RÅ 2006 not 48

Not 48. Ansökan av M.H. om rättsprövning av ett beslut om bygglov - Fastigheten Ekenäs 3:8, Kungsbacka kommun, är belägen utom detaljplanelagt område. Fastigheten är inte belägen inom område med riksintresse för naturvård, kulturmiljövård eller friluftsliv. Fastigheten ligger inom område som omfattas av Kungsbacka kommuns översiktsplan (ÖP 90). - M.H. ansökte hos Byggnadsnämnden i Kungsbacka kommun om bygglov för nybyggnad av stall och garage. Ägarna till fastigheterna Ekenäs 3:36 och 3:40, Guntofta 1:14, Guntofta 1:76 samt Guntofta 1:77 hade i samband därmed framfört erinringar mot den sökta åtgärden. - Bygglov för den aktuella åtgärden beviljades enligt beslut den 6 september 2001. - Beslutet hade i separata skrivelser överklagats av E-G.T. (Ekenäs 3:36 och 3:40), K. och O.P. (Guntofta 1:77) samt Å.A. och G.B.O. (Guntofta 1:76). I överklagandena framfördes yrkanden om inhibition och på anförda skäl yrkades vidare att beviljat byggnadslov skulle upphävas. -Länsstyrelsen i Hallands län (2001-10-11), som under 1999 vid två tillfällen besiktigat platsen, tog upp ärendet till slutligt avgörande och avslog överklagandena samt förklarade att yrkandena om inhibition inte föranledde någon åtgärd. Som skäl för sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. Av 8 kap 12 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, framgår att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden - 1. uppfyller kraven i 2 kap, - 2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap 1 §, - 3. inte strider mot områdesbestämmelser och 4. uppfyller kraven i 3 kap l, 2 och 10-18 §§. - Av översiktsplanen för området framgår bl.a. följande. Den östra delen av fastigheten Ekenäs 3:8 ligger inom område betecknat: "Oförändrad markanvändning, huvudsakligen bostäder för helårs- och fritidsboende. "Den västra delen av fastigheten Ekenäs 3:8 ligger inom område betecknat: "Oförändrad markanvändning, övrig pågående markanvändning, skogsbruk samt mossmark och berg." - Av utredningen i ärendet framgår att det på fastigheten Ekenäs 3:8 sedan tidigare bedrivs hästhållning bestående i avelsverksamhet och uppfödning av hästar. På fastigheten finns ett enbostadshus och en stallbyggnad om 117 kvm vilken inrymmer fem boxar och tre spiltor för hästar. Verksamheten avses att utökas till viss del. Föreslagen åtgärd innebär uppförande av en kombinerad stall- och garagebyggnad om totalt 251 kvm och enligt ritning hörande till beslutet om bygglov skall befintlig stallbyggnad i samband därmed rivas. - Den förändring av hästhållningen på fastigheten som kan antas uppstå - i och med den föreslagna stall- och garagebyggnaden - torde i huvudsak bestå i en övergång från spiltor till boxar anpassat efter existerande normer för god djurhållning samt en ökning av antalet hästar med en. Den utökning av byggnadsarean för stallbyggnader på fastigheten som uppstår genom den föreslagna åtgärden motsvarar 67 kvm. Stall- och garagebyggnaden skall enligt förslaget placeras 4,5 meter från fastighetsgränsen i norr och i samma linje som befintligt bostadshus på fastigheten Ekenäs 3:36. Avståndet mellan den föreslagna stall- och garagebyggnaden och bostadshuset på fastigheten Ekenäs 3:36 uppgår till ca 7 meter. Bostadshuset saknar fönster i riktning mot den föreslagna stall- och garagebyggnaden. - I anslutning till fastigheten Ekenäs 3:8 ligger två bostadsfastigheter, Guntofta 1:76 och Guntofta 1:77, och av utredningen i ärendet framgår att den föreslagna byggnaden kommer att placeras på ett avstånd av 55 respektive 25 meter från dessa fastigheter vilket innebär ökade avstånd i jämförelse med avståndet till befintlig stallbyggnad. - Med hänsyn till att hästhållning sedan tidigare förekommit på såväl aktuell fastighet som i området och att den förändring av verksamheten som kan förväntas uppstå - till följd av den föreslagna stall- och garagebyggnaden - inte är att betrakta som betydande samt med beaktande av omgivningens karaktär och vad som framgår av översiktsplanen för området kan den föreslagna stall- och garagebyggnaden enligt länsstyrelsens mening inte anses strida mot de allmänna intressen som enligt 2 kap.plan- och bygglagen skall beaktas vid lokalisering av bebyggelse. - Krav på prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning genom detaljplan bedöms inte föreligga. Förutsättningarna för prövning av den föreslagna åtgärden i samband med prövning av ansökan om bygglov bedöms vara uppfyllda. - Av 3 kap. 2 § PBL framgår bl.a. att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Av kommentaren till PBL (Didón m.fl. s. 3:14) sägs beträffande frågan om vad som i det enskilda fallet skall betraktas som betydande olägenhet för omgivningen måste beaktas områdets karaktär och förhållandena på orten. Med hänsyn till den föreslagna stall- och garagebyggnadens placering, utformning och avsedda användning och att den inte på något påtagligt sätt bedöms ändra områdets karaktär eller innebära någon betydande avvikelse från rådande förhållanden på platsen kan det vid en samlad bedömning inte anses att den eller dess avsedda användning medför betydande olägenheter för omgivningen eller inverkar menligt på trafiksäkerheten. - Den föreslagna stall- och garagebyggnaden bedöms stå i överensstämmelse med vad som stadgas i 3 kap. 1 PBL. - Med hänvisning till vad som anförts skall överklagandena avslås. - Vid denna utgång i ärendet skall yrkandena om inhibition lämnas utan åtgärd. - E-G.T. