RÅ 2004 not 61
Not 61. Ansökan av J.T. m.fl. om rättsprövning av beslut om antagande av detaljplan. - Kommunfullmäktige i Strängnäs kommun beslutade den 17 juni 2002 att anta detaljplan för Seminariet 5 och Norrstacken 13 och 14 m.fl. fastigheter i Sjöviken. Syftet med planen var att skapa förutsättningar för att genomföra utbyggnad av ett bostadsområde i enlighet med resultatet av en arkitekttävling. Sedan beslutet hade överklagats av J.T. och ett stort antal andra personer avslog Länsstyrelsen i Södermanlands län överklagandena i beslut den 18 december 2002. Länsstyrelsen hade därvid bl.a. behandlat klagandenas invändning att kommunfullmäktiges beslut om detaljplan inte kunde vinna laga kraft förrän miljödomstolen lämnat erforderliga tillstånd till byggande i vatten. - J.T. m.fl. fullföljde sin talan hos regeringen och anförde därvid följande. Detaljplanehandläggningen uppfyllde inte plan- och bygglagens (1987:10), PBL, och kommunallagens (1991:900) bestämmelser. Genom den klandervärda hanteringen vid planarbetet hade den demokratiska processen satts ur spel och en enskild exploatörs intressen hade prioriterats framför allmänhetens och enskilda sakägares möjligheter att påverka planförslaget. Detta framgick med stor klarhet av den starka opinion mot planförslaget från närboende och övriga Strängnäsbor som med stor oro följt planhanteringen men vars synpunkter inte påverkat planförslaget. De välkomnade ett byggande på outnyttjad kvartersmark inom planområdet men ansåg att planförslaget borde omarbetas så att förståelse och respekt tillmättes PBL:s intentioner, att vett och sans fick råda vad avsåg utnyttjandegrad och att respekt för Strängnäs särart och Mälarens naturliga utsträckning visades. Parkeringsbehovet var inte löst och förvärrade en redan dålig trafiksituation på Kung Göstas väg och Visholmsvägen. Vid en noggrann granskning av planförslaget fann de att befintlig kantstensparkering på allmän platsmark, dvs. utmed Kung Göstas väg och Visholmsvägen, skulle komma att privatiseras för att uppfylla parkeringsnormen. Inom planområdets västra del, den som trafikmatades via Kung Göstas väg, redovisades endast sex parkeringsplatser på ett "torg". Bryggkonstruktionen rymde förutom bostäder även 36 båtplatser, som enligt uppgift skulle hyras ut till Strängnäsbor. Det var orealistiskt att tro att sex platser var tillräckligt för båtägare och den tillströmning av andra brygganvändare som planförfattaren beskrev. Strängnäs kommun utlyste en arkitekttävling, varvid kommunstyrelsen beslutade om segrare efter förslag från en bedömningsgrupp. Den av kommunen tillsatta bedömningsgruppen gavs en sådan sammansättning att dess kommande beslut hade en viss förankring i såväl plan- och byggnämnden som i kommunfullmäktige. I fullmäktige deltog fyra personer, som med mycket stort personligt intresse engagerat sig för det segrande förslagets genomförande, i beslutet. Delikatessjäv hade således förelegat beträffande dessa fyra ledamöter. Kommunen skrev därefter avtal med segraren, dvs. exploatören, om hur Sjöviken skulle utvecklas enligt exploatörens gestaltningsprogram. Exploatören fick också i uppdrag att utarbeta detaljplanen som gavs ut för yttrande i december 2001. Alltför många oklarheter, formella fel och motstridiga uppgifter förelåg i de planhandlingar, som skulle bedömas av sakägare, Strängnäsbor och förtroendevalda. Ingen avvägning hade gjorts mellan allmänna och enskilda intressen. Det var uppenbart att planarbetet skötts av konsulter med mycket starka bindningar till exploatören i stället för att det utförts av en opartisk och obunden planerarkompetens. Detaljplaneförslaget överensstämde inte med de förslag som förordades av majoriteten av dem som gett synpunkter under utställningen. Kommunen hade inte följt bestämmelserna angående samråd. Tävlingsbidragen bestod av idéskisser som visade hur de tävlande tänkt sig att bebyggelsen skulle utformas. Allmänheten bereddes tillfälle att "tycka till" om vad de ansåg verkade mest tilltalande. De presumtiva sakägarna hade inte fått någon särskild information och ordet detaljplan var inte ens nämnt. En enhällig bedömningsgrupp utsåg sedan det segrande förslaget. Utställningen pågick från den 12 januari till den 3 februari 2001. Bedömningsgruppen fattade sitt beslut om val av entreprenör redan den 31 januari, dvs. innan utställningen avslutats. Sakägares och övriga intressenters uppfattningar gällande de väsentliga frågorna om byggnationerna på Mälaren, förändring av Mälarens strandlinje, trafikmiljön