RÅ 2005 not 116

Not 116. Ansökan av O.F. m.fl. ang. ett beslut om antagande av detaljplan. -Bygg- och miljönämnden i Knivsta kommun (2004-06-16, § 128) beslutade att, med tillämpning av reglerna i 5 kap. 28 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om enkelt planförfarande, anta detaljplan för kvarteret Segerdal, fastigheten Gredelby 21:4 i Knivsta, Knivsta kommun. - O.F. m.fl., som ägde de närbelägna fastigheterna överklagade beslutet och anförde huvudsakligen följande. De yrkar i första hand att antagandet av planen upphävs för att planförfarandet varit fel, dels har planförslaget antagits av Bygg- och miljönämnden i stället för av kommunfullmäktige efter normalt planförfarande och dels har planen ändrats under löpande genomförandetid mot berörda sakägares uttryckliga bestridande. Grannarnas vetorätt har åsidosatts med påståendet att de inte är sakägare. I andra hand yrkas att undantag görs för den östa delen av flerbostadshuset så att denna. del uppförs endast med det antal våningar som nu gällande plan medger. - Länsstyrelsen i Uppsala län (2005-01-14) avslog överklagandena med följande motivering. Gällande detaljplan för Kvarteret Segerdal i Knivsta vann laga kraft den 13 mars 1992. Genomförandetiden på 15 år löper ut den 13 mars 2007. - Den nu aktuella planändringen, som avser ett begränsat område inom den gällande detaljplanen, syftar till att möjliggöra något flera bostadslägenheter än vad som medges enligt gällande plan. Exploateringsekonomin förbättras och därmed utsikterna för rimliga boendekostnader. Bebyggelsen längst Staffansvägen föreslås bli sammanhängande, i stället för uppdelad i två byggnader som i gällande plan. Det tillåtna antalet våningar ökas längs Gredelbyvägen från två enligt gällande plan till tre. En mindre utbyggnad medges mot gården i söder, så att denna delas upp i två delar. - Enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL får före genomförandetidens utgång mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunde förutses vid planläggningen. - De klagandes fastigheter är inte belägna inom nu gällande detaljplan men strax intill. Mellan planområdet och de klagandes fastigheter ligger en väg, Gredelbyvägen. - Innebörden av begreppet berörd fastighetsägare har varit föremål för prövning i Regeringsrätten, se RÅ 2002 ref. 65. Ägare av en fastighet kan således anses berörd av en planändring även om hans fastighet inte är belägen inom det område som ändringen tar sikte på. Det krävs således inte att fastighetsägaren påverkas direkt i form av t.ex. minskad byggrätt. I vissa fall kan även indirekt påverkan medföra att en fastighetsägare skall anses vara berörd i det angivna lagrummets mening. Frågan om vilka fastighetsägare som kan anses berörda måste därmed besvaras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. - Länsstyrelsen finner med beaktande av vad som anförts ovan att omständigheterna i det nu aktuella ärendet är sådana att de klagande inte kan anses som berörda fastighetsägare i den mening som avses i 5 kap. 11 § första stycket PBL. Hinder mot planändringen under genomförandetiden föreligger därför inte enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL. - Fråga uppkommer härefter om förutsättningarna för enkelt planförfarande i 5 kap. 28 § PBL är uppfyllda. Enligt nämnda lagrum får enkelt planförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. Frågan i ärendet gäller främst om rekvisitet av begränsad betydelse är uppfyllt. - Planområdet är beläget inom den centrala delen av Knivsta. De nu aktuella ökade exploateringen är endast av lokalt intresse och har enligt Länsstyrelsens uppfattning begränsad betydelse. Inte heller i övrigt föreligger ur formell synpunkt hinder mot planläggningen. Hinder mot planläggningen föreligger därför inte heller enligt reglerna i 5 kap. 28 § PBL om enkelt planförfarande. - Länsstyrelsen får i sak anföra följande. - PBL bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt i frågor som rör bland annat riktlinjer för markanvändningen i kommunen. Således föreskrivs i 1 kap. 2 § PBL att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall stannar vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Det ovan sagda föranleder en väsentlig begränsning av den materiella prövning som skall göras i ett överklagningsärende. - För att mark skall få användas för bebyggelse skall den enligt 1 kap. 6 § PBL vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Lämplighetsprövningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövningen både allmänna och enskilda intressen beaktas. Enligt 2 kap. 1 § PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Vid planläggning skall bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken (MB) tillämpas. - Länsstyrelsen beslutade den 9 juli 2004 (402-7512-04) att inte pröva kommunens antagandebeslut den 16 juni 2004, § 128, enligt reglerna härom i 12 kap. PBL. - Fråga är om ökad exploatering för bostadsändamål centralt i Knivsta. Nu gällande detaljplan medger byggande av tvåvåningshus i den nordöstra delen av planområdet mot Gredelbyvägen. Enligt detaljplanen är antalet våningar mot Gredelbyvägen begränsat till tre våningar. Särskilda studier har gjorts vad gäller skuggförhållandena på omgivningen om den föreslagna bebyggelsen kommer till stånd. Studierna visar en viss ökad skuggbildning av den tredje våningen, dock måste den ökade skuggbildningen anses som marginell i förhållande till skuggbildningen från den redan beslutade byggrätten enligt gällande plan. - Länsstyrelsen finner vid en sådan bedömning som skall ske i ärendet enligt 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. att åtgärden enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning av markresurserna samt med den för