RÅ 2006 not 75

Not 75. Ansökan om bostadsrättsföreningen Tellusborgshus om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Stockholms stadsbyggnadsnämnd (2003-06-12) antog detaljplan för fastigheten Plommonträdet 5 inom stadsdelen Midsommarkransen. - Planen medgav i huvudsak att en ny bostadsbyggnad i fyra våningar uppfördes och att ett befintligt bostadshus i tre våningar blev påbyggt med en våning, allt i syfte att åstadkomma ett bostadstillskott om 25-30 lägenheter. - Antagandebeslutet överklagades av bl.a. Bostadsrättsföreningen Tellusborgshus. - Bostadsrättsföreningen anförde till stöd för sin talan följande. Enkelt planförfarande borde inte ha tillämpats. Planändringen har intresse för allmänheten därför att den medför en påtaglig förändring av karaktären i omgivningen och av helhetsintrycket för den s.k. LM-staden. Planen är varken av begränsad betydelse eller utan betydelse för allmänheten. En ordinär miljökonsekvensbeskrivning borde ha utarbetats. LM-staden är av riksintresse såsom kulturhistoriskt värdefull och skall därför inte genomgå exteriör förändring. Hänsynen till kulturvärden innebär förutom ett krav på anpassning till särskilt värdefull bebyggelse också ett krav på att nya byggnader skall utformas med hänsyn till lokal tradition i fråga om byggnadens form i stort. Att tillåta två byggnader i fyra våningar medför betydande olägenheter för omgivande bebyggelse i LM-staden, som uteslutande består av trevånings s.k. smalhus. Byggnaderna kommer att medföra mindre dagsljus, begränsad och. försämrad utsikt samt minskat grönområde. Det befintliga huset är särskilt värdefullt ur kulturhistorisk synpunkt och får därför inte förvanskas genom en påbyggnad. Besiktning bör hållas. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2003-09-15) avgjorde ärendet utan besiktning, som bedömdes obehövlig mot bakgrund av tillgängliga handlingar var tillräckligt innehållsrika, och avslog överklagandena med följande motivering. Enligt 5 kap 28 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, får enkelt planförfarande tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande för översiktsplanen. En detaljplan är inte av begränsad betydelse om den gäller ett större område, om den reglerar många motstridiga intressen, om den berör särskilt känsliga miljöer, om den än av principiellt intresse eller om den medför större ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen. Ärendet gäller påbyggnad av ett trevåningshus med en våning och byggande av ett nytt flerfamiljshus som är symmetriskt med kringliggande bebyggelse och som uppförs på mark som i gällande stadsplan ej utgör grönområde men väl kvartersmark som till övervägande del får bebyggas och till mindre del utgör punktprickad förgårdsmark. Detta bebyggelsetillskott medför inte större ingrepp i den bestående miljön än att detaljplanen kan sägas vara av begränsad betydelse. Byggnadsåtgärderna berör dem som bor i närmiljön men inte en bredare allmänhet och får därför sägas sakna intresse för allmänheten. Kommunens översiktsplan nämner följande om planområdet: "LM-staden. När LM Ericsson etablerade sin fabrik i Midsommarkransen 1937 föranledde det en bostadsbebyggelse för fabrikens anställda intill arbetsplatsen. LM-staden är ett sammanhållet smalhusområde i enhetlig funktionalistisk arkitektur. Området är av riksintresse för kulturminnesvården. Helhetsmiljö och värdefulla byggnader bör bevaras. Området är ett av de smalhusområden som angavs i kommunstyrelsens beslut 1983 om att avgränsa smalhusområden som värdefull miljö. Upprustning av området bör ske i enlighet med särskilt upprustningsprogram. Befintliga planer behöver kompletteras med hänsyn till kulturintresset." I länsstyrelsens granskningsyttrande till översiktsplanen nämns inte LM-staden. Detaljplanen strider inte mot översiktsplanen eller granskningsyttrandet. Sammantaget finns förutsättningar för att tillämpa enkelt planförfarande för detaljplanen. - Enligt 5 kap. 18 § PBL skall en miljökonsekvensutredning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Bostadstillskottet på tomtmark i en stadsdel med befintlig bostadsbebyggelse av stor omfattning medför inte sådan betydande påverkan som nämns ovan och nödvändiggör därför inte upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. - LM-staden i Midsommarkransen är av riksintresse för kulturminnesvården. LM-staden utgörs av ett bostadsområde med enhetliga