SOU 2005:77
Får jag lov? Om planering och byggande
Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén.
Statsrådet Lena Sommestad förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen, numera generaldirektören i Finansdepartementet, Lars Eric Ericsson att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Inga Berggren (m), pressekreteraren Joakim Bergström (fp), kommunalrådet Hans Ekström (s), riksdagsledamoten Annelie Enochson (kd), riksdagsledamoten Owe Hellberg (v), f.d. riksdagsledamoten Gudrun Lindvall (mp), f.d. riksdagsledamoten Åke Sandström (c) och riksdagsledamoten Lilian Virgin (s). Sedan Gudrun Lindvall begärt att få lämna kommittén förordnades planeringschefen Agneta Börjesson (mp) som ledamot från den 12 mars 2003.
Som sakkunnig förordnades, fr.o.m. den 13 september 2002, expeditions- och rättschefen Fredrik Damgren.
Följande experter har deltagit i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per Arne Andreasson, länsarkitekten Eva Gyllensvärd, arkitekten Reigun Thune Hedström, förbundsjuristen Olof Moberg, divisionschefen Annika von Schéele och överdirektören Ulf Troedson.
I den s.k. interdepartementala expertgruppen har vid slutförandet av kommitténs arbete ingått den rättssakkunniga Heléne Lövung, kanslirådet Nils Gunnar Forsberg, departementssekreteraren Michael Blom, departementssekreteraren Hans Petersson, departementssekreteraren Katja Wahlsten, hovrättsassessorn Jacob Wichmann, kanslirådet Elisabet Bodin, departementssekreteraren Karin Nordström, departementssekreteraren Christina Leideman,
departementssekreteraren Erik Thornström och departementsrådet Erik Westman. Under arbetets gång har följande departementsföreträdare entledigats. Departementssekreteraren Leifh Stenholm entledigades fr.o.m. den 16 september 2003. Den rättssakkunniga Åsa Holmgren entledigades fr.o.m. den 1 oktober 2003. Samtidigt förordnades den rättssakkunniga Camilla Adolfsson som ersättare och hon entledigades sedan den 3 december 2004. Kanslirådet Mats Wiberg entledigades fr.o.m. den 14 januari 2004. Den rättssakkunnige Jimmy Järvenpää entledigades fr.o.m. den 7 februari 2005.
Överlantmätaren Stellan Hermanson har haft ett särskilt förordnande som expert fr.o.m. den 19 februari 2004 t.o.m. den 31 maj 2005.
I sekretariatet har ingått arkitekten Micaela Schulman (fr.o.m. den 1 december 2002), arkitekten Kjell Sundström (fr.o.m. den 12 maj 2003) och som huvudsekreterare juristen Susanne Bagge (fr.o.m. den 6 november 2002).
Regeringsrättssekreteraren Björn Liljeros har varit anställd som sekreterare i kommittén under perioden den 27 januari 2004 – 13 juni 2004 och kanslirådet Paula Sköld har varit anställd i sekretariatet under perioden den 17 januari 2003 – 31 mars 2005.
Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Dessutom har kommittén överlämnat två rapporter, dels rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete som överlämnades vid halvårsskiftet 2003 och dels en lägesrapport från kommittén som överlämnades i juni 2004.
Till betänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa ledamöter.
Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Vårt uppdrag är nu avslutat.
Stockholm i september 2005
Lars Eric Ericsson
Inga Berggren Joakim Bergström
Agneta Börjesson Hans Ekström
Annelie Enochson Owe Hellberg
Åke Sandström
Lilian Virgin
/Susanne Bagge
Micaela Schulman
Kjell Sundström
7
Innehåll
Del 1
Förkortningar och begrepp .................................................. 23
Sammanfattning ................................................................ 29
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) .................................................................................. 43
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. ................... 125
3 Förslag till lag om ändring i fastighetslagen (1970:988)...... 127
4 Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)............................................................................. 132
5 Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)............................................................................. 134
6 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)..... 136
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning ................................................................................. 138
8 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)........... 140
9 Miljödomstol och Miljööverdomstolen behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och miljööverdomstolen i följande författningar........................ 142
Innehåll SOU 2005:77
8
1 Inledning ................................................................. 145
1.1 PBL-kommitténs uppdrag .....................................................145
1.2 PBL-kommitténs arbetsformer .............................................146
1.3 Betänkandets disposition .......................................................149
2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ..................................... 151
2.1 Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL och BVL ..................................................................................153
2.2 Utvecklingstendenser med koppling till plan- och bygglagstiftningen ..................................................................158
2.3 Förändringar av plan- och byggverksamheten .....................167
2.4 Några erfarenheter av tillämpningen.....................................171
2.5 PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet ...181
3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ........................................................... 197
3.1 Inledning .................................................................................198 3.1.1 Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa utpekade mål och intressen ........................................198 3.1.2 Kapitlets inriktning och innehåll................................200
3.2 Hållbar utveckling ..................................................................201 3.2.1 Utredningsuppdraget..................................................201 3.2.2 Hållbar utveckling som nationellt mål för olika politikområden ............................................................202 3.2.3 Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk planering samt byggande ............................................204 3.2.4 Gällande bestämmelser av särskild betydelse ............206 3.2.5 Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i förhållande till hållbar utveckling...............................208
3.3 De nationella miljömålen .......................................................211 3.3.1 Utredningsuppdraget..................................................212 3.3.2 Miljömålen och deras syfte.........................................212
Innehåll
9
3.3.3 Miljömålens samband med fysisk planering och byggande ..................................................................... 213 3.3.4 Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m. ......... 215 3.3.5 Några erfarenheter och problem ............................... 217 3.3.6 Överväganden ............................................................. 220
3.4 Bostadsbyggande och bostadsförsörjning ............................ 223 3.4.1 Utredningsuppdraget ................................................. 223 3.4.2 Redovisade erfarenheter och problem som rör PBL:s roll för bostadsbyggande och bostadsförsörjning...................................................... 224 3.4.3 Framförda förslag som rör boendemiljön................. 228 3.4.4 Överväganden ............................................................. 230
3.5 Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder...................................................................... 236 3.5.1 Utredningsuppdraget ................................................. 236 3.5.2 Erfarenheter och problem .......................................... 237 3.5.3 Grundläggande krav på tillgänglighet enligt gällande bestämmelser ................................................ 239 3.5.4 Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet ............................................................... 242 3.5.5 Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförandet av tillgänglighetskraven ................... 245 3.5.6 Överväganden om instrumenten ............................... 247
3.6 Kulturmiljö och varsamhet.................................................... 250 3.6.1 Utredningsuppdraget ................................................. 250 3.6.2 Gällande bestämmelser............................................... 251 3.6.3 Erfarenheter och problem .......................................... 256 3.6.4 Överväganden ............................................................. 262
3.7 Detaljhandel ........................................................................... 266 3.7.1 Utredningsuppdraget ................................................. 267 3.7.2 Effekter av utvecklingen av detaljhandeln................. 267 3.7.3 Koppling till PBL........................................................ 269 3.7.4 Erfarenheter och påtalade problem vid tillämpningen .............................................................. 272 3.7.5 Redovisade önskemål och förslag till förändringar av lagstiftningen.......................................................... 275 3.7.6 Överväganden ............................................................. 276
3.8 Översvämningar och andra olyckor...................................... 281
Innehåll SOU 2005:77
10
3.8.1 Utredningsuppdraget..................................................281 3.8.2 Utvecklingstendenser .................................................282 3.8.3 Regler i plan- och byggnadslagstiftningen av betydelse ......................................................................283 3.8.4 Andra förebyggande åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen ......................................286 3.8.5 Några erfarenheter och problem vid tillämpningen av PBL..................................................287 3.8.6 Överväganden..............................................................291
3.9 Källsortering ...........................................................................294 3.9.1 Utredningsuppdraget..................................................294 3.9.2 Gällande bestämmelser ...............................................295 3.9.3 Erfarenheter och problem .........................................298 3.9.4 Överväganden och förslag .........................................304 3.9.5 Förslagens konsekvenser ...........................................308
3.10 Internationella åtaganden.......................................................309 3.10.1 Utredningsuppdraget..................................................309 3.10.2 Åtaganden inom miljöområdet med koppling till PBL ..............................................................................310 3.10.3 Åtaganden inom byggområdet...................................317 3.10.4 Övriga åtaganden ........................................................318 3.10.5 Överväganden och förslag ..........................................320
3.11 Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen................................322 3.11.1 Konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag om skilda intressen inom ramen för hållbar utveckling ..................................................324 3.11.2 Förslag till inriktning i fråga om ändringar i de grundläggande bestämmelserna i 1–3 kap. PBL ........329 3.11.3 Behov av ändringar i PBL:s instrument .....................340
4 Allmänna intressen och samhällskrav.......................... 345
4.1 Bakgrund.................................................................................346
4.2 De nuvarande bestämmelsernas syfte och funktion ............347
4.3 Några generella erfarenheter och problem ...........................348
Innehåll
11
4.4 Överväganden och förslag ..................................................... 351 4.4.1 Översyn av 1 kap. PBL ............................................... 352 4.4.2 Översyn av 2 och 3 kap. PBL..................................... 361
5 Mellankommunal och regional samverkan ................... 379
5.1 Utredningsuppdraget............................................................. 380
5.2 Pågående förändringar och nya förutsättningar för regional samverkan................................................................. 381
5.3 Gällande bestämmelser .......................................................... 382 5.3.1 Nationella mål och intressen...................................... 382 5.3.2 Regionplanering.......................................................... 383 5.3.3 Mellankommunala hänsyn och mellankommunal samordning.................................................................. 384
5.4 Identifierade problemområden ............................................. 385
5.5 Nationella mål och intressen................................................. 386 5.5.1 Planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse .......................................... 386 5.5.2 Nationella planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen.......................... 387 5.5.3 Nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen................................. 388 5.5.4 Överväganden ............................................................. 390
5.6 Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP och Interreg .................................. 390 5.6.1 Syfte och bakgrund..................................................... 391 5.6.2 Inriktning och innehåll............................................... 392 5.6.3 Erfarenheter från arbetet............................................ 392 5.6.4 Försöksverksamhet med stöd av EU:s strukturfonder ............................................................ 393 5.6.5 Överväganden ............................................................. 395
5.7 Den regionala utvecklingspolitiken ...................................... 396 5.7.1 Mål och verktyg i den regionala utvecklingspolitiken ................................................... 396
Innehåll SOU 2005:77
12
5.7.2 Erfarenheter av sambanden mellan den fysiska planeringen och arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen .............................................397 5.7.3 Överväganden..............................................................399
5.8 Regionplanering enligt PBL...................................................399 5.8.1 Erfarenheter och problem ..........................................400 5.8.2 Erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms län ............................................................401 5.8.3 Överväganden..............................................................403
5.9 Lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen..............................................................................403 5.9.1 Bakgrund .....................................................................404 5.9.2 Erfarenheter och problem ..........................................404 5.9.3 Överväganden..............................................................407
5.10 Grundläggande principer och utgångspunkter för kommitténs förslag ................................................................407 5.10.1 Det regionala perspektivet i kommunernas planering behöver stärkas ...........................................407 5.10.2 Förstärkningar bör ske inom ramen för nuvarande plansystem.................................................408 5.10.3 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver tydliggöras.....................................................409 5.10.4 Kommunerna bör ges ett tydligare och förstärkt ansvar ...........................................................................410 5.10.5 Länsstyrelsens ansvar för mellankommunal samordning bör avgränsas ..........................................410 5.10.6 Översiktsplaneringen bör ges en avgörande betydelse ......................................................................411
5.11 Förslag till lagändringar .........................................................411 5.11.1 Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL ..............................................................................412 5.11.2 Bestämmelserna om översiktsplanering enligt 4 kap. PBL ......................................................................413 5.11.3 Bestämmelserna om detaljplanering i 5 kap. PBL samt om överklagande i 13 kap. PBL.........................416 5.11.4 Bestämmelserna om regionplanering i 7 kap.............418 5.11.5 Bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL...418
Innehåll
13
5.11.6 Bestämmelser om länsstyrelsens uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag............................... 421
Del 2
6 Översiktsplanering .................................................... 425
6.1 Utredningsuppdraget............................................................. 426
6.2 Översiktsplanens syfte och funktion.................................... 427 6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering ........... 427 6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt instrument................................................................... 427 6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra myndigheters beslut ................................................... 428
6.3 Planeringsläget i landets kommuner ..................................... 429 6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen .................... 429 6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta.... 430
6.4 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..................... 431
6.5 Översiktsplanens roll och inriktning.................................... 432 6.5.1 Gällande bestämmelser............................................... 432 6.5.2 Erfarenheter och problem .......................................... 432 6.5.3 Överväganden och förslag.......................................... 433
6.6 Översiktsplanens innehåll ..................................................... 434 6.6.1 Gällande bestämmelser............................................... 435 6.6.2 Erfarenheter och problem .......................................... 435 6.6.3 Överväganden och förslag.......................................... 438
6.7 Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller tillägg ..................................................................................... 440 6.7.1 Gällande bestämmelser............................................... 441 6.7.2 Erfarenheter och problem .......................................... 441 6.7.3 Överväganden och förslag.......................................... 443
6.8 Översiktsplanens utformning ............................................... 445 6.8.1 Gällande bestämmelser............................................... 445 6.8.2 Erfarenheter och problem .......................................... 446 6.8.3 Överväganden och förslag.......................................... 447
6.9 Samråd i översiktsplaneringen............................................... 450
Innehåll SOU 2005:77
14
6.9.1 Gällande bestämmelser ...............................................450 6.9.2 Erfarenheter och problem ..........................................451 6.9.3 Överväganden och förslag ..........................................453
6.10 Utställning av förslag till översiktsplan ................................456 6.10.1 Gällande bestämmelser ...............................................456 6.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................456 6.10.3 Överväganden och förslag ..........................................457
6.11 Antagande av översiktsplanen ...............................................460 6.11.1 Gällande bestämmelser ...............................................460 6.11.2 Överväganden och förslag ..........................................460
6.12 Prövning av översiktsplanens aktualitet................................462 6.12.1 Gällande bestämmelser ...............................................462 6.12.2 Erfarenheter och problem ..........................................463 6.12.3 Överväganden och förslag ..........................................465
6.13 Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen ..................467 6.13.1 Gällande bestämmelser ...............................................467 6.13.2 Erfarenheter och problem ..........................................468 6.13.3 Överväganden och förslag ..........................................469
7 Detaljplanering......................................................... 471
7.1 Utredningsuppdraget .............................................................472
7.2 Bakgrund.................................................................................472 7.2.1 Syftet med detaljplaneläggning ..................................472 7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem ...................473 7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..........477
7.3 Detaljplanekravet....................................................................479 7.3.1 Gällande bestämmelser ...............................................479 7.3.2 Erfarenheter och problem ..........................................480 7.3.3 Överväganden och förslag ..........................................481
7.4 Detaljplanens detaljeringsgrad...............................................484 7.4.1 Gällande bestämmelser ...............................................485 7.4.2 Erfarenheter och problem ..........................................486 7.4.3 Överväganden och förslag ..........................................486
7.5 Detaljplanens regleringsmöjligheter .....................................491 7.5.1 Gällande bestämmelser ...............................................491
Innehåll
15
7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till förändringar ................................................................ 492
7.6 Ändring av detaljplanen under och efter genomförandetiden................................................................ 494 7.6.1 Gällande bestämmelser............................................... 494 7.6.2 Erfarenheter och problem .......................................... 494 7.6.3 Överväganden och förslag.......................................... 495
7.7 Reglerna för förfarandet ........................................................ 498 7.7.1 Gällande bestämmelser............................................... 499 7.7.2 Erfarenheter och problem .......................................... 500 7.7.3 Överväganden och förslag.......................................... 501
7.8 Planhandlingarna.................................................................... 506 7.8.1 Gällande bestämmelser............................................... 506 7.8.2 Erfarenheter och problem .......................................... 507 7.8.3 Överväganden och förslag.......................................... 508
7.9 Bygglovsprövningen inom detaljplan ................................... 509 7.9.1 Gällande bestämmelser............................................... 509 7.9.2 Erfarenheter och problem .......................................... 509 7.9.3 Överväganden och förslag.......................................... 509
7.10 Villkor avseende laga kraft och andra förslag till ändringar................................................................................. 510 7.10.1 Gällande bestämmelser............................................... 511 7.10.2 Erfarenheter och problem .......................................... 511 7.10.3 Överväganden och förslag.......................................... 511
8 Områdesbestämmelser.............................................. 513
8.1 Utredningsuppdraget............................................................. 514
8.2 Bakgrund ................................................................................ 514 8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter......... 514 8.2.2 Erfarenheter och problem .......................................... 516
8.3 Överväganden och förslag ..................................................... 521 8.3.1 Variation av bygglovsplikt.......................................... 522 8.3.2 Grunddragen för mark- och vattenanvändningen .... 523 8.3.3 Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus ........... 526 8.3.4 Byggnaders placering, utformning och utförande .... 528 8.3.5 Övriga regleringsmöjligheter ..................................... 530
Innehåll SOU 2005:77
16
8.3.6 Kopplingen till översiktsplanen .................................530 8.3.7 Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas ......532
9 Plangenomförande .................................................... 535
9.1 Utredningsuppdraget .............................................................536
9.2 Begreppet plangenomförande i PBL .....................................536
9.3 Genomförandebeskrivningen ................................................537 9.3.1 Gällande bestämmelser ...............................................538 9.3.2 Erfarenheter och problem ..........................................539 9.3.3 Överväganden och förslag ..........................................540
9.4 Allmänna platser m.m. ...........................................................543 9.4.1 Gällande bestämmelser ...............................................543 9.4.2 Erfarenheter och problem ..........................................549 9.4.3 Överväganden och förslag ..........................................556
9.5 PBL och fastighetsbildning....................................................567 9.5.1 Inledning......................................................................568 9.5.2 Principer för fastighetsindelningen m.m. ..................569 9.5.3 Fastighetsplan..............................................................571 9.5.4 Samordningen mellan PBL och förrättningslagstiftningen...........................................578
9.6 Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna..........581 9.6.1 Inledning......................................................................582 9.6.2 Exploateringssamverkan .............................................582 9.6.3 Exploatörsparagraferna...............................................585
10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ......... 589
10.1 Systemet för prövning, kontroll och tillsyn .........................590 10.1.1 Utredningsuppdraget..................................................590 10.1.2 Systemets grunder.......................................................591 10.1.3 Roller i systemet..........................................................605
10.2 Prövning av bygglov...............................................................611 10.2.1 Grunderna för prövningen .........................................612 10.2.2 Prövning mot planbestämmelser................................614 10.2.3 Prövning av lämplighet ...............................................619 10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven...........................................622
Innehåll
17
10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade .................. 625 10.2.6 Igångsättningslov........................................................ 627
10.3 Kontroll av byggandet ........................................................... 628 10.3.1 Former för kontroll .................................................... 628 10.3.2 Krav på kontroll.......................................................... 635
10.4 Förfarande för prövning och tillsyn ..................................... 639 10.4.1 Bygganmälan ............................................................... 640 10.4.2 Byggsamråd ................................................................. 643 10.4.3 Bygglovshandläggning................................................ 649 10.4.4 Åtgärder för tillsyn ..................................................... 655 10.4.5 Slutbevis ...................................................................... 657
10.5 Fördelning av uppgifter och ansvar ...................................... 661 10.5.1 Byggherrens roll.......................................................... 661 10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll ....................................... 671 10.5.3 Byggnadsnämndens roll ............................................. 684
10.6 Bygglovspliktens omfattning ................................................ 687 10.6.1 Bygglovspliktens funktion ......................................... 688 10.6.2 Lovplikten för byggnader........................................... 695 10.6.3 Lovplikten för anläggningar....................................... 701 10.6.4 Undantag från bygglovsplikten ................................. 705 10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten .................... 715
10.7 Rivningslov............................................................................. 720 10.7.1 Rivningslovsplikten .................................................... 721 10.7.2 Prövningen av rivningslov.......................................... 722 10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan ............................ 726
10.8 Tidsbegränsade och periodiska bygglov ............................... 727
10.9 Förhandsbesked ..................................................................... 734
10.10 Sanktionssystemet ................................................................. 736 10.10.1 Utredningsuppdraget ........................................... 737 10.10.2 Gällande bestämmelser......................................... 737 10.10.3 Erfarenheter och problem.................................... 740 10.10.4 Överväganden och förslag.................................... 742
11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning .......... 753
11.1 Utredningsuppdraget............................................................. 754
Innehåll SOU 2005:77
18
11.2 Samordningen mellan PBL och miljöbalken.........................754 11.2.1 Inledning......................................................................755 11.2.2 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken ................756 11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet vindkraftsanläggningar................................................759 11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om samordningsbehovet ...................................................767 11.2.5 Närmare om ett mera samordnat prövningsförfarande....................................................771 11.2.6 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. miljöbalken..............................778 11.2.7 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ..........................................................780 11.2.8 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken men inte bygglov.........................................................783 11.2.9 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och som enligt PBL behöver prövas genom detaljplaneläggning......................................................784 11.2.10 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken .......785 11.2.11 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ......................791 11.2.12 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL .............................................792 11.2.13 Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft ..........................................797
11.3 Samordningen mellan PBL och trafiklagarna .......................799 11.3.1 Bakgrund .....................................................................799 11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser......................................799 11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning .................805
Innehåll
19
11.3.4 Överväganden och förslag.......................................... 809
11.4 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning .................. 812 11.4.1 Samordningsbehov ..................................................... 813 11.4.2 Överväganden och förslag.......................................... 813
12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning............................................................... 815
12.1 Utredningsuppdraget............................................................. 815
12.2 Några utgångspunkter för PBL-systemet ............................ 816
12.3 Faktorer som påverkar effektiviteten ................................... 816 12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och utvecklas ...................................................................... 817 12.3.2 Handläggningstider .................................................... 818 12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta handläggningstiderna.................................................. 820 12.3.4 Överväganden och förslag rörande handläggningstiderna.................................................. 821
12.4 Rätten att komma till tals ...................................................... 826 12.4.1 Utredningsuppdraget ................................................. 827 12.4.2 Gällande bestämmelser............................................... 828 12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals............................................................. 830 12.4.4 Förslag som har aktualiserats under utredningsarbetet........................................................ 831 12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för översynen .................................................................... 835 12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft ......................................... 843 12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att överklaga beslut .......................................................... 849 12.4.8 Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga beslut ........................................................................... 854 12.4.9 Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut........... 862
12.5 Överprövningens omfattning................................................ 864
Innehåll SOU 2005:77
20
12.5.1 Utredningsuppdraget..................................................865 12.5.2 Gällande bestämmelser ...............................................866 12.5.3 Syfte och inriktning ....................................................868 12.5.4 Erfarenheter och problem ..........................................868 12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under utredningsarbetet ........................................................871 12.5.6 Överväganden och förslag ..........................................876
13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden .......... 897
13.1 Utredningsuppdraget .............................................................897
13.2 Instansordningen för överklagade planärenden enligt PBL ......................................................................................898 13.2.1 Inledning......................................................................898 13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL ........899 13.2.3 Överväganden och förslag ..........................................904
13.3 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden................916 13.3.1 PBL-kommitténs remitterade förslag ........................917 13.3.2 Remissvaren avseende PBL-kommitténs delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans utformning ..................................................................918 13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet ..............923 13.3.4 Förvaltningsdomstolsalternativet ..............................939 13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den framtida instansordningen..........................................944 13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det slutliga förslaget ..........................................................948
14 Förslagens konsekvenser ........................................... 951
14.1 Konsekvenser för kommunens plan- och byggverksamhet......................................................................951 14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel ..............................951 14.1.2 Vindkraftsutbyggnad ..................................................955 14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse ..................................................957 14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde ................959
Innehåll
21
14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten ... 962
14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 964
14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag ................. 964 14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas ........................ 964 14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken ska förenkla och snabba upp hanteringen ................................................................. 965 14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare ........ 966 14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller områdesbestämmelser ................................................ 966 14.3.5 Förbättrad samordning mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn gentemot byggherren ska göra att brister uppmärksammas tidigt ............................................... 967 14.3.6 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav ............................................. 968 14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt handlingsutrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare handläggningstider...................................................... 969
14.4 Konsekvenser i övrigt ............................................................ 970 14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten....... 970 14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet...................................... 971 14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten ............................... 971 14.4.4 Andra konsekvenser ................................................... 971
15 Genomförande av kommitténs förslag ......................... 975
Innehåll SOU 2005:77
22
16 Författningskommentar ............................................. 979
16.1 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10).................................................................................979
16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m..................1070
16.3 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................1071
16.4 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)...........................................................................1074
16.5 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)...........................................................................1075
16.6 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...........................................................................1076
16.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning ...............................................................................1077
16.8 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)......1078
Reservationer och särskilda yttranden............................... 1081
Bilagor .......................................................................... 1117
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................1117
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................1145
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv ................................................................1151
Bilaga 4 Tilläggsdirektiv ................................................................1153
23
Förkortningar och begrepp
AA Ansvarig arbetsledare AFS Arbetarskyddstyrelsens författningssam-
ling
AL Anläggningslag (1973:1149)
BBR Boverkets byggregler (BFS 1993:53) BKR Boverkets konstruktionsregler (BFS 1993:58) BoU Bostadsutskottet
BVF Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
BVL Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Boverkets ändrings- Boverkets allmänna råd om ändring av råd, BÄR byggnad
dir. Direktiv Direktivet om bedöm- Europaparlamentets och rådets direktiv ningar av vissa planers 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om beoch programs miljö- dömning av vissa planers och programs påverkan jöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet)
Direktivet om fram- Europaparlamentets och rådets direktiv jande av el producerad 2001/77/EG av den 27 september 2001 från förnybara energi- om främjande av el producerad från källor på den inre förnybara energikällor på den inre marknaden för el marknaden för el
Förkortningar och begrepp SOU 2005:77
24
EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ESDP European Spatial Development Perspecitive ESL Lag (1987:11) om exploateringssamverkan
Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Farledslagen Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Fastighetsbildnings- Fastighetsbildningslag (1970:988) lagen, FBL
FN Förenta Nationerna
Förordningen om hus- Förordning (1998:896) om hushållning hållning med mark- med mark- och vattenområden m.m. och vattenområden
Förvaltningslagen, FL Förvaltningslag (1986:223) Förvaltningsprocess- Förvaltningsprocesslag (1971:429) lagen, FPL GIS Geografiska informationssystem
HO Handikappombudsmannen HSO Handikappförbundens samarbetsorgan
KA Kvalitetsansvarig enligt PBL Kommunallagen Kommunallag (1991:900)
KU Konstitutionsutskottet Kulturminneslagen Lag (1988:950) om kulturminnen m. m.
Lagen om byggande Lag (1995:1649) om byggande av järnväg av järnväg, banlagen
SOU 2005:77 Förkortningar och begrepp
25
Lagen om kärntek- Lag (1983:4) om kärnteknisk verksamhet nisk verksamhet Lagen om rättspröv- Lag (1988:205) om rättsprövning av visning av vissa förvalt- sa förvaltningsbeslut ningsbeslut, rättspröv- ningslagen
Ledningsrättslagen, LL Ledningsrättslag (1973:1144) LGS Lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatuhållning och skyltning Luftfartslagen Luftfartslag (1957:297)
LSO Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Minerallagen Minerallag (1991:45)
Miljöbalken Miljöbalk (1998:808) Miljöbalkskommittén Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109)
NUTEK Verket för näringslivsutveckling Natura 2000-område Område som ingår i ett europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det s.k. habitatdirektivet)
Ordningslagen, OL Ordningslag (1993:1617) PBF Plan- och byggförordning (1987:383)
PBL Plan- och bygglag (1987:10) PBL-propositionen Prop. 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag prop. Proposition
Förkortningar och begrepp SOU 2005:77
26
rskr. Riksdagsskrivelse RUFS Regional Utvecklingsplan För Stockholmsregionen RUP Regionalt utvecklingsprogram
RVF Svenska Renhållningsverksföreningen SCB Statistiska Centralbyrån
skr. Regeringsskrivelse SFS Svensk författningssamling
SGI Statens Geotekniska Institut SOU Statens offentliga utredningar
Va-lagen Lag (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar
Lista över begrepp
Blandade mål Blandade mål kallades mål, främst beslut om bygglov utanför detaljplan, där överprövning tidigare kunde ske både hos regeringen och i förvaltningsdomstol. Regeringen överprövade beslutet i den del det avsåg prövning enligt 2 kap. PBL, de s.k. allmänna intressena som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., och förvaltningsdomstolarna prövade övriga delar av beslutet, framför allt prövning enligt 3 kap. PBL, dvs. krav på byggnader m.m.
Förvaltningsbesvär Överprövning av såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor. Enligt huvudregeln sker överprövningen i länsrätt i första instans. Därefter kan beslutet överklagas till kammarrätt och slutligen till Regeringsrätten. Det förekommer att länsstyrelsen
SOU 2005:77 Förkortningar och begrepp
27
ingår i instanskedjan, t.ex. vid överklaganden av beslut om bygglov enligt PBL. Den överprövande myndigheten kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Utrymmet för ändring styrs av vad som prövats i underliggande instans (instansordningsprincipen). Det finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätten och Regeringsrätten.
Laglighetsprövning Kallades tidigare kommunalbesvär.
Överprövningens omfattning regleras i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) och avser framför allt formella frågor, såsom om beslutet tillkommit i laga ordning eller om kommunfullmäktige överskridit sin befogenhet. Beslutet överklagas från kommun till länsrätt, därefter till kammarrätt och Regeringsrätten. Det finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätt och Regeringsrätten. Domstolen kan endast fastställa eller upphäva det överklagade beslutet.
Rättsprövning Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Tillkom för att garantera att Sverige uppfyllde sina åtaganden enligt artikel 6 (1) i Europakonventionen avseende rätt till domstolsprövning av tvister om ”civila rättigheter och skyldigheter”. Ansökan om rättsprövning kan göras inom tre månader från dagen för beslutet. En ansökan om rättsprövning hindrar inte att det beslut som klandras verkställs. Prövningen avser om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av om-
Förkortningar och begrepp SOU 2005:77
28
ständigheterna i ärendet. Enligt lagmotiven kan, utöver förenligheten med gällande rätt, sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts förenlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234). Regeringsrätten kan endast fastställa eller upphäva det prövade beslutet.
Särskilda förvaltnings- Så kallade särskilda förvaltningsbesvär besvär är en särskild form av förvaltningsbesvär där såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor kan överprövas. Till skillnad från ordinära förvaltningsbesvär är det regeringen som överprövar länsstyrelsens beslut och inte länsrätten. En annan skillnad är att regeringen endast kan fastställa eller upphäva beslutet om inte kommunen medger ändring eller ändringen endast har ringa betydelse.
29
Sammanfattning
PBL-kommittén har haft i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (plan- och bygglagen [1987:10, PBL] och lagen [1994:847] om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL). Kommittén har under arbetets gång lämnat två delbetänkanden och två rapporter. Det ena delbetänkandet avsåg införlivandet av ett EG-direktiv och fick namnet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2004:70). Det andra delbetänkandet innehöll förslag till en framtida instansordning för vissa PBL-ärenden, främst bygglov, och redovisades i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor redovisade kommittén en översyn av PBL utifrån de krav som ställdes i ett särskilt EG-direktiv rörande denna typ av elproduktion (rapport 2003). Vid halvårsskiftet 2004 redovisade kommittén en lägesrapport om kommitténs arbete.
I detta slutbetänkande lämnar kommittén sina förslag till reformering av bestämmelserna i framför allt PBL.
I denna sammanfattning finns en koncentrerad redovisning av kommitténs ställningstaganden och förslag till lagstiftningsförändringar. En mer utförlig beskrivning av reformbehovet och av den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag finns i betänkandets kapitel 2.
Sammanfattning SOU 2005:77
30
Kapitel 1 Inledning
I kapitlet redogörs för kommitténs uppdrag och arbetsformer samt betänkandets disposition.
Kapitel 2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL.
Kommittén har dock gjort bedömningen att det krävs vissa lagändringar för att få en lagstiftning som ger stöd för planering och byggande som främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att
• de materiella bestämmelserna ska bli tydligare och mer överskådliga, exempelvis när det gäller samhälleliga krav som ska tillgodoses,
• lagstiftningen ska stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner,
• översiktsplaneringen ska bli mer strategiskt inriktad,
• en detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska underlättas,
• användningsområdet för områdesbestämmelser begränsas och tydliggörs,
• frågor som rör genomförande av planer, exempelvis huvudmannaskap för allmänna platser, ska aktualiseras tidigt i planläggningsarbetet,
• fastighetsplanen slopas som särskilt planinstrument,
• bygglovsplikten ska göras mer enhetlig men samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,
• bygganmälan ska slopas som särskilt instrument och förfarandet samordnas med bygglovsprövningen,
• roller och uppgifter för olika aktörer i byggprocessen ska bli tydligare,
• prövningsförfarandet enligt PBL och miljöbalken bör samordnas, bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken,
SOU 2005:77 Sammanfattning
31
• tydliggöra rätten att komma till tals och överprövningens omfattning,
• instanskedjan för överprövning av beslut enligt PBL ska kortas och att PBL-ärenden och miljöbalksärenden ska kunna samordnas också vid överprövningen.
Kapitel 3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
Hållbar utveckling (avsnitt 3.2)
Kommitténs bedömning
Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser stämmer i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och lagstiftningen erbjuder instrument för arbetet med hållbar utveckling, främst på kommunal nivå.
De nationella miljömålen (avsnitt 3.3)
Kommitténs bedömning
Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra beslut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat dessa möjligheter.
Sammanfattning SOU 2005:77
32
Bostadsbyggande och bostadsförsörjning (avsnitt 3.4)
Kommitténs bedömning
PBL är endast ett av flera styrmedel för kommunernas arbete med bostadsbyggandet och bostadsförsörjningen. Inga specifika ändringar föreslås för att påverka byggandet och bostadsförsörjningen. Däremot kan ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och generella bygglov också stödja en utvecklad tillämpning och underlätta byggandet.
Tillgänglighet och användbarhet (avsnitt 3.5)
Kommitténs bedömning
Särskilda lagstiftningsändringar behövs inte, men en bättre tillämpning kan stödjas genom vissa förtydliganden av kraven i förordningen om tekniska egenskapskrav samt förbättringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet, så att kommunens möjligheter att säkerställa kraven underlättas. För att bestämmelserna ska bli verkningsfulla i större utsträckning behöver också kraven respekteras bättre än i dag.
Kulturmiljö och varsamhet (avsnitt 3.6)
Kommitténs bedömning
Genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om utformning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse ska kommunerna ges bättre förutsättningar att verka för kulturmiljöhänsyn. Även ändringar i lovpliktens omfattning och förutsättningarna för bygglovsprövningen kan ge byggnadsnämnden bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utformningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunderlag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn i befintlig bebyggelse.
SOU 2005:77 Sammanfattning
33
Detaljhandel (avsnitt 3.7)
Kommitténs bedömning
Erfarenheterna från tillämpningen visar att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till såväl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hänsyn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsanläggningar, utan behoven kan tillgodoses genom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påverkan.
Översvämningar och andra olyckor (avsnitt 3.8)
Kommitténs bedömning
Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras. Kommittén bedömer emellertid att det även behövs lagändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för översvämningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen.
Källsortering (avsnitt 3.9)
Kommitténs bedömning och förslag
Kommittén föreslår att det av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hanteringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utformning av bebyggelse. Däremot anser kommittén inte att det i nuläget bör föreslås bestämmelser om inrättande av utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen. Överväganden när det gäller behovet av sådana bestämmelser bör i stället avvakta utfallet av andra förändringar som nyligen genomförts. Dessutom krävs lösningar när det gäller andra frågor, främst frågan om ansvarsfördelningen.
Sammanfattning SOU 2005:77
34
Internationella åtaganden (avsnitt 3.10)
Kommitténs bedömning
De internationella åtaganden som identifierats och som bedöms ha koppling till plan- och bygglagstiftningen är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lagstiftningen behöver ses över och anpassas.
Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen (avsnitt 3.11)
Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av planinstrumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika allmänna intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de avvägningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstaganden. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletterande verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten.
Kommittén anser emellertid att det finns ett behov av att ändra vissa av de materiella bestämmelserna.
Kapitel 4 Allmänna intressen och samhällskrav
Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har setts över. Syftet har varit att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna.
Kommitténs förslag
• För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver föreslås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar, förhållandet mellan
SOU 2005:77 Sammanfattning
35
berörda allmänna och enskilda intressen (den s.k. proportionalitetsprincipen) samt kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL.
• Bestämmelserna om de allmänna intressena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt kapitel med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll.
• De olika dimensionerna i hållbar utveckling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde.
• Bestämmelserna i 2 kap. ska även ställa krav på hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och att förebygga riskerna för översvämningar och andra olyckor.
• För att främja en önskvärd mellankommunal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räckvidd och påverkan föreslås kraven på hänsyn till planeringen och förhållanden i berörda kommuner uttryckas i en särskild paragraf.
• Bestämmelserna om utformning av byggnader förtydligas och ändras så att kommunen ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet.
Kapitel 5 Mellankommunal och regional samverkan
Kommitténs förslag
• Kommunernas skyldighet att samverka i frågor av mellankommunal betydelse tydliggörs. Om samverkan inte skett vid översiktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljplaneringens programskede.
• En kommun föreslås få ett uttryckligt stöd för att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mellankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen.
• Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning ska länsstyrelsens roll och uppgifter förtydligas. Bristande mellankommunal samordning slopas emellertid som en generell och självständig grund för statligt ingripande.
Sammanfattning SOU 2005:77
36
Kapitel 6 Översiktsplanering
Kommitténs förslag
• Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en politisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och bebyggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestämmelser.
• Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas i en strävan att planeringen ska bli enklare och plandokumenten mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig.
• Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på handlingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras.
• Det ges ett utryckligt lagstöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden, under förutsättning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas.
• Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla planeringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställningstiden ska kunna förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda.
• Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydliggörs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen.
• Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen.
SOU 2005:77 Sammanfattning
37
Kapitel 7 Detaljplanering
Kommitténs förslag
• Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggnader och anläggningar vars användning får en betydande miljöpåverkan.
• Detaljplaner ska i större utsträckning kunna göras mer översiktliga.
• Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att kompletteras under planens genomförandetid för att konkretisera frågor som rör bl.a. byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m.
• Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras något. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frågorna har behandlats i översiktsplanen.
• Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redovisar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.
• Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad betydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller byggnaders utformning.
Kapitel 8 Områdesbestämmelser
Kommitténs förslag
• Områdesbestämmelser föreslås finnas kvar som regleringsmöjlighet men användningsområdet begränsas och förtydligas.
• Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning genom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort.
• Områdesbestämmelser ska som hittills kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumentet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan.
Sammanfattning SOU 2005:77
38
• Möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skyddsanordningar samt exploateringssamverkan behålls.
• Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller att ett riksintresse tillgodoses tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen.
• Ett enkelt förfarande ska – i likhet med vad som föreslås gälla för detaljplan – kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.
Kapitel 9 Plangenomförande
Kommitténs förslag
• En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumentation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort.
• Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det finns särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som planerats för och som genomförts som områden för boende delar av året. Kommunen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvudman för allmänna platser av tydlig allmän karaktär. Kommittén föreslår att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får besluta att kommunen tillsammans med fastighetsägarna står för huvudmannaskapet genom en samfällighetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan.
• När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska det göras i form av planbestämmelser som ersätter det nuvarande institutet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmelser införs i fastighetsbildningslagen som innebär att avvikelser från en detalj-
SOU 2005:77 Sammanfattning
39
plan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning.
Kapitel 10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
Kommitténs förslag
• Kravet på separat bygganmälan slopas, vilket innebär att en sammanhållen bygglovsprocess återinförs för prövning och tillsyn av byggprojekt.
• En förskjutning av byggnadsnämndens tillsyn ska ske mot tidiga och avslutande skeden, och ökad vikt fästas vid kontroll och tillsyn av utförd projektering.
• Prövningen av bygglov ska avse att kraven på lämplig placering, utformning och användning är uppfyllda och att förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte saknas.
• Byggsamråd ska hållas efter att en bygglovsansökan getts in om det inte är uppenbart obehövligt.
• Bygglov ska innebära rätt att bygga och innehålla villkor för att börja.
• Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och det ska krävas att han eller hon är riksbehörig. Undantag kommer dock att finnas i vissa typer av ärenden.
• Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående personer eller företag.
• Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utanför områden med detaljplan.
• Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus.
• Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som
kan omfattas av bygglovsprövningen.
• Bygglovsprövningen samordnas med prövning enligt miljöbal-
ken när sådan krävs och samordning är möjlig och lämplig.
• Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse
vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka.
• De särskilda avgifter som kan tas ut i samband med överträ-
delser höjs. Miniminivån för byggnadsavgiften höjs till 2 000
Sammanfattning SOU 2005:77
40
kr och den särskilda avgiften ska bestämmas till minst 2 000 kr och högst ett prisbasbelopp.
Kapitel 11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
Samordningen mellan PBL och miljöbalken (avsnitt 11.2)
Kommitténs förslag
• Det föreslås vissa förändringar i syfte att undvika dubblerade prövningar och att låta vissa moment i förfarandet vara gemensamma.
• Prövningen av anläggningar som kräver både bygglov enligt
PBL och anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ska kunna handläggas samlat vid bygglovsprövningen och leda till ett gemensamt beslut.
• Inför prövningen av åtgärder som kräver bygglov men inte är anmälningspliktiga enligt miljöbalken ska byggnadsnämnden höra den miljöansvariga nämnden.
• Beslut om detaljplan eller bygglov ska inte kunna strida mot föreskrifter eller förbud som gäller för områden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken.
• Strandskyddet ska vara upphävt innan kommunens antagande av en detaljplan som berör strandskyddat område. Bygglov får heller inte lämnas utan att beslut om undantag från strandskyddsbestämmelserna har getts.
• Kravet på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska inte omfatta anläggningar där bygglov lämnats enligt PBL.
• Ett beslut om lov ska inte kunna överklagas i den del de avser frågor som redan är avgjorda vid prövningen av tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken.
• Förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan för en verksamhet ska i vissa fall kunna förenklas och samordnas med tillståndprövningen enligt 9 kap. 6 § miljöbalken.
• Detaljplanekravet skärps med syftet att säkerställa att detaljplaneläggning sker då en anläggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att det innebär risk för betydande miljöpåverkan.
SOU 2005:77 Sammanfattning
41
Samordningen mellan PBL och trafiklagarna (avsnitt 11.3)
Kommitténs bedömning
Planering och prövning av utbyggnaden av trafikinfrastrukturen sker enligt olika regelverk och samordningen med PBL brister i vissa fall. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En utredning av behovet av en mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att stärka planformerna och möjligheterna till anpassning utifrån de konkreta situationerna. Förhoppningen är att man genom dessa förändringar också stärker de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen.
Kapitel 12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
Kommitténs förslag
• Kraven på underrättelser inför beslut om bygglov skärps, liksom kraven på kommunerna att delge beslut om bygglov.
• I lagtexten tydliggörs att ett beslut ska angå den som vill överklaga och ha gått honom eller henne emot för att en rätt att överklaga ska föreligga.
• Statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda får en rätt att överklaga.
• Ideella organisationer som har rätt att överklaga enligt miljöbalken ska i vissa fall få rätt att överklaga beslut enligt PBL.
• Det kommunala handlingsutrymmet vid beslut enligt PBL ska uttryckas tydligare i lagtexten.
• Proportionalitetsprincipen, dvs. att det ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser beslutet får för motstående enskilda intressen, ska anges direkt i PBL.
• Ramarna för överprövningen förtydligas. Överprövningen ska avse om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
Sammanfattning SOU 2005:77
42
Kapitel 13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
Kommitténs förslag
• Planärenden som i dag överprövas av regeringen föreslås föras över till domstol för prövning inom den ordinarie kedjan.
• Undantag föreslås för länsstyrelsens beslut att med stöd av
12 kap. PBL upphäva ett beslut om en detaljplan som också fortsättningsvis ska prövas av regeringen.
• Instansordningen för överprövning av ärenden enligt PBL och miljöbalken bör samordnas. PBL-ärendena föreslås därför framöver överprövade i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödomstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. På så sätt kan också handläggningen av PBL-ärenden koncentreras till färre domstolar vilket kan anses skapa förutsättningar för att öka kvaliteten.
Kapitel 14 Förslagens konsekvenser
De förändringar som kommittén föreslår innebär att kommunernas handlingsutrymme förtydligas. Flera av de föreslagna förändringarna kommer att öka kraven på kommunerna, exempelvis kraven på samordning av hanteringen av ärenden enligt PBL och miljöbalken. Samtidigt innebär kommitténs förslag att kommunernas arbete ska kunna förenklas i vissa delar, exempelvis genom tydligt stöd för ändringar av översiktsplaner genom fördjupningar och tydligare stöd för att slopa programskedet vid planläggning. Vilka konsekvenser förslagen kan få för plan- och byggverksamheten beskrivs närmare i kapitlet med fyra olika plansituationer som utgångspunkt (se avsnitt 14.1).
Kommittén förslag ska kunna göra processen mer effektiv, bl.a. ska handläggningstiderna kunna kortas och tydligheten öka.
Kapitel 15 Genomförande av kommitténs förslag
Kommitténs bedömning är att ändringarna kan genomföras den 1 januari 2008 och då omfatta såväl ändrad instansordning som ändrade materiella bestämmelser i framför allt PBL. Vissa övergångsbestämmelser kommer att behövas.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10) dels att 3 kap. 1–3, 10–18 §§, 4 kap. 4 §, 5 kap. 7, 13 §§, 6 kap. 3– 16, 18 §§, 8 kap. 6–7, 12 a, 13 §§ och 9 kap. 2 a , 13–15 §§ skall upphöra att gälla,
dels att rubriker skall ändras och införas enligt vad som framgår nedan,
dels att 1 kap. 2–9 §§, 2 kap. 1–4 §§, 4 kap. 1–3, 5–10, 13–14 §§, 5 kap. 1, 3–4, 6, 8–11, 16, 18, 21, 24, 26, 28, 33–34, 36 §§, 6 kap. 1, 24, 26 §§, 7 kap. 8 §, 8 kap. 1–5, 8, 11–12, 14, 16, 18 a, 19–23, 26– 27, 32–34 §, 9 kap. 1–12 §§, 10 kap. 3–4, 6, 8 och 17 §§, 11 kap. 5 §, 12 kap. 1, 6 §§, 13 kap. 1–5, 7–8 §§, 15 kap. 3 §, 16 kap. 1 § och 17 kap. 11 och 18 a §§ skall ha följande lydelse,
dels att 13 kap. 6 § som tidigare upphävts skall få nytt innehåll och
dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 1 kap. 10 §, 2 kap. 5–13 §§, 4 kap. 1 a §, 5 kap. 3 a, 6 a–c, 7 a–d, 27 a §§ och 8 kap. 11 a, 25 a–d §§ av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.
Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
Författningsförslag SOU 2005:77
44
Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.
Bebyggelse skall ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamålsenlig utformning.
3 §
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses.
Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner.
För samordning av flera kom-
Vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det skall alltid finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.
SOU 2005:77 Författningsförslag
45
muners planläggning får regionplaner antas.
4 §
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag. Vidare skall den nämnd som avses i 7 § underrättas om olika slags arbeten genom bygganmälan eller rivningsanmälan i den omfattning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida byggande kan tillåtas på den avsedda platsen..
Det är en kommunal angelägenhet att enligt denna lag besluta om planläggning av användningen av mark och vatten.
Inom det handlingsutrymme som denna lag ger, är rätten att bestämma om användningen av mark och vatten förbehållen kommunen, om inte annat följer av bestämmelserna i 12 kap. PBL om statlig kontroll.
5 §
Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön samt ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden och om hur bebyggelsen skall användas, förändras och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
Författningsförslag SOU 2005:77
46
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, för att i vissa avseenden pröva eller reglera nytillkommande eller befintlig bebyggelse.
För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.
6 §
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ärenden om lov eller förhandsbesked.
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida en åtgärd kan godtas med beaktande av kraven i 2 kap. i vissa avseenden.
7 §
I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten.
Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
Efterlevnaden av denna lag övervakas av kommunen genom tillsyn. Vid överträdelser skall frågan om påföljd eller ingripande tas upp.
8 §
Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i
I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som
SOU 2005:77 Författningsförslag
47
länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning.
Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.
skall fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag.
Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
9 §
Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning.
Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.
10 §
Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, m.m.
2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämpning
1 §
Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
Planläggning och byggande skall ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla människor främjas. Goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi skall eftersträvas. En god ekonomisk tillväxt och en lämplig
Författningsförslag SOU 2005:77
48
Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning.
utveckling för olika verksamheter skall underlättas.
Mark- och vattenanvändning samt lokalisering av bebyggelse
2 §
Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från socialsynpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner. Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds.
Vad som anges i första stycket skall beaktas även i andra ärenden enligt denna lag.
Vid tillämpningen av denna lag skall också bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Vidare skall vid tillämpningen av denna lag miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas. Planläggning och beslut i andra ärenden enligt denna lag får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds.
3 §
Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
1. de boendes och övrigas hälsa,
1. den fysiska miljöns egenskaper samt dess natur- och kulturvärden,
SOU 2005:77 Författningsförslag
49
2. jord-, berg- och vattenförhållandena,
2. möjligheterna att undvika olyckor och förebygga föroreningar, bullerstörningar och andra risker för människors hälsa och säkerhet,
3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice,
3. behovet av en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar,
4. möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar.
Bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.
4. möjligheterna att ordna försörjning av trafik, energi, vatten och avlopp samt att hantera avfall och ordna annan samhällsservice.
4 §
Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av
1. skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser,
2. åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
3. hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden,
4. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
5. parker och andra grönområden,
6. möjligheter för personer
Vid bedömningar av vad som är en lämplig användning av mark- och vattenområden eller en lämplig lokalisering av bebyggelse skall planering och förhållanden i övrigt i andra berörda kommuner beaktas. Särskild hänsyn skall tas till frågor av mellankommunal och regional betydelse.
Författningsförslag SOU 2005:77
50
med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området,
7. förändringar och kompletteringar.
Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse samt möjligheter att anordna en rimligsamhällsservice och kommersiell service.
Utformning av bebyggelse
5 §
Bebyggelse skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till
1. stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på platsen och så att en god form-, färg- och materialverkan åstadkoms,
2. behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser samt åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
3. möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda bebyggelseområdet,
4. behovet av hushållning med energi och vatten samt möjligheterna till goda klimatiska och hygieniska förhållanden
5. möjligheterna att hantera
SOU 2005:77 Författningsförslag
51
avfall.
Bestämmelserna i första stycket 1–5 gäller även vid tillägg till och ändring av bebyggelsen. Ändringar och tillägg skall göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras.
Särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, skall skyddas.
6 §
Områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av
1. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
2. allmänna platser såsom gator, vägar, torg, och parker samt andra grönområden och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse i eller i anslutning till områdena,
3. en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslutning till områdena,
4. förändringar och kompletteringar med hänsyn till både områdets värden och framtida behov.
Hänsyn till omgivningen
7 §
Planläggning av mark och vattenområden eller lokalisering, placering och utformning av bebyggelse får inte ske så att be-
Författningsförslag SOU 2005:77
52
byggelsen eller den avsedda användningen av områdena eller bebyggelsen kan medföra sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt.
Ytterligare krav på byggnader
8 §
Byggnader skall uppfylla de krav som anges i 2 och 2 a §§ lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen.
9 §
Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick och underhållas med hänsyn till deras och omgivningens karaktär och förekommande särskilda värden enligt 2 kap. 5 § tredje stycket.
Tillämpningen av vissa bestämmelser
10 §
De bestämmelser som enligt detta kapitel gäller för bebyggelse skall tillämpas också i fråga om enstaka byggnader och anläggningar. Bestämmelserna om byggnader skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader.
SOU 2005:77 Författningsförslag
53
Särskilda bestämmelser av-
seende tomter och allmänna platser
11 §
Tomter för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen, och så att
1. terrängförutsättningarna så långt möjligt tas till vara och växtlighet bevaras eller planteras i lämplig utsträckning,
2. betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer,
3. risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för trafiken inte uppkommer,
4. det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon till och från bebyggelsen på tomten,
5. lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna,
6. personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena och förhållandena i övrigt.
Författningsförslag SOU 2005:77
54
Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna.
Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas.
På bebyggda får bestämmelserna i första stycket 5 samt andra och tredje styckena tillämpas i skälig utsträckning.
12 §
Tomter skall hållas i vårdat skick. De skall skötas och förekommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risken för olycksfall begränsas.
Anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 11 § skall hållas i stånd i skälig utsträckning.
Lekplatser och fasta lekanordningar skall underhållas så att risken för olycksfall begränsas.
Ändringar av tomter skall uppfylla kraven i 11 § och göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga be-
SOU 2005:77 Författningsförslag
55
dömningar, skyddas.
Vid ändring av bebyggelsen på tomten skall brister i kraven i 11 § avhjälpas i skälig utsträckning.
13 §
Allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall utformas så att de
1. alltid uppfyller kravet i 11 § första stycket 6 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag,
2. uppfyller skyddskraven i 12 § fjärde stycket samt
3. övriga krav i 11 och 12 §§ i skälig utsträckning.
4 kap. Översiktsplan
1 §
I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken anges särskilt.
Av planen skall framgå
I översiktsplanen skall redovisas kommunens bedömning av de allmänna intressen i 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om lokalisering av bebyggelse. I översiktsplanen skall vidare redovisas andra överordnade mål och riktlinjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden i denna.
Av översiktsplanen skall framgå kommunens ställningstagande till
Författningsförslag SOU 2005:77
56
1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,
1. den på lång sikt lämpliga användningen av mark- och vattenområden samt en lämplig bebyggelseutveckling,
2. kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras
2. avgränsningen av redovisade riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken samt hur riksintressena avses tillgodoses.
3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och iaktta gällande miljökvalitetsnormer
Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan svårighet.
1 a §
Den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden.
2 §
En översiktsplan skall utformas så att bakgrund, innebörd och konsekvenser av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen skall sambanden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga planering redovisas.
Till översiktsplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som avses i 8 § och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 §.
Till översiktsplanen skall fogas länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 §.
SOU 2005:77 Författningsförslag
57
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, skall det anmärkas i planen.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, skall det anmärkas i planen. Vidare skall invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser framgå.
3 §
När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, skall kommunen samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.
Under arbetet med att upprätta eller ändra en översiktsplan skall kommunen på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till planens syfte och omfattning samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs. Kommunens medborgare samt berörda myndigheter, organ, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen skall på lämpligt sätt ges möjligheter att delta i samråd.
Syftet med samrådet är att diskutera målen och planeringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön.
Berörda kommuner skall ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
Författningsförslag SOU 2005:77
58
5 §
Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid
1. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. och sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas, och
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt.
Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid
1. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas, och
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt.
6 §
Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut planförslaget under minst två månader. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
Innan en översiktsplan eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut förslaget under minst två månader. Om förslaget innebär en geografisk fördjupning eller ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden får utställningstiden förkortas till en månad.
Vid en sådan ändring som är i överensstämmelse med huvuddragen i en aktuell kommunomfattande översiktsplan, kan utställningen ersättas med underrättelse till länsstyrelsen, region-
SOU 2005:77 Författningsförslag
59
planeorgan, berörd kommun samt de enskilda intressenter som berörs. De som underrättas skall ges tillfälle att under minst tre veckor lämna skriftliga synpunkter på förslaget.
Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
7 §
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst en vecka före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas. Avser förslaget en viss del av kommunen, skall det framgå av kungörelsen.
Kungörelse om utställningen av förslaget till översiktsplan skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas. Avser förslaget en viss del av kommunen eller ett tillägg för en särskild verksamhet eller ett intresseområde skall det framgå av kungörelsen.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med planbeskrivning och samrådsredogörelse skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.
Ett exemplar av förslaget med en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § skall, om en sådan handling har upprättats och innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.
Författningsförslag SOU 2005:77
60
8 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivning som avses i andra stycket,
2. samrådsredogörelsen,
3. gällande översiktsplan,
4. sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Vidare skall redogöras för planens konsekvenser.
Avser förslaget ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen, skall ändringens verkningar för andra delar av kommunen redovisas.
Vid utställning eller underrättelse enligt 6 § skall planförslaget åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § om en sådan handling har upprättats.
9 §
Länsstyrelsen skall under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över förslaget.
Av yttrandet skall framgå om
1. förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,
2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds,
2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds, och
3. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt, och
3. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
SOU 2005:77 Författningsförslag
61
4. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
10 §
Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny utställning ske.
Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. Av utlåtandet skall även framgå hur samrådet har bedrivits samt hur inkomna synpunkter har beaktats.
Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny utställning ske. Om ändringarna berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter kan utställningen ersättas med en underrättelse till dessa. De som underrättas skall ges möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på ändringarna under tre veckor. Kommunens förslag med anledning av dessa synpunkter skall ingå i utlåtandet enligt första stycket.
13 §
När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, skall planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas
När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, skall planen med granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen,
Författningsförslag SOU 2005:77
62
till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs.
regionplaneorgan och kommuner som berörs.
14 §
Kommunfullmäktige skall minst en gång under mandattiden ta ställning till översiktsplanens aktualitet.
Kommunfullmäktige skall minst en gång under mandattiden ta ställning till om översiktsplanen är aktuell eller om den behöver ses över. Ställningstagandet skall grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses.
Före ett beslut som avses i första stycket skall länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen.
Före ett beslut som avses i första stycket skall
1. länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen och
2. berörda kommuner ges till-
fälle att lämna synpunkter i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommungränsen.
5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser
Detaljplan
1 §
Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utform-
Prövning av användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelsens lokalisering och
SOU 2005:77 Författningsförslag
63
ning skall ske genom detaljplan för
utformning skall ske genom detaljplan för
1. ny sammanhållen bebyggelse,
1. ny sammanhållen bebyggelse,
2. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,
2. ny enstaka byggnad som genom sin användning får en betydande miljöpåverkan,
3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang.
3. ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,
Författningsförslag SOU 2005:77
64
4. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang och om inte tillräcklig reglering skett genom områdesbestämmelser.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §.
Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
Första stycket 2 skall tillämpas också i fråga om anläggningar som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få sådan betydande miljöpåverkan som avses.
3 §
I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges
1. allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,
2. kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,
3. vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad. I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges.
I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller har ett delansvar för huvudmannaskapet skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges.
3 a §
Beslut om detaljplan får inte strida mot
1. föreskrifter som gäller naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken,
2. interimistiskt förbud enligt
SOU 2005:77 Författningsförslag
65
7 kap. 24 § miljöbalken, eller
3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde.
4 §
Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.
Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.
Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket skall ha ett delansvar för huvudmannaskapet för allmänna platser för allmänna platser skall grunderna för kommunens delaktighet anges i detaljplanen.
6 §
Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller byggnader enligt 7 § första stycket 9, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestämmelser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.
Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller byggnader enligt 6 a § första stycket 5, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestämmelser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.
6 a §
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får, vid behov, i planen meddelas bestämmelser om
1. byggandets omfattning över och under markytan,
Författningsförslag SOU 2005:77
66
2. byggnaders och anläggningars användning, bland annat andelen lägenheter av olika slag och storlek i bostadsbyggnader,
3. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
4. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
5. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen.
Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.
6 b §
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
1. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven
SOU 2005:77 Författningsförslag
67
ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastigheten har ändrats eller
3. viss efterbehandling av förorenad mark eller viss skydds- eller säkerhetsanläggning på tomten genomförts, om markens lämplighet för byggande därigenom kan säkerställas.
6 c §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
7 a §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §.
7 b §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas
1. varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 §
Författningsförslag SOU 2005:77
68
andra stycket,
2. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
3. rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
4. sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
5. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. bestämmelser om stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
7. bestämmelser om placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 2 kap. 11 § 5,
8. bestämmelser om markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar,
9. bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och högsta tillåtna värden för störningar eller risker genom luftförorening, buller,
SOU 2005:77 Författningsförslag
69
skakning, ljus eller annat liknande som omfattas av 9 kap. miljöbalken.
7 c §
Om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges
1. områdets indelning i fastigheter,
2. de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som skall bildas, ändras eller upphävas,
3. de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanläggningar,
4. de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som skall tas i anspråk för anläggningarna.
7 d §
Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestämmelser om servitut och liknande särskilda rättigheter, tillämpas 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycketfastighetsbildningslagen (1970:988).
Om planen skall reglera inrättandet av en gemensamhetsanläggning tillämpas 5 och 6 §§anläggningslagen (1973:1149). Skall den ge bestämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 § led-
Författningsförslag SOU 2005:77
70
8 §
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
1. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastigheten har ändrats eller
3. beslut om antagande av en i detaljplanen förutsatt fastighetsplan har vunnit laga kraft eller fastighetsplanen får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8§ andra stycket.
Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Av planen skall tydligt framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt.
9 §
Detaljplanen består av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får dock bestå av endast endera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt.
Detaljplanen består av plankarta och bestämmelser.
Om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta.
Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden.
SOU 2005:77 Författningsförslag
71
Planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.
10 §
Till detaljplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som anges i 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen.
Till detaljplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som anges i 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består endast av en handling, får dock planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen redovisas i den handlingen.
11 §
Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.
Utan hinder av vad som anges i första stycket får dock sådana bestämmelser som avses i 5 kap. 7 a-c §§ införas i detaljplanen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyggelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett sammanhang om
1. syftet med detaljplanen inte motverkas,
2. bestämmelserna inte strider mot någon gällande planbestämmelse och
3. de endast avser kompletteringar till gällande bestämmelser.
Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.
Författningsförslag SOU 2005:77
72
Om förlängning och förnyelse av genomförandetid finns bestämmelser i 14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finns bestämmelser i 15 §.
Områdesbestämmelser
16 §
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Med områdesbestämmelser får regleras
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § andra stycket, 6 § första stycket 1 och 3 samt andra och tredje styckena, 7 §, 8 § andra och tredje styckena samt 9 § tredje stycket,
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §,
2. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,
2. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas
– varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 § andra stycket,
– skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, eller konstnärlig synpunkt,
– rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
– sådana bestämmelser i fråga
SOU 2005:77 Författningsförslag
73
om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
– bestämmelser avseende vegetation samt markytans utformning och höjdläge som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,
– bestämmelser avseende skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,
3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus,
3. användning och utformning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska
4. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.
Författningsförslag SOU 2005:77
74
egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
5. användning och utformning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt,
6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,
7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,
8. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.
Förfarandet m.m.
18 §
Detaljplanen skall grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt.
Detaljplanen skall grundas på ett program som redovisar planens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, om detta inte framgår av översiktsplanen. Program för detaljplan behöver inte upprättas om det är onödigt.
När detaljplanen upprättas skall bestämmelserna i 6 kap.11–18 och 22 §§miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken.
Oavsett vad som följer av andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för
1. industriändamål,
2. köpcentrum, parkeringsanläggning eller annat projekt för sammanhållen bebyggelse,
SOU 2005:77 Författningsförslag
75
3. skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,
4. hamn för fritidsbåtar,
5. hotellkomplex eller fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,
6. permanent campingplats,
7. nöjespark, eller
8. djurpark. Om en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas enligt tredje stycket skall bestämmelserna i 6 kap. 6 § och 7 § första och andra styckena miljöbalken om samråd respektive miljökonsekvensbeskrivningens innehåll tillämpas. När planen har antagits skall information om detta lämnas till den myndighet som avses i 6 kap. 8 § andra stycket tredje meningen miljöbalken.
21 §
Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden bör kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas.
Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden skall kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse och de viktigaste följderna av förslaget skall redovisas i en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 §. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas.
De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall redovisas i en gemensam samrådsredogörelse.
De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna får redovisas i en gemensam samrådsredogörelse.
Författningsförslag SOU 2005:77
76
24 §
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst en vecka före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Kungörandet får dock ske senast den dag så utställningstiden börjar, om denna bestämts till fyra veckor. Av kungörelsen skall framgå
1. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som tillföljd av planens antagande kan komma att tas till anspråk enligt 6 kap. 17–19 §§,
4. var utställningen äger rum,
5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå
1. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas till anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 §§,
4. var utställningen äger rum,
5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 §, en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 § och samrådsredogörelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen.
26 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, miljökonsekvensbeskrivning, grundkarta och fastighetsförteckning, om sådana handlingar har upprättats,
SOU 2005:77 Författningsförslag
77
4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. Vidare skall de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet redovisas. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också ställas ut.
27 a §
Om ett förslag till detaljplan har tydligt stöd i översiktsplan samt är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande behöver samråd enligt 20–21 §§ inte ske.
Om ett förslag som avses i första stycket enbart gäller en verksamhet som skall tillståndsprövas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får utställningen om planförslaget samordnas med utfärdandet av kungörelse med anledning av ansökan om tillstånd, varvid andra handlingar än planbeskrivning och genom-
Författningsförslag SOU 2005:77
78
förandebeskrivning som enligt 26 § skall åtfölja förslaget vid utställningen får ersättas med hänvisning till handlingarna i tillståndsärendet.
Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats skall utlåtandet enligt 27 § efter utställningstiden även behandla skriftliga synpunkter som lämnats i tillståndsärendet.
Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats får endast en sådan detaljplan antas som överensstämmer med ett tillstånd enligt miljöbalken för berörd verksamhet. Om detaljplanen antas innan tillstånd lämnats gäller antagandet under förutsättning att beslut om tillstånd som överensstämmer med planen vinner laga kraft.
28 §
I stället för vad som föreskrivs i 18 §, 20 §, 21 § andra stycket samt 22–27 §§ får bestämmelserna i andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §.
I stället för vad som föreskrivs i 18 §, 20 §, 21 § andra stycket samt 22–27 §§ får bestämmelserna i andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om förslaget till detaljplan inte kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 §, saknar intresse för en bredare allmänhet samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §.
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket
SOU 2005:77 Författningsförslag
79
beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan därefter föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
33 §
Bestämmelserna 19 § om fastighetsförteckning och bestämmelserna i 20–31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.
Bestämmelserna i 18 § om program och i 19 § om fastighetsförteckning samt bestämmelserna i 20–31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.
34 §
Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft eller får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket.
Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan i fråga som avses i 7 c § och som fattas efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får genomföras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som berörs av beslutet skriftligen godkänt det
Författningsförslag SOU 2005:77
80
förslag som ligger till grund för beslutet.
I ett beslut om att upphäva detaljplan får införas villkor om att beslutet inte vinner laga kraft förrän ett visst beslut om att en detaljplan eller områdesbestämmelser vinner laga kraft.
36 §
Av 8 kap. 11, 12, 16 och 18 §§ följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där.
Av 8 kap. 11, 16 och 18 §§ följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller dock inte för sådana åtgärder som anges i 8 kap. 4 § första stycket och som inte kräver lov.
Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller dock inte för sådana åtgärder som anges i 8 kap. 3 § första och andra styckena och som inte kräver lov.
Enligt vad som föreskrivs särskilt får beslut enligt vissa andra författningar än denna lag inte meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser.
6 kap. Plangenomförande
Genomförandebeskrivning
1 §
Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en särskild handling (genomförandebeskrivning) redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett
Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en genomförandebeskrivning redovisas
1. de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och
SOU 2005:77 Författningsförslag
81
samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.
även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen och
2. de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägarna inom planområdet och andra som berörs av planen.
24 §
Om kommunen är huvudman för allmänna platser, får kommunen efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet.
Kommunen får efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt bestämmelser som avses i 5 kap. 7 c § i detaljplanen skall utgöra en fastighet.
En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter genomförandetidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.
Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild rätt, får rättigheten lösas.
26 §
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Att planen skall utvisa om kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §.
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte annat följer av tredje stycket. Att planen skall utvisa i vad mån kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §.
Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett ändamål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandetidens utgång bebyggs i enlighet med planen skall
Författningsförslag SOU 2005:77
82
allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som bebyggelsen färdigställs.
Kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser i detaljplan om
1. de allmänna platserna inte är av tydlig allmän karaktör och
2. kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna platserna med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna eller
3. de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär.
Vid bestämmandet av sådan andel enligt tredje stycket 2 skall bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ beaktas.
7 kap. Regionplanering
8 §
Regionplanen gäller under en tid av högst sex år räknat från utgången av den i 12 kap. 5 § angivna tiden eller, om regeringen har prövat beslutet att anta planen, från dagen för regeringens beslut.
Regionplanen gäller under en tid av högst åtta år räknat från utgången av den i 12 kap. 5 § angivna tiden eller, om regeringen har prövat beslutet att anta planen, från dagen för regeringens beslut.
Beslut att ändra eller upphäva planen gäller från den tidpunkt som anges i första stycket. Den ändrade planen gäller endast under den tid som återstår av den ursprungliga planens giltighetstid.
8 kap. Bygglov, rivningslov och marklov
1 §
Bygglov krävs för att Bygglov krävs för att
1. uppföra byggnader, 1. uppföra byggnader,
2. göra tillbyggnader, 2. göra tillbyggnader,
3. ta i anspråk eller inreda 3. inreda eller använda bygg-
SOU 2005:77 Författningsförslag
83
byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats,
nad eller del av byggnad för väsentligen annat ändamål än det som pågår eller kan tillåtas enligt gällande lov,
4. göra sådana ändringar av byggnader som innebär att det inreds någon ytterligare bostad eller någon ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri.
4. ändra byggnader på sätt som innebär
a) väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg eller material,
b) väsentligt ändrad planlösning,
c) påverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller säkerhet,
d) installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler, eller anordningar för luft, vatten eller avlopp,
I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan krävs bygglov endast för åtgärder som anges i första stycket 3.
5. underhålla byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser,
6. installera eller väsentligt ändra anordningar för vatten eller avlopp inom tomter.
I 4 och 10 §§ finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbostadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 5–7 §§ kan kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav.
I 3 § finns undantag för vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus och i 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret.
Enligt 4–5 §§ kan kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav.
Författningsförslag SOU 2005:77
84
2 §
I fråga om andra anläggningar än byggnader krävs bygglov för att
1. anordna nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor och golfbanor,
2. anordna upplag eller materialgårdar,
3. anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift,
4. inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska produkter, som är hälso- och miljöfarliga, och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser,
5. uppföra radio- eller telemaster eller torn,
6. uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två meter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på en byggnad,
7. uppföra murar eller plank,
8. anordna parkeringsplatser utomhus,
9. anordna begravningsplatser, 10. väsentligt ändra anläggningar som avses i 1–9.
Bygglov för att inrätta eller uppföra en anläggning enligt första stycket 4 eller 5 eller för att
Bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som kräver bygglov samt om undantag från kravet på bygglov.
SOU 2005:77 Författningsförslag
85
ändra anläggningen krävs inte, om det är fråga om en mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för åtgärder enligt första stycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns endast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.
Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 får kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav. I 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.
Särskilda bestämmelser för områden med detaljplan
Undantag från bygglovsplikten
3 §
I områden med detaljplan krävs, utöver vad som föreskrivs i 1 och 2 §§, bygglov för att
I fråga om en- och tvåbostadshus krävs inte bygglov för att
1. färga om byggnader eller byta fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial samt för att göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende,
1. ändra byggnad eller komplementbyggnad i fråga om yttre form, färg eller material om byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt,
2. sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar,
2. uppföra friliggande komplementbyggnader med en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter och en sammanlagd byggnadsarea som inte är större än 10,0
Författningsförslag SOU 2005:77
86
kvadratmeter,
3. uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring.
3. anordna skärmtak med en sammanlagd största area av 12,0 kvadratmeter i anslutning till huvudbyggnad,
I 4 och 10 §§ finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbostadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 5 § får kommunen medge undantag från kravet på bygglov enligt första stycket.
4. uppföra mur eller plank som inte är högre än 1,8 meter och inom ett avstånd av 3,6 meter från huvudbyggnad för att anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset.
I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus krävs inte heller bygglov för att
5. uppföra friliggande carport eller garage som följer gällande detaljplan eller som utanför område med detaljplan upptar högst 30,0 kvadratmeter byggnadsarea,
6. uppföra komplementbyggnader som avses i 2 med en sammanlagd byggnadsarea av högst 15,0 kvadratmeter,
7. anordna skärmtak som avses i 3 med en sammanlagd största area av 15,0 kvadratmeter eller
8. glasa in uteplats under skärmtak som avses i 6.
Åtgärder enligt 2–8 får utföras utan bygglov på minst 4,5 meters avstånd från tomtgräns eller närmare än så från gräns mot annan fastighet med berörda grannars medgivande.
SOU 2005:77 Författningsförslag
87
Särskilda bestämmelser för en- och tvåbostadshus
Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
4 §
Bestämmelserna i 1–3 §§ gäller inte i fråga om nedan angivna åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra mindre byggnader(komplementbyggnader):
1. färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt,
2. med mur eller plank anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter, inte sträcker sig mer än 3,0 meter ut från huset och inte placeras närmaregränsen än 4,5 meter,
3. anordna skärmtak över sådana uteplatser som anges i 2 eller över altaner, balkonger eller entréer, om skärmtaket inte är större än 12,0 kvadratmeter och inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,
4. uppföra högst två komplementbyggnader i omedelbar närhet av bostadshuset, om byggnadernas sammanlagda byggnadsarea inte är större än 10,0 kvadratmeter, taknockshöjden inte överstiger 3,0 meter och byggnaderna inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter.
Utanför detaljplan är en- och
Kommunen får i en detaljplan eller i områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs, under de förutsättningar som närmare anges i planen eller i bestämmelserna, för att utföra åtgärder som avses i 1–2 §§.
Beslut enligt första stycket får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen enligt 2 kap.
Författningsförslag SOU 2005:77
88
tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank som ej ingår i samlad bebyggelse undantagna från bestämmelserna i 1 och 2 §§ även i fråga om följande åtgärder
1. göra mindre tillbyggnader, om åtgärden inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,
2. uppföra komplementbyggnader eller murar eller plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter.
Om de grannar som berörs medger att åtgärder som avses i första stycket 2–4 och i andra stycket utförs närmare gränsen än 4,5 meter, krävs inte bygglov.
Enligt 6 § får kommunen bestämma att de åtgärder som avses i första stycket 1 och andra stycket kräver bygglov.
Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
5 §
Kommunen får i en detaljplan besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt och under den tid som närmare anges i planen utföra åtgärder som avses i 1– 3 §§.
Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i bestämmelserna
1. uppföra, bygga till eller på
Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att
1. i område som utgör en värdefull miljö utföra sådana åtgärder som avses i 3 §,
2. underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka särskilda värden som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
SOU 2005:77 Författningsförslag
89
annat sätt ändra komplementbyggnader,
2. göra mindre tillbyggnader,
3. upphävts genom lag (1994:852),
4. utföra eller ändra anläggningar som avses i 2 §,
5. bygga till eller på annat sätt ändra industribyggnader,
6. uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra enklare fritidshus, kolonistugor och liknande byggnader.
Beslut enligt första och andra stycket får inte fattas, om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen.
Inom samlad bebyggelse krävs medgivande från berörda grannar, om åtgärder som avses i andra stycket 1 och 2 skall utföras utan bygglov.
3. anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.
I fråga om byggnader och andra anläggningar som avses i 10 § får bestämmelser enligt första stycket inte meddelas.
8 §
Inom områden med detaljplan krävs rivningslov för att riva byggnader eller delar av byggnader, om inte annat har bestämts i planen.
Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att rivningslov krävs för att riva byggnader eller delar av byggnader.
Rivningslov behövs inte för att riva sådana byggnader eller delar av byggnader som får uppföras utan bygglov. Kommunen får dock besluta att rivningslov krävs för sådana åtgärder.
Rivningslov krävs för att helt eller delvis riva byggnader som omfattas av bygglovsplikt. Rivningslov krävs inte om prövning skett genom bygglov för ändring eller tidsbegränsat lov eller om rivningsföreläggande meddelats.
Kommunen får i detaljplan eller områdesbestämmelser begränsa eller upphäva rivningslovsplikten eller utöka den med kulturhistoriskt värdefulla byggnader som inte omfattats av bygglovsplikt och kulturhistoriskt värdefulla andra anläggningar.
Författningsförslag SOU 2005:77
90
11 §
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om
Ansökningar om bygglov skall bifallas om åtgärden
1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör hinder mot att bygglov lämnas,
1. inte strider mot detaljplanen eller områdesbestämmelser,
2. inte förutsätter planläggning enligt 5 kap. 1 § eller måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa,
3. uppfyller kraven i 2 kap. 1-7 och 11–13 §§ i de delar som inte prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser.
2. den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras
a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som gäller för området, eller
Om åtgärden skall utföras på fastighet, byggnad eller annan anläggning som avviker från detaljplan eller områdesbestämmelser skall ansökan bifallas om
1. avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988) eller
2. ansökan avser åtgärd som anges i 1 § 4 första stycket 4.
b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och
3. åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10–18 §§.
Om fastigheten i annat fall än
Om åtgärden innebär avvikelser från detaljplan eller områdesbestämmelser får ansökan om bygglov bifallas om avvikelserna sammantaget är mindre och förenliga med planens eller områdesbestämmelsernas syften och
SOU 2005:77 Författningsförslag
91
som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen.
Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 § första stycket 4 och sådana yttre åtgärder på byggnader som anges i 3 § första stycket 1 skall bygglov lämnas även om förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda.