området gällande kommunala översiktsplanen. - Den föreslagna bebyggelsen harmonierar enligt Länsstyrelsen väl med bebyggelsen i omgivningen. De genomförda skuggstudierna visar att skuggolägenheter uppkommer på grannfastigheterna om den planerade bebyggelsen kommer till stånd. Olägenheterna härvidlag skall emellertid ses mot bakgrund att det är fråga om bebyggelseutveckling centralt i stadsmiljö. Under sådant förhållande får grannar och övriga tåla mera än om fråga är om bebyggelse inom mera glest bebyggda områden. Enligt länsstyrelsens uppfattning är de förväntade olägenheterna inte av sådan art och omfattning i förevarande fall att hinder mot detaljplanen ur omgivningssynpunkt (3 kap. 2 § PBL) föreligger. Mot bakgrund härav och då enligt länsstyrelsens uppfattning det överklagade beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen i hithörande fall, finner länsstyrelsen att skäl för ändring av det överklagade detaljplanebeslutet inte föreligger. Överklagandena skall därför avslås. - O.F. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. De vidhöll vad de tidigare framfört om den formella hanteringen av ärendet och att planen innebar olägenheter för dem. I överklagandet till regeringen framhöll de särskilt följande. Antagandebeslutet bör upphävas eftersom de som berörda sakägare motsätter sig en planändring under löpande genomförandetid och för att skälet till planändringen inte uppfyller kraven i PBL för att ändra en detaljplan under löpande genomförandetid. Planförfarandet har varit felaktigt då planen antagits av bygg- och miljönämnden efter enkelt planförfarande och inte av kommunfullmäktige efter normalt planförfarande. Om antagandebeslutet inte upphävs bör undantag göras för den östra delen av flerbostadshuset så att denna del uppförs endast med det antal våningar som nu gällande plan medger. Den föreslagna planändringen innebär en avsevärd påverkan på deras fastigheter även om de inte ligger inom planområdet. Att fastighetsägaren önskar tjäna mer pengar för att känna sig motiverad att starta byggnation kan inte anses som skäl som uppfyller kraven för att ändra en detaljplan under löpande genomförandetid. Utökningen av byggrätten som planändringen innebär kan verka begränsad om man ser till hela detaljplanen, men inte om man ser till den berörda delen av området. Ändringarna är också av sådan karaktär att de definitivt är av stor allmän betydelse, eftersom ändringarna av byggnadshöjd och antalet huskroppar längs Staffansvägen gör att huset kommer att totalt dominera synintrycket i centrumområdet. En sådan ändring måste vara av stor allmän betydelse, varför enkelt planförfarande inte kan tillämpas. Att som i planförslaget tillåta fyra våningar på samma avstånd från gatan där gällande plan tillåter två våningar är inte att upprätthålla ett "respektavstånd" och inte heller att få en bra övergång från villabebyggelsen till flerbostadsbebyggelsen. - Klagandena hänvisade vidare till ett utlåtande från Plan- & Byggforum AB, som även bifogats överklagandet till länsstyrelsen. - Regeringen (2005-03-23, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för beslutet följande. Regeringen konstaterar att gällande plan anger bostäder i två huskroppar mot Staffansvägen i två respektive tre våningar. Den aktuella planen medger bostäder i en huskropp mot gatan i tre respektive fyra våningar. Mot bakgrund av att detaljplanen inte innebär annat ändamål än vad gällande detaljplan medger och att den utökade byggrätten är av begränsad omfattning finner regeringen att tillämpningen av enkelt planförfarande kan godtas i ärendet. Regeringen finner inte heller att miljö- och byggnämnden överskridit sina befogenheter när den beslutat i ärendet. Det finns därför, enligt regeringens mening, inte skäl att upphäva planen på dessa grunder. - Genomförandetiden för gällande detaljplan går enligt handlingarna ut den 14 mars 2007. Som framgår av 5 kap. 11 § PBL får före genomförandetidens utgång, mot berörda fastighetsägares bestridanden, detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunde förutses vid planläggningen. Regeringen konstaterar att klagandena inte äger fastigheter som ingår i det ursprungliga planområdet, dvs. i den plan vars genomförandetid inte har löpt ut. Regeringen finner inte att klagandena kan anses berörda på ett sådant sätt att 5 kap. 11 § PBL utgör hinder för kommunens beslut att anta planen. - Vid ärendets prövning i sak finner regeringen att detaljplanen inte kan anses innebära sådana olägenheter för de klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandet bör därför avslås. - O.F. m.fl. ansökte gemensamt om rättsprövning av regeringens beslut. De yrkade vidare att Regeringsrätten skulle "upphäva" regeringens beslut i avvaktan på domstolens prövning av ärendet. De anförde bl.a. följande. Planändringen medför en avsevärd påverkan på deras fastigheter vilket innebär att de är att anse som berörda fastighetsägare i planärendet i den mening som avses i 5 kap. 11 § PBL. Vidare medför ändringen att ett flerbostadshus helt kommer att dominera synintrycket i ett av de mest centrala områdena i Knivsta. Planändringen är därför av stor allmän betydelse och kan inte beslutas genom ett enkelt planförfarande. - Regeringsrätten (2005-10-03, Lavin, Sandström, Almgren, Lundin, Brickman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Sökandenas fastigheter ingår inte i planområdet. Sökandena påverkas inte heller indirekt av planändringen på ett sådant sätt att de kan anses vara berörda fastighetsägare i den mening som avses i 5 kap. 11 § PBL. - De i målet i övrigt tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet är frågan om inhibition inte aktuell. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2005-07-20, Liljeros)