flerbostadshus och nära anknytning till LM Ericssons fabriker, vilket speglar funktionalismens och 1930-talets strävanden inom arkitektur och planering med bostadssociala ambitioner. Uttrycket för riksintresset utgörs av planeringen med smalhus placerade i rad i nordost-sydväst i en kuperad terräng och av de gestaltningsmässiga värden med "nya" planlösningar och omgivande grönska. Den planerade byggnationen är planmässigt anpassad till den befintliga bebyggelsen och medför inte påtaglig skada på riksintresset. Detaljplanen är godtagbar med hänsyn till riksintresset och även i övrigt ur stadsbildssynpunkt. - Bostadsbrist råder i länet. Den tillkommande bebyggelsen är avsedd att användas i huvudsak för bostäder. Oavsett vilka personkategorier som får tillgång till bostäderna medför ett tillskott av bostäder en lindring av bostadsbristen totalt sett. - Enligt 9 kap. 1 § PBL skall den som för egen räkning utför byggnads-, rivnings- eller markarbeten se till att arbetena planeras och utförs med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår. Länsstyrelsen utgår ifrån att detta aktsamhetskrav blir uppfyllt. - Den tillkommande bebyggelsen kan väntas medföra olägenheter för de närboende i fråga om insyn, utsikt och ljusinsläpp, dock inte i större omfattning än att olägenheterna kan godtas i den storstadsmiljö som planområdet utgör en del av. - Biluppställningsplatser för den tillkommande bebyggelsen inrättas i form av sju parkeringsplatser i anslutning till entréerna och av en utökning till 13 av antalet parkeringsplatser vid vårdhemmets entré. Vidare är avsikten att outnyttjade platser i vårdhemmets garage skall tas i anspråk. - Den tillkommande bebyggelsen blir av begränsad omfattning och kan därför väntas medföra en trafikökning som blir ringa i förhållande till den trafik som i dagsläget genereras av den omfattande bostadsbebyggelse som redan finns i närområdet. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det som klagandena har anfört till stöd för sin talan inte utgör skäl att upphäva det överklagade antagandebeslutet. - Bostadsrättsföreningen Tellusborgshus m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. - Bostadsrättsföreningen vidhöll därvid vad som tidigare framförts och anförde bl.a. följande. LM-stadens starka bevarandevärde för smalhusbebyggelsens särdrag med fritt liggande byggnader som följer naturens topografi och genomgående ljusinsläpp i bostäderna har inte tillmätts tillräcklig betydelse mot förvanskning av arkitekturens särdrag, områdets historiska bakgrund och dess helhetsintryck. För att förvanskning inte skall uppkomma är en grundläggande förutsättning att tillkommande byggnad har samma stil, djup, höjd och takform exteriört. Anpassning föreligger inte till befintlig bebyggelse inom Plommonträdet 5, där befintlig bebyggelse redan kraftigt avviker från omgivande LM-staden, eller till LM-staden. Planområdet kan inte bedömas självständigt och brytas ut ur sin omgivning. God helhetsverkan skall eftersträvas vid all planläggning. Planläggning och exploatering skall ske ytterst försiktigt vid kulturhistoriska miljöer med bevarandevärden. Tillkommande lägenheter utgör ett marginellt tillskott för bostadsbristen för länet. Föreningen anser att planen har sådan påverkan på omgivningen att en miljökonsekvensbeskrivning borde ha upprättats. Dessutom ifrågasätts tillämpningen av enkelt planförfarande. Som stöd för invändningarna om påverkan på miljön åberopas bl.a. Byggforskningsrådets rapport om Bostadsbebyggelse från 1930- och 40-talen - Varsam ombyggnad och en examensuppsats från arkitekturhögskolan Riksintresset LM-staden. Föreningen framförde även kritik mot länsstyrelsens handläggning och bedömningar i ärendet. - Regeringen (2003-12-18, Miljödepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen konstaterar att detaljplanen medger påbyggnad med en våning på befintligt bostadshus och uppförande av ett nytt bostadshus. Mot bakgrund av planens begränsade omfattning finner regeringen att tillämpningen av enkelt planförfarande kan godtas i ärendet. - Vid ärendets prövning i sak finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. minskad utsikt och försämrade ljusförhållanden som planen kan medföra för A.E. och för A.C. inte kan anses innebära olägenheter av sådan betydelse att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena framfört om påverkan på kulturvärdena i området utgör inte tillräckliga