Även om förutsättningarna i första stycket är uppfyllda, får bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana åtgärder som anges i 1 § första stycket 3.
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. I fall som avses i första stycket 2 b och 17 kap. 18 a §
skapskrav på byggnadsverk, m.m. eller
2. det föreligger särskilda skäl att medge avvikelser.
I fall som avses i andra stycket 1 och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Bygglov får inte lämnas om hinder föreligger enligt 11 a eller 25 d §, och inte heller om samhällskraven enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav, m.m. inte kan uppfyllas med stöd av föreskrifter som meddelas i bygglov.
Bygglov för igångsättning av byggnadsarbeten med schaktning, pålning, spontning och andra markarbeten får lämnas om särskilda skäl finns.
Författningsförslag SOU 2005:77
92
skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
11 a §
Beslut om lov eller förhandsbesked får inte strida mot
1. föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken,
2. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, eller
3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde.
Om dispens har meddelats från föreskrifter eller förbud som avses i första stycket 1 eller 3 eller om tillstånd har lämnats enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, får dock lov eller förhandsbesked som överensstämmer med dispensen lämnas.
12 §
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden
1. uppfyller kraven i 2 kap.,
2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §,
3. inte strider mot områdesbestämmelser och
4. uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10–18 §§.
Beträffande en- eller tvåbostadshus skall ansökningar om
Ansökan om bygglov för åtgärder som avses i 5 § 3 skall bifallas om åtgärden inte medför risk för skada på befintliga eller i den kommunala planeringen redovisade grundvattentäkter.
SOU 2005:77 Författningsförslag
93
bygglov till kompletteringsåtgärder som anges i 13 § bifallas, om åtgärden uppfyller kraven i första stycket 4 och inte strider mot sådana områdesbestämmelser som anges i 5 kap. 16 § 3 eller 4.
Bestämmelserna i andra stycket gäller även andra byggnader än en- eller tvåbostadshus, om ansökningen avser sådana åtgärder på byggnader som anges i 3 § första stycket 1 eller underhållsåtgärder på sådana byggnader som avses i 3 kap. 12 §.
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med bestämmelserna.
Tidsbegränsade och periodiska bygglov
14 §
Kan bygglov inte lämnas på grund av bestämmelserna i 11 eller 12 §, får bygglov för tillfällig åtgärd lämnas, om sökanden begär det. Sådant lov skall lämnas, om den ansökta åtgärden har stöd i en detaljplanebestämmelse om tillfällig användning av byggnad eller mark.
I ett bygglov som avses i första stycket får medges att en byggnad eller annan anläggning uppförs, byggs till eller i övrigt ändras och att en byggnads eller en byggnadsdels användning ändras. Lovet skall lämnas för högst tio
För bygglovspliktiga åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 § men avses pågå enbart under en begränsad tid, får tidsbegränsade bygglov beviljas för en sammanlagd tid av högst fem år. Om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. 5 § får tiden uppgå till högst tio år.
Regeringen får meddela föreskrifter för tillämpningen av de tekniska egenskapskraven enligt 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. avseende tidsbegränsade lov.
Författningsförslag SOU 2005:77
94
år. Tiden kan på sökandens begäran förlängas med högst fem år i sänder. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tjugo år.
Till ansökan skall fogas och i bygglovsbeslutet fastställas en redovisning av hur avvecklingen skall genomföras och marken återställas.
För bygglovspliktiga åtgärder som avses att utnyttjas periodiskt får permanent eller tidsbegränsat bygglov ges med villkor att åtgärderna tillåts endast under del av år.
Rivningslov och marklov
16 §
Ansökningar om rivningslov skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen
Ansökningar om rivningslov skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen
1. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser,
1. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller
2. behövs för bostadsförsörjningen eller
2. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska eller konstnärliga värde.
3. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.
18 a §
Har beslut fattats om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan får bygglov, rivningslov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. I beslutet om lov skall därvid tas in en upplysning om att
Har beslut fattats om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbestämmelser får bygglov, rivningslov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. I beslutet om lov skall därvid tas in en upplysning om att sökanden
SOU 2005:77 Författningsförslag
95
sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
19 §
Byggnadsnämnden prövar ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov.
Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansökningarna skall vara skriftliga. Beträffande enkla åtgärder får ansökan dock göras muntligen.
Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansökningarna skall vara skriftliga.
Bestämmelser om prövning av bygglov, rivningslov eller marklov utan ansökan finns i 10 kap. 19 § andra stycket.
20 §
När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen.
Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas.
Följs inte ett föreläggande enligt 11 § andra stycket, får ärendet avgöras i befintligt skick.
Förelägganden som avses i andra och tredje styckena skall innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.
Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas.
Föreläggandet skall innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.
21 §
Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt 1–9 §§, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva frågan om
Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt 1–5 eller 8–9 §§, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva
Författningsförslag SOU 2005:77
96
lov till åtgärden. en ansökan om lov till åtgärden.
Bestämmelserna i denna lag om lov skall tillämpas i ärenden enligt första stycket.
22 §
Innan lov lämnas, skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen, om åtgärden
1. innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller
2. skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser.
Innan lov lämnas, skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25§ första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen.
I det fall som avses i 5 kap. 25 § tredje stycket första meningen får underrättelse ske genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 §, eller genom en kungörelse som anslås på kommunens anslagstavla, informationsblad om kungörelsen som sprids till de boende som berörs och brev till kända sakägare och sådan organisation eller förening som avses i 5 kap. 25 § första stycket 2.
Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden yttrar sig.
Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden eller annan part yttrar sig.
SOU 2005:77 Författningsförslag
97
23 §
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller påbörjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller har beslut fattats att påbörja arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
25 a §
Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet, för vilken det också krävs en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till kommunen, skall byggnadsnämnden svara för att handläggningen av ärendet om lov eller förhandsbesked samordnas med handläggningen av anmälningsärendet.
Vid prövningen av ärenden som avses i första stycket skall följande iakttas.
1. Om anmälan enligt miljöbalken ännu inte gjorts till kommunen skall bestämmelserna i 20 § om ofullständiga ansök-
Författningsförslag SOU 2005:77
98
ningshandlingar tillämpas.
2. Vid granskningen i övrigt av att handlingarna är tillräckliga för den prövning som krävs skall en gemensam bedömning göras för ärendet om lov eller förhandsbesked och anmälningsärendet.
3. Berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter skall ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig över såväl ansökningen om lov eller förhandsbesked som över anmälan enligt miljöbalken.
4. Beslut med anledning av ansökningen om lov eller förhandsbesked och av anmälan enligt miljöbalken skall tas i ett sammanhang. Om en samordnad prövning enligt första stycket skett med anledning av en ansökan om förhandsbesked och om prövningen enligt miljöbalken avslutats i samband med beslutet om förhandsbesked tillämpas inte första stycket vid efterföljande bygglovsprövning.
25 b §
Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet som, utan att tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken föreligger, ändå i det enskilda fallet kan innebära risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön,
SOU 2005:77 Författningsförslag
99
skall byggnadsnämnden snarast ge den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, tillfälle att yttra sig i ärendet. Om denna nämnd finner att det föreligger skäl att närmare pröva fråga om ingripande enligt 26 kap. 9§ miljöbalken skall bestämmelserna i 25 a § gälla i tillämpliga delar vid byggnadsnämndens fortsatta handläggning.
25 c §
Vid prövningen av ärenden som avses i 25 a och 25 b §§ skall byggnadsnämnden ta till vara möjligheterna att förenkla det sammantagna förfarandet.
Om det finns särskilda skäl får byggnadsnämnden, efter hörande av berörda parter och i samråd med den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, bestämma att bestämmelserna i 25 a eller 25 b § inte behöver tillämpas i ett ärende.
25 d §
Om den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, med anledning av anmälan enligt miljöbalken finner skäl att meddela föreläggande om förbud eller om att verksamhetsutövaren skall ansöka
Författningsförslag SOU 2005:77
100
om tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, får bygglov eller förhandsbesked om att bygglov kan påräknas inte lämnas.
26 §
I ett beslut varigenom lov lämnas, skall anges lovets giltighetstid samt de villkor och upplysningar i övrigt som behövs.
I ett beslut varigenom lov lämnas, skall anges lovets giltighetstid samt de föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § och de villkor och upplysningar i övrigt som behövs.
27 §
Sökanden skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs. Underrättelse skall också sändas till sådan i 22 § första stycket omnämnd person, organisation eller förening som yttrat sig i ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går någon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling.
Underrättelse får ske genom delgivning. Med sökanden får delgivning dock inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).
Sökanden och annan part skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går någon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling.
Underrättelse om innehållet i ett beslut skall ske genom delgivning, om det inte är obehövligt. Med sökanden får delgivning dock inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).
SOU 2005:77 Författningsförslag
101
32 §
I beslut om bygglov får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsägaren har betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen.
I beslut om bygglov får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän de föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § är uppfyllda.
Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har utförts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.
33 §
Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.
Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov. Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut.
Bestämmelser om bygglov för tillfälliga åtgärder finns i 14 §.
Bestämmelser om tidsbegränsade och periodiska bygglov finns i 14 §.
34 §
På ansökan skall byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen.
På ansökan skall byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas i de avseenden som redovisas.
Meddelas det sökta tillståndet får bestämmas de villkor som behövs. Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet.
Meddelas det sökta tillståndet skall bestämmas de villkor som behövs.
Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet. Vid överklagande av ett beslut räknas
Författningsförslag SOU 2005:77
102
tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut.
Görs inte ansökan om bygglov inom den tid som anges i andra stycket, upphör tillståndet att gälla. I beslutet om förhandsbesked skall tas in en upplysning om detta. Sökanden skall också upplysas om att tillståndet inte medför rätt att påbörja den sökta åtgärden.
Beslutet om förhandsbesked skall innehålla upplysningar om att
1. tillståndet upphör att gälla om ansökan om bygglov inte görs inom den tid som anges i tredje stycket och
2. att förhandsbeskedet inte medför rätt att påbörja den sökta åtgärden.
Bestämmelserna i 19–23 samt 25–28 §§ skall tillämpas i fråga om förhandsbesked.
9 kap.
Byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll
Tillsyn och kontroll
1 §
Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall vidare se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning. Arbetena skall planeras och utföras med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.
I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för
Den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall se till att arbetena planeras och utförs under lämplig ledning, att kontroll och provning sker i tillräcklig omfattning samt att arbetena planeras och utförs med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.
Byggherren skall närvara vid samråd enligt 5 och 10 §§ samt vid byggnadsnämndens tillsyn
SOU 2005:77 Författningsförslag
103
sig enligt planen. som enligt 6 § framgår av
föreskrifter i bygglov eller rivningslov.
2 §
Minst tre veckor innan arbetena påbörjas skall byggherren göra en anmälan till byggnadsnämnden (bygganmälan), om arbetena avser
1. uppförande eller tillbyggnad av en byggnad,
2. åtgärder som avses i 8 kap. 2 § första stycket,
3. sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar dess planlösning,
4. installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i byggnader,
5. installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter,
6. underhåll av sådan bebyggelse med särskilt bevarandevärde som omfattas av skyddsbestämmelser som utfärdats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 4 eller 16 § 4.
Byggnadsarbetena får påbörjas tidigare än som anges i första stycket om byggnadsnämnden särskilt medger det.
Bygganmälan upphör att gälla om arbetena inte påbörjats inom två år från dagen för anmälan.
För åtgärder som kräver bygglov eller rivningslov skall en kvalitetsansvarig utses och anmälas av byggherren. En kvalitetsansvarig krävs inte vid enkla åtgärder.
Den kvalitetsansvarige skall
1. bevaka att lovet och i lovet intagna föreskrifter följs,
2. se till att en kontrollplan upprättas och att nödvändiga kontroller utförs,
3. vid avvikelser informera byggherren och vid behov meddela byggnadsnämnden,
4. vara närvarande vid byggsamråd och vid byggnadsnämndens tillsyn på byggplatsen och
5. avge utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för slutbevis.
Till kvalitetsansvarig får utses endast den som har fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.
Sådant godkännande (certifiering) förutsätter självständig ställning, tydliga krav och uppgifter, och skall följas upp av det organ som meddelat riksbehörigheten.
Författningsförslag SOU 2005:77
104
Rivning av byggnader eller delar av byggnader som inte är komplementbyggnader, sådana ekonomibyggnader som avses i 8 kap. 1 § andra stycket eller sådana byggnader som avses i 8 kap. 10 § skall anmälas till byggnadsnämnden (rivningsanmälan).
Bestämmelserna i första – tredje styckena om när anmälan skall göras, när arbetena får påbörjas och när anmälan upphör att gälla skall tillämpas också i fråga om rivning.
Riksbehörighet krävs inte för åtgärder som avser tillbyggnad eller ändring av en- och tvåbostadshus eller därmed jämförbara åtgärder.
Byggnadsnämnden får godkänna en kvalitetsansvarig utan riskbehörighet om förutsättningarna är uppfyllda i ett enskilt ärende.
För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem skall samordna deras uppgifter.
3 §
Krav på bygganmälan gäller inte
1. sådana åtgärder som rör en- eller tvåbostadshus och till dessa hörande komplementbyggnader och som enligt 8 kap. 4 § undantagits från krav på bygglov,
2. uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan,
3. sådana åtgärder beträffande anläggningar som anges i 8 kap. 2 § andra stycket,
4. sådana åtgärder som anges i 2 § första stycket 3–5 i fråga om byggnader eller tomter som tillhör staten eller ett landsting,
5. åtgärder som rör sådana byggnader eller andra anläggningar som är avsedda för
Byggherrens kontroll skall avse projektering och utförande av byggnadsprojektet med avseende på alla tillämpliga samhällskrav.
Kontroll kan i enkla fall utföras av byggherren själv och skall i andra fall organiseras och övervakas av en kvalitetsansvarig, som enligt 2 §.
Byggherren upprättar själv eller genom en kvalitetsansvarig ett förslag till plan för hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras (kontrollplan).
Kontroll kan ske såsom
1. egenkontroll utförd av personal inom projektorganisationen,
2. sakkunnigkontroll utförd av fristående eller annan särskilt sakkunnig person,
3. oberoende kontroll utförd
SOU 2005:77 Författningsförslag
105
totalförsvaret och som är av hemlig natur.
av person eller organisation i tredjepartsställning, eller
4 i kombinationer av dessa former.
Kontroll skall omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla samhällskraven och skall dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Dokumentationen skall omfatta
1. vad som kontrolleras,
2. vem som kontrollerar,
3. mot vad kontrollen görs,
4. hur kontrollen sker och
5. resultatet av kontrollen.
4 §
Bygganmälningar och rivningsanmälningar skall vara skriftliga. För enkla åtgärder räcker det med muntlig anmälan. Till en anmälanskall fogas en beskrivning av projektets art och omfattning. Till en rivningsanmälan skall också fogas en plan över hur rivningsmaterialet kommer att hanteras (rivningsplan). Byggnadsnämnden får i enskilda fall besluta att rivningsplan inte behöver ges in.
När en bygglovsansökan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt kalla till byggsamråd, om det inte är uppenbart obehövligt.
Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 2 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. krävs, skall byggnadsnämnden bereda försäkringsgivaren respektive den som svarar för färdigställandeskyddet tillfälle att närvara vid samrådet.
Om byggnadsnämnden funnit byggsamrådet obehövligt, skall
Författningsförslag SOU 2005:77
106
nämnden meddela byggherren detta utan oskäligt dröjsmål och samtidigt lämna sådana upplysningar som avses i 6 § 7.
Byggsamråd skall alltid hållas när en byggherre begär det.
5 §
Om byggnadsåtgärder som anges i 2 § första stycket 1–5 och som kräver bygganmälan avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning och det är känt för vilket slag av verksamhet utrymmena är avsedda, får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna.
Om byggnadsåtgärderna avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt minst tio boende, får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna.
Vid byggsamrådet, som kan delas upp och genomföras vid flera tillfällen, skall en genomgång efter behov ske av
1. om ansökningshandlingarna är tillräckliga som underlag för prövningen,
2. projektets förutsättningar för bygglov enligt 8 kap.,
3. avvägningar eller avvikelser som kan aktualiseras rörande varsamhets- och egenskapskraven,
4. byggherrens förslag till kontrollplan,
5. behov av kvalitetsansvarig och dennes uppgifter,
6. behov av utstakning,
7. byggnadsnämndens tillsynsåtgärder,
8. villkor för att byggnadsarbetena skall få påbörjas och
9. förutsättningar för slutbevis. Vid byggsamråd skall byggnadsnämnden föra protokoll som underlag för föreskrifter i beslut om bygglov eller rivningslov.
SOU 2005:77 Författningsförslag
107
6 §
När en bygganmälan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas tillutstakningen.
I beslut om bygglov eller rivningslov skall tas in föreskrifter om
1. hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras enligt 3 §,
2. vilka kontrollintyg och övriga handlingar som skall ges in och vilka anmälningar som skall göras till byggnadsnämnden och
3. villkor för att påbörja byggnadsarbeten.
Dessutom skall anges 4. vem som har utsetts till kvalitetsansvarig enligt 2 §,
5. behov av ytterligare byggsamråd och andra åtgärder för tillsyn från byggnadsnämndens sida,
6. upplysningar avseende förutsättningar för slutbevis och ibruktagande samt
7. upplysningar om krav enligt annan lagstiftning.
I beslut om bygglov får meddelas föreskrifter för att precisera utformningskraven i 2 kap. 5 § i delar som inte reglerats i detaljplan eller områdesbestämmelser och för att precisera kraven på utförande enligt 2 och 2 a §§ i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Om särskilda skäl föreligger får föreskrifter tas in i separat beslut.
Författningsförslag SOU 2005:77
108
7 §
När en bygganmälan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt kalla till samråd (byggsamråd), om det inte är uppenbart obehövligt. Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 13 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om det krävs en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., skall byggnadsnämnden bereda försäkringsgivaren respektive den som svarar för färdigställandeskyddet tillfälle att närvara vid samrådet.
Om byggnadsnämnden funnit byggsamråd obehövligt, skall nämnden meddela byggherren detta utan oskäligt dröjsmål och samtidigt lämna sådana upplysningar som avses i 8 § tredje stycket.
Byggsamråd skall alltid hållas när en byggherre begär det.
När ett beslut om bygglov har fattats skall byggnadsnämnden skyndsamt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt.
Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstakningen.
8 §
Vid byggsamrådet skall en genomgång göras av
1. arbetenas planering,
2. de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att byggnaden eller anläggningen skall kunna antas komma att uppfylla de krav som avses i 3 kap.,
Rivnings- och byggavfall skall hanteras på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för sig. Farligt avfall, för vilket gäller särskilda bestämmelser, skall anmälas till den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälso-
SOU 2005:77 Författningsförslag
109
3. den samordning som behövs.
Över samrådet skall föras protokoll.
Om byggnadsnämnden finner anledning anta att ett projekt som inte kräver bygglov, fordrar tillstånd av någon annan myndighet, skall nämnden under samrådet upplysa byggherren om detta.
skyddsområdet.
9 §
Vid byggsamrådet eller snarast möjligt därefter skall byggnadsnämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, besluta om en kontrollplan för arbetena. I kontrollplanen skall anges vilken kontroll som skall utföras, vilka intyg och övriga handlingar som skall företes för nämnden samt vilka anmälningar som skall göras till nämnden. Kontrollen kan utföras genom dokumenterad egenkontroll, av fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av byggnadsnämnden.
Byggnadsnämnden får enligt 16 kap. 7 § första stycket även i andra fall än som avses i första stycket andra meningen besikta byggprojektet.
Byggnadsnämnden får i samband med ingripanden enligt 10 kap. 3 § besluta om ändring av kontrollplanen.
Byggnadsarbeten får inte påbörjas för bygglovspliktiga åtgärder förrän bygglov har givits och följande förutsättningar är uppfyllda om de tagits in som föreskrifter i bygglov, innebärande att
1. kvalitetsansvarig skall ha utsetts om sådan krävs enligt 2 §,
2. om åtgärderna avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning och det är känt för vilket slag av verksamhet utrymmena är avsedda, skall skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna,
3. om åtgärderna avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt minst tio boende, skall organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna,
4. om en byggfelsförsäkring eller ett färdigställandeskydd en-
Författningsförslag SOU 2005:77
110
ligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. behövs skall bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet ha visats upp för byggnadsnämnden,
5. om ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar, skall sådant besked ha uppvisats för byggnadsnämnden,
6. bevis skall ha visats upp att fastighetsägaren har betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen, om sådant villkor uppställts i bygglovet och
7. utstakning skall ha skett om en sådan ansetts behövlig vid byggsamrådet.
10 §
När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämnden utfärda ett bevis om detta (slutbevis).
Om byggnadsnämnden finner att det brister i förutsättningarna för att utfärda slutbevis, skall byggnadsnämnden utan oskäligt dröjsmål ta ställning till i vilken omfattning byggnaden skall få användas innan bristerna avhjälpts.
I god tid innan byggnadsprojektet eller byggnadsetappen färdigställs för ibruktagande skall byggherren till byggnadsnämnden lämna in i bygglovsbeslutet föreskrivet underlag för slutbevis. Byggnadsnämnden skall därefter skyndsamt kalla till ett avslutande byggsamråd om det inte är uppenbart obehövligt.
Till det avslutande byggsamrådet skall byggherren och den kvalitetsansvarige enligt 2 § samt andra som nämnden bestämmer kallas.
Vid det avslutande byggsamrådet skall en genomgång ske av
1. läget i projektet,
SOU 2005:77 Författningsförslag
111
2. sakliga förutsättningar och formella krav för slutbevis,
3. den kvalitetsansvariges utlåtande enligt 2 §,
4. behov av slutbesiktning eller andra åtgärder,
5. planer och villkor för ibruktagande och
6. byggnadsnämndens handlingsalternativ.
11 §
Byggnadsnämndens beslut i fråga om byggsamråd och kontrollplan upphör att gälla om byggnadsarbetena inte påbörjats inom två år från dagen för bygganmälan.
När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt bygglovet och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämnden utfärda ett bevis om detta (slutbevis).
Innan slutbevis meddelats får byggnadsverk inte tas i bruk i de delar som omfattas av bygglovet om inte byggnadsnämnden beslutar annat.
När byggnadsnämnden fått in eller införskaffat underlag för att pröva frågan om slutbevis skall nämnden skyndsamt meddela slutbevis eller besluta om ingripande enligt 10 kap.
Slutbevis får meddelas i etapper och utfärdas med anmärkningar eller villkor avseende mindre allvarliga brister.
12 §
Om det krävs en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., får byggnads-
Om den kvalitetsansvarige inte utför sina uppgifter enligt lagen skall byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden.
Om byggnadsnämnden finner
Författningsförslag SOU 2005:77
112
arbetena inte påbörjas förrän bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet har visats upp för byggnadsnämnden. Motsvarande gäller, om det krävs ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar.
I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, får rivningsarbetena inte påbörjas förrän byggnadsnämnden godkänt rivningsplanen.
att den kvalitetsansvarige har åsidosatt sina skyldigheter, får nämnden ge en tillsägelse eller besluta att en annan kvalitetsansvarig skall utses. Nämnden skall, i de fall den kvalitetsansvarige har riksbehörighet, anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten.
10 kap.
3 §
Byggnadsnämnden får förbjuda att ett visst byggnads-, rivnings- eller markarbete eller en viss åtgärd fortsätts, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggnadsnämnden får också, om nämnden finner att byggherren inte följer någon väsentlig del av en kontrollplan, förbjuda att ett byggnadsarbete fortsätts innan de uppkomna bristerna avhjälpts.
Byggnadsnämnden får förbjuda att ett visst byggnads-, rivnings- eller markarbete eller en viss åtgärd fortsätts, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen.
Är det uppenbart att ett arbete eller en åtgärd som avses i första stycket äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätts, även om de förutsättningar som anges i första stycket inte föreligger.
Om byggnadsnämnden finner att byggherren i något väsentligt avseende avviker från en rivningsplan, får nämnden förbjuda
SOU 2005:77 Författningsförslag
113
att rivningen fortsätts till dess att byggherren visar att det finns förutsättningar för att planen kommer att följas
Förbud enligt denna paragraf får förenas med vite. Beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart.
4 §
Utför någon utan lov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut.
Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 500 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hänsyn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybyggnadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder.
Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 2 000 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hänsyn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybyggnadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder.
Är överträdelsen ringa, får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp än som följer av andra stycket eller helt efterges.
6 §
Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 § första stycket, en överträdelse sker genom att
Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 § första stycket, en överträdelse sker genom att
1. arbete utförs utan att det 1. arbete utförs utan att det
Författningsförslag SOU 2005:77
114
finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 13 §,
finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 2 §,
2. någon underlåter att göra bygganmälan eller rivningsanmälan när sådan anmälan skall göras eller
2. bygglovspliktigt byggnadsverk tas i bruk innan slutbevis meddelats eller
3. arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt denna lag.
3. arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt denna lag.
Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst 200 och högst 1 000 kronor. Är överträdelsen ringa, behöver någon avgift inte tas ut.
Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst 2 000 kronor och högst ett prisbasbelopp. Är överträdelsen ringa, behöver någon avgift inte tas ut.
8 §
Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden.
Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden.
Frågor om tilläggsavgift prövas av plan- och miljödomstolar på talan av byggnadsnämnden.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööverdomstolen.
17 §
Om en byggnad eller annan anläggning inom område med detaljplan har kommit att medföra stora olägenheter för trafiksäkerheten på grund av att förhållandena har ändrats, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att ta bort den eller att vidta någon annan åtgärd med den. Beträffande byggnader får dock sådant föreläggande meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller är av ringa värde.
Inom områden med detaljplan får byggnadsnämnden, om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten, förelägga ägaren av en fastighet eller en byggnad att anordna stängsel eller ändra utfart eller annan utgång mot gator eller vägar.
SOU 2005:77 Författningsförslag
115
Om en byggnad eller annan anläggning för industriändamål inte längre används, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stängsel kring den, om det behövs till skydd mot olycksfall.
Om en byggnad eller annan anläggning för industriändamål, tunnel- eller gruvdrift inte längre används, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stängsel kring den, om det behövs till skydd mot olycksfall.
11 kap. Byggnadsnämnden
5 §
Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked och i ärenden som föranleds av en bygganmälan eller rivningsanmälan enligt 9 kap. 2 § samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.
Byggnadsnämnden får i ärenden angående lov och förhandsbesked ta ut avgift för åtgärder som behövs för prövning eller tillsyn och i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.
Byggnadsnämnden får dessutom, efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 2 § första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning, ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.
Byggnadsnämnden får vid åtgärder som avser uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning, även ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner och områdesbestämmelser. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.
Författningsförslag SOU 2005:77
116
Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.
Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.
12 kap. Statlig kontroll beträffande områden av riksintresse m.m.
12 kap. Statlig kontroll
1 §
Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att
Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt,
2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller
3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller
3. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
4. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
SOU 2005:77 Författningsförslag
117
6 §
Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1 och 2.
Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1.
13 kap. Överklagande
1 §
Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen
Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen
1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,
4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och
4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och
Författningsförslag SOU 2005:77
118
andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,
andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,
5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt
5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt
6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.
6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.
Andra beslut rörande gatukostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol framgår av 15 kap. 8 §.
2 §
Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som anges i 1 § får överklagas hos länsstyrelsen.
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser
1. frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked,
1. frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked,
2. behovet av byggsamråd. 2. frågor i ett ärende om
bygglov, som redan är avgjorda vid prövning avseende tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till den miljöfarliga verksamhet bygglovsprövningen avser.
3 §
Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 2 § finns i 23–25 §§förvaltningslagen (1986:223).
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan räknas dock från den dag då
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i ett över-
SOU 2005:77 Författningsförslag
119
justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23–25 §§förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen.
klagat ärende i övrigt får överklagas hos plan- och miljödomstol.
Länsstyrelsens beslut överklagas till den domstol inom vars domkrets länsstyrelsen har sin kansliort. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööverdomstolen.
4 §
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende om antagande, ändring eller upphävande av en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas hos regeringen.
Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen
Beslut som avses i 2 § får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet.
En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regionplaneorgan eller kommunalförbund.
En sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 5 kap. 18 §
Författningsförslag SOU 2005:77
120
överlämna målet till regeringen för prövning.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
tredje stycket.
5 §
Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för enkelt planförfarande har tillämpats, får beslutet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 28 § har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Om ett överklagande gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser krävs att den som överklagar senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för enkelt planförfarande har tillämpats, får beslutet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 28 § har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 § andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning.
6 §
Har upphävts genom lag (1994:819).
Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 2 § finns i 23–25 §§förvaltningslagen (1986:223).
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla.
SOU 2005:77 Författningsförslag
121
När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23–25 §§förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen.
7 §
Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket får överklagas av Luftfartsstyrelsen, om beslutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning, och i övriga fall av Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten eller Statens räddningsverk eller de myndigheter de bestämmer.
Överprövande myndighet skall, då fråga är om överprövning av andra beslut än de som anges i 1 §, pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
8 §
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.
På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen
Författningsförslag SOU 2005:77
122
inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas.
15 kap.
3 §
Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.
Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall målet förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller kommunens talan.
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med fastighetsplanen. Bildas fastighet som överensstämmer med fastighetsplanen, förfaller kommunens talan.
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med detaljplanen. Bildas fastighet som överensstämmer med detaljplanen, förfaller kommunens talan.
När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrättelse om det till lantmäterimyndigheten.
16 kap.
1 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 2 kap. behövs
1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter, områden
2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter, områden
SOU 2005:77 Författningsförslag
123
för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser,
för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser,
3. för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs.
3. för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om kvalitetsansvariga som behövs utöver bestämmelserna i 9 kap. 13–15 §§.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om kvalitetsansvariga som behövs utöver bestämmelserna i 9 kap. 2 och 12 §§.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i 3 kap.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i 2 kap.
17 kap. Övergångsbestämmelser
11 §
Tomtindelningar enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som fastighetsplan enligt denna lag.
Tomtindelningar enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c §.
18 a §
Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av
34 §, 38 § tredje stycket eller 110 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen i dess
Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av
34 §, 38 § tredje stycket eller 110 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen i dess
Författningsförslag SOU 2005:77
124
lydelse vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 11 § första stycket 2 b. En sådan förklaring får avse endast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna.
lydelse vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 11 § andra stycket 1. En sådan förklaring får avse endast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna.
Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansökan om bygglov.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om fastighet, byggnad eller annan anläggning i den utsträckning den efter ett beslut om fastställelse av en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning avviker från planen eller tomtindelningen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före den 1 januari 2008.
3. Äldre bestämmelser gäller för ärenden där ansökan har gjorts eller handläggningen avseende uttag av sanktionsavgift har inletts före den 1 januari 2008.
4. Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c.
5. Områdesbestämmelser som har utfärdats med stöd av 5 kap. 16 § enligt lydelsen före den 1 januari 2008 skall gälla längst till och med den 31 december 2012.
6. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om beslut om lov för tillfällig åtgärd.
SOU 2005:77 Författningsförslag
125
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet,
2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering,
7. lämplighet för avsett ändamål,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, och
9. hushållning med vatten och avfall.
De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap.10-14 §§plan- och bygglagen (1987:10).
Vid uppförande eller ändring av byggnadsverk skall väsentliga tekniska egenskapskrav uppfyllas i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet,
2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering,
7. lämplighet för avsett ändamål,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, och
9. hushållning med vatten och avfall.
Egenskapskraven skall vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt underhåll.
Författningsförslag SOU 2005:77
126
De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 2 kap.5 och 9 §§plan- och bygglagen (1987:10).
Byggnadsverk skall underhållas så att deras egenskaper i de hänseenden som avses i första stycket i huvudsak bevaras. Anordningar som är avsedda att tillgodose kraven i första stycket 2–4, 6 och 8 skall hållas i stånd.
SOU 2005:77 Författningsförslag
127
3 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988)
att 3 kap. 2 §, 5 kap. 5 §, 7 kap. 1, 4, 6 och 8 kap. 4 § skall ha följande lydelse och
att det skall införas en ny paragraf 5 kap. 4 a § med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
2 §
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Får på grund av lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (1987:10) byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företas i strid mot planen eller bestämmelserna, utgör vad som nu har sagts inte hinder mot fastighetsbildning som behövs för att lovet eller förhandsbeskedet skall kunna utnyttjas.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastighetsbildning som behövs för att medgivandet skall kunna utnyttjas.
Författningsförslag SOU 2005:77
128
Om det finns särskilda skäl, får undantag medges från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas på begäran av lantmäterimyndigheten av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet. Att därvid regeringens tillåtelse behövs i vissa fall följer av 7 kap. 29 § miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
5 kap.
4 a §
Bestämmelserna i 4 § första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och fastighetsbildningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
5 §
Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan, fastighetsplan eller järnvägsplan.
Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan eller järnvägsplan.
SOU 2005:77 Författningsförslag
129
Har regleringen påkallats av annan än sakägare eller innebär ansökan av sakägare att regleringen, för att ej möta hinder enligt 4 § andra stycket, skall göras mer omfattande än som krävs för att sökandens fastighet skall förbättras, får regleringen ej äga rum, om de sakägare som har ett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sig regleringen och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av sådan fråga skall främst deras mening beaktas som har störst nytta av regleringen.
Andra stycket gäller icke, om behovet av fastighetsreglering är synnerligen angeläget.
7 kap.
1 §
Servitut som bildas genom fastighetsreglering skall vara av väsentlig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. Vid detta bedömande skall hänsyn ej tagas till rättighet som är grundad på frivillig upplåtelse.
Utan stöd av överenskommelse mellan ägaren av den härskande fastigheten och ägaren av den tjänande fastigheten får servitutet ej innefatta skyldighet för den senare att underhålla väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Servitut får ej bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Dock får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodosetts på annat sätt som särskilt anges.
För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte första stycket och 5 kap. 8 §.
För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte första stycket och 5 kap. 8 §.
4 §
För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
Författningsförslag SOU 2005:77
130
Har ändrade förhållanden inträtt efter servitutets tillkomst, får servitutet ändras, om det skulle innebära väsentlig fördel för den tjänande eller den härskande fastigheten utan att för den andra medföra olägenhet av betydelse.
6 §
För ändring eller upphävande av servitut vid sådan fastighetsreglering som avser ändring i fastighetsindelningen gäller icke de i 4 och 5 §§ föreskrivna särskilda villkoren, om åtgärden är av betydelse för regleringen.
För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.
För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.
8 kap.
4 §
Tillhör områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindelningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.
Tillhör områden som enligt bestämmelser i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindelningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.
SOU 2005:77 Författningsförslag
131
1. Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
2. 5 kap. 4 a § skall endast tillämpas om bestämmelserna i 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detaljplan som antagits efter ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2005:77
132
4 Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)
Härigenom föreskrivs i fråga om ledningsrättslagen (1973:1144) att 6 a och 8 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 a §
Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
8 §
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall ledningsrätt upplåtas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.
Om det finns särskilda skäl, får på begäran av lantmäterimyndigheten medges undantag från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
SOU 2005:77 Författningsförslag
133
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
134
5 Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)
Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149) att 2, 6 a, och 9 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämpning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som ej hör till fastighet och på naturreservat.
Lagens bestämmelser om fastighet skall tillämpas på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som inte hör till fastighet, på kommun och på naturreservat.
6 a §
Bestämmelserna i 5 och 6 §§ skall inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Bestämmelserna i 5 och 6 §§ skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
9 §
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
SOU 2005:77 Författningsförslag
135
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall anläggning inrättas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.
Om det finns särskilda skäl, får på begäran av lantmäterimyndigheten medges undantag från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas avlänsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
136
6 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 1 kap. 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Med offentlig plats enligt denna lag avses
Med offentlig plats enligt denna lag avses
1. allmänna vägar, 1. allmänna vägar,
2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,
2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisats som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,
3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt
3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt
4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.
4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten.
Om ett område eller utrymme som avses i första stycket är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.
SOU 2005:77 Författningsförslag
137
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
138
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) och för vilka kommunen är huvudman, ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
På gator, torg, parker och andra platser som i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) har redovisats som allmän plats och för vilka kommunen är huvudman ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständligheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik.
Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och bygglagen. När särskilda skäl föreligger, får
SOU 2005:77 Författningsförslag
139
regeringen på framställning av kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första stycket.
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
140
8 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att 12 kap. 6 § och 20 kap. 3 § skall ha följande lydelse.
12 kap. Jordbruk och annan verksamhet
6 §
Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.
Kan en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel. Anmälan för samråd behöver dock inte göras när det gäller verksamhet eller åtgärd för vilken bygglov lämnats enligt bestämmelserna i 8 kap. plan- och bygglagen (1987:10).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla.
Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat.
Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om
SOU 2005:77 Författningsförslag
141
rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap.
20 kap. Domstolar
3 §
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på plan- och miljödomstolar och Plan- och miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i plan- och miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av uttag av tilläggsavgift och utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Plan- och miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte
7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
142
9 Miljödomstol och Miljööverdomstolen behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och miljööverdomstolen i följande författningar
1. Lag (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader
2. Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled
3. Lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 4. Lag (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.
5. Lag (1976:997) om vattenförbund
6. Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
7. Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
8. Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter
9. Förordning (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna 10. Förordning (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet 11. Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion 12. Artskyddsförordning (1998:179) 13. Miljöbalk (1998:808) 14. Lag (1998:811) om införande av miljöba 15. Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 16. Lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 17. Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 18. Förordning (1998:904) om täkter och anmälan för samråd 19. Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter 20. Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken 21. Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 22. Förordning (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar 23. Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.
SOU 2005:77 Författningsförslag
143
24. Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor 25. Förordning (1999:704) om förordnande av sakkunniga ledamöter i miljödomstol 26. Lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar
145
1 Inledning
1.1 PBL-kommitténs uppdrag
Regeringen har gett PBL-kommittén i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget anges bland annat följande. Utredningsarbetet ska ha en bred inriktning. Förslag som kommittén lämnar ska tillgodose krav på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén ska också behandla frågor om
• regional samverkan,
• översiktlig planering, detaljplaner m.m.,
• kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
• kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),
• beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
• sanktioner.
Av regeringens uppdrag framgår att PBL-kommittén ska ha tre övergripande mål för sitt arbete. Dessa är att
• stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,
• utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
• utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven
Inledning SOU 2005:77
146
på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.
Översynen ska innefatta uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.
I december 2003 fick kommittén i tilläggsdirektiv att utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Samtidigt beviljades förlängd tid att redovisa alternativ för en framtida instansordning till den 31 mars 2004 och för övriga frågor rörande effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004 (dir. 2003:172).
I oktober 2004 förlängdes tidpunkten för slutredovisning till den 30 juni 2005, bl.a. för att förbättra möjligheterna att samordna arbetet med Miljöbalkskommitténs arbete i fråga om instansordningen och samordningen mellan regelverken (dir. 2004:150).