och exploateringsgraden hade inte beaktats. Mindre och enligt deras uppfattning perifera förslag hade dock beaktats. Kommunfullmäktige fattade tidigt beslut om att tävlingsbidragen skulle innehålla ett mälarnära boende och inte ett boende på Mälaren. Genom denna tidiga manipulation hade samhällsbyggnadskontoret inte följt folkviljans beslut och intention. Tyvärr hade fullmäktige vid sitt beslut att anta planen inte uppmärksammat denna förändring. De blivande sakägarna hade svävat i fullständig okunnighet om planarbetet. Först när allmänheten genom en annons upplystes om att ett informationsmöte skulle hållas den 14 november 2001, fick de reda på att ett planförslag utarbetats. De som infann sig vid mötet ställdes inför fullbordat faktum när de fick del av ett färdigt förslag till detaljplan. Sakägare och andra intressenter hade inte haft någon som helst möjlighet att göra sina röster hörda när planen utarbetades, inte ens under samrådsmötet. Syftet med samrådet hade således på ett flagrant sätt nonchalerats under planens utarbetande. Den fördjupade översiktsplanen gav inte stöd för ett byggande i vatten. Bostadsbyggande i Mälaren är inte förenligt med Strängnäs särart och Mälarens naturliga sträckning. I utlåtandet efter utställningen står det att deras yttrande över utställningsförslaget kom in för sent. Det är fel. Deras synpunkter lämnades i brevlådefacket vid kommunhusets entré tidigt på morgonen sista inlämningsdagen. Planförfattarens bemötanden och förklaringar i utlåtandet efter utställningen behandlade endast ett mindre antal av deras synpunkter. Gestaltningsprogrammet kunde inte vara juridiskt bindande som planbestämmelse. Planen borde därför omarbetas för att PBL:s intentioner skulle följas. De föreslagna bryggorna och båtplatserna hade en negativ inverkan på den befintliga badplatsen ur hälso- och säkerhetssynpunkt. Båtplatserna och båtarnas angöring utgjorde, på grund av närheten till Visholmsbadet, en stor riskfaktor redan i dag. De föreslagna båtplatserna skulle placeras betydligt närmare badplatsen än befintliga bryggor. Miljökonsekvensbeskrivningen var en ren partsinlaga, där ingen intressent blivit informerad och endast en sakägare fått yttra sig. Gällande ordning att exploatören bekostar miljökonsekvensbeskrivningen genom konsultuppdrag, innebar att konsulten blev beroende av exploatören och att detta beroende skapade ett jävsförhållande vid utformningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Detaljplanens exploateringsavtal stred mot lagen om offentlig upphandling. -Regeringen (2003-11-27, Miljödepartementet) avslog överklagandet och yttrade. Regeringen har i ärendet enbart att ta ställning till kommunfullmäktiges beslut att anta den aktuella detaljplanen. - I överklagandena har bl.a. anförts att planärendet inte bör avgöras innan frågan om byggande i vatten inom del av området prövats av miljödomstol och lagakraftvunnet beslut finns. Regeringen finner emellertid att det underlag som nu föreligger är tillräckligt för den prövning som skall ske i detta planärende. Det saknas således anledning att avvakta prövningen i miljödomstolen. - Klagandena har vidare gjort invändning att jäv har förelegat i samband med kommunens handläggning genom att ledamöter av kommunfullmäktige ingått i den grupp som bedömde de bidrag som kom in efter anbuds- och arkitekttävlingen och vars förslag låg till grund för det fortsatta planarbetet. Regeringen finner inte att den åberopade omständigheten bör föranleda att planbeslutet upphävs på grund av jäv. - Beträffande invändningen att kommunen inte följt bestämmelserna angående samråd under programskedet gör regeringen följande bedömning. Enligt 5 kap. 18 § första stycket PBL skall detaljplanen grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Bestämmelsen har kompletterats med en skyldighet för kommunen enligt 20 § samma kapitel att hålla samråd redan under programskedet. Regeringen konstaterar att kommunens förfarande med en arkitekttävling som hållits före planprocessen med möjlighet för allmänheten att ta del av och inkomma med synpunkter på de olika förslagen inte kan anses motsvara ett programförfarande med därtill hörande samråd. - Ett program behövs, enligt nämnda bestämmelse, inte om det är onödigt. I förarbetena till 5 kap. 18 § första stycket PBL anges att ett program som huvudregel bör kunna undvaras i de fall detaljplanen är av sådan beskaffenhet att den kan behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande. Det bör i vissa fall vara möjligt att