RÅ 2005 not 113

Not 113. Ansökan av H.A. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om antagande av detaljplan. -Kommunfullmäktige i Burlövs kommun (2002-01-21) beslutade att anta detaljplan för del av Åkarp 7:25 och 8:1, Harakärrsparken i Åkarp. - Enligt planbeskrivningen var syftet med planen att medge småhusbebyggelse för äldre i den östra delen av Harakärrsparken. I gällande plan för 1970 var planområdet utlagt som parkområde. - H.A. m.fl. överklagade beslutet. Till stöd för överklagandena hade anförts i huvudsak följande. Beslutet innebar att Burlövs kommun tillåtit bebyggelse i en park, som har stor betydelse för åkarpsborna och även för burlövsbor i övrigt. Det grönområde, som Harakärrsparken idag utgör, kommer att reduceras och kringskäras i så hög grad att något egentligt grönområde inte kvarstår för allmänheten att utnyttja. Burlövs kommun har fått extra ekonomisktstöd för att skapa nya grönområden. Det är då fel att ta bort viktiga befintliga grönområden. Trafikförsörjningen för den tilltänkta bebyggelsen skall ske genom anläggandet av en smal entrégata till Resedavägen i söder. Tillfartsvägen kommer att gå precis intill uteplatserna vid de trädgårdar som den gränsar till. Trafikbelastningen, som kommer att uppstå på Resedavägen, leder till ökning av buller, skakningar, utsläpp av avgaser och störningar av ljus i en miljö som redan är mycket utsatt för sådana störningar genom sin närhet till E 22, E 6 gamla Lundavägen och järnvägen. Risken för olycksfall kommer att öka. Fördelarna med att behålla parken i nuvarande skick är så stora i ett samhälle som Åkarp - som har få grönområden - att detta intresse måste väga tyngst. - Länsstyrelsen i Skåne län (2002-06-13) avslog, sedan företrädare för länsstyrelsen tagit del av förhållandena på platsen, överklagandena. - Som skäl för sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. Enligt 1 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall vid prövningen av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas. I 5 kap. 2 § PBL föreskrivs att vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I de delar som planen medför att mark eller särskild rätt till mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap 17-19 §§ PBL skall planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. - En grundläggande princip i plan- och bygglagstiftningen är att kommunen själv inom vida ramar får avgöra hur marken skall användas och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Stor vikt bör således tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. Ett överklagat planbeslut skall upphävas endast då kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen eller då kommunen förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. - Av planbeskrivningen framgår bl.a. följande. Detaljplanen innebär att ett område på ca 10 000 kvm i Harakärrsparkens östra del, motsvarande ca halva parken, ändras från park till bostadsändamål. Den som parkmark bevarade delen av Harakärrsparken, som omfattar 11 000 kvm, avses omdisponeras och upprustas. Tillsammans med de fria grönytorna inom kvartersmarken, ca 3 500 kvm blir den tillgängliga grönarealen ca 14 500 kvm, ca 2/3 av den tidigare parken. I området avses totalt 16 markbostäder uppföras. Bebyggelseområdet trafikförsörjes genom en smal entrégata från Resedavägen. För att skapa sikttrianglar vid entrégatans utfart mot Resedavägen måste mindre ytor av fastigheterna Åkarp 7:118 och 7:147 ianspråktas. Den föreslagna utbyggnaden innebär en mindre trafikökning på Resedavägen. I planbeskrivningen anges vidare bl.a. följande. De begränsade möjligheterna att inom kommunen utlägga nya utbyggnadsområden har tillsammans med en stor efterfrågan på bostäder ökat behovet av utbyggnad inom den befintliga tätorten. I förhållande till nyexploatering på jordbruksmark har utbyggnad inom den befintliga tätorten ofta fördelen att det redan finns uppvuxen vegetation och inarbetade miljökvaliteter i och kring området. Så är fallet i bostadsområdena kring Harakärrsparken. Därtill kommer lägesfördelarna för äldre med närhet till kommunal och kommersiell service, till pågatågs- och busshållplats samt till de äldsta delarna av Åkarp. Själva parken är i behov av omdaning