I juni 2005 beslutade regeringen att förlänga kommitténs utredningstid med tre månader (dir. 2005:74).
Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1–4.
1.2 PBL-kommitténs arbetsformer
PBL-kommitténs arbetsuppgifter har varit omfattande och berört många intressenter. Kommitténs ambition har varit att verka för lyhördhet och öppenhet i arbetet. Kommitténs arbete har organiserats på följande sätt.
Kommittémöten har hållits regelbundet, under det senaste året en gång i månaden.
Två fasta expertgrupper har knutits till arbetet. Den ena gruppen, som kallas den interdepartementala expertgruppen, har bestått av företrädare för åtta berörda departement. Den andra gruppen, den s.k. myndighetsexpertgruppen, har bestått av företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting, länsstyrelserna och Boverket, dvs. för de myndigheter på lokal, regional och nationell nivå som har särskilda uppgifter enligt plan- och bygglagstiftningen. Dessutom har det skapats två referensgrupper med företrädare för berörda myndigheter och branschorganisationer. Den ena referensgruppen har kopplats till arbetet i den del som rör planerings-
Inledning
147
processen, medan den andra har kopplats till byggprocessen. Respektive grupp har haft ett 30-tal deltagare. Också med dessa grupper har regelbundna möten hållits.
Vid sidan om möten med de ovannämnda grupperna har kommittén anordnat särskilda seminarier och hearings i syfte att samla in erfarenheter om tillämpningen samt diskutera behovet av ändringar i lagstiftningen. Under den tid som utredningen pågått har kommittén ordnat sammanlagt 15 seminarier och därtill har ett antal arbetsmöten ordnats med särskilt inbjudna. Seminarierna har rört exempelvis översiktlig planering i kommuner med större städer och i små kommuner, gränsen mellan detaljplan och bygglov samt överprövning och talerätt. Till seminarierna har inbjudits förtroendevalda och tjänstemän från ett stort antal kommuner liksom företrädare för länsstyrelser, statliga myndigheter samt bransch- och intresseorganisationer. När det gäller kommunernas medverkan har en strävan varit att rikta inbjudan till kommuner med skilda förutsättningar och storlek från olika delar av landet.
Samråd i enlighet med direktiven har skett med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Arbetsmiljöverket i arbetet med det s.k. källsorteringsuppdraget. Kommittén har också i enlighet med direktiven samrått med Näringslivets regelnämnd när det gäller konsekvenserna för näringslivet.
De externa kontakterna har också i övrigt varit omfattande. Kommittén, oftast företrädd av ordföranden och sekretariatet, har medverkat vid olika externa möten för att informera om arbetet och har också tagit emot besökande av olika slag. Ett stort antal myndigheter, organisationer och enskilda har dessutom hört av sig genom samtal och skrivelser ställda till kommittén.
PBL-kommittén har vidare haft gemensamma möten med Miljöbalkskommittén vid fyra tillfällen. Kommittéernas sekretariat har därutöver haft löpande kontakter under arbetets gång.
PBL-kommitténs sekretariat, i vissa fall tillsammans med ordföranden, har också träffat sekretariaten, ibland också ordförandena, i andra utredningar för att identifiera kopplingar och gränsdragningar mellan utredningarnas arbeten samt diskutera tänkbara förändringar inom respektive utrednings uppdrag. Exempelvis har sådana kontakter skett med Ansvarskommittén, Barnsäkerhetsdelegationen, Byggnadsdeklarationsutredningen, Den parlamentariska äldreberedningen Senior 2005, Energiprestandautredningen, Kollektivtrafikkommittén, Kulturbebyggelseutredningen, Utredningen
Inledning SOU 2005:77
148
om genomförande av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda och Utredningen om åtgärdsprogram. Sekretariatet har också, som ett led i en jämförelse mellan de nordiska ländernas regelverk för fysisk planering och byggande, haft kontakter med anställda vid berörda departement i Norden.
Under utredningstiden har regeringen överlämnat ett 40-tal skrivelser m.m. om olika frågor med koppling till PBL.
Sekretariatet har haft ambitionen att regelbundet gå ut med information genom så kallade nyhetsbrev som lagts ut på kommitténs webbplats. Anteckningar som upprättats efter seminarierna har också lagts ut på webbplatsen.
Kommittén har lämnat två delbetänkanden och två rapporter under utredningstiden.
Det första delbetänkandet avsåg förslag till införande av EGdirektivet om planers och programs miljöpåverkan
1
i svensk lag-
stiftning. Detta uppdrag redovisades vid halvårsskiftet 2003 under namnet Miljöbedömningar av vissa planer och program (SOU 2003:70). Med stöd av förslagen i delbetänkandet har Sverige infört nya bestämmelser med koppling till detta direktiv i lagstiftningen.
Samtidigt med redovisningen av delbetänkandet överlämnade kommittén en rapport som avsåg EG-direktivet som rör främjande av ökad produktion av el från förnybara energikällor
2
. Rapporten innebar en redovisning av uppdraget att göra en kartläggning om det fanns några lagstiftningshinder och andra hinder i PBL eller kopplat till gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning, i första hand miljöbalken. Till uppdraget rörande el från förnybara energikällor hörde också att föreslå hur man kan arbeta vidare med identifierade hinder. Rapporten fick namnet Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. De förslag till fortsatt arbete som presenterades i rapporten kommer att behandlas i detta betänkande. I april 2004 lämnade PBL-kommittén sitt andra delbetänkande som avsåg principer för en förändrad instansordning. Betänkandet fick namnet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkandet presenteras två alternativ för att korta prövnings-
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av
vissa planers och programs miljöpåverkan.
2
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främ-
jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.
Inledning
149
kedjan för framför allt bygglovsärenden. Det ena alternativet, som kommittén förordade, innebär samtidigt ett närmande mellan PBL och miljöbalken genom att instanskedjan skulle bli densamma för beslut som fattas i kommun och sedan överprövas, oavsett med stöd av vilken av de båda lagarna som beslutet fattas. Delbetänkandet har remissbehandlats och kommittén återkommer med slutliga avvägningar avseende förändringar i detta slutbetänkande.
I juni 2004 lämnade PBL-kommittén en lägesrapport avseende arbetet till regeringen.
1.3 Betänkandets disposition
Kommitténs slutbetänkande har delats upp i två volymer. Del 1 omfattar författningsförslagen och betänkandets kapitel 1–5. Del 2 omfattar betänkandets kapitel 6–16 och innehåller överväganden och förslag till ändringar av de materiella bestämmelserna, främst rörande de olika instrumenten i PBL.
Del 1 har följande innehåll. Utöver detta kapitel ingår följande. I kapitel 2 beskrivs plan- och bygglagstiftningen, framför allt PBL, kortfattat, utvecklingen sedan lagstiftningen trädde i kraft och kommitténs samlade bedömning av reformbehovet. I kapitel 3 behandlas hållbar utveckling och några av regeringen särskilt utpekade mål och intressen, bl.a. miljömål, bostadsbyggande och bostadsförsörjning, tillgänglighet och användbarhet, kulturmiljö och varsamhet, detaljhandel, översvämningsrisker och andra risker, källsortering och internationella åtaganden med koppling till PBL. Kapitel 4 behandlar frågor som rör allmänna intressen och samhällskrav och därtill kopplade behov av ändringar i 1–3 kap. PBL. I kapitel 5 återfinns bl.a. en analys och förslag till förändringar med koppling till mellankommunal och regional samverkan.
Del 2 har följande innehåll. Kapitel 6 behandlar översiktsplaneringen och förslag till förändringar. I kapitel 7 redovisar kommittén sin bedömning och sina förslag till förändringar avseende detaljplaneringen. Kapitel 8 behandlar områdesbestämmelser. I kapitel 9 behandlas olika frågor som rör plangenomförande. I kapitel 10 behandlas prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt. Kapitel 11 redovisar problem och föreslag till lösningar när det gäller samordningen mellan PBL och annan lagstiftning, tyngden ligger i samordningen med miljöbalken. Kapitel 12 behandlar bl.a. rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. Kapitel 13
Inledning SOU 2005:77
150
behandlar instansordningen för planärenden och den framtida instansordningen för PBL-ärenden. Kapitel 14 och 15 innehåller beskrivningar av förslagens konsekvenser samt analyser och bedömningar avseende vissa frågor som rör genomförandet av kommitténs förslag. I kapitel 16 finns författningskommentarer.
151
2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
Sammanfattning
Införandet av PBL syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda. Flera lagändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har bygglovsprocessen delats upp i två delar, bygglovsprövningen och bygganmälansskedet. Dessutom har kraven på miljöhänsyn ökat bl.a. till följd av olika EG-direktiv.
Flera samhällsförändringar av betydelse har skett sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har skillnaderna mellan kommunerna ökat, flera nationella och internationella mål tillkommit som ställer nya krav och samhällsbyggandet ändrat inriktning. Dessa förändringar ligger till grund för behovet av att reformera plan- och bygglagstiftningen. Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs.
• att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast,
• att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll,
• att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt
• att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.
De problem som uppmärksammats beror framför allt på brister i tillämpningen. Behovet av kompetens- och metodutveckling för att komma till rätta med bristerna är stort. Samtidigt är det uppenbart att en del förändringar i samhället och problem vid tillämpningen ger anledning till vissa lagändringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
152
• ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och samtidigt medger lokala anpassningar,
• stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner,
• ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda,
• underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och samtidigt ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten,
• göra bygglovsplikten mer enhetlig och samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,
• genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument lägga grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,
• klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut,
• ge bättre förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken samt
• öka effektiviteten i beslutsprocessen och samtidigt säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av överprövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut.
En grundläggande förutsättning för att ändringarna ska få genomslag är emellertid att kommunens politiker tar ett ökat ansvar genom att de grundläggande bestämmelserna omsätts i planer och beslut, att planinstrumenten utnyttjas för att ge såväl långsiktiga visioner som handlingsberedskap inför förändringar samt att de möjligheter till förenklingar som lagen medger tillämpas. Det är vidare avgörande att länsstyrelsen i samverkan med berörda statliga myndigheter tar ett aktivt ansvar för den samordning av statens intressen som är en förutsättning för PBL-systemet.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
153
2.1 Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL och BVL
PBL skulle samla den splittrade lagstiftningen
Plan- och bygglagen (PBL) trädde i kraft 1987. Den tidigare bygglagstiftningen var splittrad i flera lagar. Syftet med den nya regleringen var att få en samlad och överskådlig plan- och bygglag. De förändringar som genomfördes innebar i vissa avseenden ett fastläggande av den praxis som hade utvecklats inom ramen för den gamla lagstiftningen. Införandet av PBL innebar dock väsentliga förändringar både i fråga om ansvarsfördelning och roller i fysisk planering och byggande, liksom när det gäller synen på planering och genomförande av förändringar i mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling.
PBL-reformen utgick ifrån synsättet att den fysiska miljön utgör ramen för människors livsmiljö och för utvecklingen av verksamheter. Den fysiska planeringen samt prövningen och kontrollen av byggandet ingår som ett av flera medel för att främja en lämplig samhällsutveckling och en långsiktigt hållbar livsmiljö som tillgodoser grundläggande mänskliga behov. Detta uttrycks bl.a. i PBL:s portalparagraf.
Samtidigt konstateras att många människor – såväl berörda boende som verksamma med skilda behov och förutsättningar – företag och institutioner har skilda intressen att bevaka när utformningen av den fysiska miljön diskuteras. Strävan var att bygga upp ett effektivt, öppet och rättssäkert plansystem där de formella besluten tas inom ramen för den representativa demokratin.
Den tidigare lagstiftningen utgick från regler och begrepp som ansågs inaktuella och svåra att förstå. Lagstiftningen byggde även på en ansvarsfördelning, där staten via länsstyrelsen utövade ett betydande inflytande bl.a. genom fastställelse av rättsverkande planer. Kommunsammanläggningarna under 1970-talets början hade inneburit allt större kommuner, vilket aktualiserade en diskussion om kommunernas uppgifter och ansvarsfördelningen i bl.a. planverksamheten. Konkurrensen om mark- och vattenområden ökade och nya nationella anspråk på marken krävde former för avvägningar mellan motstående intressen och dialog mellan stat och kommun i planeringen. Den enskildes rättigheter ansågs i vissa avseenden som oklara. Några av de grundläggande syftena med PBL var följande.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
154
En modernisering av plansystemet
Den tidigare lagstiftningen byggde på planformer som ansågs föråldrade, bl.a. med två likartade planformer för rättsverkande detaljerade planer, stadsplan och byggnadsplan. Ett grundläggande problem var att planerna inte hade någon tidsbegränsning av byggrätterna, vilket exempelvis ledde till inslag av långvariga byggnadsförbud i omfattande områden med inaktuella planer. Samtidigt saknades instrument för att styra bebyggelseutvecklingen utanför områden med detaljplan. Byggnadslagens former för översiktlig planering ansågs otillräckliga för dåtidens uppgifter och nya former hade utvecklats vid sidan av lagen. Också arbetet med den fysiska riksplaneringen som inleddes när utredningsarbetet startade, medförde en diskussion om nya planeringsformer. Lösningen blev ett system med obligatoriska och vägledande översiktsplaner och genomförandeinriktade detaljplaner. Dessutom introducerades en ny regleringsform, områdesbestämmelser, för att reglera vissa frågor. Det ansågs dessutom nödvändigt att reglera möjligheterna till en frivillig regionplanering i vissa fall.
Decentralisering av ansvaret från staten till kommunen
Som ett led i en allmän strävan mot decentralisering av beslutsfattandet slopades den statliga fastställelseprövningen av planer. I stället infördes möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angivna fall. Genom dialog och tidiga samråd mellan staten – företrädd av länsstyrelsen – och en kommun i planeringsprocessen förutsätts eventuella motstående intressen lösas. Översiktsplaneringen förutsattes få en särställning i denna dialog och den slutligt antagna översiktsplanen fungera som en överenskommelse i de frågor som staten särskilt ska bevaka.
Förbättring av medborgarinflytandet
En grundläggande strävan med PBL-reformen var att garantera olika parter inflytande och insyn och samtidigt hitta effektiva och obyråkratiska regler för hanteringen. Från demokrati- och rättighetssynpunkter behövdes utvecklade former för medborgarnas inflytande och utvidgade möjligheter för andra än markägare att föra sin talan i hela beslutsprocessen. Ytterligare ett motiv för ett
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
155
ökat medborgarinflytande var att underlaget för de politiska organens beslut skulle förbättras.
Ökade rättigheter och förenklingar för enskilda
En allmän strävan med PBL-reformen var även att överlåta ett ökat ansvar åt den enskilde, bl.a. genom minskad reglering, minskad kommunal kontroll och ökad förutsägbarhet genom planer. Systemet med detaljplaner med genomförandetid, möjligheter att variera bygglovplikten och förenkla genomförandet via planer samt förskjutning av ansvaret för kvalitetskrav till byggherren blev därför viktiga inslag i PBL.
Flera förändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft
Sedan lagen trädde i kraft har flera förändringar genomförts. Några av de förändringar som haft en relativt stor betydelse är följande.
Genom medlemskapet i EES kom direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det s.k. MKB-direktivet, att gälla i Sverige. Det ledde till att särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar fördes in i PBL år 1993.
En annan förändring skedde den 1 juli 1995 då ett nytt och från bygglovsprövningen fristående system för tillsyn och kontroll av byggandet av byggnader och anläggningar infördes. Genom ändringarna betonades det ansvar som byggherren har gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven uppfylls. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades från PBL och sammanfördes med reglerna i byggproduktlagen till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL).
År 1996 ökades kraven på miljöhänsyn i samband planläggning och andra beslut om mark- och vattenanvändning. Bland annat infördes bestämmelser om hänsyn till parker och grönområden, liksom till natur- och kulturvärden. Ändringarna betonade framförallt översiktsplanens roll exempelvis genom nya bestämmelser om konsekvensanalyser och återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet. Ändringarna innebar vidare att medborgarinflytande utvidgades både i översikts- och i detaljplaneringen.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
156
Införandet av miljöbalken 1999 medförde även följdändringar i PBL för få en tydlig koppling till miljölagstiftningen. Den särskilda naturresurslagen som PBL tidigare varit kopplad till upphävdes och bestämmelser som hushållning med mark- och vatten fördes in i 3 och 4 kap. miljöbalken och PBL hänvisar till dessa kapitel. Samtidigt ändrades bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner enligt PBL.
År 2004 infördes ytterligare krav på miljökonsekvensbeskrivningar för översiktsplaner och detaljplaner genom införandet av EG-direktivet om miljöbedömningar av vissa planer och program i svensk lagstiftning. Dessutom infördes krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbalkens bestämmelser för planläggning av områden för särskilt angivna åtgärder, t.ex. inrättande av köpcentra och permanenta campingplatser, genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005.
Plansystemet består i grova drag av tre nivåer
En utgångspunkt för utformningen av PBL:s plansystem var flexibilitet och allmängiltighet, dvs. att de olika planformerna skulle kunna lösa många olika typer av planläggningsproblem. Önskemålet var att tillhandahålla planformer med tydliga uppgifter för skilda ändamål. Systemet bygger på en planering på flera nivåer som något förenklat kan beskrivas på följande sätt.
1. Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners planering.
2. En obligatorisk översiktsplan med mål och riktlinjer för en lämplig markanvändning och bebyggelseutveckling för hela kommunens yta. Planen har ingen bindande verkan mot enskilda och förutsätts vara ett vägledande beslutsunderlag för detaljplanering och prövningen av ansökningar om lov samt för beslutsfattande enligt miljöbalken och vissa andra lagar. Översiktsplanen kan ändras och fördjupas för delområden. För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens ställningstaganden befästas i form av områdesbestämmelser med bindande verkan för såväl myndigheter som enskilda. Områdesbestämmelser kan i vissa avseenden utgöra ett alternativ till detaljplan.
3. Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
157
i princip en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna i planen under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall.
Fastighetsplan kan vid behov upprättas inom områden med detaljplan för att reglera fastighetsindelning m.m.
Det finns inga tvingande bindningar mellan plannivåerna, utan plansystemet utformades för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Reglerna i PBL lämnar vidare förhållandevis stort utrymme för att de olika planformerna anpassas till skilda behov och förutsättningar och ramarna för innehållet är förhållandevis vida. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll, som i huvudsak knyter an till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL, som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., ger exempelvis möjligheter för kommunen att anpassa planen till kommunens förutsättningar och till den politiska viljeinriktningen. Bestämmelserna om detaljplanen innebär vissa krav på ett obligatoriskt innehåll och medger därutöver ett antal frivilliga regleringsmöjligheter.
Sedan mitten av 1990-talet är prövningen av byggandet uppdelad i två skeden
Ändringarna 1995 innebar att prövningen av byggandet delades upp i två skeden, dels bygglov och dels bygganmälan. Uppdelningen innebar att bygglovsprövningen inskränktes till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I 9 kap. PBL infördes ett särskilt system för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven. Ett av de huvudsakliga syftena med förändringarna var att i ännu högre grad understryka att byggherren har det fulla ansvaret för att byggnaden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk, m.m. (BVF), medan byggnadsnämnden har ett renodlat tillsynsansvar i dessa frågor.
Bygglovsprövningen avser tillåtligheten med hänsyn till kraven i 2 kap. PBL och gällande plan samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader och anläggningar enligt 3 kap. När byggnadsnämnden lämnat bygglov är lovärendet avslutat. Därefter
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
158
sker en fristående kontroll med en bygganmälan som grund. En bygganmälan ska lämnas in före byggnadsarbeten påbörjas. Den kontroll som följer av en bygganmälan ska anpassas till det enskilda projektets art och komplexitet, byggherrens kompetens och dennes egna kontrollsystem. Också förekomsten av annan myndighetskontroll ska kunna påverka behovet av kontroll i ärendet. Vid ett byggsamråd ska byggnadsnämnden samt byggherren och dennes entreprenörer m.fl. gå igenom bl.a. hur samhällskraven ska kunna bestyrkas och om det inte är obehövligt ska byggnadsnämnden vid eller snarast möjligt efter byggsamrådet godkänna en kontrollplan för arbetena. Ett slutbevis ska utfärdas när byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap. Krav har införts om att byggherren i varje enskilt projekt ska utse en kvalitetsansvarig för att markera vikten av kvalitet i byggandet.
2.2 Utvecklingstendenser med koppling till plan- och bygglagstiftningen
Behovet av förändringar i plan- och bygglagstiftningen bör bland annat ses i relation till några viktiga samhällsförändringar och nya företeelser i samhällsutvecklingen. Förändringar som påverkar plan- och bygglagstiftningen är bl.a. följande.
Demografiska förändringar, obalanser mellan olika delar av landet och ökat regionalt beroende påverkar planeringen och byggandet
Tendenserna till ökade skillnader i befolkningsutveckling mellan olika delar av landet, som sedan länge har varit en genomgående trend i den svenska samhällsutvecklingen, har fortsatt efter i stort sett samma mönster som under tidigare år. Under 1990-talet skedde det emellertid vissa förändringar som bör framhållas. Den tidigare förhållandevis stabila befolkningstillväxten har mattats av, genom både ett minskat barnafödande och en minskad invandring, även om 2000-talets första år återigen visar på en viss befolkningsökning. Omflyttningen inom landet fortsätter, men tillväxten är inte längre enbart koncentrerad till storstadsregionerna, utan även medelstora universitets- och högskolestäder samt den tätortsnära
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
159
landsbygden har haft en förhållandevis stark tillväxt. Möjligheterna till sysselsättning är heller inte längre en avgörande drivkraft för flyttning, utan önskemål om attraktiv livsmiljö med utbud av bland annat kultur och service är ofta motiv för en flytt, särskilt för ungdomar. Också näringslivets etableringsmönster styrs alltmer av kvaliteter och värden i orters livsmiljö.
Utvecklingen av kommunikationer, ett ökat bilinnehav och människors ökade rörlighet har medverkat till att människor i sin vardag färdas över allt större områden jämfört med förhållandena för några årtionden sedan. Vid tiden för kommunreformen i början av 1970-talet fanns 190 s.k. lokala arbetsmarknader, dvs. geografiskt sammanhängande områden där människor både bor och arbetar, varav 150 i stort sett motsvarades av enskilda kommuner. I dag har antalet minskat till cirka 100 och endast ett 50-tal kommuner utgör en egen lokal arbetsmarknad.
För kommunerna innebär dessa tendenser nya utmaningar som också präglar den fysiska planeringen och byggandet. De över 80 kommuner som upplever en långvarig minskning eller stagnation har att försöka vända utvecklingen och samtidigt hantera nedskärningar i de kommunala verksamheterna och ett växande bostadsöverskott. I andra kommuner handlar det i stället om att försöka tillgodose behoven av bostäder, infrastruktur och service som följer av en tillväxt. Insikten om att en attraktiv livsmiljö är en viktig tillväxtfaktor präglar allt oftare också den fysiska planeringen och byggandet.
Utvecklingen mot större lokala bostads- och arbetsmarknader har medverkat till en ökad medvetenhet om regionala beroenden och nya metoder i arbetet för en regional och lokal utveckling. Som ett led i den nya regionala utvecklingspolitiken som introducerades i slutet av 1990-talet har statens ansvar för fördelning av medel för regional utveckling i över hälften av länen delegerats till s.k. självstyrelseorgan eller nya kommunala samverkansorgan. Tyngdpunkten ligger vid samverkan mellan offentliga och privata aktörer såväl i framtagandet av strategiska program för utvecklingen som vid finansieringen av genomförandet för olika åtgärder. Inriktningen på arbetet är ofta att skapa förutsättningar för en regionförstoring, dvs. större sammanhängande arbetsmarknads-, bostads- och serviceregioner genom främst satsningar på infrastruktur, utbildning och service.
Framväxten av en ny regional utvecklingspolitik med nya aktörer på den regionala nivån ställer också kommunernas fysiska över-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
160
siktsplanering inför nya uppgifter. Många kommuner har sett ett behov av att utveckla ett motsvarande strategiskt synsätt i sin övergripande planering för olika verksamhetsområden, där också den kommuntäckande översiktsplanen enligt PBL kan spela en viktig roll.
Det ökade regionala beroendet har också medverkat till nya former av mellankommunal samverkan i frågor som har anknytning till fysisk planering och byggande. I enklaste fall gäller detta samverkan om kompetens och resurser för avgränsade verksamhetsområden, exempelvis genom att dela på vissa tjänster. Det förekommer även en mer utvidgad och formaliserad samverkan för att lösa gemensamma planeringsproblem eller agera gemensamt för investeringar i infrastruktur, såsom byggande av vägar och järnvägar inklusive kollektivtrafikutbyggnad. Samtidigt är det uppenbart att kommunerna på vissa områden även konkurrerar med varandra. Det finns ett stort behov av en ökad mellankommunal samverkan i vissa frågeställningar, till exempel när det gäller bostadsbyggande och utveckling av detaljhandel.
Miljöpolitikens framväxt och hållbar utveckling som ett sektorsövergripande politikområde påverkar främst planläggningen
Miljöpolitiken har sedan 1970-talet haft en framskjuten plats i den svenska politiken och har alltmer inriktats mot en integrering och samordning med andra politikområden. Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i bland annat Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivelserna speglar de förändringar som karakteriserar den nationella politiken för hållbar utveckling under senare år. Knytningen till miljöpolitiken är fortfarande stark, inte minst organisatoriskt. Samtidigt riktas de nationella insatserna alltmer mot en strävan att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling – den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen – samt att samordna olika politikområden. Denna inriktning speglas bland annat i den vision som redovisas i den svenska strategin och som betonar vikten av ekonomiska framsteg, social rättvisa och skydd av miljön: ”Det hållbara samhället är ett samhälle där ekonomisk utveckling, social välfärd och
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
161
sammanhållning förenas med en god miljö”. Strategin redovisar förslag till insatser inom ett antal nationella politikområden.
Den ekologiska dimensionen uttrycks enligt strategin genom de 15 nationella miljömål som riksdagen godkände i april 1999 (Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145) och som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekologiskt hållbar. Av särskilt intresse i PBL-översynen är målet God bebyggd miljö.
I detta sammanhang och mot bakgrund av kommitténs direktiv finns anledning att även lyfta fram den sociala dimensionen i hållbar utveckling. Social sammanhållning och välfärd anses i strategin grundläggande för hållbar utveckling. I strategin betonas bl.a. vikten av att alla människor ska kunna vara fullt delaktiga i samhällslivet. Ett av de övergripande målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 1999/2000:79) är att samhället ska utformas så att det blir tillgängligt för alla människor med funktionshinder oavsett ålder. Detta mål påverkar också frågor som rör tillgänglighet och användbarhet med koppling till mark- och vattenanvändning samt byggande.
De kulturella aspekterna framhålls ofta som en del av den sociala dimensionen. Kulturarvet ska enligt strategin för hållbar utveckling ses som en tillgång i samhällsbyggandet och bilda utgångspunkt för nyskapande och förändringar av bebyggelse och anläggningar i stadsbygder och landskap. Att ta till vara kulturvärden i olika planerings- och beslutsprocesser betonas därför som en angelägen fråga. Också flera av delmålen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö berör hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och skyddas.
Även i den kommunala politiken har begreppet hållbar utveckling omsatts och konkretiserats, framförallt i det lokala Agenda 21arbetet, som har varit en grundläggande byggsten i kommunernas arbete i syfte att integrera miljöfrågorna i den kommunala verksamheten. Det svenska Agenda 21-arbetet anses i en internationell jämförelse på flera sätt unikt. I stort sett samtliga kommuner arbetade under 1990-talet i en eller annan form med Agenda 21 och år 2002 hade drygt 70 procent antagit särskilda lokala handlingsprogram.
Miljöfrågorna har även integrerats i kommunernas fysiska planering, inte minst i översiktsplaneringen. Flera kommuner har även utvecklat översiktsplanen till ett övergripande dokument i arbetet
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
162
för hållbar utveckling och i vissa fall även kopplat planen till program och strategier på regional nivå.
Sveriges medlemskap i EU och internationellt arbete i övrigt påverkar den fysiska planeringen
Sveriges inträde i EU år 1995 medförde grundläggande förändringar för den svenska samhällsförvaltningen i allmänhet och indirekt även i vissa avseenden nya förutsättningar för fysisk planering och byggande. Inte minst gäller detta de direktiv, som lagts till grund för flera ändringar i såväl PBL som BVL. Vissa av dessa lagändringar, framförallt på miljöområdet, har inneburit skärpta krav på både beslutsunderlaget och förfarandet vid planläggning, till exempel miljökonsekvensbeskrivningar, nya krav på tillstånd inför vissa beslut om markanvändning med koppling till de s.k. Natura 2000-områdena eller nya begränsningar för kommunens beslut genom bindande gränsvärden, bl.a. miljökvalitetsnormer för luft. I dessa avseenden har EU-medlemskapet således medverkat till att kommunens handlingsfrihet har begränsats i viss utsträckning och innebär därmed en ny förutsättning för PBL:s grundläggande syfte att decentralisera beslutsansvaret till kommunerna.
Det ökade internationella utbytet till följd av EU-medlemskapet har även inneburit nya influenser på metoder och arbetssätt i den fysiska planeringen. Framförallt det informella planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP (European Spatial Development Perspective, på svenska det europeiska regionala utvecklingsperspektivet) har medfört att det utvecklats nya arbetssätt i den översiktliga planeringen.
Sverige har haft en aktiv roll i det internationella arbetet på olika områden, bl.a. i arbetet med frågor som rör mänskliga rättigheter av olika slag. Sedan PBL trädde ikraft har FN:s generalförsamling beslutat om standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och om en konvention om barns rättigheter, den s.k. barnkonventionen. Båda är exempel på internationella åtaganden som utan att vara rättsligt bindande uttrycker målsättningar som länderna ska sträva emot och som berör inflytandet på samhällsplaneringen, rätten till likabehandling och krav på tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
163
Bostadsförsörjningen, bostadsbyggandet och samhällsbyggandet i övrigt har ändrat inriktning sedan PBL trädde ikraft
Vid tiden för PBL:s ikraftträdande rådde en högkonjunktur i Sverige och det offentliga påverkade bostadsbyggandet både genom statliga bidrag och kraftiga räntesubventioner. Kommunens roll i bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet var stark och nära förknippad med ett aktivt användande av instrumenten i PBL, såväl när det gäller planläggning som bygglovsprövning.
Allt fler kommuner har enligt Boverket
1
balans på bostadsmark-
naden. Antalet kommuner med bostadsbrist ökar visserligen fortfarande, men ökningen har varit liten under de senaste två åren. Samtidigt fortsätter antalet kommuner med överskott på bostäder att minska snabbt.
Bostadsbristen är påtaglig framförallt i storstadsregionerna och i andra regioner med tillväxt, och den största relativa ökningen har skett i Skåne. I dessa regioner präglas bostadsmarknaden även av stigande boendekostnader och i flera områden dessutom en ökande segregation i boendet. Bostadsbristen medför bland annat allvarliga sociala konsekvenser, där svagare grupper trängs ut och allt fler blir bostadslösa. Bristen på bostäder försvårar även regionernas utveckling, genom att näringslivet och offentlig verksamhet får svårt att rekrytera arbetskraft. Det låga bostadsbyggandet, framförallt när det gäller hyresbostäder till en rimlig kostnad, anses vara en följd av flera samverkande faktorer. Efter en lång period med extremt lågt bostadsbyggande märks enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät under de senaste åren tydliga tendenser till ett ökat bostadsbyggande i flertalet län. Särskilt kraftigt ökar byggandet i Stockholms, Uppsala och Västra Götalands län.
Samtidigt rapporterar allt färre kommuner – för närvarande var knappt 30 procent av kommunerna – att man har ett överskott på bostäder i förhållande till efterfrågan. Minskningen hänger delvis samman med att många kommuner har genomfört rivningar av bostäder i vissa områden. Sammanlagt överväger ett fyrtiotal kommuner att riva bostäder under 2005–2006 för att minska bostadsöverskottet, trots att de flesta av dem redan har rivit tidigare.
I framförallt storstadsregionerna medverkar bostadsbristen och de ökade boendekostnaderna till att fritidshus omvandlas till permanentboende, vilket i sin tur innebär ökat tryck på vägnät, ökade krav på samhällsservice och på utbyggnad av infrastruktur för vat-
1
Bostadsmarknaden år 2005–2006, Boverket, 2005.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
164
ten och avlopp, utan tillräckliga möjligheter för kommunen att styra utvecklingen. Under perioden 1999–2001 omvandlades exempelvis över 1 500 fritidshus årligen enbart i Stockholms län
2
. I vissa kust- och skärgårdsområden finns också en motsatt problematik genom att befintliga bostadshus omvandlas till fritidshus, med prisökningar och svårigheter att ordna bostäder för lokalbefolkningen som följd. Bostadspolitikens mål och medel har förändrats i flera avseenden sedan PBL trädde ikraft. Statens stöd till bostadsbyggandet har sedan mitten av 1990-talet minskat kraftigt och tyngdpunkten förskjutits från generella subventioner till mer selektiva stöd. Det kommunala markinnehavet – som länge varit ett redskap för kommunen att påverka såväl bostadsbyggandets inriktning som de slutliga boendekostnaderna – har i allmänhet minskat. Enskilda exploatörer och byggherrar har fått ett starkare inflytande och ett större ansvar för bostadsbyggandet och tar i ökad omfattning initiativ till planläggning för ett visst område, köper in marken, bekostar eller driver stora delar av detaljplaneläggningen samt uppför bostäderna. Kommunernas ansvar för bostadspolitiken läggs fast i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som förutsätter att varje kommun ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät uppger år en tredjedel av kommunerna att man har riktlinjer för bostadsförsörjningen, som redovisas i översiktsplanen eller ibland i form av ett bostadsförsörjningsprogram eller motsvarande. Drygt 20 procent av dessa är antagna under innevarande mandatperiod. En femtedel av kommunerna har ännu inte påbörjat ett arbete. Också när det gäller andra investeringar i samhällets infrastruktur, såsom energiproduktion och energiförsörjning, har det samhälleliga inflytandet både ändrat karaktär och i vissa fall minskat genom avreglering av marknader, en ökad privatisering samt bolagisering av offentlig verksamhet.
2
Genomförande av RUFS, Komplettering till lägesrapport 2004, Bilaga C, Regionplane- och
trafikkontoret, Stockholms läns landsting, 2004.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
165
Utvecklingen av externa köpcentra innebär nya förutsättningar för kommunernas planering
Den strukturomvandling som detaljhandeln har genomgått under de senaste 30–40 åren har inom praktiskt taget samtliga branscher inneburit en ökad koncentration med allt färre ägare och större enheter. Detta återspeglas exempelvis i att antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt – från 20 000 år 1960 till under 5 000 i dag, vilket innebär en minskning med uppemot 30 procent under drygt ett decennium.
3
. Utvecklingen har bl.a. inneburit att den genomsnittliga butiksytan ytan ökat från 400 kvadratmeter i början av 1990talet till närmare 600 kvadratmeter i dag. Minskningen av antalet butiker särskilt påtaglig i landsbygdsregioner, men även storstadsområdena uppvisar en minskning, trots samtidig befolkningstillväxt. Marknadsandelen för stormarknader
4
har ökat från 7 procent
år 1993 till 14 procent år 2004, vilket innebär en fördubbling. Etableringen av stormarknader i externa lägen, dvs. utanför städer och tätorter, rörde inledningsvis handel med skrymmande varor, men under de senaste decennierna har även livsmedelshandeln förlagts i externa lägen. Samtidigt har antalet s.k. lågprisbutiker, som ofta lokaliseras i mer bostadsorienterade lägen, tredubblats och ökat sin marknadsandel från 3 till 12 procent.
Effekterna av utvecklingen har gett upphov till en debatt om hur kommunerna inom ramen för PBL bör planera för och styra etableringar av detaljhandel. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkurrens- och konsumentaspekter som bland annat anses bristfälligt behandlade av kommunerna vid planläggningen och annat beslutsfattande med stöd av lagen.
Tendenser till ökade risker för översvämningar
Vid flera tillfällen under senare år har delar av Sverige drabbats av omfattande översvämningar, som gett upphov till skador på både enskilda byggnader och samhällets infrastruktur. Riskerna för översvämningar bedöms av flera centrala myndigheter i framtiden dessutom kunna öka till följd av beräknade klimatförändringar och stora väderomslag. Klimatforskare bedömer att extrema översväm-
3
Uppgifter från Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, Konkurrensverket, 2004:2.
4
Som stormarknad definieras en butik om minst 2 500 kvm.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
166
ningar, ofta kallat 100-årsflödet, kommer att bli fem gånger vanligare, dvs. uppkomma vart 20:e år. Till de ökade riskerna för översvämningar i sjöar och vattendrag bör läggas riskerna för att havsnivån stiger till följd av klimatförändringar. I norra delen av Sverige kan den ökade havsnivån kompenseras av landhöjningen, medan flera kuststräckor i södra Sverige, där man i stället har en landsänkning, hotas av översvämningar. Detta framgår av en rapport från Statens Geotekniska Institut, SGI, som överlämnades till regeringen i juni 2005 som redovisar att de förväntade klimatförändringarna kommer att leda till fler jordskred, ökad erosion samt fler läckande föroreningar
5
. Med anledning av klimatförändringarna gav regeringen den 30 juni 2005 i uppdrag åt en särskild utredare att kartlägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar (dir. 2005:80). Uppdraget omfattar bl.a. fysisk planering, bebyggelse och elförsörjning. Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden. Problematiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader ligger drygt 420 000 inom 100 meter från kust- eller strandlinjen, varav 200 000 är fritidshus samt att 10 procent av landets kuststräcka är bebyggd inom 100 meter
6
. Under senare år märks en ökad tendens till att kommunerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verksamheter. Det kan konstateras att dessa önskemål kan stå i strid mot önskemålen att undvika etableringar i områden som riskerar att utsättas för översvämningar.
Teknikutvecklingen ger nya förutsättningar
Även 1990-talets snabba utveckling av ny teknik för överföring av information har inneburit nya förutsättningar för kommunernas fysiska planering. IT-tekniken kan i viss mån överbrygga geografiska avstånd vilket inneburit såväl nya sysselsättningsmöjligheter i glesbygden som ökade möjligheter till rörlighet i människors vardag. Tekniken kan också vara ett stöd för planläggning och byggande, exempelvis genom möjligheter att bearbeta och förmedla digi-
5
Handlingsplan för att förutse och förebygga naturolyckor i Sverige vid förändrat klimat,
SGI, 2005.
6.
