RÅ 2005 not 39

Not 39. Ansökan av M.E. om rättsprövning av ett beslut om förhandsbesked om nybyggnad av bostadshus. -Miljö- och byggnämnden i Eskilstuna kommun (2000-06-13, § 10) beslutade att bifalla en ansökan från M.E. om förhandsbesked för ett enbostadshus på lotten 1 på Norrby 1:43 under följande villkor: - Det tänkta huset anpassas till den äldre bebyggelsegruppen i färg och i materialval. - Det nya bostadshuset i sin utformning blir "enkel" med rektangulär form och sadeltak samt underordnar sig det gamla bostadshuset som skall ha kvar sin roll som huvudbyggnad på gården/området. - Miljöinspektörens anvisningar skall följas vid anordnande av vatten och avlopp. - Lotten ett på rubricerad fastighet skall tydligt avgränsas med staket. - Nämnden uttalade vidare: "I den del av ansökan som gäller lotterna 2-3 kan de sökta åtgärderna inte tillåtas." Ansökan avsåg uppförande av enbostadshus även på dessa. - Som grund, för beslutet anförde nämnden bland annat följande: Lotterna ligger inom ett i kommunens översiktsplan angett Öpb-område, där ny bebyggelse endast bör tillkomma i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser. Fastigheten omfattas av 4 kap. 1 § miljöbalken, Mälaren med öar och strandområden, där natur och kulturvärdena i sin helhet är av riksintresse. Den äldre bebyggelsen på platsen är av särskilt värdefull karaktär ur kulturhistorisk synpunkt och enligt 3 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, får en sådan miljö inte förvanskas. Tillkomst av ny bebyggelse i området bör ske restriktivt. Det är viktigt att det nya huset på lotten 1 i höjd inte tar över den gamla huvudbyggnadens roll och att den anpassas i färg och form till den äldre bebyggelsegruppen. Att förlägga ett nytt enbostadshus nedanför den lilla komplementbyggnaden på lotten 2 är olämpligt då detta hus kommer att bli det första som de ankommande till Älholmen möts av. En modern byggnad på denna plats, väl synlig, skulle ses som ett främmande element i kulturlandskapet. Denna åtgärd skulle således inte vara förenlig med 3 kap. 1 § PBL. Ett nytt bostadshus på lotten 3 skulle innebära rivning av den befintliga ladugården. Denna är kulturhistoriskt värdefull och "skall underhållas så att dess särart bevaras", 3 kap. 13 § PBL. Fastighetslotten är ej heller av tillräcklig storlek att bebyggas med ett enbostadshus. Uppförande av enbostadshus på lotterna 2 och 3 kan inte tillåtas. - M.E. överklagade beslutet och yrkade att länsstyrelsen skulle medge honom att bebygga också lotterna 2 och 3. I utvecklande av talan yrkade han även att han skulle befrias från de restriktioner som ålagts honom avseende lotten 1. Till stöd för sin talan anförde M.E. bl.a. följande. Grunden för yrkandet om befrielse från restriktionerna på lotten 1 är att hans närmaste granne inte ålagts några restriktioner då denna beviljades bygglov på sin fastighet Norrby 1:44. Vad gäller lotten 2 är det grannens villa med garage som är det första en besökare till Älholmen ser. Denna byggnad utgör ett påtagligt inslag i landskapet då den utförts i ett mycket modernt snitt. Motiveringen till avslagsbeslutet på lotten 3 utgörs av att en byggnation skulle nödvändiggöra rivning av den befintliga ladan, som enligt kommunen är kulturhistoriskt värdefull. Samma restriktionen har inte gällt för grannen då denna tilläts riva ett befintligt uthus. Kommunen övervägde tidigare att riva ladan. Lottens storlek är 489 kvm och det finns inte några lagliga möjligheter att hindra byggnation på en tomt av den storleken. Genom grannens byggnation av de moderna enfamiljvillan är miljön redan förstörd. Sammanfattningsvis anser M.E. att några legala skäl mot att bevilja positivt förhandsbesked på lotterna 2 och 3 inte föreligger. De restriktioner som kommunen har ålagt M.E. har inte gällt då grannen beviljades bygglov. Eftersom den så kallade likabehandlingsprincipen skall gälla för alla innevånare i kommunen skall positivt förhandsbesked meddelas även för lotterna 2 och 3. - Tjänstemän vid länsstyrelsen hade besökt platsen. - Länsstyrelsen i Södermanlands län (2001-05-25) avslog överklagandet med följande motivering. Vad först gäller Ert yrkande om befrielse från de restriktioner som ålagts Er för byggande på lotten 1 anför länsstyrelsen följande: De villkor som är förenade med förhandsbeskedet är inte entydiga. Det kan inte uteslutas att de medger en nybyggnad med i huvudsak samma utförande som den Er granne uppfört. Villkoren får närmare preciseras i det kommande bygglovet. Därvid skall tillämpas 3 kap. 1 § PBL, enligt vilket lagrum byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Vidare