SOU 2005:77
Får jag lov? Om planering och byggande
Till statsrådet och chefen för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén.
Statsrådet Lena Sommestad förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen, numera generaldirektören i Finansdepartementet, Lars Eric Ericsson att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Inga Berggren (m), pressekreteraren Joakim Bergström (fp), kommunalrådet Hans Ekström (s), riksdagsledamoten Annelie Enochson (kd), riksdagsledamoten Owe Hellberg (v), f.d. riksdagsledamoten Gudrun Lindvall (mp), f.d. riksdagsledamoten Åke Sandström (c) och riksdagsledamoten Lilian Virgin (s). Sedan Gudrun Lindvall begärt att få lämna kommittén förordnades planeringschefen Agneta Börjesson (mp) som ledamot från den 12 mars 2003.
Som sakkunnig förordnades, fr.o.m. den 13 september 2002, expeditions- och rättschefen Fredrik Damgren.
Följande experter har deltagit i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per Arne Andreasson, länsarkitekten Eva Gyllensvärd, arkitekten Reigun Thune Hedström, förbundsjuristen Olof Moberg, divisionschefen Annika von Schéele och överdirektören Ulf Troedson.
I den s.k. interdepartementala expertgruppen har vid slutförandet av kommitténs arbete ingått den rättssakkunniga Heléne Lövung, kanslirådet Nils Gunnar Forsberg, departementssekreteraren Michael Blom, departementssekreteraren Hans Petersson, departementssekreteraren Katja Wahlsten, hovrättsassessorn Jacob Wichmann, kanslirådet Elisabet Bodin, departementssekreteraren Karin Nordström, departementssekreteraren Christina Leideman,
departementssekreteraren Erik Thornström och departementsrådet Erik Westman. Under arbetets gång har följande departementsföreträdare entledigats. Departementssekreteraren Leifh Stenholm entledigades fr.o.m. den 16 september 2003. Den rättssakkunniga Åsa Holmgren entledigades fr.o.m. den 1 oktober 2003. Samtidigt förordnades den rättssakkunniga Camilla Adolfsson som ersättare och hon entledigades sedan den 3 december 2004. Kanslirådet Mats Wiberg entledigades fr.o.m. den 14 januari 2004. Den rättssakkunnige Jimmy Järvenpää entledigades fr.o.m. den 7 februari 2005.
Överlantmätaren Stellan Hermanson har haft ett särskilt förordnande som expert fr.o.m. den 19 februari 2004 t.o.m. den 31 maj 2005.
I sekretariatet har ingått arkitekten Micaela Schulman (fr.o.m. den 1 december 2002), arkitekten Kjell Sundström (fr.o.m. den 12 maj 2003) och som huvudsekreterare juristen Susanne Bagge (fr.o.m. den 6 november 2002).
Regeringsrättssekreteraren Björn Liljeros har varit anställd som sekreterare i kommittén under perioden den 27 januari 2004 – 13 juni 2004 och kanslirådet Paula Sköld har varit anställd i sekretariatet under perioden den 17 januari 2003 – 31 mars 2005.
Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandena Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Dessutom har kommittén överlämnat två rapporter, dels rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete som överlämnades vid halvårsskiftet 2003 och dels en lägesrapport från kommittén som överlämnades i juni 2004.
Till betänkandet har fogats reservationer och särskilda yttranden från vissa ledamöter.
Vi får härmed överlämna vårt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77). Vårt uppdrag är nu avslutat.
Stockholm i september 2005
Lars Eric Ericsson
Inga Berggren Joakim Bergström
Agneta Börjesson Hans Ekström
Annelie Enochson Owe Hellberg
Åke Sandström
Lilian Virgin
/Susanne Bagge
Micaela Schulman
Kjell Sundström
7
Innehåll
Del 1
Förkortningar och begrepp .................................................. 23
Sammanfattning ................................................................ 29
Författningsförslag ............................................................. 43
1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) .................................................................................. 43
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. ................... 125
3 Förslag till lag om ändring i fastighetslagen (1970:988)...... 127
4 Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)............................................................................. 132
5 Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)............................................................................. 134
6 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)..... 136
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning ................................................................................. 138
8 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)........... 140
9 Miljödomstol och Miljööverdomstolen behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och miljööverdomstolen i följande författningar........................ 142
Innehåll SOU 2005:77
8
1 Inledning ................................................................. 145
1.1 PBL-kommitténs uppdrag .....................................................145
1.2 PBL-kommitténs arbetsformer .............................................146
1.3 Betänkandets disposition .......................................................149
2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet ..................................... 151
2.1 Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL och BVL ..................................................................................153
2.2 Utvecklingstendenser med koppling till plan- och bygglagstiftningen ..................................................................158
2.3 Förändringar av plan- och byggverksamheten .....................167
2.4 Några erfarenheter av tillämpningen.....................................171
2.5 PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet ...181
3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen ........................................................... 197
3.1 Inledning .................................................................................198 3.1.1 Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa utpekade mål och intressen ........................................198 3.1.2 Kapitlets inriktning och innehåll................................200
3.2 Hållbar utveckling ..................................................................201 3.2.1 Utredningsuppdraget..................................................201 3.2.2 Hållbar utveckling som nationellt mål för olika politikområden ............................................................202 3.2.3 Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk planering samt byggande ............................................204 3.2.4 Gällande bestämmelser av särskild betydelse ............206 3.2.5 Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i förhållande till hållbar utveckling...............................208
3.3 De nationella miljömålen .......................................................211 3.3.1 Utredningsuppdraget..................................................212 3.3.2 Miljömålen och deras syfte.........................................212
Innehåll
9
3.3.3 Miljömålens samband med fysisk planering och byggande ..................................................................... 213 3.3.4 Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m. ......... 215 3.3.5 Några erfarenheter och problem ............................... 217 3.3.6 Överväganden ............................................................. 220
3.4 Bostadsbyggande och bostadsförsörjning ............................ 223 3.4.1 Utredningsuppdraget ................................................. 223 3.4.2 Redovisade erfarenheter och problem som rör PBL:s roll för bostadsbyggande och bostadsförsörjning...................................................... 224 3.4.3 Framförda förslag som rör boendemiljön................. 228 3.4.4 Överväganden ............................................................. 230
3.5 Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder...................................................................... 236 3.5.1 Utredningsuppdraget ................................................. 236 3.5.2 Erfarenheter och problem .......................................... 237 3.5.3 Grundläggande krav på tillgänglighet enligt gällande bestämmelser ................................................ 239 3.5.4 Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet ............................................................... 242 3.5.5 Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförandet av tillgänglighetskraven ................... 245 3.5.6 Överväganden om instrumenten ............................... 247
3.6 Kulturmiljö och varsamhet.................................................... 250 3.6.1 Utredningsuppdraget ................................................. 250 3.6.2 Gällande bestämmelser............................................... 251 3.6.3 Erfarenheter och problem .......................................... 256 3.6.4 Överväganden ............................................................. 262
3.7 Detaljhandel ........................................................................... 266 3.7.1 Utredningsuppdraget ................................................. 267 3.7.2 Effekter av utvecklingen av detaljhandeln................. 267 3.7.3 Koppling till PBL........................................................ 269 3.7.4 Erfarenheter och påtalade problem vid tillämpningen .............................................................. 272 3.7.5 Redovisade önskemål och förslag till förändringar av lagstiftningen.......................................................... 275 3.7.6 Överväganden ............................................................. 276
3.8 Översvämningar och andra olyckor...................................... 281
Innehåll SOU 2005:77
10
3.8.1 Utredningsuppdraget..................................................281 3.8.2 Utvecklingstendenser .................................................282 3.8.3 Regler i plan- och byggnadslagstiftningen av betydelse ......................................................................283 3.8.4 Andra förebyggande åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen ......................................286 3.8.5 Några erfarenheter och problem vid tillämpningen av PBL..................................................287 3.8.6 Överväganden..............................................................291
3.9 Källsortering ...........................................................................294 3.9.1 Utredningsuppdraget..................................................294 3.9.2 Gällande bestämmelser ...............................................295 3.9.3 Erfarenheter och problem .........................................298 3.9.4 Överväganden och förslag .........................................304 3.9.5 Förslagens konsekvenser ...........................................308
3.10 Internationella åtaganden.......................................................309 3.10.1 Utredningsuppdraget..................................................309 3.10.2 Åtaganden inom miljöområdet med koppling till PBL ..............................................................................310 3.10.3 Åtaganden inom byggområdet...................................317 3.10.4 Övriga åtaganden ........................................................318 3.10.5 Överväganden och förslag ..........................................320
3.11 Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen................................322 3.11.1 Konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag om skilda intressen inom ramen för hållbar utveckling ..................................................324 3.11.2 Förslag till inriktning i fråga om ändringar i de grundläggande bestämmelserna i 1–3 kap. PBL ........329 3.11.3 Behov av ändringar i PBL:s instrument .....................340
4 Allmänna intressen och samhällskrav.......................... 345
4.1 Bakgrund.................................................................................346
4.2 De nuvarande bestämmelsernas syfte och funktion ............347
4.3 Några generella erfarenheter och problem ...........................348
Innehåll
11
4.4 Överväganden och förslag ..................................................... 351 4.4.1 Översyn av 1 kap. PBL ............................................... 352 4.4.2 Översyn av 2 och 3 kap. PBL..................................... 361
5 Mellankommunal och regional samverkan ................... 379
5.1 Utredningsuppdraget............................................................. 380
5.2 Pågående förändringar och nya förutsättningar för regional samverkan................................................................. 381
5.3 Gällande bestämmelser .......................................................... 382 5.3.1 Nationella mål och intressen...................................... 382 5.3.2 Regionplanering.......................................................... 383 5.3.3 Mellankommunala hänsyn och mellankommunal samordning.................................................................. 384
5.4 Identifierade problemområden ............................................. 385
5.5 Nationella mål och intressen................................................. 386 5.5.1 Planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse .......................................... 386 5.5.2 Nationella planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen.......................... 387 5.5.3 Nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen................................. 388 5.5.4 Överväganden ............................................................. 390
5.6 Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP och Interreg .................................. 390 5.6.1 Syfte och bakgrund..................................................... 391 5.6.2 Inriktning och innehåll............................................... 392 5.6.3 Erfarenheter från arbetet............................................ 392 5.6.4 Försöksverksamhet med stöd av EU:s strukturfonder ............................................................ 393 5.6.5 Överväganden ............................................................. 395
5.7 Den regionala utvecklingspolitiken ...................................... 396 5.7.1 Mål och verktyg i den regionala utvecklingspolitiken ................................................... 396
Innehåll SOU 2005:77
12
5.7.2 Erfarenheter av sambanden mellan den fysiska planeringen och arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen .............................................397 5.7.3 Överväganden..............................................................399
5.8 Regionplanering enligt PBL...................................................399 5.8.1 Erfarenheter och problem ..........................................400 5.8.2 Erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms län ............................................................401 5.8.3 Överväganden..............................................................403
5.9 Lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen..............................................................................403 5.9.1 Bakgrund .....................................................................404 5.9.2 Erfarenheter och problem ..........................................404 5.9.3 Överväganden..............................................................407
5.10 Grundläggande principer och utgångspunkter för kommitténs förslag ................................................................407 5.10.1 Det regionala perspektivet i kommunernas planering behöver stärkas ...........................................407 5.10.2 Förstärkningar bör ske inom ramen för nuvarande plansystem.................................................408 5.10.3 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver tydliggöras.....................................................409 5.10.4 Kommunerna bör ges ett tydligare och förstärkt ansvar ...........................................................................410 5.10.5 Länsstyrelsens ansvar för mellankommunal samordning bör avgränsas ..........................................410 5.10.6 Översiktsplaneringen bör ges en avgörande betydelse ......................................................................411
5.11 Förslag till lagändringar .........................................................411 5.11.1 Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL ..............................................................................412 5.11.2 Bestämmelserna om översiktsplanering enligt 4 kap. PBL ......................................................................413 5.11.3 Bestämmelserna om detaljplanering i 5 kap. PBL samt om överklagande i 13 kap. PBL.........................416 5.11.4 Bestämmelserna om regionplanering i 7 kap.............418 5.11.5 Bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL...418
Innehåll
13
5.11.6 Bestämmelser om länsstyrelsens uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag............................... 421
Del 2
6 Översiktsplanering .................................................... 425
6.1 Utredningsuppdraget............................................................. 426
6.2 Översiktsplanens syfte och funktion.................................... 427 6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering ........... 427 6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt instrument................................................................... 427 6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra myndigheters beslut ................................................... 428
6.3 Planeringsläget i landets kommuner ..................................... 429 6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen .................... 429 6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta.... 430
6.4 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..................... 431
6.5 Översiktsplanens roll och inriktning.................................... 432 6.5.1 Gällande bestämmelser............................................... 432 6.5.2 Erfarenheter och problem .......................................... 432 6.5.3 Överväganden och förslag.......................................... 433
6.6 Översiktsplanens innehåll ..................................................... 434 6.6.1 Gällande bestämmelser............................................... 435 6.6.2 Erfarenheter och problem .......................................... 435 6.6.3 Överväganden och förslag.......................................... 438
6.7 Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller tillägg ..................................................................................... 440 6.7.1 Gällande bestämmelser............................................... 441 6.7.2 Erfarenheter och problem .......................................... 441 6.7.3 Överväganden och förslag.......................................... 443
6.8 Översiktsplanens utformning ............................................... 445 6.8.1 Gällande bestämmelser............................................... 445 6.8.2 Erfarenheter och problem .......................................... 446 6.8.3 Överväganden och förslag.......................................... 447
6.9 Samråd i översiktsplaneringen............................................... 450
Innehåll SOU 2005:77
14
6.9.1 Gällande bestämmelser ...............................................450 6.9.2 Erfarenheter och problem ..........................................451 6.9.3 Överväganden och förslag ..........................................453
6.10 Utställning av förslag till översiktsplan ................................456 6.10.1 Gällande bestämmelser ...............................................456 6.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................456 6.10.3 Överväganden och förslag ..........................................457
6.11 Antagande av översiktsplanen ...............................................460 6.11.1 Gällande bestämmelser ...............................................460 6.11.2 Överväganden och förslag ..........................................460
6.12 Prövning av översiktsplanens aktualitet................................462 6.12.1 Gällande bestämmelser ...............................................462 6.12.2 Erfarenheter och problem ..........................................463 6.12.3 Överväganden och förslag ..........................................465
6.13 Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen ..................467 6.13.1 Gällande bestämmelser ...............................................467 6.13.2 Erfarenheter och problem ..........................................468 6.13.3 Överväganden och förslag ..........................................469
7 Detaljplanering......................................................... 471
7.1 Utredningsuppdraget .............................................................472
7.2 Bakgrund.................................................................................472 7.2.1 Syftet med detaljplaneläggning ..................................472 7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem ...................473 7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..........477
7.3 Detaljplanekravet....................................................................479 7.3.1 Gällande bestämmelser ...............................................479 7.3.2 Erfarenheter och problem ..........................................480 7.3.3 Överväganden och förslag ..........................................481
7.4 Detaljplanens detaljeringsgrad...............................................484 7.4.1 Gällande bestämmelser ...............................................485 7.4.2 Erfarenheter och problem ..........................................486 7.4.3 Överväganden och förslag ..........................................486
7.5 Detaljplanens regleringsmöjligheter .....................................491 7.5.1 Gällande bestämmelser ...............................................491
Innehåll
15
7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till förändringar ................................................................ 492
7.6 Ändring av detaljplanen under och efter genomförandetiden................................................................ 494 7.6.1 Gällande bestämmelser............................................... 494 7.6.2 Erfarenheter och problem .......................................... 494 7.6.3 Överväganden och förslag.......................................... 495
7.7 Reglerna för förfarandet ........................................................ 498 7.7.1 Gällande bestämmelser............................................... 499 7.7.2 Erfarenheter och problem .......................................... 500 7.7.3 Överväganden och förslag.......................................... 501
7.8 Planhandlingarna.................................................................... 506 7.8.1 Gällande bestämmelser............................................... 506 7.8.2 Erfarenheter och problem .......................................... 507 7.8.3 Överväganden och förslag.......................................... 508
7.9 Bygglovsprövningen inom detaljplan ................................... 509 7.9.1 Gällande bestämmelser............................................... 509 7.9.2 Erfarenheter och problem .......................................... 509 7.9.3 Överväganden och förslag.......................................... 509
7.10 Villkor avseende laga kraft och andra förslag till ändringar................................................................................. 510 7.10.1 Gällande bestämmelser............................................... 511 7.10.2 Erfarenheter och problem .......................................... 511 7.10.3 Överväganden och förslag.......................................... 511
8 Områdesbestämmelser.............................................. 513
8.1 Utredningsuppdraget............................................................. 514
8.2 Bakgrund ................................................................................ 514 8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter......... 514 8.2.2 Erfarenheter och problem .......................................... 516
8.3 Överväganden och förslag ..................................................... 521 8.3.1 Variation av bygglovsplikt.......................................... 522 8.3.2 Grunddragen för mark- och vattenanvändningen .... 523 8.3.3 Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus ........... 526 8.3.4 Byggnaders placering, utformning och utförande .... 528 8.3.5 Övriga regleringsmöjligheter ..................................... 530
Innehåll SOU 2005:77
16
8.3.6 Kopplingen till översiktsplanen .................................530 8.3.7 Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas ......532
9 Plangenomförande .................................................... 535
9.1 Utredningsuppdraget .............................................................536
9.2 Begreppet plangenomförande i PBL .....................................536
9.3 Genomförandebeskrivningen ................................................537 9.3.1 Gällande bestämmelser ...............................................538 9.3.2 Erfarenheter och problem ..........................................539 9.3.3 Överväganden och förslag ..........................................540
9.4 Allmänna platser m.m. ...........................................................543 9.4.1 Gällande bestämmelser ...............................................543 9.4.2 Erfarenheter och problem ..........................................549 9.4.3 Överväganden och förslag ..........................................556
9.5 PBL och fastighetsbildning....................................................567 9.5.1 Inledning......................................................................568 9.5.2 Principer för fastighetsindelningen m.m. ..................569 9.5.3 Fastighetsplan..............................................................571 9.5.4 Samordningen mellan PBL och förrättningslagstiftningen...........................................578
9.6 Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna..........581 9.6.1 Inledning......................................................................582 9.6.2 Exploateringssamverkan .............................................582 9.6.3 Exploatörsparagraferna...............................................585
10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ......... 589
10.1 Systemet för prövning, kontroll och tillsyn .........................590 10.1.1 Utredningsuppdraget..................................................590 10.1.2 Systemets grunder.......................................................591 10.1.3 Roller i systemet..........................................................605
10.2 Prövning av bygglov...............................................................611 10.2.1 Grunderna för prövningen .........................................612 10.2.2 Prövning mot planbestämmelser................................614 10.2.3 Prövning av lämplighet ...............................................619 10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven...........................................622
Innehåll
17
10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade .................. 625 10.2.6 Igångsättningslov........................................................ 627
10.3 Kontroll av byggandet ........................................................... 628 10.3.1 Former för kontroll .................................................... 628 10.3.2 Krav på kontroll.......................................................... 635
10.4 Förfarande för prövning och tillsyn ..................................... 639 10.4.1 Bygganmälan ............................................................... 640 10.4.2 Byggsamråd ................................................................. 643 10.4.3 Bygglovshandläggning................................................ 649 10.4.4 Åtgärder för tillsyn ..................................................... 655 10.4.5 Slutbevis ...................................................................... 657
10.5 Fördelning av uppgifter och ansvar ...................................... 661 10.5.1 Byggherrens roll.......................................................... 661 10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll ....................................... 671 10.5.3 Byggnadsnämndens roll ............................................. 684
10.6 Bygglovspliktens omfattning ................................................ 687 10.6.1 Bygglovspliktens funktion ......................................... 688 10.6.2 Lovplikten för byggnader........................................... 695 10.6.3 Lovplikten för anläggningar....................................... 701 10.6.4 Undantag från bygglovsplikten ................................. 705 10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten .................... 715
10.7 Rivningslov............................................................................. 720 10.7.1 Rivningslovsplikten .................................................... 721 10.7.2 Prövningen av rivningslov.......................................... 722 10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan ............................ 726
10.8 Tidsbegränsade och periodiska bygglov ............................... 727
10.9 Förhandsbesked ..................................................................... 734
10.10 Sanktionssystemet ................................................................. 736 10.10.1 Utredningsuppdraget ........................................... 737 10.10.2 Gällande bestämmelser......................................... 737 10.10.3 Erfarenheter och problem.................................... 740 10.10.4 Överväganden och förslag.................................... 742
11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning .......... 753
11.1 Utredningsuppdraget............................................................. 754
Innehåll SOU 2005:77
18
11.2 Samordningen mellan PBL och miljöbalken.........................754 11.2.1 Inledning......................................................................755 11.2.2 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken ................756 11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet vindkraftsanläggningar................................................759 11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om samordningsbehovet ...................................................767 11.2.5 Närmare om ett mera samordnat prövningsförfarande....................................................771 11.2.6 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. miljöbalken..............................778 11.2.7 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ..........................................................780 11.2.8 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken men inte bygglov.........................................................783 11.2.9 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och som enligt PBL behöver prövas genom detaljplaneläggning......................................................784 11.2.10 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken .......785 11.2.11 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ......................791 11.2.12 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL .............................................792 11.2.13 Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft ..........................................797
11.3 Samordningen mellan PBL och trafiklagarna .......................799 11.3.1 Bakgrund .....................................................................799 11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser......................................799 11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning .................805
Innehåll
19
11.3.4 Överväganden och förslag.......................................... 809
11.4 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning .................. 812 11.4.1 Samordningsbehov ..................................................... 813 11.4.2 Överväganden och förslag.......................................... 813
12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning............................................................... 815
12.1 Utredningsuppdraget............................................................. 815
12.2 Några utgångspunkter för PBL-systemet ............................ 816
12.3 Faktorer som påverkar effektiviteten ................................... 816 12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och utvecklas ...................................................................... 817 12.3.2 Handläggningstider .................................................... 818 12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta handläggningstiderna.................................................. 820 12.3.4 Överväganden och förslag rörande handläggningstiderna.................................................. 821
12.4 Rätten att komma till tals ...................................................... 826 12.4.1 Utredningsuppdraget ................................................. 827 12.4.2 Gällande bestämmelser............................................... 828 12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals............................................................. 830 12.4.4 Förslag som har aktualiserats under utredningsarbetet........................................................ 831 12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för översynen .................................................................... 835 12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft ......................................... 843 12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att överklaga beslut .......................................................... 849 12.4.8 Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga beslut ........................................................................... 854 12.4.9 Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut........... 862
12.5 Överprövningens omfattning................................................ 864
Innehåll SOU 2005:77
20
12.5.1 Utredningsuppdraget..................................................865 12.5.2 Gällande bestämmelser ...............................................866 12.5.3 Syfte och inriktning ....................................................868 12.5.4 Erfarenheter och problem ..........................................868 12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under utredningsarbetet ........................................................871 12.5.6 Överväganden och förslag ..........................................876
13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden .......... 897
13.1 Utredningsuppdraget .............................................................897
13.2 Instansordningen för överklagade planärenden enligt PBL ......................................................................................898 13.2.1 Inledning......................................................................898 13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL ........899 13.2.3 Överväganden och förslag ..........................................904
13.3 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden................916 13.3.1 PBL-kommitténs remitterade förslag ........................917 13.3.2 Remissvaren avseende PBL-kommitténs delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans utformning ..................................................................918 13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet ..............923 13.3.4 Förvaltningsdomstolsalternativet ..............................939 13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den framtida instansordningen..........................................944 13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det slutliga förslaget ..........................................................948
14 Förslagens konsekvenser ........................................... 951
14.1 Konsekvenser för kommunens plan- och byggverksamhet......................................................................951 14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel ..............................951 14.1.2 Vindkraftsutbyggnad ..................................................955 14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse ..................................................957 14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde ................959
Innehåll
21
14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten ... 962
14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 964
14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag ................. 964 14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas ........................ 964 14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken ska förenkla och snabba upp hanteringen ................................................................. 965 14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare ........ 966 14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller områdesbestämmelser ................................................ 966 14.3.5 Förbättrad samordning mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn gentemot byggherren ska göra att brister uppmärksammas tidigt ............................................... 967 14.3.6 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav ............................................. 968 14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt handlingsutrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare handläggningstider...................................................... 969
14.4 Konsekvenser i övrigt ............................................................ 970 14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten....... 970 14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet...................................... 971 14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten ............................... 971 14.4.4 Andra konsekvenser ................................................... 971
15 Genomförande av kommitténs förslag ......................... 975
Innehåll SOU 2005:77
22
16 Författningskommentar ............................................. 979
16.1 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10).................................................................................979
16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m..................1070
16.3 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................1071
16.4 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)...........................................................................1074
16.5 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)...........................................................................1075
16.6 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...........................................................................1076
16.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning ...............................................................................1077
16.8 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)......1078
Reservationer och särskilda yttranden............................... 1081
Bilagor .......................................................................... 1117
Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................1117
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................1145
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv ................................................................1151
Bilaga 4 Tilläggsdirektiv ................................................................1153
23
Förkortningar och begrepp
AA Ansvarig arbetsledare AFS Arbetarskyddstyrelsens författningssam-
ling
AL Anläggningslag (1973:1149)
BBR Boverkets byggregler (BFS 1993:53) BKR Boverkets konstruktionsregler (BFS 1993:58) BoU Bostadsutskottet
BVF Förordning (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
BVL Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Boverkets ändrings- Boverkets allmänna råd om ändring av råd, BÄR byggnad
dir. Direktiv Direktivet om bedöm- Europaparlamentets och rådets direktiv ningar av vissa planers 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om beoch programs miljö- dömning av vissa planers och programs påverkan jöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet)
Direktivet om fram- Europaparlamentets och rådets direktiv jande av el producerad 2001/77/EG av den 27 september 2001 från förnybara energi- om främjande av el producerad från källor på den inre förnybara energikällor på den inre marknaden för el marknaden för el
Förkortningar och begrepp SOU 2005:77
24
EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ESDP European Spatial Development Perspecitive ESL Lag (1987:11) om exploateringssamverkan
Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Farledslagen Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn Fastighetsbildnings- Fastighetsbildningslag (1970:988) lagen, FBL
FN Förenta Nationerna
Förordningen om hus- Förordning (1998:896) om hushållning hållning med mark- med mark- och vattenområden m.m. och vattenområden
Förvaltningslagen, FL Förvaltningslag (1986:223) Förvaltningsprocess- Förvaltningsprocesslag (1971:429) lagen, FPL GIS Geografiska informationssystem
HO Handikappombudsmannen HSO Handikappförbundens samarbetsorgan
KA Kvalitetsansvarig enligt PBL Kommunallagen Kommunallag (1991:900)
KU Konstitutionsutskottet Kulturminneslagen Lag (1988:950) om kulturminnen m. m.
Lagen om byggande Lag (1995:1649) om byggande av järnväg av järnväg, banlagen
SOU 2005:77 Förkortningar och begrepp
25
Lagen om kärntek- Lag (1983:4) om kärnteknisk verksamhet nisk verksamhet Lagen om rättspröv- Lag (1988:205) om rättsprövning av visning av vissa förvalt- sa förvaltningsbeslut ningsbeslut, rättspröv- ningslagen
Ledningsrättslagen, LL Ledningsrättslag (1973:1144) LGS Lag (1998:814) med särskilda bestämmelser om gatuhållning och skyltning Luftfartslagen Luftfartslag (1957:297)
LSO Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Minerallagen Minerallag (1991:45)
Miljöbalken Miljöbalk (1998:808) Miljöbalkskommittén Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109)
NUTEK Verket för näringslivsutveckling Natura 2000-område Område som ingår i ett europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det s.k. habitatdirektivet)
Ordningslagen, OL Ordningslag (1993:1617) PBF Plan- och byggförordning (1987:383)
PBL Plan- och bygglag (1987:10) PBL-propositionen Prop. 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag prop. Proposition
Förkortningar och begrepp SOU 2005:77
26
rskr. Riksdagsskrivelse RUFS Regional Utvecklingsplan För Stockholmsregionen RUP Regionalt utvecklingsprogram
RVF Svenska Renhållningsverksföreningen SCB Statistiska Centralbyrån
skr. Regeringsskrivelse SFS Svensk författningssamling
SGI Statens Geotekniska Institut SOU Statens offentliga utredningar
Va-lagen Lag (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar
Lista över begrepp
Blandade mål Blandade mål kallades mål, främst beslut om bygglov utanför detaljplan, där överprövning tidigare kunde ske både hos regeringen och i förvaltningsdomstol. Regeringen överprövade beslutet i den del det avsåg prövning enligt 2 kap. PBL, de s.k. allmänna intressena som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., och förvaltningsdomstolarna prövade övriga delar av beslutet, framför allt prövning enligt 3 kap. PBL, dvs. krav på byggnader m.m.
Förvaltningsbesvär Överprövning av såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor. Enligt huvudregeln sker överprövningen i länsrätt i första instans. Därefter kan beslutet överklagas till kammarrätt och slutligen till Regeringsrätten. Det förekommer att länsstyrelsen
SOU 2005:77 Förkortningar och begrepp
27
ingår i instanskedjan, t.ex. vid överklaganden av beslut om bygglov enligt PBL. Den överprövande myndigheten kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Utrymmet för ändring styrs av vad som prövats i underliggande instans (instansordningsprincipen). Det finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätten och Regeringsrätten.
Laglighetsprövning Kallades tidigare kommunalbesvär.
Överprövningens omfattning regleras i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) och avser framför allt formella frågor, såsom om beslutet tillkommit i laga ordning eller om kommunfullmäktige överskridit sin befogenhet. Beslutet överklagas från kommun till länsrätt, därefter till kammarrätt och Regeringsrätten. Det finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätt och Regeringsrätten. Domstolen kan endast fastställa eller upphäva det överklagade beslutet.
Rättsprövning Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Tillkom för att garantera att Sverige uppfyllde sina åtaganden enligt artikel 6 (1) i Europakonventionen avseende rätt till domstolsprövning av tvister om ”civila rättigheter och skyldigheter”. Ansökan om rättsprövning kan göras inom tre månader från dagen för beslutet. En ansökan om rättsprövning hindrar inte att det beslut som klandras verkställs. Prövningen avser om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av om-
Förkortningar och begrepp SOU 2005:77
28
ständigheterna i ärendet. Enligt lagmotiven kan, utöver förenligheten med gällande rätt, sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts förenlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234). Regeringsrätten kan endast fastställa eller upphäva det prövade beslutet.
Särskilda förvaltnings- Så kallade särskilda förvaltningsbesvär besvär är en särskild form av förvaltningsbesvär där såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor kan överprövas. Till skillnad från ordinära förvaltningsbesvär är det regeringen som överprövar länsstyrelsens beslut och inte länsrätten. En annan skillnad är att regeringen endast kan fastställa eller upphäva beslutet om inte kommunen medger ändring eller ändringen endast har ringa betydelse.
29
Sammanfattning
PBL-kommittén har haft i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (plan- och bygglagen [1987:10, PBL] och lagen [1994:847] om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL). Kommittén har under arbetets gång lämnat två delbetänkanden och två rapporter. Det ena delbetänkandet avsåg införlivandet av ett EG-direktiv och fick namnet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2004:70). Det andra delbetänkandet innehöll förslag till en framtida instansordning för vissa PBL-ärenden, främst bygglov, och redovisades i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor redovisade kommittén en översyn av PBL utifrån de krav som ställdes i ett särskilt EG-direktiv rörande denna typ av elproduktion (rapport 2003). Vid halvårsskiftet 2004 redovisade kommittén en lägesrapport om kommitténs arbete.
I detta slutbetänkande lämnar kommittén sina förslag till reformering av bestämmelserna i framför allt PBL.
I denna sammanfattning finns en koncentrerad redovisning av kommitténs ställningstaganden och förslag till lagstiftningsförändringar. En mer utförlig beskrivning av reformbehovet och av den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag finns i betänkandets kapitel 2.
Sammanfattning SOU 2005:77
30
Kapitel 1 Inledning
I kapitlet redogörs för kommitténs uppdrag och arbetsformer samt betänkandets disposition.
Kapitel 2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL.
Kommittén har dock gjort bedömningen att det krävs vissa lagändringar för att få en lagstiftning som ger stöd för planering och byggande som främjar en långsiktigt hållbar utveckling. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att
• de materiella bestämmelserna ska bli tydligare och mer överskådliga, exempelvis när det gäller samhälleliga krav som ska tillgodoses,
• lagstiftningen ska stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner,
• översiktsplaneringen ska bli mer strategiskt inriktad,
• en detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska underlättas,
• användningsområdet för områdesbestämmelser begränsas och tydliggörs,
• frågor som rör genomförande av planer, exempelvis huvudmannaskap för allmänna platser, ska aktualiseras tidigt i planläggningsarbetet,
• fastighetsplanen slopas som särskilt planinstrument,
• bygglovsplikten ska göras mer enhetlig men samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,
• bygganmälan ska slopas som särskilt instrument och förfarandet samordnas med bygglovsprövningen,
• roller och uppgifter för olika aktörer i byggprocessen ska bli tydligare,
• prövningsförfarandet enligt PBL och miljöbalken bör samordnas, bl.a. genom att lagstiftningen ska ge förutsättningar för enskilda att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken,
SOU 2005:77 Sammanfattning
31
• tydliggöra rätten att komma till tals och överprövningens omfattning,
• instanskedjan för överprövning av beslut enligt PBL ska kortas och att PBL-ärenden och miljöbalksärenden ska kunna samordnas också vid överprövningen.
Kapitel 3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
Hållbar utveckling (avsnitt 3.2)
Kommitténs bedömning
Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser stämmer i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och lagstiftningen erbjuder instrument för arbetet med hållbar utveckling, främst på kommunal nivå.
De nationella miljömålen (avsnitt 3.3)
Kommitténs bedömning
Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra beslut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat dessa möjligheter.
Sammanfattning SOU 2005:77
32
Bostadsbyggande och bostadsförsörjning (avsnitt 3.4)
Kommitténs bedömning
PBL är endast ett av flera styrmedel för kommunernas arbete med bostadsbyggandet och bostadsförsörjningen. Inga specifika ändringar föreslås för att påverka byggandet och bostadsförsörjningen. Däremot kan ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och generella bygglov också stödja en utvecklad tillämpning och underlätta byggandet.
Tillgänglighet och användbarhet (avsnitt 3.5)
Kommitténs bedömning
Särskilda lagstiftningsändringar behövs inte, men en bättre tillämpning kan stödjas genom vissa förtydliganden av kraven i förordningen om tekniska egenskapskrav samt förbättringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet, så att kommunens möjligheter att säkerställa kraven underlättas. För att bestämmelserna ska bli verkningsfulla i större utsträckning behöver också kraven respekteras bättre än i dag.
Kulturmiljö och varsamhet (avsnitt 3.6)
Kommitténs bedömning
Genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om utformning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse ska kommunerna ges bättre förutsättningar att verka för kulturmiljöhänsyn. Även ändringar i lovpliktens omfattning och förutsättningarna för bygglovsprövningen kan ge byggnadsnämnden bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utformningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunderlag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn i befintlig bebyggelse.
SOU 2005:77 Sammanfattning
33
Detaljhandel (avsnitt 3.7)
Kommitténs bedömning
Erfarenheterna från tillämpningen visar att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till såväl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hänsyn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsanläggningar, utan behoven kan tillgodoses genom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påverkan.
Översvämningar och andra olyckor (avsnitt 3.8)
Kommitténs bedömning
Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras. Kommittén bedömer emellertid att det även behövs lagändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för översvämningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen.
Källsortering (avsnitt 3.9)
Kommitténs bedömning och förslag
Kommittén föreslår att det av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hanteringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utformning av bebyggelse. Däremot anser kommittén inte att det i nuläget bör föreslås bestämmelser om inrättande av utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen. Överväganden när det gäller behovet av sådana bestämmelser bör i stället avvakta utfallet av andra förändringar som nyligen genomförts. Dessutom krävs lösningar när det gäller andra frågor, främst frågan om ansvarsfördelningen.
Sammanfattning SOU 2005:77
34
Internationella åtaganden (avsnitt 3.10)
Kommitténs bedömning
De internationella åtaganden som identifierats och som bedöms ha koppling till plan- och bygglagstiftningen är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lagstiftningen behöver ses över och anpassas.
Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen (avsnitt 3.11)
Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av planinstrumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika allmänna intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de avvägningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstaganden. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletterande verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten.
Kommittén anser emellertid att det finns ett behov av att ändra vissa av de materiella bestämmelserna.
Kapitel 4 Allmänna intressen och samhällskrav
Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har setts över. Syftet har varit att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna.
Kommitténs förslag
• För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver föreslås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar, förhållandet mellan
SOU 2005:77 Sammanfattning
35
berörda allmänna och enskilda intressen (den s.k. proportionalitetsprincipen) samt kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL.
• Bestämmelserna om de allmänna intressena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt kapitel med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll.
• De olika dimensionerna i hållbar utveckling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde.
• Bestämmelserna i 2 kap. ska även ställa krav på hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och att förebygga riskerna för översvämningar och andra olyckor.
• För att främja en önskvärd mellankommunal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räckvidd och påverkan föreslås kraven på hänsyn till planeringen och förhållanden i berörda kommuner uttryckas i en särskild paragraf.
• Bestämmelserna om utformning av byggnader förtydligas och ändras så att kommunen ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet.
Kapitel 5 Mellankommunal och regional samverkan
Kommitténs förslag
• Kommunernas skyldighet att samverka i frågor av mellankommunal betydelse tydliggörs. Om samverkan inte skett vid översiktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljplaneringens programskede.
• En kommun föreslås få ett uttryckligt stöd för att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mellankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen.
• Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning ska länsstyrelsens roll och uppgifter förtydligas. Bristande mellankommunal samordning slopas emellertid som en generell och självständig grund för statligt ingripande.
Sammanfattning SOU 2005:77
36
Kapitel 6 Översiktsplanering
Kommitténs förslag
• Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en politisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och bebyggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestämmelser.
• Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas i en strävan att planeringen ska bli enklare och plandokumenten mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig.
• Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på handlingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras.
• Det ges ett utryckligt lagstöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden, under förutsättning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas.
• Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla planeringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställningstiden ska kunna förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda.
• Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydliggörs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen.
• Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen.
SOU 2005:77 Sammanfattning
37
Kapitel 7 Detaljplanering
Kommitténs förslag
• Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggnader och anläggningar vars användning får en betydande miljöpåverkan.
• Detaljplaner ska i större utsträckning kunna göras mer översiktliga.
• Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att kompletteras under planens genomförandetid för att konkretisera frågor som rör bl.a. byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m.
• Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras något. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frågorna har behandlats i översiktsplanen.
• Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redovisar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.
• Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad betydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller byggnaders utformning.
Kapitel 8 Områdesbestämmelser
Kommitténs förslag
• Områdesbestämmelser föreslås finnas kvar som regleringsmöjlighet men användningsområdet begränsas och förtydligas.
• Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning genom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort.
• Områdesbestämmelser ska som hittills kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumentet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan.
Sammanfattning SOU 2005:77
38
• Möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skyddsanordningar samt exploateringssamverkan behålls.
• Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller att ett riksintresse tillgodoses tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen.
• Ett enkelt förfarande ska – i likhet med vad som föreslås gälla för detaljplan – kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.
Kapitel 9 Plangenomförande
Kommitténs förslag
• En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumentation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort.
• Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det finns särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som planerats för och som genomförts som områden för boende delar av året. Kommunen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvudman för allmänna platser av tydlig allmän karaktär. Kommittén föreslår att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får besluta att kommunen tillsammans med fastighetsägarna står för huvudmannaskapet genom en samfällighetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan.
• När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska det göras i form av planbestämmelser som ersätter det nuvarande institutet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmelser införs i fastighetsbildningslagen som innebär att avvikelser från en detalj-
SOU 2005:77 Sammanfattning
39
plan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning.
Kapitel 10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
Kommitténs förslag
• Kravet på separat bygganmälan slopas, vilket innebär att en sammanhållen bygglovsprocess återinförs för prövning och tillsyn av byggprojekt.
• En förskjutning av byggnadsnämndens tillsyn ska ske mot tidiga och avslutande skeden, och ökad vikt fästas vid kontroll och tillsyn av utförd projektering.
• Prövningen av bygglov ska avse att kraven på lämplig placering, utformning och användning är uppfyllda och att förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte saknas.
• Byggsamråd ska hållas efter att en bygglovsansökan getts in om det inte är uppenbart obehövligt.
• Bygglov ska innebära rätt att bygga och innehålla villkor för att börja.
• Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och det ska krävas att han eller hon är riksbehörig. Undantag kommer dock att finnas i vissa typer av ärenden.
• Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående personer eller företag.
• Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utanför områden med detaljplan.
• Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus.
• Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som
kan omfattas av bygglovsprövningen.
• Bygglovsprövningen samordnas med prövning enligt miljöbal-
ken när sådan krävs och samordning är möjlig och lämplig.
• Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse
vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka.
• De särskilda avgifter som kan tas ut i samband med överträ-
delser höjs. Miniminivån för byggnadsavgiften höjs till 2 000
Sammanfattning SOU 2005:77
40
kr och den särskilda avgiften ska bestämmas till minst 2 000 kr och högst ett prisbasbelopp.
Kapitel 11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
Samordningen mellan PBL och miljöbalken (avsnitt 11.2)
Kommitténs förslag
• Det föreslås vissa förändringar i syfte att undvika dubblerade prövningar och att låta vissa moment i förfarandet vara gemensamma.
• Prövningen av anläggningar som kräver både bygglov enligt
PBL och anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ska kunna handläggas samlat vid bygglovsprövningen och leda till ett gemensamt beslut.
• Inför prövningen av åtgärder som kräver bygglov men inte är anmälningspliktiga enligt miljöbalken ska byggnadsnämnden höra den miljöansvariga nämnden.
• Beslut om detaljplan eller bygglov ska inte kunna strida mot föreskrifter eller förbud som gäller för områden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken.
• Strandskyddet ska vara upphävt innan kommunens antagande av en detaljplan som berör strandskyddat område. Bygglov får heller inte lämnas utan att beslut om undantag från strandskyddsbestämmelserna har getts.
• Kravet på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska inte omfatta anläggningar där bygglov lämnats enligt PBL.
• Ett beslut om lov ska inte kunna överklagas i den del de avser frågor som redan är avgjorda vid prövningen av tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken.
• Förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan för en verksamhet ska i vissa fall kunna förenklas och samordnas med tillståndprövningen enligt 9 kap. 6 § miljöbalken.
• Detaljplanekravet skärps med syftet att säkerställa att detaljplaneläggning sker då en anläggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att det innebär risk för betydande miljöpåverkan.
SOU 2005:77 Sammanfattning
41
Samordningen mellan PBL och trafiklagarna (avsnitt 11.3)
Kommitténs bedömning
Planering och prövning av utbyggnaden av trafikinfrastrukturen sker enligt olika regelverk och samordningen med PBL brister i vissa fall. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En utredning av behovet av en mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att stärka planformerna och möjligheterna till anpassning utifrån de konkreta situationerna. Förhoppningen är att man genom dessa förändringar också stärker de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen.
Kapitel 12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
Kommitténs förslag
• Kraven på underrättelser inför beslut om bygglov skärps, liksom kraven på kommunerna att delge beslut om bygglov.
• I lagtexten tydliggörs att ett beslut ska angå den som vill överklaga och ha gått honom eller henne emot för att en rätt att överklaga ska föreligga.
• Statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda får en rätt att överklaga.
• Ideella organisationer som har rätt att överklaga enligt miljöbalken ska i vissa fall få rätt att överklaga beslut enligt PBL.
• Det kommunala handlingsutrymmet vid beslut enligt PBL ska uttryckas tydligare i lagtexten.
• Proportionalitetsprincipen, dvs. att det ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och de konsekvenser beslutet får för motstående enskilda intressen, ska anges direkt i PBL.
• Ramarna för överprövningen förtydligas. Överprövningen ska avse om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
Sammanfattning SOU 2005:77
42
Kapitel 13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
Kommitténs förslag
• Planärenden som i dag överprövas av regeringen föreslås föras över till domstol för prövning inom den ordinarie kedjan.
• Undantag föreslås för länsstyrelsens beslut att med stöd av
12 kap. PBL upphäva ett beslut om en detaljplan som också fortsättningsvis ska prövas av regeringen.
• Instansordningen för överprövning av ärenden enligt PBL och miljöbalken bör samordnas. PBL-ärendena föreslås därför framöver överprövade i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödomstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. På så sätt kan också handläggningen av PBL-ärenden koncentreras till färre domstolar vilket kan anses skapa förutsättningar för att öka kvaliteten.
Kapitel 14 Förslagens konsekvenser
De förändringar som kommittén föreslår innebär att kommunernas handlingsutrymme förtydligas. Flera av de föreslagna förändringarna kommer att öka kraven på kommunerna, exempelvis kraven på samordning av hanteringen av ärenden enligt PBL och miljöbalken. Samtidigt innebär kommitténs förslag att kommunernas arbete ska kunna förenklas i vissa delar, exempelvis genom tydligt stöd för ändringar av översiktsplaner genom fördjupningar och tydligare stöd för att slopa programskedet vid planläggning. Vilka konsekvenser förslagen kan få för plan- och byggverksamheten beskrivs närmare i kapitlet med fyra olika plansituationer som utgångspunkt (se avsnitt 14.1).
Kommittén förslag ska kunna göra processen mer effektiv, bl.a. ska handläggningstiderna kunna kortas och tydligheten öka.
Kapitel 15 Genomförande av kommitténs förslag
Kommitténs bedömning är att ändringarna kan genomföras den 1 januari 2008 och då omfatta såväl ändrad instansordning som ändrade materiella bestämmelser i framför allt PBL. Vissa övergångsbestämmelser kommer att behövas.
43
Författningsförslag
1 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10) dels att 3 kap. 1–3, 10–18 §§, 4 kap. 4 §, 5 kap. 7, 13 §§, 6 kap. 3– 16, 18 §§, 8 kap. 6–7, 12 a, 13 §§ och 9 kap. 2 a , 13–15 §§ skall upphöra att gälla,
dels att rubriker skall ändras och införas enligt vad som framgår nedan,
dels att 1 kap. 2–9 §§, 2 kap. 1–4 §§, 4 kap. 1–3, 5–10, 13–14 §§, 5 kap. 1, 3–4, 6, 8–11, 16, 18, 21, 24, 26, 28, 33–34, 36 §§, 6 kap. 1, 24, 26 §§, 7 kap. 8 §, 8 kap. 1–5, 8, 11–12, 14, 16, 18 a, 19–23, 26– 27, 32–34 §, 9 kap. 1–12 §§, 10 kap. 3–4, 6, 8 och 17 §§, 11 kap. 5 §, 12 kap. 1, 6 §§, 13 kap. 1–5, 7–8 §§, 15 kap. 3 §, 16 kap. 1 § och 17 kap. 11 och 18 a §§ skall ha följande lydelse,
dels att 13 kap. 6 § som tidigare upphävts skall få nytt innehåll och
dels att det i lagen skall införas nya paragrafer 1 kap. 10 §, 2 kap. 5–13 §§, 4 kap. 1 a §, 5 kap. 3 a, 6 a–c, 7 a–d, 27 a §§ och 8 kap. 11 a, 25 a–d §§ av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.
Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
Författningsförslag SOU 2005:77
44
Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.
Bebyggelse skall ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamålsenlig utformning.
3 §
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen skall uppnås eller för att säkerställa att riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses.
Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner.
För samordning av flera kom-
Vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det skall alltid finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.
SOU 2005:77 Författningsförslag
45
muners planläggning får regionplaner antas.
4 §
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag. Vidare skall den nämnd som avses i 7 § underrättas om olika slags arbeten genom bygganmälan eller rivningsanmälan i den omfattning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida byggande kan tillåtas på den avsedda platsen..
Det är en kommunal angelägenhet att enligt denna lag besluta om planläggning av användningen av mark och vatten.
Inom det handlingsutrymme som denna lag ger, är rätten att bestämma om användningen av mark och vatten förbehållen kommunen, om inte annat följer av bestämmelserna i 12 kap. PBL om statlig kontroll.
5 §
Vid prövning av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön samt ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden och om hur bebyggelsen skall användas, förändras och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
Författningsförslag SOU 2005:77
46
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, för att i vissa avseenden pröva eller reglera nytillkommande eller befintlig bebyggelse.
För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.
6 §
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ärenden om lov eller förhandsbesked.
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida en åtgärd kan godtas med beaktande av kraven i 2 kap. i vissa avseenden.
7 §
I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten.
Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
Efterlevnaden av denna lag övervakas av kommunen genom tillsyn. Vid överträdelser skall frågan om påföljd eller ingripande tas upp.
8 §
Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i
I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som
SOU 2005:77 Författningsförslag
47
länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning.
Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.
skall fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag.
Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
9 §
Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning.
Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.
10 §
Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, m.m.
2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämpning
1 §
Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
Planläggning och byggande skall ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla människor främjas. Goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi skall eftersträvas. En god ekonomisk tillväxt och en lämplig
Författningsförslag SOU 2005:77
48
Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Enligt 5 kap. 3 § miljöbalken skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning.
utveckling för olika verksamheter skall underlättas.
Mark- och vattenanvändning samt lokalisering av bebyggelse
2 §
Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från socialsynpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner. Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds.
Vad som anges i första stycket skall beaktas även i andra ärenden enligt denna lag.
Vid tillämpningen av denna lag skall också bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Vidare skall vid tillämpningen av denna lag miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas. Planläggning och beslut i andra ärenden enligt denna lag får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds.
3 §
Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
1. de boendes och övrigas hälsa,
1. den fysiska miljöns egenskaper samt dess natur- och kulturvärden,
SOU 2005:77 Författningsförslag
49
2. jord-, berg- och vattenförhållandena,
2. möjligheterna att undvika olyckor och förebygga föroreningar, bullerstörningar och andra risker för människors hälsa och säkerhet,
3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice,
3. behovet av en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar,
4. möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar.
Bebyggelse och anläggningar som för sin funktion kräver tillförsel av energi skall lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.
4. möjligheterna att ordna försörjning av trafik, energi, vatten och avlopp samt att hantera avfall och ordna annan samhällsservice.
4 §
Inom områden med sammanhållen bebyggelse skall bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av
1. skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser,
2. åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
3. hushållning med energi och vatten samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden,
4. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
5. parker och andra grönområden,
6. möjligheter för personer
Vid bedömningar av vad som är en lämplig användning av mark- och vattenområden eller en lämplig lokalisering av bebyggelse skall planering och förhållanden i övrigt i andra berörda kommuner beaktas. Särskild hänsyn skall tas till frågor av mellankommunal och regional betydelse.
Författningsförslag SOU 2005:77
50
med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området,
7. förändringar och kompletteringar.
Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse samt möjligheter att anordna en rimligsamhällsservice och kommersiell service.
Utformning av bebyggelse
5 §
Bebyggelse skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till
1. stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på platsen och så att en god form-, färg- och materialverkan åstadkoms,
2. behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser samt åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
3. möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda bebyggelseområdet,
4. behovet av hushållning med energi och vatten samt möjligheterna till goda klimatiska och hygieniska förhållanden
5. möjligheterna att hantera
SOU 2005:77 Författningsförslag
51
avfall.
Bestämmelserna i första stycket 1–5 gäller även vid tillägg till och ändring av bebyggelsen. Ändringar och tillägg skall göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras.
Särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, skall skyddas.
6 §
Områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av
1. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
2. allmänna platser såsom gator, vägar, torg, och parker samt andra grönområden och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse i eller i anslutning till områdena,
3. en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslutning till områdena,
4. förändringar och kompletteringar med hänsyn till både områdets värden och framtida behov.
Hänsyn till omgivningen
7 §
Planläggning av mark och vattenområden eller lokalisering, placering och utformning av bebyggelse får inte ske så att be-
Författningsförslag SOU 2005:77
52
byggelsen eller den avsedda användningen av områdena eller bebyggelsen kan medföra sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt.
Ytterligare krav på byggnader
8 §
Byggnader skall uppfylla de krav som anges i 2 och 2 a §§ lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen.
9 §
Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick och underhållas med hänsyn till deras och omgivningens karaktär och förekommande särskilda värden enligt 2 kap. 5 § tredje stycket.
Tillämpningen av vissa bestämmelser
10 §
De bestämmelser som enligt detta kapitel gäller för bebyggelse skall tillämpas också i fråga om enstaka byggnader och anläggningar. Bestämmelserna om byggnader skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader.
SOU 2005:77 Författningsförslag
53
Särskilda bestämmelser av-
seende tomter och allmänna platser
11 §
Tomter för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen, och så att
1. terrängförutsättningarna så långt möjligt tas till vara och växtlighet bevaras eller planteras i lämplig utsträckning,
2. betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer,
3. risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för trafiken inte uppkommer,
4. det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon till och från bebyggelsen på tomten,
5. lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna,
6. personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena och förhållandena i övrigt.
Författningsförslag SOU 2005:77
54
Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna.
Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas.
På bebyggda får bestämmelserna i första stycket 5 samt andra och tredje styckena tillämpas i skälig utsträckning.
12 §
Tomter skall hållas i vårdat skick. De skall skötas och förekommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risken för olycksfall begränsas.
Anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 11 § skall hållas i stånd i skälig utsträckning.
Lekplatser och fasta lekanordningar skall underhållas så att risken för olycksfall begränsas.
Ändringar av tomter skall uppfylla kraven i 11 § och göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga be-
SOU 2005:77 Författningsförslag
55
dömningar, skyddas.
Vid ändring av bebyggelsen på tomten skall brister i kraven i 11 § avhjälpas i skälig utsträckning.
13 §
Allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall utformas så att de
1. alltid uppfyller kravet i 11 § första stycket 6 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag,
2. uppfyller skyddskraven i 12 § fjärde stycket samt
3. övriga krav i 11 och 12 §§ i skälig utsträckning.
4 kap. Översiktsplan
1 §
I översiktsplanen skall redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. Vid redovisningen skall riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken anges särskilt.
Av planen skall framgå
I översiktsplanen skall redovisas kommunens bedömning av de allmänna intressen i 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om lokalisering av bebyggelse. I översiktsplanen skall vidare redovisas andra överordnade mål och riktlinjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden i denna.
Av översiktsplanen skall framgå kommunens ställningstagande till
Författningsförslag SOU 2005:77
56
1. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden,
1. den på lång sikt lämpliga användningen av mark- och vattenområden samt en lämplig bebyggelseutveckling,
2. kommunens syn på hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras
2. avgränsningen av redovisade riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken samt hur riksintressena avses tillgodoses.
3. hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och iaktta gällande miljökvalitetsnormer
Översiktsplanens innebörd och konsekvenser skall kunna utläsas utan svårighet.
1 a §
Den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden.
2 §
En översiktsplan skall utformas så att bakgrund, innebörd och konsekvenser av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen skall sambanden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga planering redovisas.
Till översiktsplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som avses i 8 § och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 §.
Till översiktsplanen skall fogas länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 §.
SOU 2005:77 Författningsförslag
57
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, skall det anmärkas i planen.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, skall det anmärkas i planen. Vidare skall invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser framgå.
3 §
När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, skall kommunen samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.
Under arbetet med att upprätta eller ändra en översiktsplan skall kommunen på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till planens syfte och omfattning samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs. Kommunens medborgare samt berörda myndigheter, organ, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen skall på lämpligt sätt ges möjligheter att delta i samråd.
Syftet med samrådet är att diskutera målen och planeringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön.
Berörda kommuner skall ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
Författningsförslag SOU 2005:77
58
5 §
Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid
1. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. och sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas, och
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt.
Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid
1. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas, och
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt.
6 §
Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut planförslaget under minst två månader. Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
Innan en översiktsplan eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut förslaget under minst två månader. Om förslaget innebär en geografisk fördjupning eller ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden får utställningstiden förkortas till en månad.
Vid en sådan ändring som är i överensstämmelse med huvuddragen i en aktuell kommunomfattande översiktsplan, kan utställningen ersättas med underrättelse till länsstyrelsen, region-
SOU 2005:77 Författningsförslag
59
planeorgan, berörd kommun samt de enskilda intressenter som berörs. De som underrättas skall ges tillfälle att under minst tre veckor lämna skriftliga synpunkter på förslaget.
Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
7 §
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst en vecka före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas. Avser förslaget en viss del av kommunen, skall det framgå av kungörelsen.
Kungörelse om utställningen av förslaget till översiktsplan skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas. Avser förslaget en viss del av kommunen eller ett tillägg för en särskild verksamhet eller ett intresseområde skall det framgå av kungörelsen.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med planbeskrivning och samrådsredogörelse skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.
Ett exemplar av förslaget med en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § skall, om en sådan handling har upprättats och innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.
Författningsförslag SOU 2005:77
60
8 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivning som avses i andra stycket,
2. samrådsredogörelsen,
3. gällande översiktsplan,
4. sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Vidare skall redogöras för planens konsekvenser.
Avser förslaget ändring av översiktsplanen för en viss del av kommunen, skall ändringens verkningar för andra delar av kommunen redovisas.
Vid utställning eller underrättelse enligt 6 § skall planförslaget åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § om en sådan handling har upprättats.
9 §
Länsstyrelsen skall under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över förslaget.
Av yttrandet skall framgå om
1. förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,
2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds,
2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds, och
3. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt, och
3. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
SOU 2005:77 Författningsförslag
61
4. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
10 §
Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny utställning ske.
Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. Av utlåtandet skall även framgå hur samrådet har bedrivits samt hur inkomna synpunkter har beaktats.
Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny utställning ske. Om ändringarna berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter kan utställningen ersättas med en underrättelse till dessa. De som underrättas skall ges möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på ändringarna under tre veckor. Kommunens förslag med anledning av dessa synpunkter skall ingå i utlåtandet enligt första stycket.
13 §
När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, skall planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas
När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, skall planen med granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen,
Författningsförslag SOU 2005:77
62
till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs.
regionplaneorgan och kommuner som berörs.
14 §
Kommunfullmäktige skall minst en gång under mandattiden ta ställning till översiktsplanens aktualitet.
Kommunfullmäktige skall minst en gång under mandattiden ta ställning till om översiktsplanen är aktuell eller om den behöver ses över. Ställningstagandet skall grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses.
Före ett beslut som avses i första stycket skall länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen.
Före ett beslut som avses i första stycket skall
1. länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen och
2. berörda kommuner ges till-
fälle att lämna synpunkter i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommungränsen.
5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser
Detaljplan
1 §
Prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utform-
Prövning av användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelsens lokalisering och
SOU 2005:77 Författningsförslag
63
ning skall ske genom detaljplan för
utformning skall ske genom detaljplan för
1. ny sammanhållen bebyggelse,
1. ny sammanhållen bebyggelse,
2. ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen eller som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,
2. ny enstaka byggnad som genom sin användning får en betydande miljöpåverkan,
3. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang.
3. ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,
Författningsförslag SOU 2005:77
64
4. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang och om inte tillräcklig reglering skett genom områdesbestämmelser.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §.
Detaljplan behöver inte upprättas i den mån tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
Första stycket 2 skall tillämpas också i fråga om anläggningar som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få sådan betydande miljöpåverkan som avses.
3 §
I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges
1. allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,
2. kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsanläggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,
3. vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad. I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges.
I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller har ett delansvar för huvudmannaskapet skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges.
3 a §
Beslut om detaljplan får inte strida mot
1. föreskrifter som gäller naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken,
2. interimistiskt förbud enligt
SOU 2005:77 Författningsförslag
65
7 kap. 24 § miljöbalken, eller
3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde.
4 §
Om kommunen inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.
Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket inte skall vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.
Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket skall ha ett delansvar för huvudmannaskapet för allmänna platser för allmänna platser skall grunderna för kommunens delaktighet anges i detaljplanen.
6 §
Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller byggnader enligt 7 § första stycket 9, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestämmelser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.
Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller byggnader enligt 6 a § första stycket 5, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestämmelser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.
6 a §
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får, vid behov, i planen meddelas bestämmelser om
1. byggandets omfattning över och under markytan,
Författningsförslag SOU 2005:77
66
2. byggnaders och anläggningars användning, bland annat andelen lägenheter av olika slag och storlek i bostadsbyggnader,
3. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvudman och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
4. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
5. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen.
Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.
6 b §
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
1. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven
SOU 2005:77 Författningsförslag
67
ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastigheten har ändrats eller
3. viss efterbehandling av förorenad mark eller viss skydds- eller säkerhetsanläggning på tomten genomförts, om markens lämplighet för byggande därigenom kan säkerställas.
6 c §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
7 a §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §.
7 b §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas
1. varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 §
Författningsförslag SOU 2005:77
68
andra stycket,
2. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
3. rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
4. sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
5. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. bestämmelser om stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
7. bestämmelser om placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 2 kap. 11 § 5,
8. bestämmelser om markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt trafik- och väganordningar,
9. bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen och högsta tillåtna värden för störningar eller risker genom luftförorening, buller,
SOU 2005:77 Författningsförslag
69
skakning, ljus eller annat liknande som omfattas av 9 kap. miljöbalken.
7 c §
Om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges
1. områdets indelning i fastigheter,
2. de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som skall bildas, ändras eller upphävas,
3. de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanläggningar,
4. de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanläggningarna och de utrymmen som skall tas i anspråk för anläggningarna.
7 d §
Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestämmelser om servitut och liknande särskilda rättigheter, tillämpas 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycketfastighetsbildningslagen (1970:988).
Om planen skall reglera inrättandet av en gemensamhetsanläggning tillämpas 5 och 6 §§anläggningslagen (1973:1149). Skall den ge bestämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 § led-
Författningsförslag SOU 2005:77
70
8 §
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
1. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastigheten har ändrats eller
3. beslut om antagande av en i detaljplanen förutsatt fastighetsplan har vunnit laga kraft eller fastighetsplanen får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8§ andra stycket.
Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Av planen skall tydligt framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt.
9 §
Detaljplanen består av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får dock bestå av endast endera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt.
Detaljplanen består av plankarta och bestämmelser.
Om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta.
Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden.
SOU 2005:77 Författningsförslag
71
Planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.
10 §
Till detaljplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som anges i 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen.
Till detaljplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som anges i 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består endast av en handling, får dock planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen redovisas i den handlingen.
11 §
Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.
Utan hinder av vad som anges i första stycket får dock sådana bestämmelser som avses i 5 kap. 7 a-c §§ införas i detaljplanen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyggelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett sammanhang om
1. syftet med detaljplanen inte motverkas,
2. bestämmelserna inte strider mot någon gällande planbestämmelse och
3. de endast avser kompletteringar till gällande bestämmelser.
Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.
Författningsförslag SOU 2005:77
72
Om förlängning och förnyelse av genomförandetid finns bestämmelser i 14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finns bestämmelser i 15 §.
Områdesbestämmelser
16 §
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås eller att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Med områdesbestämmelser får regleras
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Med områdesbestämmelser får regleras
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § andra stycket, 6 § första stycket 1 och 3 samt andra och tredje styckena, 7 §, 8 § andra och tredje styckena samt 9 § tredje stycket,
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §,
2. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål,
2. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas
– varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 § andra stycket,
– skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, eller konstnärlig synpunkt,
– rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
– sådana bestämmelser i fråga
SOU 2005:77 Författningsförslag
73
om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
– bestämmelser avseende vegetation samt markytans utformning och höjdläge som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,
– bestämmelser avseende skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,
3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus,
3. användning och utformning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska
4. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.
Författningsförslag SOU 2005:77
74
egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
5. användning och utformning av allmänna platser, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt,
6. vegetation samt markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,
7. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen,
8. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.
Förfarandet m.m.
18 §
Detaljplanen skall grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt.
Detaljplanen skall grundas på ett program som redovisar planens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, om detta inte framgår av översiktsplanen. Program för detaljplan behöver inte upprättas om det är onödigt.
När detaljplanen upprättas skall bestämmelserna i 6 kap.11–18 och 22 §§miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken.
Oavsett vad som följer av andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för
1. industriändamål,
2. köpcentrum, parkeringsanläggning eller annat projekt för sammanhållen bebyggelse,
SOU 2005:77 Författningsförslag
75
3. skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,
4. hamn för fritidsbåtar,
5. hotellkomplex eller fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,
6. permanent campingplats,
7. nöjespark, eller
8. djurpark. Om en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas enligt tredje stycket skall bestämmelserna i 6 kap. 6 § och 7 § första och andra styckena miljöbalken om samråd respektive miljökonsekvensbeskrivningens innehåll tillämpas. När planen har antagits skall information om detta lämnas till den myndighet som avses i 6 kap. 8 § andra stycket tredje meningen miljöbalken.
21 §
Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden bör kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas.
Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden skall kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse och de viktigaste följderna av förslaget skall redovisas i en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 §. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas.
De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall redovisas i en gemensam samrådsredogörelse.
De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna får redovisas i en gemensam samrådsredogörelse.
Författningsförslag SOU 2005:77
76
24 §
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall minst en vecka före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Kungörandet får dock ske senast den dag så utställningstiden börjar, om denna bestämts till fyra veckor. Av kungörelsen skall framgå
1. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som tillföljd av planens antagande kan komma att tas till anspråk enligt 6 kap. 17–19 §§,
4. var utställningen äger rum,
5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå
1. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens antagande kan komma att tas till anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 §§,
4. var utställningen äger rum,
5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört synpunkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 §, en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 § och samrådsredogörelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen.
26 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, miljökonsekvensbeskrivning, grundkarta och fastighetsförteckning, om sådana handlingar har upprättats,
SOU 2005:77 Författningsförslag
77
4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse för en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. Vidare skall de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet redovisas. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också ställas ut.
27 a §
Om ett förslag till detaljplan har tydligt stöd i översiktsplan samt är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande behöver samråd enligt 20–21 §§ inte ske.
Om ett förslag som avses i första stycket enbart gäller en verksamhet som skall tillståndsprövas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får utställningen om planförslaget samordnas med utfärdandet av kungörelse med anledning av ansökan om tillstånd, varvid andra handlingar än planbeskrivning och genom-
Författningsförslag SOU 2005:77
78
förandebeskrivning som enligt 26 § skall åtfölja förslaget vid utställningen får ersättas med hänvisning till handlingarna i tillståndsärendet.
Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats skall utlåtandet enligt 27 § efter utställningstiden även behandla skriftliga synpunkter som lämnats i tillståndsärendet.
Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats får endast en sådan detaljplan antas som överensstämmer med ett tillstånd enligt miljöbalken för berörd verksamhet. Om detaljplanen antas innan tillstånd lämnats gäller antagandet under förutsättning att beslut om tillstånd som överensstämmer med planen vinner laga kraft.
28 §
I stället för vad som föreskrivs i 18 §, 20 §, 21 § andra stycket samt 22–27 §§ får bestämmelserna i andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §.
I stället för vad som föreskrivs i 18 §, 20 §, 21 § andra stycket samt 22–27 §§ får bestämmelserna i andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om förslaget till detaljplan inte kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 §, saknar intresse för en bredare allmänhet samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §.
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket
SOU 2005:77 Författningsförslag
79
beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan därefter föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
33 §
Bestämmelserna 19 § om fastighetsförteckning och bestämmelserna i 20–31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.
Bestämmelserna i 18 § om program och i 19 § om fastighetsförteckning samt bestämmelserna i 20–31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.
34 §
Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft eller får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket.
Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan i fråga som avses i 7 c § och som fattas efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får genomföras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som berörs av beslutet skriftligen godkänt det
Författningsförslag SOU 2005:77
80
förslag som ligger till grund för beslutet.
I ett beslut om att upphäva detaljplan får införas villkor om att beslutet inte vinner laga kraft förrän ett visst beslut om att en detaljplan eller områdesbestämmelser vinner laga kraft.
36 §
Av 8 kap. 11, 12, 16 och 18 §§ följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där.
Av 8 kap. 11, 16 och 18 §§ följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller dock inte för sådana åtgärder som anges i 8 kap. 4 § första stycket och som inte kräver lov.
Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller dock inte för sådana åtgärder som anges i 8 kap. 3 § första och andra styckena och som inte kräver lov.
Enligt vad som föreskrivs särskilt får beslut enligt vissa andra författningar än denna lag inte meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser.
6 kap. Plangenomförande
Genomförandebeskrivning
1 §
Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en särskild handling (genomförandebeskrivning) redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett
Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en genomförandebeskrivning redovisas
1. de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och
SOU 2005:77 Författningsförslag
81
samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.
även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen och
2. de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägarna inom planområdet och andra som berörs av planen.
24 §
Om kommunen är huvudman för allmänna platser, får kommunen efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt fastighetsplanen skall utgöra en fastighet.
Kommunen får efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt bestämmelser som avses i 5 kap. 7 c § i detaljplanen skall utgöra en fastighet.
En kommun som är huvudman för allmänna platser får efter genomförandetidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.
Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild rätt, får rättigheten lösas.
26 §
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Att planen skall utvisa om kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §.
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte annat följer av tredje stycket. Att planen skall utvisa i vad mån kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §.
Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett ändamål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandetidens utgång bebyggs i enlighet med planen skall
Författningsförslag SOU 2005:77
82
allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som bebyggelsen färdigställs.
Kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser i detaljplan om
1. de allmänna platserna inte är av tydlig allmän karaktör och
2. kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna platserna med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna eller
3. de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär.
Vid bestämmandet av sådan andel enligt tredje stycket 2 skall bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ beaktas.
7 kap. Regionplanering
8 §
Regionplanen gäller under en tid av högst sex år räknat från utgången av den i 12 kap. 5 § angivna tiden eller, om regeringen har prövat beslutet att anta planen, från dagen för regeringens beslut.
Regionplanen gäller under en tid av högst åtta år räknat från utgången av den i 12 kap. 5 § angivna tiden eller, om regeringen har prövat beslutet att anta planen, från dagen för regeringens beslut.
Beslut att ändra eller upphäva planen gäller från den tidpunkt som anges i första stycket. Den ändrade planen gäller endast under den tid som återstår av den ursprungliga planens giltighetstid.
8 kap. Bygglov, rivningslov och marklov
1 §
Bygglov krävs för att Bygglov krävs för att
1. uppföra byggnader, 1. uppföra byggnader,
2. göra tillbyggnader, 2. göra tillbyggnader,
3. ta i anspråk eller inreda 3. inreda eller använda bygg-
SOU 2005:77 Författningsförslag
83
byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats,
nad eller del av byggnad för väsentligen annat ändamål än det som pågår eller kan tillåtas enligt gällande lov,
4. göra sådana ändringar av byggnader som innebär att det inreds någon ytterligare bostad eller någon ytterligare lokal för handel, hantverk eller industri.
4. ändra byggnader på sätt som innebär
a) väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg eller material,
b) väsentligt ändrad planlösning,
c) påverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller säkerhet,
d) installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler, eller anordningar för luft, vatten eller avlopp,
I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan krävs bygglov endast för åtgärder som anges i första stycket 3.
5. underhålla byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser,
6. installera eller väsentligt ändra anordningar för vatten eller avlopp inom tomter.
I 4 och 10 §§ finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbostadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 5–7 §§ kan kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav.
I 3 § finns undantag för vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus och i 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret.
Enligt 4–5 §§ kan kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav.
Författningsförslag SOU 2005:77
84
2 §
I fråga om andra anläggningar än byggnader krävs bygglov för att
1. anordna nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor och golfbanor,
2. anordna upplag eller materialgårdar,
3. anordna tunnlar eller bergrum som inte är avsedda för tunnelbana eller gruvdrift,
4. inrätta fasta cisterner eller andra fasta anläggningar för kemiska produkter, som är hälso- och miljöfarliga, och för varor som kan medföra brand eller andra olyckshändelser,
5. uppföra radio- eller telemaster eller torn,
6. uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än två meter eller om kraftverket placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken eller om kraftverket skall fast monteras på en byggnad,
7. uppföra murar eller plank,
8. anordna parkeringsplatser utomhus,
9. anordna begravningsplatser, 10. väsentligt ändra anläggningar som avses i 1–9.
Bygglov för att inrätta eller uppföra en anläggning enligt första stycket 4 eller 5 eller för att
Bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som kräver bygglov samt om undantag från kravet på bygglov.
SOU 2005:77 Författningsförslag
85
ändra anläggningen krävs inte, om det är fråga om en mindre anläggning avsedd endast för en viss fastighets behov. Bygglov för åtgärder enligt första stycket 8 behövs inte, om det på fastigheten finns endast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg.
Enligt 5 § och 6 § tredje stycket 2 får kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav. I 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa anläggningar avsedda för totalförsvaret.
Särskilda bestämmelser för områden med detaljplan
Undantag från bygglovsplikten
3 §
I områden med detaljplan krävs, utöver vad som föreskrivs i 1 och 2 §§, bygglov för att
I fråga om en- och tvåbostadshus krävs inte bygglov för att
1. färga om byggnader eller byta fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial samt för att göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende,
1. ändra byggnad eller komplementbyggnad i fråga om yttre form, färg eller material om byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt,
2. sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar,
2. uppföra friliggande komplementbyggnader med en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter och en sammanlagd byggnadsarea som inte är större än 10,0
Författningsförslag SOU 2005:77
86
kvadratmeter,
3. uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring.
3. anordna skärmtak med en sammanlagd största area av 12,0 kvadratmeter i anslutning till huvudbyggnad,
I 4 och 10 §§ finns särskilda bestämmelser för en- eller tvåbostadshus och för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret. Enligt 5 § får kommunen medge undantag från kravet på bygglov enligt första stycket.
4. uppföra mur eller plank som inte är högre än 1,8 meter och inom ett avstånd av 3,6 meter från huvudbyggnad för att anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset.
I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus krävs inte heller bygglov för att
5. uppföra friliggande carport eller garage som följer gällande detaljplan eller som utanför område med detaljplan upptar högst 30,0 kvadratmeter byggnadsarea,
6. uppföra komplementbyggnader som avses i 2 med en sammanlagd byggnadsarea av högst 15,0 kvadratmeter,
7. anordna skärmtak som avses i 3 med en sammanlagd största area av 15,0 kvadratmeter eller
8. glasa in uteplats under skärmtak som avses i 6.
Åtgärder enligt 2–8 får utföras utan bygglov på minst 4,5 meters avstånd från tomtgräns eller närmare än så från gräns mot annan fastighet med berörda grannars medgivande.
