RÅ 2006 not 46

Not 46. Ansökan av S-A.J. om rättsprövning av beslut om bygglov för uppförande av vindkraftverk. -Miljötekniska nämnden i Ödeshögs kommun (2002-05-07, §§ 46-48/2002) beslöt att bevilja bygglov för uppförande av tre vindkraftverk, ett på vardera fastigheten Stora Lund 2:4, Tägneby 1:1 och Tägneby 2:5 i Ödeshögs kommun. Som skäl för besluten angavs bl.a. att vindkraftverken kunde godtas ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt. - De tre vindkraftverken prövades också som anmälningar enligt 21 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Beslut i anmälningsärendena fattades den 6 februari 2001 §§ 2, 4 och 6. Dessa beslut hade också överklagats till länsstyrelsen och handlades särskilt (dnr 505-11020-02, 505-11021-02 och 505-11023-02). - S-A.J. överklagade besluten och yrkade att länsstyrelsen skulle upphäva bygglovbesluten. Till grund för överklagandet anförde han i huvudsak följande. Enligt 8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om åtgärden - 1. uppfyller kraven i 2 kap., - 2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §, - 3. inte strider mot områdesbestämmelser och 4. uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§. - I 2 kap. PBL anges de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse m.m. Enligt 1 § andra stycket skall bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken bl.a. tillämpas i ärenden om bygglov och förhandsbesked. - Enligt 2 kap. 3 § PBL skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet, med hänsyn bl.a. till de boendes och övrigas hälsa och till möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar. - Enligt 3 kap. 1 § PBL jämförd med 14 § skall sådana anläggningar som kräver bygglov placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. De skall ha en yttre form och färg som är estetisk tilltalande, lämplig för anläggningarna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Vidare skall de enligt 3 kap. 2 och 14 §§ PBL placeras så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Enligt 5 kap. 1 § PBL skall prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan för bl.a. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Detta skall också tillämpas i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 § PBL. - För Ödeshögs kommun finns en översiktsplan antagen av kommunfullmäktige den 4 september 2000. - Det finns också ett särskilt tillägg till översiktsplanen avseende vindkraft, kallad "Översiktsplan för vindkraftverk" som antagits av kommunfullmäktige den 11 februari 2002. Översiktsplanen redovisar bl.a. var vindkraftverk byggts eller beviljats bygglov samt, med en på kartan angiven begränsningslinje, områden där vindkraft fortsättningsvis ej får byggas. Det aktuella området vid Stora Lund är i översiktsplanen markerat som ett markområde där bygglov sedan tidigare beviljats för uppförande av tre vindkraftverk. - Vindkraftverken är helt synliga från hans fastighet. Avstånd och horisontlinje kommer att påverka perspektiven i landskapet. Vindkraftverken medför stora olägenheter för hans personliga miljö, hälsa, ekonomi, landskapsbild och livskvalitet. Det är fråga om en gruppstation och inte tre separata enheter. Etableringen medför betydande miljöpåverkan. Avstånden till de redan tidigare två etablerade grupperna av vindkraftverk följer inte den norm som Länsstyrelsen förordar. Vindkraftverk skall inte placeras på riksintresseområde för natur- och kulturvärden med närhet till naturreservat och till Vätterns strandområde. Säkerhetsavstånd till cykelled måste beaktas. Försiktighetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen måste tillgodoses. Kommunen och exploatören har lämnat vilseledande uppgifter om var vindkraftverken är tänkta att placeras. Placering på karta och koordinater stämmer inte överens. Det är anmärkningsvärt att sökandena redovisar beräkningar av avstånd, skuggor reflexer och decibel utan att de planerade verkens placeringar är exakt fastställda. Länsstyrelsen skall pröva Miljötekniska nämndens beslut enligt 12 kap. PBL. Sammantaget strider etablering av vindkraft inom aktuellt område mot PBL och miljöbalken. - P.T. (Tägneby 1:1), M.T. (Stora Lund 4:2) samt B.L. (Tägneby 2:5) yrkade att S-A.J:s överklagande skulle avslås. De anförde sammanfattningsvis bl.a. följande. .