RÅ 2007 not 80

Not 80. Ansökan av L.L. om rättsprövning av beslut ang. antagande av områdesbestämmelser och upphävande av detaljplaner. - Kommunfullmäktige i Ystads kommun antog den 20 oktober 2005 områdesbestämmelser för del av Löderups strandbad. Syftet var att upphäva gällande detaljplaner i sin helhet eller i delar och ersätta dem med sammanhängande områdesbestämmelser, som skall säkerställa området för fritidsbebyggelse genom att bebyggelsen regleras till yta och utformning. - I samband med att beslutet överklagades uppmärksammades att beslutet på grund av förbiseende inte angetts i sin helhet, dvs. inte i enlighet med vad som angetts i ingressen till fullmäktiges beslut. Genom nytt beslut av fullmäktige den 16 februari 2006 rättades beslutet den 20 oktober 2005 på så sätt att beslutets lydelse skulle vara "att anta Områdesbestämmelser samt upphävande av detaljplaner för del av Löderups strandbad". - Sedan beslutet överklagats avslogLänsstyrelsen i Skåne län (2006-04-25) överklagandet och anförde därvid följande. Enligt 5 kap. 16 § plan- och bygglagen, PBL, kan för begränsade områden som inte omfattas av detaljplan, områdesbestämmelser antas bl.a. för att säkerställa att syftet med översiktplanen uppnås. Av översiktsplan 2005 för Ystads kommun, vilken antagits av kommunfullmäktige den 17 november 2005 framgår bl.a. följande. "Löderups Strandbad är ett område med ca 265 fritidshus. På grund av stora erosionsproblem utmed stranden har ett flertal byggrätter nu "hamnat" i vattnet. Gällande detaljplan för området nedanför branten skall upphävas och kommer att ersättas med områdesbestämmelser som skall utreda hur området kan användas i framtiden." - Områdesbestämmelserna reglerar i detta fall bl.a. lovplikten, storleken på fritidshus och möjligheten till skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen. Med hänsyn till att det här rör sig om erosionskänsligt landområde avsätts ett skydds- och säkerhetsområde samt ett område från nuvarande strandlinje och ca 100 meter ut i havet som störnings- och erosionsskydd, vilket bedöms kunna ske inom ramen för vad som kan regleras enligt 5 kap. 16 § 7 PBL. Områdesbestämmelser tillskapar inte någon byggrätt och kan inte heller innefatta något förbud mot ny bebyggelse. Varje ny bebyggelse skall i fråga om placering lämplighetsprövas i vanlig ordning förutom att den inte får strida mot områdesbestämmelserna. Bestämmelserna är närmast att betrakta som en upplysning till fastighetsägare om att vissa restriktioner gäller i fråga om exploatering i området. - Av 1 kap. 2 § PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Med hänsyn härtill får kommunen själv inom vida ramar avgöra hur marken skall disponeras och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövningen av frågor enligt lagen både enskilda och allmänna intressen beaktas. Vid länsstyrelsens överprövning av ett överklagat beslut om områdesbestämmelser bör således stor vikt tillmätas de lämplighetsbedömningar som gjorts av kommunen. - Vid överprövningen bör kommunens antagandebeslut upphävas endast om kommunen gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen eller då kommunen förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. Länsstyrelsens prövning avser därför i allt väsentligt frågor som är av betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare eller boende, dvs. frågor som rör de klagandes enskilda intressen. - Länsstyrelsen har genom beslut den 18 november 2005 beslutat att prövning enligt 12 kap. 1 § PBL av kommunfullmäktiges beslut inte skall ske. - Vid en samlad bedömning - där stor hänsyn måste tas till kommunens handlingsfrihet - finner länsstyrelsen att vad klagandena anmärkt i ärendet inte innebär att enskilda intressen har åsidosatts på sådant sätt att kommunfullmäktiges beslut att upphäva gällande detaljplaner och i stället anta områdesbestämmelser på grund av detta inte kan godtas. Någon annan omständighet som bör medföra att det överklagade beslutet skall upphävas har inte heller kommit fram. Överklagandena skall därför avslås. - C.O. och R.O. överklagade länsstyrelsens beslut och anförde bl.a. följande. Kommunens handlingsfrihet är inte så stor som kommunen och länsstyrelsen gör gällande. Beslut skall vara motiverade och ett minimikrav bör vara att både det allmännas behov och anledningen till särskilt betungande regler kan utläsas. Vad översiktsplanen uttalar angående fritidsområde m.m. gäller hela Strandbaden. Kommunen har inte framfört några skäl som gör det möjligt att införa aktuella bestämmelser. I jämförelse med vad som meddelats för Strandbadens norra område strider bestämmelserna mot bl.a. likabehandlingsprincipen. Samma regler bör gälla för hela Strandbaden med undantag för vissa byggnadsåtgärder på fastigheter i skydds- och säkerhetsområdet. Bestämmelserna är onödigt betungande särskilt beträffande brukandet av begreppet bruksarea i stället för byggnadsarea, uppdelningen av den sammanlagt tillåtna ytan, begränsningen av den tillåtna ytan samt införandet av områdesbestämmelser i stället för detaljplan. - Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2006-12-07): Skälen för regeringens beslut. Områdesbestämmelser kan enligt 5 kap. 16 § PBL antas bl.a. för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Med sådana bestämmelser får regleras bl.a. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. Vidare får största tillåtna byggnads- eller bruksarea för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus regleras. Även byggnaders placering, utformning och utförande får regleras med områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser reglerar däremot inte den faktiska användningen av en byggnad. Områdesbestämmelserna tillskapar i sig inte heller någon byggrätt och kan inte heller innefatta något förbud mot ny bebyggelse. - Under rubriken bestämmelser på kartan till de antagna områdesbestämmelserna anges bl.a. för område betecknat NATUR "område får i huvudsak användas för natur och allmänna kommunikationer" och för område betecknat BOSTÄDER "område får i huvudsak användas för bostäder". Även om det i områdesbestämmelserna inte uttryckligen anges att det är förbjudet att bygga på andra platser än inom område betecknat BOSTÄDER ger utformningen av bestämmelsekartan intryck av att övriga delar inom det område som omfattas av områdesbestämmelserna inte får bebyggas. Vidare ger utformningen intryck av att byggrätter tillskapas samtidigt som det föreligger en osäkerhet om vilka åtgärder som får vidtas inom områdena betecknade skydds- och säkerhetsområde samt störnings- och erosionsskydd. Regeringen finner att områdesbestämmelserna har utformats på ett sätt som saknar stöd i 5 kap. 16 § PBL. - Kommunfullmäktiges beslut den 20 oktober 2005 att anta områdesbestämmelser för del av Löderups strandbad, Ystads kommun, bör därför upphävas. Mot bakgrund av att upphävandet av detaljplanen har sådant samband med områdesbestämmelserna finner regeringen att även kommunfullmäktiges beslut den 16 februari 2006 att rätta beslutet den 20 oktober 2005 bör upphävas. - Regeringens beslut. Regeringen upphäver, med ändring av länsstyrelsens beslut, kommunfullmäktiges beslut den 20 oktober 2005 med rättelse den 16 februari 2006 att anta områdesbestämmelser samt upphävande av detaljplaner för del av Löderups strandbad, Ystads kommun. - L.L., som är ägare till en av de fastigheter för vilka områdesbestämmelserna gällde, ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Han yrkade också att beslutet tills vidare inte skulle gälla. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Regeringen grundar sitt beslut på omständigheter som inte åberopats av klagandena, vilket strider mot 13 kap. 5 § första stycket PBL. Det står dessutom i strid med instansordningsprincipen eftersom de skäl som regeringen redovisat inte prövats av länsstyrelsen. Det faktum att områdesbestämmelserna i något avseende möjligen är något otydliga innebär inte att de står i strid med 5 kap. 16 § PBL. Någon otydlighet såvitt avser byggrätter kan rimligen inte föreligga eftersom lagen inte medger att en byggrätt tillskapas genom områdesbestämmelser. Härtill kommer att områdesbestämmelser skall användas just när en detaljplan inte är det mest ändamålsenliga instrumentet samtidigt som en översiktsplan inte är tillräcklig. Därför är det helt naturligt att kommunen har en betydande handlingsfrihet och att vissa frågor därmed medvetet inte detaljregleras utan att frågan vilka åtgärder som slutligen får vidtas besvaras först i själva bygglovsärendet. Stöd härför finns inte minst i betänkandet Får jag lov? - Om planering och byggande (SOU 2005:77). Regeringens beslut att upphäva nu aktuella områdesbestämmelser med stöd av 5 kap. 16 § PBL är således olagligt även av denna anledning. Det är inte uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Därmed skall regeringens beslut upphävas. - Regeringsrätten (2007-06-04, Nord, Stävberg, Lundin, Fernlund, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § skall Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. - Regeringens beslut grundar sig främst på uppfattningen att bestämmelsekartan utformats på ett sådant sätt att den kan tolkas felaktigt. Att regeringen gjort denna bedömning kan inte anses innebära att regeringen överskridit gränserna för det handlingsutrymme som regeringen har i planärenden. Det har inte heller framkommit att regeringen felbedömt fakta eller att det vid regeringens handläggning har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som L.L. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2007-05-16, Jolfors Detert)