SOU 2005:77 Författningsförslag
87
Särskilda bestämmelser för en- och tvåbostadshus
Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
4 §
Bestämmelserna i 1–3 §§ gäller inte i fråga om nedan angivna åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra mindre byggnader(komplementbyggnader):
1. färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt,
2. med mur eller plank anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter, inte sträcker sig mer än 3,0 meter ut från huset och inte placeras närmaregränsen än 4,5 meter,
3. anordna skärmtak över sådana uteplatser som anges i 2 eller över altaner, balkonger eller entréer, om skärmtaket inte är större än 12,0 kvadratmeter och inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,
4. uppföra högst två komplementbyggnader i omedelbar närhet av bostadshuset, om byggnadernas sammanlagda byggnadsarea inte är större än 10,0 kvadratmeter, taknockshöjden inte överstiger 3,0 meter och byggnaderna inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter.
Utanför detaljplan är en- och
Kommunen får i en detaljplan eller i områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs, under de förutsättningar som närmare anges i planen eller i bestämmelserna, för att utföra åtgärder som avses i 1–2 §§.
Beslut enligt första stycket får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen enligt 2 kap.
Författningsförslag SOU 2005:77
88
tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank som ej ingår i samlad bebyggelse undantagna från bestämmelserna i 1 och 2 §§ även i fråga om följande åtgärder
1. göra mindre tillbyggnader, om åtgärden inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter,
2. uppföra komplementbyggnader eller murar eller plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte sträcker sig närmare gränsen än 4,5 meter.
Om de grannar som berörs medger att åtgärder som avses i första stycket 2–4 och i andra stycket utförs närmare gränsen än 4,5 meter, krävs inte bygglov.
Enligt 6 § får kommunen bestämma att de åtgärder som avses i första stycket 1 och andra stycket kräver bygglov.
Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
5 §
Kommunen får i en detaljplan besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt och under den tid som närmare anges i planen utföra åtgärder som avses i 1– 3 §§.
Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs för att på det sätt som närmare anges i bestämmelserna
1. uppföra, bygga till eller på
Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att
1. i område som utgör en värdefull miljö utföra sådana åtgärder som avses i 3 §,
2. underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka särskilda värden som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
SOU 2005:77 Författningsförslag
89
annat sätt ändra komplementbyggnader,
2. göra mindre tillbyggnader,
3. upphävts genom lag (1994:852),
4. utföra eller ändra anläggningar som avses i 2 §,
5. bygga till eller på annat sätt ändra industribyggnader,
6. uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra enklare fritidshus, kolonistugor och liknande byggnader.
Beslut enligt första och andra stycket får inte fattas, om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen.
Inom samlad bebyggelse krävs medgivande från berörda grannar, om åtgärder som avses i andra stycket 1 och 2 skall utföras utan bygglov.
3. anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.
I fråga om byggnader och andra anläggningar som avses i 10 § får bestämmelser enligt första stycket inte meddelas.
8 §
Inom områden med detaljplan krävs rivningslov för att riva byggnader eller delar av byggnader, om inte annat har bestämts i planen.
Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att rivningslov krävs för att riva byggnader eller delar av byggnader.
Rivningslov behövs inte för att riva sådana byggnader eller delar av byggnader som får uppföras utan bygglov. Kommunen får dock besluta att rivningslov krävs för sådana åtgärder.
Rivningslov krävs för att helt eller delvis riva byggnader som omfattas av bygglovsplikt. Rivningslov krävs inte om prövning skett genom bygglov för ändring eller tidsbegränsat lov eller om rivningsföreläggande meddelats.
Kommunen får i detaljplan eller områdesbestämmelser begränsa eller upphäva rivningslovsplikten eller utöka den med kulturhistoriskt värdefulla byggnader som inte omfattats av bygglovsplikt och kulturhistoriskt värdefulla andra anläggningar.
Författningsförslag SOU 2005:77
90
11 §
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om
Ansökningar om bygglov skall bifallas om åtgärden
1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör hinder mot att bygglov lämnas,
1. inte strider mot detaljplanen eller områdesbestämmelser,
2. inte förutsätter planläggning enligt 5 kap. 1 § eller måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa,
3. uppfyller kraven i 2 kap. 1-7 och 11–13 §§ i de delar som inte prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser.
2. den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på vilken åtgärden skall utföras
a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan som gäller för området, eller
Om åtgärden skall utföras på fastighet, byggnad eller annan anläggning som avviker från detaljplan eller områdesbestämmelser skall ansökan bifallas om
1. avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988) eller
2. ansökan avser åtgärd som anges i 1 § 4 första stycket 4.
b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och
3. åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10–18 §§.
Om fastigheten i annat fall än
Om åtgärden innebär avvikelser från detaljplan eller områdesbestämmelser får ansökan om bygglov bifallas om avvikelserna sammantaget är mindre och förenliga med planens eller områdesbestämmelsernas syften och
SOU 2005:77 Författningsförslag
91
som avses i första stycket 2 b inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen.
Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 § första stycket 4 och sådana yttre åtgärder på byggnader som anges i 3 § första stycket 1 skall bygglov lämnas även om förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda.
Även om förutsättningarna i första stycket är uppfyllda, får bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana åtgärder som anges i 1 § första stycket 3.
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. I fall som avses i första stycket 2 b och 17 kap. 18 a §
skapskrav på byggnadsverk, m.m. eller
2. det föreligger särskilda skäl att medge avvikelser.
I fall som avses i andra stycket 1 och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Bygglov får inte lämnas om hinder föreligger enligt 11 a eller 25 d §, och inte heller om samhällskraven enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav, m.m. inte kan uppfyllas med stöd av föreskrifter som meddelas i bygglov.
Bygglov för igångsättning av byggnadsarbeten med schaktning, pålning, spontning och andra markarbeten får lämnas om särskilda skäl finns.
Författningsförslag SOU 2005:77
92
skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
11 a §
Beslut om lov eller förhandsbesked får inte strida mot
1. föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, naturminne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken,
2. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, eller
3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom strandskyddsområde.
Om dispens har meddelats från föreskrifter eller förbud som avses i första stycket 1 eller 3 eller om tillstånd har lämnats enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, får dock lov eller förhandsbesked som överensstämmer med dispensen lämnas.
12 §
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas om åtgärden
1. uppfyller kraven i 2 kap.,
2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §,
3. inte strider mot områdesbestämmelser och
4. uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10–18 §§.
Beträffande en- eller tvåbostadshus skall ansökningar om
Ansökan om bygglov för åtgärder som avses i 5 § 3 skall bifallas om åtgärden inte medför risk för skada på befintliga eller i den kommunala planeringen redovisade grundvattentäkter.
SOU 2005:77 Författningsförslag
93
bygglov till kompletteringsåtgärder som anges i 13 § bifallas, om åtgärden uppfyller kraven i första stycket 4 och inte strider mot sådana områdesbestämmelser som anges i 5 kap. 16 § 3 eller 4.
Bestämmelserna i andra stycket gäller även andra byggnader än en- eller tvåbostadshus, om ansökningen avser sådana åtgärder på byggnader som anges i 3 § första stycket 1 eller underhållsåtgärder på sådana byggnader som avses i 3 kap. 12 §.
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från områdesbestämmelser, om avvikelserna är förenliga med syftet med bestämmelserna.
Tidsbegränsade och periodiska bygglov
14 §
Kan bygglov inte lämnas på grund av bestämmelserna i 11 eller 12 §, får bygglov för tillfällig åtgärd lämnas, om sökanden begär det. Sådant lov skall lämnas, om den ansökta åtgärden har stöd i en detaljplanebestämmelse om tillfällig användning av byggnad eller mark.
I ett bygglov som avses i första stycket får medges att en byggnad eller annan anläggning uppförs, byggs till eller i övrigt ändras och att en byggnads eller en byggnadsdels användning ändras. Lovet skall lämnas för högst tio
För bygglovspliktiga åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 § men avses pågå enbart under en begränsad tid, får tidsbegränsade bygglov beviljas för en sammanlagd tid av högst fem år. Om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. 5 § får tiden uppgå till högst tio år.
Regeringen får meddela föreskrifter för tillämpningen av de tekniska egenskapskraven enligt 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. avseende tidsbegränsade lov.
Författningsförslag SOU 2005:77
94
år. Tiden kan på sökandens begäran förlängas med högst fem år i sänder. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga tjugo år.
Till ansökan skall fogas och i bygglovsbeslutet fastställas en redovisning av hur avvecklingen skall genomföras och marken återställas.
För bygglovspliktiga åtgärder som avses att utnyttjas periodiskt får permanent eller tidsbegränsat bygglov ges med villkor att åtgärderna tillåts endast under del av år.
Rivningslov och marklov
16 §
Ansökningar om rivningslov skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen
Ansökningar om rivningslov skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen
1. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser,
1. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller
2. behövs för bostadsförsörjningen eller
2. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska eller konstnärliga värde.
3. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.
18 a §
Har beslut fattats om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan får bygglov, rivningslov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. I beslutet om lov skall därvid tas in en upplysning om att
Har beslut fattats om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbestämmelser får bygglov, rivningslov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. I beslutet om lov skall därvid tas in en upplysning om att sökanden
SOU 2005:77 Författningsförslag
95
sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
19 §
Byggnadsnämnden prövar ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov.
Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansökningarna skall vara skriftliga. Beträffande enkla åtgärder får ansökan dock göras muntligen.
Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansökningarna skall vara skriftliga.
Bestämmelser om prövning av bygglov, rivningslov eller marklov utan ansökan finns i 10 kap. 19 § andra stycket.
20 §
När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen.
Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas.
Följs inte ett föreläggande enligt 11 § andra stycket, får ärendet avgöras i befintligt skick.
Förelägganden som avses i andra och tredje styckena skall innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.
Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas.
Föreläggandet skall innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.
21 §
Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt 1–9 §§, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva frågan om
Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt 1–5 eller 8–9 §§, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva
Författningsförslag SOU 2005:77
96
lov till åtgärden. en ansökan om lov till åtgärden.
Bestämmelserna i denna lag om lov skall tillämpas i ärenden enligt första stycket.
22 §
Innan lov lämnas, skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen, om åtgärden
1. innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller
2. skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser.
Innan lov lämnas, skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25§ första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen.
I det fall som avses i 5 kap. 25 § tredje stycket första meningen får underrättelse ske genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 §, eller genom en kungörelse som anslås på kommunens anslagstavla, informationsblad om kungörelsen som sprids till de boende som berörs och brev till kända sakägare och sådan organisation eller förening som avses i 5 kap. 25 § första stycket 2.
Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden yttrar sig.
Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett, om det är uppenbart onödigt att sökanden eller annan part yttrar sig.
SOU 2005:77 Författningsförslag
97
23 §
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller påbörjas arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller har beslut fattats att påbörja arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
25 a §
Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet, för vilken det också krävs en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till kommunen, skall byggnadsnämnden svara för att handläggningen av ärendet om lov eller förhandsbesked samordnas med handläggningen av anmälningsärendet.
Vid prövningen av ärenden som avses i första stycket skall följande iakttas.
1. Om anmälan enligt miljöbalken ännu inte gjorts till kommunen skall bestämmelserna i 20 § om ofullständiga ansök-
Författningsförslag SOU 2005:77
98
ningshandlingar tillämpas.
2. Vid granskningen i övrigt av att handlingarna är tillräckliga för den prövning som krävs skall en gemensam bedömning göras för ärendet om lov eller förhandsbesked och anmälningsärendet.
3. Berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter skall ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig över såväl ansökningen om lov eller förhandsbesked som över anmälan enligt miljöbalken.
4. Beslut med anledning av ansökningen om lov eller förhandsbesked och av anmälan enligt miljöbalken skall tas i ett sammanhang. Om en samordnad prövning enligt första stycket skett med anledning av en ansökan om förhandsbesked och om prövningen enligt miljöbalken avslutats i samband med beslutet om förhandsbesked tillämpas inte första stycket vid efterföljande bygglovsprövning.
25 b §
Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet som, utan att tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken föreligger, ändå i det enskilda fallet kan innebära risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön,
SOU 2005:77 Författningsförslag
99
skall byggnadsnämnden snarast ge den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, tillfälle att yttra sig i ärendet. Om denna nämnd finner att det föreligger skäl att närmare pröva fråga om ingripande enligt 26 kap. 9§ miljöbalken skall bestämmelserna i 25 a § gälla i tillämpliga delar vid byggnadsnämndens fortsatta handläggning.
25 c §
Vid prövningen av ärenden som avses i 25 a och 25 b §§ skall byggnadsnämnden ta till vara möjligheterna att förenkla det sammantagna förfarandet.
Om det finns särskilda skäl får byggnadsnämnden, efter hörande av berörda parter och i samråd med den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, bestämma att bestämmelserna i 25 a eller 25 b § inte behöver tillämpas i ett ärende.
25 d §
Om den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, med anledning av anmälan enligt miljöbalken finner skäl att meddela föreläggande om förbud eller om att verksamhetsutövaren skall ansöka
Författningsförslag SOU 2005:77
100
om tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, får bygglov eller förhandsbesked om att bygglov kan påräknas inte lämnas.
26 §
I ett beslut varigenom lov lämnas, skall anges lovets giltighetstid samt de villkor och upplysningar i övrigt som behövs.
I ett beslut varigenom lov lämnas, skall anges lovets giltighetstid samt de föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § och de villkor och upplysningar i övrigt som behövs.
27 §
Sökanden skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs. Underrättelse skall också sändas till sådan i 22 § första stycket omnämnd person, organisation eller förening som yttrat sig i ärendet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går någon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling.
Underrättelse får ske genom delgivning. Med sökanden får delgivning dock inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).
Sökanden och annan part skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går någon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling.
Underrättelse om innehållet i ett beslut skall ske genom delgivning, om det inte är obehövligt. Med sökanden får delgivning dock inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).
SOU 2005:77 Författningsförslag
101
32 §
I beslut om bygglov får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän fastighetsägaren har betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen.
I beslut om bygglov får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän de föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § är uppfyllda.
Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har utförts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.
33 §
Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov.
Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov. Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut.
Bestämmelser om bygglov för tillfälliga åtgärder finns i 14 §.
Bestämmelser om tidsbegränsade och periodiska bygglov finns i 14 §.
34 §
På ansökan skall byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen.
På ansökan skall byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas i de avseenden som redovisas.
Meddelas det sökta tillståndet får bestämmas de villkor som behövs. Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet.
Meddelas det sökta tillståndet skall bestämmas de villkor som behövs.
Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet. Vid överklagande av ett beslut räknas
Författningsförslag SOU 2005:77
102
tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut.
Görs inte ansökan om bygglov inom den tid som anges i andra stycket, upphör tillståndet att gälla. I beslutet om förhandsbesked skall tas in en upplysning om detta. Sökanden skall också upplysas om att tillståndet inte medför rätt att påbörja den sökta åtgärden.
Beslutet om förhandsbesked skall innehålla upplysningar om att
1. tillståndet upphör att gälla om ansökan om bygglov inte görs inom den tid som anges i tredje stycket och
2. att förhandsbeskedet inte medför rätt att påbörja den sökta åtgärden.
Bestämmelserna i 19–23 samt 25–28 §§ skall tillämpas i fråga om förhandsbesked.
9 kap.
Byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll
Tillsyn och kontroll
1 §
Den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall vidare se till att kontroll och provning utförs i tillräcklig omfattning. Arbetena skall planeras och utföras med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.
I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, skall rivningen ske på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för
Den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall se till att arbetena planeras och utförs under lämplig ledning, att kontroll och provning sker i tillräcklig omfattning samt att arbetena planeras och utförs med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.
Byggherren skall närvara vid samråd enligt 5 och 10 §§ samt vid byggnadsnämndens tillsyn
SOU 2005:77 Författningsförslag
103
sig enligt planen. som enligt 6 § framgår av
föreskrifter i bygglov eller rivningslov.
2 §
Minst tre veckor innan arbetena påbörjas skall byggherren göra en anmälan till byggnadsnämnden (bygganmälan), om arbetena avser
1. uppförande eller tillbyggnad av en byggnad,
2. åtgärder som avses i 8 kap. 2 § första stycket,
3. sådana ändringar av en byggnad som berör konstruktionen av de bärande delarna eller som avsevärt påverkar dess planlösning,
4. installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation i byggnader,
5. installation eller väsentlig ändring av anordningar för vattenförsörjning eller avlopp i byggnader eller inom tomter,
6. underhåll av sådan bebyggelse med särskilt bevarandevärde som omfattas av skyddsbestämmelser som utfärdats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 4 eller 16 § 4.
Byggnadsarbetena får påbörjas tidigare än som anges i första stycket om byggnadsnämnden särskilt medger det.
Bygganmälan upphör att gälla om arbetena inte påbörjats inom två år från dagen för anmälan.
För åtgärder som kräver bygglov eller rivningslov skall en kvalitetsansvarig utses och anmälas av byggherren. En kvalitetsansvarig krävs inte vid enkla åtgärder.
Den kvalitetsansvarige skall
1. bevaka att lovet och i lovet intagna föreskrifter följs,
2. se till att en kontrollplan upprättas och att nödvändiga kontroller utförs,
3. vid avvikelser informera byggherren och vid behov meddela byggnadsnämnden,
4. vara närvarande vid byggsamråd och vid byggnadsnämndens tillsyn på byggplatsen och
5. avge utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag för slutbevis.
Till kvalitetsansvarig får utses endast den som har fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.
Sådant godkännande (certifiering) förutsätter självständig ställning, tydliga krav och uppgifter, och skall följas upp av det organ som meddelat riksbehörigheten.
Författningsförslag SOU 2005:77
104
Rivning av byggnader eller delar av byggnader som inte är komplementbyggnader, sådana ekonomibyggnader som avses i 8 kap. 1 § andra stycket eller sådana byggnader som avses i 8 kap. 10 § skall anmälas till byggnadsnämnden (rivningsanmälan).
Bestämmelserna i första – tredje styckena om när anmälan skall göras, när arbetena får påbörjas och när anmälan upphör att gälla skall tillämpas också i fråga om rivning.
Riksbehörighet krävs inte för åtgärder som avser tillbyggnad eller ändring av en- och tvåbostadshus eller därmed jämförbara åtgärder.
Byggnadsnämnden får godkänna en kvalitetsansvarig utan riskbehörighet om förutsättningarna är uppfyllda i ett enskilt ärende.
För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem skall samordna deras uppgifter.
3 §
Krav på bygganmälan gäller inte
1. sådana åtgärder som rör en- eller tvåbostadshus och till dessa hörande komplementbyggnader och som enligt 8 kap. 4 § undantagits från krav på bygglov,
2. uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring inom områden som inte omfattas av detaljplan,
3. sådana åtgärder beträffande anläggningar som anges i 8 kap. 2 § andra stycket,
4. sådana åtgärder som anges i 2 § första stycket 3–5 i fråga om byggnader eller tomter som tillhör staten eller ett landsting,
5. åtgärder som rör sådana byggnader eller andra anläggningar som är avsedda för
Byggherrens kontroll skall avse projektering och utförande av byggnadsprojektet med avseende på alla tillämpliga samhällskrav.
Kontroll kan i enkla fall utföras av byggherren själv och skall i andra fall organiseras och övervakas av en kvalitetsansvarig, som enligt 2 §.
Byggherren upprättar själv eller genom en kvalitetsansvarig ett förslag till plan för hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras (kontrollplan).
Kontroll kan ske såsom
1. egenkontroll utförd av personal inom projektorganisationen,
2. sakkunnigkontroll utförd av fristående eller annan särskilt sakkunnig person,
3. oberoende kontroll utförd
SOU 2005:77 Författningsförslag
105
totalförsvaret och som är av hemlig natur.
av person eller organisation i tredjepartsställning, eller
4 i kombinationer av dessa former.
Kontroll skall omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla samhällskraven och skall dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Dokumentationen skall omfatta
1. vad som kontrolleras,
2. vem som kontrollerar,
3. mot vad kontrollen görs,
4. hur kontrollen sker och
5. resultatet av kontrollen.
4 §
Bygganmälningar och rivningsanmälningar skall vara skriftliga. För enkla åtgärder räcker det med muntlig anmälan. Till en anmälanskall fogas en beskrivning av projektets art och omfattning. Till en rivningsanmälan skall också fogas en plan över hur rivningsmaterialet kommer att hanteras (rivningsplan). Byggnadsnämnden får i enskilda fall besluta att rivningsplan inte behöver ges in.
När en bygglovsansökan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt kalla till byggsamråd, om det inte är uppenbart obehövligt.
Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 2 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. krävs, skall byggnadsnämnden bereda försäkringsgivaren respektive den som svarar för färdigställandeskyddet tillfälle att närvara vid samrådet.
Om byggnadsnämnden funnit byggsamrådet obehövligt, skall
Författningsförslag SOU 2005:77
106
nämnden meddela byggherren detta utan oskäligt dröjsmål och samtidigt lämna sådana upplysningar som avses i 6 § 7.
Byggsamråd skall alltid hållas när en byggherre begär det.
5 §
Om byggnadsåtgärder som anges i 2 § första stycket 1–5 och som kräver bygganmälan avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning och det är känt för vilket slag av verksamhet utrymmena är avsedda, får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna.
Om byggnadsåtgärderna avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt minst tio boende, får byggnadsarbetena inte påbörjas förrän organisation som företräder arbetstagarna har fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna.
Vid byggsamrådet, som kan delas upp och genomföras vid flera tillfällen, skall en genomgång efter behov ske av
1. om ansökningshandlingarna är tillräckliga som underlag för prövningen,
2. projektets förutsättningar för bygglov enligt 8 kap.,
3. avvägningar eller avvikelser som kan aktualiseras rörande varsamhets- och egenskapskraven,
4. byggherrens förslag till kontrollplan,
5. behov av kvalitetsansvarig och dennes uppgifter,
6. behov av utstakning,
7. byggnadsnämndens tillsynsåtgärder,
8. villkor för att byggnadsarbetena skall få påbörjas och
9. förutsättningar för slutbevis. Vid byggsamråd skall byggnadsnämnden föra protokoll som underlag för föreskrifter i beslut om bygglov eller rivningslov.
SOU 2005:77 Författningsförslag
107
6 §
När en bygganmälan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt. Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas tillutstakningen.
I beslut om bygglov eller rivningslov skall tas in föreskrifter om
1. hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras enligt 3 §,
2. vilka kontrollintyg och övriga handlingar som skall ges in och vilka anmälningar som skall göras till byggnadsnämnden och
3. villkor för att påbörja byggnadsarbeten.
Dessutom skall anges 4. vem som har utsetts till kvalitetsansvarig enligt 2 §,
5. behov av ytterligare byggsamråd och andra åtgärder för tillsyn från byggnadsnämndens sida,
6. upplysningar avseende förutsättningar för slutbevis och ibruktagande samt
7. upplysningar om krav enligt annan lagstiftning.
I beslut om bygglov får meddelas föreskrifter för att precisera utformningskraven i 2 kap. 5 § i delar som inte reglerats i detaljplan eller områdesbestämmelser och för att precisera kraven på utförande enligt 2 och 2 a §§ i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Om särskilda skäl föreligger får föreskrifter tas in i separat beslut.
Författningsförslag SOU 2005:77
108
7 §
När en bygganmälan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt kalla till samråd (byggsamråd), om det inte är uppenbart obehövligt. Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 13 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om det krävs en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., skall byggnadsnämnden bereda försäkringsgivaren respektive den som svarar för färdigställandeskyddet tillfälle att närvara vid samrådet.
Om byggnadsnämnden funnit byggsamråd obehövligt, skall nämnden meddela byggherren detta utan oskäligt dröjsmål och samtidigt lämna sådana upplysningar som avses i 8 § tredje stycket.
Byggsamråd skall alltid hållas när en byggherre begär det.
När ett beslut om bygglov har fattats skall byggnadsnämnden skyndsamt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt.
Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstakningen.
8 §
Vid byggsamrådet skall en genomgång göras av
1. arbetenas planering,
2. de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att byggnaden eller anläggningen skall kunna antas komma att uppfylla de krav som avses i 3 kap.,
Rivnings- och byggavfall skall hanteras på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för sig. Farligt avfall, för vilket gäller särskilda bestämmelser, skall anmälas till den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälso-
SOU 2005:77 Författningsförslag
109
3. den samordning som behövs.
Över samrådet skall föras protokoll.
Om byggnadsnämnden finner anledning anta att ett projekt som inte kräver bygglov, fordrar tillstånd av någon annan myndighet, skall nämnden under samrådet upplysa byggherren om detta.
skyddsområdet.
9 §
Vid byggsamrådet eller snarast möjligt därefter skall byggnadsnämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, besluta om en kontrollplan för arbetena. I kontrollplanen skall anges vilken kontroll som skall utföras, vilka intyg och övriga handlingar som skall företes för nämnden samt vilka anmälningar som skall göras till nämnden. Kontrollen kan utföras genom dokumenterad egenkontroll, av fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av byggnadsnämnden.
Byggnadsnämnden får enligt 16 kap. 7 § första stycket även i andra fall än som avses i första stycket andra meningen besikta byggprojektet.
Byggnadsnämnden får i samband med ingripanden enligt 10 kap. 3 § besluta om ändring av kontrollplanen.
Byggnadsarbeten får inte påbörjas för bygglovspliktiga åtgärder förrän bygglov har givits och följande förutsättningar är uppfyllda om de tagits in som föreskrifter i bygglov, innebärande att
1. kvalitetsansvarig skall ha utsetts om sådan krävs enligt 2 §,
2. om åtgärderna avser arbetslokaler eller personalrum för verksamheter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning och det är känt för vilket slag av verksamhet utrymmena är avsedda, skall skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna,
3. om åtgärderna avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt minst tio boende, skall organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna,
4. om en byggfelsförsäkring eller ett färdigställandeskydd en-
Författningsförslag SOU 2005:77
110
ligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. behövs skall bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet ha visats upp för byggnadsnämnden,
5. om ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar, skall sådant besked ha uppvisats för byggnadsnämnden,
6. bevis skall ha visats upp att fastighetsägaren har betalat ersättning för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen, om sådant villkor uppställts i bygglovet och
7. utstakning skall ha skett om en sådan ansetts behövlig vid byggsamrådet.
10 §
När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämnden utfärda ett bevis om detta (slutbevis).
Om byggnadsnämnden finner att det brister i förutsättningarna för att utfärda slutbevis, skall byggnadsnämnden utan oskäligt dröjsmål ta ställning till i vilken omfattning byggnaden skall få användas innan bristerna avhjälpts.
I god tid innan byggnadsprojektet eller byggnadsetappen färdigställs för ibruktagande skall byggherren till byggnadsnämnden lämna in i bygglovsbeslutet föreskrivet underlag för slutbevis. Byggnadsnämnden skall därefter skyndsamt kalla till ett avslutande byggsamråd om det inte är uppenbart obehövligt.
Till det avslutande byggsamrådet skall byggherren och den kvalitetsansvarige enligt 2 § samt andra som nämnden bestämmer kallas.
Vid det avslutande byggsamrådet skall en genomgång ske av
1. läget i projektet,
SOU 2005:77 Författningsförslag
111
2. sakliga förutsättningar och formella krav för slutbevis,
3. den kvalitetsansvariges utlåtande enligt 2 §,
4. behov av slutbesiktning eller andra åtgärder,
5. planer och villkor för ibruktagande och
6. byggnadsnämndens handlingsalternativ.
11 §
Byggnadsnämndens beslut i fråga om byggsamråd och kontrollplan upphör att gälla om byggnadsarbetena inte påbörjats inom två år från dagen för bygganmälan.
När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt bygglovet och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämnden utfärda ett bevis om detta (slutbevis).
Innan slutbevis meddelats får byggnadsverk inte tas i bruk i de delar som omfattas av bygglovet om inte byggnadsnämnden beslutar annat.
När byggnadsnämnden fått in eller införskaffat underlag för att pröva frågan om slutbevis skall nämnden skyndsamt meddela slutbevis eller besluta om ingripande enligt 10 kap.
Slutbevis får meddelas i etapper och utfärdas med anmärkningar eller villkor avseende mindre allvarliga brister.
12 §
Om det krävs en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m., får byggnads-
Om den kvalitetsansvarige inte utför sina uppgifter enligt lagen skall byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden.
Om byggnadsnämnden finner
Författningsförslag SOU 2005:77
112
arbetena inte påbörjas förrän bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet har visats upp för byggnadsnämnden. Motsvarande gäller, om det krävs ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen (1994:1720) om civilt försvar.
I de fall en rivningsplan skall finnas enligt 4 §, får rivningsarbetena inte påbörjas förrän byggnadsnämnden godkänt rivningsplanen.
att den kvalitetsansvarige har åsidosatt sina skyldigheter, får nämnden ge en tillsägelse eller besluta att en annan kvalitetsansvarig skall utses. Nämnden skall, i de fall den kvalitetsansvarige har riksbehörighet, anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten.
10 kap.
3 §
Byggnadsnämnden får förbjuda att ett visst byggnads-, rivnings- eller markarbete eller en viss åtgärd fortsätts, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggnadsnämnden får också, om nämnden finner att byggherren inte följer någon väsentlig del av en kontrollplan, förbjuda att ett byggnadsarbete fortsätts innan de uppkomna bristerna avhjälpts.
Byggnadsnämnden får förbjuda att ett visst byggnads-, rivnings- eller markarbete eller en viss åtgärd fortsätts, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen.
Är det uppenbart att ett arbete eller en åtgärd som avses i första stycket äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätts, även om de förutsättningar som anges i första stycket inte föreligger.
Om byggnadsnämnden finner att byggherren i något väsentligt avseende avviker från en rivningsplan, får nämnden förbjuda
SOU 2005:77 Författningsförslag
113
att rivningen fortsätts till dess att byggherren visar att det finns förutsättningar för att planen kommer att följas
Förbud enligt denna paragraf får förenas med vite. Beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart.
4 §
Utför någon utan lov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut.
Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 500 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hänsyn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybyggnadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder.
Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 2 000 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hänsyn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybyggnadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder.
Är överträdelsen ringa, får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp än som följer av andra stycket eller helt efterges.
6 §
Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 § första stycket, en överträdelse sker genom att
Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 § första stycket, en överträdelse sker genom att
1. arbete utförs utan att det 1. arbete utförs utan att det
Författningsförslag SOU 2005:77
114
finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 13 §,
finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 2 §,
2. någon underlåter att göra bygganmälan eller rivningsanmälan när sådan anmälan skall göras eller
2. bygglovspliktigt byggnadsverk tas i bruk innan slutbevis meddelats eller
3. arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt denna lag.
3. arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt denna lag.
Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst 200 och högst 1 000 kronor. Är överträdelsen ringa, behöver någon avgift inte tas ut.
Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst 2 000 kronor och högst ett prisbasbelopp. Är överträdelsen ringa, behöver någon avgift inte tas ut.
8 §
Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden.
Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden.
Frågor om tilläggsavgift prövas av plan- och miljödomstolar på talan av byggnadsnämnden.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööverdomstolen.
17 §
Om en byggnad eller annan anläggning inom område med detaljplan har kommit att medföra stora olägenheter för trafiksäkerheten på grund av att förhållandena har ändrats, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att ta bort den eller att vidta någon annan åtgärd med den. Beträffande byggnader får dock sådant föreläggande meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller är av ringa värde.
Inom områden med detaljplan får byggnadsnämnden, om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten, förelägga ägaren av en fastighet eller en byggnad att anordna stängsel eller ändra utfart eller annan utgång mot gator eller vägar.
SOU 2005:77 Författningsförslag
115
Om en byggnad eller annan anläggning för industriändamål inte längre används, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stängsel kring den, om det behövs till skydd mot olycksfall.
Om en byggnad eller annan anläggning för industriändamål, tunnel- eller gruvdrift inte längre används, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stängsel kring den, om det behövs till skydd mot olycksfall.
11 kap. Byggnadsnämnden
5 §
Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked och i ärenden som föranleds av en bygganmälan eller rivningsanmälan enligt 9 kap. 2 § samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.
Byggnadsnämnden får i ärenden angående lov och förhandsbesked ta ut avgift för åtgärder som behövs för prövning eller tillsyn och i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.
Byggnadsnämnden får dessutom, efter det att bygganmälan som avser åtgärder som anges i 9 kap. 2 § första stycket 1 eller 2 inkommit avseende uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning, ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.
Byggnadsnämnden får vid åtgärder som avser uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning, även ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner och områdesbestämmelser. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.
Författningsförslag SOU 2005:77
116
Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.
Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.
12 kap. Statlig kontroll beträffande områden av riksintresse m.m.
12 kap. Statlig kontroll
1 §
Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att
Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt,
2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller
3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller
3. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
4. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
SOU 2005:77 Författningsförslag
117
6 §
Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1 och 2.
Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1.
13 kap. Överklagande
1 §
Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen
Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen
1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,
4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och
4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och
Författningsförslag SOU 2005:77
118
andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,
andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,
5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt
5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt
6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.
6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.
Andra beslut rörande gatukostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol framgår av 15 kap. 8 §.
2 §
Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som anges i 1 § får överklagas hos länsstyrelsen.
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser
1. frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked,
1. frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked,
2. behovet av byggsamråd. 2. frågor i ett ärende om
bygglov, som redan är avgjorda vid prövning avseende tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till den miljöfarliga verksamhet bygglovsprövningen avser.
3 §
Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 2 § finns i 23–25 §§förvaltningslagen (1986:223).
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan räknas dock från den dag då
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i ett över-
SOU 2005:77 Författningsförslag
119
justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23–25 §§förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen.
klagat ärende i övrigt får överklagas hos plan- och miljödomstol.
Länsstyrelsens beslut överklagas till den domstol inom vars domkrets länsstyrelsen har sin kansliort. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööverdomstolen.
4 §
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende om antagande, ändring eller upphävande av en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas hos regeringen.
Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen
Beslut som avses i 2 § får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet.
En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regionplaneorgan eller kommunalförbund.
En sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 5 kap. 18 §
Författningsförslag SOU 2005:77
120
överlämna målet till regeringen för prövning.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
tredje stycket.
5 §
Beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för enkelt planförfarande har tillämpats, får beslutet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 28 § har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Om ett överklagande gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser krävs att den som överklagar senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för enkelt planförfarande har tillämpats, får beslutet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 28 § har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 § andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning.
6 §
Har upphävts genom lag (1994:819).
Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 2 § finns i 23–25 §§förvaltningslagen (1986:223).
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla.
SOU 2005:77 Författningsförslag
121
När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23–25 §§förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen.
7 §
Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket får överklagas av Luftfartsstyrelsen, om beslutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning, och i övriga fall av Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten eller Statens räddningsverk eller de myndigheter de bestämmer.
Överprövande myndighet skall, då fråga är om överprövning av andra beslut än de som anges i 1 §, pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
8 §
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.
På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen
Författningsförslag SOU 2005:77
122
inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas.
15 kap.
3 §
Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.
Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall målet förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller kommunens talan.
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med fastighetsplanen. Bildas fastighet som överensstämmer med fastighetsplanen, förfaller kommunens talan.
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med detaljplanen. Bildas fastighet som överensstämmer med detaljplanen, förfaller kommunens talan.
När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrättelse om det till lantmäterimyndigheten.
16 kap.
1 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 3 kap. behövs
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 2 kap. behövs
1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter, områden
2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar samt tomter, områden
SOU 2005:77 Författningsförslag
123
för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser,
för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser,
3. för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs.
3. för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om kvalitetsansvariga som behövs utöver bestämmelserna i 9 kap. 13–15 §§.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om kvalitetsansvariga som behövs utöver bestämmelserna i 9 kap. 2 och 12 §§.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i 3 kap.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i 2 kap.
17 kap. Övergångsbestämmelser
11 §
Tomtindelningar enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som fastighetsplan enligt denna lag.
Tomtindelningar enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c §.
18 a §
Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av
34 §, 38 § tredje stycket eller 110 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen i dess
Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av
34 §, 38 § tredje stycket eller 110 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen i dess
Författningsförslag SOU 2005:77
124
lydelse vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 11 § första stycket 2 b. En sådan förklaring får avse endast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna.
lydelse vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 11 § andra stycket 1. En sådan förklaring får avse endast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna.
Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansökan om bygglov.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om fastighet, byggnad eller annan anläggning i den utsträckning den efter ett beslut om fastställelse av en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning avviker från planen eller tomtindelningen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. Äldre bestämmelser gäller för överklagande av beslut som anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före den 1 januari 2008.
3. Äldre bestämmelser gäller för ärenden där ansökan har gjorts eller handläggningen avseende uttag av sanktionsavgift har inletts före den 1 januari 2008.
4. Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c.
5. Områdesbestämmelser som har utfärdats med stöd av 5 kap. 16 § enligt lydelsen före den 1 januari 2008 skall gälla längst till och med den 31 december 2012.
6. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om beslut om lov för tillfällig åtgärd.
SOU 2005:77 Författningsförslag
125
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet,
2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering,
7. lämplighet för avsett ändamål,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, och
9. hushållning med vatten och avfall.
De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap.10-14 §§plan- och bygglagen (1987:10).
Vid uppförande eller ändring av byggnadsverk skall väsentliga tekniska egenskapskrav uppfyllas i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet,
2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering,
7. lämplighet för avsett ändamål,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, och
9. hushållning med vatten och avfall.
Egenskapskraven skall vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt underhåll.
Författningsförslag SOU 2005:77
126
De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 2 kap.5 och 9 §§plan- och bygglagen (1987:10).
Byggnadsverk skall underhållas så att deras egenskaper i de hänseenden som avses i första stycket i huvudsak bevaras. Anordningar som är avsedda att tillgodose kraven i första stycket 2–4, 6 och 8 skall hållas i stånd.
SOU 2005:77 Författningsförslag
127
3 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988)
att 3 kap. 2 §, 5 kap. 5 §, 7 kap. 1, 4, 6 och 8 kap. 4 § skall ha följande lydelse och
att det skall införas en ny paragraf 5 kap. 4 a § med följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
2 §
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Får på grund av lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (1987:10) byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företas i strid mot planen eller bestämmelserna, utgör vad som nu har sagts inte hinder mot fastighetsbildning som behövs för att lovet eller förhandsbeskedet skall kunna utnyttjas.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastighetsbildning som behövs för att medgivandet skall kunna utnyttjas.
Författningsförslag SOU 2005:77
128
Om det finns särskilda skäl, får undantag medges från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas på begäran av lantmäterimyndigheten av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet. Att därvid regeringens tillåtelse behövs i vissa fall följer av 7 kap. 29 § miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
5 kap.
4 a §
Bestämmelserna i 4 § första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och fastighetsbildningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
5 §
Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan, fastighetsplan eller järnvägsplan.
Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan eller järnvägsplan.
SOU 2005:77 Författningsförslag
129
Har regleringen påkallats av annan än sakägare eller innebär ansökan av sakägare att regleringen, för att ej möta hinder enligt 4 § andra stycket, skall göras mer omfattande än som krävs för att sökandens fastighet skall förbättras, får regleringen ej äga rum, om de sakägare som har ett väsentligt intresse i saken mera allmänt motsätter sig regleringen och har beaktansvärda skäl för det. Vid prövningen av sådan fråga skall främst deras mening beaktas som har störst nytta av regleringen.
Andra stycket gäller icke, om behovet av fastighetsreglering är synnerligen angeläget.
7 kap.
1 §
Servitut som bildas genom fastighetsreglering skall vara av väsentlig betydelse för fastighets ändamålsenliga användning. Vid detta bedömande skall hänsyn ej tagas till rättighet som är grundad på frivillig upplåtelse.
Utan stöd av överenskommelse mellan ägaren av den härskande fastigheten och ägaren av den tjänande fastigheten får servitutet ej innefatta skyldighet för den senare att underhålla väg, byggnad eller annan anläggning som avses med servitutet. Servitut får ej bildas för viss tid eller göras beroende av villkor. Dock får bestämmas att servitut skall gälla endast så länge ändamålet ej tillgodosetts på annat sätt som särskilt anges.
För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte första stycket och 5 kap. 8 §.
För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte första stycket och 5 kap. 8 §.
4 §
För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
Författningsförslag SOU 2005:77
130
Har ändrade förhållanden inträtt efter servitutets tillkomst, får servitutet ändras, om det skulle innebära väsentlig fördel för den tjänande eller den härskande fastigheten utan att för den andra medföra olägenhet av betydelse.
6 §
För ändring eller upphävande av servitut vid sådan fastighetsreglering som avser ändring i fastighetsindelningen gäller icke de i 4 och 5 §§ föreskrivna särskilda villkoren, om åtgärden är av betydelse för regleringen.
För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en fastighetsplan gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.
För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.
8 kap.
4 §
Tillhör områden som enligt en fastighetsplan skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindelningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.
Tillhör områden som enligt bestämmelser i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindelningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.
SOU 2005:77 Författningsförslag
131
1. Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
2. 5 kap. 4 a § skall endast tillämpas om bestämmelserna i 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detaljplan som antagits efter ikraftträdandet.
Författningsförslag SOU 2005:77
132
4 Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)
Härigenom föreskrivs i fråga om ledningsrättslagen (1973:1144) att 6 a och 8 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 a §
Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
8 §
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall ledningsrätt upplåtas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.
Om det finns särskilda skäl, får på begäran av lantmäterimyndigheten medges undantag från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
SOU 2005:77 Författningsförslag
133
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
134
5 Förslag till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)
Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149) att 2, 6 a, och 9 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämpning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som ej hör till fastighet och på naturreservat.
Lagens bestämmelser om fastighet skall tillämpas på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som inte hör till fastighet, på kommun och på naturreservat.
6 a §
Bestämmelserna i 5 och 6 §§ skall inte tillämpas om det i en fastighetsplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Bestämmelserna i 5 och 6 §§ skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
9 §
Inom område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
SOU 2005:77 Författningsförslag
135
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall anläggning inrättas så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas.
Om det finns särskilda skäl, får på begäran av lantmäterimyndigheten medges undantag från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas avlänsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
136
6 Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
Härigenom föreskrivs i fråga om ordningslagen (1993:1617) att 1 kap. 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §
Med offentlig plats enligt denna lag avses
Med offentlig plats enligt denna lag avses
1. allmänna vägar, 1. allmänna vägar,
2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,
2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisats som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,
3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt
3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt
4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.
4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten.
Om ett område eller utrymme som avses i första stycket är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.
SOU 2005:77 Författningsförslag
137
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
138
7 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning att 2 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) och för vilka kommunen är huvudman, ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
På gator, torg, parker och andra platser som i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) har redovisats som allmän plats och för vilka kommunen är huvudman ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständligheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik.
Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och bygglagen. När särskilda skäl föreligger, får
SOU 2005:77 Författningsförslag
139
regeringen på framställning av kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första stycket.
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
140
8 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808) att 12 kap. 6 § och 20 kap. 3 § skall ha följande lydelse.
12 kap. Jordbruk och annan verksamhet
6 §
Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.
Kan en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel. Anmälan för samråd behöver dock inte göras när det gäller verksamhet eller åtgärd för vilken bygglov lämnats enligt bestämmelserna i 8 kap. plan- och bygglagen (1987:10).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla.
Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat.
Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om
SOU 2005:77 Författningsförslag
141
rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap.
20 kap. Domstolar
3 §
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på plan- och miljödomstolar och Plan- och miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i plan- och miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av uttag av tilläggsavgift och utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Plan- och miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte
7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Denna lag träder ikraft den 1 januari 2008.
Författningsförslag SOU 2005:77
142
9 Miljödomstol och Miljööverdomstolen behöver bytas ut mot plan- och miljödomstol respektive Plan- och miljööverdomstolen i följande författningar
1. Lag (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader
2. Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled
3. Lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 4. Lag (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.
5. Lag (1976:997) om vattenförbund
6. Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
7. Förordning (1983:1011) om vissa underrättelser enligt den svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
8. Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter
9. Förordning (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna 10. Förordning (1988:318) med instruktion för Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet 11. Förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion 12. Artskyddsförordning (1998:179) 13. Miljöbalk (1998:808) 14. Lag (1998:811) om införande av miljöba 15. Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 16. Lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 17. Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd 18. Förordning (1998:904) om täkter och anmälan för samråd 19. Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter 20. Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken 21. Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 22. Förordning (1998:1323) om miljödomstolarnas domkretsar 23. Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.
SOU 2005:77 Författningsförslag
143
24. Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor 25. Förordning (1999:704) om förordnande av sakkunniga ledamöter i miljödomstol 26. Lag (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar
145
1 Inledning
1.1 PBL-kommitténs uppdrag
Regeringen har gett PBL-kommittén i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget anges bland annat följande. Utredningsarbetet ska ha en bred inriktning. Förslag som kommittén lämnar ska tillgodose krav på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén ska också behandla frågor om
• regional samverkan,
• översiktlig planering, detaljplaner m.m.,
• kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
• kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),
• beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
• sanktioner.
Av regeringens uppdrag framgår att PBL-kommittén ska ha tre övergripande mål för sitt arbete. Dessa är att
• stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,
• utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
• utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven
Inledning SOU 2005:77
146
på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.
Översynen ska innefatta uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.
I december 2003 fick kommittén i tilläggsdirektiv att utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Samtidigt beviljades förlängd tid att redovisa alternativ för en framtida instansordning till den 31 mars 2004 och för övriga frågor rörande effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004 (dir. 2003:172).
I oktober 2004 förlängdes tidpunkten för slutredovisning till den 30 juni 2005, bl.a. för att förbättra möjligheterna att samordna arbetet med Miljöbalkskommitténs arbete i fråga om instansordningen och samordningen mellan regelverken (dir. 2004:150).
I juni 2005 beslutade regeringen att förlänga kommitténs utredningstid med tre månader (dir. 2005:74).
Utredningsdirektiven återfinns i bilaga 1–4.
1.2 PBL-kommitténs arbetsformer
PBL-kommitténs arbetsuppgifter har varit omfattande och berört många intressenter. Kommitténs ambition har varit att verka för lyhördhet och öppenhet i arbetet. Kommitténs arbete har organiserats på följande sätt.
Kommittémöten har hållits regelbundet, under det senaste året en gång i månaden.
Två fasta expertgrupper har knutits till arbetet. Den ena gruppen, som kallas den interdepartementala expertgruppen, har bestått av företrädare för åtta berörda departement. Den andra gruppen, den s.k. myndighetsexpertgruppen, har bestått av företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting, länsstyrelserna och Boverket, dvs. för de myndigheter på lokal, regional och nationell nivå som har särskilda uppgifter enligt plan- och bygglagstiftningen. Dessutom har det skapats två referensgrupper med företrädare för berörda myndigheter och branschorganisationer. Den ena referensgruppen har kopplats till arbetet i den del som rör planerings-
Inledning
147
processen, medan den andra har kopplats till byggprocessen. Respektive grupp har haft ett 30-tal deltagare. Också med dessa grupper har regelbundna möten hållits.
Vid sidan om möten med de ovannämnda grupperna har kommittén anordnat särskilda seminarier och hearings i syfte att samla in erfarenheter om tillämpningen samt diskutera behovet av ändringar i lagstiftningen. Under den tid som utredningen pågått har kommittén ordnat sammanlagt 15 seminarier och därtill har ett antal arbetsmöten ordnats med särskilt inbjudna. Seminarierna har rört exempelvis översiktlig planering i kommuner med större städer och i små kommuner, gränsen mellan detaljplan och bygglov samt överprövning och talerätt. Till seminarierna har inbjudits förtroendevalda och tjänstemän från ett stort antal kommuner liksom företrädare för länsstyrelser, statliga myndigheter samt bransch- och intresseorganisationer. När det gäller kommunernas medverkan har en strävan varit att rikta inbjudan till kommuner med skilda förutsättningar och storlek från olika delar av landet.
Samråd i enlighet med direktiven har skett med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och Arbetsmiljöverket i arbetet med det s.k. källsorteringsuppdraget. Kommittén har också i enlighet med direktiven samrått med Näringslivets regelnämnd när det gäller konsekvenserna för näringslivet.
De externa kontakterna har också i övrigt varit omfattande. Kommittén, oftast företrädd av ordföranden och sekretariatet, har medverkat vid olika externa möten för att informera om arbetet och har också tagit emot besökande av olika slag. Ett stort antal myndigheter, organisationer och enskilda har dessutom hört av sig genom samtal och skrivelser ställda till kommittén.
PBL-kommittén har vidare haft gemensamma möten med Miljöbalkskommittén vid fyra tillfällen. Kommittéernas sekretariat har därutöver haft löpande kontakter under arbetets gång.
PBL-kommitténs sekretariat, i vissa fall tillsammans med ordföranden, har också träffat sekretariaten, ibland också ordförandena, i andra utredningar för att identifiera kopplingar och gränsdragningar mellan utredningarnas arbeten samt diskutera tänkbara förändringar inom respektive utrednings uppdrag. Exempelvis har sådana kontakter skett med Ansvarskommittén, Barnsäkerhetsdelegationen, Byggnadsdeklarationsutredningen, Den parlamentariska äldreberedningen Senior 2005, Energiprestandautredningen, Kollektivtrafikkommittén, Kulturbebyggelseutredningen, Utredningen
Inledning SOU 2005:77
148
om genomförande av EG-direktivet om byggnaders energiprestanda och Utredningen om åtgärdsprogram. Sekretariatet har också, som ett led i en jämförelse mellan de nordiska ländernas regelverk för fysisk planering och byggande, haft kontakter med anställda vid berörda departement i Norden.
Under utredningstiden har regeringen överlämnat ett 40-tal skrivelser m.m. om olika frågor med koppling till PBL.
Sekretariatet har haft ambitionen att regelbundet gå ut med information genom så kallade nyhetsbrev som lagts ut på kommitténs webbplats. Anteckningar som upprättats efter seminarierna har också lagts ut på webbplatsen.
Kommittén har lämnat två delbetänkanden och två rapporter under utredningstiden.
Det första delbetänkandet avsåg förslag till införande av EGdirektivet om planers och programs miljöpåverkan
1
i svensk lag-
stiftning. Detta uppdrag redovisades vid halvårsskiftet 2003 under namnet Miljöbedömningar av vissa planer och program (SOU 2003:70). Med stöd av förslagen i delbetänkandet har Sverige infört nya bestämmelser med koppling till detta direktiv i lagstiftningen.
Samtidigt med redovisningen av delbetänkandet överlämnade kommittén en rapport som avsåg EG-direktivet som rör främjande av ökad produktion av el från förnybara energikällor
2
. Rapporten innebar en redovisning av uppdraget att göra en kartläggning om det fanns några lagstiftningshinder och andra hinder i PBL eller kopplat till gränssnittet mellan PBL och annan lagstiftning, i första hand miljöbalken. Till uppdraget rörande el från förnybara energikällor hörde också att föreslå hur man kan arbeta vidare med identifierade hinder. Rapporten fick namnet Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete. De förslag till fortsatt arbete som presenterades i rapporten kommer att behandlas i detta betänkande. I april 2004 lämnade PBL-kommittén sitt andra delbetänkande som avsåg principer för en förändrad instansordning. Betänkandet fick namnet Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkandet presenteras två alternativ för att korta prövnings-
1
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av
vissa planers och programs miljöpåverkan.
2
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främ-
jande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.
Inledning
149
kedjan för framför allt bygglovsärenden. Det ena alternativet, som kommittén förordade, innebär samtidigt ett närmande mellan PBL och miljöbalken genom att instanskedjan skulle bli densamma för beslut som fattas i kommun och sedan överprövas, oavsett med stöd av vilken av de båda lagarna som beslutet fattas. Delbetänkandet har remissbehandlats och kommittén återkommer med slutliga avvägningar avseende förändringar i detta slutbetänkande.
I juni 2004 lämnade PBL-kommittén en lägesrapport avseende arbetet till regeringen.
1.3 Betänkandets disposition
Kommitténs slutbetänkande har delats upp i två volymer. Del 1 omfattar författningsförslagen och betänkandets kapitel 1–5. Del 2 omfattar betänkandets kapitel 6–16 och innehåller överväganden och förslag till ändringar av de materiella bestämmelserna, främst rörande de olika instrumenten i PBL.
Del 1 har följande innehåll. Utöver detta kapitel ingår följande. I kapitel 2 beskrivs plan- och bygglagstiftningen, framför allt PBL, kortfattat, utvecklingen sedan lagstiftningen trädde i kraft och kommitténs samlade bedömning av reformbehovet. I kapitel 3 behandlas hållbar utveckling och några av regeringen särskilt utpekade mål och intressen, bl.a. miljömål, bostadsbyggande och bostadsförsörjning, tillgänglighet och användbarhet, kulturmiljö och varsamhet, detaljhandel, översvämningsrisker och andra risker, källsortering och internationella åtaganden med koppling till PBL. Kapitel 4 behandlar frågor som rör allmänna intressen och samhällskrav och därtill kopplade behov av ändringar i 1–3 kap. PBL. I kapitel 5 återfinns bl.a. en analys och förslag till förändringar med koppling till mellankommunal och regional samverkan.
Del 2 har följande innehåll. Kapitel 6 behandlar översiktsplaneringen och förslag till förändringar. I kapitel 7 redovisar kommittén sin bedömning och sina förslag till förändringar avseende detaljplaneringen. Kapitel 8 behandlar områdesbestämmelser. I kapitel 9 behandlas olika frågor som rör plangenomförande. I kapitel 10 behandlas prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt. Kapitel 11 redovisar problem och föreslag till lösningar när det gäller samordningen mellan PBL och annan lagstiftning, tyngden ligger i samordningen med miljöbalken. Kapitel 12 behandlar bl.a. rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. Kapitel 13
Inledning SOU 2005:77
150
behandlar instansordningen för planärenden och den framtida instansordningen för PBL-ärenden. Kapitel 14 och 15 innehåller beskrivningar av förslagens konsekvenser samt analyser och bedömningar avseende vissa frågor som rör genomförandet av kommitténs förslag. I kapitel 16 finns författningskommentarer.
151
2 Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
Sammanfattning
Införandet av PBL syftade främst till att modernisera och förenkla plansystemet, att decentralisera ansvaret för planläggning från staten till kommunen, att förbättra medborgarinflytandet samt att lägga grunden för ökade rättigheter och förenklingar för enskilda. Flera lagändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har bygglovsprocessen delats upp i två delar, bygglovsprövningen och bygganmälansskedet. Dessutom har kraven på miljöhänsyn ökat bl.a. till följd av olika EG-direktiv.
Flera samhällsförändringar av betydelse har skett sedan lagen trädde i kraft, bl.a. har skillnaderna mellan kommunerna ökat, flera nationella och internationella mål tillkommit som ställer nya krav och samhällsbyggandet ändrat inriktning. Dessa förändringar ligger till grund för behovet av att reformera plan- och bygglagstiftningen. Utredningsarbetet har visat att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs.
• att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast,
• att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll,
• att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt
• att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.
De problem som uppmärksammats beror framför allt på brister i tillämpningen. Behovet av kompetens- och metodutveckling för att komma till rätta med bristerna är stort. Samtidigt är det uppenbart att en del förändringar i samhället och problem vid tillämpningen ger anledning till vissa lagändringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
152
• ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och samtidigt medger lokala anpassningar,
• stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner,
• ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda,
• underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och samtidigt ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten,
• göra bygglovsplikten mer enhetlig och samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,
• genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument lägga grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,
• klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut,
• ge bättre förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken samt
• öka effektiviteten i beslutsprocessen och samtidigt säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av överprövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut.
En grundläggande förutsättning för att ändringarna ska få genomslag är emellertid att kommunens politiker tar ett ökat ansvar genom att de grundläggande bestämmelserna omsätts i planer och beslut, att planinstrumenten utnyttjas för att ge såväl långsiktiga visioner som handlingsberedskap inför förändringar samt att de möjligheter till förenklingar som lagen medger tillämpas. Det är vidare avgörande att länsstyrelsen i samverkan med berörda statliga myndigheter tar ett aktivt ansvar för den samordning av statens intressen som är en förutsättning för PBL-systemet.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
153
2.1 Utgångspunkterna för den nuvarande regleringen i PBL och BVL
PBL skulle samla den splittrade lagstiftningen
Plan- och bygglagen (PBL) trädde i kraft 1987. Den tidigare bygglagstiftningen var splittrad i flera lagar. Syftet med den nya regleringen var att få en samlad och överskådlig plan- och bygglag. De förändringar som genomfördes innebar i vissa avseenden ett fastläggande av den praxis som hade utvecklats inom ramen för den gamla lagstiftningen. Införandet av PBL innebar dock väsentliga förändringar både i fråga om ansvarsfördelning och roller i fysisk planering och byggande, liksom när det gäller synen på planering och genomförande av förändringar i mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling.
PBL-reformen utgick ifrån synsättet att den fysiska miljön utgör ramen för människors livsmiljö och för utvecklingen av verksamheter. Den fysiska planeringen samt prövningen och kontrollen av byggandet ingår som ett av flera medel för att främja en lämplig samhällsutveckling och en långsiktigt hållbar livsmiljö som tillgodoser grundläggande mänskliga behov. Detta uttrycks bl.a. i PBL:s portalparagraf.
Samtidigt konstateras att många människor – såväl berörda boende som verksamma med skilda behov och förutsättningar – företag och institutioner har skilda intressen att bevaka när utformningen av den fysiska miljön diskuteras. Strävan var att bygga upp ett effektivt, öppet och rättssäkert plansystem där de formella besluten tas inom ramen för den representativa demokratin.
Den tidigare lagstiftningen utgick från regler och begrepp som ansågs inaktuella och svåra att förstå. Lagstiftningen byggde även på en ansvarsfördelning, där staten via länsstyrelsen utövade ett betydande inflytande bl.a. genom fastställelse av rättsverkande planer. Kommunsammanläggningarna under 1970-talets början hade inneburit allt större kommuner, vilket aktualiserade en diskussion om kommunernas uppgifter och ansvarsfördelningen i bl.a. planverksamheten. Konkurrensen om mark- och vattenområden ökade och nya nationella anspråk på marken krävde former för avvägningar mellan motstående intressen och dialog mellan stat och kommun i planeringen. Den enskildes rättigheter ansågs i vissa avseenden som oklara. Några av de grundläggande syftena med PBL var följande.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
154
En modernisering av plansystemet
Den tidigare lagstiftningen byggde på planformer som ansågs föråldrade, bl.a. med två likartade planformer för rättsverkande detaljerade planer, stadsplan och byggnadsplan. Ett grundläggande problem var att planerna inte hade någon tidsbegränsning av byggrätterna, vilket exempelvis ledde till inslag av långvariga byggnadsförbud i omfattande områden med inaktuella planer. Samtidigt saknades instrument för att styra bebyggelseutvecklingen utanför områden med detaljplan. Byggnadslagens former för översiktlig planering ansågs otillräckliga för dåtidens uppgifter och nya former hade utvecklats vid sidan av lagen. Också arbetet med den fysiska riksplaneringen som inleddes när utredningsarbetet startade, medförde en diskussion om nya planeringsformer. Lösningen blev ett system med obligatoriska och vägledande översiktsplaner och genomförandeinriktade detaljplaner. Dessutom introducerades en ny regleringsform, områdesbestämmelser, för att reglera vissa frågor. Det ansågs dessutom nödvändigt att reglera möjligheterna till en frivillig regionplanering i vissa fall.
Decentralisering av ansvaret från staten till kommunen
Som ett led i en allmän strävan mot decentralisering av beslutsfattandet slopades den statliga fastställelseprövningen av planer. I stället infördes möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angivna fall. Genom dialog och tidiga samråd mellan staten – företrädd av länsstyrelsen – och en kommun i planeringsprocessen förutsätts eventuella motstående intressen lösas. Översiktsplaneringen förutsattes få en särställning i denna dialog och den slutligt antagna översiktsplanen fungera som en överenskommelse i de frågor som staten särskilt ska bevaka.
Förbättring av medborgarinflytandet
En grundläggande strävan med PBL-reformen var att garantera olika parter inflytande och insyn och samtidigt hitta effektiva och obyråkratiska regler för hanteringen. Från demokrati- och rättighetssynpunkter behövdes utvecklade former för medborgarnas inflytande och utvidgade möjligheter för andra än markägare att föra sin talan i hela beslutsprocessen. Ytterligare ett motiv för ett
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
155
ökat medborgarinflytande var att underlaget för de politiska organens beslut skulle förbättras.
Ökade rättigheter och förenklingar för enskilda
En allmän strävan med PBL-reformen var även att överlåta ett ökat ansvar åt den enskilde, bl.a. genom minskad reglering, minskad kommunal kontroll och ökad förutsägbarhet genom planer. Systemet med detaljplaner med genomförandetid, möjligheter att variera bygglovplikten och förenkla genomförandet via planer samt förskjutning av ansvaret för kvalitetskrav till byggherren blev därför viktiga inslag i PBL.
Flera förändringar har genomförts sedan lagen trädde i kraft
Sedan lagen trädde i kraft har flera förändringar genomförts. Några av de förändringar som haft en relativt stor betydelse är följande.
Genom medlemskapet i EES kom direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det s.k. MKB-direktivet, att gälla i Sverige. Det ledde till att särskilda bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar fördes in i PBL år 1993.
En annan förändring skedde den 1 juli 1995 då ett nytt och från bygglovsprövningen fristående system för tillsyn och kontroll av byggandet av byggnader och anläggningar infördes. Genom ändringarna betonades det ansvar som byggherren har gentemot det allmänna för att de tekniska egenskapskraven uppfylls. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades från PBL och sammanfördes med reglerna i byggproduktlagen till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. (BVL).
År 1996 ökades kraven på miljöhänsyn i samband planläggning och andra beslut om mark- och vattenanvändning. Bland annat infördes bestämmelser om hänsyn till parker och grönområden, liksom till natur- och kulturvärden. Ändringarna betonade framförallt översiktsplanens roll exempelvis genom nya bestämmelser om konsekvensanalyser och återkommande ställningstaganden till översiktsplanens aktualitet. Ändringarna innebar vidare att medborgarinflytande utvidgades både i översikts- och i detaljplaneringen.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
156
Införandet av miljöbalken 1999 medförde även följdändringar i PBL för få en tydlig koppling till miljölagstiftningen. Den särskilda naturresurslagen som PBL tidigare varit kopplad till upphävdes och bestämmelser som hushållning med mark- och vatten fördes in i 3 och 4 kap. miljöbalken och PBL hänvisar till dessa kapitel. Samtidigt ändrades bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner enligt PBL.
År 2004 infördes ytterligare krav på miljökonsekvensbeskrivningar för översiktsplaner och detaljplaner genom införandet av EG-direktivet om miljöbedömningar av vissa planer och program i svensk lagstiftning. Dessutom infördes krav på miljökonsekvensbeskrivningar enligt miljöbalkens bestämmelser för planläggning av områden för särskilt angivna åtgärder, t.ex. inrättande av köpcentra och permanenta campingplatser, genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005.
Plansystemet består i grova drag av tre nivåer
En utgångspunkt för utformningen av PBL:s plansystem var flexibilitet och allmängiltighet, dvs. att de olika planformerna skulle kunna lösa många olika typer av planläggningsproblem. Önskemålet var att tillhandahålla planformer med tydliga uppgifter för skilda ändamål. Systemet bygger på en planering på flera nivåer som något förenklat kan beskrivas på följande sätt.
1. Regionplan för frivillig samordning av flera kommuners planering.
2. En obligatorisk översiktsplan med mål och riktlinjer för en lämplig markanvändning och bebyggelseutveckling för hela kommunens yta. Planen har ingen bindande verkan mot enskilda och förutsätts vara ett vägledande beslutsunderlag för detaljplanering och prövningen av ansökningar om lov samt för beslutsfattande enligt miljöbalken och vissa andra lagar. Översiktsplanen kan ändras och fördjupas för delområden. För begränsade områden och i vissa bestämda avseenden kan översiktsplanens ställningstaganden befästas i form av områdesbestämmelser med bindande verkan för såväl myndigheter som enskilda. Områdesbestämmelser kan i vissa avseenden utgöra ett alternativ till detaljplan.
3. Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
157
i princip en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna i planen under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall.
Fastighetsplan kan vid behov upprättas inom områden med detaljplan för att reglera fastighetsindelning m.m.
Det finns inga tvingande bindningar mellan plannivåerna, utan plansystemet utformades för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Reglerna i PBL lämnar vidare förhållandevis stort utrymme för att de olika planformerna anpassas till skilda behov och förutsättningar och ramarna för innehållet är förhållandevis vida. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll, som i huvudsak knyter an till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL, som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., ger exempelvis möjligheter för kommunen att anpassa planen till kommunens förutsättningar och till den politiska viljeinriktningen. Bestämmelserna om detaljplanen innebär vissa krav på ett obligatoriskt innehåll och medger därutöver ett antal frivilliga regleringsmöjligheter.
Sedan mitten av 1990-talet är prövningen av byggandet uppdelad i två skeden
Ändringarna 1995 innebar att prövningen av byggandet delades upp i två skeden, dels bygglov och dels bygganmälan. Uppdelningen innebar att bygglovsprövningen inskränktes till att avse endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. I 9 kap. PBL infördes ett särskilt system för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven. Ett av de huvudsakliga syftena med förändringarna var att i ännu högre grad understryka att byggherren har det fulla ansvaret för att byggnaden eller anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven i BVL och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav för byggnadsverk, m.m. (BVF), medan byggnadsnämnden har ett renodlat tillsynsansvar i dessa frågor.
Bygglovsprövningen avser tillåtligheten med hänsyn till kraven i 2 kap. PBL och gällande plan samt den närmare placeringen och utformningen av byggnader och anläggningar enligt 3 kap. När byggnadsnämnden lämnat bygglov är lovärendet avslutat. Därefter
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
158
sker en fristående kontroll med en bygganmälan som grund. En bygganmälan ska lämnas in före byggnadsarbeten påbörjas. Den kontroll som följer av en bygganmälan ska anpassas till det enskilda projektets art och komplexitet, byggherrens kompetens och dennes egna kontrollsystem. Också förekomsten av annan myndighetskontroll ska kunna påverka behovet av kontroll i ärendet. Vid ett byggsamråd ska byggnadsnämnden samt byggherren och dennes entreprenörer m.fl. gå igenom bl.a. hur samhällskraven ska kunna bestyrkas och om det inte är obehövligt ska byggnadsnämnden vid eller snarast möjligt efter byggsamrådet godkänna en kontrollplan för arbetena. Ett slutbevis ska utfärdas när byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap. Krav har införts om att byggherren i varje enskilt projekt ska utse en kvalitetsansvarig för att markera vikten av kvalitet i byggandet.
2.2 Utvecklingstendenser med koppling till plan- och bygglagstiftningen
Behovet av förändringar i plan- och bygglagstiftningen bör bland annat ses i relation till några viktiga samhällsförändringar och nya företeelser i samhällsutvecklingen. Förändringar som påverkar plan- och bygglagstiftningen är bl.a. följande.
Demografiska förändringar, obalanser mellan olika delar av landet och ökat regionalt beroende påverkar planeringen och byggandet
Tendenserna till ökade skillnader i befolkningsutveckling mellan olika delar av landet, som sedan länge har varit en genomgående trend i den svenska samhällsutvecklingen, har fortsatt efter i stort sett samma mönster som under tidigare år. Under 1990-talet skedde det emellertid vissa förändringar som bör framhållas. Den tidigare förhållandevis stabila befolkningstillväxten har mattats av, genom både ett minskat barnafödande och en minskad invandring, även om 2000-talets första år återigen visar på en viss befolkningsökning. Omflyttningen inom landet fortsätter, men tillväxten är inte längre enbart koncentrerad till storstadsregionerna, utan även medelstora universitets- och högskolestäder samt den tätortsnära
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
159
landsbygden har haft en förhållandevis stark tillväxt. Möjligheterna till sysselsättning är heller inte längre en avgörande drivkraft för flyttning, utan önskemål om attraktiv livsmiljö med utbud av bland annat kultur och service är ofta motiv för en flytt, särskilt för ungdomar. Också näringslivets etableringsmönster styrs alltmer av kvaliteter och värden i orters livsmiljö.
Utvecklingen av kommunikationer, ett ökat bilinnehav och människors ökade rörlighet har medverkat till att människor i sin vardag färdas över allt större områden jämfört med förhållandena för några årtionden sedan. Vid tiden för kommunreformen i början av 1970-talet fanns 190 s.k. lokala arbetsmarknader, dvs. geografiskt sammanhängande områden där människor både bor och arbetar, varav 150 i stort sett motsvarades av enskilda kommuner. I dag har antalet minskat till cirka 100 och endast ett 50-tal kommuner utgör en egen lokal arbetsmarknad.
För kommunerna innebär dessa tendenser nya utmaningar som också präglar den fysiska planeringen och byggandet. De över 80 kommuner som upplever en långvarig minskning eller stagnation har att försöka vända utvecklingen och samtidigt hantera nedskärningar i de kommunala verksamheterna och ett växande bostadsöverskott. I andra kommuner handlar det i stället om att försöka tillgodose behoven av bostäder, infrastruktur och service som följer av en tillväxt. Insikten om att en attraktiv livsmiljö är en viktig tillväxtfaktor präglar allt oftare också den fysiska planeringen och byggandet.
Utvecklingen mot större lokala bostads- och arbetsmarknader har medverkat till en ökad medvetenhet om regionala beroenden och nya metoder i arbetet för en regional och lokal utveckling. Som ett led i den nya regionala utvecklingspolitiken som introducerades i slutet av 1990-talet har statens ansvar för fördelning av medel för regional utveckling i över hälften av länen delegerats till s.k. självstyrelseorgan eller nya kommunala samverkansorgan. Tyngdpunkten ligger vid samverkan mellan offentliga och privata aktörer såväl i framtagandet av strategiska program för utvecklingen som vid finansieringen av genomförandet för olika åtgärder. Inriktningen på arbetet är ofta att skapa förutsättningar för en regionförstoring, dvs. större sammanhängande arbetsmarknads-, bostads- och serviceregioner genom främst satsningar på infrastruktur, utbildning och service.
Framväxten av en ny regional utvecklingspolitik med nya aktörer på den regionala nivån ställer också kommunernas fysiska över-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
160
siktsplanering inför nya uppgifter. Många kommuner har sett ett behov av att utveckla ett motsvarande strategiskt synsätt i sin övergripande planering för olika verksamhetsområden, där också den kommuntäckande översiktsplanen enligt PBL kan spela en viktig roll.
Det ökade regionala beroendet har också medverkat till nya former av mellankommunal samverkan i frågor som har anknytning till fysisk planering och byggande. I enklaste fall gäller detta samverkan om kompetens och resurser för avgränsade verksamhetsområden, exempelvis genom att dela på vissa tjänster. Det förekommer även en mer utvidgad och formaliserad samverkan för att lösa gemensamma planeringsproblem eller agera gemensamt för investeringar i infrastruktur, såsom byggande av vägar och järnvägar inklusive kollektivtrafikutbyggnad. Samtidigt är det uppenbart att kommunerna på vissa områden även konkurrerar med varandra. Det finns ett stort behov av en ökad mellankommunal samverkan i vissa frågeställningar, till exempel när det gäller bostadsbyggande och utveckling av detaljhandel.
Miljöpolitikens framväxt och hållbar utveckling som ett sektorsövergripande politikområde påverkar främst planläggningen
Miljöpolitiken har sedan 1970-talet haft en framskjuten plats i den svenska politiken och har alltmer inriktats mot en integrering och samordning med andra politikområden. Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i bland annat Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivelserna speglar de förändringar som karakteriserar den nationella politiken för hållbar utveckling under senare år. Knytningen till miljöpolitiken är fortfarande stark, inte minst organisatoriskt. Samtidigt riktas de nationella insatserna alltmer mot en strävan att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling – den ekologiska, den sociala och den ekonomiska dimensionen – samt att samordna olika politikområden. Denna inriktning speglas bland annat i den vision som redovisas i den svenska strategin och som betonar vikten av ekonomiska framsteg, social rättvisa och skydd av miljön: ”Det hållbara samhället är ett samhälle där ekonomisk utveckling, social välfärd och
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
161
sammanhållning förenas med en god miljö”. Strategin redovisar förslag till insatser inom ett antal nationella politikområden.
Den ekologiska dimensionen uttrycks enligt strategin genom de 15 nationella miljömål som riksdagen godkände i april 1999 (Svenska miljömål – Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, prop. 1997/98:145) och som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekologiskt hållbar. Av särskilt intresse i PBL-översynen är målet God bebyggd miljö.
I detta sammanhang och mot bakgrund av kommitténs direktiv finns anledning att även lyfta fram den sociala dimensionen i hållbar utveckling. Social sammanhållning och välfärd anses i strategin grundläggande för hållbar utveckling. I strategin betonas bl.a. vikten av att alla människor ska kunna vara fullt delaktiga i samhällslivet. Ett av de övergripande målen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (skr. 1999/2000:79) är att samhället ska utformas så att det blir tillgängligt för alla människor med funktionshinder oavsett ålder. Detta mål påverkar också frågor som rör tillgänglighet och användbarhet med koppling till mark- och vattenanvändning samt byggande.
De kulturella aspekterna framhålls ofta som en del av den sociala dimensionen. Kulturarvet ska enligt strategin för hållbar utveckling ses som en tillgång i samhällsbyggandet och bilda utgångspunkt för nyskapande och förändringar av bebyggelse och anläggningar i stadsbygder och landskap. Att ta till vara kulturvärden i olika planerings- och beslutsprocesser betonas därför som en angelägen fråga. Också flera av delmålen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö berör hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas till vara och skyddas.
Även i den kommunala politiken har begreppet hållbar utveckling omsatts och konkretiserats, framförallt i det lokala Agenda 21arbetet, som har varit en grundläggande byggsten i kommunernas arbete i syfte att integrera miljöfrågorna i den kommunala verksamheten. Det svenska Agenda 21-arbetet anses i en internationell jämförelse på flera sätt unikt. I stort sett samtliga kommuner arbetade under 1990-talet i en eller annan form med Agenda 21 och år 2002 hade drygt 70 procent antagit särskilda lokala handlingsprogram.
Miljöfrågorna har även integrerats i kommunernas fysiska planering, inte minst i översiktsplaneringen. Flera kommuner har även utvecklat översiktsplanen till ett övergripande dokument i arbetet
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
162
för hållbar utveckling och i vissa fall även kopplat planen till program och strategier på regional nivå.
Sveriges medlemskap i EU och internationellt arbete i övrigt påverkar den fysiska planeringen
Sveriges inträde i EU år 1995 medförde grundläggande förändringar för den svenska samhällsförvaltningen i allmänhet och indirekt även i vissa avseenden nya förutsättningar för fysisk planering och byggande. Inte minst gäller detta de direktiv, som lagts till grund för flera ändringar i såväl PBL som BVL. Vissa av dessa lagändringar, framförallt på miljöområdet, har inneburit skärpta krav på både beslutsunderlaget och förfarandet vid planläggning, till exempel miljökonsekvensbeskrivningar, nya krav på tillstånd inför vissa beslut om markanvändning med koppling till de s.k. Natura 2000-områdena eller nya begränsningar för kommunens beslut genom bindande gränsvärden, bl.a. miljökvalitetsnormer för luft. I dessa avseenden har EU-medlemskapet således medverkat till att kommunens handlingsfrihet har begränsats i viss utsträckning och innebär därmed en ny förutsättning för PBL:s grundläggande syfte att decentralisera beslutsansvaret till kommunerna.