Bebyggelseutvecklingen längs kust och strand, Statistiskt meddelande MI 50 SM 0301, SCB.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
167
talt underlag via s.k. geografiska informationssystem (GIS), att rationalisera kommunens hantering av plan- och byggärenden samt att kommunicera planförslag m.m. med medborgare och intressenter. Dessa möjligheter förutsätter emellertid såväl investeringar i tekniken som satsningar på standardisering och harmonisering, som många gånger kan vara kostnadskrävande för den enskilda kommunen.
En annan sida av teknikutvecklingen är att den har medfört nya uppgifter för den kommunala plan- och byggverksamheten genom att förbereda de omfattande investeringar i infrastrukturen som krävs och där det saknas en nationell strategi för genomförandet när det gäller mark- och vattenanvändningen. Den pågående utbyggnaden av 3G-master är ett aktuellt exempel.
2.3 Förändringar av plan- och byggverksamheten
Sedan PBL trädde i kraft har det även skett vissa förändringar i plan- och byggverksamhetens inriktning som har lagts till grund för kommitténs överväganden om behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Några av dessa är följande.
Kommunernas organisation för plan- och byggverksamheten har ändrats
1990-talets lågkonjunktur innebar stora påfrestningar på den kommunala ekonomin med nedskärningar av de kommunala verksamheterna, något som också i hög grad drabbade verksamheten inom plan- och byggområdet. Kommunerna har på olika sätt försökt möta detta och kompensera följderna av nedskärningarna inom verksamheterna. Nya former för att finansiera kommunens verksamheter har utvecklats och i många kommuner har kraven på kostnadstäckning av insatser för detaljplaneläggning ökat. Detta anses vara en grundläggande faktor bakom de förhållandevis små satsningarna på översiktsplanering eller på detaljplaneläggning för förnyelse och bevarande av befintliga bebyggelseområden.
Enligt en rapport
7
från Svenska Kommunförbundet, som numera
ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, präglades 1990-talet i
7
Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska kom-
munförbundet, 2004.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
168
främst små och medelstora kommuner av sammanslagningar av förvaltningar och nämnder inom samhällsbyggande- och miljöområdet. Närmare 70 procent av kommunerna uppskattas ha sådana sammanslagna organ. Även om resursminskningen under senare år har stannat av, eller till och med i vissa kommuner ersatts av viss utvidgning av plan- och byggverksamheten, försvåras kommunernas resurssituation av den generationsväxling som kommunerna står inför. Närmare 75 procent av de kommunala handläggarna beräknas gå i pension inom en tioårsperiod. Särskilt i små kommuner med vikande befolkningsutveckling är möjligheterna att bedriva ett kontinuerligt och långsiktigt planeringsarbete och att utöva tillsyn över byggandet begränsade, en situation som ibland möts genom en mellankommunal samverkan i fråga om till exempel stadsarkitekter. Några kommuner har gått ännu längre genom att utnyttja möjligheterna att inrätta gemensamma nämnder för att fullfölja kommunernas uppgifter inom plan- och bygglagstiftningens område.
Ny inriktning i stadsbyggandet och i fråga om byggandet i övrigt påverkar kommunerna
Stadsbyggandet under 1970- och 80-talen präglades i hög grad av utbyggnad av nya, större sammanhängande bebyggelseområden. Inte minst av miljöskäl inriktas tätortsutbyggnaden i dag alltmer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att förtäta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksamhetsområden eller ändra befintlig bebyggelse. Utbyggnaden innebär därför ofta svåra avvägningar mellan motstående såväl enskilda som allmänna intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, varsamhet vid ändringar och skydd av kulturvärden, önskemålen om en god miljökvalitet samt hantering av översvämningsrisker och behov av sanering av förorenad mark.
En grundläggande fråga som ställts är hur PBL-systemet förmår att få fram ett tillräckligt beslutsunderlag som belyser konsekvenserna för motstående intressen och kan läggas till grund för de avvägningar som kommunens förtroendevalda ska göra i planläggningen och vid prövning och tillsyn av byggandet.
Planläggningen initieras i dag allt oftare av enskilda exploatörer, som även ofta svarar för tekniska delar av planarbetet. Då projekten aktualiseras i den kommunala planeringsprocessen finns inte alltid
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
169
samma möjligheter som tidigare att föra en förutsättningslös diskussion om målen och utgångspunkterna för planläggningen. Genom att exempelvis bostadsbyggandet allt oftare sker på initiativ av en enskild exploatör blir detaljplaneläggningen ofta inriktad mot enskilda utbyggnadsprojekt med risk för att möjligheterna till helhetssyn blir sämre. Också när det gäller genomförandet av byggprojekt finns tydliga tendenser till en ansvarsförskjutning genom att kostnaderna för gemensamma anordningar ofta finansieras via projektet. En annan tendens är att det blivit vanligare med gemensamhetsanläggningar där fastighetsägare samfällt får ansvara för anläggningar som annars skulle kunna vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap.
I nuläget har kommunerna följaktligen inte samma förutsättningar att ta initiativ och styra planering och genomförande av bostadsbyggande och andra sammanhängande samhällsinvesteringar som när PBL trädde i kraft. Denna utveckling innebär att formerna för planläggning till viss del har förändrats och att kommunerna i ökad utsträckning arbetar i samverkan med enskilda aktörer. Detta innebär vissa utmaningar för kommunerna om PBL:s krav ska kunna uppfyllas, bl.a. i fråga om öppenhet, insyn och inflytande för berörda och demokratiskt fattade beslut med möjligheter att utkräva ansvar.
Utvecklingen när det gäller användandet av planinstrumenten varierar
De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förutsätts i PBL har många gånger varit bristfällig.
Knappt 60 kommuner har kvar sin översiktsplan från början eller mitten av 1990-talet. Samtidigt finns tendenser till en vidgad och strategisk översiktplanering i andra kommuner. Många kommuner har utvecklat översiktsplanen, t.ex. genom ett närmande till det lokala Agenda 21-arbetet eller genom att låta planen utgöra en tydlig del i kommunens samlade vision för utvecklingen. Erfarenheterna talar vidare för att det har varit svårt att väcka intresse hos medborgarna för den översiktliga planeringen, framförallt på den kommunomfattande nivån. Allt fler sektorsintressen ställer anspråk på behandling i översiktsplaneringen, inte minst till följd av nya natio-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
170
nella mål, vilket bl.a. innebär tendenser till att översiktsplanerna blir omfattande och oöverskådliga.
Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reglera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga miljön.
Utvecklingen när det gäller byggnader och anläggningar ligger steget före lagstiftningen
När PBL infördes var avsikten att lagen borde ange de åtgärder som normalt ska omfattas av bygglovsplikt. Bygglovsplikten skulle vara mer omfattande inom områden med detaljplan än utanför detaljplan. Kommunerna skulle ha möjlighet att både öka och minska lovplikten. Denna möjlighet har inte använts i någon större omfattning. Under de år som gått sedan PBL trädde i kraft har det skett förändringar när det gäller byggandet, exempelvis har jordbruket i allt större utsträckning gått från att vara småbruk till stora anläggningar.
I PBL har man när det gäller bygglovspliktiga anläggningar valt en form av reglering som innebär att varje typ av anläggning som generellt kräver lov räknas upp särskilt. Trender växlar hela tiden och som en följd av detta också det som byggs. Det innebär att det i dag finns en hel del andra anläggningar än byggnader som kan anses vara av mer bestående karaktär och utgöra betydande inslag i omgivningen men som inte förprövas enligt PBL.
Kraven på kommunerna varierar eftersom byggherrarna är av olika slag och har olika kompetenser
Redan när PBL trädde i kraft förekom det olika kategorier av byggherrar. Utvecklingen har gått emot att antalet olika kategorier av byggherrar har ökat. Numera finns det exempelvis stora byggherrar som bygger för egen förvaltning, stora byggherrar som bygger för försäljning och små byggherrar av olika slag. De olika byggherrarna har olika erfarenhet och olika syften med sitt byggande och det innebär bl.a. att kraven på den kommunala tillsynen varierar. Detta ökar kraven på kommunerna när det gäller kompetens och resurser m.m.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
171
2.4 Några erfarenheter av tillämpningen
PBL:s grundläggande struktur, ansvarsfördelning samt planerings- och beslutsformer är i stort sett ändamålsenliga även i ljuset av de samhällsförändringar som har skett. I detta avsnitt lyfter kommittén fram några huvudsakliga erfarenheter och problem till följd av utvecklingen som har lagts till grund för överväganden och förslag om lagändringar.
Kraven på kommuner och staten har ökat
Genom PBL decentraliserades ansvaret för planläggningen från staten till kommunerna. Samtidigt tydliggjordes ansvarsfördelningen inom staten genom att länsstyrelsen fick ett uttryckligt ansvar att samverka med kommunerna i deras planläggning och att svara för samordningen av statens intressen i vid mening. Under utredningsarbetet har företrädare för kommuner, länsstyrelser och myndigheter pekat på omständigheter som på olika sätt försvårar fullföljandet av de uppgifter som följer av denna ansvarsfördelning.
Bristande politiskt ansvar för inriktningen av kommunens plan- och byggverksamhet
Kommunens ansvar att genom planläggning skapa en god livsmiljö för kommuninvånare och företag kräver en samordning av många verksamheter. Detta förutsätter att det finns en långsiktig och förankrad strategi för kommunens utveckling. De kommunala planerna, framförallt översiktsplanen, är tänkta att vara de instrument där kommunens politiker behandlar strategiska frågor för markanvändning och byggande. Särskilt översiktplanen syftar till att ge handlingsberedskap på både kort och lång sikt och samtidigt utgöra en dokumentation av dialogen mellan staten och kommunen i fråga om den fysiska planeringen.
Utvärderingar har visat att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i alla kommuner. Enligt den ovan nämnda rapporten från Kommunförbundet finns det i vissa fall en osäkerhet om översiktsplanens strategiska roll, vilket leder till en inriktning mot en mer kortsiktig plan- och markberedskap. Vidare anges att den politiska styrningen och förankringen, som är central för att översiktsplanen ska få legitimitet som beslutsunderlag, ofta är förhållandevis
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
172
svag. Ett resultat av den beskrivna utvecklingen är att det många gånger är oklart vad politikerna har för syn på utvecklingen, vilket i sin tur kan innebära att den handlingsberedskap som kan behövas när olika anspråk uppkommer inte finns. Frågor tenderar därmed att lösas från fall till fall och inte bedömas i ett vidare sammanhang.
Det har i PBL också ansetts som självklart att beslut om rättsverkande planer tas av kommunfullmäktige, som dock får delegera uppgiften i planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Erfarenheterna visar att bygglov ibland ges utan föregående planläggning eller utan planändring i strid mot PBL:s bestämmelser. Även om dessa beslut för det mesta tas av byggnadsnämnden blir resultatet att den politiska förankringen brister.
Framväxten av nationella mål och beslut ställer ökade krav på samspelet mellan kommun och stat
Utvecklingen under senare år har medfört en framväxt av nationella mål och beslut som på olika sätt och i varierande grad förutsätts tillgodoses i kommunala beslut om mark- och vattenanvändningen. Det gäller exempelvis allmänt formulerade mål, såsom miljömålen, hållbar utveckling och folkhälsomålen, men även mål för utbyggnad av infrastruktur, såsom vägar, vindkraftverk och 3G-master. De problem som förts fram hänger samman med brister i analys och bedömning av hur de nationella målen ska genomföras och hur det påverkar de spelregler och den ansvarsfördelning som PBL lägger fast för samspelet mellan stat och kommun. Länsstyrelsens roll som förmedlare av nationella mål och intressen kommer därmed i fokus.
Mängden nationella mål och statliga intressen av olika karaktär och tyngd ställer olika krav på rådgivningen och sätter länsstyrelsens förmåga att företräda och samordna statens intressen på prov. Grunden för olika statliga intressen varierar, allt från bindande regler och intressen med lagstöd (t.ex. miljökvalitetsnormer, Natura 2000 samt områden av riksintresse) till mer allmänt hållna nationella mål och politikområden. Det finns alltså en stor spännvidd när det gäller vilket genomslag skilda intressen kan komma att få i kommunernas beslut enligt PBL. Vissa fungerar som ”stoppregler”, medan andra har mer karaktär av allmänna intressen som lämpligen bör beaktas.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
173
Uppgiften i dessa avseenden innebär att förmedla och anpassa underlag om skilda nationella mål och statliga intressen samt att genom allmän rådgivning och vid samråd i enskilda planärenden verka för att målen tillgodoses. Ur ett kommunalt perspektiv är länsstyrelsens uppgift att samordna och i vissa fall göra avvägningar mellan skilda statliga intressen av särskild betydelse, inte minst med tanke på antalet aktörer på regional och nationell nivå. Tendenserna till sektorisering både inom länsstyrelsen och hos statliga myndigheter på regional och central nivå anses ofta innebära en risk för att sektorssynpunkter får stort genomslag på bekostnad av helhetsbedömningar och sammanvägda ställningstaganden. Kommunerna efterlyser både tydligare och mer samlade besked från statens sida och att länsstyrelsen gör sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning.
En anknytande frågeställning rör kritiken mot länsstyrelsens tillsyn och Boverkets uppsikt över planläggningen och byggandet. I en rapport från Boverket
8
framförs bl.a. att länsstyrelsernas tillsyn
på byggområdet brister och att för lite resurser avsätts för tillsynen. Riksrevisionen anser i en granskning av tillsynen och uppsikten på planområdet att länsstyrelsens tillsyn inte genomförs på det framåtsyftande sätt som avsågs och att Boverkets stöd till länsstyrelser och kommuner har minskat
9
. Riksrevisionen föreslår att regeringen överväger ett flertal åtgärder, exempelvis att ta initiativ till att förtydliga länsstyrelsens och Boverkets tillsyns- respektive uppsiktsansvar över planväsendet. Under senare tid har såväl länsstyrelserna som Boverket förstärkt sina resurser för tillsynsliknande uppgifter.
Kraven på samordning och samverkan utanför kommunens gränser har ökat
Den utveckling mot större pendlingsregioner och ett ökar regionalt beroende som har beskrivits i avsnitt 2.2 innebär att planeringsperspektivet behöver bli vidare än kommungränsen vilket ställer ökade krav på samverkan och planering över kommungränser. Det övergripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar utveckling medför också behov av ett helhetsperspektiv, där kommunens utveckling ses som en del i ett vidare sammanhang.
8
Dnr 11092081/2004.
9
Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, RiR 2005:12..
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
174
De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förutsätts i PBL har varit bristfällig. Bristerna i den mellankommunala samordningen ger ett sämre beslutsunderlag vid planläggning och lokaliseringsprövning av anläggningar av regional betydelse eller med regional räckvidd, såsom kommunikationsleder, vindkraftsanläggningar och etablering av externa köpcentra. Samtidigt utvecklas nya samarbetsformer och informella planeringssamarbeten såväl mellan grannkommuner som mellan flera kommuner i ett regionalt sammanhang.
Ansvarsfördelningen inom staten när det gäller riksintressen uppfattas som otydlig
En allmän uppfattning som har framförts under utredningsarbetet är att områden av riksintresse enligt miljöbalken inte hanteras på det sätt som reglerna i PBL och miljöbalken förutsätter. Det har riktats kritik mot såväl bristande aktualitet i underlaget som avsaknaden av dialog med kommunerna. En återkommande synpunkt är att länsstyrelsen inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värdena ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det finns en vanlig, men felaktig föreställning att de centrala verken har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Enligt den s.k. hushållningsförordningen
10
som är knuten till
miljöbalken är de centrala verkens uppgifter att redovisa vad de bedömer vara områden av riksintresse, dvs. redovisningar av anspråk. Det är sedan en kommuns uppgift att i sin översiktsplanering efter samråd med länsstyrelsen ta ställning till avgränsningarna samt i sin planläggning se till att områdenas värden blir beaktade i tillräcklig utsträckning.
Länsstyrelsen anses inte alltid medveten om innebörden i sitt mandat att göra självständiga bedömningar. Det har vidare betonats att områden av riksintresse inte innebär att en utveckling för ett annat ändamål stoppas, eftersom miljöbalkens regler ger möjligheter att förena olika intressen så länge värden inte skadas påtagligt.
10
Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
175
De kommunala planernas betydelse behöver förbättras liksom samordningen mellan lagstiftningar
Bristande samordning mellan olika regelverk gör att resurser inte alltid används på det totalt sett bästa sättet. I samma grad som den kommunala fysiska planeringen ska förhålla sig till den utveckling som pågår finns det skäl att anse att de kommunala planerna ska ha betydelse för annat beslutsfattande också utanför PBL. Förhållandet mellan olika typer av planering har varit aktuellt att se över när det gäller samordningen mellan PBL och miljöbalken och mellan PBL och annan lagstiftning, särskilt infrastrukturlagarna. Behovet av förbättrad samordning mellan kommunal planläggning och annat beslutsfattande och andra former av planering styrs också av det regionala utvecklingsarbetet. Inom ramen för detta arbete behandlas frågor som rör exempelvis infrastruktur, och den vitalisering som skett när det gäller utvecklingsfrågor och behovet av att se olika utvecklingsfrågor i ett bredare perspektiv och av att minska sektorsbevakandet.
Aktiviteten i översiktsplaneringen på kommunövergripande nivå är låg
Fem år efter PBL:s ikraftträdande, dvs. år 1992, hade så gott som samtliga kommuner antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. Flera utvärderingar har emellertid visat att kommunernas aktivitet när det gäller planering på kommunövergripande nivå på sina håll i dag är låg och att många kommuner inte har antagit någon ny översiktsplan. Skälen till det minskade intresset för översiktsplaneringen är flera. Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och bristen på resurser i förhållande till lagstiftningens krav på redovisning och förfarande framhålls som några avgörande faktorer, framförallt i små kommuner med negativ befolkningsutveckling. De senaste årens förändringar har dessutom inneburit att kraven på innehåll i översiktsplanen har ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet, men även genom nya nationella mål och politikområden. Det anses oklart vilka allmänna intressen som sätter tydliga gränser för kommunens beslut och vilka som ger kommunen större handlingsutrymme. Från några håll hävdas att kraven på översiktsplanens innehåll och reglerna för förfarandet begränsar möjligheterna att ta fram en aktuell och användbar översiktsplan.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
176
Bestämmelserna om aktualitetsprövning har inte fått genomslag. Ett problem är också den bristande insikten om översiktsplanens nytta, bl.a. som ett instrument att lösa en konflikt mellan olika sektorsmyndigheters anspråk och en kommuns önskade utveckling.
I detta sammanhang efterfrågas en bättre dialog med länsstyrelsen och en ökad tyngd vid länsstyrelsens uppgift att företräda och samordna statens intressen. Samtidigt efterlyses en bättre koppling mellan den kommunala översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på olika områden.
Den kommunala översiktsplanen är ett viktigt politiskt dokument som ska synliggöra intressekonflikter av olika slag och hur de lösts samt synliggöra de politiska ambitionerna när det gäller mark- och vattenanvändning samt utvecklingen avseende den fysiska miljön för kommunmedborgarna och andra berörda. Det är därför bekymmersamt att många kommuner har visat svagt intresse för översiktsplanering.
Planberedskapen på kommundelsnivå är otillräcklig
PBL har inga tvingande bindningar mellan plannivåerna – regionplan, översiktsplan samt detaljplan och områdesbestämmelser – utan plansystemet är utformat för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Erfarenheterna visar dock att det finns vissa brister i samspelet mellan planformer och plannivåer, och att många kommuner arbetar med nya planformer vid sidan av PBL-systemet för att tillgodose bl.a. behovet av samband och kopplingar.
Den kommunomfattande översiktsplaneringen är i första hand en planläggning på lång sikt. Tendensen när det gäller detaljplaneläggning är att den sker för avgränsade områden, och ofta är projektinriktad. Trots möjligheterna till fördjupningar av översiktsplanen är PBL:s planinstrument inte fullt ut ändamålsenliga för att tydligt hantera och förankra övergripande, strukturella frågeställningar inom ramen för ett helhetsperspektiv, såsom stadsdelar, grönområden, bebyggelsestråk och gaturum och deras inbördes samband. Bristen på överblick i samband med bindande besked leder också i vissa fall till att det är svårt att bedöma och synliggöra de konsekvenser som ett genomförande av planläggningen innebär sett i ett större sammanhang.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
177
De rättsverkande planformerna anses inte anpassade till kommunernas planeringsbehov
Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reglera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga miljön. Samtidigt prövas lämpligheten av vissa projekt med omgivningspåverkan ibland utan föregående detaljplaneläggning.
Erfarenheterna visar vidare på ett lågt intresse för områdesbestämmelser, vilket bl.a. beror på oklarheter när det gäller användningsområde och rättsverkan. Samtidigt hävdas att områdesbestämmelserna som planform har en potential under förutsättning att regleringsmöjligheterna vidgas och att förfarandet förenklas.
Detaljplanerna är ofta mycket detaljerade och det finns en oklarhet när det gäller vad som prövas i plan och vad som prövas i samband med bygglovsansökan
En annan tydlig tendens är att detaljplanerna som upprättas blir mer detaljerade när det gäller innehåll. Skälen till detta är flera. I vissa fall är det medvetna val, exempelvis om förhållandena är komplexa och man vill ge exploatören och de berörda en förutsägbarhet när det gäller genomförandet. Många gånger tycks det vara en kultur hos planerarna att föra in bestämmelser för säkerhets skull och en osäkerhet när det gäller vad som kan prövas i bygglovet. Ett problem med detaljrika detaljplaner är exempelvis att en kommun riskerar att låsa vissa förutsättningar som är direkt kopplade till ett specifikt projekt. Om projektet sedan inte är aktuellt att genomföra kan onödiga låsningar ha skett, dvs. planen kan sägas ha skräddarsytts för ett visst projekt. Söker sedan någon annan än den ursprunglige projektören bygglov finns det därför en risk att det krävs en prövning av om åtgärden kan anses som en mindre avvikelse eller om en planändring krävs.
Byggandet har ändrat karaktär och de bygglovsbefriade åtgärderna behöver ses över
Dagens bestämmelser är otydliga och svårlästa när det gäller vilka åtgärder som inte kräver bygglov och skillnaderna mellan lovplikten innanför och utanför detaljplanelagt område framstår som
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
178
otidsenliga och skapar olikheter i likartade ärenden. Gränsen mellan vad som är en ekonomibyggnad som hör till jordbruket och som därmed är befriad från krav på lov och vad som är en annan typ av byggnad är oklar och aktualiserar ofta en bedömning i det enskilda fallet, många gånger gäller det byggnader där det ska finnas hästar. Vissa anläggningar som påverkar omgivningen alltifrån stora broar till mindre objekt som altaner, skateboardramper och swimmingpooler kräver inte bygglov, men prövas inte heller med stöd av annan lagstiftning trots att de kan påverka både stadsbild och närmiljö samt vålla motsättningar mellan grannar. Utvecklingen går således snabbare än lagstiftaren hinner pröva om åtgärderna ska förhandsprövas genom bygglovsprövningen.
Också när det gäller kraven på rivningslov har det skett en utveckling som gör att kommunernas möjligheter till förprövning av byggnadsverk som ska rivas kan anses ha blivit för begränsade med hänsyn till behovet av bevarande.
Vissa brister uppmärksammas i ett sent skede på grund av uppdelningen i bygglov och bygganmälan
Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bland annat lett till att vissa frågor bedöms i ett sent skede. En annan effekt är att bygglov ges för projekt som inte kommer att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det innebär exempelvis att bygglov kan ges för att inreda en källarlokal till bostad trots att de tekniska egenskapskraven i fråga om brandsäkerhet inte kommer att kunna uppfyllas och lokalen är olämplig som bostad pga. dåligt ljusinsläpp och dålig ventilation.
Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga i fråga om invändiga lösningar är frågor som prövas i ett mycket sent skede genom att de aktualiseras först vid ett byggsamråd då projekteringen ofta är utförd. Detsamma gäller krav på varsamhet i fråga om invändiga lösningar när det gäller skyddsvärd bebyggelse.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
179
Systemet för prövning, tillsyn och kontroll är otydligt
Trots det nya systemet för ansvarsfördelning mellan kommun och byggherre som genomfördes 1995 har kvaliteten i byggandet inte nått tillräcklig hög nivå och det finns fortfarande stora brister. Den nyckelperson som introducerades genom reformen, den kvalitetsansvarige, har en otydlig roll. De verifikationer som ges in till kommunen anses inte garantera kvaliteten i arbetet utan endast att en kontroll utförts. Slutbeviset som är tänkt att vara avslut på processen utfärdas endast i ett begränsat antal fall och slutbeviset efterfrågas sällan. Kommunerna har minskat sina resurser för tillsyn och därför utövas den sällan i realiteten.
Bristen på samordning mellan miljöbalken och PBL gör att vissa frågor prövas dubbelt och andra prövas inte alls
Sedan PBL trädde i kraft har miljölagstiftningen samlats i en miljöbalk. Tankar fanns på att också föra in PBL i regelkomplexet men av olika skäl genomfördes inte en sådan förändring. Sedan lång tid tillbaka har det funnits krav på att ta miljöhänsyn också i PBL. Under åren har kopplingarna mellan PBL och miljöbalken ökat främst som en följd av EG-rättslig reglering bl.a. miljökvalitetsnormer och bestämmelser som rör skyddade områden, s.k. Natura 2000områden. Samtidigt som det finns kopplingar mellan regelverken finns det också tydliga skillnader som i vissa fall medför att en enskild kan få motstridiga besked som också lämnas vid skilda tillfällen. Exempelvis kan bygglov ges för byggande inom strandskyddsområde och dispens från skyddsområden sedan nekas vid prövningen enligt miljöbalken. Samtidigt förekommer det att besked i enskilda ärenden inte ges avseende en viss fråga till följd av bedömningen att prövningen, exempelvis när det gäller olika former av miljöstörningar för omgivningen, kommer att ske enligt det andra regelverket.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
180
Insyn och inflytande är viktiga grundstenar i plan- och bygglagstiftningen och det finns önskemål om förtydliganden av vilka som ska få komma till tals och i vilka skeden
I PBL finns det en särskild formaliserad beslutsprocess som garanterar medborgarinflytande. Det innebär bland annat att när planer upprättas är ett av målen att alla som är berörda ska garanteras ett inflytande. Planeringsarbetet ska präglas av öppenhet och insyn. I PBL regleras hur samrådet ska ske och vad det måste behandla, hur en bredare allmänhet informeras, hur inkomna synpunkter behandlas, vem som fattar beslut och hur beslutet vinner laga kraft och sprids. Lagstiftningen ställer också krav på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen och en balans mellan vad det allmänna får för fördelar av ett visst beslut och vilka inskränkningar den enskilde får kännas vid.
Syftet med medborgarinflytandet är att de som är berörda ska ges möjligheter till insyn och påverkan. Medborgarnas medverkan är viktig, dels för att beslut som har tillkommit utan att allmänheten har getts möjligheter att medverka i beslutsprocessen ofta får svårt att bli allmänt accepterade, dels för att allmänhetens medverkan är nödvändig för att garantera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt. De som berörs av planeringen har således allt mer kommit att involveras i planeringsprocessen. Olika grupper har dock framfört att de inte får komma till tals i tillräcklig utsträckning och att detta bl.a. leder till att vissa väsentliga samhällskrav inte uppfylls. Till följd av detta riskerar man att få åtgärda fel i ett sent skede och till en högre kostnad än om kraven kunnat tillgodoses i tidigare skeden, ibland redan vid ritbordet.
Medborgarnas rätt till inflytandet inför beslut om bygglov är inte lika utvecklad. Byggnadsnämnden ska endast underrätta sakägare och kända bostadsrättshavare och hyresgäster och boende som berörs samt hyresgästorganisation om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och inte heller är en kompletteringsåtgärd och inte är reglerat i områdesbestämmelser. Detta innebär i vissa fall att de som är berörda och har rätt att överklaga beslut inte underrättas om vare sig ansökan eller beslutet om bygglov. Ofta uppkommer inga problem men en nackdel är att de berörda på detta sätt har kvar sin möjlighet att överklaga beslutet eftersom det inte vinner laga kraft. Det finns till följd av detta exempel
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
181
på att beslut om bygglov har upphävts långt efter det att en byggnad är uppförd.
Det tar för lång tid att få fram slutliga beslut
Planerings- och beslutsprocessen enligt PBL tar i många fall mycket lång tid. Det har i stor utsträckning att göra med vilka frågor som man vill lösa. Exempelvis berör ett projekt som innebär en förtätning i centrala stadsdelar många intressenter som ofta vill delta i arbetet och ha möjligheter att få insyn och inflytande över beslutsfattandet. Detta gör att planläggningen kan ta tid. Också bygglovsprövningen kan ta tid för det fall att frågan om mindre avvikelse från plan aktualiseras och berörda då också ska få komma till tals. Den interna beredningen i kommunerna tar ofta lång tid och påverkar den totala tidsåtgången. Samtidigt tycker vissa som anser sig berörda att processerna går för snabbt i bland, exempelvis eftersom de i egenskap av berörda inte ges möjlighet till samråd i tillräcklig omfattning. Vissa grupper anser också att deras kunskaper inte tas tillvara och att frågor inte behandlar deras aspekter i tillräcklig utsträckning. Det gäller bl.a. personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga, barn, unga och sammanslutningar och organisationer av olika slag. Regelverket anses också medverka till att handläggningen tar lång tid, exempelvis anses utrymmet för nyanserat förfarande vara för litet, och reglerna öppna för omfattande krav på redovisningar framför allt i översiktsplanerna och detaljplanerna.
2.5 PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet
De grundläggande dragen i plan- och bygglagstiftningen bör ligga fast
De erfarenheter, synpunkter och förslag som har samlats in under PBL-kommitténs arbete ger inte stöd för slutsatsen att plan- och bygglagstiftningen behöver bli föremål för några grundläggande och omfattande ändringar. Tvärtom, flertalet synpunkter talar för att det finns en stor uppslutning kring PBL:s grundläggande mål och syften, lagens plan- och beslutsformer och den ansvarsfördelning som har lagts fast. Många har även uttryckligen fört fram att
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
182
det finns starka skäl att i översynen tydligt både slå vakt om och utveckla grundstrukturen i PBL och att noga överväga behovet av förändringar i förhållande till denna. En övergripande slutsats är att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs.
• att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast,
• att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll,
• att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt
• att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.
Det behövs stöd för en bättre tillämpning
Många av de problem som har förts fram under PBL-kommitténs arbete handlar om problem och brister i tillämpningen, som kan avhjälpas genom en utveckling av arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som inom länsstyrelsen och hos andra beslutsmyndigheter. Det är exempelvis sannolikt att ändrade arbetssätt i den kommunala hanteringen av planer och bygglov kan innebära en effektivisering av planerings- och beslutsprocesser. I andra fall anses problemen hänga samman med bristande kunskaper och förståelse om PBL-systemets möjligheter och begränsningar eller att det saknas metoder för att hantera vissa sakområden. Även försämringar i kommunernas ekonomiska situation som i vissa fall har lett till nedrustning av arkitektonisk och teknisk kompetens framhålls som orsak till tillämpningsproblem. Andra faktorer som ger nya förutsättningar vid tillämpningen är ansvarsförskjutningen mellan kommunen och privata exploatörer med nya inslag av privata initiativ och privat medverkan i planering och genomförande.
Politikerna bör ta ökat ansvar för den fysiska planeringen
Översynen har bekräftat att PBL är en lagstiftning vars grunder bör ligga fast. PBL:s planinstrument är några av de viktigaste instrumenten som kommunerna har när det gäller att erbjuda sina invånare, företag och andra en livsmiljö som är attraktiv, trygg, hälsosam och tillgänglig och hållbar också på längre sikt. Det är därför väsentligt att politikerna som förtroendevalda tar sig an uppgiften
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
183
att hantera strategiska stadsbyggnadsfrågor och andra mark- och vattenanvändningsfrågor på det sätt som var avsikten med PBL.
Kommitténs bedömning är att det också fortsättningsvis ska vara kommunens politiker som tar sig an uppgiften att ta ställning till och bedöma konsekvenserna av den önskvärda utvecklingen av den fysiska miljön på kort och lång sikt. En viktig del i detta arbete är att berörda ska kunna få insyn och inflytande, men det är de förtroendevalda som slutligen ska göra avvägningen mellan olika intressen.
De förslag som kommittén nu lämnar avser främst att stärka de ursprungliga syftena med lagstiftningen i de delar som tillämpningen inte motsvarar intentionerna. Förstärkningarna innebär framförallt att politikernas uppgifter blir tydligare. De förslag som kommittén lämnar innebär också att möjligheterna till anpassningar utifrån skilda planeringssituationer ska öka, exempelvis ska det vara möjligt att ändra en översiktsplan genom fördjupningar för tätorter och tillägg för särskilda sakområden såsom vindkraft. En väl genomarbetad översiktsplan som är aktuell ska också ge möjligheter till förenklad hantering vid efterföljande planering, bl.a. genom att programskedet kan slopas. Som ett led i förstärkningen av det kommunala ansvaret föreslår kommittén att det fortsättningsvis ska vara en kommunal angelägenhet att ansvara för att frågor som berör en annan kommun samordnas med den eller de berörda kommunerna och att konsekvenserna bedöms utifrån ett bredare perspektiv och att bristande mellankommunal samverkan inte längre ska vara en grund för staten att ingripa.
De olika förstärkningarna av lagstiftningen som kommittén föreslår kommer att kräva en hel del av kommunerna om de ska kunna leva upp till förväntningarna. För kommunernas del kommer det på många håll att krävas stora förändringar i organisation och arbetssätt för att syftena med förändringarna ska uppnås. Det gäller till exempel att utveckla nya former för mellankommunal samverkan i planeringen i frågor av mellankommunal betydelse samt att ändra rutiner för att utnyttja de nya möjligheterna i detaljplaneringen. I många kommuner kommer dessa och andra förändringar att förutsätta att det utvecklas ett bättre samspel mellan kommunens olika förvaltningar samt mellan olika delar av plan- och byggverksamheten, exempelvis mellan ansvariga för översiktsplaneringen och detaljplaneringen samt mellan planansvariga och bygglovsgranskare. Politikernas helhetsansvar för planeringens inriktning både när det gäller den strategiska översiktsplaneringen och detaljplane-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
184
ringen kommer att förutsätta att de förtroendevalda involveras i ett förändringsarbete.
Samspelet inom staten behöver förbättras
Kommittén har gjort bedömningen att staten även fortsättningsvis ska ha en stark roll, men att rollen behöver renodlas. En förutsättning för att systemet ska fungera är vidare att länsstyrelsen utvecklar sitt arbete i flera avseenden. Det gäller inte minst det övergripande ansvaret att företräda och samordna statens intressen i vid mening, såväl i översiktsplaneringens tidiga skeden som – i förekommande fall – vid prövning av kommunens beslut om rättsverkande planer. De synpunkter som har förts fram talar för att länsstyrelserna behöver utveckla sin förmåga att bidra med planeringsunderlag, rådgivning och förebyggande insatser. Länsstyrelserna behöver också bli tydligare i de yttranden och besked som lämnas i enskilda ärenden.
Rollen att företräda och samordna statens intressen i enskilda planärenden kan ibland uppfattas som obekväm såväl i förhållande till kommunen som till statliga myndigheter, inte minst genom att länsstyrelsens sammanvägda bedömning kan behöva gå emot visst statligt intresse. Länsstyrelsen måste vara väl medveten om skillnaderna mellan nationella mål och intressen av olika karaktär och anpassa rådgivningen till dessa och till planeringens olika skeden. I exempelvis samrådsyttranden över förslag till översiktsplaner och detaljplaner bör länsstyrelsen genom val av uttryckssätt tydligt skilja på rådgivande synpunkter och sådana synpunkter som kan leda till ingripanden i senare skeden. Uppgiften att ge samordnade statliga besked måste samtidigt ske med respekt för att det är kommunen som ska svara för de slutliga avvägningarna inom ramen för en god helhetslösning. Ambitionen att ge ett tydligt samlat besked måste därför vägas mot önskemålet att ge kommunen tillräckligt utrymme för ställningstaganden till även de statliga intressena. I utställnings- och granskningsyttrandena krävs det emellertid tydliga besked om de grunder som kan komma att bli föremål för prövning enligt 12 kap. PBL.
Samordningsansvaret förutsätter således att länsstyrelsen har dels överblick och kunskaper om skilda mål och statliga intressen, dels förmåga att sortera och samordna intressena med respekt för såväl projektets förutsättningar och värden som kommunens
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
185
avvägningar. En grundläggande förutsättning är även att statliga myndigheter har respekt och förståelse för länsstyrelsens samordningsansvar. De utvecklingsinsatser som kan vara aktuella behöver därför ske i samspel med statliga sektorföreträdare.
I sammanhanget finns anledning att även kommentera de problem som har påtalats när det gäller hanteringen av områden av riksintresse enligt miljöbalken. Den s.k. hushållningsförordningen kan tillsammans med PBL:s regler anses ge länsstyrelsen rätt och skyldighet att med stöd av dialog med kommunerna diskutera de centrala verkens bedömningar och även lämna förslag på förändringar eller tillägg. Det är viktigt att länsstyrelsen och berörda centrala verk ägnar kraft åt att inte enbart förmedla underlag om områdena utan även åt att mer aktivt medverka till att precisera värdena och även öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses. Det kan dock anses gå utöver PBL-kommitténs uppdrag att utreda rollfördelning och framtagande av underlag avseende områden av riksintresse närmare eftersom det i hög grad handlar om regleringen i miljöbalken. Kommitténs bedömning är att det även här i stor utsträckning handlar om gemensamma insatser för kompetensutveckling och tydlig vägledning för att stödja en mer enhetlig process för såväl kunskapsförsörjning som tillämpning.
I länsstyrelsens samordningsansvar ingår också att svara för den statliga kontrollen, i första hand genom prövning av kommunens beslut om rättsverkande planer. Denna uppgift är central i PBLsystemet och länsstyrelsen bör även fortsättningsvis bevaka särskilt utpekade intressen som är av statlig karaktär. På en punkt finns det dock anledning att föreslå begränsningar av den statliga kontrollen. När det gäller prövningen mot bakgrund av riksintressen, miljökvalitetsnormer och hälsa och säkerhet har dessa grunder ett tydligt statligt intresse och bör därför kvarstå oförändrade. Också här bedömer kommittén att det främst krävs kompetens- och metodutveckling för att förbättra tillämpningen. I sammanhanget bör dock nämnas att det har förts fram önskemål om förändringar när det gäller prövning av beslut som innebär att en miljökvalitetsnorm inte iakttas, bl.a. att prövningen i stället ska ske mot bakgrund av åtgärdsprogram. Med hänsyn till att det pågår en särskild utredning av åtgärdsprogrammen och på grund av tidsbrist har kommittén inte utrett behovet av ändrad lagstiftning i denna del. Som ett led i kommitténs strävan att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för inbördes samverkan och samordning föreslås att länsstyrelsen inte längre ska kunna pröva kommunernas beslut på grunden bris-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
186
tande mellankommunal samordning. Kommittén återkommer till detta förslag i avsnitt 5.11.5.
