RÅ 2006 not 183

Not 183. Ansökan av E.M. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. - Fastigheten Torkhästen 2, Stora Essingen, Stockholms kommun, omfattades av stadsplan för del av stadsdelen St. Essingen m.m. (Essingeleden). I planen var fastigheten avsatt som byggnadskvarter för bostadsändamål. Enligt planen hade fastigheten byggrätt för ett friliggande en- eller tvåfamiljshus i två våningar med en byggnadsarea om högst 20 procent av tomtens yta, en byggnadsyta om 120 kvm för envar av två bostadslägenheter och en byggnadshöjd av 7,5 m. Markhöjden var i genomsnitt ungefär +30 m. Fastigheten hade en areal av 941 kvm. Fastigheten var inte bebyggd. Fastigheten var belägen på ett minsta avstånd av ca 60 m väster om Essingeleden. -Stockholms stadsbyggnadsnämnd (2004-06-10) antog detaljplan för fastigheten Torkhästen 2 m.m. inom stadsdelen Stora Essingen. Enligt detaljplanen gällde bl.a. följande. Fastigheten avsätts som kvartersmark för bostäder samt för mindre, avgränsade kontorslokaler i bullerutsatta lägen och i bottenvåningen mot gatan. Byggnadsarean utgör uppskattningsvis knappt hälften av fastighetens areal. Högsta byggnadshöjd är +39,5 m över nollplanet. Minst hälften av boningsrummen i varje lägenhet skall orienteras mot sida med ekvivalent ljudnivå mindre än 55 dB (A). En bullerskärm som skjuter ut 1 meter från fasadlivet får anordnas på byggnadens västra fasad. Antalet bostadslägenheter blir högst nio. - Länsstyrelsen i Stockholms län hade den 13 juli 2004 enligt 12 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, beslutat att inte pröva antagandebeslutet. - Antagandebeslutet överklagades bl.a. av E.M. och G.B samt A.L. och H.L. - Klagandena anförde till stöd för sin talan i huvudsak följande. - E.M. och G.B: Detaljplaneförfarandet strider mot 13 kap. 5 § PBL därför att kommunen underrättat endast fyra sakägare om antagandebeslutet och inte de fjorton intressenter som senast under utställningstiden skriftligen har inkommit med synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Detaljplanen medför stora avsteg från fem av sju paragrafer i gällande detaljplan. Detaljutformningen av takvåningen är inte klarlagd. Kommunen har inte beaktat synpunkter i remissvar från Vägverket och länsstyrelsen. Brandförsvarets synpunkter har inte behandlats. Huvuddelen av de synpunkter som framförts av boende i området, av Stora Essingens Villa- och Fastighetsägareförening och av Laos ambassad har inte beaktats. Beslutsunderlaget saknar verkliga mätningar för området i syfte att genomföra en sann miljökonsekvensutredning med avseende på buller och luftföroreningar. - A.L. och H.L: Bullernivåerna blir för höga. Boendemiljön för dem som bor i området blir starkt försämrad. Avverkning av stora träd kommer att medföra en kraftig ökning av luftföroreningarna. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2004-11-04) avslog överklagandena och anförde som motivering för sitt beslut bl.a. följande. Riksdagen har i infrastrukturpropositionen 1996/97:53 behandlat riktvärden för buller från trafik. När det gäller nya bostäder anges att dessa inte bör planeras så att högre ekvivalentvärden förekommer än 30 dB(A) inomhus och 55 dB(A) - utomhus eller att högre maximalvärden förekommer än 45 dB(A) inomhus nattetid och 70 dB(A) på uteplats. I juni 1994 har riksdagen tagit ställning till "Handlingsplan mot buller" varvid riksdagen har uttalat att avsteg från gällande riktvärden kan accepteras i vissa fall, t.ex. i Stockholms centrala delar, men att större avsteg inte bör komma ifråga än att inomhusvärdena klaras och att utomhusvärdet 55 dB(A) uppfylls utanför hälften av boningsrummen i varje lägenhet. - Bullernivåerna från trafiken på Essingeleden blir sannolikt höga på Torkhästen 2. Planen innehåller bestämmelser om att minst hälften av boningsrummen i varje lägenhet skall orienteras mot sida med ekvivalent ljudnivå som understiger 55 dB(A). Av bullerutredningen framgår att det går att klara bullernivån 55 dB(A) på en sådan sida. Därmed föreligger inte hinder ur bullersynpunkt mot den bebyggelse som avses i planen. Det är byggherrens