Det ökade internationella utbytet till följd av EU-medlemskapet har även inneburit nya influenser på metoder och arbetssätt i den fysiska planeringen. Framförallt det informella planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP (European Spatial Development Perspective, på svenska det europeiska regionala utvecklingsperspektivet) har medfört att det utvecklats nya arbetssätt i den översiktliga planeringen.
Sverige har haft en aktiv roll i det internationella arbetet på olika områden, bl.a. i arbetet med frågor som rör mänskliga rättigheter av olika slag. Sedan PBL trädde ikraft har FN:s generalförsamling beslutat om standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och om en konvention om barns rättigheter, den s.k. barnkonventionen. Båda är exempel på internationella åtaganden som utan att vara rättsligt bindande uttrycker målsättningar som länderna ska sträva emot och som berör inflytandet på samhällsplaneringen, rätten till likabehandling och krav på tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
163
Bostadsförsörjningen, bostadsbyggandet och samhällsbyggandet i övrigt har ändrat inriktning sedan PBL trädde ikraft
Vid tiden för PBL:s ikraftträdande rådde en högkonjunktur i Sverige och det offentliga påverkade bostadsbyggandet både genom statliga bidrag och kraftiga räntesubventioner. Kommunens roll i bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet var stark och nära förknippad med ett aktivt användande av instrumenten i PBL, såväl när det gäller planläggning som bygglovsprövning.
Allt fler kommuner har enligt Boverket
1
balans på bostadsmark-
naden. Antalet kommuner med bostadsbrist ökar visserligen fortfarande, men ökningen har varit liten under de senaste två åren. Samtidigt fortsätter antalet kommuner med överskott på bostäder att minska snabbt.
Bostadsbristen är påtaglig framförallt i storstadsregionerna och i andra regioner med tillväxt, och den största relativa ökningen har skett i Skåne. I dessa regioner präglas bostadsmarknaden även av stigande boendekostnader och i flera områden dessutom en ökande segregation i boendet. Bostadsbristen medför bland annat allvarliga sociala konsekvenser, där svagare grupper trängs ut och allt fler blir bostadslösa. Bristen på bostäder försvårar även regionernas utveckling, genom att näringslivet och offentlig verksamhet får svårt att rekrytera arbetskraft. Det låga bostadsbyggandet, framförallt när det gäller hyresbostäder till en rimlig kostnad, anses vara en följd av flera samverkande faktorer. Efter en lång period med extremt lågt bostadsbyggande märks enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät under de senaste åren tydliga tendenser till ett ökat bostadsbyggande i flertalet län. Särskilt kraftigt ökar byggandet i Stockholms, Uppsala och Västra Götalands län.
Samtidigt rapporterar allt färre kommuner – för närvarande var knappt 30 procent av kommunerna – att man har ett överskott på bostäder i förhållande till efterfrågan. Minskningen hänger delvis samman med att många kommuner har genomfört rivningar av bostäder i vissa områden. Sammanlagt överväger ett fyrtiotal kommuner att riva bostäder under 2005–2006 för att minska bostadsöverskottet, trots att de flesta av dem redan har rivit tidigare.
I framförallt storstadsregionerna medverkar bostadsbristen och de ökade boendekostnaderna till att fritidshus omvandlas till permanentboende, vilket i sin tur innebär ökat tryck på vägnät, ökade krav på samhällsservice och på utbyggnad av infrastruktur för vat-
1
Bostadsmarknaden år 2005–2006, Boverket, 2005.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
164
ten och avlopp, utan tillräckliga möjligheter för kommunen att styra utvecklingen. Under perioden 1999–2001 omvandlades exempelvis över 1 500 fritidshus årligen enbart i Stockholms län
2
. I vissa kust- och skärgårdsområden finns också en motsatt problematik genom att befintliga bostadshus omvandlas till fritidshus, med prisökningar och svårigheter att ordna bostäder för lokalbefolkningen som följd. Bostadspolitikens mål och medel har förändrats i flera avseenden sedan PBL trädde ikraft. Statens stöd till bostadsbyggandet har sedan mitten av 1990-talet minskat kraftigt och tyngdpunkten förskjutits från generella subventioner till mer selektiva stöd. Det kommunala markinnehavet – som länge varit ett redskap för kommunen att påverka såväl bostadsbyggandets inriktning som de slutliga boendekostnaderna – har i allmänhet minskat. Enskilda exploatörer och byggherrar har fått ett starkare inflytande och ett större ansvar för bostadsbyggandet och tar i ökad omfattning initiativ till planläggning för ett visst område, köper in marken, bekostar eller driver stora delar av detaljplaneläggningen samt uppför bostäderna. Kommunernas ansvar för bostadspolitiken läggs fast i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar som förutsätter att varje kommun ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen under varje mandatperiod. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät uppger år en tredjedel av kommunerna att man har riktlinjer för bostadsförsörjningen, som redovisas i översiktsplanen eller ibland i form av ett bostadsförsörjningsprogram eller motsvarande. Drygt 20 procent av dessa är antagna under innevarande mandatperiod. En femtedel av kommunerna har ännu inte påbörjat ett arbete. Också när det gäller andra investeringar i samhällets infrastruktur, såsom energiproduktion och energiförsörjning, har det samhälleliga inflytandet både ändrat karaktär och i vissa fall minskat genom avreglering av marknader, en ökad privatisering samt bolagisering av offentlig verksamhet.
2
Genomförande av RUFS, Komplettering till lägesrapport 2004, Bilaga C, Regionplane- och
trafikkontoret, Stockholms läns landsting, 2004.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
165
Utvecklingen av externa köpcentra innebär nya förutsättningar för kommunernas planering
Den strukturomvandling som detaljhandeln har genomgått under de senaste 30–40 åren har inom praktiskt taget samtliga branscher inneburit en ökad koncentration med allt färre ägare och större enheter. Detta återspeglas exempelvis i att antalet dagligvarubutiker har minskat kraftigt – från 20 000 år 1960 till under 5 000 i dag, vilket innebär en minskning med uppemot 30 procent under drygt ett decennium.
3
. Utvecklingen har bl.a. inneburit att den genomsnittliga butiksytan ytan ökat från 400 kvadratmeter i början av 1990talet till närmare 600 kvadratmeter i dag. Minskningen av antalet butiker särskilt påtaglig i landsbygdsregioner, men även storstadsområdena uppvisar en minskning, trots samtidig befolkningstillväxt. Marknadsandelen för stormarknader
4
har ökat från 7 procent
år 1993 till 14 procent år 2004, vilket innebär en fördubbling. Etableringen av stormarknader i externa lägen, dvs. utanför städer och tätorter, rörde inledningsvis handel med skrymmande varor, men under de senaste decennierna har även livsmedelshandeln förlagts i externa lägen. Samtidigt har antalet s.k. lågprisbutiker, som ofta lokaliseras i mer bostadsorienterade lägen, tredubblats och ökat sin marknadsandel från 3 till 12 procent.
Effekterna av utvecklingen har gett upphov till en debatt om hur kommunerna inom ramen för PBL bör planera för och styra etableringar av detaljhandel. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkurrens- och konsumentaspekter som bland annat anses bristfälligt behandlade av kommunerna vid planläggningen och annat beslutsfattande med stöd av lagen.
Tendenser till ökade risker för översvämningar
Vid flera tillfällen under senare år har delar av Sverige drabbats av omfattande översvämningar, som gett upphov till skador på både enskilda byggnader och samhällets infrastruktur. Riskerna för översvämningar bedöms av flera centrala myndigheter i framtiden dessutom kunna öka till följd av beräknade klimatförändringar och stora väderomslag. Klimatforskare bedömer att extrema översväm-
3
Uppgifter från Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen, Konkurrensverket, 2004:2.
4
Som stormarknad definieras en butik om minst 2 500 kvm.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
166
ningar, ofta kallat 100-årsflödet, kommer att bli fem gånger vanligare, dvs. uppkomma vart 20:e år. Till de ökade riskerna för översvämningar i sjöar och vattendrag bör läggas riskerna för att havsnivån stiger till följd av klimatförändringar. I norra delen av Sverige kan den ökade havsnivån kompenseras av landhöjningen, medan flera kuststräckor i södra Sverige, där man i stället har en landsänkning, hotas av översvämningar. Detta framgår av en rapport från Statens Geotekniska Institut, SGI, som överlämnades till regeringen i juni 2005 som redovisar att de förväntade klimatförändringarna kommer att leda till fler jordskred, ökad erosion samt fler läckande föroreningar
5
. Med anledning av klimatförändringarna gav regeringen den 30 juni 2005 i uppdrag åt en särskild utredare att kartlägga samhällets sårbarhet för klimatförändringar (dir. 2005:80). Uppdraget omfattar bl.a. fysisk planering, bebyggelse och elförsörjning. Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden. Problematiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader ligger drygt 420 000 inom 100 meter från kust- eller strandlinjen, varav 200 000 är fritidshus samt att 10 procent av landets kuststräcka är bebyggd inom 100 meter
6
. Under senare år märks en ökad tendens till att kommunerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verksamheter. Det kan konstateras att dessa önskemål kan stå i strid mot önskemålen att undvika etableringar i områden som riskerar att utsättas för översvämningar.
Teknikutvecklingen ger nya förutsättningar
Även 1990-talets snabba utveckling av ny teknik för överföring av information har inneburit nya förutsättningar för kommunernas fysiska planering. IT-tekniken kan i viss mån överbrygga geografiska avstånd vilket inneburit såväl nya sysselsättningsmöjligheter i glesbygden som ökade möjligheter till rörlighet i människors vardag. Tekniken kan också vara ett stöd för planläggning och byggande, exempelvis genom möjligheter att bearbeta och förmedla digi-
5
Handlingsplan för att förutse och förebygga naturolyckor i Sverige vid förändrat klimat,
SGI, 2005.
6.
Bebyggelseutvecklingen längs kust och strand, Statistiskt meddelande MI 50 SM 0301, SCB.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
167
talt underlag via s.k. geografiska informationssystem (GIS), att rationalisera kommunens hantering av plan- och byggärenden samt att kommunicera planförslag m.m. med medborgare och intressenter. Dessa möjligheter förutsätter emellertid såväl investeringar i tekniken som satsningar på standardisering och harmonisering, som många gånger kan vara kostnadskrävande för den enskilda kommunen.
En annan sida av teknikutvecklingen är att den har medfört nya uppgifter för den kommunala plan- och byggverksamheten genom att förbereda de omfattande investeringar i infrastrukturen som krävs och där det saknas en nationell strategi för genomförandet när det gäller mark- och vattenanvändningen. Den pågående utbyggnaden av 3G-master är ett aktuellt exempel.
2.3 Förändringar av plan- och byggverksamheten
Sedan PBL trädde i kraft har det även skett vissa förändringar i plan- och byggverksamhetens inriktning som har lagts till grund för kommitténs överväganden om behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Några av dessa är följande.
Kommunernas organisation för plan- och byggverksamheten har ändrats
1990-talets lågkonjunktur innebar stora påfrestningar på den kommunala ekonomin med nedskärningar av de kommunala verksamheterna, något som också i hög grad drabbade verksamheten inom plan- och byggområdet. Kommunerna har på olika sätt försökt möta detta och kompensera följderna av nedskärningarna inom verksamheterna. Nya former för att finansiera kommunens verksamheter har utvecklats och i många kommuner har kraven på kostnadstäckning av insatser för detaljplaneläggning ökat. Detta anses vara en grundläggande faktor bakom de förhållandevis små satsningarna på översiktsplanering eller på detaljplaneläggning för förnyelse och bevarande av befintliga bebyggelseområden.
Enligt en rapport
7
från Svenska Kommunförbundet, som numera
ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, präglades 1990-talet i
7
Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska kom-
munförbundet, 2004.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
168
främst små och medelstora kommuner av sammanslagningar av förvaltningar och nämnder inom samhällsbyggande- och miljöområdet. Närmare 70 procent av kommunerna uppskattas ha sådana sammanslagna organ. Även om resursminskningen under senare år har stannat av, eller till och med i vissa kommuner ersatts av viss utvidgning av plan- och byggverksamheten, försvåras kommunernas resurssituation av den generationsväxling som kommunerna står inför. Närmare 75 procent av de kommunala handläggarna beräknas gå i pension inom en tioårsperiod. Särskilt i små kommuner med vikande befolkningsutveckling är möjligheterna att bedriva ett kontinuerligt och långsiktigt planeringsarbete och att utöva tillsyn över byggandet begränsade, en situation som ibland möts genom en mellankommunal samverkan i fråga om till exempel stadsarkitekter. Några kommuner har gått ännu längre genom att utnyttja möjligheterna att inrätta gemensamma nämnder för att fullfölja kommunernas uppgifter inom plan- och bygglagstiftningens område.
Ny inriktning i stadsbyggandet och i fråga om byggandet i övrigt påverkar kommunerna
Stadsbyggandet under 1970- och 80-talen präglades i hög grad av utbyggnad av nya, större sammanhängande bebyggelseområden. Inte minst av miljöskäl inriktas tätortsutbyggnaden i dag alltmer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att förtäta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksamhetsområden eller ändra befintlig bebyggelse. Utbyggnaden innebär därför ofta svåra avvägningar mellan motstående såväl enskilda som allmänna intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, varsamhet vid ändringar och skydd av kulturvärden, önskemålen om en god miljökvalitet samt hantering av översvämningsrisker och behov av sanering av förorenad mark.
En grundläggande fråga som ställts är hur PBL-systemet förmår att få fram ett tillräckligt beslutsunderlag som belyser konsekvenserna för motstående intressen och kan läggas till grund för de avvägningar som kommunens förtroendevalda ska göra i planläggningen och vid prövning och tillsyn av byggandet.
Planläggningen initieras i dag allt oftare av enskilda exploatörer, som även ofta svarar för tekniska delar av planarbetet. Då projekten aktualiseras i den kommunala planeringsprocessen finns inte alltid
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
169
samma möjligheter som tidigare att föra en förutsättningslös diskussion om målen och utgångspunkterna för planläggningen. Genom att exempelvis bostadsbyggandet allt oftare sker på initiativ av en enskild exploatör blir detaljplaneläggningen ofta inriktad mot enskilda utbyggnadsprojekt med risk för att möjligheterna till helhetssyn blir sämre. Också när det gäller genomförandet av byggprojekt finns tydliga tendenser till en ansvarsförskjutning genom att kostnaderna för gemensamma anordningar ofta finansieras via projektet. En annan tendens är att det blivit vanligare med gemensamhetsanläggningar där fastighetsägare samfällt får ansvara för anläggningar som annars skulle kunna vara allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap.
I nuläget har kommunerna följaktligen inte samma förutsättningar att ta initiativ och styra planering och genomförande av bostadsbyggande och andra sammanhängande samhällsinvesteringar som när PBL trädde i kraft. Denna utveckling innebär att formerna för planläggning till viss del har förändrats och att kommunerna i ökad utsträckning arbetar i samverkan med enskilda aktörer. Detta innebär vissa utmaningar för kommunerna om PBL:s krav ska kunna uppfyllas, bl.a. i fråga om öppenhet, insyn och inflytande för berörda och demokratiskt fattade beslut med möjligheter att utkräva ansvar.
Utvecklingen när det gäller användandet av planinstrumenten varierar
De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förutsätts i PBL har många gånger varit bristfällig.
Knappt 60 kommuner har kvar sin översiktsplan från början eller mitten av 1990-talet. Samtidigt finns tendenser till en vidgad och strategisk översiktplanering i andra kommuner. Många kommuner har utvecklat översiktsplanen, t.ex. genom ett närmande till det lokala Agenda 21-arbetet eller genom att låta planen utgöra en tydlig del i kommunens samlade vision för utvecklingen. Erfarenheterna talar vidare för att det har varit svårt att väcka intresse hos medborgarna för den översiktliga planeringen, framförallt på den kommunomfattande nivån. Allt fler sektorsintressen ställer anspråk på behandling i översiktsplaneringen, inte minst till följd av nya natio-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
170
nella mål, vilket bl.a. innebär tendenser till att översiktsplanerna blir omfattande och oöverskådliga.
Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reglera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga miljön.
Utvecklingen när det gäller byggnader och anläggningar ligger steget före lagstiftningen
När PBL infördes var avsikten att lagen borde ange de åtgärder som normalt ska omfattas av bygglovsplikt. Bygglovsplikten skulle vara mer omfattande inom områden med detaljplan än utanför detaljplan. Kommunerna skulle ha möjlighet att både öka och minska lovplikten. Denna möjlighet har inte använts i någon större omfattning. Under de år som gått sedan PBL trädde i kraft har det skett förändringar när det gäller byggandet, exempelvis har jordbruket i allt större utsträckning gått från att vara småbruk till stora anläggningar.
I PBL har man när det gäller bygglovspliktiga anläggningar valt en form av reglering som innebär att varje typ av anläggning som generellt kräver lov räknas upp särskilt. Trender växlar hela tiden och som en följd av detta också det som byggs. Det innebär att det i dag finns en hel del andra anläggningar än byggnader som kan anses vara av mer bestående karaktär och utgöra betydande inslag i omgivningen men som inte förprövas enligt PBL.
Kraven på kommunerna varierar eftersom byggherrarna är av olika slag och har olika kompetenser
Redan när PBL trädde i kraft förekom det olika kategorier av byggherrar. Utvecklingen har gått emot att antalet olika kategorier av byggherrar har ökat. Numera finns det exempelvis stora byggherrar som bygger för egen förvaltning, stora byggherrar som bygger för försäljning och små byggherrar av olika slag. De olika byggherrarna har olika erfarenhet och olika syften med sitt byggande och det innebär bl.a. att kraven på den kommunala tillsynen varierar. Detta ökar kraven på kommunerna när det gäller kompetens och resurser m.m.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
171
2.4 Några erfarenheter av tillämpningen
PBL:s grundläggande struktur, ansvarsfördelning samt planerings- och beslutsformer är i stort sett ändamålsenliga även i ljuset av de samhällsförändringar som har skett. I detta avsnitt lyfter kommittén fram några huvudsakliga erfarenheter och problem till följd av utvecklingen som har lagts till grund för överväganden och förslag om lagändringar.
Kraven på kommuner och staten har ökat
Genom PBL decentraliserades ansvaret för planläggningen från staten till kommunerna. Samtidigt tydliggjordes ansvarsfördelningen inom staten genom att länsstyrelsen fick ett uttryckligt ansvar att samverka med kommunerna i deras planläggning och att svara för samordningen av statens intressen i vid mening. Under utredningsarbetet har företrädare för kommuner, länsstyrelser och myndigheter pekat på omständigheter som på olika sätt försvårar fullföljandet av de uppgifter som följer av denna ansvarsfördelning.
Bristande politiskt ansvar för inriktningen av kommunens plan- och byggverksamhet
Kommunens ansvar att genom planläggning skapa en god livsmiljö för kommuninvånare och företag kräver en samordning av många verksamheter. Detta förutsätter att det finns en långsiktig och förankrad strategi för kommunens utveckling. De kommunala planerna, framförallt översiktsplanen, är tänkta att vara de instrument där kommunens politiker behandlar strategiska frågor för markanvändning och byggande. Särskilt översiktplanen syftar till att ge handlingsberedskap på både kort och lång sikt och samtidigt utgöra en dokumentation av dialogen mellan staten och kommunen i fråga om den fysiska planeringen.
Utvärderingar har visat att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i alla kommuner. Enligt den ovan nämnda rapporten från Kommunförbundet finns det i vissa fall en osäkerhet om översiktsplanens strategiska roll, vilket leder till en inriktning mot en mer kortsiktig plan- och markberedskap. Vidare anges att den politiska styrningen och förankringen, som är central för att översiktsplanen ska få legitimitet som beslutsunderlag, ofta är förhållandevis
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
172
svag. Ett resultat av den beskrivna utvecklingen är att det många gånger är oklart vad politikerna har för syn på utvecklingen, vilket i sin tur kan innebära att den handlingsberedskap som kan behövas när olika anspråk uppkommer inte finns. Frågor tenderar därmed att lösas från fall till fall och inte bedömas i ett vidare sammanhang.
Det har i PBL också ansetts som självklart att beslut om rättsverkande planer tas av kommunfullmäktige, som dock får delegera uppgiften i planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Erfarenheterna visar att bygglov ibland ges utan föregående planläggning eller utan planändring i strid mot PBL:s bestämmelser. Även om dessa beslut för det mesta tas av byggnadsnämnden blir resultatet att den politiska förankringen brister.
Framväxten av nationella mål och beslut ställer ökade krav på samspelet mellan kommun och stat
Utvecklingen under senare år har medfört en framväxt av nationella mål och beslut som på olika sätt och i varierande grad förutsätts tillgodoses i kommunala beslut om mark- och vattenanvändningen. Det gäller exempelvis allmänt formulerade mål, såsom miljömålen, hållbar utveckling och folkhälsomålen, men även mål för utbyggnad av infrastruktur, såsom vägar, vindkraftverk och 3G-master. De problem som förts fram hänger samman med brister i analys och bedömning av hur de nationella målen ska genomföras och hur det påverkar de spelregler och den ansvarsfördelning som PBL lägger fast för samspelet mellan stat och kommun. Länsstyrelsens roll som förmedlare av nationella mål och intressen kommer därmed i fokus.
Mängden nationella mål och statliga intressen av olika karaktär och tyngd ställer olika krav på rådgivningen och sätter länsstyrelsens förmåga att företräda och samordna statens intressen på prov. Grunden för olika statliga intressen varierar, allt från bindande regler och intressen med lagstöd (t.ex. miljökvalitetsnormer, Natura 2000 samt områden av riksintresse) till mer allmänt hållna nationella mål och politikområden. Det finns alltså en stor spännvidd när det gäller vilket genomslag skilda intressen kan komma att få i kommunernas beslut enligt PBL. Vissa fungerar som ”stoppregler”, medan andra har mer karaktär av allmänna intressen som lämpligen bör beaktas.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
173
Uppgiften i dessa avseenden innebär att förmedla och anpassa underlag om skilda nationella mål och statliga intressen samt att genom allmän rådgivning och vid samråd i enskilda planärenden verka för att målen tillgodoses. Ur ett kommunalt perspektiv är länsstyrelsens uppgift att samordna och i vissa fall göra avvägningar mellan skilda statliga intressen av särskild betydelse, inte minst med tanke på antalet aktörer på regional och nationell nivå. Tendenserna till sektorisering både inom länsstyrelsen och hos statliga myndigheter på regional och central nivå anses ofta innebära en risk för att sektorssynpunkter får stort genomslag på bekostnad av helhetsbedömningar och sammanvägda ställningstaganden. Kommunerna efterlyser både tydligare och mer samlade besked från statens sida och att länsstyrelsen gör sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning.
En anknytande frågeställning rör kritiken mot länsstyrelsens tillsyn och Boverkets uppsikt över planläggningen och byggandet. I en rapport från Boverket
8
framförs bl.a. att länsstyrelsernas tillsyn
på byggområdet brister och att för lite resurser avsätts för tillsynen. Riksrevisionen anser i en granskning av tillsynen och uppsikten på planområdet att länsstyrelsens tillsyn inte genomförs på det framåtsyftande sätt som avsågs och att Boverkets stöd till länsstyrelser och kommuner har minskat
9
. Riksrevisionen föreslår att regeringen överväger ett flertal åtgärder, exempelvis att ta initiativ till att förtydliga länsstyrelsens och Boverkets tillsyns- respektive uppsiktsansvar över planväsendet. Under senare tid har såväl länsstyrelserna som Boverket förstärkt sina resurser för tillsynsliknande uppgifter.
Kraven på samordning och samverkan utanför kommunens gränser har ökat
Den utveckling mot större pendlingsregioner och ett ökar regionalt beroende som har beskrivits i avsnitt 2.2 innebär att planeringsperspektivet behöver bli vidare än kommungränsen vilket ställer ökade krav på samverkan och planering över kommungränser. Det övergripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar utveckling medför också behov av ett helhetsperspektiv, där kommunens utveckling ses som en del i ett vidare sammanhang.
8
Dnr 11092081/2004.
9
Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen – intention och praktik, RiR 2005:12..
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
174
De frivilliga bestämmelserna om regionplanering har fått svagt genomslag och den mellankommunala samordningen som förutsätts i PBL har varit bristfällig. Bristerna i den mellankommunala samordningen ger ett sämre beslutsunderlag vid planläggning och lokaliseringsprövning av anläggningar av regional betydelse eller med regional räckvidd, såsom kommunikationsleder, vindkraftsanläggningar och etablering av externa köpcentra. Samtidigt utvecklas nya samarbetsformer och informella planeringssamarbeten såväl mellan grannkommuner som mellan flera kommuner i ett regionalt sammanhang.
Ansvarsfördelningen inom staten när det gäller riksintressen uppfattas som otydlig
En allmän uppfattning som har framförts under utredningsarbetet är att områden av riksintresse enligt miljöbalken inte hanteras på det sätt som reglerna i PBL och miljöbalken förutsätter. Det har riktats kritik mot såväl bristande aktualitet i underlaget som avsaknaden av dialog med kommunerna. En återkommande synpunkt är att länsstyrelsen inte tillräckligt tar sitt ansvar att diskutera hur områdena ska avgränsas eller hur värdena ska tillgodoses i planering och andra beslut. Det finns en vanlig, men felaktig föreställning att de centrala verken har till uppgift att fastställa områden av riksintresse. Enligt den s.k. hushållningsförordningen
10
som är knuten till
miljöbalken är de centrala verkens uppgifter att redovisa vad de bedömer vara områden av riksintresse, dvs. redovisningar av anspråk. Det är sedan en kommuns uppgift att i sin översiktsplanering efter samråd med länsstyrelsen ta ställning till avgränsningarna samt i sin planläggning se till att områdenas värden blir beaktade i tillräcklig utsträckning.
Länsstyrelsen anses inte alltid medveten om innebörden i sitt mandat att göra självständiga bedömningar. Det har vidare betonats att områden av riksintresse inte innebär att en utveckling för ett annat ändamål stoppas, eftersom miljöbalkens regler ger möjligheter att förena olika intressen så länge värden inte skadas påtagligt.
10
Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
175
De kommunala planernas betydelse behöver förbättras liksom samordningen mellan lagstiftningar
Bristande samordning mellan olika regelverk gör att resurser inte alltid används på det totalt sett bästa sättet. I samma grad som den kommunala fysiska planeringen ska förhålla sig till den utveckling som pågår finns det skäl att anse att de kommunala planerna ska ha betydelse för annat beslutsfattande också utanför PBL. Förhållandet mellan olika typer av planering har varit aktuellt att se över när det gäller samordningen mellan PBL och miljöbalken och mellan PBL och annan lagstiftning, särskilt infrastrukturlagarna. Behovet av förbättrad samordning mellan kommunal planläggning och annat beslutsfattande och andra former av planering styrs också av det regionala utvecklingsarbetet. Inom ramen för detta arbete behandlas frågor som rör exempelvis infrastruktur, och den vitalisering som skett när det gäller utvecklingsfrågor och behovet av att se olika utvecklingsfrågor i ett bredare perspektiv och av att minska sektorsbevakandet.
Aktiviteten i översiktsplaneringen på kommunövergripande nivå är låg
Fem år efter PBL:s ikraftträdande, dvs. år 1992, hade så gott som samtliga kommuner antagit en kommunomfattande översiktsplan enligt PBL. Flera utvärderingar har emellertid visat att kommunernas aktivitet när det gäller planering på kommunövergripande nivå på sina håll i dag är låg och att många kommuner inte har antagit någon ny översiktsplan. Skälen till det minskade intresset för översiktsplaneringen är flera. Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och bristen på resurser i förhållande till lagstiftningens krav på redovisning och förfarande framhålls som några avgörande faktorer, framförallt i små kommuner med negativ befolkningsutveckling. De senaste årens förändringar har dessutom inneburit att kraven på innehåll i översiktsplanen har ökat, bl.a. som en effekt av EU-medlemskapet, men även genom nya nationella mål och politikområden. Det anses oklart vilka allmänna intressen som sätter tydliga gränser för kommunens beslut och vilka som ger kommunen större handlingsutrymme. Från några håll hävdas att kraven på översiktsplanens innehåll och reglerna för förfarandet begränsar möjligheterna att ta fram en aktuell och användbar översiktsplan.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
176
Bestämmelserna om aktualitetsprövning har inte fått genomslag. Ett problem är också den bristande insikten om översiktsplanens nytta, bl.a. som ett instrument att lösa en konflikt mellan olika sektorsmyndigheters anspråk och en kommuns önskade utveckling.
I detta sammanhang efterfrågas en bättre dialog med länsstyrelsen och en ökad tyngd vid länsstyrelsens uppgift att företräda och samordna statens intressen. Samtidigt efterlyses en bättre koppling mellan den kommunala översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på olika områden.
Den kommunala översiktsplanen är ett viktigt politiskt dokument som ska synliggöra intressekonflikter av olika slag och hur de lösts samt synliggöra de politiska ambitionerna när det gäller mark- och vattenanvändning samt utvecklingen avseende den fysiska miljön för kommunmedborgarna och andra berörda. Det är därför bekymmersamt att många kommuner har visat svagt intresse för översiktsplanering.
Planberedskapen på kommundelsnivå är otillräcklig
PBL har inga tvingande bindningar mellan plannivåerna – regionplan, översiktsplan samt detaljplan och områdesbestämmelser – utan plansystemet är utformat för att både vara framåtsyftande och ge möjlighet att snabbt behandla uppkommande situationer. Erfarenheterna visar dock att det finns vissa brister i samspelet mellan planformer och plannivåer, och att många kommuner arbetar med nya planformer vid sidan av PBL-systemet för att tillgodose bl.a. behovet av samband och kopplingar.
Den kommunomfattande översiktsplaneringen är i första hand en planläggning på lång sikt. Tendensen när det gäller detaljplaneläggning är att den sker för avgränsade områden, och ofta är projektinriktad. Trots möjligheterna till fördjupningar av översiktsplanen är PBL:s planinstrument inte fullt ut ändamålsenliga för att tydligt hantera och förankra övergripande, strukturella frågeställningar inom ramen för ett helhetsperspektiv, såsom stadsdelar, grönområden, bebyggelsestråk och gaturum och deras inbördes samband. Bristen på överblick i samband med bindande besked leder också i vissa fall till att det är svårt att bedöma och synliggöra de konsekvenser som ett genomförande av planläggningen innebär sett i ett större sammanhang.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
177
De rättsverkande planformerna anses inte anpassade till kommunernas planeringsbehov
Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, men mera sällan för att reglera successiva förändringar eller bevarande av den befintliga miljön. Samtidigt prövas lämpligheten av vissa projekt med omgivningspåverkan ibland utan föregående detaljplaneläggning.
Erfarenheterna visar vidare på ett lågt intresse för områdesbestämmelser, vilket bl.a. beror på oklarheter när det gäller användningsområde och rättsverkan. Samtidigt hävdas att områdesbestämmelserna som planform har en potential under förutsättning att regleringsmöjligheterna vidgas och att förfarandet förenklas.
Detaljplanerna är ofta mycket detaljerade och det finns en oklarhet när det gäller vad som prövas i plan och vad som prövas i samband med bygglovsansökan
En annan tydlig tendens är att detaljplanerna som upprättas blir mer detaljerade när det gäller innehåll. Skälen till detta är flera. I vissa fall är det medvetna val, exempelvis om förhållandena är komplexa och man vill ge exploatören och de berörda en förutsägbarhet när det gäller genomförandet. Många gånger tycks det vara en kultur hos planerarna att föra in bestämmelser för säkerhets skull och en osäkerhet när det gäller vad som kan prövas i bygglovet. Ett problem med detaljrika detaljplaner är exempelvis att en kommun riskerar att låsa vissa förutsättningar som är direkt kopplade till ett specifikt projekt. Om projektet sedan inte är aktuellt att genomföra kan onödiga låsningar ha skett, dvs. planen kan sägas ha skräddarsytts för ett visst projekt. Söker sedan någon annan än den ursprunglige projektören bygglov finns det därför en risk att det krävs en prövning av om åtgärden kan anses som en mindre avvikelse eller om en planändring krävs.
Byggandet har ändrat karaktär och de bygglovsbefriade åtgärderna behöver ses över
Dagens bestämmelser är otydliga och svårlästa när det gäller vilka åtgärder som inte kräver bygglov och skillnaderna mellan lovplikten innanför och utanför detaljplanelagt område framstår som
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
178
otidsenliga och skapar olikheter i likartade ärenden. Gränsen mellan vad som är en ekonomibyggnad som hör till jordbruket och som därmed är befriad från krav på lov och vad som är en annan typ av byggnad är oklar och aktualiserar ofta en bedömning i det enskilda fallet, många gånger gäller det byggnader där det ska finnas hästar. Vissa anläggningar som påverkar omgivningen alltifrån stora broar till mindre objekt som altaner, skateboardramper och swimmingpooler kräver inte bygglov, men prövas inte heller med stöd av annan lagstiftning trots att de kan påverka både stadsbild och närmiljö samt vålla motsättningar mellan grannar. Utvecklingen går således snabbare än lagstiftaren hinner pröva om åtgärderna ska förhandsprövas genom bygglovsprövningen.
Också när det gäller kraven på rivningslov har det skett en utveckling som gör att kommunernas möjligheter till förprövning av byggnadsverk som ska rivas kan anses ha blivit för begränsade med hänsyn till behovet av bevarande.
Vissa brister uppmärksammas i ett sent skede på grund av uppdelningen i bygglov och bygganmälan
Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bland annat lett till att vissa frågor bedöms i ett sent skede. En annan effekt är att bygglov ges för projekt som inte kommer att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det innebär exempelvis att bygglov kan ges för att inreda en källarlokal till bostad trots att de tekniska egenskapskraven i fråga om brandsäkerhet inte kommer att kunna uppfyllas och lokalen är olämplig som bostad pga. dåligt ljusinsläpp och dålig ventilation.
Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga i fråga om invändiga lösningar är frågor som prövas i ett mycket sent skede genom att de aktualiseras först vid ett byggsamråd då projekteringen ofta är utförd. Detsamma gäller krav på varsamhet i fråga om invändiga lösningar när det gäller skyddsvärd bebyggelse.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
179
Systemet för prövning, tillsyn och kontroll är otydligt
Trots det nya systemet för ansvarsfördelning mellan kommun och byggherre som genomfördes 1995 har kvaliteten i byggandet inte nått tillräcklig hög nivå och det finns fortfarande stora brister. Den nyckelperson som introducerades genom reformen, den kvalitetsansvarige, har en otydlig roll. De verifikationer som ges in till kommunen anses inte garantera kvaliteten i arbetet utan endast att en kontroll utförts. Slutbeviset som är tänkt att vara avslut på processen utfärdas endast i ett begränsat antal fall och slutbeviset efterfrågas sällan. Kommunerna har minskat sina resurser för tillsyn och därför utövas den sällan i realiteten.
Bristen på samordning mellan miljöbalken och PBL gör att vissa frågor prövas dubbelt och andra prövas inte alls
Sedan PBL trädde i kraft har miljölagstiftningen samlats i en miljöbalk. Tankar fanns på att också föra in PBL i regelkomplexet men av olika skäl genomfördes inte en sådan förändring. Sedan lång tid tillbaka har det funnits krav på att ta miljöhänsyn också i PBL. Under åren har kopplingarna mellan PBL och miljöbalken ökat främst som en följd av EG-rättslig reglering bl.a. miljökvalitetsnormer och bestämmelser som rör skyddade områden, s.k. Natura 2000områden. Samtidigt som det finns kopplingar mellan regelverken finns det också tydliga skillnader som i vissa fall medför att en enskild kan få motstridiga besked som också lämnas vid skilda tillfällen. Exempelvis kan bygglov ges för byggande inom strandskyddsområde och dispens från skyddsområden sedan nekas vid prövningen enligt miljöbalken. Samtidigt förekommer det att besked i enskilda ärenden inte ges avseende en viss fråga till följd av bedömningen att prövningen, exempelvis när det gäller olika former av miljöstörningar för omgivningen, kommer att ske enligt det andra regelverket.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
180
Insyn och inflytande är viktiga grundstenar i plan- och bygglagstiftningen och det finns önskemål om förtydliganden av vilka som ska få komma till tals och i vilka skeden
I PBL finns det en särskild formaliserad beslutsprocess som garanterar medborgarinflytande. Det innebär bland annat att när planer upprättas är ett av målen att alla som är berörda ska garanteras ett inflytande. Planeringsarbetet ska präglas av öppenhet och insyn. I PBL regleras hur samrådet ska ske och vad det måste behandla, hur en bredare allmänhet informeras, hur inkomna synpunkter behandlas, vem som fattar beslut och hur beslutet vinner laga kraft och sprids. Lagstiftningen ställer också krav på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen och en balans mellan vad det allmänna får för fördelar av ett visst beslut och vilka inskränkningar den enskilde får kännas vid.
Syftet med medborgarinflytandet är att de som är berörda ska ges möjligheter till insyn och påverkan. Medborgarnas medverkan är viktig, dels för att beslut som har tillkommit utan att allmänheten har getts möjligheter att medverka i beslutsprocessen ofta får svårt att bli allmänt accepterade, dels för att allmänhetens medverkan är nödvändig för att garantera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt. De som berörs av planeringen har således allt mer kommit att involveras i planeringsprocessen. Olika grupper har dock framfört att de inte får komma till tals i tillräcklig utsträckning och att detta bl.a. leder till att vissa väsentliga samhällskrav inte uppfylls. Till följd av detta riskerar man att få åtgärda fel i ett sent skede och till en högre kostnad än om kraven kunnat tillgodoses i tidigare skeden, ibland redan vid ritbordet.
Medborgarnas rätt till inflytandet inför beslut om bygglov är inte lika utvecklad. Byggnadsnämnden ska endast underrätta sakägare och kända bostadsrättshavare och hyresgäster och boende som berörs samt hyresgästorganisation om åtgärden innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser eller ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och inte heller är en kompletteringsåtgärd och inte är reglerat i områdesbestämmelser. Detta innebär i vissa fall att de som är berörda och har rätt att överklaga beslut inte underrättas om vare sig ansökan eller beslutet om bygglov. Ofta uppkommer inga problem men en nackdel är att de berörda på detta sätt har kvar sin möjlighet att överklaga beslutet eftersom det inte vinner laga kraft. Det finns till följd av detta exempel
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
181
på att beslut om bygglov har upphävts långt efter det att en byggnad är uppförd.
Det tar för lång tid att få fram slutliga beslut
Planerings- och beslutsprocessen enligt PBL tar i många fall mycket lång tid. Det har i stor utsträckning att göra med vilka frågor som man vill lösa. Exempelvis berör ett projekt som innebär en förtätning i centrala stadsdelar många intressenter som ofta vill delta i arbetet och ha möjligheter att få insyn och inflytande över beslutsfattandet. Detta gör att planläggningen kan ta tid. Också bygglovsprövningen kan ta tid för det fall att frågan om mindre avvikelse från plan aktualiseras och berörda då också ska få komma till tals. Den interna beredningen i kommunerna tar ofta lång tid och påverkar den totala tidsåtgången. Samtidigt tycker vissa som anser sig berörda att processerna går för snabbt i bland, exempelvis eftersom de i egenskap av berörda inte ges möjlighet till samråd i tillräcklig omfattning. Vissa grupper anser också att deras kunskaper inte tas tillvara och att frågor inte behandlar deras aspekter i tillräcklig utsträckning. Det gäller bl.a. personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga, barn, unga och sammanslutningar och organisationer av olika slag. Regelverket anses också medverka till att handläggningen tar lång tid, exempelvis anses utrymmet för nyanserat förfarande vara för litet, och reglerna öppna för omfattande krav på redovisningar framför allt i översiktsplanerna och detaljplanerna.
2.5 PBL-kommitténs samlade bedömning av reformbehovet
De grundläggande dragen i plan- och bygglagstiftningen bör ligga fast
De erfarenheter, synpunkter och förslag som har samlats in under PBL-kommitténs arbete ger inte stöd för slutsatsen att plan- och bygglagstiftningen behöver bli föremål för några grundläggande och omfattande ändringar. Tvärtom, flertalet synpunkter talar för att det finns en stor uppslutning kring PBL:s grundläggande mål och syften, lagens plan- och beslutsformer och den ansvarsfördelning som har lagts fast. Många har även uttryckligen fört fram att
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
182
det finns starka skäl att i översynen tydligt både slå vakt om och utveckla grundstrukturen i PBL och att noga överväga behovet av förändringar i förhållande till denna. En övergripande slutsats är att det i stort sett finns ett samstämmigt och starkt stöd för de grundläggande syftena och grundstrukturen i PBL, dvs.
• att det kommunala självstyret och kommunernas ansvar för planeringen bör ligga fast,
• att staten också fortsättningsvis bör ha en stark roll,
• att plansystemet i stort sett är ändamålsenligt samt
• att man bör värna om formerna för medborgarinflytande och om enskildas rättigheter.
Det behövs stöd för en bättre tillämpning
Många av de problem som har förts fram under PBL-kommitténs arbete handlar om problem och brister i tillämpningen, som kan avhjälpas genom en utveckling av arbetssätt och rutiner såväl inom kommunerna som inom länsstyrelsen och hos andra beslutsmyndigheter. Det är exempelvis sannolikt att ändrade arbetssätt i den kommunala hanteringen av planer och bygglov kan innebära en effektivisering av planerings- och beslutsprocesser. I andra fall anses problemen hänga samman med bristande kunskaper och förståelse om PBL-systemets möjligheter och begränsningar eller att det saknas metoder för att hantera vissa sakområden. Även försämringar i kommunernas ekonomiska situation som i vissa fall har lett till nedrustning av arkitektonisk och teknisk kompetens framhålls som orsak till tillämpningsproblem. Andra faktorer som ger nya förutsättningar vid tillämpningen är ansvarsförskjutningen mellan kommunen och privata exploatörer med nya inslag av privata initiativ och privat medverkan i planering och genomförande.
Politikerna bör ta ökat ansvar för den fysiska planeringen
Översynen har bekräftat att PBL är en lagstiftning vars grunder bör ligga fast. PBL:s planinstrument är några av de viktigaste instrumenten som kommunerna har när det gäller att erbjuda sina invånare, företag och andra en livsmiljö som är attraktiv, trygg, hälsosam och tillgänglig och hållbar också på längre sikt. Det är därför väsentligt att politikerna som förtroendevalda tar sig an uppgiften
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
183
att hantera strategiska stadsbyggnadsfrågor och andra mark- och vattenanvändningsfrågor på det sätt som var avsikten med PBL.
Kommitténs bedömning är att det också fortsättningsvis ska vara kommunens politiker som tar sig an uppgiften att ta ställning till och bedöma konsekvenserna av den önskvärda utvecklingen av den fysiska miljön på kort och lång sikt. En viktig del i detta arbete är att berörda ska kunna få insyn och inflytande, men det är de förtroendevalda som slutligen ska göra avvägningen mellan olika intressen.
De förslag som kommittén nu lämnar avser främst att stärka de ursprungliga syftena med lagstiftningen i de delar som tillämpningen inte motsvarar intentionerna. Förstärkningarna innebär framförallt att politikernas uppgifter blir tydligare. De förslag som kommittén lämnar innebär också att möjligheterna till anpassningar utifrån skilda planeringssituationer ska öka, exempelvis ska det vara möjligt att ändra en översiktsplan genom fördjupningar för tätorter och tillägg för särskilda sakområden såsom vindkraft. En väl genomarbetad översiktsplan som är aktuell ska också ge möjligheter till förenklad hantering vid efterföljande planering, bl.a. genom att programskedet kan slopas. Som ett led i förstärkningen av det kommunala ansvaret föreslår kommittén att det fortsättningsvis ska vara en kommunal angelägenhet att ansvara för att frågor som berör en annan kommun samordnas med den eller de berörda kommunerna och att konsekvenserna bedöms utifrån ett bredare perspektiv och att bristande mellankommunal samverkan inte längre ska vara en grund för staten att ingripa.
De olika förstärkningarna av lagstiftningen som kommittén föreslår kommer att kräva en hel del av kommunerna om de ska kunna leva upp till förväntningarna. För kommunernas del kommer det på många håll att krävas stora förändringar i organisation och arbetssätt för att syftena med förändringarna ska uppnås. Det gäller till exempel att utveckla nya former för mellankommunal samverkan i planeringen i frågor av mellankommunal betydelse samt att ändra rutiner för att utnyttja de nya möjligheterna i detaljplaneringen. I många kommuner kommer dessa och andra förändringar att förutsätta att det utvecklas ett bättre samspel mellan kommunens olika förvaltningar samt mellan olika delar av plan- och byggverksamheten, exempelvis mellan ansvariga för översiktsplaneringen och detaljplaneringen samt mellan planansvariga och bygglovsgranskare. Politikernas helhetsansvar för planeringens inriktning både när det gäller den strategiska översiktsplaneringen och detaljplane-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
184
ringen kommer att förutsätta att de förtroendevalda involveras i ett förändringsarbete.
Samspelet inom staten behöver förbättras
Kommittén har gjort bedömningen att staten även fortsättningsvis ska ha en stark roll, men att rollen behöver renodlas. En förutsättning för att systemet ska fungera är vidare att länsstyrelsen utvecklar sitt arbete i flera avseenden. Det gäller inte minst det övergripande ansvaret att företräda och samordna statens intressen i vid mening, såväl i översiktsplaneringens tidiga skeden som – i förekommande fall – vid prövning av kommunens beslut om rättsverkande planer. De synpunkter som har förts fram talar för att länsstyrelserna behöver utveckla sin förmåga att bidra med planeringsunderlag, rådgivning och förebyggande insatser. Länsstyrelserna behöver också bli tydligare i de yttranden och besked som lämnas i enskilda ärenden.
Rollen att företräda och samordna statens intressen i enskilda planärenden kan ibland uppfattas som obekväm såväl i förhållande till kommunen som till statliga myndigheter, inte minst genom att länsstyrelsens sammanvägda bedömning kan behöva gå emot visst statligt intresse. Länsstyrelsen måste vara väl medveten om skillnaderna mellan nationella mål och intressen av olika karaktär och anpassa rådgivningen till dessa och till planeringens olika skeden. I exempelvis samrådsyttranden över förslag till översiktsplaner och detaljplaner bör länsstyrelsen genom val av uttryckssätt tydligt skilja på rådgivande synpunkter och sådana synpunkter som kan leda till ingripanden i senare skeden. Uppgiften att ge samordnade statliga besked måste samtidigt ske med respekt för att det är kommunen som ska svara för de slutliga avvägningarna inom ramen för en god helhetslösning. Ambitionen att ge ett tydligt samlat besked måste därför vägas mot önskemålet att ge kommunen tillräckligt utrymme för ställningstaganden till även de statliga intressena. I utställnings- och granskningsyttrandena krävs det emellertid tydliga besked om de grunder som kan komma att bli föremål för prövning enligt 12 kap. PBL.
Samordningsansvaret förutsätter således att länsstyrelsen har dels överblick och kunskaper om skilda mål och statliga intressen, dels förmåga att sortera och samordna intressena med respekt för såväl projektets förutsättningar och värden som kommunens
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
185
avvägningar. En grundläggande förutsättning är även att statliga myndigheter har respekt och förståelse för länsstyrelsens samordningsansvar. De utvecklingsinsatser som kan vara aktuella behöver därför ske i samspel med statliga sektorföreträdare.
I sammanhanget finns anledning att även kommentera de problem som har påtalats när det gäller hanteringen av områden av riksintresse enligt miljöbalken. Den s.k. hushållningsförordningen kan tillsammans med PBL:s regler anses ge länsstyrelsen rätt och skyldighet att med stöd av dialog med kommunerna diskutera de centrala verkens bedömningar och även lämna förslag på förändringar eller tillägg. Det är viktigt att länsstyrelsen och berörda centrala verk ägnar kraft åt att inte enbart förmedla underlag om områdena utan även åt att mer aktivt medverka till att precisera värdena och även öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses. Det kan dock anses gå utöver PBL-kommitténs uppdrag att utreda rollfördelning och framtagande av underlag avseende områden av riksintresse närmare eftersom det i hög grad handlar om regleringen i miljöbalken. Kommitténs bedömning är att det även här i stor utsträckning handlar om gemensamma insatser för kompetensutveckling och tydlig vägledning för att stödja en mer enhetlig process för såväl kunskapsförsörjning som tillämpning.
I länsstyrelsens samordningsansvar ingår också att svara för den statliga kontrollen, i första hand genom prövning av kommunens beslut om rättsverkande planer. Denna uppgift är central i PBLsystemet och länsstyrelsen bör även fortsättningsvis bevaka särskilt utpekade intressen som är av statlig karaktär. På en punkt finns det dock anledning att föreslå begränsningar av den statliga kontrollen. När det gäller prövningen mot bakgrund av riksintressen, miljökvalitetsnormer och hälsa och säkerhet har dessa grunder ett tydligt statligt intresse och bör därför kvarstå oförändrade. Också här bedömer kommittén att det främst krävs kompetens- och metodutveckling för att förbättra tillämpningen. I sammanhanget bör dock nämnas att det har förts fram önskemål om förändringar när det gäller prövning av beslut som innebär att en miljökvalitetsnorm inte iakttas, bl.a. att prövningen i stället ska ske mot bakgrund av åtgärdsprogram. Med hänsyn till att det pågår en särskild utredning av åtgärdsprogrammen och på grund av tidsbrist har kommittén inte utrett behovet av ändrad lagstiftning i denna del. Som ett led i kommitténs strävan att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för inbördes samverkan och samordning föreslås att länsstyrelsen inte längre ska kunna pröva kommunernas beslut på grunden bris-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
186
tande mellankommunal samordning. Kommittén återkommer till detta förslag i avsnitt 5.11.5.
De erfarenheter som har redovisats aktualiserar också en diskussion om behovet av att länsstyrelsen utvecklar formerna för en mer allmän rådgivning och generella insatser inom ramen för sitt tillsynsansvar. Det skulle i och för sig kunna övervägas att i PBL ställa mer uttryckliga krav på dessa uppgifter, liksom vad som ska anses ingå i Boverkets uppsiktsansvar. Mot bakgrund av de utvecklingsarbeten som har inletts och den pågående beredningen av Tillsynsutredningens förslag avstår kommittén från att lämna sådana förslag.
De förslag som kommittén redovisar i detta betänkande kommer sammantaget att ställa ökade krav på länsstyrelsens ansvar att mer generellt samverka med kommuner och myndigheter. Det gäller inte minst länsstyrelsens möjligheter att ta fram ett samlat planeringsunderlag som visar på samband mellan olika områden och som kan läggas till grund för såväl den kommunala planeringen som insatser på olika områden.
Den huvudsakliga inriktningen när det gäller kommitténs förslag till lagstiftningsändringar
Det är uppenbart att de ovan identifierade samhällsförändringarna och problemen vid tillämpningen ger anledning till vissa förändringar. Den huvudsakliga inriktningen i kommitténs förslag är att
• ge tydligare och lättfattligare materiella bestämmelser för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL som speglar nationella mål och intressen och samtidigt medger lokala anpassningar,
• stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner,
• ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplan för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och beslutsunderlag för kommunen och andra berörda,
• underlätta detaljplanering med fokus på strukturella frågor och samtidigt ge en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten,
• göra bygglovsplikten mer enhetlig och samtidigt betona utrymmet för kommunala anpassningar,
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
187
• genom att slopa bygganmälan som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas,
• klargöra uppgifter för olika aktörer i byggprocessen för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut,
• ge förutsättningar för att enskilda ska få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken,
• öka effektiviteten i beslutsprocessen och samtidigt säkerställa rätten till insyn och inflytande genom tydliggörande av överprövningens omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut.
De materiella bestämmelserna för kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL ska bli tydligare och lättfattligare och spegla nationella mål och intressen och samtidigt ge möjlighet till lokala anpassningar
Tydliga bestämmelser som är lätta att överblicka och där alla i utgångsläget har samma rättigheter och skyldigheter har varit utgångspunkter i en strävan att skapa ett enklare system. Kommittén har därför försökt byta ut eller förtydliga uttryck som orsakar särskilt arbete med tolkning. Man bör dock vara medveten om att samtidigt som regelverket ska vara enkelt och entydigt förväntas att en och samma lag ska kunna hantera olika situationer och olika typer av projekt. Detta gör att trots att enkelhet är anslaget så behöver reglerna ofta ge utrymme för nyanserade bedömningar.
Ett led i strävan att skapa överskådliga regler har varit att identifiera och konkretisera vilka samhälleliga krav som ska tillgodoses inom ramen för PBL. Kommittén har försökt finna lösningar som innebär förtydliganden utan att för den skull riskera oönskade låsningar med tanke på en utveckling som är svår att förutse. Detta har gällt bl.a. regleringen med koppling till de olika dimensionerna och aspekterna av hållbar utveckling, dvs. sociala, ekologiska och ekonomiska aspekter. Slutsatsen i denna del är att flera av de förändringar som har genomförts under senare år, bl.a. avseende kraven på miljökonsekvensbeskrivningar, har stärkt plan- och bygglagens roll som ett instrument för hållbar utveckling. Genom att göra de materiella reglerna något tydligare och ge bättre kopplingar
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
188
mellan olika prövningar enligt PBL, exempelvis enklare förfarande om stöd finns i tidigare planläggning, är avsikten att PBL och BVL också fortsättningsvis ska vara regelverk som har central betydelse för att skapa ett samhälle som är hållbart såväl på kort som på lång sikt.
När det gäller målet att skapa bättre förutsättningar för samhällsbyggande av olika slag så är bedömningen att det inte i så stor utsträckning är de materiella reglerna som påverkar utan främst är det fråga om hur lagen tillämpas. Genom att förtydliga att kommunerna ska identifiera vilka allmänna intressen som har relevans vid planläggningen och tydligt redovisa det material som lagts till underlag för översiktsplaneringen är avsikten att en på lång sikt lämplig mark- och vattenanvändning samt en lämplig bebyggelseutveckling med fokus på strukturer ska läggas fast. Därmed kan kommunerna få ett stöd för arbetet med att skapa förutsättningar för ett samhällsbyggande som hanterar behovet av utveckling och förändringar av olika slag samtidigt som planläggningen får anpassas efter skilda kommuners olika utgångspunkter och behov. Förslagen i denna del behandlas framför allt i kapitel 4.
Ökad mellankommunal samverkan i frågeställningar som rör andra kommuner ska stimuleras
Utredningen har visat att de senaste årens utveckling har medfört att antalet frågor som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regionalt sammanhang har ökat. Vidare kan konstateras att samarbetet kommuner emellan har utvecklats genom olika arbetssätt och en fortsatt utveckling när det gäller olika samarbetsformer kan förutses. Samtidigt är det helt klart att kommunens planläggning och beslut inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållandena i andra berörda kommuner.
Kommittén anser att behovet att stärka det mellankommunala perspektivet bör mötas genom att stärka bestämmelserna om mellankommunal och regional samverkan, inte genom någon ny planeringsnivå i PBL. Genom ett tydliggörande i lagstiftningen ska klargöras att det är kommunerna som ansvarar för samverkan kommer till stånd och att hänsynen beaktas. Länsstyrelsen ansvar för mellankommunal samverkan ska begränsas, bl.a. ska inte länsstyrelsen fortsättningsvis kunna ingripa på grunden bristande mellankommu-
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
189
nal samverkan. Kommitténs överväganden och förslag i denna del behandlas i huvudsak i kapitel 5.
Lagen ska ge stöd för en enklare och mer strategisk översiktsplanering för att öka översiktsplanens nytta som vägledande dokument och som beslutsunderlag för kommunen och andra berörda
Kommunpolitikerna bör ges möjlighet att ta ledningen över utvecklingen genom att få uttryckligt stöd i lag för att se mer strategiskt på mark- och vattenanvändningen samt hur bebyggelse ska användas, förändras och bevaras på lång och kort sikt och tydligare uttrycka sin politiska viljeyttring när det gäller utvecklingen. Kommunerna behöver generellt sett bli bättre på att sätta in kommunen i ett större sammanhang och inte enbart se till kommungränserna.
Översiktsplanen är ett centralt kommunalt dokument som ska ge information till allmänheten om kommunens syn på utveckling och är en form av överenskommelse med staten när det gäller att tillgodose områden av riksintresse m.m. En strävan under arbetet har varit att få kommunernas incitament till översiktsplanering att öka, dels för att den ska få en karaktär av strategisk långsiktig vision och dels för att den ska tjäna som beslutsunderlag för efterföljande beslutsfattande. Med ett tydligt lagstöd för att en översiktsplan kan ändras genom fördjupningar eller tillägg är målsättningen att den politiska viljan ska komma till tydligare uttryck och samtidigt minska glappet mellan den kommunomfattande planeringen, som blir på mer övergripande nivå, och den detaljplaneläggning som i nuläget ofta avser till ytan begränsade områden. Genom att stimulera till översiktsplanering, särskilt om den fördjupats avseende visst område, är tanken att översiktsplanen i stor utsträckning ska kunna utgöra ett väl förankrat beslutsunderlag, också bland medborgarna, som innebär att det är möjligt att lätta på kraven på program för detaljplan. Väl utformade och aktuella översiktsplaner kommer också att ge bättre stöd vid beslutsfattande enligt andra lagar, exempelvis miljöbalken, lagen om byggande av järnväg och väglagen. Genom att sätta in kommunen i ett vidare perspektiv och sträva efter att i en översiktsplan manifestera synen på utvecklingen kan man skapa en beredskap inför kommande anspråk och förhoppningsvis i större utsträckning på så sätt fin-
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
190
na stöd för hanteringen av anspråket i förhållande till andra önskemål. Översiktsplaneringen kan därmed få ökad nytta för kommunernas fortsatta planering och prövning och för annat beslutsfattande. En utveckling med en sådan inriktning ställer ökade krav på kommunerna men också på länsstyrelsen när det gäller ansvaret för samordning av statliga intressen. Förslagen i denna del utvecklas i kapitel 6.
Detaljplanering med fokus på strukturella frågor ska underlättas och samtidigt ska det ges en ökad valfrihet när det gäller planering för befintliga bebyggelsemiljöer som led i en strävan att öka tydligheten och samtidigt förbättra effektiviteten
Behovet av att tänka mer strategiskt gäller också vid detaljplaneläggning. Det gäller att hitta en rimlig balans mellan att ge exploatören, berörda fastighetsägare och andra berörda en trygghet när det gäller ett aktuellt projekt och att inte göra planläggningen allt för anpassad enbart till den aktuella verksamheten och därmed riskera att behöva ändra planen om förutsättningarna för exploateringen ändras. Samtidigt handlar det om att försöka hitta rimliga avgränsningar för planområdet och i mindre omfattning planlägga för varje projekt, dels för att det ofta krävs samlade lösningar för flera berörda och för att konsekvenser och behov ska kunna bedömas för ett större område. Här handlar det inte minst om att tydliggöra att bygglovsprövningen kan ta hand om frågor som inte är uttömmande behandlade i detaljplanerna. Dessutom kan inte resurser anses användas på rätt sätt om detaljplanerna blir reglerande på en sådan detaljerad nivå att de direkt måste ändras eller ställer krav på bedömningar av om avvikelser kan medges trots att de har en genomförandetid som löper.
I dag finns det en osäkerhet när det gäller i vilka skeden olika frågor prövas och när olika frågor blir slutligt behandlade. Kommittén ser PBL:s planläggningsformer och bygglovprövning som sammanhängande processer.
Särskilt samspelet mellan detaljplaneläggning och bygglovsprövning har kommittén ansett vara angeläget att förtydliga. Genom att poängtera det som gäller redan i dag, dvs. att en detaljplan inte ska vara mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den, så tydliggörs att kraven på prövning i bygglovsskedet ökar. Med en ansvarsförskjutning av det skisserade slaget måste det
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
191
stå klart att frågor som inte reglerats i planen kan prövas i lovskedet och detta har ansetts kräva vissa justeringar av lagtexten.
Också tanken på förbättrad koppling mellan planläggning och plangenomförandefrågor med ambition att föra in genomförandefrågor redan tidigt i processerna är ett led i strävan att förbättra sambanden samtidigt som förutsägbarheten när det gäller konsekvenser för enskilda och andra berörda ska öka. Tanken är att resonemang rörande plangenomförandefrågor ska föras in redan inför översiktsplaneringen, exempelvis när det gäller synen på huvudmannaskap för allmänna platser. Genom att plangenomförandefrågorna följer planläggningen och förtydligas allt eftersom projekten blir allt med konkreta kan exploatören och andra berörda på ett bättre sätt koppla markanvändningen med effekterna av planläggningen på kort och lång sikt.
Anslaget vid överväganden rörande ändringar i lagstiftningen har varit att skapa incitament för att tänka strategiskt i tidiga skeden och att minska detaljstyrningen, bl.a. för att möjliggöra förenklingar i senare skeden. Samtidigt har det handlat om att inte försämra möjligheterna till förutsebarhet för de enskilda och inte heller att minska de berördas möjligheter att medverka inför beslutsfattandet.
En strävan som också har med detta område att göra har varit att skapa tydligare gränsdragning mellan olika planformer, men samtidigt ge flexibilitet och valmöjligheter mellan olika instrument. Detta försöker kommittén möjliggöra genom att tydligare ange vad respektive instrument ska ha för innehåll som en miniminivå men för flexibilitetens skull samtidigt hålla fast vid och utveckla bestämmelser som ger handlingsalternativ.
Fastighetsplanen slopas som särskilt instrument. Vid behov ska frågor som rör fastighetsindelning m.m. kunna regleras i form av planbestämmelser.
Frågan om områdesbestämmelser ska finnas kvar som en planeringsform framöver har övervägts särskilt. Tydlighet kan anses tala för att minska antalet planformer. Övervägandena har dock lett till bedömningen att denna möjlighet att reglera vissa frågor bör finnas kvar men att tillämpningsområdet bör begränsas till att främst avse reglering i utbyggd miljö och för att reglera lovplikten.
Genom att på detta sätt erbjuda instrument för olika situationer och ambitioner är avsikten att skapa förenklingar av besluts- och planeringsprocesser, exempelvis genom att dra nytta av arbete som lagts ned i tidigare skeden.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
192
Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas framför allt i kapitel 6–9.
Bygglovsplikten blir mer enhetlig och samtidigt betonas utrymmet för kommunala anpassningar
Kommittén har funnit att bygglovsplikten bör vara generell. Det finns inte anledning att skilja på lovplikten inom och utom planlagt område. Kommittén vill betona att denna skärpning bör ses tillsammans med kommunernas möjligheter att anpassa kraven utifrån de lokala behoven. Det kommer således många gånger troligen att finnas ett kommunalt intresse av att reglera lovplikten och i samband med detta också lätta på kraven i kommunala planer. Särskilt områdesbestämmelserna kan vara en lämplig planform för reglering av lovplikten inom områden där andra frågor inte behöver regleras i ett sammanhang. Detta område utvecklas i kapitel 10.
Genom att bygganmälan slopas som särskilt instrument läggs grunden för en tydligare dialog mellan byggnadsnämnden och byggherren om goda helhetslösningar där olika samhällskrav uppmärksammas
Uppdelningen i bygglov och bygganmälan har bl.a. lett till att vissa frågor prövas i ett allt för sent skede och att bygglov måste ges för åtgärder som sedan inte kan utföras om de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas. Kommittén föreslår att bygglovsprövningen och bygganmälansskedet samordnas tidsmässigt och att den enskilde endast ska behöva avisera ärendet en gång. Bygglovsprövningen ska också enligt kommitténs förslag samordnas med prövningen enligt miljöbalken, främst i samband med en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken. Det innebär att möjligheterna till goda helhetslösningar som kan tillgodose samhällskraven förbättras. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller ansvarsfördelningen. För att få den nuvarande ansvarsfördelningen att fungera bättre föreslås vissa förtydliganden för att ytterligare stärka den kvalitetsansvariges roll m.m. Dessutom föreslås att kraven på kontroll och tillsyn förtydligas och den kvalitetsansvariges roll stärks samt att slutbeviset ska få ökad betydelse genom att det ska bli en förutsättning för ibruktagande. Dessa förändringar bedöms vara faktorer som påverkar
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
193
bl.a. möjligheterna att tillgodose krav som rör tillgänglighet och användbarhet samt behovet av att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bl.a. rollfördelningen i byggprocesserna utvecklas i kapitel 10.
Klargörande av uppgifter för olika aktörer i byggprocesserna för att tydliggöra ansvar och möjligheter att påverka beslut
Genom en tydlig rollfördelning, dels vid planläggning och dels vid bygglovsprövning och byggande och genom ett regelverk som tydligt anger olika aktörers uppgifter bör processen kunna effektiveras och ansvarstagandet öka när det gäller uppgifter som ska utföras enligt PBL.
Kommitténs förslag med koppling till planläggningen innebär inga större förändringar när det gäller rollfördelningen eftersom systemet i stort håller. Vissa förtydliganden föreslås, bland annat att beslut om dispenser från strandskyddsområden och andra områden som skyddats enligt PBL ska finnas innan kommunen beslutar om planläggning. Kommitténs förslag innebär också att det ska bli tydligare att länsstyrelserna ansvarar för att särskilt utpekade statliga intressen tillgodoses och för samordningen av sådana intressen och att det är en kommunal uppgift att säkra att det sker samråd och att konsekvenserna bedöms avseende frågor som berör andra kommuners intressen. Vikten av samråd inför beslut om planer betonas samtidigt som kommunernas möjligheter att anpassa samråden utifrån den aktuella planeringssituationen får tydligare stöd i lagen.
När det gäller förprövningen av byggandet har kommittén funnit att genom att tydliggöra uppgiftsfördelningen ytterligare, särskilt när det gäller den kvalitetsansvariges roll och uppgifter, kan prövningen, kontrollen och tillsynen blir bättre.
Genom att tydligare ange det kommunala handlingsutrymmet och det ansvar som detta medför och behovet av olika former av kontroll och uppföljning, kan ett tydligt kommunalt ansvar kombineras med en rätt att komma till tals och överklaga som gör att det går att hitta en rimlig balans mellan ansvar på kommunal nivå och kontroll av beslutens riktighet. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 10.
Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet SOU 2005:77
194
Förutsättningarna för den enskilde att få samordnade besked vid prövning av åtgärder som kräver lov enligt PBL och prövning enligt miljöbalken förbättras
Dagens uppdelade prövning för ett och samma projekt innebär att den enskilde riskerar att få samma sak prövad vid flera tillfällen, att besluten blir oförenliga och att vissa frågor inte blir prövade av skälet att det prövande organet tror att prövningen kommer att ske med stöd av det andra regelverket. Kommittén anser att denna ordning är otillfredsställande. Uppgiften att samordna de materiella bestämmelserna har ansetts för omfattande för att rymmas inom uppdraget. I stället har arbetet inriktats mot att samordna hanteringen och beslutsfattandet tidsmässigt. I första hand handlar det om att samordna hanteringen i de fall kommunen beslutar enligt båda regelverken. Det handlar också om att få besked avseende skyddade områden innan arbetet med detaljplaneläggning eller bygglovsprövning sker. Kommittén föreslår också att tillståndsprövningen enligt miljöbalken och detaljplaneläggningen för ett projekt samordnas i fall de en kommun anser det lämpligt. Genom att sätta verksamhetsutövaren och andra berörda i centrum, och i viss mån öka kraven på kommunerna, men utan att ändra de materiella reglerna, kan samordningen mellan PBL och miljöbalken för den enskilde, både som verksamhetsutövare och som berörd, förbättras. Som tidigare nämnts förstärks denna samlade prövning av förslaget att samordna bygglovs- och bygganmälansskedena. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller samordningen mellan prövningarna enligt PBL och miljöbalken utvecklas i kapitel 11.
En samordning av det slag som kommittén föreslår förutsätter en gemensam instanskedja för överprövningen. Kommittén föreslår därför att överprövningen av PBL-ärenden fortsättningsvis ska ske i länsstyrelser, med en möjlighet att därefter överklaga till plan- och miljödomstolar och avslutningsvis till en plan- och miljööverdomstol. Kommitténs överväganden och förslag i denna del utvecklas i kapitel 13.
SOU 2005:77Plan- och bygglagen, utvecklingen och en samlad bedömning av reformbehovet
195
Effektiviteten i beslutsprocessen ökar samtidigt som rätten till insyn och inflytande säkerställs genom tydliggörande av överprövningen omfattning och rätten att komma till tals samt en kortare instanskedja vid överprövning av beslut
Insyn och inflytande är grundläggande delar i främst planläggningsprocesserna och ett av motiven till att låta kommunerna ha så stort bestämmande över mark- och vattenanvändningen. Denna rätt för de berörda enskilda och andra medborgare är det ingen som vill ta bort. Däremot har kommittén funnit att det finns anledning att nyansera bestämmelserna om samråd så att de kan anpassas efter planeringssituationen och också ske exempelvis temavis. På så sätt finns det möjligheter att korta handläggningstiderna. En aktiv dialog och tydlighet är också viktigt för att få acceptans för de efterföljande besluten. En av tankarna bakom flera förändringsförslag är att de enskilda inte ska uppleva att samma fråga behandlas flera gånger. Det innebär bl.a. att en översiktsplan som fördjupats avseende en del av en kommun, exempelvis en tätort, ska kunna ersätta ett program under förutsättningen att översiktsplanen är aktuell. Det innebär att nästa skede som enskilda och andra berörda engageras i är då det finns ett förslag till detaljplan. På så sätt har man minskat antalet handläggningsmoment i processen utan att för den skull försämra för de enskilda. Genom att minska antalet moment och därmed också tidsåtgången kan man också minska kostnaderna för processerna.
Kommitténs förslag till ny och kortare instanskedja för PBLärenden bör enligt kommitténs bedömning leda till att den totala tidsåtgången för prövning minskar eftersom antalet instanser för den övervägande delen av ärenden, dvs. beslut om bygglov, minskar med en instans. Kedjan blir med den lösning som kommittén föreslår lika lång som för de planärenden som i dag överprövas av regeringen om man räknar med Regeringsrättens rättsprövning. Också själva koncentrationen till ett fåtal domstolar skapar goda förutsättningar för en rationell och effektiv hantering. Även förslagen till förtydliganden när det gäller kretsen som har rätt att överklaga beslut och förtydligandena avseende överprövningens omfattning kan antas leda till att effektiviteten ökar också i samband med överprövningen. Kommitténs överväganden och förslag rörande rätten att komma till tals, överprövningens omfattning och instansordningen utvecklas främst i kapitel 12 och 13.
197
3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
Sammanfattning Sambanden mellan kommitténs övergripande uppdrag om hållbar utveckling och några sakområden som är särskilt utpekade i uppdraget motiverar att de övervägs i ett sammanhang. Kommitténs sammanfattande bedömning är att plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser i stora delar stämmer överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling och att lagstiftningen erbjuder lämpliga instrument för att behandla olika mål och intressen, främst på kommunal nivå. För att instrumenten i PBL ska fungera bättre i arbetet för hållbar utveckling föreslås emellertid några justeringar av lagstiftningen.
De nuvarande bestämmelserna om allmänna intressen är grundläggande, men behöver ändras något för att spegla målet om en hållbar utveckling och ge ett tydligare stöd för vissa samhällsintressen.
Också bestämmelserna om planinstrumenten ger i stort sett stöd för arbetet med hållbar utveckling, inte minst genom reglerna för förfarandet och möjligheterna att avväga skilda intressen, men behöver ändras så att det säkerställs att olika aspekter synliggörs och tas om hand vid planläggningen. Det gäller främst översiktsplaneringen, som bör stimuleras för att kunna användas som ett led i arbetet för hållbar utveckling, samtidigt som kopplingen mellan översiktsplanen och överordnade program och strategier, t.ex. om bostadsförsörjningen bör synliggöras.
Även vissa förändringar av systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet kan förbättra arbetet för hållbar utveckling och hänsynstagandet till olika samhällsintressen, framförallt genom att stärka bygglovsprövningens betydelse och öka möjligheterna för byggnadsnämnden att säkra grundläggande samhällskrav, såsom varsamhet och tillgänglighet, under såväl
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
198
den inledande prövningen som i senare skeden. En mer generell och tydlig bygglovsplikt kan ge grund för detta. För att förbättra tillgängligheten i den inre miljön kan det behövas vissa ändringar i tillämpningsföreskrifter.
Arbetet för hållbar utveckling bör emellertid i första hand tillgodoses genom utveckling av metoder och arbetssätt, främst i genom att i planeringen synliggöra olika allmänna intressen och de avvägningar som görs. Olika typer av konsekvensbeskrivningar kan vara kompletterande verktyg inför olika beslut om mark- och vattenanvändning.
3.1 Inledning
3.1.1 Sambanden mellan hållbar utveckling och vissa utpekade mål och intressen
Att överväga hur PBL kan främja hållbar utveckling är både ett övergripande mål för hela PBL-översynen och ett specifikt uppdrag. I direktiven för kommitténs uppdrag aktualiseras även behovet av ändringar i lagstiftningen för att tillgodose eller förbättra hanteringen av några särskilt utpekade mål och samhällsintressen, som alla på sätt och vis har en koppling till målet om en hållbar utveckling. Dessa gäller följande.
• De nationella miljömålen
Direktiven betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God bebyggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen.
• Förutsättningar för bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Med utgångspunkt från bl.a. det låga bostadsbyggandet och de regionala skillnaderna när det gäller tillgången till bostäder betonar direktiven bostadsbyggandets betydelse för den ekonomiska tillväxten såväl i tillväxtregionerna som i landet som helhet. Det framhålls att en god planberedskap och en snabbare planprocess är viktiga för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. Kommittén har därför getts i uppdrag att ana-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
199
lysera på vilket sätt lagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande.
• Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder Direktiven betonar att det är angeläget att den fysiska planeringen skapar förutsättningar för goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär enligt direktiven att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Som ett led i det övergripande uppdraget om hållbar utveckling anges därför att kommittén ska överväga hur målen för handikappolitiken – såväl de nationella målen som FN:s s.k. standardregler – beaktas i plan- och byggprocessen.
• Skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse
Kulturmiljöns betydelse för en hållbar utveckling lyfts fram på olika sätt i direktiven, framförallt med koppling till miljömålet God bebyggd miljö, som bl.a. innehåller delmål om planeringsunderlag och skydd för värdefull bebyggelse. Också bebyggelsens konstärliga och arkitektoniska värden betonas i sammanhanget. Uppdraget i denna del innebär att utveckla planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden.
• Utveckling av detaljhandel
De senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln mot allt större enheter och utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter behandlas i direktiven utifrån flera, motstående perspektiv. Samtidigt som vikten av en effektiv konkurrens och låga priser framhålls, berörs även de negativa miljöeffekterna till följd av bl.a. ett ökat trafikarbete samt riskerna för en försämrad tillgänglighet för vissa konsumentgrupper.