sägs att byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Ett yrkande vad gäller lotten 1 skall avslås. - Vad gäller yrkandet att få bebygga också lotterna 2 och 3 gör länsstyrelsen följande bedömning. - Enligt 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL skall prövning av marks lämplighet för bebyggelse ske genom detaljplan för bland annat ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Som ytterligare förutsättning för krav på detaljplan anges i detta lagrum, att tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. - Inom ramen för den översiktliga planeringen i Eskilstuna och Strängnäs kommuner har visats att det i områden nära Mälarstranden och intill befintligt vägnät råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Såsom miljö- och byggnämnden uppgett bör enligt kommunens översiktsplan ny bebyggelse inom området endast tillkomma i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser. För att utröna om ytterligare hus kan tillkomma utöver de befintliga och det planerade på lotten 1 erfordras detaljplaneläggning också av det skälet, att det bör utredas om gemensamma anläggningar behövs, hur vägen och andra gemensamma områden skall utformas och för att ordna den fysiska miljön som helhet. Överklagandet vad gäller lotterna 2 och 3 skall således avslås. - M.E. överklagade länsstyrelsens beslut. Han vidhöll vad han tidigare framfört och yrkade i första hand att han skulle medges rätt att bebygga jämväl lotterna 2 och 3 och att de restriktioner som ålagts honom hävdes vad avsåg lotten 1. I andra hand yrkade han att ärendet skulle återförvisas till miljö- och byggnämnden för ny behandling. Han anförde bl.a. följande. Miljö- och byggnämnden har underlåtit att tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken genom att inte ta ställning i strandskyddsfrågan. Detta medför en rättsförlust och rättsosäkerhet för honom. Han är föremål för en negativ olikbehandling av kommunen jämfört med grannfastigheten. Han framförde dessutom önskemål om syn på platsen. - Kammarrätten i Stockholm överlämnade genom beslut den 18 juni 2003 med eget utlåtande ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten anförde därvid att såvitt avsåg förhandsbesked om bygglov enligt reglerna i 3 kap. PBL anslöt sig kammarrätten till den bedömning som länsstyrelsen gjort. - M.E. hade därefter kommit in med en skrivelse. Han framhöll utöver vad han tidigare anfört bl.a. följande. Han bör vad gäller lotten 1 befrias från de restriktioner som ålagts honom med hänsyn till att grannen fått bygglov för en enfamiljsvilla med garage utan motsvarande restriktioner. Vad gäller lotterna 2 och 3 har inte samma slutsatser om kulturhistoriska värden framförts när grannen fick bygga. Han avser att bygga liknande hus som grannen fått lov till. Den befintliga ladan övervägde kommunen att riva men sålde i stället den till honom under påstående att ladan var kulturhistoriskt värdefull. Det finns inte skäl att särbehandla honom i förhållande till vad grannen fått rätt att bygga. Kommunen har inte heller på sätt som skedde i grannens ärende tagit ställning rörande strandskyddsfrågan och redovisat huruvida dispens från dessa bestämmelser i miljöbalken kan tänkas beviljas efter en sådan ansökan. Dessutom framförs kritik mot att den domare i Länsrätten i Södermanlands län som handlagt ärendet även behandlade hans tidigare överklagande avseende grannens bygglov. - Regeringen (2004-09-02, Miljödepartementet) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen, som har att pröva det nu överklagade beslutet av miljö- och byggnämnden mot bakgrund av bestämmelserna i PBL, finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. - Regeringen prövar först överklagandet i den del det avser lotten 1. Vid denna prövning kan konstateras att Magnus Eriksson endast ansökt om förhandsbesked enligt PBL. Regeringen finner att vad M.E. framfört om att nämnden i sitt beslut om förhandsbesked inte tagit ställning även i strandskyddsfrågan inte i sig utgör skäl att upphäva nämndens beslut avseende lotten 1. Vad gäller de villkor som miljö- och bygg-nämnden fogat till beslutet finner regeringen, mot bakgrund av bl.a. vad kammarrätten anfört och förhållandena i området, att nämnden haft tillräckliga skäl för att ställa vissa villkor. De i beslutet angivna villkoren kan inte anses medföra nackdelar av sådan betydelse att de inte kan godtas. Vad M.E. framfört om bl.a. grannens bygglov utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut i den del det avser lotten 1. - Vid ärendets prövning i övrigt kan konstateras att enligt handlingarna i ärendet är lotterna 