undvara program även om detaljplanen är sådan att det krävs ett ordinärt förfarande. Tanken är här att översiktsplanen skall kunna ersätta programmet. I ett sådant fall bör översiktsplanen vara aktuell och detaljplanen ha stöd i översiktsplanen (prop. 1994/95:230 s. 74). - Regeringen konstaterar att enligt en fördjupad översiktsplan för Strängnäs stad är det aktuella området avsatt för bebyggelse. Regeringen finner att den överklagade detaljplanen har stöd i översiktsplanen. Det förhållandet att ett särskilt planprogram inte upprättats i det aktuella ärendet utgör därför, enligt regeringens mening, inte tillräckliga skäl att upphäva planbeslutet. - Regeringen finner inte heller i övrigt att det framkommit att bestämmelserna om förfarandet under planprocessen i PBL skulle ha åsidosatts. Regeringen finner således inte skäl att upphäva planbeslutet på den grunden att det inte tillkommit i laga ordning.- Vad gäller klagandenas invändningar i sak har det inte framkommit att detaljplanen skulle innebära sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört i övrigt, bl.a. i fråga om parkeringsproblem, att detaljplanen inte överensstämmer med översiktsplanen, att gestaltningsprogrammet inte kan utgöra en juridiskt bindande planbestämmelse samt att föreslagna bryggor och båtplatser har en negativ inverkan på befintlig badplats ur hälso- och säkerhetssynpunkt utgör, enligt regeringens uppfattning, inte heller skäl att upphäva beslutet att anta planen. - J.T. m.fl. ansökte om rättsprövning. Sökandena, som hänvisade till vad de anfört i sitt överklagande hos regeringen, anförde bl.a. följande. Regeringsrätten har att ta ställning till frågorna om delikatessjäv förelegat i bedömningsgruppen för arkitekttävlingen och om planhanteringen och samrådsförfarandet gått rätt till samt vilken roll miljödomstolen spelar för att en detaljplan skall vinna laga kraft. Själva anser de att det var fel att ledamöter i plan- och byggnämnden ingick i bedömningsgruppen, att program borde ha upprättats och programsamråd hållits samt att prövningen i miljödomstol borde ha avvaktats. - Regeringsrätten (2004-03-25, Lavin, Ersson, Dexe, Nord): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Den i målet aktuella detaljplanen avser ett planområde om totalt ca fem hektar beläget utmed Mälarstranden - Visholmsviken inom Storgärdet i Strängnäs, mellan Kung Göstas väg och Visholmsvägen. En del av viken ingår i planområdet. I söder gränsar detta mot en skola och befintlig bebyggelse. Till grund för detaljplaneläggning har legat ett vinnande bidrag i en av kommunfullmäktige den 19 juni 2000 beslutad anbuds- och arkitekttävling. Efter utställning av tävlingsbidragen och bedömning av dessa i en särskild bedömningsgrupp har kommunstyrelsen den 5 mars 2001 beslutat att detta skulle utgöras av tävlingsbidraget "Den sturska rakheten synes icke till i detta samhälle". Kommunfullmäktige har den 27 augusti 2001 antagit en fördjupad översiktsplan med sikte på den planerade byggnationen. - Sökandena har anfört bl.a. att de i lagstiftningen uppställda kraven på program och programsamråd inte uppfyllts. - Enligt 5 kap. 18 § första stycket PBL skall en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. - Enligt förarbetena till nu gällande lagstiftning (se prop. 1994/95:230 s. 74 och 117) kan ett program anses onödigt huvudsakligen i de fall där detaljplanen är av sådan beskaffenhet att den skulle kunna behandlas enligt reglerna om enkelt planförfarande. I vissa fall bör det dock vara möjligt att undvara program även om förutsättningarna för enkelt planförfarande inte är uppfyllda. Som exempel på när så kan vara fallet nämns att kommunen i en översiktsplan dragit upp sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt tydligt. Det får då också förutsättas att förslaget till detaljplan har stöd i översiktsplanen och att det är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande över översiktsplanen. - Den aktuella detaljplanen är förenlig med den fördjupade översiktsplan som kommunfullmäktige antagit den 27 augusti 2001. Det har inte gjorts gällande att detaljplanen skulle vara oförenlig med det i 5 kap. 28 § första stycket PBL avsedda granskningsyttrandet. Vad sökandena anfört angående avsaknad av program och programsamråd utgör därför inte grund för att upphäva regeringens beslut. - Inte heller vad sökandena i övrigt angett innebär att regeringens beslut kan anses strida mot någon rättsregel. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2004-03-03, Bäckström)