• Översvämningar och andra olyckor
Regeringen har under utredningsarbetets gång överlämnat underlag som rör översvämningsfrågor, dels Miljöbalkskommitténs delbetänkande Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50), dels en särskild redovisning från Boverket från år 2002. Mot bakgrund av översvämningsfrågornas vikt och de ökade riskerna för översvämningar som påtalats har kommittén valt att behandla frågorna som en särskild del i uppdraget.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
200
• Källsortering
I tilläggsdirektiv gavs kommittén i uppdrag att utreda möjligheterna att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering av hushållsavfall. Uppdraget motiverades med behovet av att kommunen och producenterna gemensamt anpassar sina insamlingssystem så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system, som bör ske fastighetsnära, dvs. på eller i anslutning till enskilda fastigheter.
• Internationella åtaganden
Direktiven för kommitténs arbete konstaterar att en rad EGrättsliga krav som rör miljö- och energifrågor samt byggprodukter har lagts till grund för successiva ändringar i plan- och bygglagstiftningen. Kommitténs uppdrag i denna del innebär att utifrån en samlad genomgång och analys av olika EGrättsliga krav och andra internationella åtaganden föreslå de ändringar som kan behövas för att kraven ska anses vara fullt införlivade.
3.1.2 Kapitlets inriktning och innehåll
Gemensamt för de olika samhällsintressena som lyfts fram i direktiven är att de berör i princip samtliga planformer och instrument i plan- och bygglagstiftningen, från den översiktliga planeringen till bygglov och bygganmälan, och att de även aktualiserar en diskussion om de materiella bestämmelserna samt om ansvarsfördelning och roller. Med tanke på komplexiteten och de inbördes sambanden mellan dessa sakområden och överväganden om instrumenten i lagstiftningen har kommittén valt att behandla dem särskilt, såväl genom mer utförliga analyser av problemen som diskussioner om förslag till lösningar.
I detta kapitel redovisas kommitténs övergripande analyser och förslag till inriktning för uppdraget om hållbar utveckling och de särskilda sakområdena. Avslutningsvis – i avsnitt 3.11 – behandlas kommitténs sammanfattande bedömning av hur dessa mål och samhällsintressen kan hanteras inom ramen för PBL-systemet, bl.a. när det gäller avvägningar mellan motstående intressen samt utnyttjande av konsekvensanalyser. Förslagen till lagstiftningsändringar redovisas dock senare som en del i kommitténs överväganden om de materiella bestämmelserna i PBL samt om de olika plan- och beslutsformerna.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
201
3.2 Hållbar utveckling
Kommitténs bedömning Begreppet hållbar utveckling bör i PBL-översynen utgå ifrån den tolkning som redovisas i regeringens skrivelse från april 2004 om en svensk strategi för hållbar utveckling som betonar det ömsesidiga beroendet och samspelet mellan de olika dimensionerna i hållbar utveckling. För att kunna hanteras i PBL-översynen behöver dock begreppet definieras och avgränsas i förhållande till PBL:s syfte och räckvidd. PBL syftar framförallt till att ange spelregler och planerings- och beslutsprocesser för hur den fysiska miljön – mark- och vattenområden och bebyggelse – ska bevaras, förändras och förnyas. Arbetet med hållbar utveckling förutsätter bland annat en långsiktighet i beslutsfattandet, avvägningar mellan olika aspekter inom ramen för en helhetssyn, hänsyn till såväl globala som nationella, regionala och lokala perspektiv, demokratiska beslutsformer byggda på delaktighet från berörda medborgare samt ett lokalt ansvar i samspel med myndigheter och aktörer på olika nivåer. Dessa återspeglas i stort sett i PBL:s nuvarande grundläggande bestämmelser samt planerings- och beslutsprocesser.
3.2.1 Utredningsuppdraget
Ett övergripande mål för kommitténs arbete är att stärka plan- och bygglagsstiftningens roll som instrument för hållbar utveckling. I direktiven för kommitténs arbete betonas, förutom miljömålen som uttryck för den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling, även de ekonomiska, sociala och kulturella dimensionerna inom ramen för en helhetssyn. Den nationella strategin för hållbar utveckling ska i dessa avseenden vara en grundläggande utgångspunkt för översynen. Direktiven betonar vidare den fysiska planeringen som ett redskap för avvägningar samt att beslutsprocessen ska uppfylla krav på insyn, inflytande, effektivitet och rättssäkerhet.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
202
3.2.2 Hållbar utveckling som nationellt mål för olika politikområden
I enlighet med direktiven har den nationella strategin för hållbar utveckling varit en grundläggande utgångspunkt för översynen.
Hållbar utveckling som ett övergripande mål för regeringens politik betonades i Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) som därefter förtydligades och utvecklades i En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129). Skrivelserna ger uttryck för de förändringar som karakteriserar politiken för hållbar utveckling under senare år och som alltmer präglas av en strävan att integrera de tre dimensionerna av hållbar utveckling och att bredda arbetet genom att samordna olika politikområden. Denna inriktning speglas bland annat i den vision som redovisas i den svenska strategin och som betonar vikten att säkra god miljö och hälsa, ekonomisk tillväxt, välfärd och social rättvisa för nu levande och kommande generationer.
Den svenska strategin för hållbar utveckling preciserar innebörden i olika dimensioner av hållbar utveckling
Den ekologiska dimensionen i hållbarhetsbegreppet uttrycks i den svenska strategin främst genom de 15 nationella miljömål som riksdagen antog år 1999 och som beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att samhällsutvecklingen ska vara ekologiskt hållbar. Under 2005 har regeringen föreslagit att miljömålen utökas med ett sextonde mål för ett rikt växt- och djurliv, se prop. 2004/05:150. Strävan är att till nästa generation, år 2020 enligt riksdagsbeslutet, ha löst de stora miljöproblemen.
I strategin redovisas även insatser inom det sociala området, exempelvis när det gäller en ökad integration av personer med utländsk bakgrund, en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, barns och ungdomars delaktighet i samhällslivet samt olika insatser för en ökad trygghet. Också medborgarnas möjligheter till delaktighet i kulturlivet och kulturarvets betydelse anses i strategin utgöra förutsättningar för hållbar utveckling, liksom människors hälsa och välbefinnande, inte minst på grund av den demografiska utvecklingen med allt fler äldre samt tendenserna till en ökad ohälsa i vissa befolkningsgrupper. Särskilda mål för folkhälsan antogs av riksdagen år 2003 (prop. 2002/03:35) och har fokus på de samhälls-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
203
faktorer som påverkar befolkningens hälsa på olika sätt. Bland de övergripande målen med viss koppling till den fysiska planeringen kan nämnas delaktighet och inflytande i samhället, trygga och goda uppväxtvillkor, sunda och säkra miljöer samt en ökad fysisk aktivitet.
Den ekonomiska dimensionen av hållbar utveckling uttrycks bland annat i form av insatser och initiativ för en ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och näringslivsutveckling. Insatser som nämns är att främja innovationer, främjande av en effektiv konkurrens, förenklade regler för små företag samt arbetet med regionala utvecklingsprogram.
Grundläggande kriterier för hållbar utveckling
Hållbar utveckling är ett komplext och dynamiskt begrepp och innebörden i begreppet kan växla med perspektiv och sammanhang. Hållbar utveckling kan i första hand ses som en förändringsprocess byggd på en politisk vision, snarare än ett tydligt definierat mål. Med stöd av begreppets utveckling internationellt och den svenska strategins inriktning kan några grundläggande kriterier formuleras som har lagts till grund för analyser av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen:
• Långsiktighet. Genom begreppet betonas behovet av ett långsiktigt tänkande, där utvecklingen inte enbart tillgodoser önskemål om tillväxt på kortare sikt, utan även sker med hänsyn till kommande generationers grundläggande behov och möjligheter.
• Integration och helhetssyn. Från att inledningsvis ha betonat en integrering av miljöaspekterna i andra politikområden, har samspelet mellan ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensioner inom ramen för en helhetssyn lyfts fram.
• Samspel mellan olika beslutsnivåer. Målet om en rättvis fördelning av välfärd och tillväxt mellan utvecklingsländer och industriländer är centralt, samtidigt som det successivt har kompletterats med ett synsätt där även de nationella, regionala och lokala perspektiven lyfts fram.
• Demokrati och delaktighet. Att olika planerings- och beslutsprocesser sker i demokratiska former med möjlighet att utkräva ansvar och samtidigt ger möjligheter till insyn och infly-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
204
tande är andra grundläggande förutsättningar för hållbar utveckling.
• Lokalt ansvar. Även om det globala ansvaret är ett övergripande mål betonas att den lokala nivån, dvs. i Sverige kommunerna, har bäst förutsättningar att omsätta målet om en hållbar utveckling i konkret handling.
3.2.3 Sambanden mellan hållbar utveckling och fysisk planering samt byggande
Den fysiska miljön har en avgörande betydelse
Resurser, värden och kvaliteter i den fysiska miljön – mark- och vattenområden, bebyggelse och annan infrastruktur – utgör i flera avseenden ramar för möjligheterna att uppnå en hållbar utveckling, även sett i förhållande till alla dimensioner. Bebyggelsemiljöns kvalitet och utformning är exempelvis grundläggande för människors livsvillkor och därmed för den sociala välfärden. Privata och offentliga investeringar i bebyggelse och infrastruktur representerar stora samhällsekonomiska värden, som måste utvecklas och förvaltas på ett långsiktigt hållbart sätt. Kvaliteten i städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt utgör vidare en viktig faktor för tillväxten inom näringslivet och för den regionala och lokala utvecklingen. Också flertalet av de nationella miljömålen har samband med mark- och vattenområdenas egenskaper och värden och påverkas på olika sätt av byggnader, anläggningar och annan infrastruktur. Hur bebyggelse, trafikleder och anläggningar är lokaliserade i såväl ett regionalt som ett lokalt sammanhang påverkar exempelvis transportbehovet och möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning. Även hur bebyggelsen utformas och vilka system för energiförsörjning och annan teknisk försörjning som kommer till användning är faktorer av betydelse för miljömålen. Viktigt för bebyggelsens miljöpåverkan, energiförbrukning och hälsoeffekter är också hur byggnader och anläggningar placeras, orienteras och utformas samt vilka byggmaterial, byggprodukter och teknisk utrustning som väljs. Kravet på långsiktighet aktualiserar även hur byggnader och anläggningar används, underhålls och förvaltas under hela bruksskedet.
Den fysiska miljöns betydelse för hållbar utveckling har genomgående lyfts fram i olika mål- och policydokument när det gäller hållbar utveckling. Den svenska strategin betonar bland annat att
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
205
det behövs insatser för att värna det man kallar ”kritiska resurser” som utgör basen för hållbar utveckling. Till dessa kritiska resurser hör – förutom naturresurser, människors hälsa och kompetens – infrastruktur och bebyggelse. Vidare redovisas ”En samlad politik för ett hållbart samhällsbyggande” som en av fyra strategiska framtidsfrågor som regeringen föreslår ska ägnas särskild uppmärksamhet i genomförandet av strategin. Regeringen uttalar även att det är angeläget att skapa en tydligare nationell politik för en hållbar stadsutveckling, inte minst mot bakgrund av den fortgående urbaniseringen. I detta sammanhang finns också anledning att nämna FN:s Habitatagenda, antagen i Istanbul år 1996, som behandlade sambanden mellan målet om hållbar utveckling och boende- och stadsmiljöfrågor. Också i slutbetänkandet från Nationalkommittén för Agenda 21 och Habitat En hållbar framtid i sikte (SOU 2003:31) nämns städer, tätorter och den byggda miljön i övrigt som viktiga komponenter i arbetet med hållbar utveckling.
Den fysiska planeringen har en potential i arbetet för hållbar utveckling
Eftersom den kommunala fysiska planeringen är ett viktigt styrmedel för hur bebyggelsen och den fysiska miljön i övrigt ska förändras är det naturligt att planeringens roll betonas såväl i det globala arbetet som i arbetet på nationell nivå. Den svenska strategin för hållbar utveckling lyfter fram vikten av avvägningar genom planering för att nå målet om ett hållbart samhällsbyggande. Den fysiska planeringen har också i andra avseenden en potential att fungera som verktyg i arbetet för hållbar utveckling, främst genom att planeringsprocessen erbjuder former för samråd med myndigheter, medborgare och intresseorganisationer samt för förankring hos politiskt valda ledamöter.
Målet om en hållbar utveckling är även relevant när det gäller utformning av enstaka byggnader och anläggningar
Även om politiken för hållbar utveckling ofta betonar den fysiska planeringen och utformningen av sammanhängande bebyggelseområden har även utformningen av enstaka byggnader och anläggningar betydelse. Ett hållbart byggande, såväl i byggskedet som i ett
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
206
längre bruks- och livscykelperspektiv, lyfts således även fram i den svenska strategin, liksom i andra dokument om hållbar utveckling. I detta sammanhang pekas ofta på att byggnader och anläggningar representerar ett betydande samhällsekonomiskt värde och att bygg- och fastighetssektorn har en betydelse för den ekonomiska tillväxten. Att den byggda miljön ska tillfredställa grundläggande sociala behov i samhället, för boende, arbete, kultur och fritid, samt att byggnader och anläggningar ska vara väl fungerande för sitt ändamål är ytterligare motiv för att lägga vikt vid byggandet och förvaltningen i arbetet för hållbar utveckling. I ett miljöperspektiv brukar ofta byggandets resursförbrukning liksom en effektiv energianvändning och en hälsosam inomhusmiljö framhållas. Dessa skilda hänsyn och krav rör således både själva byggandet, men även hur byggnaderna används i ett längre tidsperspektiv, vilket aktualiserar såväl underhållsåtgärder som ombyggnader för att anpassa byggnaderna till nya mål och krav. Sambanden mellan byggandet och hållbar utveckling aktualiserar därför i hög grad en diskussion om hur reglerna för byggnadernas utformning och tekniska utförande kan stödja en långsiktig förvaltning, som tillgodoser de skilda hänsyn som målet om en hållbar utveckling kräver.
3.2.4 Gällande bestämmelser av särskild betydelse
Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL speglar olika dimensioner i hållbar utveckling
Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inledande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och prövning av bebyggelse. Flera av bestämmelserna gäller olika miljöaspekter, dels en generell strävan om en god miljökvalitet och en god livsmiljö, till exempel om goda miljöförhållanden samt tillgång till parker och grönområden, dels olika krav på hänsyn till mark- och vattenområdenas värden och egenskaper samt särskilt till natur- och kulturvärdena i 3 kap. miljöbalken. Bestämmelserna förutsätter vidare en hushållning med energi och råvaror och ställer krav på att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämplig med hänsyn till människors hälsa eller att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till behovet av skydd mot olyckshändelser. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
207
materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig.
Bestämmelserna om planläggning syftar till delaktighet och avvägningar inom ramen för en helhetssyn
PBL:s regler för förfarandet då planer tas fram syftar till att tydligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid samråd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestämmelser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens intentioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestämmelserna antas av kommunens politiker.
Bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar lägger framförallt grunden för ett beslutsunderlag som behandlar miljöaspekter
Kommunen ska i översiktsplaneringen utveckla konsekvensanalyser som ger möjligheter att bedöma skilda konsekvenser av de förändringar som diskuteras. Både förslag till översiktsplan och detaljplan ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens regler för miljöbedömning av planer och program i vissa angivna fall. I sammanhanget bör särskilt nämnas att de nya reglerna om miljöbedömningar som infördes i juli 2004 ställer krav på en särskild beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktats.
Bestämmelserna i PBL och BVL betonar byggherrens ansvar för att grundläggande samhällskrav uppfylls under byggnadens livslängd
Vid bygglovsprövningen ska byggnadsnämnden pröva om de grundläggande kraven enligt 3 kap. som rör en byggnads placering och utformning uppfylls. För byggnadernas utförande ställs krav på bland annat bärförmåga och stadga med hänsyn till miljö- och häl-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
208
soaspekter i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL.
Kraven i 2 § BVL gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihushållning samt hushållning med vatten och avfall. Ansvaret för att kraven uppfylls ligger på byggherren, men byggnadsnämnden kan främst i samband med bygganmälan enligt 9 kap. 2 § PBL utöva tillsyn och kontroll. Mer specificerade krav anges i en särskild förordning, och framförallt i Boverkets byggregler, BBR. Föreskrifterna gäller exempelvis utrymmen för avfall och källsortering i bostäder, luftkvalitet, fukt, bullerskydd och ljudisolering, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering.
3.2.5 Överväganden om plan- och bygglagstiftningen i förhållande till hållbar utveckling
Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i huvudsak målet om en hållbar utveckling
Målet om en långsiktigt hållbar utveckling speglas i PBL i de inledande bestämmelserna i 1 kap., men även i bestämmelserna i 2 och 3 kap. om de allmänna intressen och krav som ska läggas till grund för planering och beslut. Flera av bestämmelserna gäller olika miljöaspekter. Också de sociala aspekterna har ett uttryckligt stöd i flera av de materiella bestämmelserna, medan den ekonomiska dimensionen inte är lika tydlig. PBL:s grundläggande bestämmelser kan således i stor utsträckning sägas spegla såväl den ekologiska som den sociala och den ekonomiska dimensionen, till skillnad från miljöbalken som mer betonar den ekologiska dimensionen.
PBL:s regler för förfarandet då planer tas fram syftar till att tydligt redovisa och avväga olika intressen och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag. Detta möjliggörs bl.a. genom att såväl allmänheten som olika intressenter garanteras inflytande vid samråd om såväl översiktsplaner som detaljplaner och områdesbestämmelser. Bestämmelserna om innehållet i översiktsplanen ställer krav på redovisning av kommunens ställningstaganden till mark- och vattenområden samt bebyggelseutvecklingen, medan bestämmelser om detaljplanen ger möjligheter att genomföra kommunens intentioner och säkerställa viktiga kvaliteter. Planerna ska enligt bestämmelserna antas av kommunens politiker. Planeringsprocessen och
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
209
instrumenten i plan- och bygglagstiftningen ger enligt kommitténs bedömning förutsättningar att uppfylla flertalet av de grundläggande kriterier som inryms i visionen om hållbar utveckling, dvs. långsiktighet, sektorsövergripande avvägningar inom ramen för en helhetssyn, demokrati och delaktighet samt det lokala ansvaret.
Plan- och bygglagstiftningens syfte, grundläggande struktur, ansvarsfördelning och beslutsprocesser stämmer således i stora delar överens med de grundläggande komponenterna för hållbar utveckling. Mot denna bakgrund anser kommittén att plan- och bygglagstiftningen i stort sett är väl ägnad att både konkretisera begreppet hållbar utveckling i sitt sammanhang, att hantera de målkonflikter som begreppet inrymmer samt att säkerställa åtgärder för genomförandet.
Plan- och bygglagstiftningen innebär vissa begränsningar
Samtidigt är det angeläget att beakta att plan- och bygglagstiftningens räckvidd och tillämpningsområden även innebär vissa begränsningar för arbetet. Reglerna syftar till att förbereda beslut som rör användningen av mark- och vattenområden samt den byggda miljön, främst de beslut som tas av kommunen inom ramen för PBL. Planer enligt PBL har dock även effekter för andra myndigheters beslut enligt miljöbalken eller enligt vissa andra lagar som är knutna till miljöbalken, bland annat väglagen och lagen om byggande av järnvägar. Lagstiftningen reglerar planerings- och beslutsprocesser och hur den fysiska miljön ska bevaras, förändras och förnyas. Begränsningen till att styra den fysiska miljön innebär att det ofta behövs kompletterande och samverkande insatser för att nå de resultat som eftersträvas. Möjligheterna att via beslut enligt plan- och bygglagstiftningen ställa krav på befintlig bebyggelse är vidare begränsade.
Också kommunernas mandat att genomföra de intentioner som redovisas i den fysiska planeringen är i flera avseenden begränsade. Det gäller bland annat utbyggnaden av vägar och annan infrastruktur, såsom vindkraft, där besluten fattas av statsmakterna och där genomförandet ofta ligger på andra aktörer. En annan svaghet eller begränsning – åtminstone i formell mening – är bristen på tydliga regler för mellankommunal samverkan eller krav på ett regionalt perspektiv. Vidare saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas. Ytterligare en faktor som
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
210
bör framhållas är att ansvaret för att byggnader och anläggningar under hela deras livslängd uppfyller kraven i BVL ligger på byggherren, även om kommunen ska utöva tillsyn. Däremot saknas i stort sett regler för hur bebyggelse och anläggningar ska användas och förvaltas.
Planinstrumenten i PBL behöver utnyttjas bättre främst med stöd av metodutveckling
Som redovisats i kapitel 2 visar de hittillsvarande erfarenheterna att visionen om en hållbar utveckling i många avseenden har inneburit en kursändring i den fysiska planeringen. Samtidigt finns det enligt ett par studier några svagheter som förutsätter vissa förbättringar av arbetssätten och att planeringsinstrumenten behöver utvecklas i vissa avseenden
1
. Det är till exempel förhållandevis vanligt att hållbar utveckling uttrycks som en vision med allmänt uttryckta delmål och strategier, där kopplingen till den fysiska planeringen inte alltid framgår. Miljöfrågorna har ofta fått en framskjuten plats, medan de sociala och ekonomiska dimensionerna är mindre utvecklade. Detta får ibland till resultat att motstående intressen och avvägningar inom ramen för en helhetssyn inte redovisas, utan ekonomisk tillväxt, socialt välbefinnande och en god miljö ses ofta som en helhet utan inbördes samband eller motsatsförhållanden. Ett genomgående drag är att fokus oftast ligger på utvecklingen av städer och samhällen, medan landsbygdens utveckling beskrivs knapphändigt eller inte alls. Den begränsade geografiska räckvidden i den kommunala översiktplaneringen anses som problematisk i förhållande till behovet av ett gränsöverskridande synsätt som krävs för att lösa avgörande strukturella problem. Samtidigt kan konstateras att det vid sidan av de formella och lagstadgade planeringsprocesserna har utvecklats nya och innovativa planeringsformer på både mellankommunal och regional nivå. Erfarenheterna visar vidare att det är svårt att enbart med stöd av de formella instrumenten i plan- och bygglagstiftningen åstadkomma förändringar i riktning mot en hållbar utveckling, utan besluten måste i regel kombineras med andra insatser. Önskemålet att utnyttja PBL som instrument i arbetet med hållbar utveckling aktualiserar därför främst en fortsatt utveckling av angreppssätt och
1
Bygd i förändring – mot en hållbar utveckling, Boverket och Formas, november 2004 samt
Ny kurs för Norden – planering för hållbar utveckling, Nordregio 2003.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
211
metoder i den fysiska planeringen. Det handlar exempelvis om att utveckla former för övergripande och ibland gränsöverskridande strategier (inte minst mellankommunalt), att mobilisera och involvera medborgare, intresseorganisationer och berörda i ett framåtsyftande visionsarbete, att samordna och integrera olika intressen och anspråk samt att sträva efter demokratiska beslutsprocesser på alla nivåer.
Det behövs vissa ändringar för att stödja arbetet med hållbar utveckling
Trots de ovan redovisade ramarna och begränsningarna vid beslut enligt PBL finns det enligt kommitténs bedömning skäl att föreslå några ändringar i syfte att plan- och bygglagstiftningen ska kunna utgöra instrument i arbetet för en hållbar utveckling. Kommitténs sammanfattande bedömning och förslag redovisas efter genomgången av de särskilt utpekade intressena, dvs. i avsnitt 3.11.
3.3 De nationella miljömålen
Kommitténs bedömning Fysisk planering och byggande har en stor betydelse för att miljömålen ska uppnås, vilket bl.a. bekräftas genom miljöfrågornas starka genomslag i framför allt kommunernas fysiska planering. Plan- och bygglagstiftningen tillgodoser i stort sett de krav som kan ställas för att miljömålen ska beaktas vid planläggning och andra beslut. De lagändringar som har genomförts för att stärka miljöhänsynen och öka kraven på beslutsunderlag om miljökonsekvenser har ökat dessa möjligheter. Vissa preciseringar och tillägg till de materiella bestämmelserna i PBL och av bestämmelserna om instrumenten kan dock stödja en bättre tillämpning och en ökad hänsyn till miljömålen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hänsyn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtydliganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
212
3.3.1 Utredningsuppdraget
Direktiven för PBL-översynen betonar den fysiska planeringens betydelse för att uppnå de nationella miljömålen, och särskilt målet God bebyggd miljö, som respresenterar den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Uppdraget innebär att göra en analys av miljömålens konsekvenser för planering och byggande samt om det behövs ändringar i lagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen.
3.3.2 Miljömålen och deras syfte
I april 1999 fastställde riksdagen regeringens förslag till 15 nationella miljökvalitetsmål Svenska miljömål – en politik för ett hållbart Sverige (prop. 1997/98:145). Strävan är att alla viktiga åtgärder ska vara genomförda till år 2020 (2050 när det gäller klimatmålet). Riksdagen har vid senare tillfällen under åren 2001–2003 fattat beslut om 71 delmål. De 15 miljömålen är följande: Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och god bebyggd miljö. I regeringens proposition Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) som lämnades till riksdagen i maj 2005 föreslås ytterligare ett miljömål, nämligen Ett rikt växt- och djurliv.
Miljökvalitetsmålen syftar till att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Miljömålen och delmålen ska vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet.
Av särskilt intresse för PBL-översynen är målet God bebyggd miljö. Målet anger att städer, tätorter och annan bebyggelse ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö, att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
213
Inriktningen är att målet ska nås inom en generation. Riksdagen har också antagit åtta delmål, som ska uppnås på kortare sikt. Delmålen uttrycker bl.a. mål om planeringsunderlag för ett miljöanpassat transportsystem, tillvaratagandet av kulturhistoriska och estetiska värden samt för bevarandet av grön- och vattenområden i tätorter. Vidare finns särskilda delmål om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, minskning av antalet människor som utsätts för trafikbuller samt en minskning av energianvändningen i byggnader.
3.3.3 Miljömålens samband med fysisk planering och byggande
De nationella miljömålen har en varierande koppling till den fysiska miljöns egenskaper och värden
Flera av de nationella miljömålen, som uttrycker den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling, har en direkt anknytning till den fysiska miljöns egenskaper och värden. Det gäller framförallt målet God bebyggd miljö, som tar fasta på livsmiljön i städer, tätorter och bebyggelse.
Också flera av de övriga miljömålen rör hur resurser i mark- och vattenområden ska användas. Det gäller till exempel målen om Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar samt Ett rikt odlingslandskap, som samtliga betonar vikten av en långsiktig hushållning med de naturresurser som är basen för en hållbar utveckling. Miljömålen innebär i dessa avseenden både ett optimalt och ett varsamt brukande av resurserna utan att resursbasen förstörs eller att ett nyttjande åstadkommer oacceptabla skador och störningar för miljön eller människors hälsa.
Övriga miljömål är inte specifikt bundna till lägesbundna naturresurser, men har ändå ett indirekt samband med den fysiska miljön genom de effekter som användningen av mark- och vattenområden för olika verksamheter kan orsaka. Hur bebyggelse, trafikleder och andra anläggningar är lokaliserade påverkar till exempel i hög grad transportbehovet och möjligheterna till en kollektivtrafikförsörjning. Därmed berörs även förutsättningarna för att uppnå delmålen om att minska luftföroreningar och utsläpp av skadliga ämnen som anges för miljömålet Frisk luft. Också delmålen om minskade utsläpp av försurande ämnen, som framförallt orsakas av energipro-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
214
duktion och transporter, påverkas av både markanvändningen i stort och bebyggelsestrukturen, men även av hur byggnader och anläggningar utformas. Ett tredje exempel är målet Grundvatten av god kvalitet, som i hög grad påverkas av användningen av mark- och vattenområden och olika verksamheter.
Även bebyggelsens lokalisering och utformningen av såväl bebyggelsemiljöer som enstaka byggnader och anläggningar har betydelse för möjligheterna att uppnå miljömålen. Detta gäller självfallet målet God bebyggd miljö där flertalet delmål berör byggnader och anläggningar. Även övriga miljömål aktualiserar en diskussion om hur den byggda miljön bör utformas för att målen ska uppnås. Klimatmålet gynnas exempelvis av en bebyggelsestruktur som begränsar transportbehovet och gynnar kollektivtrafiklösningar, liksom möjligheter till en effektiv energiförsörjning. Utglesningen av bebyggelse – som bl.a. innebär att tätorternas areal under de senaste 40 åren har ökat med 50 procent medan invånarantalet bara ökat med 37 procent – är ett exempel på en utvecklingstendens som gör att möjligheterna att uppnå dessa mål försvåras. Också energianvändningen av byggnader är väsentlig, inte minst mot bakgrund av att byggnader står för 40 procent av den totala energiförbrukningen i Sverige, varav 80–90 procent kan tillskrivas bruksskedet.
Den fysiska miljöns betydelse för att uppnå miljömålen manifesteras bl.a. i att hushållning med mark och vatten samt byggnader utgör en av tre strategier i miljömålsarbetet.
Fysisk planering kan vara ett verktyg i miljömålsarbetet
Sambanden mellan miljömålen och den fysiska miljön har bland annat lagts till grund för bedömningen att fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader ska utgöra ett av fyra särskilt utpekade övergripande miljömålsfrågor. Regeringen har gett Boverket ett särskilt uppdrag att ansvara för uppföljning och utvärdering av insatserna inom detta område. Boverket har i en rapport
2
redovisat en första s.k. fördjupad utvärdering av insatserna
inom detta område.
Boverket framhåller att den fysiska planeringen har en potential som verktyg i miljöarbetet i främst tre avseenden. I den fysiska pla-
2
Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad utvär-
dering av miljömålsarbetet, Boverket, april 2003.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
215
neringen kan fysiska strukturer, bebyggelse och anläggningar lokaliseras och utformas så att resursanvändningen effektiviseras, utsläpp och miljöbelastning förebyggas och minimeras samt människors hälsa främjas. Ytterligare en potential är möjligheterna att i planeringen identifiera och avgränsa värden, kvaliteter och egenskaper i mark- och vattenområden. En tredje styrka är att den fysiska planeringen kan ge rekommendationer eller bindande regler för olika former av skydd och hänsyn – till exempel minimera utsläpp eller ställa krav på bullerskydd – som kan krävas för att tillgodose miljömålen.
Det viktigaste planinstrumentet är översiktsplanen, som genom sitt helhetsperspektiv kan bidra till att miljömålen belyses i förhållande till både mål för kommunens utveckling och sociala förhållanden. Översiktsplaneringens möjligheter att redovisa och analysera komplexa samband, beskriva konsekvenser i en öppen och reglerad process som avslutas med fullmäktiges beslut är fördelar som ofta framhålls.
3.3.4 Gällande bestämmelser om miljöhänsyn m.m.
Bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL ställer grundläggande krav på miljöhänsyn
De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL tar på olika sätt upp krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar.
Bestämmelserna i 2 kap. uttrycker en strävan om en god miljökvalitet och en god livsmiljö i olika avseenden, till exempel att planläggning ska främja goda miljöförhållanden samt att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse ska utformas med hänsyn till behovet av parker och grönområden samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Vidare ställs genom hänvisningen till 3 och 4 kap. miljöbalken krav på hänsyn till bland annat mark- och vattenområdenas natur- och kulturvärden och ekologiska känslighet. Bestämmelserna uttrycker även krav på en långsiktigt god hushållning energi och råvaror samt att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till hushållning med energi och vatten.
Även i 3 kap. finns grundläggande bestämmelser om placering och utformning av byggnader och anläggningar med hänsyn till
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
216
exempelvis natur- och kulturvärdena samt att byggnader ska placeras och utformas så att deras användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen och att inverkan på grundvattnet ska begränsas.
Bestämmelserna om planläggning förutsätter att miljöförhållanden beaktas
I översiktsplanen ska enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. samt de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om mark- och vattenanvändningen. De underlag och bedömningar som krävs för att identifiera dessa förutsätts tas fram i samråd med såväl länsstyrelsen och statliga myndigheter som intresseorganisationer och enskilda.
I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § ge bindande regler som gäller miljöpåverkan i vissa avseenden. Det gäller till exempel begränsningar för byggandets omfattning med hänsyn till miljön, regler för placering och utformning av bland annat kulturhistoriska skäl samt skyddsanordningar för att motverka störningar eller, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar.
Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar syftar till att ge underlag för bedömningar om miljöeffekter
Både förslag till översiktsplan och detaljplan ska enligt bestämmelserna i 4 och 5 kap. åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i vissa fall.
Om en översiktsplan eller en detaljplan kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken ska kommunen göra en miljöbedömning enligt 6 kap. 11 § och upprätta en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 12–18 §§. Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är att integrera miljöaspekter i planen så att en hållbar utveckling främjas. Miljökonsekvensbeskrivningen ska förutom en redovisning av den miljöpåverkan som kan antas uppkomma även innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål och andra miljöhänsyn beaktas.
För detaljplaner gäller därutöver ytterligare bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. Från och med den 1 maj 2005 gäller
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
217
att detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan för vissa angivna ändamål, till exempel för industriändamål eller för uppförande av köpcentrum, ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt reglerna i 6 kap.6, 7 och 8 §§miljöbalken.
Ytterligare krav följer av bestämmelserna om tekniskt utförande av byggnader
Utöver de generella krav på miljöhänsyn som prövas vid bygglovsprövningen av kommunen med stöd av 2 och 3 kap. PBL eller bestämmelser i rättsverkande planer gäller vissa krav på tekniskt utförande av byggnader enligt 2 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Kraven gäller bland annat brandsäkerhet, skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö, skydd mot buller, energihushållning samt hushållning med vatten och avfall. Mer specificerade krav anges i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., men framförallt i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (Boverkets byggregler, BBR, samt Boverkets ändringsråd, BÄR). Flera av de krav som ställs på utformning och utförande har en indirekt koppling till miljömålen. Det gäller exempelvis kraven på energihushållning och värmeisolering, olika krav på material och utförande med hänsyn till inomhusmiljön samt bullerskydd och ljudisolering.
3.3.5 Några erfarenheter och problem
Miljöfrågorna har fått ett starkt genomslag i kommunernas planering
Den fysiska planeringen som miljöverktyg har fått en viktigare roll under senare år, som har inneburit att miljöfrågorna i allt högre grad integreras i planeringsprocessen. Exempel på frågeställningar och sakområden av betydelse för miljömålen som har behandlats i kommunernas fysiska planering är lokalisering av alternativa energikällor, främst vindkraft, förutsättningarna för lokalt omhändertagande av dagvatten samt kulturmiljöns betydelse för bebyggelseutvecklingen
3
.
I arbetet med att integrera miljöaspekter har nya metoder och arbetssätt utvecklats, som bland annat har inneburit en samordning
3
Fysisk planering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Fördjupad
utvärdering av miljömålsarbetet, Boverket, april 2003.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
218
med det lokala Agenda 21-arbetet och i riktning mot ett sektorsövergripande samarbete som rör flera verksamhetsområden. I detta arbete har erfarenheterna från miljöfrågornas integrering och det lokala Agenda 21-arbetet kunnat tas till vara och utvecklas. En ökad samverkan med intresseorganisationer, lokala grupper och det lokala näringslivet är ett annat inslag i planeringen för hållbar utveckling som i hög grad bygger vidare på lärdomarna från arbetet med lokala Agenda 21-program. Nya och förbättrade verktyg för analyser av miljötillstånd, konsekvensbeskrivningar och uppföljning har också utvecklats. Olika former av verktyg för analyser har också blivit allt vanligare, till exempel när det gäller de samlade effekterna av olika scenarier eller utvecklingsinriktningar i översiktsplaneringen.
I sammanhanget bör även framhållas att PBL sedan ikraftträdandet 1987 har ändrats i flera avseenden för att öka miljöhänsynen och att olika utvärderingar och analyser som har genomförts samstämmigt visar att miljöaspekterna har fått en allt större betydelse i kommunernas fysiska planering enligt PBL. På uppdrag av PBLkommittén har en särskild utvärdering av vissa ”gröna frågor” genomförts
4
. Syftet med utvärderingen var att belysa genomslaget av de ändringar i PBL som syftade till att öka hänsynen till behovet av parker och grönområden och som trädde i kraft den 1 januari 1996. I utvärderingen konstateras att den generella medvetenheten om grönstrukturens mångfunktionella betydelse för stadsutvecklingen har ökat och spridits, framförallt i större kommuner, trots att de aktuella lagändringarna inte är allmänt kända. I omkring 75 procent av de medelstora och större kommunerna redovisas grönstrukturfrågorna i anslutning till översiktsplanen. Mellankommunalt samarbete kring grönfrågor är inte särskilt vanligt. Det finns enligt utvärderingen betydande svårigheter att översätta grönstrukturplanens och översiktsplanens allmänna och översiktliga argument till den konkreta situationens förutsättningar, dvs. detaljplanens nivå. De utökade säkerställandemöjligheterna anses svåra att hävda i konkreta situationer, inte minst på grund av kommunernas ovillighet att ta på sig ökade skötselkostnader. Vidare framhålls att naturvetenskapligt underbyggda värden, exempelvis fynd av sällsynta organismer, ofta väger tyngre än resonemang om användning, funktion, kvalitet och tillgänglighet i människors, och i synnerhet barns, utemiljö.
4
Utvärdering av vissa ändringar i PBL år 1996, Elisabet Lundgren Alm, Chalmers Tekniska
Högskola, den 17 maj 2004.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
219
Miljömålet God bebyggd miljö bedöms inte kunna uppnås
Boverket har utsetts som särskilt ansvarig myndighet för miljömålet God bebyggd miljö och har i en rapport
5
redovisat sin bedöm-
ning av om målet med sina delmål kommer att uppnås. Sammantaget anser Boverket att det är osäkert om miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i sin helhet kan uppnås inom en generation. Det gäller framförallt delmålet om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, eftersom andelen skyddade byggnader i dag ligger långt ifrån den angivna nivån. Även delmålet för buller bedöms som svårt att uppnå, främst på grund av den fortsatta trafikökningen som motverkar åtgärder som genomförs. När det gäller inomhusmiljön anses kartläggnings- och saneringstakten samt de höga kostnaderna för åtgärder göra det osannolikt att målet uppnås.
Delmålen anses bara delvis spegla vad människor i allmänhet menar med en God bebyggd miljö. Vidare finns oklarheter och motstridigheter inom vissa av delmålen. Boverket föreslår därför såväl fler delmål som omformuleringar av några av delmålen. Vidare poängteras vikten av stöd till kommuner och länsstyrelser genom resursförstärkning, nya metoder, information och utbildning.
Boverket framhåller i sin utvärdering att delmålet om planeringsunderlag kan ses som en närmare specificering av de krav som finns i PBL och att lagen förutsätter att i stort sett motsvarande underlag tas fram i arbetet med översiktsplanen. De fördelar som planprocessen ger när det gäller samråd med medborgare bör tas till vara. Verket betonar dock att delmålet aktualiseras även vid annan samhällsplanering, framförallt trafikverkens planering enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg.
Den fysiska planeringen bedöms ha möjligheter och begränsningar
Trots de goda erfarenheterna pekar Boverket i den ovan nämnda utvärderingen om fysisk planering också på hinder och begränsningar för att den kommunala fysiska planeringen ska kunna bli ett verkningsfullt instrument för att genomföra miljömålen. Den fysiska planeringen är enbart ett av flera styrmedel som främst ger resultat på lång sikt genom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysiska planeringen, utan andra insatser krävs. Som exempel nämns
5
Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet – God bebyggd miljö, Boverket, oktober 2003.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
220
bilanvändningen, som styrs av skatter, bensinpriser, livsstil och värderingar. Därför behövs det oftast ett brett samarbete mellan olika aktörer och myndigheter på olika nivåer i arbetet. Boverket anger att bristen på kunskaper och underlag om olika värden och resurser försvårar planeringen för miljömålen. Det gäller till exempel såväl yt- som grundvattenfrågor. Kostnaderna för underlaget är en försvårande faktor.
Boverket framhåller vidare att den ökade konkurrensen om mark- och vattenområden i vissa regioner ofta hotar miljömålen, framförallt natur- och kulturvärden. Vid prövningen av exploateringsönskemål väger ofta ekonomisk tillväxt och möjligheterna till sysselsättning tyngre än miljöaspekterna, inte minst i kommuner med stagnerande befolkningsutveckling. Som exempel anges etablering av externhandel och väginvesteringar. En förutsättning för att miljömålen ska få genomslag är enligt Boverket att det finns en politisk vilja att beakta miljöaspekter och att väga dessa mot till exempel utbyggnadsönskemål.
3.3.6 Överväganden
Miljömålen uttrycker sammantaget de övergripande målen för miljöpolitiken och ger sammantaget stöd för ett mer systematiskt arbete bl.a. i kommunernas fysiska planering och prövning av byggandet. Som redovisats tidigare har betydande framsteg gjorts när det gäller integrering av miljöaspekter i kommunernas arbete. Det är sannolikt att detta är en följd både av det ökade miljöintresset i samhället i stort och av de lagändringar i syfte att stärka miljöhänsyn som genomfördes år 1996. Också de nya kraven på miljöbedömningar av planer och program som infördes den 21 juli 2004 samt ändringarna i reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner verkar i riktning för ett ökat genomslag av miljöaspekter vid planering enligt PBL.
Samtidigt bör de begränsningar som PBL-systemet innebär för att tillgodose miljömålen beaktas. Den fysiska planeringen är enbart ett av flera styrmedel som främst ger resultat på lång sikt genom att stimulera eller bromsa utvecklingen i en viss riktning. Många faktorer kan inte påverkas genom den fysiska planeringen, utan andra insatser – ekonomiska styrmedel såsom skatter och avgifter samt ändring av produktions- och konsumtionsmönster, livsstil och värderingar – krävs. De beslut som kan fattas med stöd
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
221
av PBL är begränsade till kommunens yta, medan flertalet miljömål kräver insatser på mellankommunal och regional eller i vissa fall på nationell nivå.
Bestämmelserna om allmänna intressen samt om krav på byggnader behöver förtydligas i vissa avseenden
Behovet av miljöhänsyn samt hänsyn till miljöförhållanden och människors hälsa återspeglas främst i 2 och 3 kap. PBL. De nya bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar av planer och program innehåller krav på redovisning i förhållande till miljömålen. Sammantaget finns anledning att påstå att PBL:s materiella bestämmelser i hög grad sammanfaller med eller utrycker de syften som riksdagens miljömål innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurserna. Detta tillgodoser i hög grad önskemål att ge miljömålen en tydlig plats i PBL. Däremot kan det av flera skäl finnas anledning att göra smärre preciseringar och tillägg i bestämmelserna om allmänna intressen för att tydligare spegla några av målen. Det gäller bl.a. en tydligare bestämmelse om hänsyn till den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling och förtydliganden om vissa bestämmelsers räckvidd vid olika beslut enligt PBL. Kommitténs samlade analys av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL, som bland annat syftar till att tillgodose en rimlig balans mellan miljömålen och andra mål inom ramen för begreppet hållbar utveckling, redovisas i avsnitt 3.11.2, medan förslagen redovisas i avsnitt 4.4.2.
Vissa ändringar i kraven på planernas innehåll och regleringsmöjligheter kan stödja miljömålen
Instrumenten i PBL – översiktsplan, detaljplan, bygglovsprövning m.fl. – är vidare i stort sett väl ägnade för att målen ska uppnås med beaktande av andra krav och intressen. En ändring och ett förtydligande av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL kan även ge tydligare ramar hur planerna ska utformas med hänsyn till bland annat miljöförhållanden. Det kan i sammanhanget övervägas hur kraven på översiktsplanens redovisning ska utformas.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
222
Önskemålen att uppnå miljömålen läggs ofta till grund för bestämmelser i de rättsverkande planerna, framförallt i detaljplanen, för att reglera utformningskrav och skilda krav på åtgärder för att förebygga eller minska störningar. Flera kommuner har efterfrågat att PBL ska ge möjligheter till att reglera ytterligare frågor i detta syfte.
Kommitténs bedömning av planinstrumentens redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen redovisas i betänkandets kapitel 6–8.
Önskemål om miljöhänsyn vid byggandet bör tillgodoses genom föreskrifter
Bland de krav som ställs i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) finns skydd med hänsyn till hälsa och miljö, skydd mot buller samt energihushållning. En viktig begränsning som bör beaktas är BVL:s generella utformning och karaktär, som ligger till grund för precisering genom förordningen om tekniska egenskapskrav men framförallt Boverkets föreskrifter. Enligt kommitténs bedömning ger nuvarande bestämmelser i 2 § BVL tillräckligt stöd för mer preciserade krav på det tekniska utförandet med hänsyn till miljömålen.
Också de begränsade möjligheterna för kommunen att ställa krav på det tekniska utförandet och svårigheterna att med stöd av PBL och BVL ställa krav på åtgärder i befintlig bebyggelse bör beaktas i sammanhanget. Många av de regler som har betydelse för miljömålen i den byggda miljön gäller endast vid nybyggnad och större förändringar, medan det för att inom föreskriven tid uppnå flera av miljömålen – inte minst när det gäller buller, energianvändning och inomhusmiljö – ofta krävs åtgärder i det befintliga byggnadsbeståndet. Att ställa nya krav i det befintliga beståndet skulle innebära en nyordning. Önskvärda förändringar med hänsyn till krav som följer av bl.a. miljömålen bör stimuleras på annat sätt, främst genom ekonomiska styrmedel. Det är dock angeläget att reglerna i PBL och BVL samt tillhörande föreskrifter säkerställer att de grundläggande miljökraven beaktas vid nyproduktion och vid ändringar av byggnader.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
223
3.4 Bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Kommitténs bedömning Samhällsutvecklingen har inneburit nya, och samtidigt varierande, utmaningar för den kommunala bostadspolitiken och därmed även för kommunernas planering och genomförande av bostadsförsörjning och bostadsbyggande med stöd av plan- och bygglagstiftningen. PBL är emellertid endast ett av flera styrmedel för kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. För att instrumenten i PBL ska kunna användas effektivt för att främja goda boendemiljöer krävs framför allt metodutveckling, så att instrumenten i PBL utnyttjas framåtsyftande och samordnas med andra planer och program. Ändringar i PBL som rör hela kedjan från den översiktliga planeringen till detaljplanering och bygglov kan stödja en sådan utveckling. Förändringsbehoven gäller framförallt en ökad mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag, en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen, en effektivisering av detaljplaneprocessen samt en förstärkt bygglovsprövning och en tydligare ansvarsfördelning i byggandet.
3.4.1 Utredningsuppdraget
Ett av de övergripande målen för PBL-kommitténs arbete är att utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den får en utformning som skapar förutsättningar för bland annat byggande av bostäder. I direktiven konstateras att bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år och att det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgång och efterfrågan på bostäder. Olikheterna i befolkningsutveckling – tillväxt, stagnation eller minskning – får konsekvenser för kommunernas förutsättningar att arbeta med bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare framhålls vikten av en god planberedskap och en snabbare planprocess för att få till stånd ett ökat bostadsbyggande.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
224
3.4.2 Redovisade erfarenheter och problem som rör PBL:s roll för bostadsbyggande och bostadsförsörjning
Sambanden mellan kommunernas arbete med riktlinjer för bostadsförsörjning och den fysiska planeringen lyfts inte alltid fram
Som redovisas i avsnitt 2.2 innebär kommunernas bostadsförsörjningsansvar bl.a. att ta fram särskilda riktlinjer eller program för bostadsförsörjningen. Boverket har i sin utvärdering av bostadsmarknaden år 2004
6
studerat ett knappt 60-tal av de riktlinjer eller
program för boendet som kommunerna dittills hade tagit fram. Riktlinjerna uppvisar en stor variation, alltifrån enkla projektlistor till mer omfattande analyser och prognoser. De mer utförliga programmen behandlar exempelvis anpassning av boendeformer till olika befolkningsgrupper, framförallt äldre, behovet och möjligheterna till förtätning i relation till kommunal och kommersiell service samt omvandling av befintlig bebyggelse för att tillgodose ändringar i efterfrågan på bostäder.
I många kommuners riktlinjer eller program för bostadsförsörjningen behandlas även frågeställningar som rör boendemiljöns utformning och kvaliteter. I en sammanfattande analys av aktuella frågeställningar lyfter Boverket fram bland annat följande.
• Nästan sju av tio kommuner arbetar med insatser för att kunna erbjuda bostäder i attraktiva lägen som ett led i att locka till sig nya invånare.
• Målet om en ökad tillgänglighet för funktionshindrade har fått en ökad betydelse. Drygt tre av tio kommuner arbetar med tillgängligheten i bostäder och bostadsområden.
• Drygt fyra av tio kommuner arbetar med brottsförebyggande och trygghetsskapande åtgärder i bebyggelsen.
Det mellankommunala planeringsperspektivet saknas ofta
Bostadsförsörjningen har en avgörande betydelse för en regions utveckling och bostadsmarknaden är sällan begränsad till kommunens administrativa gränser, utan sträcker sig ofta över såväl kommun- som länsgränser. Både bestämmelserna i PBL och i lagen om kommunal bostadsförsörjning förutsätter att planeringen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning ska ske i samråd med be-
6
Bostadsmarknaden år 2004–2005, Boverket, 2004.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
225
rörda grannkommuner. Trots detta är det förhållandevis ovanligt att planeringen samordnas. Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service utgör ofta drivkrafter att lokalisera nya bostäder inom den egna kommunen och anses motverka en mellankommunal samverkan. I Boverkets bostadsmarknadsenkät från år 2005
7
uppger drygt en femtedel av kommunerna
att det har förekommit någon form av samverkan eller kontakter med andra kommuner i arbetet. Boverket konstaterar dock att få av de studerade programmen konkret redovisar detta samarbete.
Bilden är heller inte entydig – många kommuner, framförallt i regioner med bostadsbrist är väl medvetna om bostadsmarknadens regionala perspektiv och efterlyser ett regionalt underlag, exempelvis när det gäller prognoser för bostadsmarknaden och bostadsefterfrågan i funktionella regioner. Även marknadens aktörer efterfrågar ett regionalt planeringsunderlag för exempelvis kommunikationer, högre utbildning, samhällsservice och handel. Boverket har därutöver, som en följd av ett antal regeringsuppdrag, belyst metoder för att utveckla det regionala perspektivet i bostadsförsörjningen
8
. Med utgångspunkt från förhållanden i Stockholm-Mälaregionen konstaterar Boverket att bostadsförsörjningens roll i den regionala utvecklingen är en utmaning för myndigheter på alla beslutsnivåer som även förutsätter ett sektorsövergripande angreppssätt och att staten bör ta ett tydligt ansvar för att främja en samverkan mellan sektorer och nivåer.
Den översiktliga planeringen utnyttjas inte fullt ut
De uppenbara beröringspunkter som finns mellan kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram eller riktlinjer och insatserna i den fysiska planeringen hanteras i flera kommuner framförallt i den kommunomfattande översiktsplanen. Trots detta är kopplingen mellan de båda dokumenten förhållandevis svag. Enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät för år 2005 hänvisar knappt fem av tio kommuner i sina riktlinjer till översiktsplanen. Vid kommitténs diskussioner om översiktsplaneringen har från flera håll efterlysts en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och olika mål och riktlinjer som anges i överordnande program och strategier, bland annat i bostadsförsörjnings- och boendefrågor. Vidare
7
Bostadsmarknaden 2005–2006, Boverket, 2005.
8
Bo lokalt – planera regionalt! Boverket, mars 2004.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
226
har det framförts att den kommunomfattande översiktsplanen med sina långsiktiga ställningstaganden inte utgör ett verkningsfullt instrument för det behov av en mer strategisk planberedskap på något kortare sikt som följer av de nya förutsättningarna för bostadsbyggandet.
Detaljplaneprocessens längd är ett generellt problem
Av särskilt intresse är den kritik som riktas mot kommunernas bristande planberedskap och mot långa planerings- och beslutsprocesser. Denna kritik gäller inte enbart planer för bostäder, men anses få särskilt allvarliga konsekvenser för bostadsbyggandet, genom att medverka till förseningar och fördyringar, som i sista hand drabbar de boende. Bristande planberedskap framhålls som ett väsentligt hinder av 36 procent av de kommuner som bedömde att bostadsbyggandet behöver ökas enligt Boverkets bostadsmarknadsenkät år 2005. Drygt 40 procent av kommunerna ansåg att överklaganden av detaljplaner hindrar byggandet. Jämfört med svaren på bostadsmarknadsenkäten för år 2003 har andelen kommuner som hänvisar till planberedskapen och överklaganden mer än fördubblats. När det gäller handläggningstiden har främst företrädare för byggherrar och exploatörer även riktat kritik mot den långa kommunala handläggningen, framförallt i det inledande planeringsskedet. Det hävdas att komplexiteten i planeringsprocessen kan verka konkurrensbegränsande, framförallt genom att mindre byggföretag ibland saknar utrymme för att ta de ekonomiska risker som en lång process kan medföra.
Kommunala företrädare menar att långa handläggningstider ofta hänger samman med en komplicerad planeringssituation och ökade krav på processen i lagstiftningen. Enligt en rapport från Boverket (med stöd av enkäter till kommuner år 2002)
9
var handläggningsti-
den för en normal detaljplan oftast kortare än nio månader, men i tillväxtregionerna i många fall över tolv månader. I tillväxtregionerna överklagades även en större andel av planer för bostadsbebyggelse än i övriga delar av landet. I en annan undersökning
10
redovi-
sas en stor spridning av den genomsnittliga tiden för planproces-
9
Bostadsbyggandet i planeringen, Boverket, maj 2002..
10
Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av bostäder, Stefan Olander, Avdelningen för byggnadsekonomi, Lunds Tekniska Högskola, 2005.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
227
sen, men en övervägande majoritet av planerna uppges vara slutförda inom tre år.
En långtgående reglering i detaljplanen försvårar ibland genomförandet
Önskemål att reglera boendemiljön i olika avseenden leder ofta till att olika bestämmelser för placering, utformning och gestaltning införs i detaljplanen. Det har förts fram att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket kan innebära låsningar för bygglovsprövningen och en fördröjning av hela beslutsprocessen. Orsakerna till de alltmer detaljreglerande planerna varierar, men anses främst hänga samman med svårigheterna att säkerställa grundläggande kvaliteter utan uttryckligt stöd i detaljplanebestämmelser och de begränsade möjligheterna att ändra detaljplanen under genomförandetiden.
Ansvar för utbyggnad och underhåll av vissa anläggningar läggs ibland på enskilda
En tendens vid utbyggnad av bostadsområden är att ansvaret för utbyggnad av nödvändig infrastruktur samt för allmänna platser läggs på enskilda i strid mot PBL:s syfte, som förutsätter att kommunen normalt är huvudman för de allmänna platserna. Beskrivningarna av hur genomförandet ska ske i dessa delar är ofta ofullständiga. Inte sällan klarläggs kommunens intentioner beträffande ansvarsfördelningen först i ett sent skede av planprocessen, vilket innebär att processen blir både mer komplicerad och samtidigt oförutsägbar sett från såväl exploatörens som kommunens perspektiv. Detta anses även medverka till att kostnaderna överförs till boende.
Det anses svårt att hävda boendekvaliteter vid bygglovsprövning och bygganmälan
De ändringar av bygglovsprövningen som infördes genom införandet av BVL år 1995 innebar bl.a. att bostädernas funktionella lämplighet och tillgänglighet inte längre prövas genom bygglov utan kontrolleras av byggherren själv genom bl.a. en kvalitetsansvarig
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
228
och under byggnadsnämndens tillsyn. Samhällets möjligheter att styra boendekvaliteter har således begränsats, vilket enligt mångas uppfattning fått till följd att bostäderna fått en lägre kvalitet och att vissa grundläggande samhällskrav inte tillgodoses.
3.4.3 Framförda förslag som rör boendemiljön
Under utredningsarbetet har det överlämnats flera skrivelser och förslag som på olika sätt rör PBL:s bestämmelser om kvaliteter i boendemiljön, såväl från sociala synpunkter som med hänsyn till miljöaspekter. I några av dessa diskuteras brister i boendemiljöns utformning som grund för förslag om förtydliganden eller tillägg i PBL:s bestämmelser för att stärka de grundläggande kraven i PBL och förbättra kommunens möjligheter att hävda vissa boendekvaliteter. Andra förslag innebär i stället att det – med hänsyn till varierande förhållanden i olika delar av landet – ska införas möjligheter till begränsningar eller undantag från vissa samhällskrav och allmänna intressen för att uppnå en totalt sett god livsmiljö. Några brister och förslag som har redovisats är följande.
Möjligheter att reglera olika former av boende m.m.
De ökade tendenserna till omvandling av fritidshus till permanentboende och vice versa har lagts till grund för önskemål och förslag om ändringar som rör instrumenten i PBL. Möjligheterna att via områdesbestämmelser som reglerar en högsta yta för fritidshus motverka en olämplig omvandling av fritidshus anses komplicerat. Styrmedlet anses heller inte som särskilt verkningsfullt eftersom bostadsbristen medverkar till att även förhållandevis små fritidshus omvandlas till helårsbostäder. Också den motsatta situationen, dvs. att permanentbostäder i vissa skärgårdsområden omvandlas till fritidshus vid försäljning, har berörts i flera skrivelser. Omvandlingen leder till höga prisnivåer på orten, att permanentboende försvåras och på sikt till att skärgårdssamhällena blir sommarsamhällen. I skrivelserna uttrycks önskemål om att det i PBL ska ges möjligheter att i detaljplanebestämmelser ställa krav på helårsboende – en s.k. boplikt – för att möjliggöra en utveckling av samhällena.
Önskemål om att motverka segregationen i boendet samt att verka för rimliga boendekostnader har tagits till utgångspunkt för
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
229
diskussioner om bättre möjligheter att i detaljplanen reglera t.ex. upplåtelseformer för att säkerställa en användning för hyresbostäder och därmed gynna tillgången på bostäder för låginkomsthushåll.
Hänsyn till barns och ungdomars livsvillkor
En ofta framförd uppfattning är att det inte tas tillräcklig hänsyn till barns och ungdomars behov vid utformningen av bostadsområden och att de heller inte ges möjligheter att påverka beslut som berör exempelvis boendemiljön. Bristande tillgång till lekplatser samt brister när det gäller trafiksäkra förbindelser mellan bostad och skola är exempel som tas upp. I Barnsäkerhetsdelegationens betänkande Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127) betonas att såväl den enskilda bostaden som den yttre miljön i bostadsområdena bör utformas med hänsyn till barns behov av trygga, säkra och utvecklande miljöer. Delegationen föreslår att barns rätt till säkra och utvecklande miljöer ska ges ett tydligare stöd i PBL.
Utrymmen för fysisk aktivitet
En uppfattning som bl.a. har förts fram i skrivelser till kommittén är att bostadsområdena i alltför liten utsträckning utformas med hänsyn till de boendes behov och möjligheter till fysisk aktivitet och friluftsliv. I sammanhanget betonas folkhälsoaspekterna och tendenserna till ökad fetma hos barn och ungdomar till följd av minskad rörlighet. Framförallt med tanke på de mindre barnens begränsade rörlighet framhålls att det är angeläget att det finns utrymmen för fysisk aktivitet i nära anslutning till bostadsområdena.
En anknytande frågeställning rör tillgången till mark för odlings- och kolonilotter. Även här framhålls fritidsodlingens betydelse för människors hälsa och välbefinnande, men också möjligheterna till gemenskap och delaktighet, inte minst i områden med flerbostadshus. I sammanhanget har det även efterlysts bättre möjligheter att säkerställa odlings- och kolonilotter genom detaljplanebestämmelser.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
230
Differentierad tillämpning av vissa miljökrav
Under utredningsarbetet har även berörts svårigheter att tillgodose skilda hänsyn och samhällsintressen inom ramen för en god helhetslösning. Det anses att en sammantaget god boendemiljö motverkas av att vissa intressen ges en större tyngd vid avvägningar mot andra angelägna samhällsintressen. I detta sammanhang har det lämnats förslag att ge större utrymme för avsteg från vissa krav med hänsyn till bl.a. lokala förhållanden. Förslagen avser främst rikt- och gränsvärden inom miljöområdet och bygger på uppfattningen att en sämre miljö i vissa fall borde kunna accepteras med hänsyn till förhållandena på platsen för att uppnå en från andra synpunkter god livsmiljö. Det gäller t.ex. riktvärden för trafikbuller och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet som anses motverka en önskvärd förtätning i stadsmiljöer. Ett annat exempel är olika riktlinjer och riktvärden för störningar genom lukt och buller från jordbruket som anses motverka bostadsbyggandet i landsbygdsområden.
Önskemål att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser
Regeringen har till PBL-kommittén överlämnat två skrivelser med önskemål om att överenskommelser avseende så kallade bullerservitut i närheten av flygplatser ska utredas. Motiven som anges för att införa servitut för denna typ av olägenheter är att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastigheter, framförallt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i storstadsområden i närheten av flygplatser.
3.4.4 Överväganden
Ett av PBL:s övergripande mål är att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö och lagen syftar till att ge kommunerna instrument för att styra bebyggelseutvecklingen i vid mening, dvs. såväl bostäder som arbetsplatser och service. Instrumenten i plan- och bygglagstiftningen har av tradition utgjort kompletterande styrmedel för att förbereda och genomföra kommunens bostadspolitiska intentioner och målet att bygga bostäder har ofta varit en drivkraft för kommunens fysiska planering. I takt med de förändringar och
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
231
utvecklingstendenser som redovisas i kapitel 2 har också förutsättningarna för den fysiska planeringen ändrats. Bostadsbyggandets omfattning styrs emellertid av flera faktorer, bland annat konjunkturen och subventionssystem, som kommunerna inte kan styra över. Olika verktyg står till buds för att få till stånd en önskvärd utveckling och instrumenten i plan- och bygglagstiftningen erbjuder i sammanhanget endast kompletterande styrmedel för att förbereda och genomföra bostadsbyggande. Det är således genom att medvetet kombinera ett utnyttjande av PBL:s instrument med insatser på andra områden som kommunen kan få verkningsfulla instrument för att styra bostadsbyggandet och boendemiljöns kvaliteter.
Kommunernas skilda bostadsmarknadssituationer påverkar inriktningen i den fysiska planeringen
Inledningsvis kan konstateras att den varierade bostadsmarknadssituationen i olika kommuner innebär skilda uppgifter också när det gäller kommunernas tillämpning av plan- och bygglagstiftningen för bostadsbyggande och bostadsförsörjning.
Planeringen av bostadsbyggandet i tillväxtregioner innebär inte sällan att hantera konflikter mellan bostadsbyggandet och andra samhällsmål och intressen, inte minst till följd av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga bebyggelseområden. Denna inriktning innebär ofta ökade motsättningar med motstående intressen, såsom önskemål att bevara grönområden, riksdagens riktvärden för trafikbuller, riktvärden för skyddsavstånd mellan bostäder och verksamheter eller miljökvalitetsnormer för luftkvalitet. Omvandlingen av områden för industrier och andra verksamheter för dessutom ibland med sig ytterligare problem, genom att förorenade markområden måste saneras innan områdena kan tas i anspråk för bostäder.
Kommuner med befolkningsminskning har att hantera bostadsöverskottet, en minskning av den kommunala verksamheten och att arbeta långsiktigt för att försöka vända utvecklingen. En aktiv närings- och utvecklingspolitik, i samspel med det regionala utvecklingsarbetet, är ofta grunden i kommunens långsiktiga arbete. Kommunernas arbete för att vända utvecklingen aktualiserar ofta en diskussion om hur värden och kvaliteter i den byggda miljön kan utvecklas för exempelvis turism, näringslivsutveckling och bo-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
232
ende. Dessa önskemål kan stå i konflikt med övergripande miljömål och nationella intressen. Insikten om vikten av en god livsmiljö och att kunna erbjuda attraktiva möjligheter för boende aktualiserar exempelvis planering för utbyggnad i områden som berörs av strandskydd eller av riksintressen enligt miljöbalken.
Ett genomförande av bostadsbyggande förutsätter en ökad mellankommunal samverkan
Brister i den mellankommunala samordningen gäller inte enbart planeringen för bostadsbyggande, utan problemen har även uppmärksammats inom andra områden i PBL-översynen. I det pågående arbetet med att utveckla metoder för de s.k. regionala utvecklingsprogrammen (RUP) som genomförs av Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, och ett stort antal berörda centrala sektorsmyndigheter
11
uppmärksammas boendets lokalisering som
en grundläggande frågeställning i en strävan att utveckla sammanhängande funktionella regioner. Detta kan möjligen på sikt leda till bättre kunskaper om bostadsförsörjningsfrågornas regionala sammanhang och en ökad insikt om att frågorna kan behöva diskuteras i ett gränsöverskridande samarbete vilket i sin tur kan vara en drivkraft för en ökad mellankommunal samverkan när det gäller planering och genomförande av bostäder också inom ramen för PBL. För att stimulera till en ökad mellankommunal och regional planeringssamverkan och säkerställa att det tas fram ett regionalt planeringsunderlag finns det dock anledning att föreslå lagändringar i PBL.
Det behövs en ökad handlingsberedskap i den översiktliga planeringen
Kommunens möjligheter att utnyttja översiktsplanen för att styra sina egna insatser och påverka andra aktörers medverkan i bostadsbyggandet grundläggs genom en koppling till program eller riktlinjer för bostadsförsörjningen. Också kommuner med vikande befolkningsutveckling och ett överskott på bostäder behöver arbeta långsiktigt och strategiskt med bostadsförsörjningsfrågor, även om det är politiskt svårt och förutsätter andra arbetssätt än de traditio-
11
Regionala utvecklingsprogram, ett metodutvecklingsarbete, regeringsuppdrag till NUTEK m.fl. myndigheter, juni 2004.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
233
nella. Arbetet innebär exempelvis att såväl hitta ny användning för tomma bostäder som att riva bostadshus, i vissa fall med statligt stöd. Insatser för att mobilisera kommuninvånare, näringsliv och intresseföreningar är ofta inslag i detta arbete. Önskemålen om att på ett bättre sätt utnyttja den kommunomfattande översiktsplaneringen som ett led i kommunens överväganden om bostadsförsörjningen väcker frågan hur lagstiftningen ska säkerställa en koppling mellan översiktsplanen och överordnade mål och riktlinjer för bland annat bostadsförsörjningen.
Samtidigt är det angeläget att behovet av en översiktlig och mer strategisk planberedskap på kortare sikt för kommun- och stadsdelar uppmärksammas. Syftet bör vara att ge förutsättningar för att i den översiktliga planeringen tidigt förankra grundläggande förutsättningar för efterföljande planering och att samordna olika aktörers åtgärder för genomförandet av den infrastruktur i form av gemensamma anläggningar, trafiksystem och service som behövs. Det är också på denna plannivå som grundläggande kvaliteter i boendet kan säkerställas och vägas mot andra mål, till exempel när det gäller tillgången på service, grönområden och lekplatser samt boendemiljöns tillgänglighet för äldre och funktionshindrade.
Detaljplaneprocessen behöver effektiviseras och bygglovsprövningen förstärkas
Att effektivisera och förenkla planerings- och beslutsprocesser är ett av kommitténs övergripande mål i översynen av PBL. En mer effektiv planprocess kan medverka till att angelägna bostadsprojekt inte fördröjs och därmed även leda till lägre kostnader totalt sett. Det är samtidigt angeläget att såväl enskilda som boende och medborgare i övrigt ges möjligheter till insyn och påverkan när det gäller boendemiljöns utformning.
För att byggnadsnämnden ska kunna styra väsentliga boendekvaliteter och bevaka samhällskrav kan det vara angeläget att stärka möjligheterna att hävda dessa vid bygglovsprövningen. Detta aktualiserar överväganden om ändringar såväl om bygglovsprövningens omfattning som om byggherrens ansvar för att kraven uppfylls.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
234
Målet om en från social synpunkt god boendemiljö har tillräckligt stöd i PBL
Flertalet av de skilda boendekvaliteter som berörs i skrivelser till kommittén har ett grundläggande stöd i PBL genom bestämmelserna i 2 och 3 kap. Sålunda ställs i PBL krav på att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till människors grundläggande sociala behov, hälsa och välbefinnande, t.ex. i fråga om tillgång till service, ytor för lek och utevistelse, trafiksäkerhet, förebyggande av buller. PBL:s bestämmelser om allmänna intressen ställer vidare grundläggande krav på hänsyn till grönstrukturen både på en övergripande nivå som i ett lokalt sammanhang. Också grönskan på enskilda tomter eller enskilda odlings- och kolonilotter är väsentliga i detta sammanhang och kan i vissa avseenden säkerställas genom planbestämmelser. Sammanfattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boendekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga.
Plan- och bygglagstiftningen bör inte användas för att reglera boendeformer
Det finns enligt kommitténs mening inte anledning att ändra på den grundläggande principen att detaljplanen i första hand ska reglera sådana förändringar som kan prövas i samband med bygglov inom ramen för PBL. Genom exempelvis bestämmelser om huvudsaklig användning för bostadsändamål, byggnadernas storlek, höjd och utformning samt även lägenheternas sammansättning och storlek kan kommunen lägga grunden för ett önskvärt bostadsbyggande. Att införa mer långtgående möjligheter att reglera exempelvis fördelningen på olika upplåtelseformer är därför mindre lämpligt. Inriktningen när det gäller det faktiska bostadsbyggandet bör som hittills ske med stöd av andra styrmedel, t.ex. genom avtal i samband med markanvisning.
Omvandlingen av permanentbostäder till fritidshus och vice versa är en process som styrs av konjunkturen, befolkningsutvecklingen, bostadsmarknadens utveckling m.m. Att hitta lämpliga åtgärder för att motverka utvecklingen är en komplex uppgift som inte kan lösas inom ramen för PBL utan kräver en egen utredning. Kommittén har därför inte gjort någon närmare analys av förslagen som rör s.k. boplikt inom ramen för uppdraget. I detta sammanhang finns
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
235
anledning att beröra de möjligheter som dagens bestämmelser ger. För att motverka omvandlingen av fritidsbebyggelseområden kan kommunen med stöd av PBL utnyttja möjligheterna att reglera exempelvis områdenas vägstandard, storleken på tomter och byggnader etc. Samtidigt kan konstateras att omvandlingen sker i allt snabbare takt och att även förhållandevis enkla och små fritidshus permanentbosätts i högre grad. Mot bakgrund av den pågående omvandlingen anser kommittén att det inte längre är befogat att i plan- och bygglagstiftningen ha skilda regler för olika typer av bostäder. Detta aktualiserar främst överväganden om områdesbestämmelsernas användningsområde liksom om det är befogat att ställa lägre krav på det tekniska utförandet när det gäller fritidshus som medges i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF).
Kommunens ansvar för en god boendemiljö omfattar hänsyn till rikt- och gränsvärden för människors hälsa
De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhetssyn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjligheter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska utsättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett senare ingripande med stöd av miljöbalken kan aktualiseras. Det är således inte möjligt att genom bestämmelser i PBL och i strid mot miljöbalken medge avsteg från dessa. Däremot kan det finnas anledning att i enlighet med miljöbalkens bestämmelser medge vissa möjligheter till kompensationstänkande. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.11.2.
En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i fastighetsbildningslagen är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reglerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, brygga, ledning eller badstrand på en annan fastighet. Den typ av s.k. bullerservitut, som föreslås i skrivelserna syftar till att reglera en buller-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
236
nivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syftar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom miljöbalkens regler kan få till följd att en överenskommelse inte får avsedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgörande från Miljööverdomstolen daterat den 21 oktober 2003 (mål nr M 7066-02) i vilket Miljööverdomstolen konstaterar att en förlikning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av riksdagen fastställda riktvärdena.
3.5 Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder
Kommitténs bedömning Bebyggelsens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga är ett väsentligt samhällsintresse, som emellertid inte har fått fullt genomslag vid tillämpningen av bygglagstiftningen. En förbättrad tillgänglighet handlar främst om en bättre tillämpning, men kan även stödjas genom vissa förtydliganden av kraven vid ändringar i befintlig bebyggelse samt förändring av reglerna för prövning, kontroll och tillsyn. En förstärkning av sanktionsmöjligheterna när kraven eller reglerna försummas kan dessutom främja en bättre tilllämpning. För att ändringarna ska bli meningsfulla fordras dock framförallt att kraven respekteras bättre än i dag.
3.5.1 Utredningsuppdraget
Direktiven till PBL-kommittén uttrycker på olika sätt att frågor som rör tillgänglighet och användbarhet för alla ska beaktas vid översynen av plan- och bygglagstiftningen. Bland annat betonas att en socialt hållbar utveckling innebär att den byggda miljön ska vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald och att ett mål för handikappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
237
funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. I direktiven görs även uttryckliga hänvisningar till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna samt till FN:s s.k. standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet med sikte på tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön.
3.5.2 Erfarenheter och problem
Kraven och problemen rörande tillgängligheten har varit ett framträdande tema i utredningsarbetet, genom det till utredningen inlämnade skriftliga materialet, i skrivelser riktade direkt till kommittén samt vid ett särskilt seminarium med deltagare från kommuner och andra myndigheter samt intresse- och yrkesorganisationer. Nedan sammanfattas redovisade erfarenheter och huvudsakliga synpunkter och förslag med direkt koppling till bygglagstiftningen.
Lagstiftningens krav på den byggda miljöns tillgänglighet och användbarhet uppfattas som relativt starka och tydliga. De problem som påtalas och brister som anförs handlar i hög grad om hur bestämmelserna tillämpas, inte minst från kommunernas sida. Byggnadsnämnderna måste väga olika samhällsintressen mot varandra, varvid målkonflikter inte alltid kan undvikas mellan kraven på tillgänglighet och exempelvis ansvaret för bostadsförsörjningen. Tillgängligheten värderas ofta annorlunda än andra krav på bebyggelsen, i stark kontrast mot de höga ambitioner och mål som är uttalade och uppsatta från samhällets sida. Genom att byggnadsnämnden är tillsynsmyndighet får detta konsekvenser inte bara för tillgängligheten utan också för respekten för gällande bestämmelser, även från andra aktörers sida.
Boverket har fått in en ökande mängd anmälningar om bristande tillgänglighet i bostäder från länsstyrelserna i deras prövning av bidragsärenden. Länsstyrelserna bedöms i de flesta fall ha gjort en riktig tolkning av tillgänglighetskraven, medan kommuner och byggherrar ofta gjort avsteg från tillgänglighetskravet. Tillgänglighets- och användbarhetskraven är enligt Boverket mer beroende av samhällets system för kvalitetssäkring av byggandet än de flesta övriga samhällskraven.
Handikappombudsmannen (HO) anser att det bör övervägas om kravet på tillgänglighet och användbarhet ska omfatta även andra grupper än personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
238
HO föreslår att kraven ska gälla ”personer med funktionshinder” och att en opartisk instans ska kontrollera att kraven uppfylls eller tillse att byggherrens kontroll fungerar. HO räknar upp en rad brister i tillsyns- och kontrollsystemet, däribland att samrådsmöte sker för sent, att tillgängligheten inte behöver redovisas i ritningar över byggnadens inre, att intyg från fristående sakkunniga inte alltid garanterar kraven och att certifierade sakkunniga inte finns. HO föreslår bl.a. konsekvensbeskrivningar av tillgängligheten i detaljplaner, ett förstärkt sanktionssystem, och möjlighet till rättslig prövning när kommuner frångår samhällskraven eller avstår från att ingripa mot påtalade brister.
