RÅ 2004:38

A.M. togs i förvar genom beslut av Migrationsverket den 10 juli 2003. Den 23 juli 2003 beslutade Migrationsverket med stöd av 6 kap. 22 § utlänningslagen (UtlL) att han skulle hållas avskild. Samma dag beslutade verket med stöd av 19 § andra stycket att han skulle placeras /på kriminalvårdsanstalt /i häkte /i arrest. A.M. placerades på häktet Kronoberg i Stockholm. Beslutet om placering omprövades av Migrationsverket vid ett antal tillfällen, bl.a. den 19 augusti 2003. Den 5 augusti 2003 avslog Migrationsverket A.M:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och beslutade samtidigt att han skulle stanna kvar i förvar.

A.M. överklagade besluten om förvar och avskiljande och yrkade att de skulle upphävas.

Länsrätten höll muntlig förhandling i målet.

Migrationsverket överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa verkets beslut den 23 juli 2003 att placera A.M. i häkte. Verket anförde till stöd för sin talan följande: Verket delar inte länsrättens uppfattning om att den formella skyldigheten för verket att minst var tredje dag ompröva ett beslut om avskiljande av förvarstagen enligt 6 kap. 22 § andra stycket UtlL kvarstår sedan verket med stöd av 6 kap. 19 § andra stycket 2 UtlL beslutat om att placera en tidigare avskild förvarstagen utlänning i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Enligt verkets mening saknar länsrättens uppfattning stöd i lagen och dess förarbeten (prop. 1996/97:147 och bet. 1996/97:SfU11). Ett beslut om häktesplacering ersätter ett tidigare avskiljandebeslut. Det rör sig om två olika placeringsbeslut. Beslutet om avskiljande gäller så länge den förvarstagne vistas inom lokaler som verket har ansvar för. Under den tiden har verket en omprövningsskyldighet minst var tredje dag. Efter det verket tagit ett häktesplaceringsbeslut, som i detta fall föregåtts av ett avskiljandebeslut, och den förvarstagne placerats i häkte, gäller lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Skulle en omprövningsskyldighet föreligga även efter häktesplaceringsbeslutet borde det ha framkommit av lagstiftningen. Länsrättens tolkning att en sådan skyldighet föreligger även efter häktesplacering är inte konsekvent med hänsyn till att en sådan skyldighet omöjligt kan tolkas in för övriga häktesplaceringar (på grund av brott och vid synnerliga skäl enligt 6 kap. 19 § andra stycket 1 och 3 UtlL). Beslutet om häktesplacering bör därför inte anses ha förfallit.

Migrationsverket överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle fastställa verkets beslut om häktesplacering den 23 juli 2003 och anförde bl.a. följande: Det framgår av prop. 1996/97:147 (s. 32) att lagstiftaren med att hålla en förvarstagen utlänning avskild från andra som tagits i förvar menar att hålla utlänningen avskild inom lokaler som verket ansvarar för bevakningen av. Är utlänningen placerad inom kriminalvårdens lokaler kan utlänningen inte längre ses som avskild eftersom verket inte ansvarar för dessa lokaler. Lagstiftaren har i 6 kap. 20 § UtlL, tydliggjort det delade ansvaret genom att ange att verket har ansvar för lokaler som särskilt har anordnats för utlänningar som hålls i förvar och för dem som vistas där gäller 6 kap. 21-31 §§ UtlL. För dem som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 6 kap. 19 § andra stycket UtlL gäller inte dessa lagrum utan i stället lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Att hålla någon avskild måste ses som en behandling i sig. - Att ompröva beslutet blir då en del av behandlingen av den förvarstagne i förvarslokalerna för att utröna om åtgärden inte längre är nödvändig. När utlänningen placeras i häkte är det kriminalvården som ansvarar för behandlingen, inte verket. Kriminalvården har att informera verket om förändringar som kan medföra att beslutet om häktesplacering behöver omprövas. Rutiner för bl.a. detta har reglerats i ett avtal mellan Kriminalvårdsverket och Migrationsverket.

A.M. ansåg att kammarrättens dom skulle fastställas.

Regeringsrätten (2004-03-17, Nordborg, Eliason, Wennerström, Almgren, Kindlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bestämmelser om förvar finns i 6 kap. UtlL.

Enligt 19 § första stycket skall utlänningar som hålls i förvar vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). Migrationsverket har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Enligt andra stycket får verket besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, bl.a. om utlänningen hålls avskild enligt 22 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal.

För de utlänningar som skall vistas i förvarslokal enligt 19 § första stycket gäller bestämmelserna i 21-31 §§ (20 § första stycket). För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket gäller i stället lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar (20 § andra stycket).

Enligt 22 § får en utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Ett sådant beslut fattas av Migrationsverket. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.