och i samband härmed finns det möjlighet att bebygga delar av parken. - Länsstyrelsen finner vid en avvägning mellan de olika berörda intressena att det inte föreligger tillräckliga skäl för Länsstyrelsen att ändra kommunens beslut att den aktuella delen av parkområdet får tas i anspråk för bostadsbebyggelse. - Länsstyrelsen finner inte heller att bebyggelsen i sig, den föreslagna entrégatan eller den begränsade ökning av trafiken på Resedavägen, som bebyggelsen medför, innebär sådana olägenheter för de klagande att detaljplanen av det skälet inte kan godtas. Någon annan omständighet som bör medföra att det överklagadebeslutet skall upphävas har inte heller kommit fram. Överklagandena skall därför avslås. - H.A. m.fl. överklagade beslutet hos regeringen. De klagande motsatte sig att parkmark togs i anspråk för bebyggelse. De anförde bl.a. följande. Någon avvägning mellan olika intressen inte har gjorts. Grönområdet behövs för olika aktiviteter för de boende i området. Särskilt viktig är parken för barnen och för dem som bor i flerfamiljshusen norr om parken och inte har tillgång till egna grönområden. Burlövs kommun är i dag omgiven av motorvägar och järnvägar och har en mycket stor brist på natur och grönområden och därför är det obegripligt att man kan ta bort ett redan befintligt grönområde. Planhandlingarna är oförenliga till sitt innehåll och planbestämmelserna omöjliggör ett genomförande av detaljplanen enligt intentionerna. Största byggnadsarea enligt planbestämmelserna har angetts till 0,3 procent av fastighetsarean, vilket innebär att den maximala byggnadsarean understiger 30 kvm, vilket synes vara orimligt. Det är uppenbart att kommunfullmäktige vid beslutet att anta detaljplanen inte heller insett att planbestämmelsen omöjliggör en exploatering av Harakärrsparken. Några av de omkringboende har liksom kommunfullmäktige inte heller förstått bestämmelsen eller konsekvenserna av den. Åter en del andra har insett att planbestämmelsen är uppenbart oförenlig med det syfte med planen som framgår av övriga planhandlingar. Det är viktigt att kartan och planbestämmelserna utformas på ett så entydigt och klart sätt som möjligt. Att plankartan innehåller en uppenbart orimlig planbestämmelse innebär ett åsidosättande av tydlighetskravet, eftersom det därmed föreligger en uppenbar risk att berörda parter inte rätt uppfattar förslagets innebörd och därmed kan gå miste om möjligheten att framföra synpunkter mot planförslaget. - Kommunen hade yttrat sig den 2 december 2002 och anfört följande. Kommunen medger att planbestämmelsen och beteckningen på plankartan är fel när det gäller exploateringsgraden. Detta är ett uppenbart skrivfel och ett redaktionellt misstag. Den korrekta skrivningen avseende största byggnadsarea i procent av fastighetsarean skall i planbestämmelsen vara e1 00 och på plankartan e130. Omfattningen av den tänkta exploateringen av området framgår klart och tydligt av planbeskrivningen och illustrationskartan samt av själva plankartan. Exploateringen har förtydligats genom planbestämmelsen under rubriken utformning, utförande samt genom att det till utställningshandlingarna har hört en modell där storleken av exploateringen framgår. De berörda har tagit del av samtliga handlingar under ärendets gång. Inte någon av de berörda bör vara i tvivelsmål om vad planen innebär beträffande omfattningen av områdets exploatering. Kommunen hemställde att regeringen medgav att plankartan samt planbestämmelsen avseende utnyttjandegrad justerades på så sätt att skrivfelet rättades. - Regeringen (Miljödepartementet, 2003-03-13) ändrade kommunfullmäktiges beslut den 21 januari 2002 att anta detaljplan för fastigheten Åkarp 7:25 och 8:1 i Burlövs kommun på så sätt att bestämmelsen om byggnadsarea i procent av fastighetsarean skulle vara e1 00 i planbestämmelserna och e1 30 på plankartan och avslog överklagandena i övrigt. - Regeringen anförde som skäl för sitt beslut följande. När det gäller detaljplanens utformning konstaterar regeringen att utnyttjandegraden i planen är angiven till 0,3 procent av fastighetsarean, som är ca 10 000 kvm. Det skulle innebära en maximal byggnadsarea på ca 30 kvm. Regeringen konstaterar vidare att det av övriga planhandlingar framgår