ansvar att se till att lägenhetslösningar och uteplatser utformas på sådant sätt att planbestämmelserna efterföljs. Vidare utgår länsstyrelsen ifrån att stadsbyggnadsnämnden bevakar dessa frågor i samband med att kontrollplanen fastställs efter bygganmälan. - I ärendet redovisas flera bullerutredningar från J & W Akustikbyrå och från WSP Akustik samt en bedömning av bullersituationen från kommunens miljöförvaltning. Detta material utgör ett godtagbart underlag för bedömning av detaljplanen ur bullersynpunkt. - Enligt 5 kap. 30 § PBL skall, senast dagen efter det att justeringen av protokoll med beslut om antagande av detaljplan har tillkännagetts på kommunens anslagstavla, protokollsutdrag med beslutet samt uppgift om vad den som vill överklaga beslutet har att iaktta sändas i brev till bl.a. sakägare. Underlåtenhet att iaktta sådan underrättelseplikt prövas av länsstyrelsen endast efter anmärkning från berörd part. E.M. och G.B. har tillsänts underrättelse. Annan part har inte påtalat underlåtenhet i detta avseende. Mot bakgrund av det anförda utgör E.M:s och G.B:s anmärkning inte skäl att undanröja antagandebeslutet. - Den överklagade detaljplanen medför en ökning av byggrätten inom planområdet i förhållande till den gällande stadsplanen. Denna ökning kan för de närboende medföra en ökning i motsvarande grad av olägenheter vad avser minskad utsikt, minskat ljusinsläpp och minskning av trädbeståndet i närområdet. I den storstadsmiljö som planområdet utgör en del av bör sådana tillkommande olägenheter inte bli större än att de får anses godtagbara. - För bebyggelsen inom planområdet innehåller den överklagade detaljplanen bestämmelser om takvinkel och om högsta byggnadshöjd. Detaljutformningen av taket får prövas vid bygglovgivningen. Ytterligare planbestämmelser för takutformningen kan inte anses vara nödvändiga. - Stockholms brandförsvar har den 28 mars 2003 yttrat sig och tillstyrkt detaljplanen under vissa förutsättningar. Dessa synes gälla allmänt för bebyggelse, t.ex. i form av villkor om nödutrymning från högst 23 m över gatuplan vid användning av brandförsvarets stegar. Länsstyrelsen bedömer att brandförsvarets svar inte utgör hinder mot den bebyggelse som avses med detaljplanen. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det som klagandena har anfört till stöd för sin talan inte utgör skäl att undanröja det överklagade antagandebeslutet. - E.M. och G.B. samt H.L. och A.L. överklagade länsstyrelsens beslut. - Boverket yttrade sig i ärendet den 14 mars 2005. - E.M. och G.B. anförde i huvudsak vad de åberopat inför länsstyrelsens behandling av planen. De framhöll därvid bl.a. följande. De anser inte att kommunen har handlagt ärendet på ett korrekt sätt samt att planen bygger på ett ofullständigt och felaktigt beslutsunderlag vad avser buller och luftföroreningar. Egenhändigt utförda mätningar visar högre ljudnivåer än de som beräknats. De anser vidare att detaljplanen innebär alltför stora avsteg från den för området nu gällande stadsplanen samt att detaljplanen saknar underlag som visar utformningen av den planerade byggnadens takvåning. Den planerade byggnaden är för stor och för hög för tomten i förhållande till omgivande byggnader. Detaljplanen medför en försämrad boendemiljö för dem bl.a. genom att utsikter över vatten och omgivande stad byggs för och genom att vinter och höst förlängs i deras trädgård på grund av utebliven förmiddagssol. Den nya byggnaden kan också förväntas medföra sänkt marknadsvärde för deras fastighet. De hänvisar även till Boverkets rapport "Tillämpning av riktvärden för trafikbuller vid planering och byggande av bostäder" och anger att dessa Boverkets rekommendationer inte har beaktats i planärendet. - H.L. och A.L. hänvisade till vad de tidigare anfört i ärendet och framhöll bl.a. följande. De anser inte att den planerade bebyggelsen på Torkhästen 2 kommer att klara gällande riktvärden för buller. De hänvisar också till att Södra länken öppnats för trafik och att trafikflödet därvid ökat betydligt mer än vad som tidigare beräknats samt till att det planerade försöket med trängselskatt