Organisationen Bygg Klokt, som består av sex handikappförbund, anför att PBL:s uttalade syfte måste vara delaktighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet, att bristerna beträffande tillgänglighet beror på otydliga lagkrav, bristande kontroll och olämpliga sanktionsmedel, samt att bristande tillgänglighet och användbarhet borde vara ”straffbar diskriminering”.
Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO) anför att delaktighet och jämlikhet genom tillgänglighet och användbarhet för alla bör framgå av den inledande paragrafen i PBL. Översynen bör beakta alla hinder i miljön och lagen omfatta alla slags funktionsnedsättningar. Kommittén bör enligt HSO redovisa vilka kringåtgärder som behövs för att lagstiftningen ska få avsedd effekt. Tillgängligheten bör ses som ett överordnat krav som måste genomsyra hela plan- och byggprocessen. Kommittén bör pröva möjligheten att genom detaljplanebestämmelser ställa högre eller tydligare krav än i Boverkets byggregler, BBR.
Många har berört svårigheterna att genom det rådande systemet få genomslag för tillgänglighetskraven. Kritik riktas bl.a. mot uppdelningen i två granskningstillfällen (bygglov och bygganmälan), som anses ge kommunen ett alltför begränsat inflytande, samt mot brister i byggherrarnas kontroll och kommunernas tillsyn och beredskap att ingripa för att få byggherren att rätta till felaktigheter.
Från byggherrarnas och byggföretagens sida har framhållits att det är självklart att samhällskraven ska uppfyllas och att egenkontrollen kan och ska borga för det, men att tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna ibland drivs alltför långt. Orimliga krav kan stoppa projekt som i sig skulle innebära förbättrad tillgänglighet i byggnaden eller området. Man tar gärna på sig allt kvalitetsansvar, men understryker också kostnadsansvaret och efterlyser ett ökat kostnadsmedvetande.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
239
3.5.3 Grundläggande krav på tillgänglighet enligt gällande bestämmelser
Kravet på tillgänglighet och användbarhet kan läsas in i de inledande bestämmelserna i 1 kap. PBL, återfinns bland de allmänna intressena i 2 kap., ingår i kraven på byggnader och andra anläggningar samt tomter och allmänna platser i 3 kap. och förekommer retroaktivt i övergångsbestämmelserna i 17 kap. Kravet tillhör även de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk enligt 2 § BVL, som preciseras i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF).
En strävan mot goda och jämlika levnadsförhållanden utgör grunden för PBL
PBL:s inledande paragraf, 1 kap. 1 §, anger att bestämmelserna i PBL syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Att planläggning enligt PBL ska främja en från social synpunkt god livsmiljö slås fast i 2 kap. 2 §. Begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö” omfattar enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) målet att offentliga platser och byggnader utformas så att de blir tillgängliga för alla.
Bebyggelsemiljöer ska utformas med hänsyn till funktionshindrades behov
Inom områden med sammanhållen bebyggelse ska enligt 2 kap. 4 § PBL bebyggelsemiljön utformas med hänsyn till behovet av möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området. Bestämmelsen är tillämplig både vid utformning av ny och vid ändring eller komplettering av sammanhållen bebyggelse, dvs. bebyggelse som i princip ska regleras genom detaljplan. Kravet ska emellertid enligt förarbetena ses som en sammanfattning av de krav på tillgänglighet som ställs på byggnader, tomter och allmänna platser (se nedan). I praktiken tillämpas bestämmelserna även vid beslut om bygglov inom områden som inte är planlagda.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
240
Vissa krav på tillgänglighet ställs på tomter
Tomter som tas i anspråk för bebyggelse ska enligt 3 kap. 15 § utformas så att de kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga – om det inte är obefogat med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt. Även tomter som redan är ianspråktagna för bebyggelse ska vid ändring av byggnad som kräver bygganmälan uppfylla dessa krav – i den utsträckning som efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper – enligt reglerna i 16 §. Därtill gäller att anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 15 § ska hållas i stånd i skälig utsträckning. Det kan t.ex. gälla räcken, ramper och angöringsplatser av betydelse för tillgängligheten.
Allmänna platser och lokaler ska vara tillgängliga
För allmänna platser, dvs. gator, torg och parker, samt för områden för andra anläggningar än byggnader såsom nöjesfält, idrottsplatser och begravningsplatser, gäller enligt 3 kap. 18 § att kraven på tillgänglighet och användbarhet alltid ska vara uppfyllda i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. Samma krav gäller även retroaktivt för allmänna platser och lokaler dit allmänheten har tillträde, genom övergångsbestämmelser enligt 17 kap. 21 §. Där anges att enkelt avhjälpta hinder mot tillgängligheten och användbarheten ska undanröjas, likaså i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag. De senare föreskrifterna innebär att hinder som skäligen kan och bör avhjälpas ska vara undanröjda senast 2010, vilket avses ge fastighetsägare och markförvaltare tid att inventera hindren och att planera och genomföra åtgärderna på lämpligt sätt.
Tillgängligheten är ett av nio egenskapskrav i 2 § BVL
Byggnadsverk – dvs. byggnader och andra anläggningar – som uppförs eller ändras, ska under förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomiskt rimlig livslängd uppfylla nio väsentliga tekniska egenskapskrav, däribland tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Vid ändring av byggnadsverk ska egenskapskraven iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 3 kap. PBL.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
241
Grundläggande krav preciseras i förordningen om tekniska egenskapskrav
Nya byggnader, som innehåller bostäder, arbetslokaler eller lokaler till vilka allmänheten har tillträde, ska enligt 12 § BVF vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de är tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Hiss eller annan lyftanordning ska finnas om det behövs för tillgängligheten.
Bestämmelserna i förordningen medger vissa undantag bl.a. med hänsyn till terräng och vid ändring
Om det är befogat med hänsyn till terrängen behöver enligt 12 § BVF inte kravet på tillgänglighet till byggnaden uppfyllas när det gäller en- och tvåbostadshus. Tillgänglighetskravet gäller heller inte i fråga om arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda, och inte i fråga om fritidshus med högst två bostäder.
I fråga om bostadshus gäller kravet på hiss endast för byggnader i minst tre plan. För bostadshus i två plan räcker det att byggnaden är förberedd så att hiss kan installeras utan svårighet.
Den tillbyggda eller ändrade delen ska enligt 14 § BVF uppfylla kraven på tillgänglighet och användbarhet med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar. Vid ändringar som medför en avsevärd förlängning av byggnadens brukstid eller innebär en väsentligt ändrad användning ska enligt 15 § kraven uppfyllas även i de delar av byggnaden som inte omfattas men indirekt berörs av ändringen ”i den utsträckning det inte är uppenbart oskäligt med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens standard”. Enligt 16 § kan följdkrav vid etappvisa ändringar skjutas till en senare etapp om detta av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare. I detaljplan eller områdesbestämmelser får bestämmas lägre krav vid ändring än som följer av 14 och 15 §§ under förutsättning att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper enligt 17 § .
Det grundläggande och i huvudsak genomgående kravet i plan- och byggnadslagstiftningen är således att den byggda miljön ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Kravet omfattar personer med vissa – men in-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
242
te alla – typer av funktionshinder, och avser möjligheterna att inte bara beträda olika utrymmen utan också använda dem för avsett ändamål. Grundtanken är att den byggda miljön ska vara så utformad att var och en ska kunna klara sig på egen hand med stöd av hjälpmedel eller medhjälpare. Hur kravet ska tolkas och tillämpas i praktiken, dvs. vilken grad av nedsatt förmåga eller behov av hjälpmedel och medhjälpare som ska vara normerande, och vilka minimimått eller funktionskrav som sålunda ska gälla för olika utrymmen, bestäms genom föreskrifter från Boverket.
Grupper som inte ryms inom föreskrifterna är t.ex. sängbundna eller på andra sätt helt hjälpberoende eller oförmögna personer. De berörs dock av kraven på t.ex. säkerhet vid brand och lämplig såväl boendemiljö som arbetsmiljö för personalen. Exempel på grupper som inte omfattas av tillgänglighetskraven i lagstiftningen är personer med allergier eller överkänslighet i olika avseenden eller som har fobier med rumslig anknytning eller är beroende av närhet i tid och rum för att tillgodose elementära eller livsnödvändiga funktioner.
Vad som omfattas av kraven är i princip den byggda miljöns inre och yttre rum med tillhörande fast inredning och utrustning. Gränsen mot andra ting av betydelse för tillgängligheten och framför allt användbarheten är svår att dra, men betingas i PBL i hög grad av vad som kan anses vara byggherrens eller fastighetsägarens ansvar att tillse. Tillbehör som normalt inte ”medföljer huset” utan tillförs av användaren är inte underkastade kraven i PBL.
3.5.4 Överväganden om de grundläggande kraven på tillgänglighet
Det har under utredningsarbetet föreslagits att tillgänglighets- och användbarhetskraven ska utvidgas till att gälla fler eller alla kategorier av funktionshindrade, och att tillämpningsområdet ska omfatta i princip allting av betydelse för tillgängligheten och användbarheten av den fysiska miljön. Kommittén bedömer att nuvarande avgränsning till personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga tillräckligt täcker in de olika typer av funktionshinder som har betydelse vid utformningen av den fysiska miljön. Det är vidare nödvändigt att räckvidden begränsas till de åtgärder som kan regleras med stöd av plan- och bygglagstiftningen.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
243
Bestämmelserna i 2–3 kap. behöver i vissa avseenden bli tydligare
Kommitténs sammanfattande bedömning är vidare att nuvarande materiella bestämmelser i 2–3 kap. PBL i huvudsak tillräckligt väl speglar de grundläggande kraven på hänsyn till tillgänglighet för funktionshindrade. Den övergripande inriktningen i 1 kap. bör behållas och kraven på tillgänglighet också fortsättningsvis utvecklas i de efterföljande materiella bestämmelserna i 2 kap. Däremot finns det skäl att tydliggöra att all bebyggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda bebyggelsen.
Det är vidare befogat att tydliggöra kraven på tillgänglighet på tomter, som gäller även ändring av en tomt. Bestämmelserna om tomter bör därför ändras så att det tydligt framgår att tomter ska anordnas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena. Kraven i lagstiftningen rörande allmänna platser är nyligen ändrade och gäller utan undantag eller förbehåll i lagtexten. Kommittén anser inte att det behövs ändringar i dessa bestämmelser.
Kommitténs samlade överväganden när det gäller bestämmelserna i 1–3 kap. redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2.
Kraven i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnader kan behöva preciseras
Bestämmelserna i 2 § BVL ställer tydliga krav på tillgänglighet. Kravet ska även vägas mot kravet på varsamhet vid ändring av bebyggelse, både särskilt värdefull och mera vardaglig sådan. Formuleringen ger inte företräde åt något krav, utan öppnar för kompromisser eller avsteg i båda riktningarna. Det innebär en viss osäkerhet vid tillämpningen, som dock måste lösas i det enskilda fallet och inte generellt i lagstiftningen. Kommitténs bedömning är att bestämmelserna i BVL är tillräckliga och således inte behöver ändras.
Det finns anledning att närmare kommentera behovet av ändringar i förordningen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVF). De bestämmelser som kan behöva utredas i särskild ordning är följande:
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
244
• Föreskrifterna om tillgänglighet i 12 §, som bl.a. medger att otillgängliga bostäder får inredas i övre planet av tvåvåningshus, något som länge varit omdiskuterat. Bestämmelsen medger inte att kontorshus får uppföras eller inredas i två våningar utan hiss, oavsett hur lokalerna disponeras, och inte heller att enbostadshus får inredas i tre våningar utan hiss, vilket likaså kan diskuteras.
• Undantaget för fritidshus som finns i 12 § och som gäller vid nybyggnad av vad som avses eller utges för att vara fritidshus, oavsett storlek eller standard i övrigt och användning i praktiken. Kommittén har tidigare konstaterat att det i dag är allt vanligare att fritidshus omvandlas till permanentboende. Bristande tillgänglighet och användbarhet utgör inte formella hinder för permanent bosättning i fritidshus, vilket i dag också i övrigt kan ske helt utan krav och prövning – i den mån anmälningspliktiga åtgärder ej vidtas. Som redovisats tidigare finns det därför inte skäl att koppla lägre krav på utförandet till fritidshusanvändning. Det kan därför övervägas att ersätta undantaget för fritidshus med ett undantag för bostadshus med en viss största yta, förslagsvis 50 kvm.
•
Skillnaden mellan nybyggnad och förändring. I förordningen finns betydande skillnader mellan hur kraven ska tillämpas vid nybyggnad respektive ändring av byggnader. Ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar ska enligt förordningen läggas till grund för bedömningar av hur tillgänglighetskraven ska tillämpas. Bestämmelsen ger således ett betydande tolkningsutrymme. Detsamma gäller bestämmelserna i 15 § om följdkrav i de delar som berörs indirekt av en ändring. Här ska sålunda först bedömas vad som är en väsentligt ändrad användning eller en avsevärt förlängd brukstid och vilka åtgärder som kan anses medföra en sådan, och därefter vilka övriga delar av huset som är indirekt berörda och huruvida det är ”uppenbart oskäligt” att också de görs tillgängliga med hänsyn till ”ändringens omfattning och byggnadens standard”. Tillämpningsföreskrifterna vid ändring behöver därför förtydligas i dessa delar, men även förfarandereglerna bör ändras så att avvägningar vid ändringar i befintlig bebyggelse kan göras av byggnadsnämnden på ett tidigt stadium. Möjligheterna att skjuta upp uppfyllandet av tillgänglighetskraven vid etappvisa ändringar som medges med stöd av 16 § BVF är rimliga, men kan behöva
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
245
villkoras med att den avsedda etappen verkligen genomförs eller att kravet uppfylls på annat sätt.
3.5.5 Gällande bestämmelser om instrumenten för genomförandet av tillgänglighetskraven
Förfarandereglerna är samlade i PBL, som tillhandahåller en rad instrument i första hand för kommunen, men som också ger möjlighet till medverkan och medinflytande från andra aktörer och intressenter. De instrument enligt PBL som i dag har betydelse för genomförandet av tillgänglighetskraven är främst översiktsplan, detaljplan, bygglov och bygganmälan.
Översiktsplanen som instrument för att tydliggöra kraven på tillgänglighet
Det finns inga uttryckliga krav på särskild redovisning av tillgänglighetsfrågorna i översiktplanen, men de kan anses ingå i vissa av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap., vilka ska redovisas i översiktsplanen. Begreppet ”en från social synpunkt god livsmiljö” enligt 2 kap. 2 § anses exempelvis enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 112) omfatta målet att offentliga platser och byggnader utformas så att de blir tillgängliga för alla. Kravet enligt 2 kap. 4 § – att bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse ska utformas med hänsyn till möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området – aktualiserar en redovisning i översiktsplanen i de fall den ska läggas till grund för detaljplanering. En närmare redovisning av tillgänglighetsaspekterna kan också anses följa av bestämmelserna i 4 kap. 1 § att det av planen ska framgå kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.
Detaljplanen kan säkerställa kraven på tillgänglighet
I detaljplanen kan kommunen med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § säkerställa tillgängligheten i fråga om den yttre miljön, dvs. inom tomter och andra platser samt till byggnaders entréer, framförallt genom regler för markens höjdläge och byggnaders närmare placering. När det gäller den inre tillgängligheten är detaljplanen
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
246
även betydelsefull i den mån de avgränsar byggnaders yttre mått, som kan lägga grunden för goda och tillgängliga planlösningar.
Möjligheterna att genom planbestämmelser tillgodose kraven på tillgänglighet är begränsade, och något utrymme att höja kraven finns inte. Däremot får enligt 5 kap. 7 § 4 – för andra ändringar än tillbyggnader – i en detaljplan göras de skälighetsbedömningar föreskrifterna öppnar för avseende exempelvis byggnadens förutsättningar och standard.
Möjligheterna att i detaljplan reglera vad som får bestämmas om de tekniska egenskapskraven gäller också för områdesbestämmelser. I övrigt har områdesbestämmelserna ingen egen och i praktiken knappast någon betydelse för tillgänglighetskraven.
Bygglovsprövningen ger möjligheter att säkerställa tillgängligheten i enbart den yttre miljön
Sedan den 1 juli 1995 omfattar bygglovsplikten i princip endast nybyggnad, tillbyggnad och ändrad användning eller yttre utformning av byggnader samt uppförande eller ändring av vissa andra anläggningar. Det innebär att inre ändringar som avser eller påverkar planlösningen av bostadslägenheter, arbetsplatser eller publika lokaler inklusive förbindelserna och de eventuella nivåskillnaderna mellan olika plan får utföras utan ansökan om bygglov, dvs. utan att uppfyllandet av kraven på bl.a. tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshindrade behöver redovisas och granskas på förhand.
Väsentligt ändrad användning av byggnader kräver bygglov, men endast användningens lämplighet i relation till yttre miljön ingår i bygglovsprövningen. Förutsättningarna i byggnadens inre omfattas inte av lovprövningen, och eventuellt erforderliga förändringar inte av lovplikten.
Vid bygganmälan kan byggnadsnämnden utöva viss tillsyn av att tillgänglighetskraven uppfylls
Bygganmälan är samhällets instrument för att tillse att byggnadsverk fyller de tekniska egenskapskraven genom i första hand byggherrens egen kontroll. För anmälningspliktiga åtgärder ska bygganmälan göras senast tre veckor före byggstart, och följas upp genom
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
247
samråd, beslut om kontrollplan, verifikation av kontroller genom kvalitetsansvarig samt slutbevis från byggnadsnämnden. Instrumentets räckvidd beror således av anmälningspliktens omfattning – i både tid och rum – och effektiviteten av byggherrens kontrollsystem och byggnadsnämndens tillsyn, vilka regleras i 9 kap. PBL.
Anmälningsplikten sammanfaller i princip med bygglovsplikten i fråga om nybyggnad, tillbyggnad och uppförande eller ändring av vissa anläggningar. Därutöver krävs enbart bygganmälan för ändringar som berör konstruktionen eller avsevärt påverkar planlösningen samt för installation av hissar, värme, vatten och ventilation eller väsentliga ändringar av dessa. Väsentligt ändrad användning av byggnader eller lokaler kräver inte bygganmälan.
3.5.6 Överväganden om instrumenten
Planinstrumenten har en potential för att öka tillgängligheten
Översiktplanen enligt PBL erbjuder möjligheter att synliggöra och öppet diskutera kommunens mål för den fysiska miljöns tillgänglighet och att omsätta dessa i konkreta ställningstaganden och rekommendationer för efterföljande planläggning och bygglovsprövning. På den kommunomfattande nivån saknas i vissa fall förutsättningar att i översiktsplanen redovisa ställningstaganden eller förslag för att uppfylla de grundläggande kraven på tillgänglighet. När det däremot gäller fördjupningar av översiktsplanen som avser ett sammanhängande bebyggelseområde, till exempel en tätort eller en stadsdel som ska byggas ut eller förtätas, kan olika mål, insatser och förslag för att förbättra tillgängligheten vara viktiga inslag. Fördjupningen ger exempelvis möjligheter att analysera den yttre miljöns utformning och lägga fast åtgärder för att förbättra tillängligheten på gator, torg och andra allmänna platser.
Detaljplaneläggningen är central framförallt när det gäller den yttre miljöns utformning och byggnadernas placering, men kan också i övrigt lägga fast vissa grundläggande faktorer av betydelse för tillgängligheten. Erfarenheterna visar att detaljplanebestämmelserna, i de fall tillgänglighetsaspekter behandlas, endast återger de gällande kraven på tillgänglighet i lag eller förordning eller föreskrift – inte minst vid nybyggnad – bestämmelser som inte tillför någonting vid en juridisk prövning. Också i dessa avseenden finns sannolikt en potential som bör kunna utnyttjas i högre grad, fram-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
248
förallt genom en ökad medvetenhet om sambanden mellan planens utformning och möjligheterna att i ett senare skede uppnå tillgänglighetskraven.
Mot bakgrund av ovanstående bedömer kommittén att nuvarande regler för planinstrumenten i stort sett är ändamålsenliga för dessa syften och att förbättringar främst bör åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av instrumenten. Vissa av de ändringar av bestämmelserna när det gäller planinstrumenten som kommittén diskuterar i avsnitt 3.11.3 och som utvecklas i kapitel 6–8 kan emellertid lägga grunden för ett bättre hänsynstagande till kraven på tillgänglighet i såväl översikts- som detaljplaneläggningen.
I detta sammanhang finns framförallt anledning att betona handikapporganisationernas delaktighet i processen då planer enligt PBL upprättas. Reglerna för förfarandet för både översiktsplanering och arbetet med detaljplaner ställer krav på samråd med bl.a. organisationer och sammanslutningar som kan ha ett väsentligt intresse av förslaget. Ett huvudsakligt syfte med samrådet är att förbättra beslutsunderlaget. Det ankommer på kommunfullmäktige att vid sitt beslut ta hänsyn till detta och att svara för de slutliga avvägningarna mellan olika intressen. Tillgänglighet är i detta perspektiv ett sådant allmänt intresse som kommunen ska bevaka och vid behov avväga mot enskilda intressen. Kommunens beslutsansvar förutsätter även att man har tillgång till kompetens för att ta hänsyn till olika allmänna intressen. Möjligheterna att överklaga beslut om rättsverkande planer är i princip begränsade till enskilda som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte fått sina synpunkter tillgodosedda. Kommittén anser att dessa grundläggande principer i stort bör ligga fast och anser inte att det finns skäl att utvidga kretsen klagoberättigade vid överklagande av planbeslut. Kommitténs överväganden i dessa delar behandlas i avsnitt 12.4.
Möjligheterna att säkerställa kraven på tillgänglighet vid bygglovsprövningen bör förbättras
Byggnadsnämndens möjligheter att ställa krav på tillgängligheten vid bygglovsprövningen är – liksom när det gäller andra tekniska egenskapskrav – i princip begränsade till åtgärder som rör den yttre miljön och byggnadernas utformning. Vissa inre åtgärder kräver enbart bygganmälan, medan väsentligt ändrad användning av byggnader och lokaler inte är anmälningspliktiga. Eftersom byggnadens
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
249
inre lämplighet för användningen inte heller prövas inför bygglovet, kan otillgängliga eller på annat sätt olämpliga lokaler utan hinder tas i anspråk för olika, nya ändamål, även om byggnadsnämnden kan ge råd, invändningar och varningar vid bygglovsärendet. Det är också mycket svårt för byggnadsnämnden att ingripa som tillsynsmyndighet i efterhand, eftersom 2 § BVL uttryckligen anger att de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas av byggnadsverk ”som uppförs eller ändras”, vilket inte innefattar enbart ändrad användning.
Även i de fall både bygglovs- och anmälningsplikt föreligger, t.ex. i fråga om ny- eller tillbyggnader, kan uppdelningen i två olika förfaranden med skilda ansvarsförhållanden, tidsperspektiv och beslutsordningar motverka ett kraftfullt helhetsgrepp på tillgängligheten i den byggda miljön. Systemet innebär två olika förfaranden baserade på två olika lagar för samma slags frågor. Ett exempel på denna svårighet är när och hur tillgängligheten till en byggnad ska tillgodoses. Det är rimligt att detta sker inom ramen för bygglovsprövningen, som ju innefattar höjdsättningen av både hus och tomt. Stödet för prövningen enligt 3 kap. 15 § PBL är dock tunt. Där sägs endast att tomten som sådan ska kunna användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, men inte att tillgängligheten till byggnaden ska beaktas. 12 § BVF, som endast är tillämplig inom ramen för bygganmälan, anger att kravet på tillgänglighet till en- och tvåbostadshus inte behöver uppfyllas om det är obefogat med hänsyn till terrängen. Om så inte befinns vara fallet – efter bygganmälan – kan dock ändringar fordras i redan givet bygglov, vilket ter sig opraktiskt.
En påtaglig begränsning är att bygganmälan inte behöver ske förrän tre veckor före byggstart. Konsekvensen av treveckorsregeln är att fel som upptäcks tidigast då, antingen blir mycket dyra att rätta eller inte rättas alls. Tillgänglighetsfrågorna kan anses vara särskilt utsatta, eftersom de hänger samman med byggnadens stom- och yttermått, som ofta är omöjliga att rätta till i ett sent skede. Tillgängligheten bör normalt säkerställas tidigare, helst redan på projekteringsstadiet.
En annan påtalad svaghet i systemet är avslutningen genom ett slutbevis som inte garanterar att alla samhällskraven uppfylls, inte föregåtts av slutbesiktning, och inte heller tillämpas i den utsträckning som var avsikten. Slutbeviset säger inte mer än att den kvalitetsansvarige samlat in byggentreprenörernas dokumenterade egenkontroll i mer eller mindre summarisk form, eller i förekommande
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
250
fall intygen från fristående sakkunniga avseende t.ex. byggnadens tillgänglighet och användbarhet för rörelse- och orienteringshindrade.
Sammanfattningsvis anser kommittén att förbättringar av kravet på tillgänglighet förutsätter ändringar i nuvarande system för bygglovsprövning och bygganmälan. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas framförallt i avsnitt 10.4.
3.6 Kulturmiljö och varsamhet
Kommitténs bedömning Kommunen bör ges bättre möjligheter att med stöd av PBL aktivt verka för kulturmiljöhänsyn och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse. Grunderna för detta bör läggas genom att förtydliga och renodla de materiella bestämmelserna om utformning, varsamhet och kulturmiljöskydd vid såväl nybyggnad som ändring av bebyggelse. Även lovplikten och förutsättningarna för bygglovsprövningen bör ses över så att byggnadsnämnden ges bättre möjligheter till en tidig dialog om olika utformningskrav för såväl yttre som inre åtgärder. Genom förstärkning av översiktsplanens betydelse som kunskaps- och beslutsunderlag och av de rättsverkande planinstrumentens utformning kan det ges bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn i befintlig bebyggelse.
3.6.1 Utredningsuppdraget
I direktiven anförs att intresset för kulturmiljöfrågor ökat kraftigt och att kommunerna den 1 januari 1999 gavs förutsättningar i PBL för att ta ett större ansvar för bebyggelsens arkitektoniska värden och kulturmiljövärden. Vidare betonas – i samband med den fysiska planeringens betydelse för hållbar utveckling – att bebyggelsens kulturhistoriska, arkitektoniska och konstnärliga värden ska tas till vara och utvecklas. Planläggning och bygglov som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden ska vidare enligt direktiven utvecklas och göras effektiva. Också kommitténs uppdrag att analysera behovet av lagändringar med anledning av miljömålet God bebyggd miljö berör kulturmiljövärden i bebyggelsen.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
251
3.6.2 Gällande bestämmelser
PBL innehåller ett flertal både generella och specifika bestämmelser som syftar till att skydda kulturmiljövärden och att ge kommunerna verktyg för att vid planläggning och bygglovsprövning ta hänsyn till kulturmiljövärden i omgivningen samt att ställa krav på utformningen av bebyggelse.
Generella bestämmelser om planläggning
Enligt bestämmelserna i 2 kap. 2 § PBL ska natur- och kulturvärden beaktas och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelsen främjas vid planläggning och lokaliseringsprövning. Genom hänvisningen i 2 kap. 1 § till miljöbalken gäller därutöver att områden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras natur- eller kulturvärden så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada dessa värden. För områden som anses vara av riksintresse gäller starkare krav på skydd.
Bestämmelserna i 2 kap. 2 § fick i huvudsak sin nuvarande lydelse genom ändring år 1996, som syftade till att få till stånd en ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Bakgrunden var bedömningen att en förväntad inriktning mot att komplettera, förvalta och underhålla den byggda miljön förutsätter ett större hänsynstagande till befintliga värden i miljön och att kulturvärdena i dag är en viktig resurs för människors välbefinnande (prop. 1994/95:230 s. 37). Ändringen innebar ett förstärkt krav på att kommunernas planeringsunderlag ska visa olika värden och kvaliteter som finns i den befintliga miljön och att redovisningen i översiktsplaneringen ska förbättras (s. 86).
Genom en lagändring år 1999 infördes begreppet ”estetiskt tilltalande” bland såväl de allmänna intressena i 2 kap. som kraven på byggnader i 3 kap. (se nedan) och uppgifterna för byggnadsnämnden i 11 kap. Avsikten var enligt förarbetena att ge estetiska värden en tydligare ställning bland de övriga allmänna intressen som ska beaktas, bland annat som ett led i arbetet för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:117 s. 15). Genom placeringen i 2 kap. markeras att det är fråga om ett grundläggande krav som bör beaktas vid planläggningen, och bland annat behandlas i översiktsplaneringen (s. 17).
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
252
Generella krav på utformning byggnader
Vid både uppförande och ändring av byggnader gäller enligt 3 kap. 1 § att de ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader ska vidare ges en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande och som ger en god helhetsverkan.
Bestämmelserna innebär således både krav på att nya byggnader ska anpassas till omgivningen och att byggnaden som sådan ges en arkitektonisk utformning som är tilltalande. Redan före PBL fanns bestämmelser om hänsyn till den befintliga miljön vid både planläggning av bebyggelse och prövning av enstaka bygglov. Också krav på god utformning av byggnader har funnits i äldre lagar och regler för byggandet. I och med införandet av PBL stärktes och tydliggjordes kraven på såväl anpassning till omgivning som byggnadens egenvärde. PBL innebar härvid uttryckligen en ambition att ge byggnadsnämnden en mer aktiv roll när det gäller bebyggelsens utformning, i stället för – som ansågs vara fallet under den då gällande byggnadsstadgan – att enbart kunna ingripa i efterhand mot uppseendeväckande estetiska missgrepp (prop. 1985/86:1 s. 479 f.).
Som nämnts ovan syftade tillägget om en estetiskt tilltalande utformning till att tydliggöra att estetiska värden ska beaktas och tas till vara vid utformningen av den byggda miljön. Preciseringen i paragrafen ansågs vidare nödvändig då tillämpningen av de tidigare bestämmelserna om byggnaders egenvärde inte fått åsyftat genomslag (prop. 1997/98:117 s. 17).
Generella krav på varsamhet vid ändring av befintliga byggnader
Ändringar av en byggnad ska enligt 3 kap. 10 § utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara – det s.k. varsamhetskravet, som således gäller all bebyggelse.
Uttryckliga krav på varsamhet vid ändring fanns inte i byggnadsstadgan utan infördes i och med PBL. Bakgrunden var behovet av att ägna uppmärksamhet åt det befintliga byggnadsbeståndet som ett led i den pågående stadsförnyelsen och upprustningen av bostäder. De krav som ställdes vid ombyggnader och andra ändringar i den tidigare lagstiftningen utgick i princip från nybyggnadskraven,
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
253
och det ansågs angeläget att ställa mer nyanserade krav vid ombyggnader. Det ansågs därvid väsentligt att i PBL ställa grundläggande krav på att varsamhet mot den befintliga bebyggelsens värden ska iakttas vid alla slags ändringar, dvs. även de som inte kräver bygglov (prop. 1984/85:1 s. 241). Det betonades att varsamhetskravet inte enbart avser kulturhistoriska och liknande kvaliteter, utan också speciella boendekvaliteter, t.ex. planlösningar samt inredningsdetaljer såsom kakelugnar och skåpsnickerier. Vidare framhölls att i kravet även ligger hänsyn till möjligheterna för människor att bo kvar efter en ombyggnad (s. 500).
Genom en ändring som trädde ikraft år 1999 infördes begreppet ”karaktärsdrag” för att värna det som karakteriserar en byggnad och dess samspel med omgivningen. Syftet var att ge stöd för att hävda kvaliteter också i den vardagliga bebyggelsemiljön, exempelvis byggnadsmaterial, takutformning, färgsättning och form (prop. 1997/98:117 s. 20).
Särskilda bestämmelser för kulturhistoriskt värdefulla byggnader
Byggnader, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär, får enligt 3 kap. 12 § PBL inte förvanskas.
Liknande bestämmelser fanns i byggnadsstadgan, men förbudet mot förvanskning av byggnader som ingår i ett särskilt värdefullt område saknar motsvarighet i tidigare lagstiftning. Förbudet mot förvanskning gäller dock enbart byggnaderna var för sig och inte bebyggelseområdet som helhet. Paragrafen har utformats så att skyddet kan hävdas i ett enskilt ärende utan krav på att skyddsbehovet har kommit till uttryck i en rättsverkande plan. Det ansågs dock i förarbetena lämpligt att kommunen i förväg tar ställning till bevarandefrågorna och att skyddsbehovet kommer till uttryck i bestämmelser i detaljplaner eller på annat sätt (prop. 1985/86:1 s. 242).
Bestämmelser om lov
I 8 kap. 1 och 2 §§ anges vilka åtgärder som generellt är bygglovspliktiga. Inom områden med detaljplan är bygglovsplikten mer omfattande och täcker exempelvis ekonomibyggnader och yttre änd-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
254
ringar, såsom omfärgning av fasad. Yttre ändringar inom andra områden samt underhåll av särskilt värdefulla byggnader kan göras lovpliktiga genom beslut detaljplan eller områdesbestämmelser, medan inre ändringar inte är och heller inte kan göras möjliga att pröva genom bygglov.
Rivningslov krävs bara inom områden med detaljplan och enbart för rivning av bygglovspliktiga byggnader. Men lovplikten kan utökas genom beslut om områdesbestämmelser eller detaljplan och även undantas genom beslut om detaljplan, 8 kap. 8 §.
Också åtgärder som inte är bygglovspliktiga ska uppfylla varsamhetskraven
Byggnader ska enligt 3 kap. 3 § uppfylla de krav som anges i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL). Kontrollen av att byggnaden uppfyller kraven ansvarar byggherren för med stöd av en särskild kvalitetsansvarig, som ska se till att erforderliga kontroller utförs och beslutad kontrollplan genomförs. Tillsynen av att byggherren lever upp till sitt ansvar utövas av byggnadsnämnden på underlag av en bygganmälan från byggherren.
Kraven ska enligt BVL iakttas med beaktande av PBL:s varsamhetskrav. Det innebär att kraven på t.ex. tillgänglighet och energihushållning vid ändring av äldre bebyggelse alltid ska avvägas mot varsamhetskraven.
I 3 kap. 11 § PBL stadgas att också byggnadsåtgärder som får vidtas utan bygganmälan ska tillämpa utformnings- och varsamhetskraven i den utsträckning som kan krävas med hänsyn till åtgärdens art och omfattning.
Krav på underhåll av byggnader
Byggnaders yttre ska även hållas i vårdat skick. Underhållet ska anpassas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivningens karaktär. Byggnader som avses i 12 § ska enligt 3 kap 13 § underhållas så att deras särart bevaras.
Bestämmelsen, som i stort sett motsvaras av äldre bestämmelser, innebär bl.a. att samma grundläggande krav på hänsyn till omgivningen som gäller vid uppförande och ändring av byggnader ska
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
255
gälla även när byggnader underhålls. Underhållsåtgärder ska alltså utföras så att de värden som finns i bebyggelsen och dess karaktär bibehålls, oavsett om byggnaden har sådana värden att de omfattas av bestämmelserna i 12 § eller inte. Det kan enligt förarbetena t.ex. gälla att materialval och färgsättning anpassas till karaktären på omgivningen och till lokala traditioner (prop. 1985/86:1 s. 514).
Särskilda bestämmelser för tomter
Även tomter och allmänna platser ska enligt 3 kap. 15 § anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Något generellt varsamhetskrav för tomter finns inte, men de ska hållas i vårdat skick, och tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, får inte förvanskas – i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser, 3 kap. 17 §.
Detaljplan eller områdesbestämmelser kan ge närmare utgångspunkter
Med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 7 § kan kommunen i detaljplan eller områdesbestämmelser utvidga bygglovsplikten i områden som utgör en värdefull miljö, samt ge närmare regler för byggnaders placering och utformning, varvid får meddelas särskilda varsamhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsförbud för sådan bebyggelse som är särskilt värdefull från bl.a. kulturhistorisk synpunkt. Också allmänna platser som är särskilt värdefulla kan skyddas genom bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Kommunens beslut om sådana skyddsbestämmelser kan leda till att fastighetsägaren har rätt till ekonomisk ersättning om den pågående markanvändningen avsevärt försvåras.
Bestämmelser om rivning
Rivningslov krävs enligt 8 kap. 8 § inom områden med detaljplan för att riva byggnader eller delar av byggnader som även är bygglovspliktiga. Rivning kan enligt 8 kap. 16 § vägras om byggnaden bör bevaras på grund av dess kulturhistoriska eller andra värden eller om den omfattas av rivningsförbud. Rivningsförbud kan enligt
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
256
5 kap. 7 och 16 §§ införas i detaljplan eller områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla enligt 3 kap. 12 §. Lovplikt för rivning kan genom områdesbestämmelser införas i områden utan detaljplan.
3.6.3 Erfarenheter och problem
Reglerna om hänsyn till kulturmiljön och byggnaders utformning har varit ett återkommande ämne för diskussion sedan PBL:s ikraftträdande. Som beskrivits i det föregående avsnittet har olika tillämpningsproblem och nya synsätt lagts till grund för vissa ändringar i syfte att stärka både hänsynen till kulturmiljön i vid bemärkelse och önskemålen om en estetiskt tilltalande utformning. Trots detta har det under utredningsarbetet från flera håll riktats kritik mot såväl bestämmelserna som tillämpningen och framförts olika önskemål om ytterligare ändringar och preciseringar. I sammanhanget bör även nämnas att de kulturhistoriska värdena i PBL även har belysts ingående i Boverkets och Riksantikvarieämbetets uppföljningar av miljömålsarbetet
12
samt i Kulturbebyggelseutredning-
ens slutbetänkande
13
. Med ledning av dessa sammanfattas i det följande några erfarenheter och problem med anknytning till PBL.
Bristande kunskapsunderlag i den översiktliga planeringen
En ofta återkommande synpunkt är att hänsyn till kulturvärden och skyddet av kulturmiljön förutsätter att såväl kommunen som fastighetsägare och boende har kunskaper om de värden som är väsentliga. Allmänt sett bedöms intresset för kulturmiljöfrågorna i samhället ha ökat, bland annat som en följd av en insikt om kulturmiljöns betydelse som en tillväxtfaktor. I det kommunala sammanhanget betonas såväl det politiska intresset som behovet av kompetens för att bedöma kulturmiljöfrågorna i enskilda ärenden. Mindre än hälften av kommunerna har enligt Boverket egen antikvarisk kompetens och många kommuner saknar en egen stadsarkitekt och anlitar i stället en stadsarkitekt på konsultbasis.
12
Fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet God bebyggd miljö, Boverket, oktober 2003 samt Kulturhistoriska värden i den byggda miljön, Riksantikvarieämbetet, 2004:1.
13
K-märkt – Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, SOU 2004:94.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
257
Redan vid PBL:s ikraftträdande betonades vikten av en samlad redovisning av kulturhistoriska intressen för att både underlätta kommunens planläggning och öka förståelsen för de värden man vill slå vakt om (prop. 1985/86:1 s. 482). Det ansågs vidare angeläget att underlaget läggs till grund för överväganden i kommunernas översiktsplanering och att översiktsplanen utrycker rekommendationer om tillämpningen av de grundläggande reglerna. Också vid ändringarna som gjordes år 1996 framhölls att en förutsättning för att kulturmiljövärden ska kunna ges en ökad tyngd är att värdena är kända och respekterade av olika intressenter och att de redovisas i översiktsplaneringen. Brister i kunskapsunderlaget och i hanteringen i översiktsplaneringen framhålls trots detta som ett kvarstående problem.
Nästan alla kommuner bedöms enligt Boverkets utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö ha någon form av kunskapsunderlag för identifiering av värdefulla bebyggelsemiljöer och byggnader. Flertalet är dock ofullständiga och föråldrade och behovet av att bygga upp denna kunskap är stort. Enligt Kulturbebyggelseutredningen finns i ungefär 40 procent av kommunerna ett särskilt kulturmiljöprogram, som dock endast till två tredjedelar har förankrats i kommunfullmäktige eller kopplats till översiktsplaneringen.
I en rapport
14
redovisar Riksantikvarieämbetet hur kulturmiljö-
vårdens riksintressen har hanterats i ett 40-tal översiktsplaner som har antagits efter ändringen av PBL år 1996. Ämbetet anser att hanteringen i allmänhet präglas av ett relativt passivt förhållningssätt, där översiktsplanen i huvudsak endast innehåller generella ställningstaganden. Bristerna anses i hög grad hänga samman med att underlaget om kulturmiljön sällan innehåller tillräcklig information för mer konkreta ställningstaganden. En slutsats av studien är att kunskapsförsörjningen när det gäller att ta fram och förmedla underlag om riksintressen behöver förbättras, och att framförallt länsstyrelsen bör ges stöd och resurser för att utveckla underlaget.
Instrumenten för att ta tillvara och skydda värden i befintlig bebyggelse anses otillräckliga
PBL:s planinstrument och förfaranderegler anses inte anpassade för förvaltning av befintlig bebyggelse. Det framhålls att plansituationen i flertalet städer och tätorter varierar, inte minst i stadskärnor-
14
Kulturmiljön i kommunala översiktsplaner, Riksantikvarieämbetet, 2003:2.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
258
na. Endast för mer begränsade områden finns aktuella detaljplaner, medan förhållandevis omfattande områden antingen saknar rättsverkande planer eller täcks av äldre planer med ofullständiga och inaktuella bestämmelser. Detaljplaneinstrumentet används i huvudsak för att genomföra större förändringar, medan planläggning eller ändring av gällande planer för att införa varsamhets- eller skyddsbestämmelser för befintlig bebyggelse anses för tids- och resurskrävande.
Bristen på överblick och samband mellan enskilda detaljplaner framhålls som ett annat problem. Den kommunomfattande översiktsplanen behandlar mera sällan bebyggelseutvecklingen i tätorterna och ofta saknas övergripande riktlinjer och principer för hur olika stadsdelar ska kompletteras och värdena i den befintliga bebyggelsen tas till vara vid förändringar. Särskilt för stadskärnor med värdefull bebyggelse anses den beskrivna situationen medverka till att kommunerna i regel har ett både otillräckligt och heterogent underlag för att pröva enskilda ansökningar om bygglov. Förutom de arbetsinsatser som krävs för att ta fram ett bedömningsunderlag i enskilda bygglovsärenden innebär detta även att enskilda fastighetsägare kan behandlas olika. Områdesbestämmelser bedöms ha en potential för att på ett förhållandevis enkelt sätt kunna reglera successiva förändringar av befintlig bebyggelse. Samtidigt framhålls vissa nackdelar med instrumentet, bl.a. olikheterna i fråga om bygglovsplikten.
Det anses vidare att även reglerna för bygglovsprövningen och kraven på byggnader främst är inriktade på nyproduktion, men har brister och oklarheter när det gäller ändringar och tillägg till befintliga byggnader.
Bristande skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse
Möjligheterna att med stöd av kulturminneslagen, miljöbalken eller PBL skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse har behandlats i flera sammanhang under utredningstiden.
I Boverkets utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö anges att delmålet att 25 procent av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen ska vara långsiktigt skyddad senast år 2010 troligtvis inte kommer att uppnås. Andelen skyddade byggnader med stöd av olika regelverk ligger i dag mycket långt från den i delmålet angivna nivån och inga tecken tyder på att situationen kommer att föränd-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
259
ras inom överskådlig tid. När det gäller möjligheterna till skydd genom rättsverkande planer enligt PBL pekar Boverket på att – förutom bristande skydd i detaljplaner i tätortsområden – det finns stora brister i skyddet av i värdefulla bebyggelsemiljöer på landsbygden, som ofta helt saknar rättsverkande planer. I sammanhanget nämns att de befolkningsmässigt små kommunerna ofta anger brist på resurser som skäl till varför de inte använder de skyddsmöjligheter som planinstrumenten ger.
I flera sammanhang framhålls att förutsättningarna att skydda den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen präglas av regionala skillnader. Vissa regioner har ekonomisk tillväxt och befolkningsökning vilket leder till ett förändringstryck som ofta går ut över den befintliga bebyggelsen. Insatser i plan- och byggverksamheten kan å andra sidan i dessa kommuner ge möjligheter till att samlat hantera kulturmiljöfrågorna. I andra kommuner som befinner sig i ekonomisk stagnation hotas den befintliga bebyggelsen ofta av förfall och rivning och nya verksamheter kan vara en förutsättning för ett bevarande. Samtidigt konstateras att en attraktiv fysisk miljö har blivit en konkurrensfaktor som även avspeglar sig i en betalningsvillighet, vilket såväl kommuner som fastighetsförvaltare uppmärksammat.
När det gäller bestämmelserna i 3 kap. 12 §, som uttryckligen gäller enbart särskilt värdefulla byggnader, är tillämpningen i hög grad en fråga om vilket underlag som fordras. I propositionen avfärdades enligt ovan att skyddsbestämmelser i detaljplan skulle vara ett krav för att åberopa bestämmelserna i ett enskilt ärende. Inte desto mindre anses att domstolarna tenderar att se detta underlag som just ett krav. I sammanhanget bör framhållas att bebyggelse med höga bevarandevärden ofta är belägen inom äldre detaljplaner som saknar skyddsbestämmelser, att införandet av sådana för varje bevarandeobjekt kräver stora resurser samt att det är ogörligt att på förhand formulera skyddsbestämmelser som förhindrar och förutser alla ändringar som kan innebära förvanskning av en byggnad.
Ett annat sätt att i förväg redovisa var bestämmelserna i 12 § kommer att hävdas är att i översiktsplanen med stöd av kulturhistoriska inventeringar eller liknande redovisa vilka bebyggelseområden som kommunen anser vara särskilt värdefulla. Detta är dock förhållandevis ovanligt. Enligt en rapport från Riksantikvarieämbetet baserad på en studie av tio kommuners plan- och byggverksam-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
260
het har endast hälften av kommunerna angett sådana områden eller byggnader i sin översiktsplan
15
.
I Riksantikvarieämbetets rapport konstateras vidare att generellt sett är det endast ett fåtal detaljplaner som har upprättats för att juridiskt säkerställa kulturvärden. Skillnaderna mellan olika kommuner är i detta avseende stora, inte minst beroende på kommunstorlek och tillgängliga resurser för planläggning. Oviljan att inskränka de enskilda intressena och risken för ersättningsanspråk är ett huvudsakligt skäl som ofta förs fram. Särskilda skyddsbestämmelser används enligt rapporten relativt sällan och utformas ofta som ett direkt återgivande av lagtexten, utan att kraven preciseras i det enskilda fallet, varken i form av bestämmelser eller i planbeskrivningen.
En oklarhet när det gäller utformningen av bestämmelsen i 12 § är att den är uttryckt som ett absolut förbud, som inte ger utrymme för avvägningar mot andra krav.
Tillämpningsproblemen har lagts till grund för önskemål och förslag om lagändringar. Bl.a. redovisar Kulturbebyggelseutredningen i sitt slutbetänkande analyser och förslag för att förbättra skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med stöd av PBL, miljöbalken och kulturminneslagen. Ett av utredningens förslag är att kommunen i stället för skyddsbestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser ska kunna kulturminnesmärka värdefulla byggnader enligt 3 kap. 12 § genom ett särskilt förfarande eller i samband med ett enskilt ärende. Märkningen föreslås innebära en förhöjd bygglovsplikt och en generell plikt om rivningslov.
Reglerna för lovplikten och bygganmälan anses otillfredsställande
Även om åtgärder som inte är bygglovspliktiga ska utformas med hänsyn till de generella kraven på anpassning och en estetisk utformning anses bygglovsplikten avgörande för att syftena med bestämmelserna ska uppnås. Framförallt erfarenheterna vid överprövningen visar att prövningen ofta görs beroende av om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. Från kulturmiljösynpunkt anses det dessutom otillfredsställande att vissa åtgärder inte omfattas av ett generellt krav på bygglov, t.ex. i fråga om ekonomibyggnader för jordbruket, och att inre ändringar aldrig kan göras bygglovspliktiga. Skillnaderna i bygglovsplikten inom och utanför detaljplan
15
Kulturmiljön i plan- och byggsystemet, Riksantikvarieämbetet, Rapport 2004:4.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
261
har också framförts som ett problem. Ytterligare ett, och mer generellt, problem är att bygganmälan sällan sker för åtgärder som inte är bygglovspliktiga, och heller inte alltid för lovpliktiga åtgärder. Enligt Riksantikvarieämbetets rapport, som bl.a. redovisar hur de tio studerade kommunerna i sin hantering av bygglov och bygganmälan har beaktat kulturvärden, är antalet bygganmälningar vanligen 75 procent av antalet bygglov. En slutsats är att många åtgärder som påverkar kulturvärdena genomförs utan vare sig bygglovsprövning eller bygganmälan.
Det har även framförts att uppdelningen i två åtskilda förfaranden för byggnadsnämndens prövning av ett byggnadsverks lokalisering och utformning respektive tillsyn över byggherrens kontroll avseende de tekniska egenskapskraven försvårar möjligheterna att slå vakt om olika kulturvärden. Av Riksantikvarieämbetets studie framgår att endast en av de tio studerade kommunerna har behandlat kulturvärden vid byggsamråd och i kontrollplan eller krävt en antikvariskt sakkunnig kontrollant. Resultatet blir att viktiga samhällskrav, såsom varsamhet och skydd mot förvanskning, inte blir tillräckligt behandlade i bygglovsskedet och heller inte belysta och sakkunnigt bedömda vid bygganmälan.
Problemen har tagits till utgångspunkt för förslag till förändringar av såväl bygglovspliktens generella omfattning som möjligheterna att utvidga lovplikten genom rättsverkande planer samt förbättringar av kontrollen och tillsynen i både tidiga och sena skeden av processen.
Utformnings- och varsamhetskrav anses svåra att hävda utan stöd i detaljplan
Möjligheterna att i detaljplan precisera varsamhets- och utformningskrav med stöd av 3 kap. anses medverka till vissa oklarheter vid bygglovsprövningen. Framförallt erfarenheterna från överprövningen visar att det i vissa fall är svårt att hävda krav på hänsyn och varsamhet om det saknas uttryckliga bestämmelser i detaljplanen. Detta kan anses stå i strid mot bestämmelserna i 8 kap. 11 §, som anger att åtgärden ska prövas såväl mot gällande planbestämmelser som mot bestämmelserna i 3 kap. Rättstillämpningen anses i dessa avseenden ha inneburit en försvagning av kommunen möjligheter att ställa krav på utformningen av byggnader, åtminstone i de fall detaljplanen saknar varsamhets- eller utformningsbestämmelser.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
262
Under utredningsarbetet har det även framhållits bestämmelserna i 3 kap. avser enbart enstaka byggnader, och inte bebyggelseområden. Inskränkningen är särskilt besvärande när det gäller 12 §, eftersom kulturvärdet ofta till stor del ligger i hela miljön på platsen, alltifrån bebyggelsestrukturen till markbehandlingen.
Svårigheter att få genomslag för kommunens bedömningar vid överprövning
Det anses generellt sett vid överprövning i högre instanser svårt att få genomslag för en kommunal bedömning av PBL:s generella krav på hänsyn till kulturmiljövärden, varsamhet vid ändringar samt en estetiskt tilltalande utformning. Med stöd av en genomgång av överprövade bygglovsärenden har Boverket i en underhandsskrivelse till PBL-kommittén redovisat några erfarenheter av tillämpningen av framförallt 3 kap. 1 och 10 §§. Genomgången visar att kommunens bedömning i ungefär 20 procent av ärendena också fått genomslag vid prövning i kammarrätten. I ett antal avslagsfall synes en väsentlig orsak vara att kommunens beslut har bristande motiveringar. Detta understryker enligt Boverket behovet av att kommunen har tillgång till arkitektonisk och antikvarisk kompetens.
Det framhålls vidare att det är svårt att hävda bestämmelserna om en estetiskt tilltalande utformning eftersom domstolarna vid överprövningen inte alltid beaktar kommunernas bedömning, utan tenderar att se kravet som en fråga om ”tycke och smak”. Domstolarna anses vidare ibland bortse från att en estetiskt tilltalande utformning påverkas av flera samverkande faktorer, såsom färgsättning, form och fasadmaterial, trots att detta var ett av syftena med lagändringen år 1999, då kravet på en estetiskt tilltalande utformning infördes.
3.6.4 Överväganden
Kommunens ansvar för att hävda och säkerställa kulturmiljövärden bör ligga fast
Plan- och bygglagstiftningen har stor betydelse för att både säkerställa och hävda kulturhistoriska värden och en estetiskt tilltalande utformning vid förändringar och bevarande av den fysiska miljön. När det gäller rättsligt och långsiktigt hållbart skydd för enstaka
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
263
byggnader och bebyggelsemiljöer finns alternativa, och i vissa fall även bättre, möjligheter i miljöbalken och kulturminneslagen. Styrkan i att utnyttja instrumenten – framförallt planinstrumenten – i PBL är möjligheterna att ta fram och få förståelse för kunskapsunderlaget, dialogen med myndigheter, enskilda intressenter, brukare och allmänheten under planprocessen samt möjligheterna att sätta in bevarandeintressena i ett större sammanhang där såväl andra allmänna intressen som enskilda intressen vägs samman. En betydelsefull faktor är också den politiska förankringsprocessen som ger legitimitet åt det beslutsunderlag som sedan ska läggas till grund för prövningen av enskilda beslut.
Det finns således enligt kommitténs mening inte anledning att i detta avseende ändra på en av de bärande idéerna bakom PBLreformen, dvs. att kommunen ska ges ett tydligt stöd att spela en aktiv roll för att hävda kulturmiljövärden i den fysiska miljön, också när det gäller värden som har en betydelse i ett nationellt perspektiv.
Lagstiftningen uttrycker i stort sett de grundläggande materiella kraven i dessa avseenden och ger i huvudsak stöd för att instrumenten används på ett sådant sätt. Erfarenheterna visar emellertid att de syften som har legat till grund för nuvarande lagstiftning inte har fått full genomslag. Det bristande genomslaget hänger delvis samman med brister i kunskapsunderlaget och att instrumenten inte utnyttjas på avsett sätt. Kommunernas resurssituation och bristen på adekvat kompetens spelar naturligtvis en avgörande roll, men även utformningen av lagstiftningen har betydelse. Det finns därför anledning till vissa lagstiftningsförändringar för att tydliggöra kraven och ge kommunen ett bättre stöd i arbetet med att säkerställa kulturmiljövärden i vid mening och att verka för en god utformning av bebyggelsen.
Det behöver ges tydligare stöd för att översiktsplaneringen baseras på ett kunskapsunderlag om kulturmiljöintressen och redovisar de mål och riktlinjer som har lagts fast
Kunskapsunderlagets betydelse för att landskapets och den byggda miljöns kulturvärden ska kunna beaktas förtjänar att betonas, liksom att underlaget kommer in tidigt i planeringsprocessen. De brister som återkommande har påtalats när det gäller kunskapsunderlaget och behandlingen i översiktsplaneringen bör i första hand
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
264
mötas genom insatser från såväl kommunen som berörda statliga myndigheter, dvs. främst länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet. Det gäller inte minst områden av riksintresse. Det finns därför anledning att i lagstiftningen ytterligare betona att översiktsplaneringen tydligt bör kopplas till underlag om kulturmiljöintressena, samt att planen redovisar de övergripande mål och riktlinjer som finns på området, exempelvis i form av ett politiskt förankrat kulturmiljöprogram.
Kommitténs sammanfattande överväganden om översiktsplaneringens inriktning redovisas i avsnitt 3.11.3, medan lagstiftningsförslagen redovisas i kapitel 6.
Lovplikten och grunderna för bygglovsprövningen behöver förändras för att ge möjligheter till en tidig diskussion om utformningskrav
Även om värnandet av värden i den bebyggda miljön förutsätter kunskaper och förståelse hos enskilda fastighetsägare är också kommunens bygglovsprövning av avgörande betydelse. Prövningen ger byggnadsnämnden en möjlighet att föra en diskussion om hur olika samhällskrav ska beaktas och utformningen anpassas till platsens förutsättningar och värden. Mot bakgrund av erfarenheterna på bl.a. detta område anser kommittén att bygglovspliktens omfattning och reglering i PBL behöver ses över.
Som redovisats ovan är det ibland oklart om det inom områden med detaljplan finns utrymme för ytterligare prövning av PBL:s materiella bestämmelser när det gäller kraven på utformning, utöver vad som regleras i planbestämmelser. Trots att nuvarande regler för bygglovsprövningen i 8 kap. 11 § anger att bedömningen ska ske mot såväl detaljplanens bestämmelser som bestämmelserna i 3 kap. kan det behöva ges ett mer uttryckligt stöd för detta.
Byggherren bör också fortsättningsvis ha ansvaret för att byggnader utförs med beaktande av de samhällskrav som ställs. För att byggnadsnämnden ska ges reella möjligheter att diskutera och påverka utformningen med hänsyn till bl.a. kulturvärden och varsamhet bör emellertid möjligheterna till dialog med byggherren tidigareläggas.
Behovet av ändringar i systemet för bygglov, kontroll och tillsyn behandlas i avsnitt 3.11.3 medan förslagen redovisas i avsnitt 10.4.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
265
De materiella bestämmelserna behöver omstruktureras och förtydligas för att ge ett bättre stöd för att hävda kulturmiljöhänsyn och utformningskrav
Bestämmelserna i 2 och 3 kap. ger inte ett tillräckligt entydigt stöd för kommunens prövning av krav på hänsyn till befintliga värden vid lokalisering och utformning av bebyggelse. Oklarheterna har i kommitténs förslag tagits till utgångspunkt för förtydliganden om bestämmelsernas.
Också när det gäller bestämmelsernas lagtekniska utformning finns anledning att föreslå ändringar för att ge ett bättre stöd för planläggning och bygglovsprövning. Det gäller främst nuvarande bestämmelser om en estetiskt tilltalande utformning i 3 kap. 1 §, som bör ges en ändrad utformning.
En annan oklarhet i lagstiftningen är vilka utformningskrav som gäller vid ändringar av befintliga byggnader, utöver kraven på varsamhet och tillvaratagandet av befintliga värden enligt 3 kap. 10 §. Också i dessa avseenden behöver bestämmelserna ses över.
Förslagen till förändringar när det gäller de materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL framgår av avsnitt 3.11.2, medan förslagen utvecklas närmare i avsnitt 4.4.2.
Bestämmelserna som syftar till att skydda särskilt värdefulla byggnader behöver stärkas och förtydligas
Problemen när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i 3 kap 12 § bör även tas till utgångspunkt för överväganden om en mer ändamålsenlig utformning av bestämmelserna. Syftet bör vara att ge ett tydligare stöd för att de värden som är väsentliga skyddas och grundas på ett fackmässigt bedömningsunderlag. Nuvarande bestämmelser innebär att särskilt värdefulla byggnader inte får förvanskas, vilket kan uppfattas som ett förbud mot alla typer av åtgärder. Bestämmelsernas utformning kan anses medverka till att förhållandevis få kommuner i sina översiktsplaner pekar ut sådana bebyggelsemiljöer eller byggnader och att rättsverkande skydd i planbestämmelser är relativt ovanliga.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
266
Planinstrumenten bör utformas så att de ger bättre stöd för att hantera kulturmiljöhänsyn, framförallt i befintlig bebyggelse
Det är otillfredsställande att det för omfattande bebyggelseområden i många kommuner finns ett betydande antal äldre, och många gånger inaktuella, planer som saknar planbestämmelser om utformning eller krav på hänsyn till omgivande miljön.
Önskemålen att ge kommunerna bättre verktyg för att hävda hänsyn till kulturmiljövärden ger anledning att utvidga och förenkla möjligheterna till att ändra gällande detaljplaner både under och efter genomförandetiden samt att tydliggöra bygglovsprövningens omfattning i detaljplanelagda områden. I vissa befintliga bebyggelseområden kan det övervägas hur säkerställandet av hänsynen till kulturvärden ska kunna ske på ett annat, enklare sätt, exempelvis genom områdesbestämmelser. För att ge stöd och sammanhang för bedömningen av projektinriktade detaljplaner bör fördjupningar av översiktsplanen underlättas.
Kommitténs samlade bedömning om de rättsverkande planinstrumenten redovisas i avsnitt 3.11.3, medan förslagen till ändringar redovisas i kapitel 7–8.
3.7 Detaljhandel
Kommitténs bedömning PBL erbjuder i flera avseenden lämpliga instrument för sådana sammanvägda bedömningar som bör föregå beslut om lokalisering och utveckling av externa köpcentra. Erfarenheterna från tillämpningen visar dock att det finns anledning att tydligare ange kommunens handlingsutrymme med hänsyn till såväl olika allmänna intressen och samhällsmål som behovet av hänsyn till konsekvenserna i ett större geografiskt område. Även planeringsinstrumenten behöver förstärkas och kraven på innehåll förtydligas i vissa avseenden. Det finns emellertid inte skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsanläggningar, utan behoven bör tillgodoses genom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påverkan. Möjligheterna att reglera handelsändamålet i detaljplan bör behållas.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
267
3.7.1 Utredningsuppdraget
I direktiven för kommitténs uppdrag behandlas motstående intressen när det gäller etablering av externa köpcentra
16
, såsom effekter
för miljö och tillgänglighet för olika befolkningsgrupper, samt behovet av en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Kommittén ska vidare analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska planeringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn.
På grund av direktivens inriktning samt de senaste årens utveckling inom detaljhandeln behandlar kommittén i detta sammanhang framförallt behovet av förändringar i PBL för etablering och utveckling av externa köpcentra, medan övriga frågor som rör reglering av detaljhandeln endast berörs summariskt. Slutsatser och förslag när det gäller konkurrensfrågor redovisas i avsnitt 3.11.2 eftersom uppdraget i denna del inte enbart gäller detaljhandeln, utan i hög grad även är giltiga för planering och beslut som gäller andra anläggningar och verksamheter.
3.7.2 Effekter av utvecklingen av detaljhandeln
Som har redovisats i kapitel 2 har de senaste årens omstrukturering inom detaljhandeln inneburit omfattande etableringar av köpcentra i externa och halvexterna lägen. Effekterna till följd av denna utveckling har varit föremål för en omfattande debatt. Flera myndigheter och intresseorganisationer har i utredningar och rapporter redovisat sin syn på utvecklingen och argumenterat antingen för eller emot en reglering av en fortsatt etablering och utveckling av externa köpcentra. Synpunkter har även lämnats i skrivelser till kommittén och vid ett särskilt seminarium om detaljhandel som genomförts under utredningsarbetet. De aspekter som förs fram i debatten gäller framförallt miljöeffekter, effekter för serviceutbud samt konkurrens- och konsumentaspekter. Det har även riktats viss kritik mot kommunernas fysiska planering och lämnats förslag till lagändringar för att motverka eller främja utvecklingen.
De negativa miljöeffekterna har ofta varit ett starkt argument mot utvecklingen. Argumenten framförs exempelvis av Svenska
16
Begreppet externt köpcentrum avser en större samlad anläggning med flera dagligvaru- och sällanköpsbutiker utanför stads- eller tätortscentra (Handeln i planeringen, Boverket 1999).
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
268
Naturskyddsföreningen som menar att utvecklingen innebär en ökad miljöpåverkan, främst genom den ökade biltrafiken genom att större köpcentra sällan förläggs i anslutning till bostadsområden eller till kollektivtrafik. Hushållens bilresande anses ha mångdubblats till följd av externetableringar, vilket på sikt leder till ett ökat bilberoende och till förändrade inköps- och resmönster. Följden av detta blir en ökad miljöpåverkan med buller och utsläpp av hälso- och klimatstörande avgaser. Naturskyddsföreningen pekar också på att köpcentra innebär ytkrävande, storskaliga anläggningar som dessutom kräver följdinvesteringar i trafik- och parkeringsanläggningar som innebär stora ingrepp i miljön med omfattande hårdgjorda ytor.
Ytterligare ett argument som ofta framförs mot etablering av externa köpcentra är att underlaget för den befintliga servicen i omkringliggande städer och tätorter försvagas. Försvagningen innebär i ett längre perspektiv nedläggning av butiker och även av annan service med ett minskat serviceutbud och sämre tillgänglighet till service som följd. I stadskärnor och förortscentra kan effekten bli en mindre variation och mångfald av olika typer av service och därmed även en utarmning av ”stadslivet”. Med stöd av underlag från länsstyrelser och självstyrelseorgan framhåller Glesbygdsverket att det finns ett starkt samband mellan nedläggningen av glesbygdsbutiker och förekomsten av externhandel. Utvecklingen av glesbygdshandeln under de senaste åren har enligt Glesbygdsverket varit dramatisk, där ett stort antal orter har mist den sista butiken och ytterligare ett antal ligger i riskzonen för nedläggning.
När det gäller konkurrensaspekter framför Konkurrensverket att stora prisskillnader mellan samma varor inom olika delar av landet kan indikera en bristande konkurrens. Verket anser med stöd av egna studier att förekomsten av lågprisbutiker har en prispressande funktion för befintliga butiker i ett större omland. Många av hindren för en väl fungerande konkurrens är enligt verket strukturella, men kommunernas tillämpning av PBL:s bestämmelser kan förstärka eller begränsa möjligheterna för nya aktörer att etablera sig.
I fråga om konsumentaspekter finns inga entydiga argument för eller emot utvecklingen, utan från konsumenternas synpunkt kan utvecklingen värderas på olika sätt. Konsumentverket menar att konsumenternas val av butiker inte enbart styrs av låga priser, utan att närhet och sortiment värderas högre, samtidigt som utbudet i stort, varornas kvalitet och förekomsten av miljömärkta produkter har betydelse för många konsumenter. Verket konstaterar dock att
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
269
externetableringar bland annat får till följd att hushåll utan bil får svårare att ta sig till affären. Ytterligare en effekt som drabbar konsumenterna är att även annan service kan påverkas om butiker i bostadsnära lägen slås ut. I sammanhanget framhålls att framförallt äldre och funktionshindrade konsumenter får minskad tillgänglighet till service.
3.7.3 Koppling till PBL
Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL
I 2 kap. PBL finns flera generella bestämmelser som är relevanta vid planläggning och beslut om detaljhandel. Enligt bestämmelserna i 2 § ska en ändamålsenlig och miljöanpassad struktur av bebyggelse, kommunikationsleder m.m. främjas och hänsyn tas till förhållanden i angränsande kommuner. De allmänna kraven på hänsyn till förhållandena i angränsande kommuner följs bland annat upp genom krav på samråd med berörda kommuner i såväl översikts- som detaljplaneringen.
I 2 kap. 3 § ställs krav på att bebyggelse ska lokaliseras och utformas med hänsyn till bl.a. trafikförsörjningen. I områden med sammanhållen bebyggelse ska miljön enligt 4 § utformas så att en rimlig samhällsservice och kommersiell service kan anordnas.
Kommunens syn på detaljhandelsutvecklingen kan behandlas i översiktsplaneringen
Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är vida och ger stor frihet för kommunen att anpassa innehållet till faktisk planeringssituation och till kommunens önskemål om handlingsberedskap. Det ställs dock krav på att översiktsplanens konsekvenser ska kunna utläsas. Om handelsetableringar diskuteras inom ramen för översiktsplaneringen ges möjlighet att belysa och diskutera konsekvenserna i ett brett perspektiv och i ett översiktligt sammanhang. Genom samrådsprocessen då översiktsplanen tas fram garanteras att olika parter, berörda kommuner och medborgare i allmänhet ges insyn och inflytande och därmed möjlighet att påverka såväl beslutsunderlaget om de allmänna intressena som ställningstaganden till utvecklingen. Ställningstaganden till detaljhandelns utveckling i översiktsplanen kan därmed ge såväl handlingsberedskap för fram-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
270
tida initiativ som förenkling av den efterföljande detaljplaneläggningen och förutsägbarhet för enskilda aktörer och kommunmedborgare.
Detaljplanen är ett grundläggande instrument för att förbereda beslut om etablering och utvidgning av handel
Lokaliseringen av en ny enstaka byggnad eller anläggning med betydande inverkan på omgivningen ska enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL normalt prövas genom detaljplaneläggning. Syftet är att garantera att detaljplanen används som beslutsform i vissa bestämda situationer, bland annat med hänsyn till den befintliga bebyggelsens omfattning, bebyggelsetrycket, motstridiga intressen samt allmänhetens intressen (prop. 1985/86:1 s. 150). Enstaka byggnader för handel nämns som exempel på fall med betydande inverkan för omgivningen där det kan vara av stort intresse för sakägare och boende att genom planreglering få klarhet i de framtida utvecklingsmöjligheterna (prop. 1985/86:1 s. 553). Bestämmelserna innebär att såväl etablering av nya anläggningar som mer omfattande utvidgningar av befintliga handelsetableringar normalt bör föregås av detaljplaneläggning.
Ett grundläggande krav i 5 kap. 3 § är att detaljplanen ska redovisa och avgränsa områden för olika ändamål; allmän plats, kvartersmark för bebyggelse och vattenområden. Utöver den obligatoriska redovisningen kan olika preciseringar göras med stöd av främst 5 kap. 7 §. Om det finns skäl av betydande vikt får bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel meddelas. Planen får dock inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den.
Det finns här anledning att här erinra om de förändringar av 5 kap. 7 § tredje stycket som har genomförts vid olika tillfällen när det gäller kommunernas möjlighet till reglering av handelsändamålet i detaljplan. Vid PBL:s ikraftträdande gavs kommunerna möjlighet att, om det fanns särskilda skäl, i detaljplan precisera olika typer av handel. Motivet var att begreppet handelsändamål, som använts med stöd av den tidigare lagstiftningen, ansågs så oprecist att det inte gav tillräcklig möjlighet att reglera markanvändningen vare sig från allmän synpunkt eller med hänsyn till granneintressena (prop. 1986/86:1 s. 576 ff). Tillämpningen av dessa bestämmelser ifrågasattes senare med hänsyn till målet om en effektiv konkurrens. Ge-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
271
nom en ändring den 1 april 1992 begränsades kommunens möjlighet att utfärda sådana bestämmelser med hänvisning till önskemålet att ge friare möjligheter till en etablering. Den 1 januari 1997 infördes återigen bestämmelser som ger kommunen möjlighet att – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamålet genom att exempelvis särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. I förarbetena betonade regeringen emellertid bl.a. med hänsyn till konkurrensskäl att bestämmelserna borde användas restriktivt. Som exempel på skäl av betydande vikt angavs att ett övergripande miljömål skulle kunna uppnås genom en närmare reglering av detaljhandelsändamålet.
Det ställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar
Bestämmelserna i 5 kap. 18 § om miljökonsekvensbeskrivningar för detaljplaner, som infördes år 1994, har ändrats vid flera tillfällen. De nya reglerna om miljöbedömningar som infördes i PBL i juli 2004 innebär att det ställs krav på en särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens regler för miljöbedömning av planer och program både vid översiktsplaneringen och i detaljplaneläggningen i de fall ett genomförande planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Genom de ytterligare ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005 säkerställs att detaljplanering för lokalisering av köpcentra som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens regler för miljökonsekvensbeskrivning av verksamheter och åtgärder.
Länsstyrelsen har ett ansvar för att verka för en mellankommunal samordning samt för den statliga kontrollen
Samtidigt som kommunen har huvudansvaret för planläggning och beslut enligt PBL har länsstyrelsen uttalade uppgifter när det gäller den mellankommunala samordningen. Länsstyrelsen har vid samråd om planer bland annat i uppgift att verka för att frågor som rör två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt – både i fråga om översiktsplaneringen och i arbetet med rättsverkande planer. Länsstyrelsen kan med stöd av 12 kap. 1 § 3 PBL upphäva rättsver-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
272
kande planbeslut som angår flera kommuner och som inte har samordnats på ett lämpligt sätt.
3.7.4 Erfarenheter och påtalade problem vid tillämpningen
Brister i översiktsplaneringen
Detaljhandelsetableringar föregås sällan av en bred och öppen översiktsplanering. Mindre än 30 procent av kommunerna grundar enligt en kartläggning
17
sina ställningstaganden till externhandelsetab-
leringar på en översiktsplan eller en antagen handelspolicy. Bristen på övergripande ställningstaganden och översiktliga utredningar medför att diskussionen om etableringar förs utifrån uppkommande anspråk alltför sent i beslutsprocessen och att det översiktliga sammanhanget förloras. Möjligheterna till en öppen och demokratisk process där olika parter får komma till tals riskerar därmed också att begränsas.
Bristande mellankommunal samordning
Erfarenheterna visar att samråden om detaljplaneförslag med berörda grannkommuner i regel kommer allt för sent i processen och sällan omfattar en större krets av kommuner, som kan anses berörda. I den ovan nämnda kartläggningen av externa och halvexterna affärsetableringar medger nästan alla kommuner att det inte förekommer någon egentlig mellankommunal eller regional samverkan när det gäller större detaljhandelsetableringar. Nästan två tredjedelar av kommunerna anser dock att det finns behov av en ökad regional dialog i frågan.
Det är förhållandevis ovanligt att bristande mellankommunal samordning i fråga om planering för externa köpcentra leder till ingripande i detaljplaneringen från länsstyrelserna, trots länsstyrelsens uttalade ansvar att pröva kommunala planbeslut om samordningen inte har skett på ett lämpligt sätt. Däremot är det vanligt att det är just avseende handelsetableringar som ingripanden sker men då ofta på grund av andra brister, exempelvis otillåten delegation. Det förekommer emellertid att berörda grannkommuner överkla-
17
Externa och halvexterna affärsetableringar – litteraturstudie och kartläggning, Rapport 2004:18, Trivector Traffic AB, genomförd på uppdrag av Vägverket.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
273
gar en annan kommuns beslut att anta en detaljplan för externetablering.
Bristande underlag för konsekvensbedömningar
Med tanke på miljöeffekterna av en externetablering får det förutsättas att förslag till såväl översiktsplan som detaljplan för att medge en mer omfattande utveckling av ett köpcentrum åtföljs av en miljökonsekvensbeskrivning, MKB. En MKB är dock inte alltid tillräcklig som beslutsunderlag för detaljplanering för etablering eller utveckling av externa köpcentra. För avvägningen mellan olika allmänna intressen och mellan allmänna och enskilda intressen krävs ofta ett bredare underlag som kan läggas till grund för en bedömning av de samlade effekterna i ett vidare geografiskt sammanhang inom ramen för en helhetssyn på utvecklingen. Enligt den tidigare nämnda kartläggningen av kommunernas planer för utbyggnad av handelsetableringar uppger ungefär hälften av kommunerna att planerna har föregåtts av bredare studier av konsekvenserna, oftast i form av en handelsutredning, men även bedömningar av effekterna på trafiken. Regeringen har under senare år upphävt ett antal överklagade detaljplanebeslut avseende handelsetableringar med hänvisning till att planeringsunderlaget inte ger underlag för att bedöma effekterna på konkurrenssituationen eller serviceutbudet i ett lokalt och regionalt perspektiv.