De erfarenheter som har redovisats aktualiserar också en diskussion om behovet av att länsstyrelsen utvecklar formerna för en mer allmän rådgivning och generella insatser inom ramen för sitt tillsynsansvar. Det skulle i och för sig kunna övervägas att i PBL ställa mer uttryckliga krav på dessa uppgifter, liksom vad som ska anses ingå i Boverkets uppsiktsansvar. Mot bakgrund av de utvecklingsarbeten som har inletts och den pågående beredningen av Tillsynsutredningens förslag avstår kommittén från att lämna sådana förslag.
De förslag som kommittén redovisar i detta betänkande kommer sammantaget att ställa ökade krav på länsstyrelsens ansvar att mer generellt samverka med kommuner och myndigheter. Det gäller inte minst länsstyrelsens möjligheter att ta fram ett samlat planeringsunderlag som visar på samband mellan olika områden och som kan läggas till grund för såväl den kommunala planeringen som insatser på olika områden.
Den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag till lagstiftningsändringar
Det är uppenbart att de ovan identifierade samhällsförändringarna och problemen vid tillämpningen ger anledning till vissa förändringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att
• ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och samtidigt medger lokala anpassningar,
• stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner,
• ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplan för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda,
• underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och samtidigt ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten,
• göra bygglovsplikten mer enhetlig och samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
187
• genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,
• klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut,
• ge förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken,
• öka effektiviteten i beslutsprocessen och samtidigt säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av överprövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut.
De materiella bestämmelserna för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL ska bli tydligare och lättfattligare och spegla nationella mål och intressen och samtidigt ge möjlighet till lokala anpassningar
Tydliga bestämmelser som är lätta att överblicka och där alla i utgångsläget har samma rättigheter och skyldigheter har varit utgångspunkter i en strävan att skapa ett enklare system. Kommittén har därför försökt byta ut eller förtydliga uttryck som orsakar särskilt arbete med tolkning. Man bör dock vara medveten om att samtidigt som regelverket ska vara enkelt och entydigt förväntas att en och samma lag ska kunna hantera olika situationer och olika typer av projekt. Detta gör att trots att enkelhet är anslaget så behöver reglerna ofta ge utrymme för nyanserade bedömningar.
Ett led i strävan att skapa överskådliga regler har varit att identifiera och konkretisera vilka samhälleliga krav som ska tillgodoses inom ramen för PBL. Kommittén har försökt finna lösningar som innebär förtydliganden utan att för den skull riskera oönskade låsningar med tanke på en utveckling som är svår att förutse. Detta har gällt bl.a. regleringen med koppling till de olika dimensionerna och aspekterna av hållbar utveckling, dvs. sociala, ekologiska och ekonomiska aspekter. Slutsatsen i denna del är att flera av de förändringar som har genomförts under senare år, bl.a. avseende kraven på miljökonsekvensbeskrivningar, har stärkt plan- och bygglagens roll som ett instrument för hållbar utveckling. Genom att göra de materiella reglerna något tydligare och ge bättre kopplingar
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
188
mellan olika prövningar enligt PBL, exempelvis enklare förfarande om stöd finns i tidigare planläggning, är avsikten att PBL och BVL också fortsättningsvis ska vara regelverk som har central betydelse för att skapa ett samhälle som är hållbart såväl på kort som på lång sikt.
När det gäller målet att skapa bättre förutsättningar för samhällsbyggande av olika slag så är bedömningen att det inte i så stor utsträckning är de materiella reglerna som påverkar utan främst är det fråga om hur lagen tillämpas. Genom att förtydliga att kommunerna ska identifiera vilka allmänna intressen som har relevans vid planläggningen och tydligt redovisa det material som lagts till underlag för översiktsplaneringen är avsikten att en på lång sikt lämplig mark- och vattenanvändning samt en lämplig bebyggelseutveckling med fokus på strukturer ska läggas fast. Därmed kan kommunerna få ett stöd för arbetet med att skapa förutsättningar för ett samhällsbyggande som hanterar behovet av utveckling och förändringar av olika slag samtidigt som planläggningen får anpassas efter skilda kommuners olika utgångspunkter och behov. Förslagen i denna del behandlas framför allt i kapitel 4.
Ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner ska stimuleras
Utredningen har visat att de senaste årens utveckling har medfört att antalet frågor som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regionalt sammanhang har ökat. Vidare kan konstateras att samarbetet kommuner emellan har utvecklats genom olika arbetssätt och en fortsatt utveckling när det gäller olika samarbetsformer kan förutses. Samtidigt är det helt klart att kommunens planläggning och beslut inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållandena i andra berörda kommuner.
Kommittén anser att behovet att stärka det mellankommunala perspektivet bör mötas genom att stärka bestämmelserna om mellankommunal och regional samverkan, inte genom någon ny planeringsnivå i PBL. Genom ett tydliggörande i lagstiftningen ska klargöras att det är kommunerna som ansvarar för samverkan kommer till stånd och att hänsynen beaktas. Länsstyrelsen ansvar för mellankommunal samverkan ska begränsas, bl.a. ska inte länsstyrelsen fortsättningsvis kunna ingripa på grunden bristande mellankommu-
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
189
nal samverkan. Kommitténs överväganden och förslag i denna del behandlas i huvudsak i kapitel 5.
Lagen ska ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och som beslutsunderlag för kommunen och andra berörda
Kommunpolitikerna bör ges möjlighet att ta ledningen över utvecklingen genom att få uttryckligt stöd i lag för att se mer strategiskt på mark- och vattenanvändningen samt hur bebyggelse ska användas, förändras och bevaras på lång och kort sikt och tydligare uttrycka sin politiska viljeyttring när det gäller utvecklingen. Kommunerna behöver generellt sett bli bättre på att sätta in kommunen i ett större sammanhang och inte enbart se till kommungränserna.
Översiktsplanen är ett centralt kommunalt dokument som ska ge information till allmänheten om kommunens syn på utveckling och är en form av överenskommelse med staten när det gäller att tillgodose områden av riksintresse m.m. En strävan under arbetet har varit att få kommunernas incitament till översiktsplanering att öka, dels för att den ska få en karaktär av strategisk långsiktig vision och dels för att den ska tjäna som beslutsunderlag för efterföljande beslutsfattande. Med ett tydligt lagstöd för att en översiktsplan kan ändras genom fördjupningar eller tillägg är målsättningen att den politiska viljan ska komma till tydligare uttryck och samtidigt minska glappet mellan den kommunomfattande planeringen, som blir på mer övergripande nivå, och den detaljplaneläggning som i nuläget ofta avser till ytan begränsade områden. Genom att stimulera till översiktsplanering, särskilt om den fördjupats avseende visst område, är tanken att översiktsplanen i stor utsträckning ska kunna utgöra ett väl förankrat beslutsunderlag, också bland medborgarna, som innebär att det är möjligt att lätta på kraven på program för detaljplan. Väl utformade och aktuella översiktsplaner kommer också att ge bättre stöd vid beslutsfattande enligt andra lagar, exempelvis miljöbalken, lagen om byggande av järnväg och väglagen. Genom att sätta in kommunen i ett vidare perspektiv och sträva efter att i en översiktsplan manifestera synen på utvecklingen kan man skapa en beredskap inför kommande anspråk och förhoppningsvis i större utsträckning på så sätt fin-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
190
na stöd för hanteringen av anspråket i förhållande till andra önskemål. Översiktsplaneringen kan därmed få ökad nytta för kommunernas fortsatta planering och prövning och för annat beslutsfattande. En utveckling med en sådan inriktning ställer ökade krav på kommunerna men också på länsstyrelsen när det gäller ansvaret för samordning av statliga intressen. Förslagen i denna del utvecklas i kapitel 6.
Detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska underlättas och samtidigt ska det ges en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten
Behovet av att tänka mer strategiskt gäller också vid detaljplaneläggning. Det gäller att hitta en rimlig balans mellan att ge exploatören, berörda fastighetsägare och andra berörda en trygghet när det gäller ett aktuellt projekt och att inte göra planläggningen allt för anpassad enbart till den aktuella verksamheten och därmed riskera att behöva ändra planen om förutsättningarna för exploateringen ändras. Samtidigt handlar det om att försöka hitta rimliga avgränsningar för planområdet och i mindre omfattning planlägga för varje projekt, dels för att det ofta krävs samlade lösningar för flera berörda och för att konsekvenser och behov ska kunna bedömas för ett större område. Här handlar det inte minst om att tydliggöra att bygglovsprövningen kan ta hand om frågor som inte är uttömmande behandlade i detaljplanerna. Dessutom kan inte resurser anses användas på rätt sätt om detaljplanerna blir reglerande på en sådan detaljerad nivå att de direkt måste ändras eller ställer krav på bedömningar av om avvikelser kan medges trots att de har en genomförandetid som löper.
I dag finns det en osäkerhet när det gäller i vilka skeden olika frågor prövas och när olika frågor blir slutligt behandlade. Kommittén ser PBL:s planläggningsformer och bygglovprövning som sammanhängande processer.
Särskilt samspelet mellan detaljplaneläggning och bygglovsprövning har kommittén ansett vara angeläget att förtydliga. Genom att poängtera det som gäller redan i dag, dvs. att en detaljplan inte ska vara mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den, så tydliggörs att kraven på prövning i bygglovsskedet ökar. Med en ansvarsförskjutning av det skisserade slaget måste det
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
191
stå klart att frågor som inte reglerats i planen kan prövas i lovskedet och detta har ansetts kräva vissa justeringar av lagtexten.
Också tanken på förbättrad koppling mellan planläggning och plangenomförandefrågor med ambition att föra in genomförandefrågor redan tidigt i processerna är ett led i strävan att förbättra sambanden samtidigt som förutsägbarheten när det gäller konsekvenser för enskilda och andra berörda ska öka. Tanken är att resonemang rörande plangenomförandefrågor ska föras in redan inför översiktsplaneringen, exempelvis när det gäller synen på huvudmannaskap för allmänna platser. Genom att plangenomförandefrågorna följer planläggningen och förtydligas allt eftersom projekten blir allt med konkreta kan exploatören och andra berörda på ett bättre sätt koppla markanvändningen med effekterna av planläggningen på kort och lång sikt.
Anslaget vid överväganden rörande ändringar i lagstiftningen har varit att skapa incitament för att tänka strategiskt i tidiga skeden och att minska detaljstyrningen, bl.a. för att möjliggöra förenklingar i senare skeden. Samtidigt har det handlat om att inte försämra möjligheterna till förutsebarhet för de enskilda och inte heller att minska de berördas möjligheter att medverka inför beslutsfattandet.
En strävan som också har med detta område att göra har varit att skapa tydligare gränsdragning mellan olika planformer, men samtidigt ge flexibilitet och valmöjligheter mellan olika instrument. Detta försöker kommittén möjliggöra genom att tydligare ange vad respektive instrument ska ha för innehåll som en miniminivå men för flexibilitetens skull samtidigt hålla fast vid och utveckla bestämmelser som ger handlingsalternativ.
Fastighetsplanen slopas som särskilt instrument. Vid behov ska frågor som rör fastighetsindelning m.m. kunna regleras i form av planbestämmelser.
Frågan om områdesbestämmelser ska finnas kvar som en planeringsform framöver har övervägts särskilt. Tydlighet kan anses tala för att minska antalet planformer. Övervägandena har dock lett till bedömningen att denna möjlighet att reglera vissa frågor bör finnas kvar men att tillämpningsområdet bör begränsas till att främst avse reglering i utbyggd miljö och för att reglera lovplikten.
Genom att på detta sätt erbjuda instrument för olika situationer och ambitioner är avsikten att skapa förenklingar av besluts- och planeringsprocesser, exempelvis genom att dra nytta av arbete som lagts ned i tidigare skeden.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
192
Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas framför allt i kapitel 6–9.
Bygglovsplikten blir mer enhetlig och samtidigt betonas utrymmet för kommunala anpassningar
Kommittén har funnit att bygglovsplikten bör vara generell. Det finns inte anledning att skilja på lovplikten inom och utom planlagt område. Kommittén vill betona att denna skärpning bör ses tillsammans med kommunernas möjligheter att anpassa kraven utifrån de lokala behoven. Det kommer således många gånger troligen att finnas ett kommunalt intresse av att reglera lovplikten och i samband med detta också lätta på kraven i kommunala planer. Särskilt områdesbestämmelserna kan vara en lämplig planform för reglering av lovplikten inom områden där andra frågor inte behöver regleras i ett sammanhang. Detta område utvecklas i kapitel 10.
Genom att bygganmälan slopas som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas
Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bl.a. lett till att vissa frågor prövas i ett allt för sent skede och att bygglov måste ges för åtgärder som sedan inte kan utföras om de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas. Kommittén föreslår att bygglovsprövningen och bygganmälansskedet samordnas tidsmässigt och att den enskilde endast ska behöva avisera ärendet en gång. Bygglovsprövningen ska också enligt kommitténs förslag samordnas med prövningen enligt miljöbalken, främst i samband med en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken. Det innebär att möjligheterna till goda helhetslösningar som kan tillgodose samhällskraven förbättras. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller ansvarsfördelningen. För att få den nuvarande ansvarsfördelningen att fungera bättre föreslås vissa förtydliganden för att ytterligare stärka den kvalitetsansvariges roll m.m. Dessutom föreslås att kraven på kontroll och tillsyn förtydligas och den kvalitetsansvariges roll stärks samt att slutbeviset ska få ökad betydelse genom att det ska bli en förutsättning för ibruktagande. Dessa förändringar bedöms vara faktorer som påverkar
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
193
bl.a. möjligheterna att tillgodose krav som rör tillgänglighet och användbarhet samt behovet av att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bl.a. rollfördelningen i byggprocesserna utvecklas i kapitel 10.
Klargörande av uppgifter för olika aktörer i byggprocesserna för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut
Genom en tydlig rollfördelning, dels vid planläggning och dels vid bygglovsprövning och byggande och genom ett regelverk som tydligt anger olika aktörers uppgifter bör processen kunna effektiveras och ansvarstagandet öka när det gäller uppgifter som ska utföras enligt PBL.
Kommitténs förslag med koppling till planläggningen innebär inga större förändringar när det gäller rollfördelningen eftersom systemet i stort håller. Vissa förtydliganden föreslås, bland annat att beslut om dispenser från strandskyddsområden och andra områden som skyddats enligt PBL ska finnas innan kommunen beslutar om planläggning. Kommitténs förslag innebär också att det ska bli tydligare att länsstyrelserna ansvarar för att särskilt utpekade statliga intressen tillgodoses och för samordningen av sådana intressen och att det är en kommunal uppgift att säkra att det sker samråd och att konsekvenserna bedöms avseende frågor som berör andra kommuners intressen. Vikten av samråd inför beslut om planer betonas samtidigt som kommunernas möjligheter att anpassa samråden utifrån den aktuella planeringssituationen får tydligare stöd i lagen.
När det gäller förprövningen av byggandet har kommittén funnit att genom att tydliggöra uppgiftsfördelningen ytterligare, särskilt när det gäller den kvalitetsansvariges roll och uppgifter, kan prövningen, kontrollen och tillsynen blir bättre.
Genom att tydligare ange det kommunala handlingsutrymmet och det ansvar som detta medför och behovet av olika former av kontroll och uppföljning, kan ett tydligt kommunalt ansvar kombineras med en rätt att komma till tals och överklaga som gör att det går att hitta en rimlig balans mellan ansvar på kommunal nivå och kontroll av beslutens riktighet. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 10.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
194
Förutsättningarna för den enskilde att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken förbättras
Dagens uppdelade prövning för ett och samma projekt innebär att den enskilde riskerar att få samma sak prövad vid flera tillfällen, att besluten blir oförenliga och att vissa frågor inte blir prövade av skälet att det prövande organet tror att prövningen kommer att ske med stöd av det andra regelverket. Kommittén anser att denna ordning är otillfredsställande. Uppgiften att samordna de materiella bestämmelserna har ansetts för omfattande för att rymmas inom uppdraget. I stället har arbetet inriktats mot att samordna hanteringen och beslutsfattandet tidsmässigt. I första hand handlar det om att samordna hanteringen i de fall kommunen beslutar enligt båda regelverken. Det handlar också om att få besked avseende skyddade områden innan arbetet med detaljplaneläggning eller bygglovsprövning sker. Kommittén föreslår också att tillståndsprövningen enligt miljöbalken och detaljplaneläggningen för ett projekt samordnas i fall de en kommun anser det lämpligt. Genom att sätta verksamhetsutövaren och andra berörda i centrum, och i viss mån öka kraven på kommunerna, men utan att ändra de materiella reglerna, kan samordningen mellan PBL och miljöbalken för den enskilde, både som verksamhetsutövare och som berörd, förbättras. Som tidigare nämnts förstärks denna samlade prövning av förslaget att samordna bygglovs- och bygganmälansskedena. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller samordningen mellan prövningarna enligt PBL och miljöbalken utvecklas i kapitel 11.
En samordning av det slag som kommittén föreslår förutsätter en gemensam instanskedja för överprövningen. Kommittén föreslår därför att överprövningen av PBL-ärenden fortsättningsvis ska ske i länsstyrelser, med en möjlighet att därefter överklaga till plan- och miljödomstolar och avslutningsvis till en plan- och miljööverdomstol. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 13.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
195
Effektiviteten i beslutsprocessen ökar samtidigt som rätten till insyn och inflytande säkerställs genom tydliggörande av överprövningen omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut
Insyn och inflytande är grundläggande delar i främst planläggningsprocesserna och ett av motiven till att låta kommunerna ha så stort bestämmande över mark- och vattenanvändningen. Denna rätt för de berörda enskilda och andra medborgare är det ingen som vill ta bort. Däremot har kommittén funnit att det finns anledning att nyansera bestämmelserna om samråd så att de kan anpassas efter planeringssituationen och också ske exempelvis temavis. På så sätt finns det möjligheter att korta handläggningstiderna. En aktiv dialog och tydlighet är också viktigt för att få acceptans för de efterföljande besluten. En av tankarna bakom flera förändringsförslag är att de enskilda inte ska uppleva att samma fråga behandlas flera gånger. Det innebär bl.a. att en översiktsplan som fördjupats avseende en del av en kommun, exempelvis en tätort, ska kunna ersätta ett program under förutsättningen att översiktsplanen är aktuell. Det innebär att nästa skede som enskilda och andra berörda engageras i är då det finns ett förslag till detaljplan. På så sätt har man minskat antalet handläggningsmoment i processen utan att för den skull försämra för de enskilda. Genom att minska antalet moment och därmed också tidsåtgången kan man också minska kostnaderna för processerna.
Kommitténs förslag till ny och kortare instanskedja för PBLärenden bör enligt kommitténs bedömning leda till att den totala tidsåtgången för prövning minskar eftersom antalet instanser för den övervägande delen av ärenden, dvs. beslut om bygglov, minskar med en instans. Kedjan blir med den lösning som kommittén föreslår lika lång som för de planärenden som i dag överprövas av regeringen om man räknar med Regeringsrättens rättsprövning. Också själva koncentrationen till ett fåtal domstolar skapar goda förutsättningar för en rationell och effektiv hantering. Även förslagen till förtydliganden när det gäller kretsen som har rätt att överklaga beslut och förtydligandena avseende överprövningens omfattning kan antas leda till att effektiviteten ökar också i samband med överprövningen. Kommitténs överväganden och förslag rörande rätten att komma till tals, överprövningens omfattning och instansordningen utvecklas främst i kapitel 12 och 13.
197
3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
Sammanfattning Sambanden mellan kommitténs övergripande uppdrag om hållbar utveckling och några sakområden som är särskilt utpekade i uppdraget motiverar att de övervägs i ett sammanhang. Kommitténs sammanfattande bedömning är att plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser i stora delar stämmer överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och att lagstiftningen erbjuder lämpliga instrument för att behandla olika mål och intressen, främst på kommunal nivå. För att instrumenten i PBL ska fungera bättre i arbetet för hållbar utveckling föreslås emellertid några justeringar av lagstiftningen.
De nuvarande bestämmelserna om allmänna intressen är grundläggande, men behöver ändras något för att spegla målet om en hållbar utveckling och ge ett tydligare stöd för vissa samhällsintressen.
Också bestämmelserna om planinstrumenten ger i stort sett stöd för arbetet med hållbar utveckling, inte minst genom reglerna för förfarandet och möjligheterna att avväga skilda intressen, men behöver ändras så att det säkerställs att olika aspekter synliggörs och tas om hand vid planläggningen. Det gäller främst översiktsplaneringen, som bör stimuleras för att kunna användas som ett led i arbetet för hållbar utveckling, samtidigt som kopplingen mellan översiktsplanen och överordnade program och strategier, t.ex. om bostadsförsörjningen bör synliggöras.
Även vissa förändringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet kan förbättra arbetet för hållbar utveckling och hänsynstagandet till olika samhällsintressen, framförallt genom att stärka bygglovsprövningens betydelse och öka möjligheterna för byggnadsnämnden att säkra grundläggande samhällskrav, såsom varsamhet och tillgänglighet, under såväl
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
198
den inledande prövningen som i senare skeden. En mer generell och tydlig bygglovsplikt kan ge grund för detta. För att förbättra tillgängligheten i den inre miljön kan det behövas vissa ändringar i tillämpningsföreskrifter.
Arbetet för hållbar utveckling bör emellertid i första hand tillgodoses genom utveckling av metoder och arbetssätt, främst i genom att i planeringen synliggöra olika allmänna intressen och de avvägningar som görs. Olika typer av konsekvensbeskrivningar kan vara kompletterande verktyg inför olika beslut om mark- och vattenanvändning.
3.1 Inledning
3.1.1 Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa utpekade mål och intressen
Att överväga hur PBL kan främja hållbar utveckling är både ett övergripande mål för hela PBL-översynen och ett specifikt uppdrag. I direktiven för kommitténs uppdrag aktualiseras även behovet av ändringar i lagstiftningen för att tillgodose eller förbättra hanteringen av några särskilt utpekade mål och samhällsintressen, som alla på sätt och vis har en koppling till målet om en hållbar utveckling. Dessa gäller följande.
• De nationella miljömålen
Direktiven betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God bebyggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen.
• Förutsättningar för bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Med utgångspunkt från bl.a. det låga bostadsbyggandet och de regionala skillnaderna när det gäller tillgången till bostäder betonar direktiven bostadsbyggandets betydelse för den ekonomiska tillväxten såväl i tillväxtregionerna som i landet som helhet. Det framhålls att en god planberedskap och en snabbare planprocess är viktiga för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. Kommittén har därför getts i uppdrag att ana-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
199
lysera på vilket sätt lagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande.
• Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder Direktiven betonar att det är angeläget att den fysiska planeringen skapar förutsättningar för goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär enligt direktiven att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Som ett led i det övergripande uppdraget om hållbar utveckling anges därför att kommittén ska överväga hur målen för handikappolitiken – såväl de nationella målen som FN:s s.k. standardregler – beaktas i plan- och byggprocessen.
• Skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse
Kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling lyfts fram på olika sätt i direktiven, framförallt med koppling till miljömålet God bebyggd miljö, som bl.a. innehåller delmål om planeringsunderlag och skydd för värdefull bebyggelse. Också bebyggelsens konstärliga och arkitektoniska värden betonas i sammanhanget. Uppdraget i denna del innebär att utveckla planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden.
• Utveckling av detaljhandel
De senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln mot allt större enheter och utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter behandlas i direktiven utifrån flera, motstående perspektiv. Samtidigt som vikten av en effektiv konkurrens och låga priser framhålls, berörs även de negativa miljöeffekterna till följd av bl.a. ett ökat trafikarbete samt riskerna för en försämrad tillgänglighet för vissa konsumentgrupper.
• Översvämningar och andra olyckor
Regeringen har under utredningsarbetets gång överlämnat underlag som rör översvämningsfrågor, dels Miljöbalkskommitténs delbetänkande Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50), dels en särskild redovisning från Boverket från år 2002. Mot bakgrund av översvämningsfrågornas vikt och de ökade riskerna för översvämningar som påtalats har kommittén valt att behandla frågorna som en särskild del i uppdraget.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
200
• Källsortering
I tilläggsdirektiv gavs kommittén i uppdrag att utreda möjligheterna att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering av hushållsavfall. Uppdraget motiverades med behovet av att kommunen och producenterna gemensamt anpassar sina insamlingssystem så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system, som bör ske fastighetsnära, dvs. på eller i anslutning till enskilda fastigheter.
• Internationella åtaganden
Direktiven för kommitténs arbete konstaterar att en rad EGrättsliga krav som rör miljö- och energifrågor samt byggprodukter har lagts till grund för successiva ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Kommitténs uppdrag i denna del innebär att utifrån en samlad genomgång och analys av olika EGrättsliga krav och andra internationella åtaganden föreslå de ändringar som kan behövas för att kraven ska anses vara fullt införlivade.
3.1.2 Kapitlets inriktning och innehåll
Gemensamt för de olika samhällsintressena som lyfts fram i direktiven är att de berör i princip samtliga planformer och instrument i plan- och bygglagstiftningen, från den översiktliga planeringen till bygglov och bygganmälan, och att de även aktualiserar en diskussion om de materiella bestämmelserna samt om ansvarsfördelning och roller. Med tanke på komplexiteten och de inbördes sambanden mellan dessa sakområden och överväganden om instrumenten i lagstiftningen har kommittén valt att behandla dem särskilt, såväl genom mer utförliga analyser av problemen som diskussioner om förslag till lösningar.
I detta kapitel redovisas kommitténs övergripande analyser och förslag till inriktning för uppdraget om hållbar utveckling och de särskilda sakområdena. Avslutningsvis – i avsnitt 3.11 – behandlas kommitténs sammanfattande bedömning av hur dessa mål och samhällsintressen kan hanteras inom ramen för PBL-systemet, bl.a. när det gäller avvägningar mellan motstående intressen samt utnyttjande av konsekvensanalyser. Förslagen till lagstiftningsändringar redovisas dock senare som en del i kommitténs överväganden om de materiella bestämmelserna i PBL samt om de olika plan- och beslutsformerna.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
201
3.2 Hållbar utveckling
Kommitténs bedömning Begreppet hållbar utveckling bör i PBL-översynen utgå ifrån den tolkning som redovisas i regeringens skrivelse från april 2004 om en svensk strategi för hållbar utveckling som betonar det ömsesidiga beroendet och samspelet mellan de olika dimensionerna i hållbar utveckling. För att kunna hanteras i PBL-översynen behöver dock begreppet definieras och avgränsas i förhållande till PBL:s syfte och räckvidd. PBL syftar framförallt till att ange spelregler och planerings- och beslutsprocesser för hur den fysiska miljön – mark- och vattenområden och bebyggelse – ska bevaras, förändras och förnyas. Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Dessa återspeglas i stort sett i PBL:s nuvarande grundläggande bestämmelser samt planerings- och beslutsprocesser.
3.2.1 Utredningsuppdraget
Ett övergripande mål för kommitténs arbete är att stärka plan- och bygglagsstiftningens roll som instrument för hållbar utveckling. I direktiven för kommitténs arbete betonas, förutom miljömålen som uttryck för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling, även de ekonomiska, sociala och kulturella dimensionerna inom ramen för en helhetssyn. Den nationella strategin för hållbar utveckling ska i dessa avseenden vara en grundläggande utgångspunkt för översynen. Direktiven betonar vidare den fysiska planeringen som ett redskap för avvägningar samt att beslutsprocessen ska uppfylla krav på insyn, inflytande, effektivitet och rättssäkerhet.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
202
3.2.2 Hållbar utveckling som nationellt mål för olika politikområden
I enlighet med direktiven har den nationella strategin för hållbar utveckling varit en grundläggande utgångspunkt för översynen.
Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivelserna ger uttryck för de förändringar som karakteriserar politiken för hållbar utveckling under senare år och som alltmer präglas av en strävan att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling och att bredda arbetet genom att samordna olika politikområden. Denna inriktning speglas bland annat i den vision som redovisas i den svenska strategin och som betonar vikten att säkra god miljö och hälsa, ekonomisk tillväxt, välfärd och social rättvisa för nu levande och kommande generationer.
Den svenska strategin för hållbar utveckling preciserar innebörden i olika dimensioner av hållbar utveckling
Den ekologiska dimensionen i hållbarhetsbegreppet uttrycks i den svenska strategin främst genom de 15 nationella miljömål som riksdagen antog år 1999 och som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekologiskt hållbar. Under 2005 har regeringen föreslagit att miljömålen utökas med ett sextonde mål för ett rikt växt- och djurliv, se prop. 2004/05:150. Strävan är att till nästa generation, år 2020 enligt riksdagsbeslutet, ha löst de stora miljöproblemen.
I strategin redovisas även insatser inom det sociala området, exempelvis när det gäller en ökad integration av personer med utländsk bakgrund, en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, barns och ungdomars delaktighet i samhällslivet samt olika insatser för en ökad trygghet. Också medborgarnas möjligheter till delaktighet i kulturlivet och kulturarvets betydelse anses i strategin utgöra förutsättningar för hållbar utveckling, liksom människors hälsa och välbefinnande, inte minst på grund av den demografiska utvecklingen med allt fler äldre samt tendenserna till en ökad ohälsa i vissa befolkningsgrupper. Särskilda mål för folkhälsan antogs av riksdagen år 2003 (prop. 2002/03:35) och har fokus på de samhälls-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
203
faktorer som påverkar befolkningens hälsa på olika sätt. Bland de övergripande målen med viss koppling till den fysiska planeringen kan nämnas delaktighet och inflytande i samhället, trygga och goda uppväxtvillkor, sunda och säkra miljöer samt en ökad fysisk aktivitet.
Den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling uttrycks bland annat i form av insatser och initiativ för en ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och näringslivsutveckling. Insatser som nämns är att främja innovationer, främjande av en effektiv konkurrens, förenklade regler för små företag samt arbetet med regionala utvecklingsprogram.
Grundläggande kriterier för hållbar utveckling
Hållbar utveckling är ett komplext och dynamiskt begrepp och innebörden i begreppet kan växla med perspektiv och sammanhang. Hållbar utveckling kan i första hand ses som en förändringsprocess byggd på en politisk vision, snarare än ett tydligt definierat mål. Med stöd av begreppets utveckling internationellt och den svenska strategins inriktning kan några grundläggande kriterier formuleras som har lagts till grund för analyser av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen:
• Långsiktighet. Genom begreppet betonas behovet av ett långsiktigt tänkande, där utvecklingen inte enbart tillgodoser önskemål om tillväxt på kortare sikt, utan även sker med hänsyn till kommande generationers grundläggande behov och möjligheter.
• Integration och helhetssyn. Från att inledningsvis ha betonat en integrering av miljöaspekterna i andra politikområden, har samspelet mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner inom ramen för en helhetssyn lyfts fram.
• Samspel mellan olika beslutsnivåer. Målet om en rättvis fördelning av välfärd och tillväxt mellan utvecklingsländer och industriländer är centralt, samtidigt som det successivt har kompletterats med ett synsätt där även de nationella, regionala och lokala perspektiven lyfts fram.
• Demokrati och delaktighet. Att olika planerings- och beslutsprocesser sker i demokratiska former med möjlighet att utkräva ansvar och samtidigt ger möjligheter till insyn och infly-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
204
tande är andra grundläggande förutsättningar för hållbar utveckling.
• Lokalt ansvar. Även om det globala ansvaret är ett övergripande mål betonas att den lokala nivån, dvs. i Sverige kommunerna, har bäst förutsättningar att omsätta målet om en hållbar utveckling i konkret handling.
3.2.3 Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk planering samt byggande
Den fysiska miljön har en avgörande betydelse
Resurser, värden och kvaliteter i den fysiska miljön – mark- och vattenområden, bebyggelse och annan infrastruktur – utgör i flera avseenden ramar för möjligheterna att uppnå en hållbar utveckling, även sett i förhållande till alla dimensioner. Bebyggelsemiljöns kvalitet och utformning är exempelvis grundläggande för människors livsvillkor och därmed för den sociala välfärden. Privata och offentliga investeringar i bebyggelse och infrastruktur representerar stora samhällsekonomiska värden, som måste utvecklas och förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt. Kvaliteten i städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt utgör vidare en viktig faktor för tillväxten inom näringslivet och för den regionala och lokala utvecklingen. Också flertalet av de nationella miljömålen har samband med mark- och vattenområdenas egenskaper och värden och påverkas på olika sätt av byggnader, anläggningar och annan infrastruktur. Hur bebyggelse, trafikleder och anläggningar är lokaliserade i såväl ett regionalt som ett lokalt sammanhang påverkar exempelvis transportbehovet och möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning. Även hur bebyggelsen utformas och vilka system för energiförsörjning och annan teknisk försörjning som kommer till användning är faktorer av betydelse för miljömålen. Viktigt för bebyggelsens miljöpåverkan, energiförbrukning och hälsoeffekter är också hur byggnader och anläggningar placeras, orienteras och utformas samt vilka byggmaterial, byggprodukter och teknisk utrustning som väljs. Kravet på långsiktighet aktualiserar även hur byggnader och anläggningar används, underhålls och förvaltas under hela bruksskedet.
Den fysiska miljöns betydelse för hållbar utveckling har genomgående lyfts fram i olika mål- och policydokument när det gäller hållbar utveckling. Den svenska strategin betonar bland annat att
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
205
det behövs insatser för att värna det man kallar ”kritiska resurser” som utgör basen för hållbar utveckling. Till dessa kritiska resurser hör – förutom naturresurser, människors hälsa och kompetens – infrastruktur och bebyggelse. Vidare redovisas ”En samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande” som en av fyra strategiska framtidsfrågor som regeringen föreslår ska ägnas särskild uppmärksamhet i genomförandet av strategin. Regeringen uttalar även att det är angeläget att skapa en tydligare nationell politik för en hållbar stadsutveckling, inte minst mot bakgrund av den fortgående urbaniseringen. I detta sammanhang finns också anledning att nämna FN:s Habitatagenda, antagen i Istanbul år 1996, som behandlade sambanden mellan målet om hållbar utveckling och boende- och stadsmiljöfrågor. Också i slutbetänkandet från Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat En hållbar framtid i sikte (SOU 2003:31) nämns städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt som viktiga komponenter i arbetet med hållbar utveckling.
Den fysiska planeringen har en potential i arbetet för hållbar utveckling
Eftersom den kommunala fysiska planeringen är ett viktigt styrmedel för hur bebyggelsen och den fysiska miljön i övrigt ska förändras är det naturligt att planeringens roll betonas såväl i det globala arbetet som i arbetet på nationell nivå. Den svenska strategin för hållbar utveckling lyfter fram vikten av avvägningar genom planering för att nå målet om ett hållbart samhällsbyggande. Den fysiska planeringen har också i andra avseenden en potential att fungera som verktyg i arbetet för hållbar utveckling, främst genom att planeringsprocessen erbjuder former för samråd med myndigheter, medborgare och intresseorganisationer samt för förankring hos politiskt valda ledamöter.
Målet om en hållbar utveckling är även relevant när det gäller utformning av enstaka byggnader och anläggningar
Även om politiken för hållbar utveckling ofta betonar den fysiska planeringen och utformningen av sammanhängande bebyggelseområden har även utformningen av enstaka byggnader och anläggningar betydelse. Ett hållbart byggande, såväl i byggskedet som i ett
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
206
längre bruks- och livscykelperspektiv, lyfts således även fram i den svenska strategin, liksom i andra dokument om hållbar utveckling. I detta sammanhang pekas ofta på att byggnader och anläggningar representerar ett betydande samhällsekonomiskt värde och att bygg- och fastighetssektorn har en betydelse för den ekonomiska tillväxten. Att den byggda miljön ska tillfredställa grundläggande sociala behov i samhället, för boende, arbete, kultur och fritid, samt att byggnader och anläggningar ska vara väl fungerande för sitt ändamål är ytterligare motiv för att lägga vikt vid byggandet och förvaltningen i arbetet för hållbar utveckling. I ett miljöperspektiv brukar ofta byggandets resursförbrukning liksom en effektiv energianvändning och en hälsosam inomhusmiljö framhållas. Dessa skilda hänsyn och krav rör således både själva byggandet, men även hur byggnaderna används i ett längre tidsperspektiv, vilket aktualiserar såväl underhållsåtgärder som ombyggnader för att anpassa byggnaderna till nya mål och krav. Sambanden mellan byggandet och hållbar utveckling aktualiserar därför i hög grad en diskussion om hur reglerna för byggnadernas utformning och tekniska utförande kan stödja en långsiktig förvaltning, som tillgodoser de skilda hänsyn som målet om en hållbar utveckling kräver.
3.2.4 Gällande bestämmelser av särskild betydelse
Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL speglar olika dimensioner i hållbar utveckling
Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inledande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och prövning av bebyggelse. Flera av bestämmelserna gäller olika miljöaspekter, dels en generell strävan om en god miljökvalitet och en god livsmiljö, till exempel om goda miljöförhållanden samt tillgång till parker och grönområden, dels olika krav på hänsyn till mark- och vattenområdenas värden och egenskaper samt särskilt till natur- och kulturvärdena i 3 kap. miljöbalken. Bestämmelserna förutsätter vidare en hushållning med energi och råvaror och ställer krav på att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn till människors hälsa eller att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till behovet av skydd mot olyckshändelser. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
207
materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig.
Bestämmelserna om planläggning syftar till delaktighet och avvägningar inom ramen för en helhetssyn
PBL:s regler för förfarandet då planer tas fram syftar till att tydligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid samråd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestämmelser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens intentioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestämmelserna antas av kommunens politiker.
Bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar lägger framförallt grunden för ett beslutsunderlag som behandlar miljöaspekter
Kommunen ska i översiktsplaneringen utveckla konsekvensanalyser som ger möjligheter att bedöma skilda konsekvenser av de förändringar som diskuteras. Både förslag till översiktsplan och detaljplan ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens regler för miljöbedömning av planer och program i vissa angivna fall. I sammanhanget bör särskilt nämnas att de nya reglerna om miljöbedömningar som infördes i juli 2004 ställer krav på en särskild beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktats.
Bestämmelserna i PBL och BVL betonar byggherrens ansvar för att grundläggande samhällskrav uppfylls under byggnadens livslängd
Vid bygglovsprövningen ska byggnadsnämnden pröva om de grundläggande kraven enligt 3 kap. som rör en byggnads placering och utformning uppfylls. För byggnadernas utförande ställs krav på bland annat bärförmåga och stadga med hänsyn till miljö- och häl-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
208
soaspekter i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL.
Kraven i 2 § BVL gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihushållning samt hushållning med vatten och avfall. Ansvaret för att kraven uppfylls ligger på byggherren, men byggnadsnämnden kan främst i samband med bygganmälan enligt 9 kap. 2 § PBL utöva tillsyn och kontroll. Mer specificerade krav anges i en särskild förordning, och framförallt i Boverkets byggregler, BBR. Föreskrifterna gäller exempelvis utrymmen för avfall och källsortering i bostäder, luftkvalitet, fukt, bullerskydd och ljudisolering, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering.