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. De hänvisade till övriga skrivelser i ärendet och anförde vidare. Det har funnits stationär hästhållning på fastigheten sedan 1997. Dessförinnan har det inte funnits några djur annat än två hästar på sommarbete, som varit inhysta i den byggnad som tidigare varit tröskloge och förrådsdel. Ökningen är därför stor från två, hästar på bete till planerade nio hästar stationärt. I länsstyrelsens beslut finns inget angivet om rekommenderade och i praxis tillämpade skydds- och säkerhetsavstånd till hästverksamhet. De yrkar även inhibition. - Kammarrätten i Göteborg hade genom beslut den 21 oktober 2002 med eget utlåtande överlämnat ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten har därvid anfört bl.a. följande. Trots att stallbyggnaden placeras i den omedelbara närheten till E-G.T:s fastighet och bostadshus anser kammarrätten att den avsedda djurhållningen inte kan anses utgöra någon betydande olägenhet för henne. Inte heller kan de sammantagna olägenheterna av stallbyggnaden och dess användning anses utgöra någon betydande olägenhet. Det som E-G.T. uppgett om påverkan på marknadsvärdet på hennes fastighet föranleder inte annan bedömning. Stallbyggnadens placering, utformning och användning kan inte heller anses utgöra betydande olägenheter för övriga klagande. - E-G.T. och Villaägarnas Riksförbund inkom därefter med skrivelser. - Boverket hade yttrat sig i ärendet den 29 september 2003. Verket, som besökt platsen, anförde bl.a. följande. Bygglovbeslutet bör inte grundas på pågående markanvändning då denna inte är prövad i laga ordning. Av det som redovisats i ärendet drar Boverket slutsatsen att översiktsplanens status som vägledande dokument för efterföljande beslut inte har utnyttjats så som lagstiftningen förutsätter. Den förhandsupplysning som översiktsplanen ger om vilka allmänna intressen som kommer att vägas in vid framtida beslut har inte följts. Inte heller finns i beslutet redovisat motiv som förklarar och legitimerar en avvikelse. Boverket anser vidare att det inte har skett en tillräcklig prövning av att beslutet inte strider mot de allmänna intressen som framgår av 2 kap. PBL. Stallbyggnaden med dess tilltänkta användning kan inte anses lokaliserad till en lämplig plats. Risken för spridning av hästallergen innebär att man måste inta en restriktiv hållning eftersom det rör sig om allvarliga hälsorisker. Lokalisering av verksamheter som innebär djurhållning så nära bostäder som här har skett kan enligt Boverket inte sägas uppfylla kraven på hänsyn till boende och deras hälsa och säkerhet på det sätt som lagen föreskriver. Denna ståndpunkt ändras inte av att området präglas av landsbygdskaraktär med ängs- och hagmark där hästar tidvis hållits. De rekommendationer för skyddsavstånd mellan sådan verksamhet och bostäder som verket utarbetat har frångåtts på ett anmärkningsvärt sätt. Inget i det redovisade materialet ger skäl för att lokaliseringen ändå skulle vara lämplig. Boverket anser dessutom att de hälsorisker, som avståndet på sju meter mellan stallet på Ekenäs 3:8 och bostaden på Ekenäs 3:26 kan medföra, är en sådan betydande olägenhet som 3 kap. 2 § PBL syftar på. - E-G.T., C.U. och M.H. hade inkommit med skrivelser. - M.H. vidhöll sitt yrkande om att överklagandena skulle avslås och anförde bl.a. följande. Ekenäs 3:8 är belägen i ett område av landsbygdskaraktär med många "hästgårdar". På fastigheten bedrivs sedan tidigare hästhållning bestående av avelsverksamhet och uppfödning av hästar. Den förändring av hästhållningen som kan antas uppstå består i en övergång från spiltor till boxar anpassat efter existerande normer för god djurhållning med bibehållande av samma antal hästar. Stallbyggnaden kommer att placeras på ett längre avstånd till Guntofta 1:76 och Guntofta 1:77 än vad som i dag är fallet. Miljö- och hälso- skyddskontoret har också bedömt att den nya stallbyggnaden innebär förbättringar för de närboende. Boverkets slutsats att översiktsplanen inte används som lagstiftningen förutsätter är inte ett korrekt påstående. Med hänsyn till att hästhållning sedan tidigare förekommit på fastigheten, att den förändring av verksamheten som kan förväntas uppstå inte är att betrakta som betydande samt med beaktande av omgivningens karaktär och vad som framgår av översiktsplanen kan stallbyggnaden inte anses strida mot de allmänna intressen som enligt 2 kap. PBL skall beaktas vid lokalisering av bebyggelse. Byggnadens placering, utformning och användning kan inte heller anses innebära någon betydande olägenhet för de klagande och uppfyller därmed kraven i 3 kap. PBL. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-05-06), upphävde, med bifall till överklagandena, byggnadsnämndens beslut den 6 september 2001 att bevilja bygglov för nybyggnad av stall och garage på Ekenäs 3:8 i Kungsbacka kommun. - Som skäl för sitt beslut anförde regeringen följande. Boverket, som har besökt platsen, har anfört bl.a. att bebyggelsen i området är helt präglad av boende bortsett från den verksamhet som nu bedrivs på Ekenäs 3:8. Av Boverkets yttrande framgår vidare att avståndet mellan den nya stallbyggnaden och befintligt bostadshus på Ekenäs 3:36 är ungefär sju meter. - Vid prövning av om mark kan anses lämpad för bebyggelse av stall för hästhållning bör enligt regeringens mening de allmänna rekommendationerna om avstånd till bostäder beaktas varvid hänsyn dock bör tas till lokala förhållanden. Regeringen konstaterar att det närmast berörda bostadshuset ligger mycket nära aktuell stallbyggnad. Några lokala förhållanden som ger stöd åt en lokalisering av en stallbyggnad så nära det angränsande bostadshuset föreligger inte. Regeringen finner mot bakgrund av bl.a. vad Boverket anfört om de hälsorisker som det korta avståndet medför att den aktuella platsen inte från allmän synpunkt kan anses vara lämplig för sökt åtgärd. Överklagandena bör därför bifallas och byggnadsnämndens beslut upphävas. - Med hänsyn till att regeringen nu slutligt prövar överklagandena saknas anledning att särskilt pröva frågan om inhibition. - M.H. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande. Regeringens beslut och Boverkets yttrande synes grunda sig på ett missförstånd av närmiljöns karaktär samt innebörden av det sökta bygglovet. Regeringen och Boverket har i alltför stor utsträckning tagit hänsyn till de föreslagna skyddsavstånd som finns för nyetablering av djurhållning. Den i målet aktuella fastigheten är belägen i ett område av landsbygdskaraktär med många "hästgårdar". Denna karaktär har området haft sedan en mycket lång tid tillbaka. Hästskötsel har bedrivits sedan länge även på den i ärendet aktuella fastigheten. Det sökta bygglovet grundar sig på en önskan att förbättra och förfina verksamheten. Om bygglovet beviljas blir resultatet att avstånden från stallbyggnad till närliggande fastigheter ökar jämfört med befintlig stallbyggnad. Vidare kommer den föreslagna byggnaden att resultera i mindre buller och bättre belägen ventilationsanläggning. Det skall noteras att det i princip inte är fråga om någon utvidgning av verksamheten. Miljö- och hälsoskyddskontoret har bekräftat att den föreslagna ändringen innebär en förbättring i miljön för intilliggande fastigheter. De skyddsavstånd som anges i Boverkets allmänna råd är avsedda att tillämpas för nyetablering av verksamhet. I detta fall är det inte fråga om nyetablering av verksamhet utan om miljöförbättrande åtgärder i befintlig verksamhet. Regeringen har tillämpat Boverkets råd om skyddsavstånd som om det vore fråga om en nyetablering och utan att ha gjort någon helhetsprövning av de effekter som ett eventuellt bygglov skulle innebära. Regeringen har bl.a. hänvisat till de hälsorisker som skulle uppkomma om bygglov beviljades. Eftersom ett bygglov skulle medföra en förbättrad närmiljö är detta ett direkt felaktigt resonemang. Hälsoriskerna blir större med regeringens beslut än om bygglov hade beviljats. Resultatet av ett beslut att inte bevilja bygglov är en sämre närmiljö när det gäller ljud och lukt. Ett sådant beslut strider mot PBL och de grundläggande principerna i miljöbalken. Vidare innebär en flytt av stallet från den gamla stallbyggnadens plats till den nu aktuella en förbättring från trafiksäkerhetssynpunkt. - Regeringsrätten (2006-03-14, Billum, Dexe, Kindlund, Brickman, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av handlingarna i målet framgår bl.a. att det har funnits hästar på flera fastigheter i området under avsevärd tid, bl.a. på den i målet aktuella Ekenäs 3:8 och att dåvarande Miljö- och hälsoskyddskontoret i Kungsbacka kommun konstaterat att en äldre lada på fastigheten användes som stall för tre hästar. M.H. har gjort gällande att den verksamhet som enligt bygglovsansökan skall bedrivas i den nya stallbyggnaden inte är att räkna som en nyetablering utan som en utvidgning av befintlig verksamhet. Oavsett hur denna fråga är att bedöma har emellertid regeringen haft att ta ställning till om den planerade nybyggnaden är förenlig med regleringen i PBL. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden om bygglov eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. - Med hänsyn till det anförda kan regeringens beslut inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2006-02-08, H. Larsson)