kommer att medföra ökat buller och ökade luftföroreningar. Luftkvaliteten och bullersituationen kommer att försämras ytterligare om alla träd och övrig växtlighet på Torkhästen 2 undanröjs och om en byggnad som reflekterar ljudet uppförs på fastigheten. De framhöll vidare att fastigheten var alltför liten för den exploatering som detaljplanen medgav och att den planerade byggnaden skulle komma att ta bort en stor del av det solljus som i dag nådde deras fastighet. - Boverket, vars företrädare besökt platsen, yttrade sig i ärendet och anförde följande. Det är en grundläggande princip i PBL att kommunen själv inom lagens ramar får avgöra hur marken skall användas och hur miljön skall utformas inom den egna kommunen. Stor vikt bör därmed tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. De stadsplaner som fastställdes före PBL:s ikraftträdande gäller som detaljplaner enligt PBL men har inte någon återstående genomförandetid. Det innebär att kommunen kan ändra, upphäva och ersätta en sådan plan med en ny utan att beakta de rättigheter som den gällande planen tillskapat. - Enligt PBL skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. De allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse redovisas i 2 kap. PBL. Härvid framhåller verket bl.a. att bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och möjligheterna att förebygga bullerstörningar och luftföroreningar och att iaktta miljökvalitetsnormer. Vidare innehåller PBL bestämmelser som anger att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Hit räknas bl.a. olägenheter för grannar i form av skymd sikt eller sämre ljusförhållanden. PBL anger också att vid utformning av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till bl.a. befintliga bebyggelseförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Boverket framhåller i detta sammanhang att frågan om en plan skall tillåtas trots att den vållar en viss olägenhet för omgivningen beror på styrkan i de intressen som ligger bakom planen i relation till de motstående intressena. - Boverket pekar också på att länsstyrelsen skall upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan bl.a. om länsstyrelsen finner att en miljökvalitetsnorm inte iakttagits eller om en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Verket konstaterar därvid att länsstyrelsen den 13 juli 2004 beslutade att inte pröva kommunens antagandebeslut på eget initiativ. - När det gäller bedömningar i sak konstaterar Boverket att en i ärendet redovisad solstudie visar att den planerade byggnaden kommer att medföra en viss skuggning av de bakomliggande tomterna varvid det främst är under vinterhalvårets förmiddagar som de klagandes fastigheter kommer att drabbas. Den i detaljplanen medgivna byggnaden kommer också att skymma utsikten från söder/sydost från de klagandes fastigheter. Vidare kommer träd och annan vegetation inom Torkhästen 2 att försvinna vid exploateringen. Mot dessa förhållanden skall enligt Boverket ställas att den nya byggnaden genom sin avskärmande verkan kommer att minska bullret från intilliggande trafikleder. Boverket delar länsstyrelsens bedömning att bortfall av sol och utsikt och borttagande av vegetationen inte medför olägenheter av den omfattning att planen av det skälet inte kan accepteras. Den planerade bebyggelsen bedöms inte heller inverka menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medföra fara för omgivningen. - Boverket ifrågasätter inte att kommunen utnyttjat en bullerutredning som baseras på förhållandena på platsen och att utredningen baserar sig på prognostiserade fordonsmängder. Verket konstaterar vidare att beräkningar av ljudnivåer baserar sig på väl beprövade teoretiska modeller som i förhållande till enskilda mätningar på en viss plats gör det möjligt att jämföra resultat och där inmatade värden och olika faktorer vägs på samma sätt vid alla tillfällen. De riktvärden för trafikbuller som riksdagen tagit ställning till är inte några rättsligt bindande normer utan riktvärdena skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. Boverket hänvisar härvid till det fördjupade