Brister vid detaljplaneläggningen
Flera större handelsetableringar har beviljats av kommunerna utan föregående detaljplaneläggning, antingen som mindre avvikelse inom planer för industriändamål eller som lov för tillfällig åtgärd både inom och utom detaljplan. Därigenom kringgås PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länsstyrelsen. Det ställs heller inte i PBL krav på att bygglovet ska grundas på en miljökonsekvensbeskrivning.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
274
Bristande hänsyn till konkurrensintressena
Den framförda kritiken mot att kommunernas tillämpning av PBL kan utgöra ett hinder för en effektiv konkurrens rör tre skilda, men anknytande frågeställningar.
För det första, den mer grundläggande frågan om kommunerna vid sina beslut att tillåta eller avslå önskemål om etablering tar tillräcklig hänsyn till konkurrensintressen. I flera skrivelser till kommittén hävdas att konkurrensen ofta begränsas vid kommunernas avvägningar mot andra allmänna intressen. Konkurrensverket anser i sin rapport från år 2001 att kommunernas planering för handel i hög grad påverkar konkurrensen och att det finns möjlighet att pressa matpriserna genom att bättre tillgodose efterfrågan på lämpliga lägen för nya aktörer som vill komma in på marknaden. Verket anser att kommunerna i regel endast behandlar eventuella negativa konsekvenser av en nyetablering, vilket bland annat innebär att kommunerna i allmänhet saknar förutsättningar för att göra en balanserad bedömning av etableringens för- och nackdelar för handeln.
För det andra framförs att kommunens möjlighet att med stöd av PBL genom beslut i detaljplan precisera olika handelsändamål och förbjuda handel med livsmedel kan innebära begränsningar av handel med livsmedel och leda till totalt sett mindre butiksyta per invånare. Kommunernas planering anses därmed kunna få en bromsande effekt på etableringsbenägenheten. I Konkurrensverkets tidigare nämnda rapport från år 2001 uppskattas att det i 20 procent av 16 000 studerade detaljplaner finns bestämmelser om handelsändamål och att det i 9 procent av dessa inte tillåts handel med livsmedel.
En tredje, och inom PBL-översynen mer generell, synpunkt, som har framförts är att den komplicerade och kostsamma detaljplaneprocessen kräver stora resurser och att den därmed kan fungera som ett inträdeshinder för mindre företag inom såväl detaljhandeln som byggsektorn, som båda präglas av en hög koncentration med ett fåtal dominerande företag. De tre största företagen inom dagligvaruhandeln svarar enligt Konkurrensverket för cirka 90 procent av den totala försäljningen i butikerna. Redan etablerade, större aktörer har i regel väl utvecklade kontakter med kommunen samt goda kunskaper och erfarenheter av planläggningsprocessen. Deras ekonomiska förutsättningar innebär också att de kan ha flera projekt
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
275
på gång samtidigt och därmed har bättre möjligheter att hantera oförutsedda fördröjningar i tiden.
3.7.5 Redovisade önskemål och förslag till förändringar av lagstiftningen
Det råder delade meningar om i vilken utsträckning samhället genom åtgärder i den fysiska planeringen kan och ska motverka och styra utvecklingen av externa köpcentra. Vissa, framförallt handelns företrädare, hävdar att utvecklingen är en naturlig del i samhällets strukturomvandling och allmänna produktivitetstillväxt, som varken kan eller bör regleras av samhället och att handelns etablering styrs av befolkningsunderlag och konsumenternas val. Utvecklingen av externhandeln anses vara en logisk konsekvens av en ökad mobilitet som leder till att både verksamheter och samhällsfunktioner flyttas ut från stadskärnorna. Andra menar att utvecklingen inte är önskvärd och att de negativa effekterna för främst miljön och befintlig handel talar för att etableringar bör motverkas och regleras, bland annat genom kommunernas beslut om planläggning och lov enligt PBL.
Med stöd av dessa skilda synsätt på utvecklingen har det lämnats önskemål och förslag om lagstiftningsförändringar som antingen syftar till att införa olika restriktioner för kommunens beslutsutrymme när det gäller etablering av detaljhandel eller att tydligt underlätta en utveckling av detaljhandeln. Med hänvisning till lagstiftningen i flera andra länder, exempelvis Danmark och Finland, föreslås att det ska införas någon form av förbud eller åtminstone restriktioner mot detaljhandelsetableringar av en viss storlek och karaktär. Naturskyddsföreningen har exempelvis föreslagit att de nationella miljömålen ska föras in som allmänna intressen och utgöra ingripandegrund för länsstyrelsen samt att externhandel överstigande 1 500 kvm ska göras tillståndspliktig enligt miljöbalken. Konkurrensverket, som anser att utvecklingen bör främjas, föreslår att målet om en effektiv konkurrens ska föras in som ett allmänt intresse i PBL och anser liksom företrädare för handeln att möjligheterna att reglera handelsändamål i detaljplan ska slopas. Med anledning av planeringsprocessens komplexitet och svårigheterna för små företag har både Konkurrensverket och enskilda aktörer inom byggsektorn redovisat önskemål och förslag till förenklingar. Syftet med förslagen är dels att förkorta planeringsprocessen, dels
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
276
att öka förutsägbarheten och därmed minska riskerna för enskilda aktörer och underlätta för små företag att etablera sig.
Utöver dessa förslag har det även framförts att kraven på mellankommunal samordning och på ett mer allsidigt underlag och breda konsekvensanalyser bör stärkas, såväl i översiktsplaneringen som i detaljplaneläggningen. I sammanhanget efterlyses också tydligare bestämmelser om hur och när länsstyrelsens ska verka för en mellankommunal samordning och ingripa i kommunala rättsverkande beslut.
3.7.6 Överväganden
Det stadigt minskade antalet butiker och tendenserna till allt större anläggningar utanför städerna utgör huvudsakligen ett resultat av detaljhandelns omstrukturering under en lång följd av år vilket även präglar näringslivets utveckling i stort. Tendenserna mot större enheter utanför städer och tätorter är dock inte entydiga, utan utvecklingen under senare år visar att även cityhandeln växer och att lågprisbutiker av olika storlek etableras i eller i anslutning till bostadsområden. Den påverkan som utvecklingen av köpcentra utanför städer och tätorter innebär bör dock tas till utgångspunkt för överväganden om instrumenten i PBL är lämpligt utformade eller om det behövs ändringar så att instrumenten kan användas på ett mer ändamålsenligt sätt.
Inriktningen mot allt färre och större detaljhandelsenheter har obestridliga miljöeffekter och innebär att servicen i ett större omland påverkas med risk för nedläggning av lokala butiker. En sådan utveckling kan vara särskilt allvarlig för utvecklingsmöjligheterna i glesbygdsområden, där livsmedelsbutiker ofta är centrala för bygdens utveckling. Också för handeln i närliggande städer och tätorter kan konsekvenserna bli påtagliga. Mot dessa negativa effekter måste dock även ställas de positiva effekterna i andra avseenden. Även om det inte finns något entydigt samband mellan storleken på detaljhandelsenheter och prisnivån kan den ökade konkurrensen till följd av nya etableringar medföra att priserna sänks. Detta gynnar i förlängningen konsumenternas intressen. Vissa konsumentgrupper riskerar dock att få en minskad tillgänglighet till dagligvaruservice. Allra värst drabbas hushåll utan bil, som i dag utgör en inte obetydlig andel av hushållen och personer utan körkort.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
277
Det behövs inga särregler för externa köpcenter, men vissa ändringar i PBL kan stödja en bättre tillämpning
Det finns inga entydiga argument för eller emot utvecklingen av externa köpcenter som motiverar att det i PBL bör införas särskilda regler eller restriktioner när det gäller etablering och utveckling av detaljhandel. PBL är till sin karaktär generell och reglerna ska kunna användas i flera olika sammanhang. De problem och planeringsbehov som har påtalas gäller inte enbart externa köpcentra, utan likartade problem finns även för andra större anläggningar av regional betydelse eller med påverkan inom ett större omland. Det kan vidare ifrågasättas om det – såsom ibland har föreslagits – är lämpligt att i lagstiftningen ange entydiga kriterier för vilken typ av anläggningar eller vilken storlek på anläggningar som bör prövas med stöd av särskilda regler. Beroende på lokalisering i förhållande till befintlig bostadsbebyggelse och kollektivtrafik kan exempelvis storskaliga detaljandelsanläggningar i stadsregioner innebära varierande biltrafik och i olika grad påverka servicen i närliggande bostadsområden respektive cityhandeln. I mindre städer och i glesbygden kan även små detaljhandelsenheter ge betydande effekter i dessa avseenden. Kommitténs förslag syftar således till att genom generella regler stödja en bättre hantering av förslag till etablering eller utveckling av externa köpcenter.
Kommittén anser att PBL:s instrument i flera avseenden ger tillräckliga möjligheter för en ändamålsenlig planering för utveckling av detaljhandeln med beaktande av olika allmänna intressen utan att handelns etableringsmöjligheter begränsas. Bestämmelserna för översiktsplaneringen ställer i princip krav på att lokalisering av etablering av stora, miljöpåverkande anläggningar med regional räckvidd såsom köpcenter ska övervägas i förhållande till andra intressen och önskemål inom ramen för en helhetssyn på kommunens utveckling och med hänsyn till förhållandena i andra kommuner. Bestämmelserna om detaljplaneläggning förutsätter att det upprättas en detaljplan som grundas på en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens regler. Bygglovsprövningen ger ytterligare möjligheter för kommunen att reglera den närmare utformningen av anläggningar för detaljhandel. I sammanhanget bör dock även framhållas att instrumenten i PBL inte alltid ensamma kan styra utvecklingen i en för kommunen önskvärd riktning. De kommuner som mest framgångsrikt har lyckats behålla ett varierat utbud av service i bostadsområdena och en levande stadskärna, trots före-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
278
komsten av konkurrens från närliggande externa köpcenter, har i samverkan med fastighetsägare, detaljhandelns företrädare och andra aktörer genomfört samordnade insatser på en rad områden för att öka kvaliteten i stadskärnan.
Med ett sådant synsätt skulle det kunna hävdas att de problem som har påtalats i hög grad berör utveckling av arbetssätt och metoder samt kunskapsutveckling och forskning, dvs. frågor som inte primärt hänger samman med lagstiftningen. Inte desto mindre visar problemen vid tillämpningen att det finns skäl att överväga vissa lagändringar så att kommunens beslut blir bättre underbyggda när det gäller olika allmänna intressen och att besluten sker med ökad hänsyn till konsekvenserna för ett större omland.
Detaljhandelsetableringar bör övervägas inom ramen för en helhetssyn med stöd av kommunala planer
Det är angeläget att överväganden om en lämplig lokalisering av detaljhandel sker med hänsyn till befintlig och planerad bostadsbebyggelse, transportsystemet m.m. Anläggningar för offentlig och kommersiell service utgör naturliga delar av den bebyggelsestruktur som kommunen enligt PBL:s regler har det grundläggande planerings- och beslutsansvaret för. PBL ger – till skillnad från en tillståndsprövning enligt miljöbalken – möjligheter till en bred och sammanvägd bedömning utifrån många olika samhällsintressen och aspekter, som tar hänsyn till såväl konkurrens- och konsumentintressen som miljö- och hälsoskyddsaspekter. En tillståndsprövning enligt miljöbalkens regler för miljöfarliga verksamheter kan även ifrågasättas mot bakgrund av att en sådan prövning sker på ansökan av en verksamhetsutövare. Samtidigt är det angeläget att kommunerna ges verkningsfulla instrument att styra utvecklingen inom vissa givna ramar och att det ställs särskilt starka krav på beslutsunderlaget när det gäller lokalisering av sådana anläggningar.
Det bör ställas tydligare krav på att detaljhandelsetableringar ska belysas i såväl översikts- som detaljplaneringen
Det är enligt kommitténs mening önskvärt att detaljhandelsetableringar övervägs i översiktsplaneringen. En brist på övergripande ställningstaganden och översiktliga utredningar kan innebära att
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
279
diskussionen om etableringar förs alltför sent i beslutsprocessen, enbart utifrån uppkommande anspråk och att det översiktliga sammanhanget förloras. Möjligheterna till en öppen och demokratisk process där olika parter får komma till tals riskerar också att begränsas. Att nya anspråk och intressen inte alltid behandlas i översiktsplaneringen motiveras bland annat med att processen är förhållandevis långsam och att en antagen översiktsplan inte ger några tydliga vinster i senare skeden av planläggningen. En inriktning bör därför vara att underlätta ändringar av översiktsplanen och att medge tydliga förenklingar vid efterföljande planläggning.
Kommunens överväganden om detaljhandel i översiktsplaneringen underlättas givetvis om de grundas på ett underlag om handelns utvecklingsförutsättningar sett ifrån såväl ett regionalt som kommunalt perspektiv, t.ex. genom en särskild handelspolicy. Det är därför angeläget att ställa tydligare krav på att kopplingen mellan översiktsplanen och andra kommunala program och riktlinjer ska synliggöras.
Det är olämpligt att beslut om etablering av köpcenter eller andra större anläggningar med regional räckvidd eller konsekvenser tas utan vare sig stöd i den översiktliga planeringen eller genom rättsverkande planläggning i strid mot PBL:s bestämmelser. Med tanke på effekterna av etableringar är det angeläget att besluten föregås av en offentlig diskussion och beslutas av kommunens politiska församling. En övergripande strävan i de förslag till lagändringar som kommittén föreslår är att planinstrumenten i PBL ska användas i detta syfte när en etablering av sådana anläggningar aktualiseras.
Kritiken mot bristande hänsyn till konkurrensintressen är generell
Den kritik som riktas mot bristande hänsyn till konkurrensintressen samt att konkurrensen begränsas på ett olämpligt sätt genom planerings- och beslutsprocesserna enligt PBL berör inte enbart detaljhandelns utveckling, utan gäller även andra verksamheter, såsom bostadsbyggande. Kommitténs överväganden och förslag på detta område redovisas därför i avsnitt 3.11.2.
I detta sammanhang finns dock anledning att beröra kommunens möjligheter att med stöd av nuvarande bestämmelser – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamålet i en detaljplan. I förarbetena betonade regeringen emellertid bl.a. med hänsyn till konkurrensskäl att bestämmelserna borde användas
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
280
restriktivt. Som exempel på skäl av betydande vikt angavs att ett övergripande miljömål skulle kunna uppnås genom en närmare reglering av detaljhandelsändamålet. Erfarenheterna visar inte på någon omfattande reglering med stöd av denna möjlighet, utan att regleringen används förhållandevis restriktivt i enlighet med syftet med lagändringen år 1997, då denna regleringsmöjlighet återinfördes. Kommittén anser därför att nuvarande möjligheter för kommunen att precisera handelsändamålet genom bestämmelser i detaljplan inte bör tas bort eller ändras.
Behovet av beslutsunderlag om miljöeffekterna kan tillgodoses med nuvarande regler
Det är vidare angeläget att kommunernas planering och beslut om etablering av större detaljhandelsenheter sker med utgångspunkt från ett underlag som belyser skilda miljöeffekter. De nya reglerna om miljöbedömningar i översiktsplaneringen och i detaljplaneläggningen samt de ändringar i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005 innebär att kraven på redovisning av skilda miljökonsekvenser ökar. I sammanhanget kan konstateras att bestämmelserna i 6 kap. 12 § miljöbalken ställer krav på att rimliga alternativ med hänsyn till planens syfte och geografiska räckvidd identifieras och bedöms. En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt bestämmelserna innehålla en beskrivning av hur relevanta miljömål beaktas. Detta innebär att det vid planering för större handelsetableringar normalt kommer att krävas en redovisning av hur bl.a. miljömålet God bebyggd miljö beaktas samt att alternativ även utanför kommunens gränser kan behöva belysas. Sammantaget torde dessa regler tillgodose behovet av beslutsunderlag för att bedöma miljöeffekterna både i översiktsplaneringen och i den produktionsförberedande detaljplaneläggningen.
Det behövs tydligare bestämmelser om mellankommunal samverkan och ett brett beslutsunderlag bör tillgodoses
Det är vidare enligt kommitténs mening inte lämpligt att beslut om utveckling av stora detaljhandelsenheter eller andra anläggningar och verksamheter med räckvidd utanför den egna kommunen ibland tas utan tillräcklig hänsyn till mellankommunala förhållandena eller
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
281
synpunkter från andra kommuner. PBL:s generella bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd med berörda kommuner har inte alltid fått genomslag i den praktiska tillämpningen. En strävan bör därför vara att i lagstiftningen ställa tydliga krav på att planeringen ska grundas på förhållandena i andra kommuner och att berörda kommuner på ett bättre sätt ska involveras i tidiga skeden. Syftet bör vara att säkerställa att de kommuner som berörs av en handelslokalisering ska ges möjlighet att påverka underlaget för kommunens planering liksom att säkerställa att beslutsunderlaget tillräckligt tydligt redovisar effekterna i ett större sammanhang. Överväganden i detta avseende redovisas i avsnitt 3.11.3 medan förslagen utvecklas i avsnitt 5.11.
3.8 Översvämningar och andra olyckor
Kommitténs bedömning och förslag Det finns både en ökad medvetenhet om och vilja att uppmärksamma risken för översvämningar och andra olyckor eller störningar i den fysiska planeringen och i byggprocessen. De möjligheter som ges måste emellertid kombineras med andra åtgärder för att en tillfredsställande säkerhet och en hälsosam livsmiljö ska kunna uppnås. I flera avseenden kan insatser för att komma till rätta med några av de brister som har redovisats göras utan stöd i lagändringar. Kommittén föreslår emellertid även lagändringar för att ställa tydligare krav på att riskerna för översvämningar och andra olyckor ska beaktas vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen.
3.8.1 Utredningsuppdraget
I direktiven omnämns inte risker för översvämningar och andra olyckor uttryckligt. Däremot överlämnade regeringen i augusti 2002 en redovisning om översvämningsfrågor från Boverket (baserad på ett regeringsuppdrag) samt Miljöbalkskommitténs delbetänkande (SOU 2002:50) i den del som handlar om översvämningar för behandling i PBL-kommittén. Dessutom har det i skrivelser till kommittén och på annat sätt framförts att det finns brister i plan- och bygglagstiftningen med koppling till översvämnings- och andra riskfrågor.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
282
3.8.2 Utvecklingstendenser
Riskerna för översvämningar bedöms öka
Som konstateras i avsnitt 2.2 har Sverige under senare år drabbats av omfattande översvämningar. Samtidigt bedömer flera myndigheter och klimatforskare att extrema översvämningar kommer att bli vanligare till följd av beräknade klimatförändringar. Till de ökade riskerna för översvämningar i sjöar och vattendrag bör läggas riskerna för att havsnivån stiger.
Översvämningarna har belysts i tidigare utredningar
Efter de senaste årens översvämningar har regeringen låtit ett antal närmast berörda myndigheter, bl.a. Räddningsverket, Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten, SGI, SMHI samt länsstyrelser utreda effekterna av katastroferna och hur de har hanterats, men också hur skador kan förebyggas och minimeras. En återkommande frågeställning i dessa har varit hur kommunerna i sin fysiska planering och bygglovsverksamhet tar hänsyn till riskerna för översvämningar. Översvämningsfrågorna i den fysiska planeringen har därutöver belysts särskilt av Boverket i två regeringsuppdrag, dels år 2000, dels i september år 2004.
Miljöbalkskommittén ansåg i sitt delbetänkande Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:50 s. 155) att det inte finns systematiska brister i nuvarande vattendomar och föreslog inga ändringar i reglerna. I likhet med flera tidigare utredningar ansåg kommittén att de mänskliga aktiviteterna och lokaliseringen av bebyggelse måste anpassas till de höga vattenflöden som kan förekomma om än med långa mellanrum. I detta sammanhang framhölls samhällsplaneringen som ett avgörande instrument. Kommittén ansåg att det är av största vikt att kommuner och andra organ räknar med översvämningar och vidtar förebyggande åtgärder bland annat i den fysiska planeringen.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
283
3.8.3 Regler i plan- och byggnadslagstiftningen av betydelse
Hänsyn till miljö, hälsa och säkerhet ingår bland de grundläggande kraven i PBL
Bestämmelserna i 2 kap. 3 § PBL ställer bland annat krav på hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och till jord-, berg- och vattenförhållandena. vid lokalisering av bebyggelse. I förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 473) nämns angående detta krav att marken kan vara olämplig på grund av till exempel risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormala förändring av grundvattennivån och stora lerdjup. Begreppet ”vattenförhållanden” infördes år 1989 (i stället för ”grundvattenförhållanden”) för att markera behovet av hänsyn till risken för översvämningar. Vidare ställs i 2 kap. 4 § krav på att bebyggelsemiljöer ska utformas så att trafikolyckor och andra olyckshändelser motverkas och att hänsyn tas till goda klimatiska och hygieniska förhållanden.
I 3 kap. ställs olika krav på såväl byggnader och anläggningar som tomter ur hälso- och säkerhetssynpunkt. Bland annat anges att byggnader ska placeras och utformas så att de inte medför fara och betydande olägenheter för omgivningen, att hänsyn ska tas till trafiksäkerheten och att skadlig inverkan på grundvattnet ska begränsas. Tomter ska medge framkomlighet för utryckningsfordon.
De generella kraven ska beaktas i översiktsplaneringen
I översiktsplanen ska redovisas de allmänna intressen enligt 2 kap. och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, 4 kap. 1 § första stycket. Kravet på redovisning av ”miljö- och riskfaktorer” infördes år 1996, som ett led i en strävan om ökad miljöhänsyn i PBL. I förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 112) anges att riskfaktorer kan avse bland annat skred eller översvämningar. Genom översiktsplaneringen förutsätts således områden med risk för översvämningar identifieras och redovisas som underlag för beslut enligt såväl PBL som enligt andra lagar som är knutna till miljöbalken.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
284
Detaljplanen kan ange krav och restriktioner för byggandet
I detaljplanen kan kommunen med stöd av 5 kap. 7 § utfärda bestämmelser för bland annat:
• den största omfattning i vilken byggandet över respektive under markytan får ske (om det finns särskilda skäl med hänsyn till miljön),
• restriktioner för placering och krav på utformning av byggnader eller en speciell byggnadsteknik (till exempel pålning) med hänsyn till bland markens egenskaper eller riskerna för störningar och skador,
• skyddsanordningar som behövs för att motverka störningar från omgivningen, till exempel skyddsvallar.
Riskanalyser och miljökonsekvensbeskrivningar är verktyg för att bedöma riskerna
Boverket och andra berörda centrala verk har i flera rapporter rekommenderat att det tas fram en särskild riskanalys i samband med planläggning eller prövning av projekt som kan innebära fara för människors hälsa och säkerhet. Riskanalyser är en metod att identifiera riskkällor och bedöma tänkbara konsekvenser av sådana risker.
Både översikts- och detaljplaneringen omfattas av krav på skilda typer av miljökonsekvensbeskrivningar. En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) enligt miljöbalkens bestämmelser i 6 kap. 11– 18 §§ ska upprättas såväl för översiktsplaner som för detaljplaner om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För upprättande av detaljplaner gäller dessutom särskilda bestämmelser om MKB enligt miljöbalkens regler om miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter för vissa utpekade ändamål. I sammanhanget bör framhållas att begreppet hälsa även innefattar säkerhetsaspekter. Bestämmelserna utgår i huvudsak från vilken grad av miljöpåverkan som planen kan tänkas medföra utifrån den markanvändning eller verksamhet som tillåts. Markens egenskaper, till exempel risken för översvämningar, är således inte ett självständigt kriterium för när en MKB ska upprättas. Risken för översvämningar, ras och skred eller andra allvarliga olyckor bör dock enligt Boverket
18
ingå i bedömningar av behovet av en särskild MKB. En MKB bör i
18
Boken om MKB för detaljplan, Boverket, 2000.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
285
dessa fall behandla riskerna. Om riskerna är en viktig fråga för prövningen bör riskanalyser ingå.
Byggnader och anläggningar ska uppfylla krav på hållfasthet och säkerhet
För byggnadernas utförande ställs grundläggande krav på bland annat bärförmåga och stadga samt säkerhet i händelse av brand och vid användning, 2 § 1, 2 och 4 BVL. Kraven ska vara uppfyllda under en ekonomisk rimlig livslängd och preciseras i förordningen om tekniska egenskapkrav på byggnadsverk, BVF. De tekniska kraven på en byggnads hållfasthet utgår från en bedömning av vilken påverkan en byggnad sannolikt kommer att utsättas för under bygg- och bruksskedet. Byggnaden ska mot bakgrund av detta t.ex. inte rasa helt eller delvis, inte heller få skador som är orimligt stora med hänsyn till vad som orsakade skadan. En skada kan i detta sammanhang sägas vara något som gör att byggnadens funktion påverkas eller försvinner så att man för att få tillbaka funktionen måste reparera.
Länsstyrelsen har tydliga uppgifter när det gäller hälsa och säkerhet
I länsstyrelsens uppgifter ingår att förmedla kunskaper och underlag för de bedömningar om allmänna intressen, inklusive miljö- och riskfaktorer, som kommunerna ska göra i sin planering. Länsstyrelsens kunskapsförmedling är i hög grad beroende av underlag från de centrala verk som har uppgifter och ansvar som berör översvämningsfrågor och andra olyckor med koppling till fysisk planering och beslut enligt PBL.
Länsstyrelsen har också tillsyn över kommunernas tillämpning och har bland annat rätt att överpröva och upphäva kommunens beslut om detaljplaner om det kan befaras att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes eller övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser, 12 kap. 1 och 3 §§ PBL. Syftet med länsstyrelsens prövning på denna grund är enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 801) att motverka att planerna får en sådan utformning att, när de väl genomförts, uppkommer en situation där olika tillsynsmyndigheter som bevakar hälsoskydd och säkerhet ingriper i efterhand. Det förtjänar att påpekas att länsstyrelsens till-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
286
syn även inkluderar bygglovsprövningen och bygganmälansskedet, men att länsstyrelsen på dessa områden saknar möjlighet att ingripa i enskilda beslut.
3.8.4 Andra förebyggande åtgärder av betydelse för den kommunala planeringen
Regionala älvsamordningsgrupper
Räddningsverket fick under 1997 uppdraget att verka för att regionala samordningsgrupper för älvsystem och andra större vattendrag bildas. Syftet med de regionala samordningsgrupperna är att samordna förebyggande åtgärder, information och planering samt att stödja det operativa arbetet vid höga flöden eller översvämningar.
Vattenmyndigheter
För att främja en hållbar vattenanvändning, skydda och förbättra tillståndet för landets vattenmiljöer och mildra effekterna av översvämningar m.m., har riksdagen under våren 2004 beslutat om nya regler och ny organisation för att samordna och driva på vattenmiljöarbetet. Sverige har indelats i fem vattendistrikt, i huvudsak baserat på vilket havsområde avrinningen sker till. I varje distrikt har en länsstyrelse utsetts till vattenmyndighet med rätt att besluta om vattenkvalitetskrav och åtgärdsprogram. Vattenmyndighetens uppgifter baseras på ett EG-direktiv, det s.k. ramdirektivet för vatten
19
.
Vattenmyndigheten ska ha en styrelse, vattendelegationen, som ska besluta om miljömål/miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplan inom distriktet. Arbetet på vattenmyndigheterna har nyligen inletts med sikte på att ta fram åtgärdsprogram och förvaltningsplaner senast år 2009.
Statsbidrag för förebyggande åtgärder
Räddningsverket lämnar ekonomiskt bidrag till kommunerna för förebyggande åtgärder mot ras, skred och översvämningar i bebyggda områden. Kommunen anses ha den bästa helhetssynen över
19
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
287
riskerna i kommunen och störst förutsättningar att prioritera de förebyggande åtgärderna. Bidraget har enligt Räddningsverket varit till stort stöd och hjälp för kommuner som har bebyggda områden med risk för översvämning eller skred. Utan detta bidrag hade endast ett fåtal förebyggande åtgärder kommit till stånd. Bidraget har sedan 1987 varit 25 miljoner kronor årligen.
Kommunala handlingsprogram för skydd mot olyckor
Lagen om skydd mot olyckor (LSO), som trädde i kraft den 1 januari 2004, innehåller bestämmelser om de åtgärder som stat och kommun ska vidta till skydd mot olyckor. Enligt 3 kap. 3 § LSO ska samtliga kommuner från den 1 januari 2005 ha ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet. I programmet ska anges målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet ska också anges hur kommunens förebyggande verksamhet är ordnad och hur den planeras. Handlingsprogrammet ska antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Innan programmet antas ska samråd ha skett med de myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken.
3.8.5 Några erfarenheter och problem vid tillämpningen av PBL
Otillräckligt kunskapsunderlag
Sedan år 1998 har Räddningsverket i uppdrag att låta genomföra en översiktlig översvämningskartering längs de svenska vattendragen. Syftet med karteringarna är bland annat att de ska tjäna som ett underlag för kommunernas översiktliga fysiska planering och för räddningstjänsten. Om kommunen eller annan myndighet planerar en byggnation i eller nära vattendrag, krävs i regel mer detaljerade beräkningar av vattenstånd och en mer noggrann beskrivning av topografin i området.
Räddningsverket låter även sedan 1987 utföra översiktliga karteringar av markens stabilitet i bebyggda områden. Syftet med dessa översiktliga stabilitetskarteringar är att identifiera bebyggda områden som översiktligt inte kan klassas som stabila. Avsikten är att
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
288
kommunerna själva ska gå vidare och utföra detaljerade utredningar i dessa områden.
I de rapporter och redovisningar som de berörda centrala verken har redovisat framhålls med stöd av synpunkter från såväl kommuner som länsstyrelser flera brister när det gäller tillgången till och användningen av underlag om översvämningsrisker. Det betonas samstämmigt att det krävs bättre planeringsunderlag för att tidigt kunna ta hänsyn till risker för naturolyckor i planprocessen och att det finns ett stort behov av att klargöra vilken information som finns och att göra den lätt tillgänglig för användarna.
Det är delvis oklart i vilken utsträckning nya byggnader lokaliseras i områden som hotas av översvämning
Det saknas ett heltäckande och tillförlitligt underlag för att bedöma i vilken utsträckning nya byggnader och anläggningar uppförs med stöd av PBL i områden som är utsatta för översvämningsrisker. I redovisningarna från några av de berörda centrala verken finns dock vissa bedömningar som gäller de kommuner som drabbats under senare år. Räddningsverket anser i sin redovisning att åtminstone de kommuner som drabbades under senare år tydligare har vägt in riskerna för översvämningar då bygglov prövas i utsatta områden. Av Räddningsverkets skrivelse till PBL-kommittén framgår samtidigt att det förekommer att kommuner söker statsbidrag för relativt nybyggda områden, där man i samband med planläggningen inte tillräckligt undersökt markens stabilitetsförhållanden. I svaren på Boverkets enkät anges att ingen av de byggnader som skadades var uppförda med stöd av bygglov under de senaste tio åren.
En grundläggande fråga som bland annat lyfts fram av kommunerna i Boverkets undersökning är att det behövs konkret vägledning för vilka flödesnivåer som bör beaktas vid planläggning och bygglovsprövning, samt vilket tidsperspektiv som bör gälla generellt för de krav som bör ställas på tekniska egenskaper hos byggnader och anläggningar.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
289
Det finns brister i översiktsplaneringen, men samtidigt tendenser till ökad hänsyn
Risken för översvämning nämns på något sätt i 11 av de 19 översiktsplaner som ingick i Boverkets undersökning år 2000. Sättet att behandla översvämningsfrågorna varierar dock avsevärt och endast sex kommuner behandlar riskerna mer utförligt. Boverket anser i sin redovisning år 2004 att det finns indikationer på att en successivt ökad medvetenhet om risker och samhällets sårbarhet kommer att leda till att riskhänsynen i den fysiska planeringen utvecklas.
Det finns vissa oklarheter när det gäller hur uttömmande detaljplanen ska vara
Bestämmelserna om detaljplaneläggning uppfattas av vissa som ovillkorliga krav på att marken eller platsen ska vara lämpad att bebygga med hänsyn till de krav som ställs upp. Med hänvisning till uttalanden i förarbetena ifrågasätts om detta har varit avsikten. Av förarbetena framgår (prop. 1985/86:1 s. 472) att de flesta av kraven skulle kunna uppfyllas genom åtgärder av olika slag. Utgångspunkten vid tillämpningen av paragrafen är vidare enligt förarbetena att den mark som avses bli använd för bebyggelse ska ha naturliga förutsättningar för att kraven ska kunna uppfyllas och att extraordinära åtgärder inte ska behöva vidtas.
Såväl Boverket som Räddningsverket och SGI berör svårigheter att tolka dessa bestämmelser när det gäller planläggning av förorenade markområden. En snäv tolkning av bestämmelserna och uttalandet i förarbetena skulle kunna leda till slutsatsen att om det är mycket dyrt att efterbehandla marken så skulle det göra den mindre lämplig för bebyggelse. Men sett i ett bredare perspektiv kan det ändå finnas goda skäl att använda förorenad mark för bebyggelse, sedan den har efterbehandlats till hög kostnad. För det första kan omsorg om mark som naturresurser leda till slutsatsen att det är bättre att återanvända skadad mark än att ta i anspråk annan, mer värdefull mark. För det andra finns där ofta en befintlig infrastruktur med gator, ledningar, kommunikationer m.m., vilken annars måste byggas upp till höga kostnader om ett tidigare outnyttjat område väljs. För det tredje måste troligen den förorenade marken ändå efterbehandlas, förr eller senare, för att de miljöpolitiska målen ska uppnås. En exploatering skulle vidare kunna bidra till att
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
290
finansiera efterbehandlingen. Att marken är förorenad borde med dessa utgångspunkter inte vara ett hinder för att detaljplanera området med syfte att använda det för nya ändamål.
Verken berör svårigheter att på ett godtagbart sätt med stöd av PBL:s bestämmelser reglera hur en nödvändig sanering ska säkerställas. En inte ovanlig uppfattning är att marksaneringen ska vara genomförd innan detaljplanen antas för att området fullt ut ska anses vara lämpligt att bebygga. Detta har aktualiserats i några planärenden, där berörd länsstyrelse anser att kommunens beslut att anta detaljplanen annars måste prövas med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1–3 §§ PBL. Detta förhållningssätt – som skulle innebära sanering, planläggning och byggande i nu nämnd ordning – är enligt SGI och Boverket varken optimalt eller rimligt. Boverket konstaterar att PBL:s regler ”kolliderar” med exploatörernas intresse att i förväg få klarhet i vilken mån området får bebyggas innan de påbörjar en efterbehandling av ett förorenat område. Exploatören vill helst ha både en lagakraftvunnen detaljplan och ett beviljat bygglov innan de tar sig an efterbehandlingen. De vill helst inte etablera sig på byggplatsen mer än en gång och föredrar att efterbehandla marken i samband med att de genomför schaktarbeten för bebyggelsen.
Det finns vissa oklarheter när det gäller hur säkerhetshöjande och skadeförebyggande åtgärder ska säkerställas i detaljplan
Även möjligheterna att reglera olika typer av säkerhetshöjande åtgärder i detaljplaner har tagits upp. De åtgärder som regleras anses antingen som otillräckliga för att uppnå en tillräcklig säkerhetsnivå eller i andra fall svåra att säkerställa då de saknar lagligt stöd. Det konstateras att det finns starka önskemål att reglera miljöfrågor, men samtidigt en osäkerhet om vad som är en godtagbar kvalitet och vad som går att reglera genom detaljplan. Planläggningen grundas inte sällan på otillräckliga utredningar av risk- och säkerhetsfrågor, vilket innebär att avgörande frågor hänskjuts till bygglovsprövningen.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
291
Det råder osäkerhet om vilket handlingsutrymme kommunen har och om länsstyrelsens möjligheter att pröva beslut stöd av 12 kap. PBL
Risken för fara för människors hälsa och säkerhet är erfarenhetsmässigt en vanlig grund för länsstyrelsens prövning av kommunala beslut enligt 12 kap. PBL. Den vanligaste prövningsgrunden under en femårsperiod efter PBL:s ikraftträdande var enligt Boverket
20
riskerna för överskridanden av riktvärden för buller på grund av vägtrafik i detaljplaner för bostadsbebyggelse. Också bristande trafiksäkerhet och dålig luftkvalitet har varit föremål för prövning. En tredjedel av ärendena avsåg risker i närheten av miljöfarliga industrianläggningar. Endast ett beslut upphävdes på grund av risken för naturolyckor och gällde skredrisk.
De senaste årens översvämningar och andra naturolyckor har lett till att flera länsstyrelser för diskussioner om kommunernas planer för strandnära byggande både i enskilda ärenden och i form av mer generell vägledning. Den ökade komplexiteten och den ökade medvetenheten om samhällets sårbarhet för olika risker och hot väcker frågan om vilket underlag som ska läggas till grund för prövningen och hur lämpligheten ska bedömas i den enskilda situationen med hänsyn till förhållandena på platsen och den aktuella planens inriktning och innehåll. I fråga om risken för naturolyckor – översvämningar samt ras och skred – anses det oklart på vilka grunder länsstyrelsen ska kunna pröva ett planbeslut. Både Räddningsverket och SGI tar upp behovet av vägledning för länsstyrelsens prövning, bland annat med stöd av förfrågningar som riktas till verken i risk- och säkerhetsfrågor. Inom ramen för sin myndighetsfunktion har SGI sedan länge ett särskilt uppdrag att bistå Länsstyrelsen och berörda kommuner i Västra Götalands län med granskning av de geotekniska förutsättningarna vid planläggning.
3.8.6 Överväganden
Sammanfattningsvis kan hävdas att det finns både en ökad medvetenhet om och vilja att uppmärksamma risken för översvämningar och andra olyckor eller störningar i den fysiska planeringen och i byggprocessen. Riskerna för översvämningar bör i PBL-översynen bland annat värderas i förhållande till befintlig och tillkommande bebyggelse och infrastruktur inom översvämningshotade områden.
20
Statlig överprövning av kommunala planer, Boverket, 1995.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
292
Problematiken illustreras av att av landets 3,5 miljoner byggnader enligt SCB ligger närmare 420 000 inom 100 meter från kust- eller strandlinjen. Under senare år märks en ökad tendens till att kommunerna vill utnyttja strandnära lägen för byggande, bland annat för att erbjuda attraktiva lägen för boende och verksamheter. Dessa tendenser är oroande, inte minst med tanke på de framtida konsekvenserna av pågående klimatförändringar. Det finns således starka skäl för att kommunerna ägnar ökad uppmärksamhet åt översvämningsriskerna vid planläggning och andra beslut enligt PBL. De möjligheter som ges i plan- och bygglagstiftningen måste emellertid kombineras med andra åtgärder för att en tillfredsställande säkerhet och en hälsosam livsmiljö ska kunna uppnås. Kommittén konstaterar att några av de grundläggande brister som har redovisats i första hand förutsätter ett förbättrat kunskapsunderlag och utveckling av arbetssätt som kan göras utan stöd i lagändringar.
Kunskaperna och rådgivningen om översvämningsrisker behöver förbättras
Avgörande för att riskerna för översvämningar och andra olyckor ska kunna beaktas av kommunerna vid beslut enligt PBL är att det finns ett kunskapsunderlag som bl.a. anger vilka områden som särskilt bör uppmärksammas. Både kommuner och berörda statliga myndigheter efterfrågar ett heltäckande och bättre underlag, både i form av översiktliga karteringar och mer detaljerade inventeringar av markförhållanden i de mest utsatta områdena.
Erfarenheterna visar att kommuner behöver ges ett bättre stöd för att hantera risker för olika typer av störningar och olyckor i sin fysiska planering och vid andra beslut enligt PBL. Behovet av vägledning är särskilt stort när det gäller översvämningar, inte minst mot bakgrund av klimatförändringarna. Det handlar dels om metoder för hur de centrala verkens karteringar ska tolkas och omsättas till ett konkret beslutsunderlag, vilka bedömningskriterier om flödesnivåer etc. som ska läggas till grund för beslut om byggande samt hur åtgärder för att minimera riskerna eller undvika olyckor ska säkerställas i detaljplan.
Också de problem och svårigheter som rör länsstyrelsens prövning av hälso- och säkerhetsfrågor med stöd av 12 kap. bör i huvudsak mötas genom stöd och erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelserna och de berörda myndigheterna, såväl i enskilda ärenden
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
293
som mer generellt. I detta sammanhang bör även övervägas hur SGI:s kompetens för att bedöma geotekniska säkerhetsfrågor kan tas till vara.
Samordningen av olika förebyggande insatser och åtgärder inom ett större område bör förbättras
De insatser som kommunerna kan vidta i den fysiska planeringen behöver övervägas i ett större geografiskt sammanhang, vilket i fråga om översvämningar utgörs av vattensystem eller i vissa fall avrinningsområdena som helhet. Även om kommunernas planering kan utgöra ett verksamt styrmedel, behöver den kombineras med andra förebyggande insatser. Erfarenheterna av de älv- och samordningsgrupper som finns på några håll visar att en övergripande helhetssyn och en ökad samordning och informationsutbyte är viktiga komponenter i ett sådant arbete. De nya vattenmyndigheter som har inrättas i fem län ger nya möjligheter för ett samordnat arbete. Arbetet är emellertid i ett inledningsskede och arbetet med åtgärdsprogram och förvaltningsplaner har ännu inte gett resultat. På kommunal nivå kan de nya handlingsprogrammen för skydd mot olyckor bidra till en bättre koppling mellan den fysiska planeringen och det förebyggande arbetet, bland annat med hänsyn till risken för översvämningar.
En ökad hänsyn till risker för olika typer av olyckor bör stödjas genom vissa ändringar i lagstiftningen
Även om de grundläggande bestämmelserna i PBL ställer krav på hänsyn till olika miljö- och riskfaktorer kan det behövas uttryckliga bestämmelser om behovet av att undvika olyckor och förebygga risker för människors hälsa och säkerhet såväl vid lokaliseringen som vid den närmare utformningen av bebyggelse. Ett tydligare stöd i de materiella bestämmelserna kan lägga grunden för att frågorna uppmärksammas i den översiktliga planeringen och beaktas vid beslut enligt såväl PBL som andra lagar. Kommitténs samlade bedömning i denna del redovisas i avsnitt 3.11.2 medan förslagen utvecklas närmare i avsnitt 4.4.2.
De problem och önskemål som har beskrivits när det gäller detaljplanens regleringsmöjligheter bör tas till utgångspunkt för vidgade
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
294
möjligheter att i detaljplanebestämmelser föreskriva villkor för bygglov. Det bör ges möjligheter att i detaljplanen ställa krav på att ett förorenat markområde eller en viss skydds- eller säkerhetsanläggning ska ha genomförts innan bygglov ges. Därigenom ges kommunen verktyg för att ställa krav på vissa åtgärder för att förebygga olyckor eller störningar. En förutsättning för detta bör vara att det i samband med planläggningen kan visas att åtgärderna kommer att leda till avsett resultat, dvs. att marken blir lämplig att bebygga och att genomförandet av dessa kan säkerställas. Förslaget redovisas i avsnitt 7.5.2.
3.9 Källsortering
Kommitténs bedömning och förslag Kommitténs uppdrag att utreda möjligheterna att ställa krav på att utrymmen för källsortering inrättas har lett till förslag om vissa lagstiftningsändringar. Förslagen innebär att det av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. tydligt ska framgå att möjligheterna att ordna hanteringen av avfall ska beaktas vid beslut om lokalisering och utformning av bebyggelse. Syftet är att i PBL förtydliga att även avfallshanteringsfrågor ska ingå i planeringen när det ska byggas nytt eller byggas om. Däremot anser kommittén inte att det för närvarande bör föreslås bestämmelser om inrättande av utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen, eftersom bestämmelser som innebär åtaganden i det befintliga byggnadsbeståndet bör avvakta utfallet av andra förändringar som nyligen genomförts. Dessutom krävs lösningar när det gäller andra frågor som rör avfallsfrågor och återvinning, främst frågan om ansvarsfördelningen mellan kommuner, producenter och fastighetsägare.
3.9.1 Utredningsuppdraget
Genom tilläggsdirektiv fick PBL-kommittén i uppdrag att särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Kommittén ska enligt direktiven utreda vilka krav det är skäligt att ställa på att särskilda utrymmen och anordningar för källsortering, inne i eller i anslutning till befintliga byggnader, inrättas. Förslagen ska beakta möjligheten för flera fas-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
295
tighetsägare att gemensamt inrätta särskilda utrymmen för källsortering. Med källsortering avses all form av sortering av avfall från hushållen. Kommittén ska lämna förslag till de lagändringar som behövs samt utreda vilka samhällsekonomiska och andra konsekvenser som sådana krav medför. Arbetet ska ske utifrån uppsatta mål och strategier på avfallsområdet och med beaktande av vad som anförts i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Kommittén ska i sitt uppdrag särskilt beakta brukar- och boendeaspekterna. Andra viktiga aspekter är konkurrensaspekten, kulturmiljön och gestaltningen samt konsekvenserna för olika slag av fastighetsägare.
I enlighet med direktiven har kommittén samrått med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter. Vidare har företrädare för relevanta intresseorganisationer och berörda samhällsaktörer beretts tillfälle att lämna synpunkter på såväl problembeskrivning som alternativa förslag.
3.9.2 Gällande bestämmelser
Krav på utrymmen för källsortering enligt nuvarande regler med koppling till plan- och bygglagstiftningen
I PBL och i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL används inte begreppen hushållsavfall eller källsortering. Däremot nämns i 2 kap. 3 § 3 PBL att vid bedömningen av vad som är lämplig lokalisering ska man ta hänsyn till möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice.
Allmänna regler om tekniskt utförande av byggnader, anläggningar och byggprodukter finns i BVL. Även om BVL inte särskilt nämner hushållsavfall eller källsortering finns det två punkter i 2 § som kan vara av intresse när en fastighetsägare beslutat sig för att bygga nytt eller bygga, nämligen bestämmelserna i 2 § 7 och 9, som anger att byggnadsverk ska uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i fråga om lämplighet för avsett ändamål och hushållning med vatten och avfall. Inte minst punkten 7 (lämplighet för avsett ändamål) ger stöd för krav på avfallsutrymmen.
De bestämmelser som närmast kan beröra källsortering av avfall finns i 5 § 5 förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnads-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
296
verk, m.m., BVF. Där anges att byggnadsverk ska vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de inte medför risk för grannarnas hygien eller hälsa, särskilt inte som följd av bristfälligt omhändertagande av avloppsvatten, rök och fast eller flytande avfall. Dessa författningar preciserar emellertid inga krav på särskilda källsorteringsutrymmen.
I BVF ges Boverket bemyndigande att föreskriva om bl.a. avfallshantering. Lagen kompletteras sålunda av föreskrifter och råd som Boverket ansvarar för. De preciserade krav på källsorteringsutrymmen som finns i dag finns i de föreskrifter och råd som Boverket gett ut, dvs. Boverkets byggregler, BBR (BFS 1993:57) och Boverkets konstruktionsregler, BKR (BFS 1993:58). Dessa gäller när en byggnad uppförs, när en byggnad byggs till, vid mark- och rivningsarbeten samt för tomter som tas i anspråk för bebyggelse. Här föreskrivs att det i eller i anslutning till byggnader ska finnas avfallsutrymmen som kan nyttjas av boende och andra brukare. I viss mån föreskrivs också hur avfallsutrymmen m.m. ska vara utformade. Bland annat föreskrivs att utrymmen och anordningar för avfallshantering ska vara anpassade till avfallets mängd och sammansättning samt till hanteringssystem och hur ofta avfall hämtas. Utrymmen och anordningar för avfallshantering ska vara så utformade att olika typer av avfall kan förvaras och hämtas var för sig. Avfall som kan återvinnas och skrymmande avfall ska kunna förvaras och tas om hand särskilt.
Byggnadslagstiftningens krav riktas till byggherren och fastighetsägaren och tillämpas av byggnadsnämnden vid tillsyn.
I detta sammanhang kan nämnas att det i 17 kap. 20 § tredje stycket PBL finns en särskild bestämmelse som ställer krav på anpassning av byggnader för att åstadkomma godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaden. Kraven innebär att det ska finnas sådana anordningar som skäligen kan krävas för att få godtagbara arbetsförhållanden och avser byggnader som uppförts före den 1 juli 1977 eller för vilka byggnadslov har beviljats före nämnda datum.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
297
Lagar och förordningar av betydelse för utrymmen för avfall
Utrymmen för olika typer av avfall ska till form och funktion anpassas efter de krav som ställs därutöver i olika lagar och bestämmelser gällande främst arbetsmiljö, miljö- och hälsoskydd och brandsäkerhet.
Vissa regler som rör byggande finns även i arbetsmiljölagen (1977:1160) och i olika detaljföreskrifter till lagen i Arbetarskyddsstyrelsens författningssamling (AFS). Arbetsmiljölagstiftningens krav riktas i första hand till arbetsgivaren och kontrolleras av Arbetsmiljöverket vid tillsyn.
Vissa säkerhetsfrågor regleras dessutom genom andra författningar och med tillsyn av andra organ. Ett flertal regler om skydd mot fara från brand finns exempelvis i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor samt i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor och dess tillämpningsföreskrifter. Därutöver finns råd och anvisningar till skydd mot fara från brand som utgivits av t.ex. Sprängämnesinspektionen. Frågor om räddningstjänstlagstiftningen handläggs centralt av Statens Räddningsverk.
I miljöbalken och dess tillhörande förordningar finns regler om bl.a. hushållning med resurser hantering av avfall samt hälsoskydd. Det gäller t.ex. 2 och 15 kap. i miljöbalken, avfallsförordningen (2001:1063) samt förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Svenska Renhållningsverksföreningen, RVF, ger ut rapporter om avfallshantering.
Utvecklingen när det gäller ansvar för hushållens avfall
Den kommunala renhållningslagen (1970:892), som trädde i kraft 1 juli, 1972, gav kommunerna ett uttalat ansvar för hushållsavfall. Genom ändringar i renhållningsförordningen 1975 fick kommunerna möjlighet att utöka sitt ansvar för insamling av farligt avfall. Genom renhållningslagen (1979:596) infördes föreskrifter om kommunernas skyldigheter i fråga om avfallshantering. Kommunerna fick också en möjlighet att utöka sitt renhållningsansvar till att också omfatta annat avfall än hushållsavfall, då så kallat verksamhetsavfall. Samtidigt infördes möjlighet för kommunerna att frivilligt
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
298
sörja för utökad källsortering av exempelvis returpapper. 1986 fick kommunerna ett obligatoriskt ansvar för insamling av farligt avfall. 1990 infördes regler om kommunal renhållningsordning och kommunal avfallsplanering. I renhållningsförordningen (1990:984) gav regeringen kommunfullmäktige rätt att utvidga det kommunala ansvaret till hantering även av annat avfall än hushållsavfall.
År 1994 infördes producentansvar i svensk lagstiftning. Detta kom inledningsvis att omfatta varugrupperna förpackningar, returpapper och däck. År 1995 togs kommunernas obligatoriska ansvar för insamling av farligt avfall bort och ersattes med en frivillig möjlighet till utökat ansvar. 1997 ändrades producentansvaret för förpackningar samtidigt som ett ansvar för bilar infördes. Med miljöbalken 1999 infördes EU:s avfallsdefinition i svensk lag. År 2000 upphörde kommunernas möjlighet till utökat ansvar för annat avfall än farligt avfall. Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter gäller från den 1 juli 2001. Definitionen för farligt avfall förändrades 2002 och genom ändring i miljöbalken 2004 förtydligades avfallsinnehavarens ansvar för sitt avfall.
3.9.3 Erfarenheter och problem
Nuvarande system för insamling av hushållsavfall
Stora delar av avfallet samlas i dag in genom kommunens försorg via sophämtningen. Skrymmande avfall, s.k. grovavfall, samlar kommunerna in via återvinningscentraler och grovsoprum. Andra avfallsslag sorteras ut vid källan och samlas in separat. Separat insamling sker i dag av t.ex. farligt avfall, förpackningar, tidningspapper, batterier, avfall från elektriska och elektroniska produkter och i vissa kommuner sorteras även matavfallet. Batterier kan i dag lämnas i många matbutiker medan farligt avfall ska lämnas vid så kallade miljöstationer. Hur insamlingen av farligt avfall är organiserad skiljer sig åt mellan olika kommuner. Vissa kommuner har insamling genom boxar vid tomtgränsen och andra har miljöstationer på utvalda bensinstationer. Returpapper och förpackningar samlas in av producenterna via återvinningsstationer. För avfall från elektriska och elektroniska produkter har producenter och kommuner ett samarbete vilket innebär att sådant avfall ska lämnas på kommunernas återvinningscentraler.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
299
Hushållens avfall omhändertas av kommunerna och producenterna. Kommunens kostnader tas ut via avfallstaxan och producenternas kostnader som en miljöavgift på själva produkten. För boende i hyresfastigheter tillkommer ofta även en kostnad som fastighetsägaren lägger på hyran för att täcka de kostnader fastighetsägaren har för att hantera hushållens avfall. Avfallshanteringen betalas således dels genom avgifter på de varor som omfattas av producentansvar dels i form av hyra eller avgifter för sitt boende.
Kommunfullmäktige fastställer kommunens renhållningsavgifter genom taxan. Det är stora skillnader i taxenivåer i olika kommuner i Sverige. Ett hushåll boende i villa eller radhus betalar i genomsnitt 1 575 kr per år i avfallstaxa till kommunen för hämtning varannan vecka. Denna summa inkluderar moms och de skatter som berör avfallshanteringen. Motsvarande avgift för ett hushåll boende i flerfamiljshus, omräknat till en lägenhet på 70 m
2
, är i genomsnitt 725
kr per år baserat på veckohämtning.
Miljöavgifternas storlek bestäms av producenterna själva. På konsumentvaror består några ören av varans pris av en förpackningsavgift för att bekosta insamlingen av förpackningarna. Priset är beroende på vikt och material. Denna kostnad är ca 175 kr per år och hushåll.
Ansvarsfördelning av hushållens avfall
Efter att ett hushåll i en hyresfastighet källsorterat och lämnat ifrån sig sitt avfall övergår ansvaret för avfallet på tre aktörer; fastighetsägaren, kommunen och producenterna. Insamlingen av avfall i olika fraktioner ser olika ut i olika kommuner. Frekvensen för utsorteringen och mängderna skiljer sig mycket i olika kommuner. Vid en fullständig sortering kan hushållen komma att behöva sortera avfallet i ca 15 olika fraktioner.
Fastighetsägaren blir ansvarig för hushållens avfall när en hyresgäst lämnar avfallet i ett utrymme som fastighetsägaren tillhandahåller. Fastighetsägaren blir innehavare av avfallet. Detta innebär också att fastighetsägaren måste kontakta en entreprenör som hämtar avfallet. Fastighetsägare kan inte anlita vilken entreprenör som helst för att hämta hushållens avfall utan fastighetsägaren måste hålla sig till de entreprenörer som kommunen respektive producenterna anlitar.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
300
Många fastighetsägare har redan i dag, som en frivillig service till sina hyresgäster, ordnat utrymmen för källsortering på platser där det varit rimligt. För den fastighetsägare som redan i dag infört fastighetsnära insamling av det sorterade avfallet kan drivkraften t.ex. ha varit ekonomiska fördelar, arbetsmiljöförbättringar, boendes önskemål eller fastighetsägarens miljöprofil.
Fastighetsägarens ansvar för hushållens avfall följer bl.a. av miljöbalkens 15 kap. 5 a § samt de regler som anges i kommunens renhållningsordning. Följaktligen är det fastighetsägarna som bär kostnaderna för hushållens avfallshantering både för den operativa verksamheten och för åtgärder i fastigheten för att säkerställa godkända hanteringsförhållanden.
Vid nybyggnation ställs krav på att avfallsutrymmen ska byggas. Boverkets byggregler, BBR, innehåller föreskrifter som gäller vid nybyggnation samt när en byggnad byggs till. I BBR 3:33 anges att ett avfallsutrymme ska finnas i eller i anslutning till byggnader. Vidare beskrivs där hur utrymmet ska utformas.
Kommunerna ansvarar för insamling och hantering av hushållens avfall, utom för de produktslag som omfattas av producentansvar. Kommunerna har också ansvar för att upprätta en kommunal renhållningsordning och avfallsplan för kommunen. I och med avregleringen av avfallsmarknaden har kommunerna inte längre möjlighet att ta ett utökat ansvar för andra typer av avfall än farligt avfall. Avfall som omfattas av det kommunala ansvaret är följaktligen; hushållsavfall (brännbart, icke brännbart och organiskt), skrymmande avfall (grovavfall), farligt avfall, batterier, lysrör och glödlampor, kasserade kylskåp och frysar.
Producenterna har enligt lag ansvaret för vissa utvalda produktslag: förpackningar, bilar, däck, returpapper och elektriska och elektroniska produkter. Det finns även frivilliga åtaganden från branscherna för kontorspapper och lantbruksplast.
De förpackningar som hushållen kan lämna till materialbolagens återvinningsstationer är följande: plastförpackningar (mjuka och hårda), glas (färgat och ofärgat), metallförpackningar samt papper, papp och kartong.
För de varor som omfattas av producentansvar gäller att den som tillverkar eller importerar en produkt också har ansvaret för att avfallet samlas in och tas om hand. Syftet är att påverka producenterna att arbeta för att minska mängden avfall och se till att det är mindre farligt och lättare att återvinna. Branscherna har bildat
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
301
materialbolag där de samarbetar kring insamling och hantering av dessa typer av avfall.
Finns det någon potential att källsortera mer?
Det är svårt att få fram uppgifter på hur mycket som kvarstår att hämta in i form av källsorterat material om man skulle bygga ut den fastighetsnära källsorteringen. Detta har bekräftats bl.a. av samarbetsbolaget Förpacknings- och Tidningsinsamlingen, FTI. Enligt statistik från Renhållningsverksföreningen, RVF, finns det 425 000 ton ej utsorterat förpackningsavfall att hämta genom utbyggd källsortering av producenternas avfallssystem. Uppgiften är verifierad genom ett stort antal plockanalyser över hela landet.
Ökad återvinning men oklara ansvarsförhållanden
Producentansvaret har inneburit kraftigt ökad återvinning av avfall men har också gett upphov till missnöje hos kommuner, fastighetsägare och hushåll, bl.a. över oklara ansvarsförhållanden och skräpiga återvinningsstationer. Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) konstaterat att det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insamlingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lätt tillgängliga system. Regeringen anser att producenternas insamlingssystem måste byggas ut utifrån de lokala förutsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Insamling och källsortering av hushållsavfall bör i hög grad ske fastighetsnära, dvs. på eller i anslutning till de enskilda fastigheterna. Detta kommer för de flesta hyreshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i bostadsbyggnaderna eller i deras omedelbara närhet, exempelvis i separata s.k. miljöstugor. Vidare framgår av propositionen att ökad insamling av hushållens farliga avfall är ett prioriterat område. Det förordas att kommunerna ska samla in hushållens farliga avfall på ett sätt som är så enkelt för hushållen som möjligt, samt att hushållen ska vara skyldiga att
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
302
sortera ut det farliga avfallet ur övrigt avfall. Kommunerna ansvarar för att samla in och ta hand om övrigt hushållsavfall (inklusive skrymmande avfall [grovavfall] och farligt avfall).
Farhågor om ökade kostnader för fastighetsägare
Det juridiska läget i dag avseende fastighetsägarnas ansvar uppfattas som otydligt och tolkningarna av ansvaret varierar som en följd av detta. De företrädare för fastighetsägarna som har lämnat synpunkter under utredningsarbetet har invändningar mot att få ett utökat ansvar för fastighetsnära källsortering. De anser att utredningens direktiv strider mot förordningen om producentansvar och motverkar dess syfte. Samtidigt framhålls att om staten vill ha en sådan förändring så är det bättre att lägga ansvaret på fastighetsägarna och kommunerna under förutsättning att det ges möjlighet att ta ut en förpackningsavgift och att tillgodoräkna sig värdet av det insamlade materialet.
Risk för minskat intresse hos producenterna och det finns otydligheter kopplade till ansvaret
Under utredningsarbetet har en oro framkommit över att krav på fastighetsägare att anordna fastighetsnära källsortering kan försvåra och minska intresset hos producenterna att anordna lämpliga system. Diskussioner har också förts om att utfallet av ändringarna i producentansvarsförordningarna för papper och förpackningar bör avvaktas innan ytterligare lagförslag, avseende det avfall som omfattas av producentansvar, läggs. Det har också ifrågasatts om det är lämpligt att i nuläget genomföra en utvidgning av ansvaret avseende avfallshanteringen genom att tillföra alla fastighetsägare ett utökat lagstadgat ansvar för att bidra till en utbyggnad av den fastighetsnära källsorteringen.
Dessutom är producentansvaret otydligt av flera skäl, exempelvis är producenterna ingen juridisk person. Förhållandet att producenterna har odelat ansvar för vissa fraktioner i hushållsavfallet gör det svårt att reglera ansvaret i förhållande till enskildas ansvar och kommunernas möjlighet att styra över hanteringen, bl.a. så försvåras kommunal planering och beslut. Dessutom är det i dag inte möjligt att reglera gemensamhetsanläggningar med andra än fastig-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
303
hetsägare. Befintlig lagstiftning kan i och för sig kompletteras med frivilliga avtal för att få med producenterna, men att bygga ett lagförslag kring frivilliga överenskommelser anses inte lämpligt.
Svårigheter att bedöma de ekonomiska konsekvenserna
Att göra samhällsekonomiska konsekvensbedömningar som visar om olika förslag är samhällsekonomiskt försvarbara eller inte är omgärdat med svårigheter. Vidare är det svårt att dra upp riktlinjer för vilka uppgifter som bör ingå i en samhällsekonomisk bedömning.
I dag uppmanar Fastighetsägarna Sverige sina medlemmar att inte bygga ut den fastighetsnära källsorteringen och som en följd av detta, att inte heller söka investeringsstöd för källsorteringsutrymmen. Dessutom anser Fastighetsägarna Sverige att bl.a. denna utredning, samråden enligt förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper samt avfallsrådets arbete ska avvaktas. Under utredningsarbetet har det därför ifrågasatts om det inte är för tidigt och om det är lämpligt att i nuläget genomföra en utvidgning av ansvarsfördelningen avseende avfallshanteringen genom att tillföra alla fastighetsägare ett utökat lagstadgat ansvar för att bidra till en utbyggnad av den fastighetsnära källsorteringen.
Beslutade och pågående förändringar försvårar ställningstaganden till en lämplig reglering
Efter att kommittén fick sina tilläggsdirektiv har ett flertal viktiga förändringar skett:
• Ändringarna av 4 § i förordningarna för förpackningar
(1997:185) och returpapper (1994:1205) trädde i kraft den 1 januari 2005. I dessa förordningar finns nu en ny paragraf 4, som ställer krav på att producenten ska tillhandahålla ett lämpligt insamlingssystem för det avfall som är hänförligt till producenten. Denna fråga ska diskuteras vid ett samråd, initierat av producenterna, tillsammans med kommunerna.
• Naturvårdsverkets ansvar på avfallsområdet har breddats och ett rådgivande avfallsråd har inrättats. Under år 2004 arbetade avfallsrådet bl.a. med frågan om insamling av förpackningsavfall
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
304
och returpapper. En av avfallsrådets utgångspunkter har varit att producentansvaret ska ligga fast.
• Fastighetsägare eller tomträttshavare till flerbostadshus, kan sedan den 10 februari 2005, söka stöd till investeringar i källsorteringsutrymme i flerbostadshus, se förordning (2004:1387) om stöd till investeringar i källsorteringsutrymme samt Boverkets föreskrifter och allmänna råd om stöd till investeringar i källsorteringsutrymmen (BFS 2005:2).
3.9.4 Överväganden och förslag
Direktiven sätter in uppdraget i ett vittgående sammanhang där det i dag är mycket som pågår samtidigt som uppdraget som sådant är begränsat. Det grundläggande problem som kan utläsas bakom uppdraget till PBL-kommittén är att det råder brist på lämpligt utformade och vällokaliserade utrymmen som kan upplåtas och utnyttjas för källsortering av hushållsavfall.
Avfallshantering är i dag en komplex fråga med svår lagstiftning som inte är helt tydlig gällande ansvarfördelningen. Ansvaret för att säkerställa omhändertagande och organisera insamling av hushållens avfall är i dag delat mellan fastighetsägare, kommuner och producenter.
PBL och den därtill kopplade BVL är som tidigare nämnts inriktade mot nybyggnation och ändringssituationer. I första hand prövas behovet av utrymmen för avfall av mer betydande slag i samband med planläggningen. Redan i samband med översiktsplanering kan det finnas anledning att se över lämplig lokalisering för bebyggelse med hänsyn till bl.a. behovet av samhällsservice av olika slag.
Frågan är om de bestämmelser som i dag finns med koppling till planläggning och krav i samband med nybyggnation och ändringar är tillräckliga eller inte.
Det bör ställas tydligare krav på avfallshantering vid lokalisering och utformning av ny bebyggelse
Utredningen har visat att krav på att inrätta källsorteringsutrymmen omgärdas av olika problem beroende på om det rör sig om befintlig bebyggelse, ändring eller nybyggnad. Krav på källsorteringsutrymme vid nybyggnad har inte setts som kontroversiellt av vare
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
305
sig kommittén eller de som haft möjlighet att yttra sig under utredningens gång. Kommittén har därför funnit det lämpligt att föreslå ändringar i PBL för att förtydliga och lyfta fram planeringsansvaret för avfallshantering vid nybyggnationer. Detta bör ske genom ändringar i bestämmelserna om allmänna intressen samt om utformning av byggnader, som f.n. regleras i 2 och 3 kap. PBL. Avsikten är att avfallshantering därigenom ska komma in i den fysiska planeringen i ett tidigt skede som stöd för krav vid nyproduktion och ändringar av byggnader.
Möjligheterna att hantera avfall bör utgöra en förutsättning för planering och lokalisering av ny bebyggelse
I nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 3 PBL anges att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt annan samhällsservice. Denna paragraf reglerar främst sådan service och anläggningar där kommunen har ett genomförandeansvar, och avser framför allt storskaliga försörjningsanläggningar. Begreppet ”annan samhällsservice” kan därmed möjligen anses täcka också möjligheterna att hantera avfall från hushållen, men eftersom läget är något oklart kan det finnas anledning att förtydliga att så är fallet. Kommittén anser således att bestämmelserna bör ge tydligare stöd för att de storskaliga avfallshanteringsfrågorna kommer att ingå i den fysiska planeringen och bedömas vid lokaliseringsprövningen. En jämförelse kan göras med att energifrågornas betydelse markeras genom att det ställs krav på bedömning av lämplig lokalisering med hänsyn till energiförsörjning och energihushållning i samma paragraf.
Kommittén föreslår att lagtexten förtydligas när det gäller hänsynstaganden vid den lokaliseringsprövning som ska göras enligt PBL genom att i de nu aktuella bestämmelserna lägga till ”hantera avfall”. Därigenom förtydligas att möjligheterna att ordna avfallshanteringen ska bedömas vid bedömningen av en lämplig lokalisering av bebyggelse. Det som således kommer att regleras är ett allmänt hänsynstagande till kommunens hantering av avfall, vilket även inkluderar den källsortering som kommunen kan ansvara för. Syftet är att avfallshantering med större tydlighet ska komma in i den fysiska planeringen i ett tidigt skede som stöd för krav vid nyproduktion och ändringar av byggnader. Detta ger underlag för
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
306
att överväganden om avfallshantering såväl för kommunen som helhet som för enskilda tätorter och stadsdelar behandlas i översiktsplaneringen och att det, om det behövs, i översiktsplanen reserveras mark för avfallshantering och återvinningsverksamhet. Detta förutsätter dock ingen ändring av bestämmelserna i 4 kap. PBL om översiktsplanen, utan nuvarande bestämmelser om översiktsplanens innehåll, som kopplar till bestämmelserna i 2 kap., är tillräckliga.
Preciserade regler om utformning av utrymmena behövs inte i lagen eftersom det är självklart att befintliga regler om arbetsmiljö-, brandsäkerhet m.m. ska iakttas i samband med byggandet. Med denna lagtekniska lösning finns inga hinder för att fastighetsägare gemensamt inrättar källsorteringsutrymmen.
Möjligheterna att hantera avfall berör inte enbart lokaliseringsfrågor, utan bör också ges en ökad tyngd vid den närmare utformningen av bebyggelse. Det är i sammanhanget viktigt att betona avfallsfrågans betydelse för boendemiljön som helhet, som måste diskuteras och få en lösning i så tidiga skeden som möjligt vid planeringen av nybyggnationer och större ändringar i sammanhållen bebyggelse i städer och tätorter. Möjligheter till en ändamålsenlig och lättillgänglig avfallshantering som bidrar och främjar en hållbar utveckling bör därför vara ett grundläggande krav vid utformning av ny bebyggelse. Hänsyn till behovet av avfallshantering föreslås därför föras in i de regler som ska läggas grund för bedömningar av hur bebyggelse och enstaka byggnader ska utformas. Det bör vidare framgå att kravet också gäller vid ändringar av och tillägg till befintliga byggnader.
Genom att på detta sätt föra in avfallsfrågan poängteras kommunens ansvar, varför det blir naturligt att i t.ex. fördjupningar av översiktsplanen sätta upp riktlinjer och målsättningar för avfallshanteringen för olika bebyggelseområden. I detta kan ingå också källsortering ur ett kommunalt perspektiv. Som underlag för planeringen fungerar lämpligen de kommunala avfallsplanerna.
Till följd av kommitténs förslag till ny utformning av bestämmelserna i 2 kap. PBL (se avsnitt 4.4.2) föreslås att de nya bestämmelserna avseende avfallshantering förs in i 2 kap. 3 §, som en del i punkt 3, och som en ny femte punkt i 5 § samma kapitel.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
307
Det är för närvarande inte lämpligt att föra in regler för befintliga byggnader i PBL
Plan- och bygglagstiftningen är en lagstiftning som inriktas på nybyggnads- och ändringssituationer. Endast i vissa undantagsfall, och då i lag särskilt angivna situationer, finns det möjligheter att ställa nya krav på befintliga byggnader. Ett exempel på en situation där det finns särskild reglering avseende befintliga byggnader är bestämmelserna i 17 kap. 20 § PBL om särskilda krav på att anpassa vissa anordningar i äldre bebyggelse för att skydda mot vissa typer av olyckor och skapa godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaderna.
Kommittén har enligt sina direktiv haft i uppdrag att överväga om någon form av generella lagregler om krav på utrymmen för källsortering i eller i anslutning till det befintliga byggnadsbeståndet ska införas. En tanke har varit att en sådan lösning skulle kunna utgå ifrån att vissa fastighetsägare, exempelvis innehavare av hyreshus, skulle tillhandahålla eller anvisa lämpliga utrymmen för hantering av hushållens källsorterade avfall. I 15 kap. miljöbalken regleras avfallsfrågor och det skulle därför kunna införas en generell reglering med koppling till den befintliga miljön i detta kapitel. Ett annat alternativ skulle kunna vara att införa en sådan reglering lagtekniskt i plan- och bygglagstiftningen som ytterligare ett undantag från principen att denna lagstiftning i huvudsak endast reglerar nybyggnads- eller ändringssituationer. Problemet är att även med en reglering av skisserat slag skulle tidigare berörda grundläggande otydligheter när det gäller ansvarsfrågan kvarstå, dvs. man kommer inte till rätta med det grundläggande problemet i fråga om vem som ansvarar för vad.
De problem som tilläggsdirektiven till utredningen beskriver kan inte lösas genom att isolera frågan till fastighetsägarnas ansvar. Att oklarheterna när det gäller ansvaret för hushållens avfall har lösts anser kommittén har en avgörande betydelse för möjligheten att ställa krav i den befintliga bebyggelsen, bl.a. eftersom det innebär krav på nya investeringar i många fall. Dessutom befinner sig arbetet med hantering av avfall från hushållen i ett dynamiskt läge. Kommittén har därför funnit att tiden inte är mogen för en tvingande reglering rörande utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen. Istället bör en utvärderingen av resultatet av samråden enligt förordningarna om producentansvar för förpackningar och returpapper, avfallsrådets arbete samt utfallet av det stöd som kan
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
308
sökas för investeringar i källsorteringsutrymme i flerbostadshus, inväntas. Med hänsyn till detta avstår kommittén från att föreslå förändringar som innebär en utvidgning av fastighetsägarnas ansvar i den befintliga bebyggelsen.
3.9.5 Förslagens konsekvenser
Syftet med förslagen till förtydliganden i 2 kap. PBL är att avfallshanteringsfrågor ska beaktas även vid planläggning, lokalisering och utformning av bebyggelse och inte enbart inför själva byggandet. I förhållande till de krav och föreskrifter som gäller vid ny- och ombyggnad innebär förslagen i praktiken inte några utvidgade krav och de leder heller inte till några nämnvärt ökade samhällsekonomiska kostnader. Dessutom kan krav på planering av avfallshanteringen anses rymmas i begreppet ”annan samhällsservice” som finns i dagens formulering. Förslaget syftar således i första hand till att betona avfallsfrågorna genom att synliggöra dem också i de bestämmelser som ska läggas till grund för planering och lokaliseringsprövning. Förhoppningen är att planeringen ska bli bättre på att hantera avfallshantering och att särskilt källsorteringsutrymmen får en ökad prioritet i detta.
Årligen planeras det för ca 35 000 nya bostäder och bostadsområden för vilka det finns behov av ny detaljplanering. Boverkets aktuella prognos avseende år 2005 visar att påbörjade bostäder i nyproduktion kommer att uppgå till cirka 28 500. Prognosen för år 2006 är cirka 30 500 nyproducerade bostäder och ett nytillskott genom ombyggnad på cirka 3 500. En mer långsiktig prognos visar att byggandet om fem år kommer att ligga på mellan 35 000 och 40 000 bostäder (nyproduktion och nytillskott genom ombyggnad) årligen.
Företrädare för några olika fastighetsägare har försökt beräkna kostnaden för att anordna källsortering för sina hyresgäster. Av de uppgifter som lämnats till kommittén framgår att kostnaden för att anordna ett källsorteringsutrymme kan beräknas ligga i ett intervall från 20 000 kronor upp till 170 000 kronor. I vissa områden görs bedömningen att kostnaderna kan nå upp till 400 000 och i vissa fall till och med upp mot 600 000 kronor. De högre summorna är troligtvis främst aktuella vid byggnation i befintlig bebyggelse som kräver särskild hänsyn.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
309
3.10 Internationella åtaganden
Kommitténs bedömning De internationella åtaganden som identifierats är olika till sin karaktär. I några fall har kommittén gjort bedömningen att lagstiftningen behöver ses över och anpassas. Eftersom åtagandena och de områden som omfattas varierar, bör överväganden behandlas i samband med de närmast berörda delarna av kommitténs uppdrag. Behovet av förbättrade kopplingar mellan tillstånd inom ett s.k. Natura 2000-område och prövningar enligt PBL berör exempelvis i första hand samordningen mellan PBL och miljöbalken. Den del av det s.k. MKB-direktivet som rör talerätten aktualiserar överväganden inom ramen för översynen av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning. Detsamma gäller behovet av ändringar i lagstiftningen med anledning av FN:s s.k. standardregler för personer med funktionsnedsättning, FN:s barnkonvention och Europakonventionen.