Bestämmelserna om särskilda förvarslokaler infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 1997 (prop. 1996/97:147, bet. 1996/97:SfU11, SFS 1997:432). Polisarrester, häkten och kriminalvårdsanstalter användes vid den tiden i stor utsträckning som förvarslokaler men särskilda lokaler fanns också. Polismyndigheterna var ansvariga för samtliga lokaler. Den enda reglering som fanns i fråga om placering var att den som var under 16 år inte fick tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (5 kap. 12 § utlänningsförordningen /1989:547/ i lydelse före den 1 oktober 1997). Lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och den till lagen korresponderande förordningen gällde i tillämpliga delar (5 kap. 13 § utlänningsförordningen i lydelse före den 1 oktober 1997).

Bakgrunden till att frågan om förvarslokaler skulle regleras särskilt var att dåvarande Invandrarverket skulle överta ansvaret för förvarslokalerna från polismyndigheterna. Det krävdes då att det i lag infördes bestämmelser som gav verket rätt att använda vissa tvångsmedel (a. prop. s. 15). Ett av syftena med förändringen var att i största möjliga utsträckning garantera att de utlänningar som hålls i förvar skulle slippa att vistas i häkten och kriminalvårdsanstalter (a. prop. s. 21). Möjligheten att besluta om avskiljande infördes för att minska antalet förvarstagna som skulle behöva placeras på häkten m.m. (a. prop. s. 31 f.).

A.M. togs i förvar genom beslut av Migrationsverket den 10 juli 2003. Den 23 juli 2003 beslutade Migrationsverket med stöd av 6 kap. 22 § UtlL att han skulle hållas avskild. Samma dag beslutade verket med stöd av 19 § andra stycket att han skulle placeras /på kriminalvårdsanstalt /i häkte /i arrest. A.M. placerades på häktet Kronoberg i Stockholm. Beslutet om placering omprövades av Migrationsverket vid ett antal tillfällen, senast den 19 augusti 2003. Den 5 augusti 2003 avslog Migrationsverket A.M:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och beslutade samtidigt att han skulle stanna kvar i förvar.

A.M. överklagade Migrationsverkets beslut den 23 juli 2003 om avskiljande och den 5 augusti 2003 om förvar. Länsrätten i Stockholms län avslog överklagandet av förvarsbeslutet men upphävde beslutet om avskiljande med motiveringen att beslutet inte hade omprövats på det sätt som anges i 6 kap. 22 § UtlL. Länsrätten påpekade i domskälen att därmed förföll placeringsbeslutet automatiskt. I den nu överklagade domen avslog Kammarrätten i Stockholm Migrationsverkets överklagande av länsrättens dom.

Frågan i målet är om Migrationsverket efter det att A.M. placerats i häkte varit skyldigt att ompröva avskiljandebeslutet minst var tredje dag för att placeringsbeslutet skulle fortsätta att gälla.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

I 6 kap. 20 § andra stycket UtlL sägs, som ovan redovisats, att för utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket, gäller i stället (kurs. här) lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar, dvs. de bestämmelser som anges i första stycket - nämligen 21-31 §§ - gäller inte. Enligt Regeringsrättens mening framgår det redan av den regeln att, för en person som placerats i bl.a. häkte, Migrationsverket saknar lagliga möjligheter att fatta ett beslut med stöd av 22 §.

En läsning av 22 § ger dessutom vid handen att denna - åtminstone såvitt gäller rekvisitet "nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen" - endast kan ta sikte på en utlänning som vid tiden för beslutet faktiskt vistas i en förvarslokal. I annat fall kan verket inte uttala sig i frågan om ett beslut om avskildhet är nödvändigt.

Regelsystemets utformning innebär således att Migrationsverket kan fatta beslut om avskildhet endast för personer som vid tiden för beslutet vistas i förvarslokaler. Ett sådant beslut är en förutsättning för att verket skall kunna fatta beslut om placering i häkte m.m., men saknar i övrigt betydelse för den fortsatta placeringen där. Beslutet om avskildhet förfaller således i praktiken i och med beslutet om placering och något nytt beslut om avskildhet kan inte fattas så länge den förvarstagne är placerad i häkte eller liknande.

Som framgår av den ovan lämnade redogörelsen för bakgrunden till det ändrade regelsystemet innebär detta såvitt gäller behandling av förvarstagna som även enligt den nya ordningen kommer att placeras i häkte och liknande inte någon förändring i förhållande till vad som gällde tidigare.

Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att Migrationsverkets beslut om avskiljande inte borde ha upphävts och placeringsbeslutet således inte anses förfallet.

Det beslut om förvar som Migrationsverket fattade den 5 augusti 2003 innebar att A.M. fick hållas i förvar i högst två månader om det inte fanns synnerliga skäl för en längre tid (6 kap. 4 § UtlL). Något ytterligare förvarsbeslut har inte fattats. A.M. vistas på okänd ort. Målet bör därför avskrivas.