underlag som verket överlämnat till regeringen i november 2004 - Tillämpning av riktvärden för trafikbuller vid planering för och byggande av bostäder. I redovisningen behandlas bl.a. frågor som gäller om, när och var det kan vara acceptabelt ätt göra avsteg från riktvärdena samt hur stora avsteg som kan anses vara acceptabla. - Boverket konstaterar vad beträffar det nu aktuella projektet att ljudnivån på den mest utsatta sidan av den planerade nya byggnaden visserligen är hög men att detta måste vägas mot de särskilt svåra förhållanden som råder. Dessutom framgår det av bullerutredningen att den föreslagna byggnaden kommer att skärma en del av trafikbullret för några av de befintliga bostadshusen vilket är positivt och att detta måste tas med i den samlade bedömningen av förslaget. Boverket finner inte att det finns skäl att tvivla på att det går att skapa en god ljudmiljö inomhus och att varje ny lägenhet kan få tillgång till en uteplats/balkong med en ljudnivå som ligger under riktvärdena. Verket pekar också på att planen innehåller en bestämmelse som anger att minst hälften av boningsrummen i varje lägenhet skall orienteras mot en sida med en ekvivalent ljudnivå som är mindre än 55 dB(A). Trots vissa brister i kommunens utredning anser Boverket att bullerfrågan har blivit väl belyst och att beslutsunderlaget är väl genomarbetat. Mot bakgrund av nämnda förhållanden samt att kommunens översiktsplan bl.a. anger att ny bostadsbebyggelse kan tillkomma på Stora Essingen främst i goda kollektivtrafiklägen och för lokala behov samt att komplettering med lägenheter i flerfamiljshus kan behövas för att skapa ett mera diversifierat utbud av bostäder anser Boverket att det i det nu aktuella planärendet finns goda skäl att tillämpa avsteg från de riktvärden för trafikbuller som riksdagen behandlat. Verket anser också att planen erbjuder en acceptabel boendemiljö vad avser ljudförhållandena. - Boverket redovisade vidare i sitt yttrande de miljökvalitetsnormer som regeringen utfärdat för utomhusluft avseende partiklar (PM10) och framhöll att vid beslut om detaljplaner var det vad den tillkommande verksamheten inom planområdet bidrog med som skulle beaktas. Verket angav därvid, med beaktande av vad kommunens miljöförvaltning angett om nuvarande partikelnivå, att det ringa tillskott som trafik till och från de nytillkommande lägenheterna och eventuella utsläpp från uppvärmningen av byggnaden bidrog med inte skulle komma att medverka till att normvärdet för PM10 överskrids. - Boverket anförde sammanfattningsvis följande. De allmänna intressen rörande buller och miljökvalitetsnormer har beaktats på ett tillbörligt sätt i planärendet. Detaljplanen innehåller bestämmelser som på ett nöjaktigt sätt tillgodoser en dräglig ljudnivå för de planerade bostäderna. Det allmänna intresset att skapa flera bostäder i de centrala delarna av Stockholm bör stå mot de boendes intresse av en oförändrad närmiljö eller i vart fall att Torkhästen 2 inte bebyggs på annat sätt än vad den gällande detaljplanen medger. Vid en vägning av de i planärendet konkurrerande intressena finner Boverket att det allmänna intresset bör ges företräde. De olägenheter som de klagande anser att genomförandet av detaljplanen medför för dem bedöms inte vara av sådan betydelse att planen av det skälet inte kan accepteras. Boverket avstyrker därmed bifall till överklagandena. - E.M. och G.B. hade härefter anfört att Boverkets yttrande inte innehöll något klarläggande av varför en stor grupp som lämnat synpunkter under plansamrådet berövats möjlighet att överklaga. De vidhöll vad de tidigare anfört om buller och partikelvärden och hänvisade till egna utförda buller- och partikelmätningar samt anförde följande. De anser att Boverket frångått de rekommendationer om tillämpningen av riktvärdena för trafikbuller som verket utarbetat hösten 2004. De framhåller vidare att detaljplanen har brister till följd av att den inte redovisar takvåningens utformning. De anser att de redan tålt tillräckligt när det gäller intrång i deras närmiljö till följd av Essingeledens och tvärbanans tillkomst. Tillkomsten