3.10.1 Utredningsuppdraget
En följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen är att de författningar som tas fram enligt gemenskapslagstiftningen ska följas i Sverige. EG-förordningar gäller direkt medan direktiv av olika slag i princip alltid kräver genomförande i svensk lagstiftning. Under årens lopp har flera direktiv genomförts i svensk lagstiftning och flera av direktiven har direkt koppling till plan- och bygglagen (PBL) och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL).
Kommittén har fått i uppdrag att göra en samlad genomgång och analys av de EG-regler och andra internationella åtaganden som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. I samband med detta ska en bedömning göras av om de åtgärder som vidtagits för att införliva reglerna i svensk rätt är tillräckliga och ändamålsenliga. Bedömningen bör i detta sammanhang enligt direktiven begränsas till konsekvenserna för plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:97 s. 22).
Den följande redovisningen delas upp på åtaganden inom miljöområdet med koppling till PBL, åtaganden inom byggområdet och övriga åtaganden.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
310
3.10.2 Åtaganden inom miljöområdet med koppling till PBL
Åtagandena inom miljöområdet är av olika slag
Miljöområdet är ett av de områden som troligen utvecklats och reglerats mest inom gemenskapsområdet och som en följd av detta resulterat i flera direktiv som ska ha införts i svensk lagstiftning. Införlivandet har i huvudsak skett genom att bestämmelser införts i miljöbalken och med hänvisningar från andra lagar, däribland PBL, till balken. Genomförandet av de flesta av direktiven berör därför framförallt miljöbalken, men det finns mer eller mindre tydliga kopplingar till PBL.
De EG-direktiven som har identifierats och som har koppling till PBL kan i princip delas in i tre grupper:
1. De som ställer krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende planer och projekt
21
.
2. De som är att anse som miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. miljöbalken
22
.
3. De som reglerar s.k. Natura 2000-områden och som regleras i miljöbalken
23
.
Dessutom berörs direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor
24
och det s.k. Seveso II –direktivet rörande
åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår
25
mycket kortfattat inom
detta block.
21
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan, SMB-direktivet, samt rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, som ändrats genom rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1993, MKBdirektivet.
22
Exempelvis rådets direktiv 85/203/EEG av den 7 mars 1985 om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, rådets direktiv 80/779/EEG av den 15 juli 1980 om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/49/EG av den 25 juni 2002 om bedömning och hantering av omgivningsbuller.
23
Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar och rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
24
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.
25
Rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
311
Åtaganden som ställer krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende planer och projekt
Genom två olika direktiv har det införts krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Det ena rör planer och program och bygger på det s.k. SMB-direktivet, och det andra rör verksamheter och åtgärder och bygger på det s.k. MKB-direktivet. Båda direktiven har kopplingar till PBL och har krävt anpassningar av lagen. PBL-kommittén behandlade frågan om införlivandet av det s.k. SMB-direktivet i svensk lagstiftning i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och den 21 juli 2004 trädde de lagstiftningsförändringar som ansågs behövliga i kraft (prop. 2003/04:116, bet. 2003/04:MJU21, rskr. 2003/04:235). Genom förordningen (2005:356) om miljökonsekvensbeskrivningar, som trädde i kraft den 1 juli 2005, har kraven slutligt införlivats i svensk lagstiftning. Genomförandet av direktivet som rör miljöbedömningar avseende planer och program innebär att en miljöbedömning av en plan eller ett program ska göras om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ur ett PBLperspektiv är det översiktsplaner och detaljplaner som typiskt sett kan antas medföra betydande miljöpåverkan och omfattas av kraven på miljöbedömningar och därmed också krav på miljökonsekvensbeskrivningar.
När det gäller det s.k. MKB-direktivet har EU-kommissionen framfört kritik mot Sveriges sätt att anpassa den svenska lagstiftningen till direktivets krav och detta har lett till översyn av författningsregleringen. De krav på ändringar som var kopplade till miljöbalken har redan genomförts. När det gäller behovet av ändringar i PBL trädde lagstiftningsförändringarna i kraft den 1 maj 2005. Ändringarna innebär att kraven på miljökonsekvensbeskrivningar enligt 6 kap. miljöbalken också ska gälla vid detaljplaneläggning i vissa särskilt utpekade situationer. Det gäller bl.a. krav på innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning och på samråd med och information till andra länder som berörs. De planläggningssituationer som avses är de som innebär att planområdet får tas i anspråk för vissa särskilt angivna åtgärder eller verksamheter såsom industriområden, köpcentrum och permanenta campingplatser. För det fall att en detaljplan kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna som innebär ett genomförande av såväl SMB-direktivet som MKB-direktivet ska arbetet kunna samordnas och nödvändiga uppgifter arbetas in i en och samma miljökonsekvensbeskrivning.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
312
För att undvika dubbelarbete är det angeläget med samordning i fråga om miljökonsekvensbeskrivningar. Inte minst efter de senaste ändringarna i PBL som innebär att för vissa detaljplaner kan ställas krav på miljökonsekvensbeskrivningar avseende både det s.k. SMBdirektivet och enligt MKB-direktivet har en översyn av bestämmelserna blivit angelägen. Annars finns det en risk att tanken med att bedöma konsekvenser för miljön motverkas av ett regelverk som gör att kraven på administration och risken för dubbelarbete ökar till en nivå som bedöms som orimlig av dem som berörs av kraven och motverkar det goda syftet med konsekvensbeskrivningarna. Det finns därför anledning att ta ett samlat grepp om denna typ av konsekvensbeskrivningar och se dem i ett större sammanhang, dvs. inte enbart ur ett PBL-perspektiv. Ett sådant arbete bedöms emellertid, som kommittén konstaterat tidigare
26
, vara allt för omfattan-
de för att rymmas inom ramen för PBL-kommitténs arbete. Det kan också anses gå utöver PBL-kommitténs uppdrag eftersom det i hög grad handlar om regleringen i miljöbalken som skulle innebära ett nytt angreppssätt och således inte enbart handlar om en samordning av regelverken. Kommittén återkommer därför endast i begränsad omfattning till detta område i avsnitten 11.2 och 11.3.
Åtaganden i form av miljökvalitetsnormer som regleras i 5 kap. miljöbalken
Ett annat område där EG-direktiv förekommer och som lett till reglering i svensk lagstiftning och dessutom påverkar beslut enligt PBL rör miljökvalitetsnormer av olika slag. Syftet med reglerna om miljökvalitetsnormer är att de ska hjälpa till att komma till rätta med redan existerande miljöproblem och samtidigt vara ett instrument för att förhindra att nya problem uppkommer. Miljökvalitetsnormerna är styrande för bland annat kommuner i deras verksamhet. Från att inledningsvis endast ha varit gränsvärden har de utökats till att också bli vägledande värden. De rör framför allt vatten- och luftkvaliteter samt markförhållanden.
27
I samband med genom-
26
Se delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) s. 73.
27
Direktiv 80/779/EEG om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet avseende svaveldioxid och svävande partiklar, direktiv 82/884/EEG om gränsvärden för bly i luften, direktiv 85/203/EEG om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid, direktiv 96/62/EEG om beräkning och vård av luftkvalitet, direktiv 75/440/EEG om kvalitetskrav för ytvatten som används för framställning av dricksvatten, direktiv 76/160/EEG om badvattenkvalitet, direktiv 76/464/EEG om förorening av utsläpp av vissa farliga ämnen i vattenmiljön, direktiv
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
313
förandet av ramdirektivet för vatten infördes det två nya typer av miljökvalitetsnormer, dels riktvärden, dvs. nivåer som man bör sträva emot och dels rena mål, dvs. mål som man strävar efter. När det gäller typen normer som är uttryckts som mål kan nämnas att nyligen trädde en förordning i Sverige i kraft som bygger på principen om mål, nämligen förordningen (2004:675) om omgivningsbuller. I denna förordning är miljökvalitetsnormen i 1 § uttryckt på följande sätt ”skall det eftersträvas att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa”.
Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer finns i 5 kap. miljöbalken. PBL hänvisar till detta kapitel framför allt när det gäller normerna som sådana, genom formuleringar som ”Enligt 5 kap. 3 § skall miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning” och ”Planläggning får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds”, 2 kap. 1 och 2 §§ PBL. Bestämmelsen om att en miljökvalitetsnorm inte får överträdas ska beaktas också vid annat beslutsfattande enligt PBL. I detta sammanhang är det särskilt bygglov utanför område med detaljplan som man syftar på.
En speciell fråga som rör EG-direktiv och dess införlivande med koppling till miljökvalitetsnormerna rör införlivandet av det s.k. ramdirektivet för vatten
28
. Detta direktiv innehåller flera delar och en av dessa avser organisationen för framtagande av de dokument som krävs enligt direktivet. Fem länsstyrelser har fått uppdraget att vara vattenmyndigheter och bland uppgifterna ingår bl.a. att ta fram vissa dokument, såsom förvaltningsplan och åtgärdsprogram. Naturvårdsverket arbetar med en handbok avseende vattendirektivets genomförande och Boverket har bidragit med ett avsnitt rörande fysisk planering. Handboken som helhet beräknas vara klar under 2005. Relationen mellan den kommunala planeringen och vattenmyndigheternas planering och samordningen av densamma är oklar i vissa delar. När det gäller miljökvalitetsnormer är det i allmänhet kopplingen till den kommunala planläggningen som har ifrågasatts och otydligheten när det gäller normernas betydelse som påpekats. Exempelvis anses det ovisst om planläggningen ska innebära att möjligheterna att uppfylla normen ska underlättas eller om plan-
86/278/EEG om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket samt direktiv 91/676/EEG om skydd för vatten mot nitratföroreningar från jordbruket.
28
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
314
läggningens syfte är att motverka ett överskridande. Likaså har det ansetts oklart i vilka fall länsstyrelserna ska ingripa med stöd av 12 kap. 1 § 3 PBL, dvs. då det kan befaras att en miljökvalitetsnorm inte iakttas. Förslag har framförts som innebär att ingripande från länsstyrelsens sida bör ske när åtgärdsprogram inte iakttagits och inte när normen som sådan inte har iakttagits
29
. Kommittén har inte hunnit behandla frågan om ändringar i PBL men anser att regleringen behöver ses över. Motiven i denna del utvecklas i avsnitt 3.11.2.
Åtaganden om s.k. Natura 2000-områden och som regleras i miljöbalken
Inom EU har det i syfte att långsiktigt bevara livsbetingelserna för växter och djur skapats ett nätverk av skyddade områden, benämnt Natura 2000. Tanken är att man genom skyddsregler ska bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Natura 2000 har fått ett starkt skydd i svensk lagstiftning genom regleringen i 7 kap. miljöbalken med tillhörande förordning. Dessutom anses alla Natura 2000-områden som riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken. Om det kan bli skada på miljön i ett skyddat naturområde eller bevarandet på betydande sätt kan försvåras, ska åtgärden i princip inte tillåtas. I undantagsfall, då alternativ saknas och det finns starka allmänna intressen som talar för att åtgärden ska accepteras, kan tillstånd ändå lämnas av regeringen. I vissa situationer då tillstånd övervägs av regeringen ska kommissionen höras, dvs. då det inom det aktuella området finns en prioriterad art.
Bland annat kommunala företrädare har kritiserat det sätt på vilket de i Sverige skyddade områdena har tagits fram, dvs. av länsstyrelserna, under tidspress och utan att kommunerna fått medverka i tillräcklig omfattning. Det har också framförts önskemål, framförallt från kommuner, om att ta bort vissa områden från nätverket. Detta berör processen enligt miljöbalken och de direktiv som regleringen baseras på och får anses ligga utanför ramen för PBL-kommitténs uppdrag.
Annan kritik som framförts rör det starka skydd som områdena har. Skyddet är starkare än för andra starka bevarandeintressen,
29
Skrivelse från Stadsbyggnadskontoret, Stockholms stad och Länsstyrelsen i Stockholms län daterad den 23 februari 2001 och rapporten Friskare Luft, Stockholms län, Förslag till åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Stockholms län, Redovisning av regeringens uppdrag Dnr M2000/2458/R, M2000/58/R s. 19.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
315
såsom kulturmiljö och friluftsliv, och möjliggör ingen avvägning mot motstående intressen, utan de skyddade områdena blir direkta stopp för önskad utveckling. De utpekade Natura 2000-områdena finns ofta nära tätbebyggelse och kan leda till restriktioner för en önskvärd tätortsutbyggnad, men också beröra pågående markanvändning. Dessutom anses ett annat problem vara att det inte enbart är påverkan och störning på själva skyddsområdet som ska bedömas, utan att prövningen ska avse hela det område som är av avgörande betydelse för arten, se bl.a. en studie genomförd vid Blekinge Tekniska Högskola
30
.
När det gäller kommunal detaljplaneläggning måste kommunen, enligt bestämmelserna i miljöbalken, beakta bl.a. att bebyggelse varken direkt eller indirekt får skada betingelserna inom Natura 2000-området. Det finns dock enligt miljöbalken en möjlighet att vidta åtgärder för att kontrollera störningen så att den blir godtagbar. Problemet är att kommunerna inte alltid förfogar över de skadeförebyggande åtgärderna. Det kan innebära att planläggningen får senareläggas till dess att beslut om åtgärder tagits av annan aktör eller skaderisken på annat sätt undanröjts. Behovet av ett övergripande perspektiv för att bedöma de sammantaget mest effektiva lösningarna och få till stånd samverkan mellan olika aktörer är tydligt. Översiktsplanen skulle enligt den ovan nämnda studien kunna vara ett instrument som svarar mot detta behov
31
. Ett annat problem är att ett bygglov i enlighet med detaljplan ska medges även om lovet i realiteten inte kan utnyttjas eftersom tillstånd inom Natura 2000-området inte kommer att medges. Hur den kommunala planläggningen påverkas rör framför allt samordningen mellan PBL och miljöbalken, som berörs i avsnitt 11.2.10.
Direktivet om produktion av el från förnybara energikällor
I en särskild rapport Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete, som lämnades i juni 2003, konstaterade PBL-kommittén bl.a. följande när det gäller el från förnybara energikällor.
Reglerna i PBL, när det gäller planläggning och bygglovsprövning, framstår som motiverade från de synpunkter lagstiftningen avser att
30
se förstudien Miljöregler – hinder för utveckling och god miljö av Lars Emmelin, Blekinge Tekniska Högskola, och Peggy Lerman, Lagtolken AB, s. 34 f.
31
Förstudien Miljöregler – hinder för utveckling och god miljö? s. 34.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
316
tillgodose. Lagstiftningen framstår allmänt sett som neutral i förhållande till de olika former av elproduktion som kan komma ifråga när det gäller planeringsfrågor, hushållningsregler och prövningsgrunder. Vissa skillnader i regleringen när det gäller prövningsplikten kan konstateras för olika typer av energikällor. Nuvarande reglering och tilllämpning förefaller dock inte i sig hindra en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Lagstiftningen ter sig även i övrigt objektiv.
Utifrån utvärderingen synes två områden förtjäna ytterligare överväganden när det gäller utformningen av lagstiftningen.
Det ena området avser utformningen av överprövningsprocessen för att tillgodose krav på ökad effektivitet, snabbhet och rättssäkerhet. Det andra området avser behovet av samordning mellan PBL och miljöbalken när det gäller verksamheter som i dag är tillståndspliktiga enligt bägge lagarna.
Dessa områden kan anses redan ligga i PBL-kommitténs uppdrag och bör därför utredas och övervägas i ett vidare perspektiv. Några särskilda utredningsinsatser är därför inte påkallade i dessa frågor.
Arbetet har fortsatt i enlighet med PBL-kommitténs uttalanden och ett särskilt delbetänkande Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40) med alternativa modeller till förkortad instanskedja överlämnades till regeringen i april 2004. Instansordningen för beslut enligt PBL behandlas i kapitel 13 och innebär bl.a. ett förslag att korta instanskedjan för bygglovsbeslut med en instans. Också möjligheterna till förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken har utretts i syfte att förenkla och snabba upp hanteringen och redovisas i avsnitt 11.2 som rör samordningen mellan PBL och annan lagstiftning.
Seveso II-direktivet
För att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor antog rådet och Europaparlamentet 1982 direktiv 82/501/EEG om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (Seveso I-direktivet). Efter att direktivet hade reviderats två gånger togs ett nytt direktiv fram, det s.k. Seveso II-direktivet. Det nya direktivet innebar bl.a. en utvidgning av tillämpningsområdet och en förstärkning av informationsutbytet mellan medlemsstaterna. Direktivet ställer också krav på kontroll över planeringen av användningen av marken när tillstånd ges till nya anläggningar och när tätortsbebyggelse växer ut kring befintliga anläggningar.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
317
Till skillnad från det första Sevesodirektivet som hade en uppräkning av aktuella verksamheter gäller Seveso II alla verksamheter där farliga ämnen förekommer i tillräckligt stora kvantiteter för att en risk för en allvarlig olyckshändelse ska föreligga. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning genom bland annat genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. De verksamheter som kan beröras av direktivet omfattas av de lokaliseringsprinciper, skyddsavstånd och andra typer som kan kopplas till hälsa och säkerhet enligt PBL. Inget har framkommit som ger anledning att anta att de bestämmelser som finns i PBL inte skulle vara tillräckliga och ändamålsenliga.
3.10.3 Åtaganden inom byggområdet
Inom byggområdet är antalet EG-direktiv med koppling till plan- och bygglagstiftningen inte lika många som inom miljöområdet. Det direktiv som fått störst inverkan hittills är troligen det s.k. byggproduktdirektivet
32
som var det främsta skälet till att regle-
ringen avseende de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk fördes över till en särskild lag år 1995.
Boverket har gjort en genomgång av EG-direktiv som kan beröra byggområdet för att bedöma om införlivandet kan anses ha skett i lämplig form och omfattning. Av genomgången framgår bl.a. följande
33
. När det gäller byggproduktdirektivet har Boverket framfört att det behövs ett förtydligande som anger att CE-märkningens legala effekt enligt 20 § BVL inte är densamma som ett typgodkännande enligt 19 § samma lag och att det finns ett behov av förtydligande av området för tillsyn av byggprodukter. Den s.k. Marknadskontrollutredningen har i betänkandet Tillsyn för att säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57) föreslagit bl.a. att Boverket pekas ut som ansvarig för marknadskontrollen för byggprodukter och att Sverige särskilt ska verka för att förtroendet för CE-märkningen stärks. Detta betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Med hänsyn till detta bör ansvarsfrågan för marknadskontrollen därför inte utredas inom ramen för PBL-kommitténs arbete. Boverkets
32
Rådets direktiv 89/106/EEG samt 93/68/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter.
33
Skrivelse daterad den 11 september 2003 benämnd Inventering av EG-direktiv som berör den s.k. byggprocessen.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
318
önskemål om förtydligande avseende CE-märkningens legala effekt och kopplingen till de tankar som framförts av Marknadskontrollutredningen behöver utredas ytterligare. Det har emellertid inte funnits utrymme att göra detta inom ramen för kommitténs översyn av byggprocessen.
EG-direktiv finns också rörande hissar, linbaneanläggningar, värmepannor som eldas med flytande eller gasformig bränsle, maskiner, begränsning och användning och utsläppande av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar)
34
. När det gäller dessa direktiv är det framförallt brister när det gäller anmälningsskyldigheten som påtalas, även om också frågan om vem som har ansvaret för marknadskontrollen har påtalas när det gäller det s.k. maskindirektivet. På grund av tidsbrist har kommittén inte kunnat utreda denna fråga. Ett annat EG-direktiv som omnämns i kommitténs uppdrag är direktivet om byggnaders energiprestanda
35
. Införlivandet av detta direktiv i svensk lagstiftning har utretts av en särskild utredare
36
.
Den särskilda utredaren har i ett delbetänkande Energideklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) bland annat framställt önskemål om en ändring i 9 kap. 12 § PBL. Detta önskemål om ändringar i PBL med koppling till denna utredning behöver samordnas och anpassas till andra förändringar inom ramen för PBL-översynen. Detta behov behandlas i avsnitt 10.4.3.
3.10.4 Övriga åtaganden
I kommitténs direktiv nämns utvecklingen inom EG-rätten när det gäller allmänhetens och organisationers rätt att få tillgång till information och delta i beslutsprocesser. Det finns två EG-direktiv som direkt tar sikte på tillgången till information och deltagande i
34
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/16/EG av den 29 juni 1995 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om hissar, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/9/EG av den 20 mars 2000 om linbaneanläggningar för persontransport, rådets direktiv 92/42/EEG av den 21 maj 192 om effektivitetskrav för nya värmepannor som ledas med flytande eller gasformigt bränsle, Europaparlamentets och rådets direktiv 98/37/EG av den 22 juni 1999 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner, rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begräsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat.
35
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/91/EG av den 16 december 2002 om byggnaders energipresentanda.
36
Dir. 2003:139.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
319
beslutsprocesser inom miljöområdet
37
. När det gäller införlivandet av dessa direktiv, som bygger på den s.k. Århuskonventionen, har införlivandet inneburit förändringar som trädde i kraft den 15 maj 2005 och som bl.a. innebär att en sådan ideell förening som har talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken också har rätt att överklaga vissa beslut enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg, luftfartslagen och minerallagen. Frågan om behovet av ändringar också i PBL har däremot ännu inte lösts. Ändringarna i MKB-direktivet kan anses ställa krav på att miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut enligt PBL i vissa särskilda situationer. Kommittén återkommer till behovet av ändringar i PBL med anledning av detta i avsnitt 12.4.9. I övrigt pekar kommitténs direktiv på FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet samt Europakonventionens krav. Också FN:s konvention om barns rättigheter, den s.k. barnkonventionen, kan nämnas i detta sammanhang. FN:s standardregler och barnkonventionen är inte rättsligt bindande. Det finns dock anledning att belysa kopplingen mellan PBL och bl.a. de grundläggande principerna som barnkonventionen och FN:s standardregler baseras på. Europakonventionen däremot är svensk lag sedan 1995. I samband med översynen av överprövningens omfattning och det kommunala handlingsutrymmet behöver Europakonventionens krav beaktas, i huvudsak rätten till domstolsprövning och den s.k. proportionalitetsprincipen. Kommittén återkommer till dessa åtaganden och en analys av behovet av lagändringar i avsnitt 12.5. Utöver de bindande EG-reglerna som får direkt påverkan på plan- och bygglagstiftningen, finns det anledning att något beröra andra typer av dokument och initiativ på EU-nivå. Ett exempel är det informella planeringssamarbete som sedan drygt tio år har bedrivits mellan EU-kommissionen och medlemsstaterna inom ramen för Det regionala utvecklingsperspektivet inom Europeiska unionen, oftast benämnt med sin engelska förkortning ESDP (European Spatial Development Perspective). Kommitténs bedömning är att detta arbete inte visat sig ställa krav på några förändringar i PBL. Se vidare avsnitt 5.6.5.
37
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
320
Ytterligare ett exempel är den rekommendation om genomförande av en integrerad förvaltning av kustområden i Europa som Europaparlamentet och rådet antog år 2002 (2002/413/EG). Regeringen har gett Boverket i uppdrag att senast den 31 januari 2006 redovisa hur samhällsplaneringen för en hållbar utveckling i Sveriges kustområden överensstämmer med de principer och uppgifter som anges i EG:s rekommendation. I uppdraget till Boverket konstaterar regeringen att Sverige i stort har det legala regelverk och den institutionella organisation som rekommendationen efterlyser. Dessutom har EU-kommissionen tagit fram ett förslag till strategi för stadsmiljö, KOM(2004)60, som presenterades år 2004, och som ännu inte är färdigbehandlat. I förslaget till strategi diskuteras insatser av såväl frivillig karaktär som i form av lagstiftning. Eftersom dessa initiativ är under behandling eller föremål för särskilt uppdrag finns det inte underlag för kommittén att fördjupa arbetet i dessa delar.
Också inom ramen för Sveriges medverkan i andra internationella sammanhang har Sverige bundit sig för åtaganden som berör planering och byggande. Det gäller till exempel FN:s Agenda 21, som antogs år 1992 och där länderna vid 10-årsuppföljningen åtog sig att driva arbetet för hållbar utveckling vidare. Också FN:s Habitatagenda som antogs i Istanbul år 1996 rör frågor med anknytning till boendet och den byggda miljön som en del i hållbar utveckling. Dessa icke-bindande internationella åtaganden är grundläggande för målet om hållbar utveckling, se avsnitt 3.2.
3.10.5 Överväganden och förslag
De internationella åtagandena som identifierats är olika till sin karaktär vilket bland annat innebär att de är svåra att hantera samlat. Kommitténs sammanfattande bedömning är att de till största delen kan anses tillräckligt införlivade i svensk lagstiftning. Genomgången visar emellertid att det i vissa avseenden finns skäl att föreslå lagstiftningsändringar. Kommitténs överväganden i dessa delar redovisas i det kapitel i slutbetänkandet där direktivet eller åtagandet kan anses ha sin tyngdpunkt.
Med stöd av genomgången har kommitténs arbete prioriterats på följande sätt.
Översynsarbetet har, utöver arbetet med delbetänkandet Miljöprövningar av vissa planer och program (SOU 2003:70), inte om-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
321
fattat de s.k. SMB-direktivet och inte heller Seveso II-direktivet. Önskemål om utökad anmälningsplikt för vissa anläggningar enligt EG-direktiven som bl.a. rör hissar och värmepannor och eventuell reglering i PBL eller BVL har inte utretts av kommittén på grund av tidsbrist. Behovet av förtydligande av CE-märkningens status och kopplingen till Marknadskontrollutredningen har inte kunnat rymmas inom ramen för PBL-kommitténs arbete utan får behandlas i särskild ordning.
Arbetet med en översyn av behovet av lagändringar med koppling till internationella åtaganden har haft följande inriktning.
När det gäller det s.k. MKB-direktivet har kommitténs arbete begränsats till att se över talerätten med anledning av det ändringarna i 5 kap. 18 § PBL som trädde i kraft den 1 maj 2005. Kommittén föreslår att miljöorganisationer, som avgränsas på samma sätt som enligt miljöbalken, får rätt att överklaga vissa beslut enligt PBL. Förslaget och de överväganden som ligger bakom detta redovisas i avsnitt 12.4.9.
Arbetet med koppling till miljökvalitetsnormer har främst inneburit att följa och att medverka vid samråd i övriga utredningsarbeten. Vissa slutsatser med anledning av normerna behandlas i avsnitt 3.11.2.
Natura 2000-områden och kopplingen till PBL behandlas i avsnitt 11.2.10. I denna del föreslår kommittén att tillstånd till åtgärder inom sådana områden ska finnas innan planläggning sker eller bygglov ges.
Direktivet om främjande av el från förnybara energikällor behandlas inte vidare på annat sätt än att kommittén i avsnitt 11.2. utvecklar generella tankar avseende förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken, vilket även bör få effekter för detta område. I kapitel 13 utvecklas resonemangen rörande den framtida instansordningen för prövning av ärenden enligt PBL innebärande bl.a. att PBL-ärenden framöver bör prövas i länsstyrelser, plan- och miljödomstolar samt med en plan- och miljööverdomstol som sista instans.
Inom ramen för kommitténs översyn av rätten att komma till tals och överprövningens omfattning i avsnitten 12.4 och 12.5.6 behandlas även PBL:s koppling Europakonventionen, barnkonventionen och FN:s s.k. standardregler. De slutsatser som kommittén dragit är bl.a. följande. En rätt till domstolsprövning måsta säkras i vissa fall enligt Europakonventionen och det gäller också vanligtvis beslut om detaljplaner. Ett tydliggörande av överprövningens om-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
322
fattning behöver inte strida mot Europakonventionen. De intressen som barnkonventionen och FN:s standardregler syftar till att tillgodose kan säkerställas inom nuvarande PBL-system, men kommunernas tillämpning behöver förbättras.
3.11 Sammanfattande bedömning av hur hållbar utveckling och utpekade mål och intressen bör tillgodoses inom ramen för plan- och bygglagstiftningen
Kommitténs bedömning och förslag Både de grundläggande materiella bestämmelserna och reglerna om instrumenten tillgodoser i huvudsak de krav som arbetet för hållbar utveckling och olika sakområden förutsätter. Förbättringar kan i första hand åstadkommas genom ett bättre utnyttjande av planinstrumenten, framför allt i syfte att beskriva och värdera olika allmänna intressen och mål samt synliggöra målkonflikter och de avvägningar mellan olika intressen som görs vid olika ställningstaganden. Särskilda konsekvensbeskrivningar kan vara ett kompletterande verktyg som kan underlätta dessa avvägningar genom att tydligt lyfta fram olika konsekvenser av skilda handlingsalternativ inför besluten.
Kommitténs övergripande uppdrag om hållbar utveckling och i uppdraget utpekade mål och intressen motiverar en översyn av bestämmelserna i 1–3 kap. som innehåller PBL:s grundläggande mål och syften, allmänna intressen vid planläggning m.m. samt krav på utformning av byggnader. I första hand handlar det om att genom en ny lagteknisk struktur tydliggöra att olika intressen och krav ska kunna hävdas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Vidare bedömer kommittén att målet om en hållbar utveckling behöver ges ett grundläggande stöd genom en bestämmelse som speglar såväl den sociala som de ekologiska och ekonomiska aspekterna i begreppet hållbar utveckling. I övrigt behövs ett par kompletteringar av bestämmelserna, dels när det gäller krav på hänsyn till risker för översvämningar och andra olyckor, dels att möjligheterna att ordna avfallshantering ska beaktas. Vissa förtydliganden och justeringar är vidare nödvändiga för att ge ett tydligare stöd för vissa allmänna intressen och mål. Det gäller bestämmelserna om kraven på utformning av såväl bebyggelsen som enstaka byggnader, som behö-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
323
ver ge ett tydligare stöd för att hävda hänsyn till kulturmiljö och krav på varsamhet.
De tillägg och förtydliganden som föreslås syftar till att också fortsättningsvis ge stöd för kommunala tolkningar och avvägningar mellan olika intressen vid planläggning och annat beslutsfattande enligt PBL. Kommittén bedömer att det även behövs vissa lagändringar för att underlätta och stimulera till att instrumenten utnyttjas på ett bättre sätt för att synliggöra såväl olika allmänna intressen och mål som de avvägningar mellan olika motstående intressen som görs.
Kommitténs slutsatser i avsnitten 3.3–3.10 bekräftar kommitténs allmänna bedömning att plan- och bygglagstiftningens grundläggande struktur och bestämmelser i huvudsak tillgodoser de anspråk som är rimliga att ställa med anledning av angelägna mål och intressen. Däremot har kommittén kunnat konstatera att gällande bestämmelser och krav inte alltid respekteras i den praktiska tilllämpningen på olika nivåer. Framförallt finns det brister när det gäller att beskriva de målkonflikter som kan finnas mellan olika intressen eller att tydliggöra de avvägningar som kommunen gör såväl i planläggningen som i enskilda beslut. I dessa avseenden kan planeringsprocessen förbättras, bl.a. genom att synliggöra skilda konsekvenser av olika handlingsalternativ. För att ge bättre stöd för tillämpningen och ge kommunen bättre verktyg att hävda väsentliga intressen bedömer kommittén emellertid att det även behövs vissa ändringar av de grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. Även vissa ändringar i bestämmelserna om instrumenten kan behövas för att de ska kunna utnyttjas på ett bättre sätt i de avvägningar som måste göras i planeringen för hållbar utveckling. Några av kommitténs sammanfattande överväganden om dessa frågeställningar redovisas i detta avsnitt, medan de närmare förslagen till lagteknisk utformning utvecklas i efterföljande kapitel.
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
324
3.11.1 Konsekvensbeskrivningar och annat beslutsunderlag om skilda intressen inom ramen för hållbar utveckling
Planeringsprocessen utgör i sig ett sätt att redovisa olika mål och intressen samt analysera konsekvenser
En av huvuduppgifterna för planläggningen enligt PBL är att få fram ett underlag för de avvägningar mellan olika intressen som ska göras vid enskilda ärenden. Planeringsprocessen syftar till att utifrån givna mål och planeringsförutsättningar identifiera egenskaper och kvaliteter i mark- och vattenområden samt den fysiska miljön i övrigt, analysera samband mellan olika företeelser samt söka förena olika anspråk och intressen. Inledningsvis är syftet främst att ta fram ett underlag om olika allmänna intressen, som läggs till grund för samråd med såväl sektorsmyndigheter som intresseorganisationer och medborgare i allmänhet. Det tidiga samrådet kan medverka till att planeringsunderlaget om olika allmänna intressen och hänsyn successivt förbättras, t.ex. genom synpunkter på bebyggelsens värden, miljöförhållanden samt behovet av hänsyn till skilda intressen såsom tillgänglighet och trafiksäkerhet. Syftet med arbetet under senare skeden av planeringsprocessen är att utifrån en samlad bedömning av konsekvenserna av olika åtgärder analysera hur olika intressen kan förenas inom ramen för planens syfte. Inte minst i den kommunomfattande översiktsplaneringen ställs krav på att samlat belysa innebörden och effekter av enskilda åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv och i ett större sammanhang, medan intresset i detaljplaneringen ofta ligger vid begränsade område eller enskilda projekt.
Att successivt ta ställning till målkonflikter, göra avvägningar mellan motstående intressen och beskriva konsekvenserna av olika åtgärder kan således anses utgöra en självklar och integrerad del i planeringsprocessen. Kommunens bedömningar och avvägningar med hänsyn till planens konsekvenser bör normalt framgå av den särskilda planbeskrivning som enligt PBL:s bestämmelser ska fogas till översiktsplanen eller en detaljplan. Också den särskilda genomförandebeskrivning som ska redovisa tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder och åtfölja en detaljplan har betydelse för att beskriva planens innebörd och konsekvenser, framförallt för enskilda fastighetsägare och exploatörer, men även för en bredare allmänhet som kan beröras.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
325
Även om planens innebörd och konsekvenser således normalt bör framgå av planhandlingarna behöver skilda konsekvenser ibland synliggöras under planeringsprocessens olika skeden och redovisas mer ingående i det beslutsunderlag som läggs till grund för det slutliga politiska ställningstagandet. Inte minst för kommunens politiker kan det vara angeläget att det av beslutsunderlaget tydligt framgår vilka konsekvenser ett planförslag kan få i vissa avseenden. Också för enskilda som önskar genomföra förändringar eller som kan beröras av olika tänkta åtgärder kan en tydlig konsekvensbeskrivning bidra till en ökad förutsägbarhet och underlätta bedömningar av hur de enskilda intressena konkret berörs. Kommunmedborgare och enskilda i övrigt har ofta berättigade önskemål att tydligt kunna utläsa innebörden och konsekvenserna av olika planförslag, till exempel hur deras närmiljö förändras, vilka investeringar som förutsätts komma till stånd samt vilka åtgärder som avses genomföras med hänsyn till olika värden eller intressen. Tydliga konsekvensbeskrivningar kan således underlätta tillämpningen och öka förståelsen för kommunens bedömningar och ställningstaganden i dessa avseenden.
Olika typer av konsekvensbeskrivningar används vid planering enligt PBL
Den mest etablerade och använda formen av konsekvensbeskrivningar i planer och beslut enligt PBL är miljökonsekvensbeskrivningar, MKB. Bakgrunden och innebörden av dessa bestämmelser har redovisats i avsnitt 3.10. Krav på MKB för vissa detaljplaner infördes första gången i PBL år. För översiktsplaneringen gäller därutöver sedan år 1996 krav på att breda konsekvensanalyser – som utöver miljökonsekvenser även omfattar sociala och ekonomiska konsekvenser – ska utvecklas stegvis under hela planeringsprocessen samt att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet.
Utöver de ovan nämnda konsekvensbeskrivningarna, som har utvecklats inom ramen för PBL:s regler, har många kommuner även utvecklat andra typer av verktyg för att såväl i översikts- som i detaljplaneringen analysera och värdera olika konsekvenser. Dessa konsekvensbeskrivningar är ofta en följd av kommunala politiska mål eller riktlinjer som syftar till att på ett mer systematiskt sätt värna och synliggöra vissa allmänna intressen eller tillvarata vissa
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
326
gruppers intressen i samhällsplaneringen. Exempel på sådana konsekvensbeskrivningar är:
• barnkonsekvensanalyser (ofta med hänvisning till FN:s barnkonvention),
• hälsokonsekvensbeskrivningar som ett led i genomförandet av folkhälsomål,
• jämställdhetsanalyser som avser konsekvenserna för kvinnors villkor och möjligheter till delaktighet,
• sociala konsekvensbeskrivningar med tyngdpunkt i tillgången på omsorg, närhet till skola, boendemiljöns utformning eller sociala konsekvenser,
• integrationsanalyser, som syftar till att stärka den sociala, etniska eller kulturella integrationen,
• hållbarhetsanalyser, ibland benämnda riktningsanalyser, som redovisar hur kommunens planering i stort förhåller sig till mål för hållbar utveckling.
Det finns vissa problem och svårigheter vid tillämpningen
Trots de positiva erfarenheterna av användningen av olika typer av konsekvensbeskrivningar i den fysiska planeringen enligt PBL bör även vissa problem och svårigheter vid tillämpningen i enskilda planbeslut beröras.
Bestämmelserna om MKB för detaljplan har fått ett starkt genomslag i kommunernas arbete med detaljplaner, även om undersökningar visar på en varierande tillämpning och på vissa generella brister när det gäller användningen och kvaliteten i de MKB som upprättades åren 2000–2003. Erfarenheterna visar bland annat att det ofta saknas tydliga resonemang om behovet av en särskild MKB, liksom redovisning av alternativ i fråga om lokalisering och utformning. När det gäller innehållet så framgår att, utöver bullerstörningar, redovisas konsekvenserna för människors hälsa sällan. Det framgår heller inte alltid av planhandlingarna på vilket sätt de redovisade miljökonsekvenserna har påverkat planens utformning. Några av de brister som studierna redovisar anses hänga samman med svårigheter att tydligt avgränsa och skilja på de regler och begrepp som gäller för MKB enligt PBL respektive enligt miljöbalkens regler.
I detta sammanhang bör även framhållas att lämpligheten av byggnader och anläggningar med betydande påverkan på omgiv-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
327
ningen, såsom köpcentra och större vindkraftverk, ibland prövas i samband med bygglovsprövningen, vilket innebär att kraven på detaljplaneläggning och en särskild miljökonsekvensbeskrivning kringgås. Även i de fall sådana anläggningar prövas med stöd av detaljplan som innefattar en MKB är beslutsunderlaget ibland inte tillräckligt, varken när det gäller vilka konsekvenser som redovisas eller vilket geografiskt område som bör belysas.
En annan generell brist när det gäller möjligheterna att av planhandlingarna utläsa och förstå konsekvenserna gäller den genomförandebeskrivning som ska åtfölja detaljplanen. Tyngdpunkten i de genomförandebeskrivningar som tas fram ligger oftast vid att översiktligt beskriva olika fastighetsrättsliga åtgärder som behöver vidtas, medan konsekvenserna för enskilda när det gäller genomförande och finansiering mer sällan redovisas. Det blir därmed svårt för enskilda fastighetsägare och exploatörer att utläsa den faktiska innebörden och de ekonomiska effekterna av planförslaget. Inte minst i förnyelseområden där många enskilda fastighetsägare förutsätts involveras i genomförandet är det angeläget att tidigt klara ut och redovisa hur föreslagna förändringar ska genomföras och bekostas. Även i planer som avser en ny exploatering av ett större område är det angeläget att planhandlingarna tydligt redovisar hur genomförandet ska ske och finansieras, som underlag för bedömningar av framtida kostnader i bruksskedet.
Ökade krav på analyser och redovisningar av konsekvenser behöver uppmärksammas
De utvecklingstendenser som har berörts inledningsvis i betänkandets kapitel 2 talar för att det kommer att ställas ökade krav på att tydligt redovisa och värdera olika typer av konsekvenser under hela planeringsprocessen, både vid översiktsplaneringen och i detaljplaneläggningen. Det bredare angreppssätt som planeringen för hållbar utveckling förutsätter innebär samtidigt krav på ett brett underlag som ger möjligheter att bedöma konsekvenserna från sociala, ekologiska och ekonomiska synpunkter. Önskemålen om en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och arbetet med regional utveckling innebär bland annat att planeringen behöver beakta kommunens roll och utvecklingspotential i ett vidare geografiskt perspektiv. Inriktningen mot förtätning och komplettering av befintliga bebyggelseområden med flera motstående intressen
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
328
ställer krav på ett underlag som redovisar både en samlad bild av bebyggelsemiljön som helhet som konsekvenserna för skilda värden och intressen. Också det faktum att fler aktörer involveras i planeringen och förutsätts medverka i genomförandet av bostadsbyggande och andra samhällsinvesteringar medför att planeringen tidigt bör belysa effekterna för skilda parter och intressenter.
Det finns således anledning att slå vakt om och utveckla den fysiska planeringens grundläggande syfte att successivt utveckla kunskaperna om skilda allmänna intressen och att samlat analysera och beskriva konsekvenserna av skilda handlingsalternativ och åtgärder. Detta behöver främst ske genom att kommunerna som hittills utvecklar metoder som är anpassade till den enskilda planeringssituationen, kommunens behov och förutsättningar, och inte minst den politiska inriktningen. Det kan därför inte anses motiverat att i PBL ställa ytterligare krav på särskilda konsekvensbeskrivningar. Däremot finns – med hänsyn till de ovan redovisade problemen – anledning att förtydliga och i vissa fall även utvidga kraven på beslutsunderlaget i syfte att underlätta bedömningarna av planens konsekvenser och även att synliggöra de avvägningar och bedömningar som har gjorts under planeringsprocessen.
De nya bestämmelserna om miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken kommer sannolikt att verka i riktning mot att det geografiska perspektivet i konsekvensanalyserna breddas, så att även konsekvenserna av alternativa lokaliseringar utanför kommunens gränser belyses. Det kan emellertid behöva tydliggöras att översiktsplaneringen ska innehålla såväl breda konsekvensanalyser som, i förekommande fall, en särskild MKB enligt miljöbalkens regler. Överväganden som rör konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen redovisas i avsnitt 6.8.3. Såsom redovisas i avsnitt 3.10.2 anser kommittén att det är angeläget att reglerna för olika typer av MKB i PBL respektive miljöbalken samordnas, men att en översyn av reglerna bör ske i särskild ordning.
Erfarenheterna från överprövningen visar att kommunernas planhandlingar inte alltid tillräckligt tydligt redovisar hur man har beaktat konsekvenserna eller vilka avvägningar som har gjorts. I detta sammanhang kan det vara angeläget att utveckla planbeskrivningen, så att kommunens bedömning och slutliga avvägning med hänsyn till bland annat konsekvenserna tydligt framgår. För såväl kommunens beslutsfattare som berörda sakägare och allmänheten är det angeläget att skälen till planens utformning i dessa avseenden redovisas. En tydligare beskrivning som redovisar skilda motiv och över-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
329
väganden kan också underlätta förståelsen och tillämpningen av planen vid efterföljande beslut, inte minst vid bygglovsprövningen. Det bör därför ställas krav på att detaljplanens planbeskrivning tydligt ska redovisa på vilket sätt konsekvenserna för skilda intressen har beaktats i kommunens slutliga ställningstagande. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 7.8.3.
Eftersom det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte tillräcklig redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör lagen kompletteras med bestämmelser som tydliggör att det inte enbart är ett åtgärdsprogram som skall redovisas, utan även – och kanske rent av i första hand – konsekvenserna för berörda fastighetsägare. Med detta avses att det för i princip varje enskild fastighet bör redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillgänglighet, kommande fastighetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader, byggande m.m. Förslaget redovisas i avsnitt 9.3.3.
3.11.2 Förslag till inriktning i fråga om ändringar i de grundläggande bestämmelserna i 1–3 kap. PBL
Det bör ges tydligare stöd för tillämpningen genom en ny struktur
Ett lagsystem som ska vara tydligt och överskådligt vinner på att tidigt lägga fast grundläggande syften och utgångspunkter samt de instrument och allmänna intressen som är angelägna att beakta. Det är därför angeläget att behålla karaktären i 1 kap. PBL, som fungerar som en generell plattform för de efterföljande materiella bestämmelserna samt bestämmelserna om planformer, lovprövning, m.m. Däremot finns det anledning att ändra den inbördes ordningen mellan olika paragrafer för att få en mer logisk och överskådlig struktur. Vidare bör bestämmelserna ändras och kompletteras så att vissa grundläggande principer tydliggörs och utvecklas. För att få tydligare koppling till främst de efterföljande materiella bestämmelserna bör de olika typer av lämplighetsbedömningar som kommunen ska göra vid olika beslut lyftas fram.
Nuvarande bestämmelser om allmänna intressen i 2 kap. syftar i första hand till att läggas till grund för beslut om planläggning och lokalisering, medan bestämmelserna i 3 kap. främst avser placering
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
330
och utformning av byggnader. Både i 2 och 3 kap. anges generellt formulerade krav som utgår från angelägna allmänna intressen som ska beaktas vid lagens tillämpning. Bestämmelserna ger varierande tolkningsutrymme för kommunen vid tillämpningen vid planläggning eller vid bygglovsprövning. Uppdelningen mellan kapitlen och bestämmelsernas utformning är heller inte konsekventa, utan det förekommer såväl överlappningar som oklarheter när det gäller tilllämpningsområdena. De oklarheter som finns i nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. bör tas till utgångspunkt för en ny, och mer renodlad, struktur för bestämmelserna i syfte att tydliggöra räckvidden och tillämpningsområdet. En sådan struktur kan utgå från dagens bestämmelser, men förutsätter samtidigt vissa omarbetningar av bestämmelserna, för att undvika överlappningar och oklarheter. Kommitténs förslag till en ny struktur av bestämmelserna redovisas i avsnitt 4.4.1 och 4.4.2.
Målet om en från social synpunkt god miljö är grundläggande i PBL
Redan i den inledande paragrafen i 1 kap. PBL slås fast att syftet med bestämmelserna är att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden, som exempelvis innefattar strävanden att motverka segregation i boende samt en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Bestämmelserna följs upp och konkretiseras i 2 och 3 kap., som betonar en från social synpunkt god livsmiljö, hänsyn till möjligheterna att ordna service, särskild hänsyn till personer med funktionshinder samt en hälsosam miljö. Erfarenheterna visar att kommunerna i sitt arbete med boendefrågor lägger stor vikt vid dessa grundläggande sociala aspekter, till exempel när det gäller att främja trygga och säkra boendemiljöer, tillgänglighet och service. Under senare år har barns och ungdomars miljö och deras rättigheter att delta vid beslut uppmärksammats alltmer, inte minst till följd av FN:s barnkonvention och många kommuner har utvecklat former för att beakta barnens perspektiv i bl.a. i den fysiska planeringen. Av Boverkets bostadsmarknadsenkäter (se avsnitt 3.4.2) framgår vidare att många kommuner i sitt bostadspolitiska arbete riktar sina insatser på åtgärder för att motverka segregation i boendet och att öka tillgången på bostäder av olika typer. Även grönskans betydelse för boendemiljön och människors hälsa och välbefinnande har uppmärksammats i kommunernas planering under senare år. Samman-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
331
fattningsvis anser kommittén att de grundläggande krav på sociala hänsyn och boendekvaliteter som ställs i PBL är tillräckliga.
Miljömålen har tillräckligt stöd i nuvarande bestämmelser
De femton miljömålen och det av regeringen föreslagna sextonde miljömålet har en övergripande karaktär och har varierande relevans vid kommunens planering och annat beslutsfattande enligt PBL. De materiella bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL behandlar i flera avseenden krav på hänsyn till miljön vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse, byggnader och anläggningar. Som konstaterats i avsnitt 3.3.6 uttrycker bestämmelserna i hög grad de grundläggande syftena som de för PBL mest relevanta miljömålen innebär, dvs. att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt att trygga en god hushållning med naturresurserna.
De materiella bestämmelserna bör ge ett mer uttryckligt stöd för hänsyn till ekonomiska aspekter
Drivkraften för prövningen enligt PBL utgörs oftast av att enskilda fastighetsägare eller företag tar initiativ till förändringar. Att prövningen enligt PBL ska beakta även enskilda intressen framgår uttryckligen av 1 kap. 5 §. Det saknas dock ett uttryckligt stöd för de makroekonomiska förhållanden som lyfts fram i regeringens skrivelse En svensk strategi för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129 s. 95 f.), som syftar till en mobilisering av samhällets ekonomiska potential i vidare bemärkelse. I strategin betonas en ekonomisk tillväxt och ett starkt näringsliv baserat på konkurrenskraftiga företag som en förutsättning för hållbar utveckling. Kommittén anser således att det bör införas grundläggande bestämmelser om att kommunens beslut enligt PBL ska underlätta en god ekonomisk tillväxt.
Av särskilt intresse för PBL-översynen är de i strategin redovisade målsättningarna att säkerställa grundläggande förutsättningar för näringsverksamhet och ett enkelt regelverk för företagande samt att verka för en effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna. Konsumenternas intresse av väl fungerande marknader och
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
332
konkurrensens betydelse för den ekonomiska tillväxten betonas även i Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Som redovisas i avsnitt 3.7.1 har kommittén bl.a. i uppdrag att pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för en ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn. PBL medger inte en full etableringsfrihet, utan syftet med kommunens planläggning och andra beslut enligt PBL är att kommunen med hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen ska ta ställning till en lämplig lokalisering av verksamheter och anläggningar. De avvägningar mellan motstående allmänna intressen som kommunen ska göra innebär ibland att önskemål om en etablering måste stå tillbaka till förmån för andra angelägna samhällsintressen som kommunen också har att bevaka, till exempel miljömål och sociala aspekter. Det är således ibland ofrånkomligt att kommunens beslut – vare sig det gäller avslag eller tillstånd till en etablering – i vissa avseenden påverkar konkurrensen. Mot bakgrund av erfarenheterna och den kritik som har riktats mot kommunernas tillämpning finns det enligt kommitténs mening skäl att i de grundläggande bestämmelserna också ställa krav på att kommunens beslut ska underlätta en lämplig utveckling av olika verksamheter, vilket bland annat innebär hänsyn till en effektiv konkurrens. Ett större hänsynstagande till konkurrensaspekter i kommunernas planläggning förutsätter – såsom även Konkurrensverket påpekar – emellertid främst stöd och utbildning för att öka medvetenheten och kunskaperna om konkurrensfrågor liksom utveckling av metoder för bedömningar av konsekvenserna för konkurrens i planläggningen.
Också den mer generella kritiken mot att den komplicerade och kostsamma detaljplaneprocessen kan fungera som ett hinder för mindre företag bör i första hand lösas genom en effektivisering av rutiner och arbetssätt inom kommunen. En övergripande strävan i PBL-översynen har varit att förenkla och förkorta detaljplaneprocessen, framförallt med stöd av översiktsplaneringen. Detta bör bl.a. underlätta för olika slags aktörer att delta i planeringsprocessen och även innebära att företag av olika storlek så långt möjligt ges likvärdiga förutsättningar att etablera sig genom möjligheter att bedöma vilka krav som kan komma att ställas. Kommitténs förslag i dessa avseenden behandlas framförallt i avsnitt 7.7.3.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
333
Olika dimensioner inom ramen för målet om en hållbar utveckling bör återspeglas i en generell bestämmelse
Kommitténs huvudsakliga bedömning är således att bestämmelserna i 2 och 3 kap. sammantaget speglar det breda synsätt som karakteriserar begreppet hållbar utveckling och att bestämmelserna i stort tillgodoser de skilda mål och intressen som har diskuterats. Bestämmelserna omfattar dock inte entydigt de olika typer av beslut som fattas med stöd av PBL, utan är uppdelade på flera paragrafer som innebär vissa begränsningar av tillämpningsområdet. Samtidigt saknas ett uttryckligt stöd för den ekonomiska dimensionen. Kommittén anser därför att det bör införas en ny paragraf med bestämmelser som ger ett uttryckligt stöd för att de olika dimensionerna inom ramen för hållbar utveckling ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde.
Syftet med sådana generella bestämmelser är att ge stöd för diskussioner om vilka politiska mål och riktlinjer som från kommunens perspektiv bör ha särskild betydelse för olika lämplighetsbedömningar om den fysiska miljöns användning och bebyggelsens lokalisering eller utformning. Inte minst i den kommunomfattande översiktsplaneringen kan det vara lämpligt att diskutera på vilket sätt olika mål och riktlinjer bör påverka kommunens beslut enligt PBL. De mål för den fysiska planeringen som kommunen kan ha anledning att ställa upp med stöd av generella bestämmelser om en hållbar utveckling kommer på så sätt i hög grad att variera beroende på kommunens storlek, utvecklingssituation, politisk inriktning samt de värden och kvaliteter som man vill utveckla.
Kommunerna kommer här även ha god hjälp av de skilda mål som ställs upp inom olika politikområden på både nationell och regional nivå. Exempel på sådana mål som kan behövas är de nationella miljömålen, och då särskilt målet en God bebyggd miljö, folkhälsomålen samt mål i de regionala utvecklingsprogrammen.
De mål som rör sociala aspekter har en uppenbar koppling till kommunernas arbete med bostadsförsörjningsprogram. Att beslut enligt PBL ska främja likvärdiga förutsättningar för olika befolkningsgrupper kan även tas till utgångspunkt för diskussioner om hur politiska mål avseende barns och ungdomars livsvillkor, jämställdhetsfrågor, de äldres och funktionshindrades särskilda behov, det brottsförebyggande arbetet samt hur en ökad social integration i boendet ska kunna tillgodoses och påverka skilda beslut enligt PBL. I många kommuner redovisas sådana överordnade sektorsmål
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
334
i politiskt förankrade handlingsprogram eller visioner och strategier, såsom tillgänglighetsprogram, integrationspolitiska program och jämställdhetsstrategier.
När det gäller mål som har att göra med den ekonomiska dimensionen kan det vara naturligt att föra diskussionerna med utgångspunkt från exempelvis lokala näringslivsprogram eller de regionala utvecklingsprogram som ska upprättas inom ramen för det regionala utvecklingsarbetet. Också målet om en väl fungerande konkurrens bör beaktas för att kommunen med stöd av PBL ska underlätta en ekonomisk tillväxt och en utveckling av olika verksamheter.
Kommitténs förslag till ny bestämmelse redovisas i avsnitt 4.4.2.
Ett fåtal kompletteringar och förtydliganden föreslås för att behålla bestämmelsernas generella karaktär
Bestämmelserna om allmänna intressen och krav på utformning av byggnader är allmänt hållna. Ett grundläggande syfte är att intressena ska tillämpas och tolkas lokalt genom kommunernas planering och beslut. Det är angeläget att behålla bestämmelsernas generella karaktär och slå vakt om kommunens rätt och skyldighet att bedöma vilka allmänna intressen som ska beaktas och att ge utrymme för avvägningar i en konkret planeringssituation genom kommunala politiska beslut.
Några av de förslag som har redovisats under utredningsarbetet skulle innebära kompletteringar och preciseringar av vissa allmänna intressen eller nya krav på särskilda hänsyn i lagtexten. Det gäller till exempel önskemålen att särskilt lyfta fram behoven och villkoren för kvinnor, barn, ungdomar samt äldre eller att betona kollektivtrafikens förutsättningar. Enligt kommitténs bedömning är det emellertid varken meningsfullt eller möjligt att sträva efter en uttömmande uppräkning av samtliga allmänna intressen som bör beaktas. Risken med en sådan lagteknisk utformning är att angelägna intressen och hänsyn som inte räknas upp kan vara svåra att hävda vid såväl planläggning som enskilda beslut om bygglov. I sammanhanget bör också beaktas farhågorna om tids- och resurskrävande inventeringar och analyser, framförallt i den översiktliga planeringen som kan bli följden av alltför detaljerade krav och som upplevs redan med dagens bestämmelser.
Mot denna bakgrund är kommitténs strävan att bestämmelserna också fortsättningsvis ska vara allmängiltiga och generellt utforma-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
335
de. Det är samtidigt angeläget att de inte är alltför diffusa, utan tillräckligt konkreta för att förstås av såväl tillämpare som enskilda bygglovssökande och allmänheten samt ge stöd och vägledning i konkreta beslut. Inte minst vid bygglovsprövningen utanför detaljplan bör bestämmelserna som hittills utformas så att de ger stöd för kommunens argumentering.
De förslag till kompletteringar och förtydliganden av bestämmelserna som kommittén redovisar i avsnitt 4.4.2 utgår från detta synsätt. Således föreslås att bestämmelserna kompletteras på ett fåtal punkter, dels när det gäller krav på hänsyn till riskerna för översvämningar och andra olyckor, dels när det gäller krav på att även hanteringen av avfall ska beaktas. Av kommitténs bedömningar i tidigare avsnitt framgår vidare att såväl målet om hållbar utveckling som hänsynen till vissa allmänna intressen förutsätter ett regionalt eller mellankommunalt perspektiv. Det gäller inte minst bostadsbyggandet och lokaliseringen av större enheter för detaljhandel. Detta behov och bristerna i dagens tillämpning bör enligt kommitténs bedömning leda till tydligare bestämmelser i 2 kap. som bör uttrycka att det är ett allmänt intresse att hänsyn ska tas till planering och andra förhållandena i berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse.
Ändringarna av bestämmelserna i 2 kap. som föreslås i övrigt syftar i huvudsak till att förtydliga innebörden eller att ge tydligare utgångspunkter för tillämpningsområdet. Det gäller t.ex. förslagen till nya formuleringar om hänsyn till kulturvärden, varsamhet och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse.
Utrymmet för avvägningar mellan motstående intressen bör behållas – med beaktande av gränsvärden för miljö och människors hälsa
I sammanhanget bör erinras om att vissa allmänna intressen på miljöområdet har karaktär av restriktioner eller i vissa fall till och med absoluta krav eller bindande gränsvärden. Dessa begränsningar följer i regel av bestämmelser i miljöbalken. Det gäller till exempel flertalet områden av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, där kommunens avvägningar måste ske så att värdena inte utsätts för påtaglig skada. Bestämmelserna om de s.k. Natura 2000-områdena, som anses som områden av riksintresse men också skyddas genom bestämmelser enligt 7 kap. miljöbalken, innebär starkare begränsningar för kommunens handlingsutrymme, främst genom
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
336
att bestämmelserna innebär ett uttryckligt förbud mot vissa åtgärder och att åtgärderna ska prövas genom ett särskilt tillståndsförfarande. Ytterligare exempel på begränsningar är bestämmelserna om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken samt de riktvärden för trafikbuller som riksdagen har antagit.
Som även framgår av avsnitt 3.4.3 har det under utredningsarbetet förts fram olika önskemål och förslag att under vissa förutsättningar kunna medge avsteg från dessa begränsningar. Eftersom grunderna för begränsningarna ges genom regler i miljöbalken i syfte att värna miljö och människors hälsa avstår kommittén från att lämna förslag till ändringar i dessa avseenden.
Däremot finns anledning att något kommentera olika förslag att införa regler om s.k. kompensationsåtgärder vid ingrepp i naturvärden eller försämringar i miljön. Syftet skulle vara att medge att det vid planläggning eller bygglov ska kunna ställas krav på kompenserande åtgärder för att tillåta ett intrång i en naturmiljö eller för att godta en miljöförsämring i ett visst avseende med syftet att uppnå en totalt sett godtagbar, och i vissa avseenden bättre miljö. Förslagen utgår bl.a. från den tyska planlagstiftningen, som ställer vissa krav på att åtgärder som innebär ingrepp i naturen ska kompenseras genom exempelvis ny vegetation. Vidare hänvisas till miljöbalkens regler i 7 kap. 29 § för tillstånd i s.k. Natura 2000-områden som under vissa villkor medger att skadliga verksamheter kan tillåtas under förutsättning att det sker en kompensation för förlorade miljövärden. Också miljöbalkens bestämmelser i 16 kap. 5 § framhålls i sammanhanget. Reglerna ger möjligheter att ge tillstånd till en ny verksamhet som överskrider en miljökvalitetsnorm för exempelvis luftkvalitet om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från en annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla normen ökar i inte obetydlig utsträckning.
Som även framhålls i avsnitt 3.4.4 medger PBL:s bestämmelser en viss grad av kompensationsåtgärder, så länge gällande gränsvärden och normer som följer av miljöbalken inte åsidosätts. Utgångspunkten för dessa begränsningar är att bindande miljökrav och riktvärden som har satts med utgångspunkt från människors hälsa och säkerhet inte ska kunna frångås genom kommunens beslut enligt PBL. Bestämmelserna syftar till att undvika ett senare ingripande med stöd av miljöbalken. I sammanhanget kan påpekas att riksdagens riktvärden för buller inte utgör rättsligt bindande normer, utan ska vara vägledande för bedömningar i framförallt nybygg-
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
337
nadssituationer. I propositionen som lades till grund för riksdagens beslut anges att avvägningar mot önskemålet att åstadkomma en lämplig samhällsutveckling kan aktualiseras vid komplettering av befintlig bebyggelse och att riktvärden ofta kan underskridas genom en lämplig utformning av bebyggelse (Infrastrukturinriktning för framtida transporter, prop. 1996/97:53 s. 49). Erfarenheterna av tillämpningen och vid överprövningen visar att dessa möjligheter till avsteg ibland aktualiseras i exempelvis tätare stadsmiljöer. Också flertalet råd och riktlinjer om skyddsavstånd mellan störande verksamheter och bostäder medger skilda bedömningar beroende på verksamhetens art och förhållandena på platsen. Kommittén anser inte att det finns möjligheter att genom ändringar i PBL medge generella avsteg från sådana gräns- och riktvärden som har satts med utgångspunkt från EG-direktiv och riksdagsbeslut med hänsyn till effekterna för människors hälsa.
Det är angeläget med en översyn av miljökvalitetsnormers reglering i PBL
Miljökvalitetsnormerna är av olika slag. Vissa sätter gränser som inte får överskridas eller underskridas (gränsvärdesnorm) och andra har karaktären av målvärden, riktvärden eller långsiktiga mål. Just gränsvärdesnormerna anses svåra att hantera inom PBL-systemet. Detta innebär exempelvis att när det gäller miljökvalitetsnormer för luftkvalitet, som är en s.k. gränsvärdesnorm, medger PBL inga avsteg, utan normerna är bindande och får inte överträdas. Inte ens om en åtgärd som innebär ett överskridande av normen på en plats samtidigt innebär att normen underskrids och luftkvaliteten således förbättras i ett annat område medges avsteg. Kommittén konstaterar att det vore önskvärt att i PBL införa motsvarande möjligheter till kompensationsåtgärder vid överskridande av miljökvalitetsnormer som ges enligt miljöbalken. I sammanhanget kan noteras att Miljöbalkskommittén i sitt betänkande Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) har föreslagit vissa förändringar av miljöbalkens regler om miljökvalitetsnormer. Bl.a. föreslås att huvudregeln ska vara ett stopp för utökade störningar eller föroreningar av det slag som utgör gränsvärdesnormer, men att det ska finna möjlighet till undantag i vissa angivna fall. Undantag föreslås kunna följa av ett fastställt åtgärdsprogram, om verksamhetens bidrag till störningen el-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
338
ler föroreningen är försumbar eller om verksamheten bidrar till en försämring i ett mindre område och samtidigt medger väsentligt ökade förutsättningar att klara normen i ett större område. En särskild utredning ska på regeringens uppdrag senast den 31 oktober 2005 analysera åtgärdsprogrammens förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra programmen bättre och mer effektiva.
Kommittén anser att de möjligheter till kompensationstänkande och tillåtande av undantag mot förbud mot överskridanden som ska finnas i PBL inte bör vara mer restriktiva än de som finns i miljöbalken. Kommuner och länsstyrelser främst i landets större städer har påtalat att det finns oklarheter när det gäller hur miljökvalitetsnormer ska slå igenom i planprocesserna och att det råder en stor osäkerhet om vad som gäller, se bl.a. Miljöbalkskommitténs slutbetänkande (SOU 2005:59 s. 124). Eftersom regleringen avseende miljökvalitetsnormer i PBL är otydlig och ger upphov till tilllämpningsproblem och därmed också en rättsosäkerhet när det gäller enskilda projekt är det angeläget med en översyn av behovet av ändrad reglering. Om Miljöbalkskommitténs förslag kan tillgodose önskemålen också ur ett PBL-perspektiv har kommittén inte haft möjlighet att bedöma utan frågan om miljökvalitetsnormers reglering i PBL behöver utredas särskilt. En sådan översyn bör ske snarast.
Särskilt avgränsade områden
I detta sammanhang finns även anledning att beröra önskemålet att kommunerna ska ges ökade möjligheter att i den fysiska planeringen avgränsa områden som överhuvudtaget inte ska få utsättas för vissa typer av störningar i syfte att höja områdenas kvaliteter för att boende eller rekreation. Detta gäller exempelvis s.k. lågstrålande zoner, dit master eller andra strålande anläggningar inte skulle kunna lokaliseras, eller bullerfria områden, som skulle undantas från bullerstörande verksamheter för att säkerställa natur- och rekreationsvärden. Bestämmelserna i PBL och i 3 kap. miljöbalken ger stöd för att kommunen i vissa avseenden säkerställer särskilda kvaliteter och värden i avgränsade områden, inte minst genom ställningstaganden i översiktsplaneringen och regler i rättsverkande planer. Kommittén anser inte att det finns skäl att föreslå ändringar i PBL med anledning av de redovisade önskemålen.
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
339
Lagstiftningens krav på byggnaders tekniska egenskaper är tillräckliga, men tillämpningen kan behöva förbättras med stöd av föreskrifter
Kommittén ska enligt sina direktiv konkretisera hur den lagstiftning som styr bebyggelsens såväl utformning som förvaltning ska inriktas mot hållbarhet. I dag styr PBL bebyggelsens förvaltning endast undantagsvis, i fråga om vissa speciella samhällskrav. Det normala är att kraven hävdas då byggnadsverk uppförs eller ändras. Kommittén uppfattar inte direktiven så att PBL bör utvidgas i detta avseende, och tillföras generella bestämmelser om regelbunden kontroll och tillsyn av den befintliga bebyggelsen, utan i stället så att de krav som gäller vid nybyggnad och ändring samt den kontroll och tillsyn som erfordras ska vara inriktade på en långsiktigt hållbar kvalitet.
Genom bestämmelserna i 3 kap. PBL hänvisas till kraven som ställs vid uppförande av byggnader i 2 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL. Inget av de nio kraven, som anges i 2 § BVL, är ifrågasatt, utan de grundläggande kraven anses både relevanta och rimliga. Kommittén har inte funnit skäl att föreslå ändringar som innebär ytterligare krav på byggnader och anläggningar i BVL för att främja en miljömålet God bebyggd miljö och arbetet för en hållbar utveckling Däremot anses dagens formulering när det gäller uppfyllandet något otydlig. Kommittén föreslår därför en justering som innebär att texten omformuleras så att det av första meningen även fortsättningsvis framgår att kraven gäller vid uppförande eller ändring. I ett andra stycke läggs sedan avgränsningen som anger att kraven ska vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt underhåll.
De problem som har förts fram när det gäller brister i det tekniska utförandet av byggnader och anläggningar beror i hög grad på brister vid tillämpningen av de grundläggande kraven i BVL. Bättre stöd för tillämpningen samt information och rådgivning om hur bestämmelserna bör tolkas och omsättas i praktiken är därför angeläget. Detta kan i vissa fall behöva ske genom ändring av tillämpningsföreskrifterna. Som kommittén framhåller i avsnitt 3.5.4 kan sådana ändringar vara särskilt befogade när det gäller kraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Ett annat område gäller kraven på energihushållning. Detta krav har preciserats bl.a. när det gäller nya byggnader och användande av direktverkande el. I 10 § tredje stycket för-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
340
ordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., anges att en- och tvåbostadshus får förses med uppvärmningssystem för direktverkande elvärme, om byggnadens har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning. Kommitténs uppfattning är att system med direktverkande elvärme ska användas endast undantagsvis och föreslår därför att regeringen omformulerar lydelsen på följande sätt: ”En- och tvåbostadshus får inte förses med uppvärmningssystem för direktverkande elvärme, om inte byggnaden har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning.”
3.11.3 Behov av ändringar i PBL:s instrument
Förbättringar av planinstrumenten kan gynna hållbar utveckling
Förverkligandet av målet om en hållbar utveckling inom ramen för PBL aktualiserar även förbättringar av planinstrumenten på olika nivåer. Dels behövs en anpassning av reglerna för planernas innehåll för att bättre kunna hantera de utmaningar och sakfrågor som aktualiseras, framförallt i översiktsplaneringen, dels behöver förfarandet förbättras och anpassas. I det följande redovisas en allmän inriktning av de ändringar som aktualiseras för att planinstrumenten ska utnyttjas i arbetet för en hållbar utveckling. Ytterligare motiv och förslagens närmare utformning redovisas i betänkandets kapitel 5–8.
Tydligare bestämmelser om kommunens ansvar att beakta mellankommunala förhållanden
Kommunens planering för hållbar utveckling förutsätter i flera avseenden en samordning med andra kommuner. Av kommitténs redovisning i tidigare avsnitt framgår att det finns brister i samordningen mellan kommuner, särskilt i fråga om detaljhandelsetableringar och andra anläggningar med regional räckvidd eller påverkan. Kommittén anser att såväl bestämmelserna i 2 kap. PBL som i bestämmelserna om planeringsinstrumenten bör införas tydligare krav på hänsyn till förhållandena i berörda kommuner. Förslagen, som redovisas i avsnitten 4.4.2 samt 5.11.1, syftar sammantaget till att kommunen vid överväganden om lokalisering och planläggning av bl.a. anläggningar av mellankommunal betydelse eller påverkan
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
341
på ett lämpligt sätt ska samverka med berörda kommuner i tidiga skeden när planer tas fram.
Det behövs nyanserade krav och samtidigt tydligare och enkla regler för översiktsplaneringen
Som redovisats i tidigare avsnitt har begreppet hållbar utveckling i många kommuner tagits till utgångspunkt för en breddning av översiktsplaneringen. Det bör i PBL ges ett uttryckligt stöd för en sådan inriktning, utan att ändra översiktsplanens grundläggande funktion som underlag för beslut om den fysiska miljön.
Samtidigt har andra kommuner, inte minst av resursskäl, inte omarbetat sin första översiktsplan varken med hänsyn till hållbar utveckling eller andra angelägna mål och intressen som har aktualiserats sedan PBL trädde ikraft. För att stimulera till en kontinuerlig översiktsplanering bör det med stöd av PBL ges möjligheter att på ett enklare sätt komplettera översiktsplanen då nya anspråk och intressen aktualiseras. För att öka incitamenten för översiktsplaneringen bör det medges förenklingar i efterföljande planläggning som är i överensstämmelse med den gällande översiktsplanen.
Vidare föreslås att kopplingen mellan översiktsplaneringen och överordnade mål och riktlinjer på andra områden ska redovisas i planen. Detta lägger grunden för en starkare koppling mellan översiktsplaneringen och exempelvis kommunala riktlinjer för bostadsförsörjningen, särskilda riktlinjer för detaljhandeln eller kulturmiljöprogram.
Kommitténs förslag när det gäller översiktsplaneringen redovisas i avsnitt 6.5–6.13.
Bestämmelserna bör ge stöd för planering av befintlig bebyggelse
Många av de problem och brister som har förts fram när det gäller tillgodoseendet av vissa intressen hänger samman med att byggandet allt oftare inriktas mot förtätning och kompletteringar av befintliga bebyggelseområden, där gällande planer är av olika ålder och kvalitet. Ofta saknas en plan som visar övergripande samband, utan de rättsverkande detaljplanerna tas ofta fram i samband med att ett projekt aktualiseras. Bestämmelserna i PBL bör därför ändras för att ge stöd dels för att det upprättas översiktsplaner för geo-
Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen SOU 2005:77
342
grafiska delområden, dels för att de rättsverkande planerna – detaljplan eller områdesbestämmelser – används i ökad utsträckning för att reglera förändringar och kompletteringar av befintlig bebyggelse. Detta bör ge kommunen bättre förutsättningar att exempelvis hävda krav på hänsyn till kulturmiljön och varsamhet vid efterföljande bygglovsprövning.
I sammanhanget bör även bestämmelserna om kravet på detaljplan i olika situationer ses över så att nuvarande undantagsmöjlighet från kravet på detaljplan för sådana byggnader och anläggningar slopas. Därigenom säkerställs att lämpligheten av exempelvis köpcentra prövas genom en detaljplaneläggning med en miljökonsekvensbeskrivning i förekommande fall.
Kommitténs förslag i fråga om planinstrumenten återfinns i betänkandets kapitel 6–8.
En ändring av systemet för prövning, kontroll och tillsyn kan ge förutsättningar att hävda angelägna intressen och samhällskrav
Flera av de tillämpningsproblem som har kommit fram under utredningsarbetet hänger samman med de bristande möjligheterna för kommunen att pröva eller utöva tillsyn i byggandet. Nackdelarna gäller dels oklarheter när det gäller lovpliktens omfattning dels systemet med åtskilda förfaranden för byggnadsnämndens prövning respektive tillsyn. Det är sannolikt att förtydliganden och ändringar i dessa avseenden ger grund för att angelägna samhällsintressen ska kunna tillgodoses på ett bättre sätt. Det kan exempelvis ifrågasättas om det är motiverat att behålla nuvarande skillnader i fråga om lovpliktens omfattning inom respektive utanför områden med detaljplan. Också kraven på vilka anläggningar som ska vara lovpliktiga behöver övervägas, inte minst med tanke på deras påverkan på den omgivande fysiska miljön. Det finns även anledning att ge ett mer uttryckligt stöd för att detaljplanen inte behöver vara uttömmande när det gäller byggnaders utformning, utan att bygglovsprövningen – om det saknas uttryckliga regler i planen – ska ske mot PBL:s generella kravbestämmelser. Det största förändringsbehovet gäller emellertid att åstadkomma en mer sammanhållen bygglovsprocess, som även innefattar en prövning av förutsättningarna för att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Vidare behövs en förskjutning mot insatser i tidiga skeden genom utökat förhandsbesked, samråd efter bygglovansökan och ökad vikt åt
SOU 2005:77 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
343
kontroll av utförd projektering. Byggsamrådet bör som hittills vara ett forum för dialog mellan byggherren och byggnadsnämnden, men berörda grannar och andra intressenter ges utvidgade möjligheter att få information vid bygglovet. Kommitténs förslag till ändringar av systemet för bygglov, tillsyn och kontroll redovisas i kapitel 10.