Ärendena har behandlats av kommunen på ett riktigt sätt enligt PBL samt miljöbalken. Platsen är i gällande översiktsplan, utpekad som lämplig för vindkraftsetablering. Alla villkor vad gäller ljud och skuggor kommer att uppfyllas. Inga störningar i övrigt kommer att bli så omfattande att det finns skäl för att upphäva de beviljade byggloven. Den absolut exakta placeringen av verken är ännu inte fastställd utan är beroende av bl.a. arkeologiska förundersökningar på platsen och av Lantmäteriets mätningar därmed kan inte de exakta koordinaterna för verken anges vilket får till följd att markeringen på kartan inte överensstämmer exakt med angivna koordinater. Varje ytterligare försening av ärendet kan äventyra beviljandet av stöd från Energimyndigheten. - I överklagandet yrkade även S-A.J. inhibition av Ödeshögs kommuns beslut den 7 maj 2002 gällande aktuella vindkraftverk. - Länsstyrelsen besökte den 1 oktober 2002 fastigheterna i närvaro av sökanden P.T. och klaganden S-A.J. - Länsstyrelsen i Östergötlands län (2002-11-12), som tidigare inhiberat de överklagade bygglovsbesluten, upphävde besluten om bygglov för vindkraftverk och anförde som skäl för sitt beslut följande. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 6 PBL krävs bygglov för att uppföra vindkraftverk, bl.a. om vindturbinens diameter är större än två meter. - I granskningsyttrande den 22 oktober 2001, inför antagandet av översiktsplaneringen för vindkraftverk i Ödeshögs kommun, angav länsstyrelsen att man inte delar kommunens uppfattning om var vindkraftverk kan byggas med hänsyn till berörda riksintressen. Bland de områden som enligt länsstyrelsen måste undantas från fortsatt vindkraftutbyggnad med hänsyn till förekommande riksintressen nämns hela vätterstranden inom Ödeshögs kommun. Vidare ansågs att det är viktigt att vindkraftverk i anslutning till berörda riksintresseområden prövas i detaljplan för att få en demokratisk förankring och en i övrigt allsidig belysning innan slutlig ställning tas. - Länsstyrelsens har utarbetat riktlinjer för etableringen av vindkraftverk, "Vindkraftverk i Östergötland - Råd och förslag till riktlinjer". Här anges bland annat rekommendationer om att grupper med vindkraftverk inte bör innehålla fler än högst tre verk samt att avståndet mellan grupper av vindkraftverk, med hänsyn till verkens påverkan på landskapsbilden, inte bör vara mindre än två kilometer. - Enligt 4 kap. 2 § miljöbalken är Vättern med dess öar och strandområden i sin helhet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Inom dessa områden skall turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. De aktuella vindkraftverken ligger inom riksintresseområdet Vättern med öar och stränder, vilket i det aktuella avsnittet avgränsas av riksväg 50. - Vättern omfattas också av skydd enligt de så kallade Natura 2000-bestämmelserna, vilket medför bland annat att förändringar som medför en mer än obetydlig ekologisk påverkan skall tillståndsprövas enligt 7 kap. 28 § miljöbalken. Området utgör därmed också riksintresse enligt 4 kap. 8 § miljöbalken. - Hela kulturlandskapet kring Omberg-Tåkern utgör ett sammanhängande riksintresse för kulturmiljövård (KE 1-7). Området karakteriseras av ålderdomliga odlingslandskap och miljöer med lång odlingshistorisk kontinuitet samt öppna slättbygder med många kyrkomiljöer. De aktuella vidkraftverken ligger en knapp kilometer utanför det avgränsade riksintresseområdet. - Länsstyrelsens bedömning - Av handlingarna i ärendet har framkommit bl.a. följande. De tre ansökningarna om bygglov avser uppförande av sammanlagt tre vindkraftverk, ett på vardera fastigheten Stora Lund 2:4, Tägneby 1:1 och Tägneby 2:5 med en tornhöjd på 65 meter, en rotordiameter på 52 meter och en totalhöjd på 91 meter. Avstånden mellan verken är ca 300-400 meter. Effekten per vindkraftverk är 850 kW. De tre vindkraftverken planeras uppföras efter varandra i väst-ostlig riktning på öppen åkermark, ca 500-600 meter söder om befintliga vindkraftverk vid Hästholmen och ca 1 200-1 500 meter väster om en grupp med två verk vid Råby. Närmaste bostadshus ligger på ca 500 meters avstånd från vindkraftverken. Avstånden mellan klagandens bostadshus och de planerade verken är mellan ca 800 meter och 1 200 meter. - Fastigheterna är belägna utanför detaljplanelagt område. Uppförandet av vindkraftverken kräver bygglov. - I 5 kap. 1 § PBL finns bestämmelser om när detaljplan