bl.a. att området avses bebyggas med 16 lägenheter. - Av kommunens yttrande till regeringen framgår att bestämmelsen om utnyttjandegrad i detaljplanen inte fått den utformning som varit avsedd. Regeringen delar kommunens bedömning att det bör ha stått klart för klagandena och övriga av planen berörda att den angivna utnyttjandegraden uppenbarligen är ett skrivfel. Mot den bakgrunden finner regeringen att det angivna felet inte utgör skäl att upphäva beslutet att anta planen. Med hänsyn till vad kommunen anfört hos regeringen bör kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen ändras så att största byggnadsarea i procent av fastighetsarean anges som e1 00 i planbestämmelserna och e1 30 på plankartan. - Vid prövningen av ärendet i sak finner regeringen att genomförandet av planen inte kan anses innebära olägenheter för klagandena av sådan betydelse att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de klagande anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandena bör därför avslås. - H.A. och B.H. samt ytterligare tolv sökande yrkade att Regeringsrätten efter rättsprövning alternativt resning skulle upphäva regeringens beslut. - J.S., A.S. och I.C. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. - J.S., A.S. och I.C. hävdade att tillräcklig hänsyn inte tagits till deras synpunkter vid antagandet av planen. Till stöd för sin talan anförde de i huvudsak följande. Harakärrsområdet är i dag omgärdat av vägar och järnväg. Järnvägen och en väg i området kommer att byggas ut, vilket kommer att medföra ökad trafik och ökat buller. Det leder till att Harakärrsområdet kommer att belastas med ytterligare negativ miljöpåverkan. Utbyggnaden kommer att ta ytterligare mark i anspråk. Det är därför oacceptabelt för de boende i området att ytterligare trafik tillkommer. Burlöv är vidare den kommun i Sverige som har den minsta ytan allemansrättsligt tillgänglig mark per invånare. Det är därför helt obegripligt att man föreslår bebyggelse av grönområdet inom Harakärr. - Övriga sökande gjorde gällande att regeringens beslut stred mot tydlighetskravet i 5 kap. 9 § PBL samt 13 kap. 8 § PBL. Till stöd för sin talan anförde de i huvudsak följande. Under utställning och samråd av förslaget till detaljplan har en och samma plankarta utgjort del av planhandlingarna. Plankartan har utgjort underlag för kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen. På plankartan anges att byggnadsarean i procent av fastighetsarean är 0,3 procent. Regeringen har inte haft rätt att göra en ändring av utnyttjandegraden. Det rör sig inte om ett enkelt skrivfel utan samtliga sakägare borde ha fått möjlighet att yttra sig. Planen var före regeringens ändringsbeslut i princip riktig, eftersom den utnyttjandegrad som åsyftades med planen var bruttoarea per fastighetsarea. Genom regeringens ändring är planen felaktig och överensstämmer inte med vad som varit avsikten. Något faktaunderlag så beskaffat att sökandena och övriga av planen berörda haft möjlighet att fastställa att en maximal exploateringsgrad skulle ha utgjort den av regeringen beslutade har inte tillhandahållits. Rättelsen av planhandlingarna får anses jämförbar med en sådan revidering av planförslaget som enligt 5 kap. 27 § PBL rätteligen skall föranleda en ny utställning. - Regeringsrätten höll den 15 september 2005 hållit muntlig förhandling i målet såvitt avsåg sökandenas ansökan om rättsprövning. B.H., som var ombud för flera av sökandena, hade vid den muntliga förhandlingen yrkat ersättning av allmänna medel för sin inställelse med 10 000 kr. - Regeringsrätten (2005-09-30, Lavin, Eliason, Schäder, Fernlund, Brickman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Som grund för ansökningarna har de sökande åberopat i huvudsak att deras boendemiljö kommer att försämras påtagligt genom förlusten av grönområden och genom den ökade trafiken, att konsekvenserna för boende- och trafikmiljön inte värderats på ett riktigt sätt samt att planhandlingarna varit bristfälliga och vilseledande. - Vad först beträffar de invändningar som sökandena framfört mot den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som gjorts kan följande anföras. De bestämmelser i PBL som rör de intressen som skall beaktas vid