skäl för att regeringen med anledning av överklagandena skall upphäva kommunens planbeslut. Regeringen finner inte heller att vad som anförts om länsstyrelsens handläggning och bedömningar eller klagandenas invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - Bostadsrättsföreningen Tellusborgshus ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde bostadsrättsföreningen bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot 1 kap. 5 §, 2 kap. 1 och 2 §§, 3 kap. 1 och 12 §§ samt 5 kap. 2, 28 och 29 §§ PBL. Beslutet strider också mot 3 kap. 6 § miljöbalken. Detaljplanen rör en större ändring i en unik, skyddsklassad miljö och saknar stöd i översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. LM-staden är klassad som industriminne och är av riksintresse för kulturminnesvården, varför det funnits skäl att tillämpa ett normalt planförfarande. Beslutet borde också ha fattats av kommunfullmäktige. Det nya huset och tillbyggnaden av det befintliga kommer att bli högre än de kringliggande smalhusen och anpassas inte till topografin i området. Den nya huskroppen kommer också att bli bredare än smalhusen. Med de höga krav som ställs på byggande i den unika miljön skulle vårdhemmet, som uppfördes år 1968, inte ha varit möjligt att uppföra i dag. Att då bygga ytterligare personalbostäder intill vårdhemmet är inte rimligt. Det begränsade värdet av en utbyggnad med endast 25-30 personalbostäder står inte i rimlig proportion till den skada som bebyggelsen innebär för de boende och den kulturhistoriska miljön. Alternativ placering av den nya bebyggelsen borde därför ha övervägts. Kommunen har överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i planärenden då angelägna allmänna intressen har satts åsido. - Regeringsrätten höll den 15 mars 2006 hållit muntlig förhandling i målet. - Företrädare för Stadsbyggnadskontoret i Stockholms kommun hade vid förhandlingen anfört bl.a. följande. Det har funnits förutsättningar för att tillämpa ett enkelt planförfarande. Detaljplanen är i överensstämmelse med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. I översiktsplanen anges området som smalhusstad med tät stadsbebyggelse. Av översiktsplanen framgår att bebyggelsen kan kompletteras med enstaka hus inordnade i det öppna planmönstret. Ändringen rör boende i närmiljön men kan inte sägas angå en bredare allmänhet. Planändringen berör också riksintressen men kan inte sägas påverka dessa menligt. Stockholms stadsmuseiförvaltning har ansett att planen inte inkräktar på värden som är väsentliga för riksintresset. Skönhetsrådet har bl.a. uttalat att de aktuella byggnaderna är väl gestaltade och höjdmässigt anpassade till den omgivande bebyggelsen. Vårdhemmet hade troligen - med hänsyn till den skyddsklassade miljön - inte varit möjligt att bygga i dag. Den nu aktuella bebyggelsen avser emellertid en begränsad förändring i anslutning till vårdhemmet och kommer i största möjliga utsträckning att anpassas till smalhusens karaktär genom bl.a. pulpettak, slätputsade fasader och avsaknad av balkonger. Skälet till att det nya huset blir något bredare än kringliggande smalhus är kravet på att byggnaden skall vara tillgänglig för handikappade. - Bostadsrättsföreningen inkom härefter med ytterligare skrivelse och vidhöll att regeringens beslut stred mot bl.a. 5 kap. 28 och 29 §§ PBL. - Regeringsrätten (2006-04-28, Billum, Schäder, Dexe, Stävberg, Kindlund): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 5 kap. 28 § PBL får ett enkelt planförfarande tillämpas, om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 § samma lag. Vidare följer av 5 kap. 29 § PBL att kommunfullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. - Den aktuella detaljplanen avser ett förhållandevis litet område där den nya bebyggelsen med 25-30 nya bostäder i fråga om placering, arkitektur och byggnadsmaterial i allt väsentligt anpassats till befintlig smalhusbebyggelse och omgivande natur. Regeringsrätten finner inte att det förelegat hinder för kommunen att tillämpa ett enkelt planförfarande enligt 5 kap. 28 § PBL eller att stadsbyggnadsnämnden genom att anta detaljplanen överskridit sin befogenhet enligt 5 kap. 29 § PBL. - De i målet i övrigt tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för skilda bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som bostadsrättsföreningen har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2006-03-08, Norberg)