3.2.5 Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i förhållande till hållbar utveckling
Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i huvudsak målet om en hållbar utveckling
Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inledande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och beslut. Flera av bestämmelserna gäller olika miljöaspekter. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig. PBL:s grundläggande bestämmelser kan således i stor utsträckning sägas spegla såväl den ekologiska som den sociala och den ekonomiska dimensionen, till skillnad från miljöbalken som mer betonar den ekologiska dimensionen.
PBL:s regler för förfarandet då planer tas fram syftar till att tydligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid samråd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestämmelser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens intentioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestämmelserna antas av kommunens politiker. Planeringsprocessen och
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
209
instrumenten i plan- och bygglagstiftningen ger enligt kommitténs bedömning förutsättningar att uppfylla flertalet av de grundläggande kriterier som inryms i visionen om hållbar utveckling, dvs. långsiktighet, sektorsövergripande avvägningar inom ramen för en helhetssyn, demokrati och delaktighet samt det lokala ansvaret.
Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser stämmer således i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling. Mot denna bakgrund anser kommittén att plan- och bygglagstiftningen i stort sett är väl ägnad att både konkretisera begreppet hållbar utveckling i sitt sammanhang, att hantera de målkonflikter som begreppet inrymmer samt att säkerställa åtgärder för genomförandet.
Plan- och bygglagstiftningen innebär vissa begränsningar
Samtidigt är det angeläget att beakta att plan- och bygglagstiftningens räckvidd och tillämpningsområden även innebär vissa begränsningar för arbetet. Reglerna syftar till att förbereda beslut som rör användningen av mark- och vattenområden samt den byggda miljön, främst de beslut som tas av kommunen inom ramen för PBL. Planer enligt PBL har dock även effekter för andra myndigheters beslut enligt miljöbalken eller enligt vissa andra lagar som är knutna till miljöbalken, bland annat väglagen och lagen om byggande av järnvägar. Lagstiftningen reglerar planerings- och beslutsprocesser och hur den fysiska miljön ska bevaras, förändras och förnyas. Begränsningen till att styra den fysiska miljön innebär att det ofta behövs kompletterande och samverkande insatser för att nå de resultat som eftersträvas. Möjligheterna att via beslut enligt plan- och bygglagstiftningen ställa krav på befintlig bebyggelse är vidare begränsade.
Också kommunernas mandat att genomföra de intentioner som redovisas i den fysiska planeringen är i flera avseenden begränsade. Det gäller bland annat utbyggnaden av vägar och annan infrastruktur, såsom vindkraft, där besluten fattas av statsmakterna och där genomförandet ofta ligger på andra aktörer. En annan svaghet eller begränsning – åtminstone i formell mening – är bristen på tydliga regler för mellankommunal samverkan eller krav på ett regionalt perspektiv. Vidare saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas. Ytterligare en faktor som
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
210
bör framhållas är att ansvaret för att byggnader och anläggningar under hela deras livslängd uppfyller kraven i BVL ligger på byggherren, även om kommunen ska utöva tillsyn. Däremot saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas.
Planinstrumenten i PBL behöver utnyttjas bättre främst med stöd av metodutveckling
Som redovisats i kapitel 2 visar de hittillsvarande erfarenheterna att visionen om en hållbar utveckling i många avseenden har inneburit en kursändring i den fysiska planeringen. Samtidigt finns det enligt ett par studier några svagheter som förutsätter vissa förbättringar av arbetssätten och att planeringsinstrumenten behöver utvecklas i vissa avseenden
1
. Det är till exempel förhållandevis vanligt att hållbar utveckling uttrycks som en vision med allmänt uttryckta delmål och strategier, där kopplingen till den fysiska planeringen inte alltid framgår. Miljöfrågorna har ofta fått en framskjuten plats, medan de sociala och ekonomiska dimensionerna är mindre utvecklade. Detta får ibland till resultat att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn inte redovisas, utan ekonomisk tillväxt, socialt välbefinnande och en god miljö ses ofta som en helhet utan inbördes samband eller motsatsförhållanden. Ett genomgående drag är att fokus oftast ligger på utvecklingen av städer och samhällen, medan landsbygdens utveckling beskrivs knapphändigt eller inte alls. Den begränsade geografiska räckvidden i den kommunala översiktplaneringen anses som problematisk i förhållande till behovet av ett gränsöverskridande synsätt som krävs för att lösa avgörande strukturella problem. Samtidigt kan konstateras att det vid sidan av de formella och lagstadgade planeringsprocesserna har utvecklats nya och innovativa planeringsformer på både mellankommunal och regional nivå. Erfarenheterna visar vidare att det är svårt att enbart med stöd av de formella instrumenten i plan- och bygglagstiftningen åstadkomma förändringar i riktning mot en hållbar utveckling, utan besluten måste i regel kombineras med andra insatser. Önskemålet att utnyttja PBL som instrument i arbetet med hållbar utveckling aktualiserar därför främst en fortsatt utveckling av angreppssätt och
1
Bygd i förändring – mot en hållbar utveckling, Boverket och Formas, november 2004 samt
Ny kurs för Norden – planering för hållbar utveckling, Nordregio 2003.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
211
metoder i den fysiska planeringen. Det handlar exempelvis om att utveckla former för övergripande och ibland gränsöverskridande strategier (inte minst mellankommunalt), att mobilisera och involvera medborgare, intresseorganisationer och berörda i ett framåtsyftande visionsarbete, att samordna och integrera olika intressen och anspråk samt att sträva efter demokratiska beslutsprocesser på alla nivåer.
Det behövs vissa ändringar för att stödja arbetet med hållbar utveckling
Trots de ovan redovisade ramarna och begränsningarna vid beslut enligt PBL finns det enligt kommitténs bedömning skäl att föreslå några ändringar i syfte att plan- och bygglagstiftningen ska kunna utgöra instrument i arbetet för en hållbar utveckling. Kommitténs sammanfattande bedömning och förslag redovisas efter genomgången av de särskilt utpekade intressena, dvs. i avsnitt 3.11.
3.3 De nationella miljömålen
Kommitténs bedömning Fysisk planering och byggande har en stor betydelse för att miljömålen ska uppnås, vilket bl.a. bekräftas genom miljöfrågornas starka genomslag i framför allt kommunernas fysiska planering. Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra beslut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat dessa möjligheter. Vissa preciseringar och tillägg till de materiella bestämmelserna i PBL och av bestämmelserna om instrumenten kan dock stödja en bättre tillämpning och en ökad hänsyn till miljömålen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hänsyn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtydliganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
212
3.3.1 Utredningsuppdraget
Direktiven för PBL-översynen betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God bebyggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen.
3.3.2 Miljömålen och deras syfte
I april 1999 fastställde riksdagen regeringens förslag till 15 nationella miljökvalitetsmål Svenska miljömål – en politik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145). Strävan är att alla viktiga åtgärder ska vara genomförda till år 2020 (2050 när det gäller klimatmålet). Riksdagen har vid senare tillfällen under åren 2001–2003 fattat beslut om 71 delmål. De 15 miljömålen är följande: Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och god bebyggd miljö. I regeringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) som lämnades till riksdagen i maj 2005 föreslås ytterligare ett miljömål, nämligen Ett rikt växt- och djurliv.
Miljökvalitetsmålen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Miljömålen och delmålen ska vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet.
Av särskilt intresse för PBL-översynen är målet God bebyggd miljö. Målet anger att städer, tätorter och annan bebyggelse ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö, att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
213
Inriktningen är att målet ska nås inom en generation. Riksdagen har också antagit åtta delmål, som ska uppnås på kortare sikt. Delmålen uttrycker bl.a. mål om planeringsunderlag för ett miljöanpassat transportsystem, tillvaratagandet av kulturhistoriska och estetiska värden samt för bevarandet av grön- och vattenområden i tätorter. Vidare finns särskilda delmål om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, minskning av antalet människor som utsätts för trafikbuller samt en minskning av energianvändningen i byggnader.
3.3.3 Miljömålens samband med fysisk planering och byggande
De nationella miljömålen har en varierande koppling till den fysiska miljöns egenskaper och värden
Flera av de nationella miljömålen, som uttrycker den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling, har en direkt anknytning till den fysiska miljöns egenskaper och värden. Det gäller framförallt målet God bebyggd miljö, som tar fasta på livsmiljön i städer, tätorter och bebyggelse.
Också flera av de övriga miljömålen rör hur resurser i mark- och vattenområden ska användas. Det gäller till exempel målen om Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar samt Ett rikt odlingslandskap, som samtliga betonar vikten av en långsiktig hushållning med de naturresurser som är basen för en hållbar utveckling. Miljömålen innebär i dessa avseenden både ett optimalt och ett varsamt brukande av resurserna utan att resursbasen förstörs eller att ett nyttjande åstadkommer oacceptabla skador och störningar för miljön eller människors hälsa.
Övriga miljömål är inte specifikt bundna till lägesbundna naturresurser, men har ändå ett indirekt samband med den fysiska miljön genom de effekter som användningen av mark- och vattenområden för olika verksamheter kan orsaka. Hur bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar är lokaliserade påverkar till exempel i hög grad transportbehovet och möjligheterna till en kollektivtrafikförsörjning. Därmed berörs även förutsättningarna för att uppnå delmålen om att minska luftföroreningar och utsläpp av skadliga ämnen som anges för miljömålet Frisk luft. Också delmålen om minskade utsläpp av försurande ämnen, som framförallt orsakas av energipro-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
214
duktion och transporter, påverkas av både markanvändningen i stort och bebyggelsestrukturen, men även av hur byggnader och anläggningar utformas. Ett tredje exempel är målet Grundvatten av god kvalitet, som i hög grad påverkas av användningen av mark- och vattenområden och olika verksamheter.
Även bebyggelsens lokalisering och utformningen av såväl bebyggelsemiljöer som enstaka byggnader och anläggningar har betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen. Detta gäller självfallet målet God bebyggd miljö där flertalet delmål berör byggnader och anläggningar. Även övriga miljömål aktualiserar en diskussion om hur den byggda miljön bör utformas för att målen ska uppnås. Klimatmålet gynnas exempelvis av en bebyggelsestruktur som begränsar transportbehovet och gynnar kollektivtrafiklösningar, liksom möjligheter till en effektiv energiförsörjning. Utglesningen av bebyggelse – som bl.a. innebär att tätorternas areal under de senaste 40 åren har ökat med 50 procent medan invånarantalet bara ökat med 37 procent – är ett exempel på en utvecklingstendens som gör att möjligheterna att uppnå dessa mål försvåras. Också energianvändningen av byggnader är väsentlig, inte minst mot bakgrund av att byggnader står för 40 procent av den totala energiförbrukningen i Sverige, varav 80–90 procent kan tillskrivas bruksskedet.
Den fysiska miljöns betydelse för att uppnå miljömålen manifesteras bl.a. i att hushållning med mark och vatten samt byggnader utgör en av tre strategier i miljömålsarbetet.
Fysisk planering kan vara ett verktyg i miljömålsarbetet
Sambanden mellan miljömålen och den fysiska miljön har bland annat lagts till grund för bedömningen att fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader ska utgöra ett av fyra särskilt utpekade övergripande miljömålsfrågor. Regeringen har gett Boverket ett särskilt uppdrag att ansvara för uppföljning och utvärdering av insatserna inom detta område. Boverket har i en rapport
2
redovisat en första s.k. fördjupad utvärdering av insatserna
inom detta område.
Boverket framhåller att den fysiska planeringen har en potential som verktyg i miljöarbetet i främst tre avseenden. I den fysiska pla-
2
Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad utvär-
dering av miljömålsarbetet, Boverket, april 2003.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
215
neringen kan fysiska strukturer, bebyggelse och anläggningar lokaliseras och utformas så att resursanvändningen effektiviseras, utsläpp och miljöbelastning förebyggas och minimeras samt människors hälsa främjas. Ytterligare en potential är möjligheterna att i planeringen identifiera och avgränsa värden, kvaliteter och egenskaper i mark- och vattenområden. En tredje styrka är att den fysiska planeringen kan ge rekommendationer eller bindande regler för olika former av skydd och hänsyn – till exempel minimera utsläpp eller ställa krav på bullerskydd – som kan krävas för att tillgodose miljömålen.
Det viktigaste planinstrumentet är översiktsplanen, som genom sitt helhetsperspektiv kan bidra till att miljömålen belyses i förhållande till både mål för kommunens utveckling och sociala förhållanden. Översiktsplaneringens möjligheter att redovisa och analysera komplexa samband, beskriva konsekvenser i en öppen och reglerad process som avslutas med fullmäktiges beslut är fördelar som ofta framhålls.
3.3.4 Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m.
Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL ställer grundläggande krav på miljöhänsyn
De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL tar på olika sätt upp krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar.
Bestämmelserna i 2 kap. uttrycker en strävan om en god miljökvalitet och en god livsmiljö i olika avseenden, till exempel att planläggning ska främja goda miljöförhållanden samt att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse ska utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Vidare ställs genom hänvisningen till 3 och 4 kap. miljöbalken krav på hänsyn till bland annat mark- och vattenområdenas natur- och kulturvärden och ekologiska känslighet. Bestämmelserna uttrycker även krav på en långsiktigt god hushållning energi och råvaror samt att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till hushållning med energi och vatten.
Även i 3 kap. finns grundläggande bestämmelser om placering och utformning av byggnader och anläggningar med hänsyn till
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
216
exempelvis natur- och kulturvärdena samt att byggnader ska placeras och utformas så att deras användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen och att inverkan på grundvattnet ska begränsas.
Bestämmelserna om planläggning förutsätter att miljöförhållanden beaktas
I översiktsplanen ska enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. samt de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. De underlag och bedömningar som krävs för att identifiera dessa förutsätts tas fram i samråd med såväl länsstyrelsen och statliga myndigheter som intresseorganisationer och enskilda.
I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § ge bindande regler som gäller miljöpåverkan i vissa avseenden. Det gäller till exempel begränsningar för byggandets omfattning med hänsyn till miljön, regler för placering och utformning av bland annat kulturhistoriska skäl samt skyddsanordningar för att motverka störningar eller, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar.
Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar syftar till att ge underlag för bedömningar om miljöeffekter
Både förslag till översiktsplan och detaljplan ska enligt bestämmelserna i 4 och 5 kap. åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i vissa fall.
Om en översiktsplan eller en detaljplan kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken ska kommunen göra en miljöbedömning enligt 6 kap. 11 § och upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 12–18 §§. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Miljökonsekvensbeskrivningen ska förutom en redovisning av den miljöpåverkan som kan antas uppkomma även innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktas.
För detaljplaner gäller därutöver ytterligare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Från och med den 1 maj 2005 gäller
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
217
att detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan för vissa angivna ändamål, till exempel för industriändamål eller för uppförande av köpcentrum, ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt reglerna i 6 kap.6, 7 och 8 §§miljöbalken.
Ytterligare krav följer av bestämmelserna om tekniskt utförande av byggnader
Utöver de generella krav på miljöhänsyn som prövas vid bygglovsprövningen av kommunen med stöd av 2 och 3 kap. PBL eller bestämmelser i rättsverkande planer gäller vissa krav på tekniskt utförande av byggnader enligt 2 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Kraven gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihushållning samt hushållning med vatten och avfall. Mer specificerade krav anges i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., men framförallt i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (Boverkets byggregler, BBR, samt Boverkets ändringsråd, BÄR). Flera av de krav som ställs på utformning och utförande har en indirekt koppling till miljömålen. Det gäller exempelvis kraven på energihushållning och värmeisolering, olika krav på material och utförande med hänsyn till inomhusmiljön samt bullerskydd och ljudisolering.
3.3.5 Några erfarenheter och problem
Miljöfrågorna har fått ett starkt genomslag i kommunernas planering
Den fysiska planeringen som miljöverktyg har fått en viktigare roll under senare år, som har inneburit att miljöfrågorna i allt högre grad integreras i planeringsprocessen. Exempel på frågeställningar och sakområden av betydelse för miljömålen som har behandlats i kommunernas fysiska planering är lokalisering av alternativa energikällor, främst vindkraft, förutsättningarna för lokalt omhändertagande av dagvatten samt kulturmiljöns betydelse för bebyggelseutvecklingen
3
.
I arbetet med att integrera miljöaspekter har nya metoder och arbetssätt utvecklats, som bland annat har inneburit en samordning
3
Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad
utvärdering av miljömålsarbetet, Boverket, april 2003.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
218
med det lokala Agenda 21-arbetet och i riktning mot ett sektorsövergripande samarbete som rör flera verksamhetsområden. I detta arbete har erfarenheterna från miljöfrågornas integrering och det lokala Agenda 21-arbetet kunnat tas till vara och utvecklas. En ökad samverkan med intresseorganisationer, lokala grupper och det lokala näringslivet är ett annat inslag i planeringen för hållbar utveckling som i hög grad bygger vidare på lärdomarna från arbetet med lokala Agenda 21-program. Nya och förbättrade verktyg för analyser av miljötillstånd, konsekvensbeskrivningar och uppföljning har också utvecklats. Olika former av verktyg för analyser har också blivit allt vanligare, till exempel när det gäller de samlade effekterna av olika scenarier eller utvecklingsinriktningar i översiktsplaneringen.
I sammanhanget bör även framhållas att PBL sedan ikraftträdandet 1987 har ändrats i flera avseenden för att öka miljöhänsynen och att olika utvärderingar och analyser som har genomförts samstämmigt visar att miljöaspekterna har fått en allt större betydelse i kommunernas fysiska planering enligt PBL. På uppdrag av PBLkommittén har en särskild utvärdering av vissa ”gröna frågor” genomförts
4
. Syftet med utvärderingen var att belysa genomslaget av de ändringar i PBL som syftade till att öka hänsynen till behovet av parker och grönområden och som trädde i kraft den 1 januari 1996. I utvärderingen konstateras att den generella medvetenheten om grönstrukturens mångfunktionella betydelse för stadsutvecklingen har ökat och spridits, framförallt i större kommuner, trots att de aktuella lagändringarna inte är allmänt kända. I omkring 75 procent av de medelstora och större kommunerna redovisas grönstrukturfrågorna i anslutning till översiktsplanen. Mellankommunalt samarbete kring grönfrågor är inte särskilt vanligt. Det finns enligt utvärderingen betydande svårigheter att översätta grönstrukturplanens och översiktsplanens allmänna och översiktliga argument till den konkreta situationens förutsättningar, dvs. detaljplanens nivå. De utökade säkerställandemöjligheterna anses svåra att hävda i konkreta situationer, inte minst på grund av kommunernas ovillighet att ta på sig ökade skötselkostnader. Vidare framhålls att naturvetenskapligt underbyggda värden, exempelvis fynd av sällsynta organismer, ofta väger tyngre än resonemang om användning, funktion, kvalitet och tillgänglighet i människors, och i synnerhet barns, utemiljö.
4
Utvärdering av vissa ändringar i PBL år 1996, Elisabet Lundgren Alm, Chalmers Tekniska
Högskola, den 17 maj 2004.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
219
Miljömålet God bebyggd miljö bedöms inte kunna uppnås
Boverket har utsetts som särskilt ansvarig myndighet för miljömålet God bebyggd miljö och har i en rapport
5
redovisat sin bedöm-
ning av om målet med sina delmål kommer att uppnås. Sammantaget anser Boverket att det är osäkert om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i sin helhet kan uppnås inom en generation. Det gäller framförallt delmålet om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, eftersom andelen skyddade byggnader i dag ligger långt ifrån den angivna nivån. Även delmålet för buller bedöms som svårt att uppnå, främst på grund av den fortsatta trafikökningen som motverkar åtgärder som genomförs. När det gäller inomhusmiljön anses kartläggnings- och saneringstakten samt de höga kostnaderna för åtgärder göra det osannolikt att målet uppnås.
Delmålen anses bara delvis spegla vad människor i allmänhet menar med en God bebyggd miljö. Vidare finns oklarheter och motstridigheter inom vissa av delmålen. Boverket föreslår därför såväl fler delmål som omformuleringar av några av delmålen. Vidare poängteras vikten av stöd till kommuner och länsstyrelser genom resursförstärkning, nya metoder, information och utbildning.
Boverket framhåller i sin utvärdering att delmålet om planeringsunderlag kan ses som en närmare specificering av de krav som finns i PBL och att lagen förutsätter att i stort sett motsvarande underlag tas fram i arbetet med översiktsplanen. De fördelar som planprocessen ger när det gäller samråd med medborgare bör tas till vara. Verket betonar dock att delmålet aktualiseras även vid annan samhällsplanering, framförallt trafikverkens planering enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg.
Den fysiska planeringen bedöms ha möjligheter och begränsningar
Trots de goda erfarenheterna pekar Boverket i den ovan nämnda utvärderingen om fysisk planering också på hinder och begränsningar för att den kommunala fysiska planeringen ska kunna bli ett verkningsfullt instrument för att genomföra miljömålen. Den fysiska planeringen är enbart ett av flera styrmedel som främst ger resultat på lång sikt genom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysiska planeringen, utan andra insatser krävs. Som exempel nämns
5
Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet – God bebyggd miljö, Boverket, oktober 2003.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
220
bilanvändningen, som styrs av skatter, bensinpriser, livsstil och värderingar. Därför behövs det oftast ett brett samarbete mellan olika aktörer och myndigheter på olika nivåer i arbetet. Boverket anger att bristen på kunskaper och underlag om olika värden och resurser försvårar planeringen för miljömålen. Det gäller till exempel såväl yt- som grundvattenfrågor. Kostnaderna för underlaget är en försvårande faktor.
Boverket framhåller vidare att den ökade konkurrensen om mark- och vattenområden i vissa regioner ofta hotar miljömålen, framförallt natur- och kulturvärden. Vid prövningen av exploateringsönskemål väger ofta ekonomisk tillväxt och möjligheterna till sysselsättning tyngre än miljöaspekterna, inte minst i kommuner med stagnerande befolkningsutveckling. Som exempel anges etablering av externhandel och väginvesteringar. En förutsättning för att miljömålen ska få genomslag är enligt Boverket att det finns en politisk vilja att beakta miljöaspekter och att väga dessa mot till exempel utbyggnadsönskemål.
3.3.6 Överväganden
Miljömålen uttrycker sammantaget de övergripande målen för miljöpolitiken och ger sammantaget stöd för ett mer systematiskt arbete bl.a. i kommunernas fysiska planering och prövning av byggandet. Som redovisats tidigare har betydande framsteg gjorts när det gäller integrering av miljöaspekter i kommunernas arbete. Det är sannolikt att detta är en följd både av det ökade miljöintresset i samhället i stort och av de lagändringar i syfte att stärka miljöhänsyn som genomfördes år 1996. Också de nya kraven på miljöbedömningar av planer och program som infördes den 21 juli 2004 samt ändringarna i reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner verkar i riktning för ett ökat genomslag av miljöaspekter vid planering enligt PBL.
Samtidigt bör de begränsningar som PBL-systemet innebär för att tillgodose miljömålen beaktas. Den fysiska planeringen är enbart ett av flera styrmedel som främst ger resultat på lång sikt genom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysiska planeringen, utan andra insatser – ekonomiska styrmedel såsom skatter och avgifter samt ändring av produktions- och konsumtionsmönster, livsstil och värderingar – krävs. De beslut som kan fattas med stöd
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
221
av PBL är begränsade till kommunens yta, medan flertalet miljömål kräver insatser på mellankommunal och regional eller i vissa fall på nationell nivå.
Bestämmelserna om allmänna intressen samt om krav på byggnader behöver förtydligas i vissa avseenden
Behovet av miljöhänsyn samt hänsyn till miljöförhållanden och människors hälsa återspeglas främst i 2 och 3 kap. PBL. De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar av planer och program innehåller krav på redovisning i förhållande till miljömålen. Sammantaget finns anledning att påstå att PBL:s materiella bestämmelser i hög grad sammanfaller med eller utrycker de syften som riksdagens miljömål innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Detta tillgodoser i hög grad önskemål att ge miljömålen en tydlig plats i PBL. Däremot kan det av flera skäl finnas anledning att göra smärre preciseringar och tillägg i bestämmelserna om allmänna intressen för att tydligare spegla några av målen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hänsyn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtydliganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL. Kommitténs samlade analys av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL, som bland annat syftar till att tillgodose en rimlig balans mellan miljömålen och andra mål inom ramen för begreppet hållbar utveckling, redovisas i avsnitt 3.11.2, medan förslagen redovisas i avsnitt 4.4.2.
Vissa ändringar i kraven på planernas innehåll och regleringsmöjligheter kan stödja miljömålen
Instrumenten i PBL – översiktsplan, detaljplan, bygglovsprövning m.fl. – är vidare i stort sett väl ägnade för att målen ska uppnås med beaktande av andra krav och intressen. En ändring och ett förtydligande av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL kan även ge tydligare ramar hur planerna ska utformas med hänsyn till bland annat miljöförhållanden. Det kan i sammanhanget övervägas hur kraven på översiktsplanens redovisning ska utformas.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
222
Önskemålen att uppnå miljömålen läggs ofta till grund för bestämmelser i de rättsverkande planerna, framförallt i detaljplanen, för att reglera utformningskrav och skilda krav på åtgärder för att förebygga eller minska störningar. Flera kommuner har efterfrågat att PBL ska ge möjligheter till att reglera ytterligare frågor i detta syfte.
Kommitténs bedömning av planinstrumentens redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen redovisas i betänkandets kapitel 6–8.
Önskemål om miljöhänsyn vid byggandet bör tillgodoses genom föreskrifter
Bland de krav som ställs i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) finns skydd med hänsyn till hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning. En viktig begränsning som bör beaktas är BVL:s generella utformning och karaktär, som ligger till grund för precisering genom förordningen om tekniska egenskapskrav men framförallt Boverkets föreskrifter. Enligt kommitténs bedömning ger nuvarande bestämmelser i 2 § BVL tillräckligt stöd för mer preciserade krav på det tekniska utförandet med hänsyn till miljömålen.
Också de begränsade möjligheterna för kommunen att ställa krav på det tekniska utförandet och svårigheterna att med stöd av PBL och BVL ställa krav på åtgärder i befintlig bebyggelse bör beaktas i sammanhanget. Många av de regler som har betydelse för miljömålen i den byggda miljön gäller endast vid nybyggnad och större förändringar, medan det för att inom föreskriven tid uppnå flera av miljömålen – inte minst när det gäller buller, energianvändning och inomhusmiljö – ofta krävs åtgärder i det befintliga byggnadsbeståndet. Att ställa nya krav i det befintliga beståndet skulle innebära en nyordning. Önskvärda förändringar med hänsyn till krav som följer av bl.a. miljömålen bör stimuleras på annat sätt, främst genom ekonomiska styrmedel. Det är dock angeläget att reglerna i PBL och BVL samt tillhörande föreskrifter säkerställer att de grundläggande miljökraven beaktas vid nyproduktion och vid ändringar av byggnader.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
223
3.4 Bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Kommitténs bedömning Samhällsutvecklingen har inneburit nya, och samtidigt varierande, utmaningar för den kommunala bostadspolitiken och därmed även för kommunernas planering och genomförande av bostadsförsörjning och bostadsbyggande med stöd av plan- och bygglagstiftningen. PBL är emellertid endast ett av flera styrmedel för kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. För att instrumenten i PBL ska kunna användas effektivt för att främja goda boendemiljöer krävs framför allt metodutveckling, så att instrumenten i PBL utnyttjas framåtsyftande och samordnas med andra planer och program. Ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och bygglov kan stödja en sådan utveckling. Förändringsbehoven gäller framförallt en ökad mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag, en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen, en effektivisering av detaljplaneprocessen samt en förstärkt bygglovsprövning och en tydligare ansvarsfördelning i byggandet.
3.4.1 Utredningsuppdraget
Ett av de övergripande målen för PBL-kommitténs arbete är att utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den får en utformning som skapar förutsättningar för bland annat byggande av bostäder. I direktiven konstateras att bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år och att det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgång och efterfrågan på bostäder. Olikheterna i befolkningsutveckling – tillväxt, stagnation eller minskning – får konsekvenser för kommunernas förutsättningar att arbeta med bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare framhålls vikten av en god planberedskap och en snabbare planprocess för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
224
3.4.2 Redovisade erfarenheter och problem som rör PBL:s roll för bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Sambanden mellan kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen lyfts inte alltid fram
Som redovisas i avsnitt 2.2 innebär kommunernas bostadsförsörjningsansvar bl.a. att ta fram särskilda riktlinjer eller program för bostadsförsörjningen. Boverket har i sin utvärdering av bostadsmarknaden år 2004
6
studerat ett knappt 60-tal av de riktlinjer eller
program för boendet som kommunerna dittills hade tagit fram. Riktlinjerna uppvisar en stor variation, alltifrån enkla projektlistor till mer omfattande analyser och prognoser. De mer utförliga programmen behandlar exempelvis anpassning av boendeformer till olika befolkningsgrupper, framförallt äldre, behovet och möjligheterna till förtätning i relation till kommunal och kommersiell service samt omvandling av befintlig bebyggelse för att tillgodose ändringar i efterfrågan på bostäder.
I många kommuners riktlinjer eller program för bostadsförsörjningen behandlas även frågeställningar som rör boendemiljöns utformning och kvaliteter. I en sammanfattande analys av aktuella frågeställningar lyfter Boverket fram bland annat följande.
• Nästan sju av tio kommuner arbetar med insatser för att kunna erbjuda bostäder i attraktiva lägen som ett led i att locka till sig nya invånare.
• Målet om en ökad tillgänglighet för funktionshindrade har fått en ökad betydelse. Drygt tre av tio kommuner arbetar med tillgängligheten i bostäder och bostadsområden.
• Drygt fyra av tio kommuner arbetar med brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder i bebyggelsen.
Det mellankommunala planeringsperspektivet saknas ofta
Bostadsförsörjningen har en avgörande betydelse för en regions utveckling och bostadsmarknaden är sällan begränsad till kommunens administrativa gränser, utan sträcker sig ofta över såväl kommun- som länsgränser. Både bestämmelserna i PBL och i lagen om kommunal bostadsförsörjning förutsätter att planeringen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning ska ske i samråd med be-
6
Bostadsmarknaden år 2004–2005, Boverket, 2004.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
225
rörda grannkommuner. Trots detta är det förhållandevis ovanligt att planeringen samordnas. Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service utgör ofta drivkrafter att lokalisera nya bostäder inom den egna kommunen och anses motverka en mellankommunal samverkan. I Boverkets bostadsmarknadsenkät från år 2005
7
uppger drygt en femtedel av kommunerna
att det har förekommit någon form av samverkan eller kontakter med andra kommuner i arbetet. Boverket konstaterar dock att få av de studerade programmen konkret redovisar detta samarbete.
Bilden är heller inte entydig – många kommuner, framförallt i regioner med bostadsbrist är väl medvetna om bostadsmarknadens regionala perspektiv och efterlyser ett regionalt underlag, exempelvis när det gäller prognoser för bostadsmarknaden och bostadsefterfrågan i funktionella regioner. Även marknadens aktörer efterfrågar ett regionalt planeringsunderlag för exempelvis kommunikationer, högre utbildning, samhällsservice och handel. Boverket har därutöver, som en följd av ett antal regeringsuppdrag, belyst metoder för att utveckla det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen
8
. Med utgångspunkt från förhållanden i Stockholm-Mälaregionen konstaterar Boverket att bostadsförsörjningens roll i den regionala utvecklingen är en utmaning för myndigheter på alla beslutsnivåer som även förutsätter ett sektorsövergripande angreppssätt och att staten bör ta ett tydligt ansvar för att främja en samverkan mellan sektorer och nivåer.
Den översiktliga planeringen utnyttjas inte fullt ut
De uppenbara beröringspunkter som finns mellan kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram eller riktlinjer och insatserna i den fysiska planeringen hanteras i flera kommuner framförallt i den kommunomfattande översiktsplanen. Trots detta är kopplingen mellan de båda dokumenten förhållandevis svag. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2005 hänvisar knappt fem av tio kommuner i sina riktlinjer till översiktsplanen. Vid kommitténs diskussioner om översiktsplaneringen har från flera håll efterlysts en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och olika mål och riktlinjer som anges i överordnande program och strategier, bland annat i bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare
7
Bostadsmarknaden 2005–2006, Boverket, 2005.
8
Bo lokalt – planera regionalt! Boverket, mars 2004.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
226
har det framförts att den kommunomfattande översiktsplanen med sina långsiktiga ställningstaganden inte utgör ett verkningsfullt instrument för det behov av en mer strategisk planberedskap på något kortare sikt som följer av de nya förutsättningarna för bostadsbyggandet.
Detaljplaneprocessens längd är ett generellt problem
Av särskilt intresse är den kritik som riktas mot kommunernas bristande planberedskap och mot långa planerings- och beslutsprocesser. Denna kritik gäller inte enbart planer för bostäder, men anses få särskilt allvarliga konsekvenser för bostadsbyggandet, genom att medverka till förseningar och fördyringar, som i sista hand drabbar de boende. Bristande planberedskap framhålls som ett väsentligt hinder av 36 procent av de kommuner som bedömde att bostadsbyggandet behöver ökas enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2005. Drygt 40 procent av kommunerna ansåg att överklaganden av detaljplaner hindrar byggandet. Jämfört med svaren på bostadsmarknadsenkäten för år 2003 har andelen kommuner som hänvisar till planberedskapen och överklaganden mer än fördubblats. När det gäller handläggningstiden har främst företrädare för byggherrar och exploatörer även riktat kritik mot den långa kommunala handläggningen, framförallt i det inledande planeringsskedet. Det hävdas att komplexiteten i planeringsprocessen kan verka konkurrensbegränsande, framförallt genom att mindre byggföretag ibland saknar utrymme för att ta de ekonomiska risker som en lång process kan medföra.
Kommunala företrädare menar att långa handläggningstider ofta hänger samman med en komplicerad planeringssituation och ökade krav på processen i lagstiftningen. Enligt en rapport från Boverket (med stöd av enkäter till kommuner år 2002)
9
var handläggningsti-
den för en normal detaljplan oftast kortare än nio månader, men i tillväxtregionerna i många fall över tolv månader. I tillväxtregionerna överklagades även en större andel av planer för bostadsbebyggelse än i övriga delar av landet. I en annan undersökning
10
redovi-
sas en stor spridning av den genomsnittliga tiden för planproces-
9
Bostadsbyggandet i planeringen, Boverket, maj 2002..
10
Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av bostäder, Stefan Olander, Avdelningen för byggnadsekonomi, Lunds Tekniska Högskola, 2005.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
227
sen, men en övervägande majoritet av planerna uppges vara slutförda inom tre år.
En långtgående reglering i detaljplanen försvårar ibland genomförandet
Önskemål att reglera boendemiljön i olika avseenden leder ofta till att olika bestämmelser för placering, utformning och gestaltning införs i detaljplanen. Det har förts fram att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket kan innebära låsningar för bygglovsprövningen och en fördröjning av hela beslutsprocessen. Orsakerna till de alltmer detaljreglerande planerna varierar, men anses främst hänga samman med svårigheterna att säkerställa grundläggande kvaliteter utan uttryckligt stöd i detaljplanebestämmelser och de begränsade möjligheterna att ändra detaljplanen under genomförandetiden.
Ansvar för utbyggnad och underhåll av vissa anläggningar läggs ibland på enskilda
En tendens vid utbyggnad av bostadsområden är att ansvaret för utbyggnad av nödvändig infrastruktur samt för allmänna platser läggs på enskilda i strid mot PBL:s syfte, som förutsätter att kommunen normalt är huvudman för de allmänna platserna. Beskrivningarna av hur genomförandet ska ske i dessa delar är ofta ofullständiga. Inte sällan klarläggs kommunens intentioner beträffande ansvarsfördelningen först i ett sent skede av planprocessen, vilket innebär att processen blir både mer komplicerad och samtidigt oförutsägbar sett från såväl exploatörens som kommunens perspektiv. Detta anses även medverka till att kostnaderna överförs till boende.
Det anses svårt att hävda boendekvaliteter vid bygglovsprövning och bygganmälan
De ändringar av bygglovsprövningen som infördes genom införandet av BVL år 1995 innebar bl.a. att bostädernas funktionella lämplighet och tillgänglighet inte längre prövas genom bygglov utan kontrolleras av byggherren själv genom bl.a. en kvalitetsansvarig
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
228
och under byggnadsnämndens tillsyn. Samhällets möjligheter att styra boendekvaliteter har således begränsats, vilket enligt mångas uppfattning fått till följd att bostäderna fått en lägre kvalitet och att vissa grundläggande samhällskrav inte tillgodoses.
3.4.3 Framförda förslag som rör boendemiljön
Under utredningsarbetet har det överlämnats flera skrivelser och förslag som på olika sätt rör PBL:s bestämmelser om kvaliteter i boendemiljön, såväl från sociala synpunkter som med hänsyn till miljöaspekter. I några av dessa diskuteras brister i boendemiljöns utformning som grund för förslag om förtydliganden eller tillägg i PBL:s bestämmelser för att stärka de grundläggande kraven i PBL och förbättra kommunens möjligheter att hävda vissa boendekvaliteter. Andra förslag innebär i stället att det – med hänsyn till varierande förhållanden i olika delar av landet – ska införas möjligheter till begränsningar eller undantag från vissa samhällskrav och allmänna intressen för att uppnå en totalt sett god livsmiljö. Några brister och förslag som har redovisats är följande.
Möjligheter att reglera olika former av boende m.m.
De ökade tendenserna till omvandling av fritidshus till permanentboende och vice versa har lagts till grund för önskemål och förslag om ändringar som rör instrumenten i PBL. Möjligheterna att via områdesbestämmelser som reglerar en högsta yta för fritidshus motverka en olämplig omvandling av fritidshus anses komplicerat. Styrmedlet anses heller inte som särskilt verkningsfullt eftersom bostadsbristen medverkar till att även förhållandevis små fritidshus omvandlas till helårsbostäder. Också den motsatta situationen, dvs. att permanentbostäder i vissa skärgårdsområden omvandlas till fritidshus vid försäljning, har berörts i flera skrivelser. Omvandlingen leder till höga prisnivåer på orten, att permanentboende försvåras och på sikt till att skärgårdssamhällena blir sommarsamhällen. I skrivelserna uttrycks önskemål om att det i PBL ska ges möjligheter att i detaljplanebestämmelser ställa krav på helårsboende – en s.k. boplikt – för att möjliggöra en utveckling av samhällena.
Önskemål om att motverka segregationen i boendet samt att verka för rimliga boendekostnader har tagits till utgångspunkt för
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
229
diskussioner om bättre möjligheter att i detaljplanen reglera t.ex. upplåtelseformer för att säkerställa en användning för hyresbostäder och därmed gynna tillgången på bostäder för låginkomsthushåll.