utformningen av en detaljplan är i stor utsträckning allmänt hållna och utrymmet för olika bedömningar är därför förhållandevis stort. Den avvägning som gjorts mellan enskilda intressen och de allmänna intressen som föranleder att den aktuella delen av parkområdet tas i anspråk för bostadsbyggande får med beaktande av samtliga omständigheter anses ligga inom ramen för den handlingsfrihet som den tillämpliga lagstiftningen ger. - I fråga om de invändningar som riktats mot att planhandlingarna varit bristfälliga och vilseledande gör Regeringsrätten följande överväganden. - Enligt 5 kap. 9 § första stycket PBL består en detaljplan av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får dock bestå av endast endera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt. I paragrafens andra stycke föreskrivs att det av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden. Planhandlingarna skall enligt tredje stycket utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Till detaljplanen skall enligt 5 kap. 10 § PBL fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § PBL och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 § PBL. Enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL skall den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta en detaljplan antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. - Av den till detaljplanen fogade planbeskrivningen framgår att planen omfattar totalt 21 000 kvm och gäller del av fastigheterna Åkarp 7:25 och 8:1. Planen innebär att ett område på ca 10 000 kvm i Harakärrsparkens östra del, motsvarande ungefär halva parken, exploateras och ändras från park till bostadsändamål. Totalt skall enligt planbeskrivningen området rymma 16 bostäder och den bebyggda markytan, inklusive carportar, förråd och soprum, omfatta 2 300 kvm. Enligt genomförandebeskrivningen skall en ny fastighet bildas för exploateringen genom avstyckning från de av planen berörda fastigheterna. Plankartan och planbestämmelserna utvisar att den exploaterade marken är uppdelad i två separata områden som åtskiljs av ett område inom vilket marken endast får bebyggas med komplementbyggnader. För vart och ett av de två områdena uppges att utnyttjandegraden, som anges som största byggnadsarea i procent av fastighetsarean, får uppgå till 0,3 procent. - Regeringsrätten finner att den bristande överensstämmelse som således förelegat mellan å ena sidan planbeskrivningen och å andra sidan den i detaljplanen angivna utnyttjandegraden innebär att det i och för sig kan ifrågasättas om beslutet om antagande av detaljplanen strider mot föreskrifterna om tydlighet i 5 kap. 9 och 10 §§ PBL. Av planhandlingarna framgår dock, trots felet i detaljplanen, tydligt vilken omfattning bebyggelsen avses få. Vidare framgår av planhandlingarna hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för skilda områden samt hur planen reglerar miljön. Regeringens ändring av detaljplanen har inskränkt sig till en justering av uppgiften om utnyttjandegraden från 0,3 procent till 30 procent. Om endast 0,3 procent av markytan fått utnyttjas, skulle detta innebära att all bebyggelse skulle rymmas på ca 30 kvm. Eftersom nybebyggelsen enligt planbeskrivningen skall omfatta totalt 2 300 kvm framstår uppgiften som uppenbart felaktig. Med hänsyn härtill kan inte regeringens beslut att avslå överklagandena och vidta den angivna ändringen anses strida mot nyssnämnda föreskrifter i PBL eller reglerna i 13 kap. 8 § PBL. - Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten vid prövningen enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång tar Regeringsrätten också upp till prövning ansökningarna om resning i regeringens ärende. Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Eftersom det enligt vad som ovan sagts inte finns anledning att upphäva regeringens beslut, finns inte heller skäl att bevilja resning i ärendet. - Ersättning av allmänna medel för ombudskostnader kan inte beviljas i rättsprövningsmål. Yrkandet härom skall därför avslås. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - Regeringsrätten avslår resningsansökningarna. - Regeringsrätten avslår B.H:s yrkande om ersättning för kostnader för inställelse i Regeringsrätten. (fd I 2005-09-15, J. Svensson)