krävs. Nu aktuella vindkraftsetableringar har inte detaljplanelagts. Länsstyrelsen anser att det varit befogat att upprätta detaljplan främst med hänsyn till verkens omgivningspåverkan och de intressekonflikter som förekommer. Att ett sådant behov föreligger i fall som de nu aktuella har också bekräftats i den av kommunen antagna översiktsplanen för etablering av vindkraftverk. Mot bakgrund därav finner länsstyrelsen att det föreligger skäl för att kräva detaljplaneläggning för de sökta vindkraftetableringarna. - En grundläggande förutsättning för att mark skall få användas för bebyggelse är enligt 2 kap. PBL att marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Det har i ärendet inte visats att vindkraftverken, med hänsyn till föreliggande intressemotsättningar och riksintressena enligt 3 och 4 kap.miljöbalken, uppfyller lokaliseringskraven i 2 kap. PBL. Dessa förhållanden får även anses ha betydelse för närmiljön på S-A.J:s fastighet. Även om redovisade ljudnivåer och skuggeffekter är förenliga med kraven i 3 kap. PBL bedömer länsstyrelsen att vindkraftverken medför sådana olägenheter att de inte kan anses förenliga med de hänsyn och övriga krav som skall vara uppfyllda enligt 2 kap. PBL. - Sammanfattningsvis finner länsstyrelsen att detaljplanekravet i 5 kap. PBL utgör hinder mot bygglov för vindkraftverk på fastigheterna Stora Lund 2:4, Tägneby 1:1 och Tägneby 2:5. Därtill har inte visats att lämplighetskraven i 2 kap. PBL är uppfyllda. De överklagade byggloven ska därför upphävas. - Länsstyrelsen i Östergötlands län beslutade vidare den 12 november 2002, med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken, jämfört med 2 kap. 4 § miljöbalken och 27 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, att förbjuda uppförande av de tre vindkraftverken med hänsyn till MB:s mål och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken. Beslutet överklagades till miljödomstolen, Växjö tingsrätt, som i dom den 8 augusti 2003 upphävde länsstyrelsens beslut och, med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken, förbjöd de sökande att uppföra de tre vindkraftverken utan tillstånd. - P.T., M.T. och B.L. överklagade länsstyrelsens beslut om upphävande av besluten om bygglov hos regeringen. De anförde bl.a. följande. Kommunen har valt att använda det planeringsinstrument som ligger närmast till hands när det gäller att långsiktigt väga motstående intressen i fråga om markanvändning, nämligen en särskild översiktsplan som behandlar etablering av vindkraft. Att ställa krav på detaljplan inom ett område som i översiktsplanen anvisats för sådan verksamhet är inte sakligt motiverat. Med det planeringsunderlag och det samråd som existerade vid kommunens beslut om bygglov var verkens omgivningspåverkan känd liksom de motstående enskilda intressena. I fråga om motstående riksintressen kan konstateras att lokaliseringen inte gör intrång i dessa intressen annat än möjligen visuellt. Lokaliseringen är sådan att omgivningskravet i 3 kap. PBL är uppfyllt. - Kammarrätten i Jönköping hade genom beslut den 13 april 2004 med eget utlåtande överlämnat ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten hade därvid anfört bl.a. följande. Kammarrätten finner att den föreslagna placeringen av vindkraftverken inte kan anses olämplig med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i S-A.J:s närområde. Kammarrätten finner således att det inte föreligger hinder mot bygglov med hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. 1 § PBL. Kammarrätten delar länsstyrelsens bedömning att de av S-A.J. påtalade olägenheterna inte är av sådan art att det finns hinder mot bygglov enligt 3 kap. 2 § PBL. Inte heller i övrigt har framkommit skäl att avslå ansökningarna om bygglov enligt bestämmelserna i 3 kap. PBL. Om regeringen finner att byggnadsåtgärderna kan tillåtas med hänsyn till bestämmelserna i 2 och 5 kap. PBL föreligger således enligt kammarrättens bedömning inte hinder mot de sökta byggloven. - S-A.J. hade därefter kommit in med en skrivelse. Han hänvisade till vad han tidigare framfört i ärendet och anförde bl.a. följande. De föreslagna tre vindkraftverken skulle påverka hela landskapsbilden. Det finns redan fem verk och ytterligare verk skulle öka de främmande inslagen i det öppna landskapet. Vid bedömningen av olägenheterna i det enskilda fallet måste