger också inom ett område som utgörs av riksintresse för friluftsliv (FN 10). Detta innebär enligt 3 kap. 6 § MB att området skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön. Härvid skall särskilt beaktas behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter. - Av förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 2, s. 32) framgår att bevarandevärdet hos ett område av intresse för friluftslivet kan hänga samman med bl.a. goda möjligheter till bad, fritt strövande i obebyggda områden, goda förutsättningar för fritidsfiske, båtliv och camping. - Enligt 5 kap. 1 §, PBL, skall markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan för bl.a. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med ansökan om bygglov eller förhandsbesked. - Även om en översiktsplan inte är juridiskt bindande, är den dock vägledande för länsstyrelsens bedömning. - Av kommunens översiktsplan från 1990 framgår sålunda att fastigheten ligger inom ett område som utgör bevarandeområde, dvs. "särskilt värdefull miljö eller värdefullt naturområde" och inom ett område med "särskilda rekommendationer". I dessa rekommendationer anges bl.a. att "ingen ny sammanhållen bebyggelse bör tillåtas innan detaljplanering har utarbetats. Särskilt stor restriktivitet gäller centralortens s.k. randzon". - I översiktsplanen anges vidare att "Strandängarna vid Ringsegård avsätts som särskilt värdefullt naturområde." - Fastigheten är belägen ca 4 km sydost om centrum i Falkenberg. Marken är inte planlagd men ligger ca 400 meter nordväst resp. 900 meter sydost om markområden som till övervägande del är planlagda. Fastighetens sydvästra gräns ligger vidare 270 meter från strandlinjen. Fastigheten ligger vidare ca 120 meter från en campingplats. - Länsstyrelsen finner att den föreslagna byggnationen inte är förenlig med riktlinjerna i översiktsplanen och att den strider mot de allmänna hushållningsbestämmelserna i 2 kap 1 § PBL samt bestämmelserna i 3 kap. 6 § och 4 kap 2 § MB, eftersom byggnationen inte kan anses vara en sådan del av utvecklingen av befintliga tätorter som avses i 4 kap. Mot bakgrund av att den nya byggnaden dessutom avses att förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, anser länsstyrelsen att byggnationen också skall föregås av planläggning enligt 5 kap. 1 § PBL. - När det gäller tillämpningen av den s.k. proportionalitetsprincipen, dvs. en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, finner länsstyrelsen vidare att de av C.J. åberopade skälen inte kan anses tillräckligt starka för att de skall överväga de motstående allmänna intressena. - Det överklagade beslutet skall därför inte ändras. - C.J. överklagade länsstyrelsens beslut. Han anförde bl.a. följande. Ansökan gäller enbart en kompletteringsbyggnation på en redan befintlig tomt. Behovet att bygga är stort. Färdiga anslutningar som vägar, vatten, avlopp och el finns. Utvecklingen av fastigheten bidrar gynnsamt till en från social synpunkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden. Detaljplanekravet saknar relevans i detta fall. Det råder inte stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Eftersom det redan finns en bostadstomt är området mest lämpar för det önskade ändamålet. Ett enskilt byggnadsföretag på en befintlig villatomt kan aldrig få någon betydande påverkan på turism och friluftsliv utöver den som redan är. Inte heller kan det göra någon annan påtaglig skada. Det är inte fråga om ny sammanhållen bebyggelse utan om en enstaka byggnad. Syftet är att bereda honom och hans hustru möjlighet att kunna bo kvar på fastigheten under resten av livet, nära deras son med familj. Åtgärden har inte någon betydelse från strandskyddssynpunkt eftersom byggnaden är tänkt att placeras mer än 300 meter från strandlinjen. - Kammarrätten i Göteborg hade genom beslut den 12 oktober 2000 överlämnat ärendet till regeringen för prövning. - F.K.J. hade kommit in med skrivelser. - Regeringen (Miljödepartementet, 2001-01-25) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. - Av handlingarna framgår att fastigheten Skrea 5:15 ingår i ett område som omfattas av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap.miljöbalken, vilket innebär att området med hänsyn till natur- och kulturvärden är av riksintresse. Fastigheten är belägen i ett område som enligt kommunens översiktsplan är av riksintresse för friluftslivet. Det framgår vidare att fastigheten är belägen nära havet inom ett kustområde, där det enligt länsstyrelsens bedömning råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. - Regeringen finner, mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i miljöbalken, att det finns starka allmänna skäl att inte tillåta ytterligare bebyggelse inom det aktuella området. Det finns också, mot bakgrund bl.a. av bebyggelsetrycket, ett starkt intresse för kommunen att kunna styra markanvändningen och byggandet på ett sådant sätt att olika allmänna intressen tillgodoses, vilket i princip kräver detaljplan. Regeringen finner, vid en avvägning, att vad C.J. anfört inte utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. - C.J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Brister har förelegat i stadsbyggnadskontorets handläggning av hans ansökan om förhandsbesked för att bygga ett nytt enbostadshus på fastigheten Skrea 5:15 i Falkenbergs kommun. Inga remissinstanser eller grannar har haft något att invända mot den tänkta byggnaden. På grannfastigheten har en mycket stor bostadsbyggnad tillåtits med en betydligt mer dominerande placering på strandängarna än den nu aktuella byggnaden. Att andra kan få tillstånd att bygga betydligt större och mer dominanta byggnader strider mot kravet på likabehandling. Länsstyrelsens påstående att det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom området är felaktigt. Det finns inom närområdet ett flertal attraktiva tomter som under mycket lång tid har varit till salu utan att man kunnat finna någon köpare. Handläggningen av ärendet, främst stadsbyggnadskontorets agerande, kränker fastighetsägarens rätt enligt grundlagen att bruka fastigheten på det sätt som han önskar. - I målet hade upplysts att C.J. numera hade avlidit. - Regeringsrätten (2004-07-01, Billum, Eliason, Wennerström, Nord, Stävberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - De i målet tillämpliga bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10) är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden enligt plan- och bygglagen eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2004-06-09, Liljeros)