Hänsyn till barns och ungdomars livsvillkor
En ofta framförd uppfattning är att det inte tas tillräcklig hänsyn till barns och ungdomars behov vid utformningen av bostadsområden och att de heller inte ges möjligheter att påverka beslut som berör exempelvis boendemiljön. Bristande tillgång till lekplatser samt brister när det gäller trafiksäkra förbindelser mellan bostad och skola är exempel som tas upp. I Barnsäkerhetsdelegationens betänkande Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127) betonas att såväl den enskilda bostaden som den yttre miljön i bostadsområdena bör utformas med hänsyn till barns behov av trygga, säkra och utvecklande miljöer. Delegationen föreslår att barns rätt till säkra och utvecklande miljöer ska ges ett tydligare stöd i PBL.
Utrymmen för fysisk aktivitet
En uppfattning som bl.a. har förts fram i skrivelser till kommittén är att bostadsområdena i alltför liten utsträckning utformas med hänsyn till de boendes behov och möjligheter till fysisk aktivitet och friluftsliv. I sammanhanget betonas folkhälsoaspekterna och tendenserna till ökad fetma hos barn och ungdomar till följd av minskad rörlighet. Framförallt med tanke på de mindre barnens begränsade rörlighet framhålls att det är angeläget att det finns utrymmen för fysisk aktivitet i nära anslutning till bostadsområdena.
En anknytande frågeställning rör tillgången till mark för odlings- och kolonilotter. Även här framhålls fritidsodlingens betydelse för människors hälsa och välbefinnande, men också möjligheterna till gemenskap och delaktighet, inte minst i områden med flerbostadshus. I sammanhanget har det även efterlysts bättre möjligheter att säkerställa odlings- och kolonilotter genom detaljplanebestämmelser.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
230
Differentierad tillämpning av vissa miljökrav
Under utredningsarbetet har även berörts svårigheter att tillgodose skilda hänsyn och samhällsintressen inom ramen för en god helhetslösning. Det anses att en sammantaget god boendemiljö motverkas av att vissa intressen ges en större tyngd vid avvägningar mot andra angelägna samhällsintressen. I detta sammanhang har det lämnats förslag att ge större utrymme för avsteg från vissa krav med hänsyn till bl.a. lokala förhållanden. Förslagen avser främst rikt- och gränsvärden inom miljöområdet och bygger på uppfattningen att en sämre miljö i vissa fall borde kunna accepteras med hänsyn till förhållandena på platsen för att uppnå en från andra synpunkter god livsmiljö. Det gäller t.ex. riktvärden för trafikbuller och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet som anses motverka en önskvärd förtätning i stadsmiljöer. Ett annat exempel är olika riktlinjer och riktvärden för störningar genom lukt och buller från jordbruket som anses motverka bostadsbyggandet i landsbygdsområden.
Önskemål att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser
Regeringen har till PBL-kommittén överlämnat två skrivelser med önskemål om att överenskommelser avseende så kallade bullerservitut i närheten av flygplatser ska utredas. Motiven som anges för att införa servitut för denna typ av olägenheter är att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastigheter, framförallt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i storstadsområden i närheten av flygplatser.
3.4.4 Överväganden
Ett av PBL:s övergripande mål är att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö och lagen syftar till att ge kommunerna instrument för att styra bebyggelseutvecklingen i vid mening, dvs. såväl bostäder som arbetsplatser och service. Instrumenten i plan- och bygglagstiftningen har av tradition utgjort kompletterande styrmedel för att förbereda och genomföra kommunens bostadspolitiska intentioner och målet att bygga bostäder har ofta varit en drivkraft för kommunens fysiska planering. I takt med de förändringar och
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
231
utvecklingstendenser som redovisas i kapitel 2 har också förutsättningarna för den fysiska planeringen ändrats. Bostadsbyggandets omfattning styrs emellertid av flera faktorer, bland annat konjunkturen och subventionssystem, som kommunerna inte kan styra över. Olika verktyg står till buds för att få till stånd en önskvärd utveckling och instrumenten i plan- och bygglagstiftningen erbjuder i sammanhanget endast kompletterande styrmedel för att förbereda och genomföra bostadsbyggande. Det är således genom att medvetet kombinera ett utnyttjande av PBL:s instrument med insatser på andra områden som kommunen kan få verkningsfulla instrument för att styra bostadsbyggandet och boendemiljöns kvaliteter.
Kommunernas skilda bostadsmarknadssituationer påverkar inriktningen i den fysiska planeringen
Inledningsvis kan konstateras att den varierade bostadsmarknadssituationen i olika kommuner innebär skilda uppgifter också när det gäller kommunernas tillämpning av plan- och bygglagstiftningen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning.
Planeringen av bostadsbyggandet i tillväxtregioner innebär inte sällan att hantera konflikter mellan bostadsbyggandet och andra samhällsmål och intressen, inte minst till följd av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga bebyggelseområden. Denna inriktning innebär ofta ökade motsättningar med motstående intressen, såsom önskemål att bevara grönområden, riksdagens riktvärden för trafikbuller, riktvärden för skyddsavstånd mellan bostäder och verksamheter eller miljökvalitetsnormer för luftkvalitet. Omvandlingen av områden för industrier och andra verksamheter för dessutom ibland med sig ytterligare problem, genom att förorenade markområden måste saneras innan områdena kan tas i anspråk för bostäder.
Kommuner med befolkningsminskning har att hantera bostadsöverskottet, en minskning av den kommunala verksamheten och att arbeta långsiktigt för att försöka vända utvecklingen. En aktiv närings- och utvecklingspolitik, i samspel med det regionala utvecklingsarbetet, är ofta grunden i kommunens långsiktiga arbete. Kommunernas arbete för att vända utvecklingen aktualiserar ofta en diskussion om hur värden och kvaliteter i den byggda miljön kan utvecklas för exempelvis turism, näringslivsutveckling och bo-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
232
ende. Dessa önskemål kan stå i konflikt med övergripande miljömål och nationella intressen. Insikten om vikten av en god livsmiljö och att kunna erbjuda attraktiva möjligheter för boende aktualiserar exempelvis planering för utbyggnad i områden som berörs av strandskydd eller av riksintressen enligt miljöbalken.
Ett genomförande av bostadsbyggande förutsätter en ökad mellankommunal samverkan
Brister i den mellankommunala samordningen gäller inte enbart planeringen för bostadsbyggande, utan problemen har även uppmärksammats inom andra områden i PBL-översynen. I det pågående arbetet med att utveckla metoder för de s.k. regionala utvecklingsprogrammen (RUP) som genomförs av Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, och ett stort antal berörda centrala sektorsmyndigheter
11
uppmärksammas boendets lokalisering som
en grundläggande frågeställning i en strävan att utveckla sammanhängande funktionella regioner. Detta kan möjligen på sikt leda till bättre kunskaper om bostadsförsörjningsfrågornas regionala sammanhang och en ökad insikt om att frågorna kan behöva diskuteras i ett gränsöverskridande samarbete vilket i sin tur kan vara en drivkraft för en ökad mellankommunal samverkan när det gäller planering och genomförande av bostäder också inom ramen för PBL. För att stimulera till en ökad mellankommunal och regional planeringssamverkan och säkerställa att det tas fram ett regionalt planeringsunderlag finns det dock anledning att föreslå lagändringar i PBL.
Det behövs en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen
Kommunens möjligheter att utnyttja översiktsplanen för att styra sina egna insatser och påverka andra aktörers medverkan i bostadsbyggandet grundläggs genom en koppling till program eller riktlinjer för bostadsförsörjningen. Också kommuner med vikande befolkningsutveckling och ett överskott på bostäder behöver arbeta långsiktigt och strategiskt med bostadsförsörjningsfrågor, även om det är politiskt svårt och förutsätter andra arbetssätt än de traditio-
11
Regionala utvecklingsprogram, ett metodutvecklingsarbete, regeringsuppdrag till NUTEK m.fl. myndigheter, juni 2004.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
233
nella. Arbetet innebär exempelvis att såväl hitta ny användning för tomma bostäder som att riva bostadshus, i vissa fall med statligt stöd. Insatser för att mobilisera kommuninvånare, näringsliv och intresseföreningar är ofta inslag i detta arbete. Önskemålen om att på ett bättre sätt utnyttja den kommunomfattande översiktsplaneringen som ett led i kommunens överväganden om bostadsförsörjningen väcker frågan hur lagstiftningen ska säkerställa en koppling mellan översiktsplanen och överordnade mål och riktlinjer för bland annat bostadsförsörjningen.
Samtidigt är det angeläget att behovet av en översiktlig och mer strategisk planberedskap på kortare sikt för kommun- och stadsdelar uppmärksammas. Syftet bör vara att ge förutsättningar för att i den översiktliga planeringen tidigt förankra grundläggande förutsättningar för efterföljande planering och att samordna olika aktörers åtgärder för genomförandet av den infrastruktur i form av gemensamma anläggningar, trafiksystem och service som behövs. Det är också på denna plannivå som grundläggande kvaliteter i boendet kan säkerställas och vägas mot andra mål, till exempel när det gäller tillgången på service, grönområden och lekplatser samt boendemiljöns tillgänglighet för äldre och funktionshindrade.
Detaljplaneprocessen behöver effektiviseras och bygglovsprövningen förstärkas
Att effektivisera och förenkla planerings- och beslutsprocesser är ett av kommitténs övergripande mål i översynen av PBL. En mer effektiv planprocess kan medverka till att angelägna bostadsprojekt inte fördröjs och därmed även leda till lägre kostnader totalt sett. Det är samtidigt angeläget att såväl enskilda som boende och medborgare i övrigt ges möjligheter till insyn och påverkan när det gäller boendemiljöns utformning.
För att byggnadsnämnden ska kunna styra väsentliga boendekvaliteter och bevaka samhällskrav kan det vara angeläget att stärka möjligheterna att hävda dessa vid bygglovsprövningen. Detta aktualiserar överväganden om ändringar såväl om bygglovsprövningens omfattning som om byggherrens ansvar för att kraven uppfylls.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
234
Målet om en från social synpunkt god boendemiljö har tillräckligt stöd i PBL
Flertalet av de skilda boendekvaliteter som berörs i skrivelser till kommittén har ett grundläggande stöd i PBL genom bestämmelserna i 2 och 3 kap. Sålunda ställs i PBL krav på att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till människors grundläggande sociala behov, hälsa och välbefinnande, t.ex. i fråga om tillgång till service, ytor för lek och utevistelse, trafiksäkerhet, förebyggande av buller. PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ställer vidare grundläggande krav på hänsyn till grönstrukturen både på en övergripande nivå som i ett lokalt sammanhang. Också grönskan på enskilda tomter eller enskilda odlings- och kolonilotter är väsentliga i detta sammanhang och kan i vissa avseenden säkerställas genom planbestämmelser. Sammanfattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boendekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga.
Plan- och bygglagstiftningen bör inte användas för att reglera boendeformer
Det finns enligt kommitténs mening inte anledning att ändra på den grundläggande principen att detaljplanen i första hand ska reglera sådana förändringar som kan prövas i samband med bygglov inom ramen för PBL. Genom exempelvis bestämmelser om huvudsaklig användning för bostadsändamål, byggnadernas storlek, höjd och utformning samt även lägenheternas sammansättning och storlek kan kommunen lägga grunden för ett önskvärt bostadsbyggande. Att införa mer långtgående möjligheter att reglera exempelvis fördelningen på olika upplåtelseformer är därför mindre lämpligt. Inriktningen när det gäller det faktiska bostadsbyggandet bör som hittills ske med stöd av andra styrmedel, t.ex. genom avtal i samband med markanvisning.
Omvandlingen av permanentbostäder till fritidshus och vice versa är en process som styrs av konjunkturen, befolkningsutvecklingen, bostadsmarknadens utveckling m.m. Att hitta lämpliga åtgärder för att motverka utvecklingen är en komplex uppgift som inte kan lösas inom ramen för PBL utan kräver en egen utredning. Kommittén har därför inte gjort någon närmare analys av förslagen som rör s.k. boplikt inom ramen för uppdraget. I detta sammanhang finns
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
235
anledning att beröra de möjligheter som dagens bestämmelser ger. För att motverka omvandlingen av fritidsbebyggelseområden kan kommunen med stöd av PBL utnyttja möjligheterna att reglera exempelvis områdenas vägstandard, storleken på tomter och byggnader etc. Samtidigt kan konstateras att omvandlingen sker i allt snabbare takt och att även förhållandevis enkla och små fritidshus permanentbosätts i högre grad. Mot bakgrund av den pågående omvandlingen anser kommittén att det inte längre är befogat att i plan- och bygglagstiftningen ha skilda regler för olika typer av bostäder. Detta aktualiserar främst överväganden om områdesbestämmelsernas användningsområde liksom om det är befogat att ställa lägre krav på det tekniska utförandet när det gäller fritidshus som medges i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF).
Kommunens ansvar för en god boendemiljö omfattar hänsyn till rikt- och gränsvärden för människors hälsa
De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhetssyn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjligheter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska utsättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett senare ingripande med stöd av miljöbalken kan aktualiseras. Det är således inte möjligt att genom bestämmelser i PBL och i strid mot miljöbalken medge avsteg från dessa. Däremot kan det finnas anledning att i enlighet med miljöbalkens bestämmelser medge vissa möjligheter till kompensationstänkande. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.11.2.
En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i fastighetsbildningslagen är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reglerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, brygga, ledning eller badstrand på en annan fastighet. Den typ av s.k. bullerservitut, som föreslås i skrivelserna syftar till att reglera en buller-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
236
nivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syftar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom miljöbalkens regler kan få till följd att en överenskommelse inte får avsedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgörande från Miljööverdomstolen daterat den 21 oktober 2003 (mål nr M 7066-02) i vilket Miljööverdomstolen konstaterar att en förlikning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av riksdagen fastställda riktvärdena.
3.5 Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder
Kommitténs bedömning Bebyggelsens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är ett väsentligt samhällsintresse, som emellertid inte har fått fullt genomslag vid tillämpningen av bygglagstiftningen. En förbättrad tillgänglighet handlar främst om en bättre tillämpning, men kan även stödjas genom vissa förtydliganden av kraven vid ändringar i befintlig bebyggelse samt förändring av reglerna för prövning, kontroll och tillsyn. En förstärkning av sanktionsmöjligheterna när kraven eller reglerna försummas kan dessutom främja en bättre tilllämpning. För att ändringarna ska bli meningsfulla fordras dock framförallt att kraven respekteras bättre än i dag.
3.5.1 Utredningsuppdraget
Direktiven till PBL-kommittén uttrycker på olika sätt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla ska beaktas vid översynen av plan- och bygglagstiftningen. Bland annat betonas att en socialt hållbar utveckling innebär att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald och att ett mål för handikappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
237
funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. I direktiven görs även uttryckliga hänvisningar till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna samt till FN:s s.k. standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet med sikte på tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön.
3.5.2 Erfarenheter och problem
Kraven och problemen rörande tillgängligheten har varit ett framträdande tema i utredningsarbetet, genom det till utredningen inlämnade skriftliga materialet, i skrivelser riktade direkt till kommittén samt vid ett särskilt seminarium med deltagare från kommuner och andra myndigheter samt intresse- och yrkesorganisationer. Nedan sammanfattas redovisade erfarenheter och huvudsakliga synpunkter och förslag med direkt koppling till bygglagstiftningen.
Lagstiftningens krav på den byggda miljöns tillgänglighet och användbarhet uppfattas som relativt starka och tydliga. De problem som påtalas och brister som anförs handlar i hög grad om hur bestämmelserna tillämpas, inte minst från kommunernas sida. Byggnadsnämnderna måste väga olika samhällsintressen mot varandra, varvid målkonflikter inte alltid kan undvikas mellan kraven på tillgänglighet och exempelvis ansvaret för bostadsförsörjningen. Tillgängligheten värderas ofta annorlunda än andra krav på bebyggelsen, i stark kontrast mot de höga ambitioner och mål som är uttalade och uppsatta från samhällets sida. Genom att byggnadsnämnden är tillsynsmyndighet får detta konsekvenser inte bara för tillgängligheten utan också för respekten för gällande bestämmelser, även från andra aktörers sida.
Boverket har fått in en ökande mängd anmälningar om bristande tillgänglighet i bostäder från länsstyrelserna i deras prövning av bidragsärenden. Länsstyrelserna bedöms i de flesta fall ha gjort en riktig tolkning av tillgänglighetskraven, medan kommuner och byggherrar ofta gjort avsteg från tillgänglighetskravet. Tillgänglighets- och användbarhetskraven är enligt Boverket mer beroende av samhällets system för kvalitetssäkring av byggandet än de flesta övriga samhällskraven.
Handikappombudsmannen (HO) anser att det bör övervägas om kravet på tillgänglighet och användbarhet ska omfatta även andra grupper än personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
238
HO föreslår att kraven ska gälla ”personer med funktionshinder” och att en opartisk instans ska kontrollera att kraven uppfylls eller tillse att byggherrens kontroll fungerar. HO räknar upp en rad brister i tillsyns- och kontrollsystemet, däribland att samrådsmöte sker för sent, att tillgängligheten inte behöver redovisas i ritningar över byggnadens inre, att intyg från fristående sakkunniga inte alltid garanterar kraven och att certifierade sakkunniga inte finns. HO föreslår bl.a. konsekvensbeskrivningar av tillgängligheten i detaljplaner, ett förstärkt sanktionssystem, och möjlighet till rättslig prövning när kommuner frångår samhällskraven eller avstår från att ingripa mot påtalade brister.
Organisationen Bygg Klokt, som består av sex handikappförbund, anför att PBL:s uttalade syfte måste vara delaktighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet, att bristerna beträffande tillgänglighet beror på otydliga lagkrav, bristande kontroll och olämpliga sanktionsmedel, samt att bristande tillgänglighet och användbarhet borde vara ”straffbar diskriminering”.
Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) anför att delaktighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet för alla bör framgå av den inledande paragrafen i PBL. Översynen bör beakta alla hinder i miljön och lagen omfatta alla slags funktionsnedsättningar. Kommittén bör enligt HSO redovisa vilka kringåtgärder som behövs för att lagstiftningen ska få avsedd effekt. Tillgängligheten bör ses som ett överordnat krav som måste genomsyra hela plan- och byggprocessen. Kommittén bör pröva möjligheten att genom detaljplanebestämmelser ställa högre eller tydligare krav än i Boverkets byggregler, BBR.
Många har berört svårigheterna att genom det rådande systemet få genomslag för tillgänglighetskraven. Kritik riktas bl.a. mot uppdelningen i två granskningstillfällen (bygglov och bygganmälan), som anses ge kommunen ett alltför begränsat inflytande, samt mot brister i byggherrarnas kontroll och kommunernas tillsyn och beredskap att ingripa för att få byggherren att rätta till felaktigheter.
Från byggherrarnas och byggföretagens sida har framhållits att det är självklart att samhällskraven ska uppfyllas och att egenkontrollen kan och ska borga för det, men att tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna ibland drivs alltför långt. Orimliga krav kan stoppa projekt som i sig skulle innebära förbättrad tillgänglighet i byggnaden eller området. Man tar gärna på sig allt kvalitetsansvar, men understryker också kostnadsansvaret och efterlyser ett ökat kostnadsmedvetande.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
239
3.5.3 Grundläggande krav på tillgänglighet enligt gällande bestämmelser
Kravet på tillgänglighet och användbarhet kan läsas in i de inledande bestämmelserna i 1 kap. PBL, återfinns bland de allmänna intressena i 2 kap., ingår i kraven på byggnader och andra anläggningar samt tomter och allmänna platser i 3 kap. och förekommer retroaktivt i övergångsbestämmelserna i 17 kap. Kravet tillhör även de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk enligt 2 § BVL, som preciseras i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF).
En strävan mot goda och jämlika levnadsförhållanden utgör grunden för PBL
PBL:s inledande paragraf, 1 kap. 1 §, anger att bestämmelserna i PBL syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Att planläggning enligt PBL ska främja en från social synpunkt god livsmiljö slås fast i 2 kap. 2 §. Begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö” omfattar enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) målet att offentliga platser och byggnader utformas så att de blir tillgängliga för alla.
Bebyggelsemiljöer ska utformas med hänsyn till funktionshindrades behov
Inom områden med sammanhållen bebyggelse ska enligt 2 kap. 4 § PBL bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området. Bestämmelsen är tillämplig både vid utformning av ny och vid ändring eller komplettering av sammanhållen bebyggelse, dvs. bebyggelse som i princip ska regleras genom detaljplan. Kravet ska emellertid enligt förarbetena ses som en sammanfattning av de krav på tillgänglighet som ställs på byggnader, tomter och allmänna platser (se nedan). I praktiken tillämpas bestämmelserna även vid beslut om bygglov inom områden som inte är planlagda.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
240
Vissa krav på tillgänglighet ställs på tomter
Tomter som tas i anspråk för bebyggelse ska enligt 3 kap. 15 § utformas så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga – om det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt. Även tomter som redan är ianspråktagna för bebyggelse ska vid ändring av byggnad som kräver bygganmälan uppfylla dessa krav – i den utsträckning som efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper – enligt reglerna i 16 §. Därtill gäller att anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 15 § ska hållas i stånd i skälig utsträckning. Det kan t.ex. gälla räcken, ramper och angöringsplatser av betydelse för tillgängligheten.
Allmänna platser och lokaler ska vara tillgängliga
För allmänna platser, dvs. gator, torg och parker, samt för områden för andra anläggningar än byggnader såsom nöjesfält, idrottsplatser och begravningsplatser, gäller enligt 3 kap. 18 § att kraven på tillgänglighet och användbarhet alltid ska vara uppfyllda i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Samma krav gäller även retroaktivt för allmänna platser och lokaler dit allmänheten har tillträde, genom övergångsbestämmelser enligt 17 kap. 21 §. Där anges att enkelt avhjälpta hinder mot tillgängligheten och användbarheten ska undanröjas, likaså i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. De senare föreskrifterna innebär att hinder som skäligen kan och bör avhjälpas ska vara undanröjda senast 2010, vilket avses ge fastighetsägare och markförvaltare tid att inventera hindren och att planera och genomföra åtgärderna på lämpligt sätt.
Tillgängligheten är ett av nio egenskapskrav i 2 § BVL
Byggnadsverk – dvs. byggnader och andra anläggningar – som uppförs eller ändras, ska under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla nio väsentliga tekniska egenskapskrav, däribland tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Vid ändring av byggnadsverk ska egenskapskraven iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. PBL.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
241
Grundläggande krav preciseras i förordningen om tekniska egenskapskrav
Nya byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, ska enligt 12 § BVF vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de är tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Hiss eller annan lyftanordning ska finnas om det behövs för tillgängligheten.
Bestämmelserna i förordningen medger vissa undantag bl.a. med hänsyn till terräng och vid ändring
Om det är befogat med hänsyn till terrängen behöver enligt 12 § BVF inte kravet på tillgänglighet till byggnaden uppfyllas när det gäller en- och tvåbostadshus. Tillgänglighetskravet gäller heller inte i fråga om arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda, och inte i fråga om fritidshus med högst två bostäder.
I fråga om bostadshus gäller kravet på hiss endast för byggnader i minst tre plan. För bostadshus i två plan räcker det att byggnaden är förberedd så att hiss kan installeras utan svårighet.
Den tillbyggda eller ändrade delen ska enligt 14 § BVF uppfylla kraven på tillgänglighet och användbarhet med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Vid ändringar som medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid eller innebär en väsentligt ändrad användning ska enligt 15 § kraven uppfyllas även i de delar av byggnaden som inte omfattas men indirekt berörs av ändringen ”i den utsträckning det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard”. Enligt 16 § kan följdkrav vid etappvisa ändringar skjutas till en senare etapp om detta av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare. I detaljplan eller områdesbestämmelser får bestämmas lägre krav vid ändring än som följer av 14 och 15 §§ under förutsättning att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper enligt 17 § .
Det grundläggande och i huvudsak genomgående kravet i plan- och byggnadslagstiftningen är således att den byggda miljön ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Kravet omfattar personer med vissa – men in-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
242
te alla – typer av funktionshinder, och avser möjligheterna att inte bara beträda olika utrymmen utan också använda dem för avsett ändamål. Grundtanken är att den byggda miljön ska vara så utformad att var och en ska kunna klara sig på egen hand med stöd av hjälpmedel eller medhjälpare. Hur kravet ska tolkas och tillämpas i praktiken, dvs. vilken grad av nedsatt förmåga eller behov av hjälpmedel och medhjälpare som ska vara normerande, och vilka minimimått eller funktionskrav som sålunda ska gälla för olika utrymmen, bestäms genom föreskrifter från Boverket.
Grupper som inte ryms inom föreskrifterna är t.ex. sängbundna eller på andra sätt helt hjälpberoende eller oförmögna personer. De berörs dock av kraven på t.ex. säkerhet vid brand och lämplig såväl boendemiljö som arbetsmiljö för personalen. Exempel på grupper som inte omfattas av tillgänglighetskraven i lagstiftningen är personer med allergier eller överkänslighet i olika avseenden eller som har fobier med rumslig anknytning eller är beroende av närhet i tid och rum för att tillgodose elementära eller livsnödvändiga funktioner.
Vad som omfattas av kraven är i princip den byggda miljöns inre och yttre rum med tillhörande fast inredning och utrustning. Gränsen mot andra ting av betydelse för tillgängligheten och framför allt användbarheten är svår att dra, men betingas i PBL i hög grad av vad som kan anses vara byggherrens eller fastighetsägarens ansvar att tillse. Tillbehör som normalt inte ”medföljer huset” utan tillförs av användaren är inte underkastade kraven i PBL.
3.5.4 Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet
Det har under utredningsarbetet föreslagits att tillgänglighets- och användbarhetskraven ska utvidgas till att gälla fler eller alla kategorier av funktionshindrade, och att tillämpningsområdet ska omfatta i princip allting av betydelse för tillgängligheten och användbarheten av den fysiska miljön. Kommittén bedömer att nuvarande avgränsning till personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga tillräckligt täcker in de olika typer av funktionshinder som har betydelse vid utformningen av den fysiska miljön. Det är vidare nödvändigt att räckvidden begränsas till de åtgärder som kan regleras med stöd av plan- och bygglagstiftningen.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
243
Bestämmelserna i 2–3 kap. behöver i vissa avseenden bli tydligare
Kommitténs sammanfattande bedömning är vidare att nuvarande materiella bestämmelser i 2–3 kap. PBL i huvudsak tillräckligt väl speglar de grundläggande kraven på hänsyn till tillgänglighet för funktionshindrade. Den övergripande inriktningen i 1 kap. bör behållas och kraven på tillgänglighet också fortsättningsvis utvecklas i de efterföljande materiella bestämmelserna i 2 kap. Däremot finns det skäl att tydliggöra att all bebyggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda bebyggelsen.
Det är vidare befogat att tydliggöra kraven på tillgänglighet på tomter, som gäller även ändring av en tomt. Bestämmelserna om tomter bör därför ändras så att det tydligt framgår att tomter ska anordnas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena. Kraven i lagstiftningen rörande allmänna platser är nyligen ändrade och gäller utan undantag eller förbehåll i lagtexten. Kommittén anser inte att det behövs ändringar i dessa bestämmelser.
Kommitténs samlade överväganden när det gäller bestämmelserna i 1–3 kap. redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2.
Kraven i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnader kan behöva preciseras
Bestämmelserna i 2 § BVL ställer tydliga krav på tillgänglighet. Kravet ska även vägas mot kravet på varsamhet vid ändring av bebyggelse, både särskilt värdefull och mera vardaglig sådan. Formuleringen ger inte företräde åt något krav, utan öppnar för kompromisser eller avsteg i båda riktningarna. Det innebär en viss osäkerhet vid tillämpningen, som dock måste lösas i det enskilda fallet och inte generellt i lagstiftningen. Kommitténs bedömning är att bestämmelserna i BVL är tillräckliga och således inte behöver ändras.
Det finns anledning att närmare kommentera behovet av ändringar i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF). De bestämmelser som kan behöva utredas i särskild ordning är följande:
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
244
• Föreskrifterna om tillgänglighet i 12 §, som bl.a. medger att otillgängliga bostäder får inredas i övre planet av tvåvåningshus, något som länge varit omdiskuterat. Bestämmelsen medger inte att kontorshus får uppföras eller inredas i två våningar utan hiss, oavsett hur lokalerna disponeras, och inte heller att enbostadshus får inredas i tre våningar utan hiss, vilket likaså kan diskuteras.
• Undantaget för fritidshus som finns i 12 § och som gäller vid nybyggnad av vad som avses eller utges för att vara fritidshus, oavsett storlek eller standard i övrigt och användning i praktiken. Kommittén har tidigare konstaterat att det i dag är allt vanligare att fritidshus omvandlas till permanentboende. Bristande tillgänglighet och användbarhet utgör inte formella hinder för permanent bosättning i fritidshus, vilket i dag också i övrigt kan ske helt utan krav och prövning – i den mån anmälningspliktiga åtgärder ej vidtas. Som redovisats tidigare finns det därför inte skäl att koppla lägre krav på utförandet till fritidshusanvändning. Det kan därför övervägas att ersätta undantaget för fritidshus med ett undantag för bostadshus med en viss största yta, förslagsvis 50 kvm.
•
Skillnaden mellan nybyggnad och förändring. I förordningen finns betydande skillnader mellan hur kraven ska tillämpas vid nybyggnad respektive ändring av byggnader. Ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar ska enligt förordningen läggas till grund för bedömningar av hur tillgänglighetskraven ska tillämpas. Bestämmelsen ger således ett betydande tolkningsutrymme. Detsamma gäller bestämmelserna i 15 § om följdkrav i de delar som berörs indirekt av en ändring. Här ska sålunda först bedömas vad som är en väsentligt ändrad användning eller en avsevärt förlängd brukstid och vilka åtgärder som kan anses medföra en sådan, och därefter vilka övriga delar av huset som är indirekt berörda och huruvida det är ”uppenbart oskäligt” att också de görs tillgängliga med hänsyn till ”ändringens omfattning och byggnadens standard”. Tillämpningsföreskrifterna vid ändring behöver därför förtydligas i dessa delar, men även förfarandereglerna bör ändras så att avvägningar vid ändringar i befintlig bebyggelse kan göras av byggnadsnämnden på ett tidigt stadium. Möjligheterna att skjuta upp uppfyllandet av tillgänglighetskraven vid etappvisa ändringar som medges med stöd av 16 § BVF är rimliga, men kan behöva
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
245
villkoras med att den avsedda etappen verkligen genomförs eller att kravet uppfylls på annat sätt.
3.5.5 Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförandet av tillgänglighetskraven
Förfarandereglerna är samlade i PBL, som tillhandahåller en rad instrument i första hand för kommunen, men som också ger möjlighet till medverkan och medinflytande från andra aktörer och intressenter. De instrument enligt PBL som i dag har betydelse för genomförandet av tillgänglighetskraven är främst översiktsplan, detaljplan, bygglov och bygganmälan.
Översiktsplanen som instrument för att tydliggöra kraven på tillgänglighet
Det finns inga uttryckliga krav på särskild redovisning av tillgänglighetsfrågorna i översiktplanen, men de kan anses ingå i vissa av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap., vilka ska redovisas i översiktsplanen. Begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö” enligt 2 kap. 2 § anses exempelvis enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) omfatta målet att offentliga platser och byggnader utformas så att de blir tillgängliga för alla. Kravet enligt 2 kap. 4 § – att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området – aktualiserar en redovisning i översiktsplanen i de fall den ska läggas till grund för detaljplanering. En närmare redovisning av tillgänglighetsaspekterna kan också anses följa av bestämmelserna i 4 kap. 1 § att det av planen ska framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.
Detaljplanen kan säkerställa kraven på tillgänglighet
I detaljplanen kan kommunen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § säkerställa tillgängligheten i fråga om den yttre miljön, dvs. inom tomter och andra platser samt till byggnaders entréer, framförallt genom regler för markens höjdläge och byggnaders närmare placering. När det gäller den inre tillgängligheten är detaljplanen
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
246
även betydelsefull i den mån de avgränsar byggnaders yttre mått, som kan lägga grunden för goda och tillgängliga planlösningar.
Möjligheterna att genom planbestämmelser tillgodose kraven på tillgänglighet är begränsade, och något utrymme att höja kraven finns inte. Däremot får enligt 5 kap. 7 § 4 – för andra ändringar än tillbyggnader – i en detaljplan göras de skälighetsbedömningar föreskrifterna öppnar för avseende exempelvis byggnadens förutsättningar och standard.
Möjligheterna att i detaljplan reglera vad som får bestämmas om de tekniska egenskapskraven gäller också för områdesbestämmelser. I övrigt har områdesbestämmelserna ingen egen och i praktiken knappast någon betydelse för tillgänglighetskraven.
Bygglovsprövningen ger möjligheter att säkerställa tillgängligheten i enbart den yttre miljön
Sedan den 1 juli 1995 omfattar bygglovsplikten i princip endast nybyggnad, tillbyggnad och ändrad användning eller yttre utformning av byggnader samt uppförande eller ändring av vissa andra anläggningar. Det innebär att inre ändringar som avser eller påverkar planlösningen av bostadslägenheter, arbetsplatser eller publika lokaler inklusive förbindelserna och de eventuella nivåskillnaderna mellan olika plan får utföras utan ansökan om bygglov, dvs. utan att uppfyllandet av kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshindrade behöver redovisas och granskas på förhand.
Väsentligt ändrad användning av byggnader kräver bygglov, men endast användningens lämplighet i relation till yttre miljön ingår i bygglovsprövningen. Förutsättningarna i byggnadens inre omfattas inte av lovprövningen, och eventuellt erforderliga förändringar inte av lovplikten.
Vid bygganmälan kan byggnadsnämnden utöva viss tillsyn av att tillgänglighetskraven uppfylls
Bygganmälan är samhällets instrument för att tillse att byggnadsverk fyller de tekniska egenskapskraven genom i första hand byggherrens egen kontroll. För anmälningspliktiga åtgärder ska bygganmälan göras senast tre veckor före byggstart, och följas upp genom
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
247
samråd, beslut om kontrollplan, verifikation av kontroller genom kvalitetsansvarig samt slutbevis från byggnadsnämnden. Instrumentets räckvidd beror således av anmälningspliktens omfattning – i både tid och rum – och effektiviteten av byggherrens kontrollsystem och byggnadsnämndens tillsyn, vilka regleras i 9 kap. PBL.
Anmälningsplikten sammanfaller i princip med bygglovsplikten i fråga om nybyggnad, tillbyggnad och uppförande eller ändring av vissa anläggningar. Därutöver krävs enbart bygganmälan för ändringar som berör konstruktionen eller avsevärt påverkar planlösningen samt för installation av hissar, värme, vatten och ventilation eller väsentliga ändringar av dessa. Väsentligt ändrad användning av byggnader eller lokaler kräver inte bygganmälan.
3.5.6 Överväganden om instrumenten
Planinstrumenten har en potential för att öka tillgängligheten
Översiktplanen enligt PBL erbjuder möjligheter att synliggöra och öppet diskutera kommunens mål för den fysiska miljöns tillgänglighet och att omsätta dessa i konkreta ställningstaganden och rekommendationer för efterföljande planläggning och bygglovsprövning. På den kommunomfattande nivån saknas i vissa fall förutsättningar att i översiktsplanen redovisa ställningstaganden eller förslag för att uppfylla de grundläggande kraven på tillgänglighet. När det däremot gäller fördjupningar av översiktsplanen som avser ett sammanhängande bebyggelseområde, till exempel en tätort eller en stadsdel som ska byggas ut eller förtätas, kan olika mål, insatser och förslag för att förbättra tillgängligheten vara viktiga inslag. Fördjupningen ger exempelvis möjligheter att analysera den yttre miljöns utformning och lägga fast åtgärder för att förbättra tillängligheten på gator, torg och andra allmänna platser.
Detaljplaneläggningen är central framförallt när det gäller den yttre miljöns utformning och byggnadernas placering, men kan också i övrigt lägga fast vissa grundläggande faktorer av betydelse för tillgängligheten. Erfarenheterna visar att detaljplanebestämmelserna, i de fall tillgänglighetsaspekter behandlas, endast återger de gällande kraven på tillgänglighet i lag eller förordning eller föreskrift – inte minst vid nybyggnad – bestämmelser som inte tillför någonting vid en juridisk prövning. Också i dessa avseenden finns sannolikt en potential som bör kunna utnyttjas i högre grad, fram-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
248
förallt genom en ökad medvetenhet om sambanden mellan planens utformning och möjligheterna att i ett senare skede uppnå tillgänglighetskraven.
Mot bakgrund av ovanstående bedömer kommittén att nuvarande regler för planinstrumenten i stort sett är ändamålsenliga för dessa syften och att förbättringar främst bör åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av instrumenten. Vissa av de ändringar av bestämmelserna när det gäller planinstrumenten som kommittén diskuterar i avsnitt 3.11.3 och som utvecklas i kapitel 6–8 kan emellertid lägga grunden för ett bättre hänsynstagande till kraven på tillgänglighet i såväl översikts- som detaljplaneläggningen.
I detta sammanhang finns framförallt anledning att betona handikapporganisationernas delaktighet i processen då planer enligt PBL upprättas. Reglerna för förfarandet för både översiktsplanering och arbetet med detaljplaner ställer krav på samråd med bl.a. organisationer och sammanslutningar som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget. Ett huvudsakligt syfte med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget. Det ankommer på kommunfullmäktige att vid sitt beslut ta hänsyn till detta och att svara för de slutliga avvägningarna mellan olika intressen. Tillgänglighet är i detta perspektiv ett sådant allmänt intresse som kommunen ska bevaka och vid behov avväga mot enskilda intressen. Kommunens beslutsansvar förutsätter även att man har tillgång till kompetens för att ta hänsyn till olika allmänna intressen. Möjligheterna att överklaga beslut om rättsverkande planer är i princip begränsade till enskilda som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte fått sina synpunkter tillgodosedda. Kommittén anser att dessa grundläggande principer i stort bör ligga fast och anser inte att det finns skäl att utvidga kretsen klagoberättigade vid överklagande av planbeslut. Kommitténs överväganden i dessa delar behandlas i avsnitt 12.4.
Möjligheterna att säkerställa kraven på tillgänglighet vid bygglovsprövningen bör förbättras
Byggnadsnämndens möjligheter att ställa krav på tillgängligheten vid bygglovsprövningen är – liksom när det gäller andra tekniska egenskapskrav – i princip begränsade till åtgärder som rör den yttre miljön och byggnadernas utformning. Vissa inre åtgärder kräver enbart bygganmälan, medan väsentligt ändrad användning av byggnader och lokaler inte är anmälningspliktiga. Eftersom byggnadens