av Södra länken och avstängningen av Essingeledens avfart mot Lilla Essingen har medfört ytterligare olägenheter till följd av den ökade trafiken med bilar och bussar. - H.L. och A.L. angav bl.a. att de inte delade Boverkets uppfattning att allmänna och enskilda intressen beaktats tillbörligt i ärendet och anförde följande. De hävdar att miljökvalitetsnormen för utomhusluft inte iakttagits och att den bebyggelse som planen medger blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa. De anser inte heller att frågan om buller behandlats på ett tillräckligt ingående sätt och menar att tillåtna nivåer kommer att överskridas till följd av reflekterat ljud samt att hänsyn inte tagits till den ökning av trafiken på Essingeleden som skett och som kommer att ske till följd av genomförandet av försöket med trängselskatt. De anser också att planen utformats så att den medför sådana betydande olägenheter att den inte kan accepteras. Härvid framhålls bl.a. att detaljplanen kommer att medföra en försämring både när det gäller buller och luftkvalitet om alla träd och annan växtlighet försvinner från Torkhästen 2. Den nya byggnaden kommer också att ta bort en stor del av det solljus som de har i dag eftersom byggnaden avses placeras extremt nära deras hus. Det går inte att uppfylla PBL:s krav att det skall finnas plats för lek och möjlighet att vistas ute på Torkhästen 2 eftersom tomten är så liten och exploateringsgraden så hög. De hade sedermera också anfört att regeringen borde avvakta med beslut i ärendet intill dess att ett annat ärende med likartad problematik - kv. Kojan - kom på regeringens bord. - Regeringen (Miljö- och samhällsbyggndsdepartementet, 2005-05-12) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. Regeringen prövar i detta ärende enbart de invändningar som framförts mot den nu aktuella detaljplanen. Regeringen finner inte att vad de klagande anfört om planens och planbeslutets formella hantering utgör skäl för att upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen. - Regeringen konstaterar att Boverket har belyst och kommenterat de erinringar som de klagande tagit upp i sina överklaganden vad avser bl.a. buller, luftkvalitet samt utsikts- och solförhållanden och att verket därvid inte funnit att de omständigheter som de klagande anfört utgjort tillräckliga skäl för att helt eller delvis upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen. Regeringen finner inte skäl att frångå Boverkets bedömning i denna del. - Regeringen konstaterar också att detaljplanen innehåller bestämmelser som reglerar den nya byggnadens höjd med angivande av såväl högsta byggnadshöjd för den yttre och den inre delen av byggnaden som byggnadens högsta totalhöjd. Vidare reglerar planen den största tillåtna taklutningen. Regeringen finner att den närmare gestaltningen av takvåningen får prövas i samband med en framtida bygglovsprocess. - Regeringen finner vidare, med utgångspunkt i planområdets centrala belägenhet och med beaktande av i planområdets omgivning närliggande grönområden, inte att detaljplanen genom den medgivna byggrätten på Torkhästen 2 medför ett åsidosättande av PBL:s krav vad avser tillgång till lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. Regeringen finner inte heller att vad E.M. och G.B. samt H.L. och A.L. anfört i övrigt bör föranleda någon ändring av kommunens beslut att anta planen. Överklagandena bör därför avslås. - E.M., G.B., A.L. och H.L. ansökte i en gemensam skrivelse om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Till stöd för ansökningen åberopade de samma omständigheter som de tidigare har anfört och tillade bl.a. att tillräcklig hänsyn inte hade tagits till de negativa konsekvenser för deras boendemiljö som detaljplanen medförde i form av skuggbildning, försämrad utsikt, bullerökning och försämrad luftkvalitet. - Regeringsrätten (2006-11-23, Eliason, Almgren, Lundin, Fernlund, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkt 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års rättsprövningslag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2006-11-01, H. Larsson)