2 och 3 belägna inom område av riksintresse enligt 4 kap. 1 § miljöbalken med hänsyn till natur- och kulturvärden. Sådant område skall skyddas mot exploateringsföretag som kan påtagligt skada områdets natur- och kulturvärden. Regeringen finner mot bakgrund bl.a. härav och till förhållandena i området att miljö- och byggnämnden haft tillräckligt stöd för sitt beslut att inte tillåta uppförande av ytterligare bostadshus inom fastigheten än de som godtagits inom lotten 1. Den omständigheten att lotterna 2 och 3 skulle kunna uppfattas som egna fastigheter utgör vid en avvägning inte skäl till annat ställningstagande. Vad M.E. anfört utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut i den del det avser lotterna 2 och 3. - Med hänvisning till vad ovan anförts bör överklagandet avslås i sin helhet. - M.E. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen. Han anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot den s.k. likställighetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen och 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). En granne till honom beviljades den 16 mars 1998 förhandsbesked och senare bygglov för uppförande av ett bostadshus på det nu aktuella området, vilket han motsatte sig, eftersom en sådan byggnad inte skulle passa in i den ursprungliga miljön. Även det förhållandet att strandskydd råder på platsen gjorde att han antog att inga byggnader fick uppföras där. Mot bakgrund av att nämnden fann att ny bebyggelse trots allt kunde tillåtas på platsen begärde även han att få uppföra bostadshus på envar av sina tre marklotter inom området. Genom det nu aktuella förhandsbeskedet fick han visserligen besked om att han kunde påräkna bygglov för ett bostadshus men samtidigt uppställde nämnden en rad villkor för byggnadens utformning m.m. För grannens bygglov uppställdes däremot inte några motsvarande villkor. På två av de tre marklotterna medgavs inte heller att något bostadshus uppfördes trots att hans granne tidigare beviljats förhandsbesked för bygglov i samma strandskyddsområde och under i övrigt likvärdiga omständigheter. I hans förhandsbesked gavs vidare inte, såsom skedde i grannens fall, något besked om huruvida dispens från strandskyddet kunde påräknas. Regeringens beslut strider mot bakgrund bl.a. av det nu anförda mot den likställighetsprincip som uppställts i regeringsformen och kommunallagen, eftersom regeringen i sitt beslut inte beaktat allas likhet inför lagen och inte heller iakttagit saklighet och opartiskhet. - Regeringsrätten (2005-04-18, Nordborg, Eliasson, Wennerström, Hamberg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som fakta- bedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av handlingarna i målet framgår att både M.E:s fastighet och den aktuella grannfastigheten är belägna utom detaljplanelagt område där enligt kommunens översiktsplan ny bebyggelse bör tillkomma endast i samband med detaljplan eller områdesbestämmelser. Fastigheterna företer vidare stora skillnader vad gäller arrondering och bebyggelsestruktur, vilket medför att skilda överväganden kan behöva göras vid prövning av frågor om bygglov på respektive fastighet. - För att ansökningar om bygglov skall kunna bifallas erfordras enligt 8 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bl.a. att åtgärden inte kommer i konflikt med de allmänna intressen som enligt 2 kap. PBL skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. På ansökan skall byggnadsnämnden vidare enligt 8 kap. 34 § PBL ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. Enligt 2 kap. 1 § PBL skall i ärenden om förhandsbesked bestämmelserna i bl.a. 4 kap.miljöbalken tillämpas. Vidare gäller att frågor om dispens från strandskydd, efter miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari 1999, prövas enligt bestämmelser som återfinns i 7 kap.miljöbalken. - Av 4 kap.1 och 2 §§miljöbalken framgår att nu aktuellt område (Mälaren med öar och strandområden) är av riksintresse och att ett sådant område får utsättas för exploatering och andra ingrepp i miljön endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden. Vid bedömning av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas (4 kap. 2 §). - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL och miljöbalken är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha åsidosatt kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen eller i övrigt felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om förhandsbesked för bygglov. Inte heller ger utredningen i målet vid handen att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-03-09, Lindvall)