områdets unika karaktär och förhållandena på orten beaktas. Olägenheterna måste också bedömas utifrån mängden av åtta vindkraftverk. För att belysa vikten av att analysera lokaliseringens påverkan på de angränsande områden som omfattas av bestämmelserna i 2 kap. PBL hänvisas till ett antal regeringsbeslut. Han åberopar också avgöranden av Växjö tingsrätt, miljödomstolen, och Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-06-17) upphävde länsstyrelsens beslut. Miljötekniska nämndens beslut den 7 maj 2002 att bevilja bygglov för uppförande av tre vindkraftverk, ett på vardera fastigheten Tägneby 1:1, Tägneby 2:5 och Stora Lund 4:2 i Ödeshögs kommun skulle därmed stå fast. - Som skäl för beslutet anförde regeringen följande. Bestämmelserna i 3 kap. PBL kan, med hänsyn bl.a. till vad kammarrätten anfört, inte anses utgöra hinder mot att lämna bygglov. Vad S-A.J. anfört till länsstyrelsen utgör enligt regeringens mening inte skäl för att med anledning av hans överklagande frångå miljötekniska nämndens ställningstagande att prövningen kan ske i bygglovsärendena, dvs. utan att föregås av detaljplaneläggning. Vad S-A.J. framfört i ärendet utgör inte heller i övrigt skäl att vägra bygglov för sökta åtgärder. Länsstyrelsens beslut den 12 november 2002 bör därför upphävas och miljötekniska nämndens beslut den 7 maj 2002 stå fast. - S-A.J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Han anser att besluten inte är tillräckligt väl grundade och inte heller tillräckligt motiverade och att de t.o.m. strider mot gällande rätt. Varken regeringen eller kammarrätten har tagit ställning till olägenheterna utöver ljud- och skuggeffekter. Man har inte bedömt helheten i 2 och 3 kap. PBL. Länsstyrelsen har angett att det inte visats att vindkraftverken uppfyller lokaliseringskraven i 2 kap. PBL. Regeringen nämner inte något om detta. Varken kraven angående lokaliseringen eller lämpligheten i 2 kap. PBL är uppfyllda. Den tänkta lokaliseringen står inte heller i överensstämmelse med rekommendationerna i länsstyrelsens vindkraftsrapport. Vindkraftverken kommer att bli dominerande då de skall placeras i ett öppet landskap. Översiktsplanen var inte godkänd när bygglov beviljades. Det finns redan två grupper med vindkraft etablerade i närheten, dels tre vindkraftverk norr om nu tänkt plats, dels två verk öster om tänkt plats. Avståndet mellan de nu aktuella vindkraftverken och de ovan nämnda är endast 550-600 meter respektive ca 1 200-1 300 meter. Enligt länsstyrelsens råd och riktlinjer bör det vara minst två kilometer mellan vindkraftsetableringar. Något alternativt område för vindkraftverkens lokalisering har inte utretts. - Regeringsrätten (2006-03-13, Billum, Dexe, Stävberg, Kindlund, Lundin) yttrade, efter att inledningsvis ha redogjort för omständigheterna i målet: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 8 kap. 12 § PBL skall, såvitt här är av intresse, ansökningar om bygglov för åtgärd inom område som inte omfattas av detaljplan bifallas under förutsättning bl.a. att åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. och 3 kap. 1 och 2 §§ PBL. Av regeringens beslut framgår visserligen inte uttryckligen att regeringen prövat de aktuella byggloven även i förhållande till 2 kap. PBL. Med hänsyn till vad som förekommit i ärendet och till vad S-A.J. anfört i yttrande till Miljödepartementet får emellertid förutsättas att regeringen beaktat även dessa bestämmelser. - Bestämmelserna i 2 kap. PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger vid den intresseavvägning som skall göras i detta sammanhang. När det gäller prövning enligt 3 kap. 1 och 2 §§ PBL har Kammarrätten i Jönköping funnit att hinder mot att bevilja bygglov enligt dessa lagrum inte föreligger. Vad S-A.J. anfört i Regeringsrätten visar inte att regeringens bedömning i denna del varit felaktig. Det har inte heller framkommit att det vid regeringens handläggning förekommit något sådant fel som haft betydelse för utgången i ärendet. - Det förhållandet att miljödomstolen funnit att uppförandet av vindkraftverken kräver tillstånd enligt miljöbalken utgör inte i sig skäl att upphäva regeringens beslut i fråga om byggloven. - Av det anförda följer att regeringens beslut inte kan anses strida mot någon rättsregel på det sätt som S-A.J. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2006-02-22, S. Nilsson)