345
4 Allmänna intressen och samhällskrav
Sammanfattning Bestämmelserna i 1–3 kap. innehåller PBL:s grundläggande mål och syften, allmänna intressen vid planläggning m.m. samt krav på utformning av byggnader. Kommitténs uppdrag avseende hållbar utveckling tillsammans med önskemål om ändringar i det materiella innehållet i enskilda bestämmelser för att tillgodose skilda önskemål och förslag om tydligare eller nya bestämmelser har motiverat en översyn av kapitlen och förslag till ändringar. Några ändringar, som snarast är av redaktionell karaktär, motiveras av tillämpningsproblem och oklarheter i fråga om grundläggande begrepp och definitioner. Syftet är att ge en tydligare och mer enhetlig grund för de skilda beslut som ska fattas med stöd av bestämmelserna.
För att få en mer logisk och överskådlig struktur föreslås att de olika paragraferna i 1 kap. ges en ny ordningsföljd. Därutöver föreslås vissa ändringar och förtydliganden när det gäller kommunens handlingsutrymme vid beslut enligt PBL samt omfattningen av lämplighetsbedömningar. Bestämmelserna om de allmänna intressena i 2 kap. och kraven i 3 kap. föreslås samlade i ett gemensamt avsnitt med en ny struktur och delvis ett nytt innehåll. Syftet är att tydliggöra vilka allmänna intressen som ska läggas till grund för olika typer av lämplighetsbedömningar, dvs. vid beslut om användning av mark- och vattenområden lokalisering av bebyggelse samt utformning av bebyggelse.
Kommittén föreslår även vissa förändringar när det gäller bestämmelsernas innehåll. De olika dimensionerna i hållbar utveckling – den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska – bör ges ett uttryckligt stöd i en ny bestämmelse och utgöra ett allmänt intresse som ska beaktas inom hela PBL:s tillämpningsområde. Bestämmelserna i 2 kap. bör även ställa krav på hänsyn till möjligheterna att hantera avfall och att förebygga riskerna för översvämningar och andra olyckor. För att främja en önskvärd mellankom-
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
346
munal samverkan inför beslut om anläggningar med regional räckvidd och påverkan, exempelvis utveckling av externa köpcentra och bostadsbyggande, bör kraven på hänsyn till planeringen och förhållanden i berörda kommuner stärkas. Kommunen bör även ges ett bättre stöd för att hävda vissa samhällsintressen genom förtydliganden i bestämmelserna, t.ex. när det gäller krav på utformning och hänsyn till kulturmiljö och varsamhet.
4.1 Bakgrund
Direktiven för översynen anger inte uttryckligen att kommittén ska föreslå ändringar i dessa bestämmelser. En samlad analys och översyn av bestämmelserna aktualiseras dock av flera skäl. Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL ger sammantaget ramar och grundläggande utgångspunkter för innehållet i olika planformer och för bygglovsprövningen. Förslag till förändringar av planinstrumentens innehåll och av grunderna för lovprövningen behöver samspela med de materiella bestämmelserna. Bestämmelserna har även betydelse för utförandet av byggnader genom hänvisningen till kraven i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnader. Tyngdpunktsförskjutningar och ändringar i gränssnitten mellan olika instrument och beslutsnivåer bör tas till utgångspunkt för en diskussion om samband och gränsdragningen mellan bestämmelserna i 1, 2 och 3 kap.
Också kommitténs övergripande uppdrag om PBL som instrument för hållbar utveckling och betoningen av miljömålen aktualiserar en diskussion om de grundläggande materiella bestämmelserna. Som redovisats i avsnitt 3.11. anser kommittén att också vissa andra mål och intressen som pekas ut i direktiven bör återspeglas i bestämmelserna.
Det har dessutom under utredningsarbetet förts fram att det finns oklarheter när det gäller den lagtekniska utformningen av bestämmelserna när det gäller såväl innebörden av olika begrepp som tillämpningsområdet. Vidare har det redovisats ett antal förslag till kompletteringar eller ändringar av bestämmelserna om mål, allmänna intressen och krav.
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
347
4.2 De nuvarande bestämmelsernas syfte och funktion
Bestämmelserna i 1 kap. PBL
I PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. behandlas allmänt lagens allmänna syfte och övergripande mål, plansystemets uppbyggnad, grundläggande regler för tillståndsprövning och lov, grundläggande förutsättningar för vissa beslut samt grundläggande ansvarsfördelning och uppgifter (kommunalt planmonopol, byggnadsnämnd, länsstyrelsens uppgifter, tillsyn och uppsikt).
Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL
I 2 kap. anges de grundläggande samhällsintressen som ska beaktas vid den lämplighetsbedömning som ska ske vid rättsverkande planläggning eller vid prövningen av lokalisering av nya byggnader och anläggningar i områden utanför detaljplan. Syftet med införandet av dessa var bland annat att vid bygglovsprövningen utanför detaljplan ge grund för en bedömning av lämpligheten av lokaliseringen i stort utifrån allmänna intressen, och inte som tidigare att pröva ansökningar mot ett generellt tätbebyggelseförbud. Bestämmelserna i 2 kap. uttrycker de krav som statsmakterna ställer på kommunen vid besluten och anger ramar för kommunens handlingsutrymme. De generellt formulerade intressena ska tolkas och avvägas mot varandra av kommunen i den fysiska planeringen eller vid bygglovsbeslut.
Sedan PBL trädde i kraft har bestämmelserna i 2 kap. ändrats i några avseenden. År 1996 genomfördes exempelvis ändringar i syfte att stärka miljöhänsynen genom bestämmelser om en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar samt bestämmelser om hänsyn till behovet av parker och andra grönområden. År 1998 förtydligades att bebyggelsen ska ges en estetiskt tilltalande utformning.
Kraven på byggnader och anläggningar i 3 kap. PBL
Krav på byggnaders placering och utformning regleras i 3 kap. 1–3 och 10–13 §§. De mellanliggande 4–9 §§ har upphävts och bestämmelserna har i valda delar överförts till lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, byggverkslagen (BVL), dit en hänvis-
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
348
ning görs i 3 kap. 3 § PBL. Kraven på byggnader åtföljs i 14 § av motsvarande krav på andra anläggningar och i 15–18 §§ av särskilda krav på tomter och allmänna platser.
Bestämmelserna är enligt 8 kap. 11 och 12 §§ tillämpliga vid prövning av ansökningar om bygglov innanför respektive utanför område med detaljplan.
4.3 Några generella erfarenheter och problem
Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL har inte ifrågasatts, utan det tycks finnas en allmän uppslutning kring behovet av vissa grundläggande och gemensamma bestämmelser om plan- och beslutsformer, uppgifter och ansvarsfördelning i ett inledande kapitel samt att inledningsvis i lagen samla bestämmelser om materiella grunder för olika beslut. Att det i en lag av PBL:s karaktär som bygger på en långtgående decentralisering till kommunerna finns anledning att både ställa grundläggande materiella krav och precisera ramarna för kommunens handlingsutrymme är heller inte ifrågasatt. Däremot har det framförts kritik och lämnats förslag som rör såväl bestämmelsernas utformning som deras tillämpning.
Kritik mot bristande respekt för kommunens handlingsutrymme
En återkommande uppfattning som framförallt kommunala företrädare har fört fram är att det inte alltid finns en förståelse för att flertalet allmänna intressen i 2 kap. ska tolkas och omsättas av kommunen i planer och beslut och att reglerna ger kommunen ett betydande handlingsutrymme. Detta aktualiseras främst i översiktsplaneringen som enligt bestämmelserna i 4 kap. 1 § ska redovisa de allmänna intressen som kommunen anser bör beaktas. Det anses att det finns en tendens till att sektorsföreträdare med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen för fram önskemål på översiktsplanens innehåll vilket medverkar till att översiktsplanen ibland blir omfattande redovisningsdokument för allmänna intressen, i stället för att redovisa de för kommunen strategiska sakfrågorna. Inte heller länsstyrelsen anses fullt ut respektera kommunens ansvar för de allmänna intressena, genom att inte tydligt skilja på råd om olika allmänna intressen inom kommunens beslutsut-
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
349
rymme och sådana synpunkter som berör statliga intressen som kan leda till ingripande i sena skeden.
Oklarheter i utformningen av bestämmelserna anses försvåra tillämpningen
Också innebörden av olika bestämmelser liksom de inbördes sambanden mellan olika bestämmelser har diskuterats. I vissa avseenden anses att tillämpningen av bestämmelserna i enskilda beslut försvåras av att det finns både överlappningar och oklarheter i gränsdragningen mellan olika bestämmelser. Den åtskillnad mellan regler för lokaliseringsprövning och planläggning i 2 kap. samt regler för bygglovsprövning i 3 kap. som nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. syftar till är inte entydig eller helt konsekvent, varken när det gäller innehåll eller begrepp. Åtskillnaden mellan allmänna intressen som bör tillgodoses och krav som ska uppfyllas är också missvisande. Även kraven är uttryck för allmänna intressen. I praktiken kan det därför ibland vara svårt att göra en gränsdragning mellan lokaliseringskrav och krav på byggnaders placering och utformning.
Denna oklarhet förstärks dessutom av att skilda begrepp inte definieras på ett enhetligt eller konsekvent sätt och att definitioner används med olika innebörd. Det gäller exempelvis begrepp som planering, planläggning, bebyggelse, bebyggelsemiljö, den byggda miljön, byggnader och anläggningar.
Bestämmelserna i 3 kap. anses ge svagt stöd för att hävda vissa samhällskrav
Tillämpningen av kraven på utformning i 3 kap. anses i vissa avseenden vara osäker, inte minst mot bakgrund av erfarenheterna från överprövade ärenden. Bestämmelsernas utformning anses genom vaga begrepp och bedömningsgrunder ge ett svagt stöd för kommunens bedömningar i enskilda ärenden. Det anses särskilt svårt att i praktiken hävda utformningskraven i 3 kap. inom områden med detaljplan, om kraven inte uttrycks i planbestämmelser, trots att bestämmelserna i 8 kap. 11 § anger att prövningen ska ske mot såväl detaljplanen som bestämmelserna i 3 kap. Framförallt gäller detta kraven på hänsyn till omgivningen i 1 § och varsamhet vid
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
350
ändringar i 10 §. Svårigheterna anses i sin tur medverka till att detaljplanerna blir alltmer detaljreglerande, vilket komplicerar både planprocessen och den efterföljande bygglovsprövningen.
Också oklarheter i fråga om räckvidden av bestämmelserna har förts fram och lagts till grund för önskemål om tydliggöranden av vilka bestämmelser som ska omfatta såväl bebyggelse som enstaka byggnader och ändringar av befintliga byggnader.
En annan synpunkt som har förts fram är att byggnadsnämndens möjlighet att säkerställa vissa samhällskrav är begränsade under bygglovsprövningen som i huvudsak avser placeringen och den yttre utformningen. Säkerställandet av flera av samhällskraven, såsom varsamhet och tillgänglighet, beror även ofta på den inre utformningen och det tekniska utförandet, där nämnden endast kan utöva tillsyn i ett sent skede av byggprocessen.
Problemen har tagits till utgångspunkt för förslag att förtydliga och i vissa fall skärpa kraven på utformning av byggnader, att förtydliga tillämpningsföreskrifterna till BVL i förordningen om tekniska egenskapskrav, BVF, särskilt vid ändring av byggnader, samt att ge byggnadsnämnden möjligheter till en dialog om samhällskrav i tidigare skeden av byggprocessen.
Önskemål och förslag som rör bestämmelserna i 1–3 kap.
Under PBL-översynen har det i skrivelser, andra utredningar och vid olika möten lämnats synpunkter och förslag som i olika avseenden aktualiserar en diskussion om ändringar av bestämmelserna om de allmänna intressena. Några av dessa är:
• att konkurrensintressena bör tydliggöras i 2 kap. PBL med hänvisning till att kommunernas tillämpning av PBL kan innebära begränsningar för en effektiv konkurrens när det gäller framförallt etablering av detaljhandel (förslag från Konkurrensverket i skrivelse till PBL-kommittén),
• att de nationella miljömålen bör utgöra tydliga utgångspunkter för planeringen enligt och i vissa fall göras bindande i syfte att ge tydliga ramar för kommunens beslut om bland annat etablering av detaljhandel (förslag från Svenska Naturskyddsföreningen),
• att kollektivtrafikens intressen ska synliggöras som ett allmänt intresse i 2 kap. 3 § 3 samt i 2 kap. 4 § 4 (förslag från Kollektiv-
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
351
trafikutredningens betänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67),
• att behovet av utrymme för lek och fysisk aktivitet bör ges större tyngd i kommunernas planering,
• att kommunerna i sin planering ska ta större hänsyn till behovet av att värna tillgången till egen koloni- och odlingslott,
• att hänsynen till energiförsörjningen ska förstärkas och förtydligas med hänsyn till behovet av en samplanering mellan energiföretagens planering och den kommunala planeringen,
• att kvinnors delaktighet och jämställdhetsperspektivet bör synliggöras som utgångspunkter för planering och beslut enligt PBL,
• att barns och ungdomars intressen bör synliggöras och att krav på särskild hänsyn till deras synpunkter bör införas (förslag från Barnsäkerhetsdelegationen i betänkandet Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling, SOU 2003:127),
• att äldres behov ska uppmärksammas i den kommunala planeringen (önskemål från utredningen om äldres behov, betänkandet Äldrepolitik för framtiden – 100 steg till trygghet och utveckling med en åldrande befolkning, SOU 2003:91),
• att de nationella folkhälsomålen bör uppmärksammas i kommunernas planering,
• att behovet av service bör utgöra en del i översiktsplaneringen och beaktas från bl.a. ett regionalt perspektiv,
• att behovet av mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut som har betydelse eller effekter för andra kommuner tydligt ska framgå,
• att utformnings- och varsamhetsbestämmelserna ska förstärkas
• att kravet på att tomter ska hållas i vårdat skick ska tydliggöras samt
• att föra över exempelvis kraven på tillgänglighet och användbarhet från BVL till PBL.
4.4 Överväganden och förslag
Bestämmelserna i 1–3 kap. PBL fyller en viktig funktion genom att ange lagstiftningens grundläggande utgångspunkter och olika allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning, bygglovsprövning, tillsyn samt kontroll. Bestämmelserna bör därför i princip behålla sin nuvarande karaktär och allmänna utformning. Kommittén
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
352
anser emellertid att de tillämpningsproblem och de förslag till ändringar som redovisats under utredningsarbetet bör läggas till grund för en viss översyn av bestämmelserna. De oklarheter som finns när det gäller tillämpningsområdet och räckvidden bör undanröjas och bestämmelserna utformas så att de ger ett tydligare stöd för tillämpningen. Vissa ändringar och förtydliganden bör också ske med utgångspunkt i kommitténs bedömningar avseende hållbar utveckling och särskilt utpekade mål och intressen som redovisats i kapitel 3.
Kommitténs förslag innebär både en översyn av den inbördes ordningen mellan olika bestämmelser samt vissa förtydliganden och tillägg. Syftet med förslagen är att lägga grunden för en bättre tillämpning och tydliggöra tillämpningsområdet genom en mer logisk och överskådlig struktur samt tydligare bestämmelser.
4.4.1 Översyn av 1 kap. PBL
Utgångspunkter för kommitténs förslag
I PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap. behandlas lagens syfte och uppbyggnad. I de nuvarande bestämmelserna anges i 1–4 §§ i mycket allmänna ordalag lagens övergripande syften och dess huvudsakliga inslag, dvs. plansystemets grunder och de olika prövningsformerna. I 5 och 6 §§ finns bestämmelser av grundläggande innebörd om förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen. Därefter anges i 7 och 8 §§ de myndigheter som i första hand tillämpar lagen eller som har tillsyn över tillämpningen. I 9 § finns en hänvisning till BVL.
Utgångspunkten för kommitténs överväganden när det gäller 1 kap. är att kapitlets allmänna karaktär och sakliga innehåll i huvudsak bör behållas men att det finns anledning att dels se över kapitlets struktur och den inbördes ordningen mellan de olika bestämmelserna, dels förtydliga och utveckla några av lagens grundläggande principer.
Av stor betydelse i en lagstiftning av PBL:s karaktär är hur de grundläggande frågorna om befogenheter och ansvar mellan det allmänna och enskilda intressenter regleras. Vidare är viktigt hur olika uppgifter och befogenheter fördelas mellan stat och kommun och mellan politiskt tillsatta organ, myndigheter och domstolar.
När det gäller det första kapitlets struktur föreslås därför att de grundläggande principerna om förhållandet mellan allmänna och
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
353
enskilda intressen tas upp direkt efter den inledande portalparagrafen. Sedan bör följa de bestämmelser som uttrycker grundprinciperna om kommunens ansvar för planläggning och om förhållandet mellan stat och kommun när det gäller inflytandet över beslut om användningen av mark och vatten. Först därefter bör redovisas dels de olika planinstrumenten och beslutsformerna i övrigt, dels olika myndigheter med uppgifter enligt lagen. Med angivna utgångspunkter föreslås PBL:s inledande kapitel få följande innehåll.
Den inledande portalparagrafen bör behållas oförändrad
När det gäller den inledande portalparagrafen i 1 kap. 1 § föreslås inga förändringar. Paragrafen inleds med en mening som anger PBL:s tillämpningsområde, dvs. att lagen innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Därefter följer en mening som på ett mycket allmänt hållet sätt redovisar lagens syfte. Enligt denna bestämmelse syftar PBL till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
Som tidigare berörts har många synpunkter kommit under kommitténs arbete på att olika angelägna allmänna intressen på ett tydligare sätt ska betonas i PBL:s inledande bestämmelser. Kommitténs bedömning är emellertid att den nuvarande beskrivningen på ett tillräckligt och väl avvägt sätt anger vad som bör anses vara lagens övergripande syften. Varje precisering riskerar att leda till krav på ytterligare kompletteringar. Den inledande bestämmelsen bör därför behållas på en mycket generell nivå. Kommittén återkommer vid behandlingen av innehållet i 2 kap. till vissa olika allmänna intressen som det kan finnas anledning att där markera ytterligare i lagtexten.
Principer om olika typer av allmänna lämplighetsbedömningar bör framgå
En grundläggande princip i PBL är att ställningstaganden när det gäller markanvändningen ska ske mot bakgrund av bedömningar av vad som från allmän synpunkt är en lämplig utveckling. Detta
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
354
framgår i dag av flera olika bestämmelser i 1–3 kap. PBL. I 1 kap. 6 § anges således att mark ska vara från allmän synpunkt lämpad för ändamålet för att få användas för bebyggelse. I 2 kap. 1 § anges att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål för vilka de är mest lämpade. Av olika bestämmelser i 2 och 3 kap. framgår vidare att såväl lokalisering och placering som utformning av bebyggelse ska ske med hänsynstagande till olika allmänna intressen.
Det kan nu finnas skäl att försöka att något tydligare systematisera beskrivningen av i vilka avseenden allmänna intressen har en grundläggande betydelse vid lagens tillämpning. I lagens första kapitel bör anges de olika typer av lämplighetsbedömningar eller de olika slag av situationer där allmänna intressen är av grundläggande betydelse vid prövningen. I efterföljande kapitel kan sedan så långt det bedöms som möjligt och lämpligt anges vad de allmänna intressena närmare innebär i sak.
Mot angiven bakgrund föreslås att 1 kap. 2 § inleds med en bestämmelse som anger att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov, samt att företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Utgångspunkten är här vad som får anses vara ett grundläggande perspektiv vid markanvändningsplanering, nämligen hur ett visst område kan användas på mest lämpliga sätt. Detta perspektiv är främst aktuellt vid översiktlig planering och vid sådan detaljplaneläggning som inte i första hand utgår från ett konkret projekt. Bestämmelsen motsvarar nuvarande första stycket i 2 kap. 1 §.
Som ett andra stycke i 1 kap. 2 § föreslås en bestämmelse som motsvarar första meningen i nuvarande 1 kap. 6 §. Bestämmelsen innebär att mark, för att den ska få användas för bebyggelse, måste vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Utgångspunkten är här en lokaliseringsbedömning, nämligen om ett visst aktualiserat bebyggelseprojekt kan godtas på föreslagen plats. Bedömningen av om en viss lokalisering är lämplig är främst aktuell vid lovprövning eller vid sådan detaljplaneläggning som i första hand avser ett konkret projekt.
Som ett tredje stycke i 1 kap. 2 § föreslås en bestämmelse som anger att bebyggelse ska ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamålsenlig utformning. Denna bestämmelse saknar en direkt motsvarighet i nuvarande lagtext men ger uttryck för den princip om att också bebyggelsemiljöns utformning ska tillgodose allmän-
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
355
na lämplighetskrav som ligger bakom olika bestämmelser i nuvarande 2 och 3 kap.
Genom de nu föreslagna bestämmelserna i 1 kap. 2 § läggs således tidigt fast att såväl vid allmänna planmässiga bedömningar av användningen av mark och vatten som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse ska utgångspunkten vara vad som är lämpligt från allmän synpunkt. Av betydelse i sammanhanget är att dessa lämplighetsbedömningar till stor del har karaktären av allmänna skönsmässiga bedömningar som det lagts på politiskt utsedda organ att göra. Också de konkretiseringar av vad de allmänna intressena innebär i sak som följer i 2 kap. lämnar i allmänhet de beslutande myndigheterna ett betydande handlingsutrymme. Bestämmelserna i 1 kap. 2 § ska ses i samband bl.a. med föreslagna bestämmelser i 1 kap. 4 §, där det framgår att det i första hand är kommunen som har att göra dessa allmänna lämplighetsbedömningar. Bestämmelserna ska också ses i samband med den föreslagna nya bestämmelsen i 13 kap. 7 §, av vilken framgår att den myndighet som har att pröva överklaganden av kommunala beslut enligt PBL i princip inte ska göra några egna bedömningar i sak i den del prövningen avser sådana allmänna lämplighetsbedömningar som bestämmelsen i 1 kap. 2 § handlar om. Kommitténs förslag i dessa avseenden redovisas i avsnitt 12.5.6.
Principerna för förhållandet mellan berörda allmänna och enskilda intressen bör förtydligas
Redan av den inledande portalparagrafen framgår att tillämpningen av PBL till stor del handlar om att finna en balans mellan de allmänna och de enskilda intressen som gör sig gällande vid olika ställningstaganden som berör samhällsutvecklingen. Det finns därför skäl att tidigt i lagtexten komplettera med bestämmelser som anger utgångspunkter för vad ett tillgodoseende av allmänna och enskilda intressen innebär för PBL:s del.
Även om det, i enlighet med vad som angetts i det föregående, är en grundläggande princip att bedömningar enligt PBL ska utgå från vad som är en från allmän synpunkt lämplig markanvändning, ska dock alltid hänsyn tas också till berörda enskilda intressen. Detta framgår i gällande lagtext av 1 kap. 5 §, som anger att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas vid prövning enligt PBL, om inte annat är särskilt föreskrivet. För att markera betydelsen av att de
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
356
allmänna intressena alltid ska vägas mot berörda enskilda intressen bör en bestämmelse med denna innebörd nu tas in i direkt anslutning till bestämmelsen i 1 kap 2 § om de allmänna intressena.
Det kan också finnas skäl att överväga utformningen av bestämmelsen om beaktande av enskilda intressen. Sedan PBL infördes har den s.k. Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna blivit en del av svensk rätt. En för tillämpningen av PBL viktig del av denna konvention är den s.k. proportionalitetsprincipen som brukar beskrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen. Det har ifrågasatts om det sista ledet i den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 5 §, dvs. formuleringen ”om inte annat är särskilt föreskrivet”, är helt förenligt med konventionen. För att det inte ska råda någon tvekan om att konventionen gäller föreslås att den angivna formuleringen utgår ur lagtexten.
Det kan därutöver övervägas om det inte finns skäl att komplettera lagtexten i förslaget till ny 1 kap. 3 §, så att det på ett tydligare sätt framgår att de avvägningar som ska ske i olika ärenden alltid ska ske med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Det kan i och för sig ifrågasättas om en sådan precisering är nödvändig eftersom principen redan gäller. Med hänsyn bl.a. till de förslag som läggs om förtydliganden i 1 kap. 2 § respektive 1 kap. 4 § av de allmänna intressenas betydelse och om kommunens avgörande inflytande i vissa avseenden när det gäller frågor om markanvändningen finns det emellertid skäl att också särskilt markera de enskilda intressenas betydelse vid lagens tillämpning. Därmed upprätthålls på ett tydligt sätt i lagstiftningen den balans mellan olika intressen som är nödvändig för att PBL ska kunna fungera väl och lagstiftningen respekteras. Det föreslås därför att det i lagtexten anges att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.
För några situationer kan diskuteras i vad mån nuvarande reglering i PBL innebär att tillräcklig hänsyn ska tas till de enskilda intressena. I 5 kap. 11 § andra stycket anges således att en detaljplan kan ändras eller upphävas efter genomförandetidens utgång utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Detta kan ge intrycket att något utrymme att tillämpa proportionalitetsprincipen inte skulle finnas. Bestämmelsens egentliga innebörd är emellertid i första hand att de byggrätter som ges i en detaljplan är att
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
357
betrakta som tidsbegränsade på samma sätt som de rättigheter som ges genom ett beslut om lov. Ett lov som inte tagits i anspråk inom föreskriven tid måste förnyas om det ska kunna utnyttjas. Byggrätter enligt detaljplan är på motsvarande sätt garanterade endast under planens genomförandetid, även om de inte som lov upphör automatiskt utan först efter särskilt beslut. Att en i plan given byggrätt upphävs innebär emellertid inte utan vidare att det därefter blir omöjligt att utnyttja marken för bebyggelse. Om planen upphävs får frågan om möjligheten att bygga i stället prövas genom bygglov. Om planen ändras sker prövningen när planens nya innehåll fastställs. I båda dessa situationer ska en proportionalitetsbedömning ske.
Två andra situationer där det finns anledning att särskilt betona att också en proportionalitetsbedömning måste ske vid prövningen i det enskilda ärendet är när en ansökan om bygglov avslås med hänvisning till detaljplanekravet eller när byggnadsnämnden med tillämpning av 8 kap. 23 § beslutar om anstånd med avgörandet om lov. I det första fallet är det inte tillräckligt med enbart en generell hänvisning till att det t.ex. i en översiktsplan förutsätts att lovprövning inom området ska föregås av detaljplaneläggning. Det krävs också att en bedömning och en avvägning görs i det enskilda fallet. Även i anståndsfallet är det viktigt att byggnadsnämnden anger skälet till att ärendet enligt nämnden inte kan avgöras genast. Det bör i sammanhanget framhållas att kravet på en proportionalitetsbedömning inte i sig innebär att inte allmänna intressen ofta kommer att överväga vid den prövning som ska ske. Vid tillämpningen av Europakonventionen har Europadomstolen låtit i nationell lagstiftning reglerade allmänna intressen av att kunna styra markanvändningen få stor tyngd. Det viktiga är att en avvägning alltid görs i det enskilda ärendet och att beslut som går emot enskilda intressen har en tillräcklig motivering.
Varken den nuvarande eller den föreslagna bestämmelsen preciserar närmare hur avvägningen mot de enskilda intressena ska göras eller vad kravet på rimlig balans innebär i olika situationer. Det finns dock några särskilda regler i PBL som för vissa situationer preciserar förutsättningarna för den avvägning mellan olika intressen som ska göras i ett ärende. Bestämmelserna om genomförandetidens betydelse för möjligheterna att ändra eller upphäva planer är ett exempel på sådana regler. Ett annat exempel är bestämmelserna i 5 kap. 2 § om betydelsen av befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden vid utformningen av detaljplaner, sär-
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
358
skilt när det gäller planbestämmelser med s.k. expropriativa effekter. Också de bestämmelser som nu finns i 3 kap. 2 § om hänsyn till omgivningen är av betydelse i sammanhanget. De visar också att det kan finnas olika motstående enskilda intressen i många ärenden som kan behöva beaktas. Kommittén återkommer till dessa frågor i avsnitt 12.5.6.
Kommunernas inflytande över markanvändning och byggande behöver förtydligas
I 1 kap. 2 § finns i dag en bestämmelse som anger att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Bestämmelsen avses ge uttryck för det s.k. kommunala planmonopolet. Med den föreslagna nya strukturen i 1 kap. PBL bör regleringen av kommunens, och därmed indirekt också statens, inflytande över allmänna ställningstaganden i markanvändningsfrågor följa efter bestämmelserna om beaktande av allmänna och enskilda intressen och således regleras i en ny 1 kap. 4 §.
Det inflytande som PBL ger kommunen i markanvändningsfrågor tar sig flera uttryck. Den formella rätten att besluta i frågor om planläggning är det kanske tydligaste av dessa. Det är också den fråga som den nuvarande bestämmelsen i första kapitlet handlar om. Med PBL:s tillkomst försvann den tidigare statliga fastställelseprövningen av planer. Det är nu kommunen som inom de ramar som lagstiftningen anger själv beslutar om att upprätta rättsverkande planer och att anta dessa. Kommunens ensamrätt omfattar inte bara befogenheten att besluta om planernas utformning utan innebär också att kommunen själv avgör om en plan över huvud taget ska upprättas och antas eller inte. Detta framgår av att ett kommunalt beslut om att inte anta, ändra eller upphäva en rättsverkande plan endast kan överklagas i den ordning som gäller för s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen. För att också bestämmelsen i första kapitlet om kommunens roll när det gäller planläggning på ett tydligare sätt ska uttrycka denna del av kommunens befogenheter föreslås att formuleringen om att det är en kommunal angelägenhet att ”planlägga” användningen av mark och vatten ändras till att det är en kommunal angelägenhet att ”besluta om planläggning av” användningen av mark och vatten.
En annan viktig aspekt av den decentralisering till kommunerna av beslutsfattandet som skedde genom PBL-reformen är att det
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
359
lagts på kommunerna att självständigt göra de lämplighetsbedömningar när det gäller markanvändning och byggande som lagstiftningen förutsätter. Endast i de fall som direkt anges i 12 kap. kan staten på eget initiativ ingripa i fråga om innehållet i de kommunala besluten. Detta anses också innebära att statliga organ inte heller vid den överprövning som sker efter överklaganden av kommunala beslut ska ändra kommunens lämplighetsbedömningar annat än då klagandenas enskilda intressen åsidosatts (prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Den senast angivna principen har emellertid inte fått något direkt uttryck i lagtext även om den tydligt framgår av förarbeten och praxis.
Som närmare kommer att utvecklas i senare avsnitt (se avsnitt 12.5.6) finns det nu anledning, bl.a. med hänsyn till olika förslag om att i allt högre grad lägga över besvärsprövningen enligt PBL på domstolar, att överväga en lagreglering av principen om kommunens rätt att göra de lämplighetsbedömningar avseende olika allmänna intressen som tillämpningen av PBL innebär. En sådan lagreglering bör ske dels genom en bestämmelse i första kapitlet som allmänt anger att det är kommunens uppgift att göra ifrågavarande lämplighetsbedömningar, dels genom en bestämmelse i 13 kap. som behandlar besvärsprövningens omfattning. Det föreslås därför nu att 1 kap. 4 § får ett andra stycke som anger att rätten att, inom det handlingsutrymme som lagen ger, bestämma om användningen av mark och vatten är förbehållen kommunen utom i de särskilt reglerade fall då staten kan ingripa med stöd av 12 kap. PBL. Förslaget till ny reglering i 13 kap. PBL behandlas närmare i betänkandets avsnitt 12.5.6.
Den nu föreslagna bestämmelsen innebär ingen förändring i sak i förhållande till dagens tillämpning av PBL. Det bedöms emellertid som angeläget att en så grundläggande princip som ansvarsfördelningen mellan kommunala beslutsorgan och överprövande statliga organ behandlas också i lagtexten och då redan i PBL:s inledande kapitel.
Det är viktigt att betona att den förslagna bestämmelsen inte innebär en total frihet för kommunen att godtyckligt göra vilka avvägningar den vill. Av formuleringen ”inom det handlingsutrymme som denna lag ger” framgår att vad det handlar om är att kommunen ska få disponera över den frihet som finns att göra skönsmässiga bedömningar när det gäller de olika allmänna intressen som PBL ska tillgodose. Ju öppnare beskrivningen av de allmänna intressena är i lagen, desto större är handlingsutrymmet. Omvänt gäl-
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
360
ler att i de fall där lagtexten på ett mera precist sätt reglerar det allmänna intresset kan handlingsutrymmet i stället vara begränsat. Som exempel på bestämmelser som ger ett mycket begränsat handlingsutrymme kan nämnas 4 kap. 7 § och 8 §miljöbalken, till vilka bestämmelser PBL hänvisar och där tydliga regler ges om vad som kan tillåtas inom en nationalstadspark eller få påverka ett område som ingår i det europeiska nätverket Natura 2000. I de fall där bestämmelserna i 12 kap. PBL är tillämpliga är länsstyrelsen skyldig att ingripa mot ett kommunalt beslut som strider mot gällande regler. Frågan om kommunens beslut ligger inom handlingsutrymmet kan också komma att prövas efter överklagande.
Allmänt gäller dessutom att handlingsutrymmet alltid begränsas av kravet på hänsynstagande till berörda enskilda intressen. Kommunen har att bedöma vad de allmänna intressena innebär men sedan ska dessa allmänna intressen i allmänhet vägas mot de olika enskilda intressen som gör sig gällande i ett ärende, varvid proportionalitetsprincipen ska tillämpas. Kommunens avvägningar mellan de allmänna intressena och berörda enskilda intressen kan alltid bli föremål för prövning efter överklagande.
Bestämmelserna om PBL:s olika prövningsformer och berörda myndigheters uppgifter bör förtydligas och justeras
Efter de nu behandlade bestämmelserna av mera principiell innebörd bör i fortsättningen av 1 kap. ges en översiktlig beskrivning av PBL:s olika planformer och former för prövning i övrigt samt av berörda myndigheters uppgifter. Sådana bestämmelser finns redan i dag i detta kapitel och i dessa delar föreslås endast begränsade justeringar som en konsekvens av ändringar i övrigt som kommittén föreslår.
1 kap. 5 § i förslaget innehåller en beskrivning av PBL:s olika planformer som motsvarar nuvarande 1 kap. 3 §. Beskrivningen av översiktsplanen modifieras något med hänsyn till de förslag om en delvis ändrad inriktning av översiktsplaneringen som kommittén föreslår (se avsnitt 6.5.3). På motsvarande sätt justeras beskrivningen av vad som kan regleras med områdesbestämmelser (se avsnitt 8.3). Stycket om fastighetsplaner tas bort eftersom kommittén föreslår att sådana inte längre ska kunna antas (se avsnitt 9.5.3).
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
361
Förslaget till 1 kap. 6 §, som behandlar olika former av lov m.m. och som motsvarar nuvarande 1 kap. 4 § anpassas till att systemet med särskild bygganmälan föreslås avskaffat (se avsnitt 10.1.2).
I 1 kap. 7 § föreslås en ny bestämmelse för att tydliggöra att kommunens uppgifter enligt PBL också omfattar tillsyn. I nuvarande 1 kap. saknas uttryckliga bestämmelser om kommunal tillsyn. I nuvarande 1 kap. 7 § anges visserligen att det i varje kommun ska finnas en byggnadsnämnd, som bland annat ska ha i uppgift att ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Tillsynsåtgärder har emellertid en så viktig funktion bl.a. för att få en bättre efterlevnad av lagstiftningens olika bestämmelser om byggande att deras roll bör betonas tydligare redan i det inledande kapitlet. Tillsyn är vidare den enda form av prövning som kan aktualiseras i de fall då byggande undantas från lovplikt och någon obligatorisk prövning i förväg således inte sker. Kommittén föreslår därför att olika former av tillsynsverksamhet också ska beröras i 1 kap. på samma översiktliga sätt som de olika formerna för planläggning och lovgivning.
I förslaget till 1 kap. 8 och 9 §§ behandlas byggnadsnämndens respektive länsstyrelsens och Boverkets uppgifter enligt PBL. Bestämmelserna motsvarar nuvarande 1 kap. 7 och 8 §§. En begränsad justering har gjorts när gäller beskrivningen av byggnadsnämndens uppgifter. I den nya 8 § anges att kommunen ”skall fullgöra uppgifter enligt denna lag” i stället för som lagen nu anger ”uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och har det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten”.
I förslaget till 1 kap. 10 § som avslutar kapitel 1 och som överensstämmer med nuvarande 1 kap. 9 § görs en hänvisning om att särskilda bestämmelser om s.k. tekniska egenskapskrav finns i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
4.4.2 Översyn av 2 och 3 kap. PBL
Utgångspunkter för kommitténs förslag
PBL är en lag som till huvudsaklig del reglerar förfarandet vid de olika typer av planering, tillståndsgivning och tillsyn som lagen innehåller. De materiella bestämmelser som behandlar de krav som ställs när det gäller det sakliga innehållet i olika beslut, bl.a. om vad
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
362
som ska beaktas vid såväl bevarande som förändring av den fysiska miljön, finns i huvudsak samlade i 2 och 3 kap.
Syftet med de allmänna bestämmelser av övergripande natur som finns i 2 kap. angavs i PBL-propositionen vara att ge vägledning i fråga om mål och inriktning vid både planläggning och prövning av lov (prop. 1985/86:1, sid. 96 f). Bestämmelserna skulle ses som ett uttryck för de samlade krav som statsmakterna riktar mot kommunerna när det gäller beslut i markanvändningsfrågor. Avsikten var att tillämpningen till stor del skulle vara en kommunal angelägenhet och att det skulle finnas ett brett spektrum för kommunala bedömningar. Vidare angavs att meningen var att bestämmelserna i 2 kap. skulle läggas till grund för den lämplighetsprövning som alltid ska ske av att mark som ska användas för bebyggelse först måste prövas vara lämplig från allmän synpunkt för detta ändamål. Vissa grundläggande bestämmelser om bebyggelsemiljöns utformning ansågs också behöva tas in i 2 kap.
När det gäller bestämmelserna i 3 kap. angavs att de borde avse de egenskapskrav som enligt statsmakterna skulle ställas på enskilda byggnader och andra anläggningar samt på tomter och allmänna platser. Förhållandet mellan bestämmelserna i de båda kapitlen beskrevs så att när kommunen med stöd av 2 kap. hade gjort de planmässiga övervägandena och funnit att ett visst markområde var lämpligt för t.ex. bebyggelse så skulle därefter med stöd av 3 kap. avgöras var de enskilda byggnaderna skulle placeras i detalj och hur de skulle utformas estetiskt och utföras tekniskt.
Uppdelningen mellan 2 och 3 kap. av olika allmänna krav som rör markanvändning och bebyggelse har på olika sätt rättslig betydelse vid den prövning som sker vid planläggning och lovgivning. Det framgår kanske tydligast genom den skillnad som framgår av bestämmelserna i 8 kap. 11 och 12 §§ av vad som ska prövas när det gäller bygglov inom respektive utom detaljplanelagda områden. I båda fallen ska prövas huruvida den åtgärd som en ansökan om bygglov avser uppfyller angivna krav i 3 kap. När det gäller bygglov utom plan ska också prövas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. För bygglov inom plan gäller i stället att en prövning ska ske av att åtgärden inte strider mot planens bestämmelser.
Tidigare fanns också den skillnaden när det gällde prövningen av överklaganden av bygglov utanför planlagda områden att frågan om åtgärdens förenlighet med kraven i 2 kap. skulle slutligt prövas av regeringen medan domstol skulle pröva frågor som rörde kraven i 3
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
363
kap. Denna skillnad har emellertid numera upphört sedan i princip all prövning av överklagade lovärenden går till domstol.
Nuvarande 2 kap. och 3 kap. bör slås samman
Den beskrivna regleringen i 8 kap. 11 och 12 §§ av prövningen gällande bygglov liksom uttalandena i förarbetena förefaller ha utgått från tanken att en bebyggelses överensstämmelse med 2 kap. i stor utsträckning prövas vid detaljplaneläggning medan prövningen av om berörda krav i 3 kap. är uppfyllda görs vid efterföljande bygglovsprövning. Om planläggning inte sker kan prövningen avseende 2 kap. i stället ofta ske genom förhandsbesked. En uppdelning på ett sådant sätt kan kanske stämma som en grov beskrivning av huvuddragen i prövningssystemet, men när man kommer till hur prövningen i praktiken går till mera i detalj blir bilden betydligt mera komplicerad. Således behandlas frågor som rör 3 kap. ofta vid planläggning. Av bestämmelserna i 5 kap. 7 § framgår exempelvis att frågor om byggnaders placering, utformning och utförande kan regleras genom planbestämmelser. Det är därför ofta oklart om det egentligen finns något utrymme för ytterligare prövning av kraven i 3 kap. när det gäller bygglov inom plan.
Vidare är gränserna mellan vad som regleras i 2 kap. och i 3 kap. i vissa avseenden mycket otydliga. Skillnaden mellan att pröva lokaliseringen av en byggnad, vilket i princip är en fråga som hör till 2 kap. och att pröva byggnadens närmare placering, vilket regleras i 3 kap. är i många fall flytande. När det gäller utformningsfrågor ställs i 2 kap. vissa krav som gäller en bebyggelses utformning bl.a. från estetiska utgångspunkter medan 3 kap. innehåller krav bl.a. på att enstaka byggnader ska ha en sådan form och färg att de är estetiskt tilltalande och ger en god helhetsverkan. Frågan om en lokaliserings påverkan på omgivningen behandlas över huvud taget inte i 2 kap. medan 3 kap. ställer krav på att en byggnad inte får placeras och utformas så att betydande olägenheter för omgivningen uppkommer. I praktiken gäller dock frågan huruvida en bebyggelse innebär olägenheter för omgivningen till stor del en bedömning av konsekvenserna av lokaliseringen som sådan och inte enbart av placeringen av enstaka byggnader.
Angivna exempel visar att det i flera avseenden är svårt att dra tydliga gränser mellan kraven i 2 kap. och i 3 kap. PBL. Erfarenheterna från den tid då bygglov skulle prövas i olika instanser bero-
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
364
ende på om prövningen avsåg bestämmelserna i 2 kap. eller 3 kap. var också att regleringen delvis var svårtolkad och att det fanns ett betydande utrymme för olika uppfattningar om vad prövningen i ett ärende egentligen avsåg.
En tanke bakom uppdelningen mellan 2 kap. och 3 kap. var att kraven i 2 kap. till övervägande del avsåg sådana frågor som kunde avgöras genom kommunala lämplighetsbedömningar av mera skönsmässig karaktär, medan kraven i 3 kap. till huvudsaklig del kunde prövas som rättsliga frågor. Det är dock tydligt att också vissa av kraven i främst 3 kap. 1 § om byggnaders placering och utformning med hänsyn till stads- eller landskapsbild eller om vad som är estetiskt tilltalande lämnar stort utrymme för lämplighetsbedömningar av samma karaktär som de som sker enligt 2 kap. Samtidigt har det visat sig att vissa bestämmelser i 2 kap., bl.a. med hänsyn till den utveckling inom miljörätten som också berör PBL, ibland innebär en reglering som ger ett mycket begränsat utrymme för mera skönsmässiga bedömningar.
En viktig funktion med den uppdelning av kraven i olika kategorier som regleringen i 2 och 3 kap. innebär är att en prövning ska kunna ske stegvis och att frågor som därvid en gång har prövats och avgjorts inte ska kunna tas upp på nytt. Bestämmelsen i 13 kap. 2 § andra stycket som innehåller ett principiellt förbud mot att överklaga beslut i den del de avser frågor som redan är prövade och avgjorda genom tidigare beslut är ett uttryck för samma strävan. Det finns, från både allmänna och enskilda utgångspunkter, ett uppenbart intresse av att bl.a. genom regler av berört slag kunna förenkla och påskynda prövningen av angelägna byggprojekt. De i vissa avseenden otydliga gränserna mellan kraven i 2 och 3 kap. innebär emellertid att det är tveksamt att koppla en bedömning av om en fråga ska anses ha prövats eller inte till om frågan anses röra kraven i 2 eller 3 kap.
Med hänsyn till vad som här redovisats finns det starka skäl att ifrågasätta om den nuvarande uppdelningen mellan 2 och 3 kap. av olika allmänna krav när det gäller markanvändning och byggande är ändamålsenlig. Kommitténs förslag är att de olika bestämmelser, som i dag finns i 2 och 3 kap. PBL och som har till syfte att redovisa olika allmänna intressen och krav som ska gälla vid lagens tilllämpning, i fortsättningen samlas i 2 kap. Med en sådan utgångspunkt behöver man inte längre ägna uppmärksamheten åt i vilket av kapitlen en fråga regleras och vad detta får för konsekvenser för frågans behandling i sak eller för när frågan ska behandlas. Det blir
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
365
lättare att undvika att liknande frågor behandlas på flera ställen eller att vissa sakfrågor kanske inte prövas alls därför att de aktualiseras vid fel tillfälle. Inriktningen kan i stället vara att olika sakfrågor ska behandlas i den ordning och på det sätt som med hänsyn förhållandena i varje ärende bäst gagnar en effektiv och rättssäker beslutsordning.
Kommittén uttalar i annat sammanhang (se avsnitt 7.4.3) att det är önskvärt att detaljplaner görs mindre detaljerade än vad som i dag ofta är fallet och att plansystemet tillämpas på ett mera flexibelt sätt, varvid en närmare prövning kan ske antingen genom kompletterande planbestämmelser eller i samband med bygglov. Kommittén uttalar vidare (se avsnitt 10.2) att bygglovsprövningen bör utvidgas och hållas samman på det sättet att alla för prövningen relevanta frågor aktualiseras i ett sammanhang men att det samtidigt ska öppnas större möjligheter att avgöra olika delfrågor genom förhandsbesked. Syftet är i båda fallen bl.a. att olika frågor ska kunna tas upp, prövas och avgöras vid det tillfälle under beslutsprocessen då det är mest lämpligt. Detta underlättas om uppdelningen av bestämmelserna om allmänna krav mellan 2 kap. och 3 kap. slopas.
Den nu beskrivna inriktningen av det framtida förfarandet mot en större flexibilitet förutsätter emellertid bl.a. att det i varje enskilt ärende är tydligt vilka frågor som prövas i olika skeden av ärendet och att den fortsatta processen inte blir bunden i sak i andra avseenden än dem där en verklig prövning redan har skett. Bestämmelserna om bygglovsprövningen måste utformas så att bl.a. dessa aspekter beaktas. Också bestämmelserna om möjligheterna att ändra planer under genomförandetiden kan behöva ses över med angivna utgångspunkter. Kommittén återkommer till senast berörda frågor i avsnitten 10.2.3 och 7.6.3.
Utgångspunkter för ett nytt samlat kapitel 2 i PBL om allmänna intressen
Mot bakgrund av de oklarheter och överlappningar som har berörts ovan föreslår kommittén således att bestämmelserna i nuvarande 2 och 3 kap. PBL samlas i ett gemensamt avsnitt som redovisar de allmänna intressen och krav som ska beaktas vid lagens tillämpning. Av rubriken till detta nya kapitel 2 liksom av de olika bestämmelsernas utformning bör tydligt framgå att de materiella bestämmelser som kapitlet innehåller ska gälla vid all tillämpning av lagen. De
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
366
ska således inte bara beaktas av myndigheter vid beslut om planer och tillstånd av olika slag. De gäller också i tillämpliga delar direkt för enskilda, vilket är av betydelse bl.a. vid sådant byggande som kan ske utan föregående tillstånd. Prövningen av att olika krav beaktats får då ske genom den tillsyn som lagen förutsätter. Kapitlet föreslås med hänsyn till vad som nu anförts få benämningen ”Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämpning”.
Kapitlets bestämmelser redovisar den närmare innebörden av den typ av allmänna lämplighetsbedömningar avseende markanvändning samt lokalisering och utformning av bebyggelse som, enligt vad som tidigare angivits i förslaget till ny 1 kap. 2 §, är en grundläggande utgångspunkt för regleringen i PBL. Samtidigt som bestämmelserna innebär preciseringar i vissa avseenden lämnar de som tidigare berörts också ett betydande utrymme för skönsmässiga bedömningar i många avseenden. Av de tidigare behandlade bestämmelserna i 1 kap. 4 § framgår att det är en kommunal angelägenhet att svara för sådana lämplighetsbedömningar.
Bestämmelserna i det nya kapitlet kan indelas i följande olika grupper:
1. bestämmelser om markanvändning och lokalisering. Här redo-
visas allmänna egenskaper, värden och kvaliteter som bör tillgodoses vid planering av användningen av mark- och vattenområden samt de allmänna krav som bör gälla vid lokalisering av såväl samlad bebyggelse som enstaka byggnader eller anläggningar,
2. bestämmelser om utformningen allmänt av bebyggelse. Här be-
handlas allmänna krav på egenskaper eller kvaliteter som bör beaktas vid placering och utformning av bebyggelse. Bestämmelserna gäller såväl sammanhållen bebyggelse som enstaka byggnader och anläggningar,
3. bestämmelser som ställer krav på hänsyn till omgivningen vid
lokalisering, placering och utformning av bebyggelse,
4. bestämmelser om ytterligare särskilda krav på byggnader. Här
avses bl.a. de krav av teknisk karaktär som ställs på byggnader, främst enligt lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, BVL. Vidare behandlas här krav på underhåll av byggnader,
5. bestämmelser om särskilda krav i fråga om tomter och allmänna
platser.
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
367
En inledande paragraf som betonar betydelsen av en hållbar utveckling
Som redovisats i avsnitt 3.11.2 anser kommittén att målet om en hållbar utveckling bör tydliggöras i de materiella bestämmelserna. För att säkerställa att såväl planläggning, som byggande sker med beaktande av de olika dimensioner som ryms inom begreppet hållbar utveckling föreslås en ny inledande paragraf i 2 kap. Bestämmelserna i denna bör ge ett uttryckligt stöd för krav avseende såväl de sociala som de ekologiska och ekonomiska dimensionerna vid alla typer av beslut enligt PBL. Inte minst de ekonomiska aspekterna behöver lyftas fram tydligare i det sammanhanget.
Med hänsyn till PBL:s huvudsakliga fokus på människors livsmiljö är det naturligt att de sociala aspekterna placeras först i paragrafen. Bestämmelserna bör utrycka att planläggning och byggande ska ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla människor främjas. Därigenom uttrycks målet att kommunens beslut om förändringar i den fysiska miljön ska bidra till jämlika och jämställda livsvillkor, skapa förutsättningar för trygga och hälsosamma miljöer som är användbara och tillgängliga för olika befolkningsgrupper med skilda behov, oavsett kön, ålder, etnisk eller kulturell tillhörighet samt funktionsförmåga. Bestämmelsen täcker således in flera nationella mål som har formulerats inom ramen för olika handlingsplaner och andra initiativ inom socialpolitiken, såsom den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79), den nya folkhälsopolitiken (prop. 2002/03:35), integrationspolitiken, jämställdhetspolitiken samt barn- och ungdomspolitiken.
I en andra mening föreslås att den ekologiska dimensionen betonas, genom bestämmelser om att goda miljöförhållanden och en hushållning med naturresurser, energi m.m. ska eftersträvas. Bestämmelser med i stort sett motsvarande innehåll finns i nuvarande 2 kap. 2 §. Bestämmelsernas generella utformning uttrycker delvis de övergripande syftena med de nationella miljökvalitetsmålen, som beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö och dess natur- och kulturresurser som är miljömässigt hållbara på sikt. Som framhålls i avsnitt 3.11.2 tillgodoses miljömålen även på annat sätt i PBL.
Det är slutligen angeläget att betona att olika beslut enligt PBL även ska underlätta en god ekonomisk tillväxt och en lämplig utveckling för olika verksamheter. I nuvarande bestämmelser sak-
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
368
nas ett uttryckligt stöd för den ekonomiska dimensionen i hållbar utveckling. Bestämmelserna ger grund för att kommunen i sina beslut enligt PBL också ska säkerställa grundläggande förutsättningar för etablering och utveckling av näringslivet och kommersiell service, för byggande av behövlig infrastruktur för kommunikationer och teknisk försörjning samt för bostadsbyggande. Målen har i dessa avseenden en nära koppling till de mål och verktyg som utnyttjas i den nationella politiken för regional utveckling (prop. 2001/02:4), transportpolitiken (prop. 2001/02:20) samt bostadspolitiken. Syftet är också att lägga grunden för att kommunens beslut ska ske med ökad hänsyn till behovet av väl fungerande marknader inom ramen för en effektiv konkurrens i enlighet med de mål som lagts fast för konkurrenspolitiken (prop. 1999/2000:140).
Som redovisats ovan innebär bestämmelsernas generella karaktär att de långsiktiga och allmänna mål, som de avser att framhålla, normalt behöver konkretiseras i olika avseenden. Olika av riksdagen fastlagda nationella mål är en form av konkretisering av de mycket allmänt formulerade lagbestämmelserna. Genom att sådana mål successivt revideras och utvecklas underlättas också en lagtilllämpning som beaktar förändringarna när det gäller samhällsutvecklingen. Även de olika formerna för nationella mål behöver emellertid konkretiseras med hänsyn bl.a. till skilda lokala förutsättningar. Detta sker främst i ett kommunalt sammanhang och olika mål kan då anpassas till behoven i den fysiska planeringen och i det sammanhanget ge nödvändigt stöd för kommunens beslut enligt PBL. I flertalet kommuner torde det vara mest naturligt att detta sker i det tidiga arbetet med den kommunomfattande översiktsplaneringen, t.ex. genom att de överordnade generella målen eller sektorsmål som har särskild relevans för beslut enligt PBL diskuteras i det tidiga programskedet. För att ge stöd för ett sådant arbetssätt föreslås i avsnitt 6.6.3 vissa förändringar av reglerna för översiktsplanens innehåll. De övergripande bestämmelserna i förslaget till ny paragraf kan naturligtvis också vara en utgångspunkt för en samlad politisk diskussion om hur målet om hållbar utveckling som helhet ska omsättas i ett kommunalt perspektiv. Den svenska strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) kan ge vägledning för detta. Några kommuner har redan utnyttjat det inledande programarbetet i den kommunomfattande översiktsplaneringen till att diskutera och förankra kommunala mål för en hållbar utveckling.
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
369
Bestämmelser om mark- och vattenanvändning samt om lokalisering av bebyggelse
Som ett led i en tydligare struktur i fråga om bestämmelserna om allmänna intressen bör den inledande paragrafen följas av två paragrafer om utgångspunkter för bedömningar av vad som är en lämplig mark- och vattenanvändning samt om vad som ska iakttas vid lokalisering av bebyggelse. Innehållet motsvaras med vissa justeringar av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 1–3 §§.
I 2 kap. 2 § bör tas in en bestämmelse som, i likhet med vad som gäller i dag, hänvisar till 3 och 4 kap. miljöbalken. Vidare bör det i samma paragraf erinras om att miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken ska iakttas. I avsnitt 3.11.2 har kommittén pekat på behovet av en översyn av PBL:s bestämmelser avseende miljökvalitetsnormer. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn föreslås att dagens bestämmelser i PBL avseende miljökvalitetsnormer samlas i den nya 2 § och att det endast görs några språkliga justeringar. Den ena innebär att det tydliggörs att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken ska iakttas vid lagens tillämpning. Den andra är ett förtydligande att det är planläggning och beslut i andra ärenden enligt lagen som inte får medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken överträds.
I 2 kap. 3 § föreslås bestämmelser om vilka hänsyn som bör tas vid lokalisering av såväl mera samlad bebyggelse som enstaka byggnader och anläggningar. Paragrafen motsvarar i huvudsak vissa bestämmelser i nuvarande 2 kap. 2 § och 2 kap. 3 §, men innebär samtidigt vissa justeringar och tillägg.
Inledningsvis bör det ställas krav på hänsyn till den fysiska miljöns egenskaper samt dess natur- och kulturvärden. Kraven på hänsyn till den fysiska miljöns egenskaper motsvaras i princip av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 2 om hänsyn till jord-, berg- och vattenförhållanden, samtidigt som bestämmelserna ges en vidare och mer generell innebörd. Syftet är att uttrycka grundläggande krav på att marken ska vara lämplig för bebyggelse med hänsyn till grundförhållanden, stabilitet, riskerna för ras och skred, radonrisker, vattenområdenas känslighet och tålighet samt egenskaper hos omgivande bebyggelse. Genom tillägget om hänsyn till den fysiska miljöns natur- och kulturvärden betonas i likhet med nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 § första meningen att värden och kvaliteter i omgivningen utgör en grundläggande förutsättning vid lokaliseringsprövningen.
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
370
Som redovisas i avsnitt 3.8.6 finns bl.a. mot bakgrund av de ökade riskerna för översvämningar anledning att i 2 kap. ställa tydligare krav på att möjligheterna att undvika olyckor och förebygga risker bör beaktas. Detta bör framgå av en andra punkt i paragrafen som även bör uttrycka krav på hänsyn till möjligheterna att förebygga föroreningar och bullerstörningar som innebär fara för människors hälsa och säkerhet. Det bör framhållas att denna bestämmelse, liksom många andra i 2 kap, endast anger att de nämnda aspekterna ska beaktas vid lagens tillämpning. För en närmare konkretisering av kraven behövs kompletterande underlag, riktlinjer m.m. När det gäller t.ex. risker för översvämningar kan sådant underlag bestå av t.ex. utredningar, sammanställningar och bedömningar av ansvariga myndigheter om hur bl.a. ändrade klimatförhållanden kan påverka bl.a. frågor som rör vattenståndet i sjöar och vattendrag och därmed frågan om olika lågt belägna områden är lämpliga för bebyggelse. När det gäller miljöstörningar av olika slag kan de allmänt hållna kraven konkretiseras bl.a. genom miljökvalitetsnormer och riktlinjer av olika slag. Genom den generella och breda utformningen av bestämmelserna kan nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 1 om hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt i 3 § 4 om möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar utgå.
I en tredje punkt bör bestämmelser tas in om en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar motsvarande nuvarande bestämmelser i 2 kap. 2 § första meningen.
I den fjärde punkten föreslås regler om hänsyn till olika typer av teknisk försörjning och samhällsservice som i princip motsvaras av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 3 § 3. Kommittén föreslår emellertid ett tillägg som gör det tydligt att även möjligheterna att hantera avfall ska beaktas. Motiven för tillägget redovisas i avsnitt 3.9.4.
Som ett led i kommitténs strävan att mellankommunal samverkan ska öka (se avsnitt 5.11.1) föreslås i 2 kap. 4 § bestämmelser som ställer krav på att planeringen och förhållandena i andra berörda kommuner ska beaktas och särskild hänsyn tas till frågor av mellankommunal och regional betydelse. Detta gäller både vid bedömningar i planeringssammanhang av vad som är en lämplig användning av mark- och vattenområden och vid ställningstaganden rörande lokalisering av bebyggelse.
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
371
Nya bestämmelser om utformning av bebyggelse
I syfte att få tydligare och mer enhetliga krav föreslår kommittén en samlad paragraf som anger de allmänna intressen som ska beaktas vid utformning av bebyggelse. Kommittén föreslår även vissa förtydliganden och ändringar, som snarast är av redaktionell karaktär. Bestämmelserna bör samlas i en ny 5 § i 2 kap.
Bestämmelserna ansluter nära till nuvarande bestämmelser i 2 och 3 kap. som ställer krav på utformningen av såväl bebyggelsemiljöer som enstaka byggnader. I 2 kap. 2 § ställs krav på att planläggning ska främja en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, medan vissa bestämmelser om utformning i 2 kap. 4 § gäller områden med s.k. sammanhållen bebyggelse. Bestämmelserna i 3 kap. 1, 10 och 12 §§, ställer krav på byggnaders utformning och placering. Som redovisas ovan är gränsdragningen mellan bestämmelserna i 2 och 3 kap. i dessa avseenden oklar, bl.a. genom att lokaliseringsprövningen ofta sammanfaller med bedömningen av en lämplig placering. Flera av de bestämmelser som gäller utformningen av sammanhållen bebyggelse bör också gälla bebyggelse i allmänhet. Det gäller t.ex. behovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser, hushållning med energi och vatten samt kraven på tillgänglighet för personer med funktionshinder. Vidare är det uppenbart att vissa av de krav som ställs på utformningen av enstaka byggnader även är relevanta vid bedömningar av hur bebyggelse som helhet ska utformas. Det är således inte längre befogat att behålla den nuvarande uppdelningen mellan kraven på utformning av sammanhållen bebyggelse och kraven på enstaka byggnader. En annan oklarhet med nuvarande bestämmelser är vilka krav som gäller vid ändring av byggnader. Kraven på utformning av byggnader gäller i praktiken även vid ändringar. Detta framgår dock inte uttryckligen av de gällande bestämmelserna. Kommitténs förslag syftar således till att ge en samlad och entydig grund för lämplighetsbedömningen av utformningen av såväl enstaka byggnader som mer samlad bebyggelse, liksom vid ändringar av och tillägg till bebyggelsen. Genom att tillämpningsområdet förtydligas och utvidgas på detta sätt finns inte längre anledning att ställa särskilda krav på placeringen av enstaka byggnader, utan bedömningar om en lämplig placering får anses ingå i bedömningar av en lämplig utformning av bebyggelsen.
I en första punkt föreslås bestämmelser med motsvarande innehåll och innebörd som nuvarande bestämmelser i 3 kap. 1 § som
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
372
ställer krav på hänsyn till stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på platsen. Mot bakgrund av de tillämpningsproblem som har redovisats föreslås emellertid att nuvarande bestämmelser om en estetiskt tilltalande utformning, som även återfinns i 2 kap. 2 §, ändras. Trots ambitionerna att ge estetiska värden en tydligare ställning som ett allmänt intresse har det vid tillämpningen och överprövningen ibland varit svårt att få genomslag för kommunala bedömningar av vad som ska anses som estetiskt tilltalande. En orsak kan vara att begreppet ”estetiskt tilltalande” kan tolkas så att det ger utrymme för en hög grad av skönsmässiga bedömningar grundade på personliga omdömen, snarare än på professionellt och sakligt underbyggda kunskaper och värden. Syftet med införandet av bestämmelserna var att ge stöd för olika aspekter – exempelvis färgsättning, storlek och skala samt materialval – som sammantaget ger en god helhetsverkan (prop. 1997/98:117 s. 19). För att ge stöd för mer sakligt underbyggda bedömningar föreslås att begreppet ”estetiskt tilltalande” inte används i lagtexten, utan att bestämmelserna i stället utformas så att de olika komponenter som är väsentliga för bedömningen uttryckligen framgår. Kommitténs förslag är därför att krav på en god form-, färg- och materialverkan uttryckligen ska framgå av lagtexten. Bakgrunden till detta förslag redovisas även i avsnitt 3.6.4.
I punkterna 2, 3 och 4 föreslås bestämmelser om behovet av skydd mot uppkomst av brand och olyckshändelser, tillgänglighet för personer med funktionshinder, hushållning med energi och vatten m.m. samt goda klimatiska och hygieniska förhållanden. Eftersom motsvarande krav finns i nuvarande 2 kap. 4 §, är syftet med kommitténs förslag att tydliggöra att kraven ska beaktas även vid utformningen av bebyggelse och enstaka byggnader.
I en femte punkt föreslås att även möjligheter att hantera avfall ska beaktas. Motivet till förslaget redovisas i avsnitt 3.9.4.
Som angetts ovan bör utformningsbestämmelserna även gälla vid ändringar av och tillägg till bebyggelse, vilket innebär ett förtydligande jämfört med motsvarande bestämmelser i dag. Detta föreslås framgå i ett andra stycke. Av bestämmelserna ska också enligt kommitténs förslag framgå att ändringar och tillägg ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras. Nuvarande bestämmelser i 3 kap. 10 § anger att byggnadens karaktärsdrag ska beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. Den föreslagna ändringen innebär en förstärkning och generalisering av varsamhetskravet
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
373
såtillvida att även tillägg till bebyggelsen ska göras varsamt, och att befintliga karaktärsdrag inte bara ska beaktas, utan även respekteras. Bakgrunden är att varsamhet när det gäller den vardagliga bebyggelsens värden trots förhöjda ambitioner och förtydligade uttalanden inte beaktas tillräckligt. Den specificerade uppräkningen som finns i gällande bestämmelser av vilka värden som ska tas till vara kan anses motverka en generell hänsyn och föreslås därför tas bort. I ett tredje stycke föreslås bestämmelser om att särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, ska skyddas. Bestämmelserna motsvaras av dagens krav i 3 kap. 12 §, men har getts en annorlunda utformning i syfte att förstärka och förtydliga de hänsyn som krävs för särskilt värdefulla byggnader. Förvanskningsförbudet har funnits länge i lagstiftningen, men har varit svårt att tillämpa i praktiken. Nuvarande bestämmelser om förbud mot förvanskning av byggnader som har särskilda värden föreslås därför ersättas med krav på skydd av sådana värden, som grundas på fackmässiga bedömningar. Därmed ställs till att börja med krav på att de värden som avses i det enskilda fallet ska vara tydligt angivna, vilket avsevärt förbättrar möjligheterna att skydda dem och bedöma konsekvenserna av olika åtgärder. Ett krav på skydd kan också anses som enklare både att tolka och tillämpa.
Genom den förändrade formuleringen och förtydligade innebörden av bestämmelsen kan man få nya vägledande avgöranden. En viktig förutsättning för att byggnader med särskilda värden ska få tillräckligt skydd är att kommunerna tar fram det kunskaps- och beslutsunderlag som behövs. Det är angeläget att behövliga inventeringar görs och lämpligt att de kommer till uttryck i översiktsplanen, men det krävs inte att de fackmässiga bedömningarna alltid ska vara gjorda i förväg. Vad som krävs är att besluten motiveras sakligt och att kommunerna har tillgång till den kompetens som behövs.
En annan förändring i förhållande till de gällande bestämmelserna är att ordet miljömässigt har tagits bort. Motiven till detta är att ordet miljömässigt är tänkt att ställa krav på ett omgivningsperspektiv. Genom att bestämmelserna som rör enstaka byggnader samordnas med bestämmelserna om bebyggelsen kommer man att få ett perspektiv som också rör omgivningen. Kriteriet miljömässigt kan därför tas bort utan att man för den skull försämrar prövningen i enskilda ärenden. I avsnitt 3.6.4 utvecklas förslaget närmare.
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
374
Särskilda bestämmelser om sammanhållen bebyggelse
Även om det således enligt kommitténs förslag är befogat att föra över delar av nuvarande bestämmelser om sammanhållen bebyggelse till en generell paragraf, finns anledning att i bestämmelserna ange vissa ytterligare krav som ska gälla för sammanhållen bebyggelse. Kommittén föreslår att denna bestämmelse läggs i 6 § i kapitlet. Genom kravet i 5 kap. 1 § på detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse kan bestämmelserna tas till utgångspunkt för vilka krav som ska tillgodoses vid detaljplaneläggningen, utöver de grundläggande kraven enligt 5 §.
Nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 § 5 anger bl.a. att bebyggelsemiljön ska utformas med hänsyn till behovet av trafikförsörjning och god trafikmiljö, parker och andra grönområden. I andra stycket ställs krav på att det inom eller i nära anslutning till området ska finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. Det saknas dock ett uttryckligt krav på att behovet av allmänna platser ska tillgodoses, vilket är ologiskt med tanke på att bestämmelserna om detaljplanens obligatoriska innehåll i 5 kap. 3 § ställer krav på att allmänna platser ska redovisas. Mot bakgrund av detta och de problem i tillämpningen av bestämmelserna om allmänna platser som kommittén redovisar i avsnitt 9.4.3 föreslår kommittén att ett sådant grundläggande krav införs som en första punkt i 6 §. Bestämmelsen föreslås samordnad med ovan nämnda bestämmelser om parker, grönområden och lek.
I en andra punkt föreslås bestämmelser om hänsyn till behovet av en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslutning till områdena, som motsvarar delar av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 § andra stycket.
I en tredje punkt föreslås – i likhet med nuvarande bestämmelser i andra stycket – att bebyggelsen ska utformas med hänsyn till behovet av förändringar och kompletteringar. Av bestämmelsen bör även framgå att behovet ska värderas både i förhållande till områdets värden och framtida behov för att markera det långsiktiga förvaltningsperspektivet.
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
375
Bestämmelser om hänsyn till omgivningen
I gällande lagstiftning finns i 3 kap. 2 § PBL en bestämmelse som innehåller ett krav på att byggnader ska placeras och utformas så att de inte innebär betydande olägenheter för omgivningen. Bestämmelsen har emellertid genom sin placering i 3 kap. och genom det sätt på vilken den är formulerad en formellt begränsad räckvidd. För att undanröja något av den oklarhet som finns bör bestämmelsen ersättas av en bestämmelse med mera generell innebörd. En sådan bestämmelse föreslås i 2 kap. 7 §. Bestämmelsen syftar till att tydligt ange att hänsyn till omgivningen ska tas såväl vid planläggning av mark- och vattenområden som vid lokalisering, placering och utformning av bebyggelse. Vidare bör framgå att bestämmelsen inte som nu gäller konsekvenserna av den avsedda användningen enbart av byggnader utan också när det gäller hur de mark- och vattenområden som planläggningen eller lokaliseringen reglerar allmänt kommer att användas. Det finns också skäl att i den nya bestämmelsen tydligare markera att bestämmelsen särskilt avser sådan omgivningspåverkan som innebär risk för fara för människors hälsa och säkerhet. I denna del är det naturligt att bedömningarna av vilka olägenheter eller risker som kan godtas anpassas till de bedömningar som görs vid prövning enligt miljöbalken i likartade fall. När det gäller vad som innebär betydande olägenheter på annat sätt är avsikten inte att den nya bestämmelsen ska innebära någon förändring i förhållande till nuvarande praxis.
Bestämmelser om ytterligare särskilda krav på byggnader samt särskilda krav i fråga om tomter och allmänna platser
Slutligen samlas i kapitlet ett antal bestämmelser från nuvarande 3 kap. PBL som rör byggnader samt utformning av tomter och allmänna platser. Bestämmelserna får i huvudsak anses vara ändamålsenligt utformade och endast smärre justeringar har gjorts. I en ny 8 § i 2 kap. redovisas kopplingen mellan PBL och 2 a § BVL, dvs. den bestämmelse som i dag finns i 3 kap. 3 § PBL. Som framgår av avsnitt 3.11.2 anser kommittén inte att det finns skäl att föreslå ändringar i 2 a § BVL som innebär ytterligare krav på byggnaders och anläggningars utförande. Däremot föreslås att bestämmelserna justeras så att det tydligt framgår att kraven gäller vid såväl uppförande som ändring av byggnadsverk.
Allmänna intressen och samhällskrav SOU 2005:77
376
Bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 13 § som rör kraven på byggnaders underhåll förs över till en ny 9 § varvid hänvisningen när det gäller särskilda värden anpassas till den föreslagna 2 kap. 5 § tredje stycket som anger vad som avses med sådana värden.
I 11–13 § återfinns bestämmelser som rör tomter och allmänna platser. Det är i huvudsak samma bestämmelser som i dag finns i 3 kap. 15–18 §§. Flera förtydliganden har gjorts och vissa omflyttningar har skett för att förtydliga systematiken. Exempelvis föreslås när det gäller bestämmelsen avseende tomter i 11 § att formuleringen i nuvarande 3 kap. 15 §, ”ska ha tagits i anspråk”, utgår för att tydliggöra att reglerna ska gälla tomter som ska användas för bebyggelse oavsett om det är fråga om nybyggnads- eller ändringssituationer. I samma paragraf föreslås i förhållande till nuvarande lydelse att det ska tydliggöras med att ta tillvara naturförutsättningarna så långt möjligt avses att ta tillvara terrängförutsättningarna men också att bevara växtlighet eller plantera i lämplig utsträckning. Syftet är att markera betydelsen av varsamhet både med hänsyn till de topografiska förhållandena och till växtligheten. Därmed behövs inte längre den svårtillämpade bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 17 § första stycket där det anges att byggnadsnämnden kan besluta att plantering ska utföras och befintlig växtlighet bevaras. För att tydliggöra att tillgänglighet och användbarhet när det gäller tomter utgår från grundläggande rättigheter som man som enskild kan anses ha föreslås att rätten formuleras som att tillgängligheten ska säkras om det inte är orimligt och att det man vill uppnå är att det ska finnas en möjlighet att komma till bebyggelsen och att använda tomten i övrigt. I sak är det inte avsett att innebära några förändringar.
Begreppet tomt ska ha samma innebörd som i dagsläget, dvs. den mark som använts för bebyggelsen och sådan mark som ligger i nära anslutning till denna eller behövs för att bebyggelsen ska kunna användas för avsett ändamål. Inom områden med sammanhållen bebyggelse är tomten i allmänhet lika med berörd fastighet.
De krav som i nuläget gäller och som innebär att tomter ska hållas i vårdat skick finns det i princip inte skäl att förändra. I dagsläget är det emellertid ett inte ovanligt problem att växtligheten på tomter ger upphov till olägenheter för grannarna. I vissa utsträckning har det varit oklart vad som ska avses med vårdat skick. Kommittén föreslår därför ett förtydligande i den nya 12 § med syftet att förtydliga att med vårdat skick avses att tomterna ska skötas och förekommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter
SOU 2005:77 Allmänna intressen och samhällskrav
377
för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risker för olycksfall begränsas.
En nyhet som föreslås i 12 § är att kraven på varsamhet vid ändringar också ska gälla tomter. Dessutom föreslås att en anpassning görs till de krav på skydd av särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt som avser bebyggelsen. I likhet med vad som föreslås när det gäller bebyggelsen ska sådana värden således kunna skyddas även om skyddet inte regleras i detaljplan eller områdesbestämmelser. Förutsättningen är att kommunen grundar sina krav på fackmässiga bedömningar.
Bestämmelserna som innebär att kraven avseende tomter också ska gälla vid ändring av byggnad föreslås finnas kvar. Det föreslås dock en ändrad formulering som innebär att kraven när det gäller tomterna ska ställas om det är skäligt. Vad som är skäligt kan avgöras utifrån de kriterier som idag finns i 3 kap. 16 §, dvs. i den utsträckning som det efter omständigheterna kan krävas med hänsyn till kostnaderna för arbetet och tomtens särskilda egenskaper.
Bestämmelserna när det gäller allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader föreslås föras över från nuvarande 3 kap. 18 § till den nya paragrafen. Innehållet ändras inte, men vissa omformuleringar föreslås och hänvisningar sker till de nya paragraferna. Indirekt blir det en skillnad och det gäller kraven på varsamhet som också kommer att gälla dessa typer av platser och områden i och med hänvisningen till den nya 12 §.
En särskild bestämmelse om tillämpningen av vissa bestämmelser
De oklarheter när det gäller tillämpningsområdet som har berörts i avsnitt 4.3 aktualiserar behovet av en särskild bestämmelse om tilllämpningsområdet. Kommittén föreslås en sådan bestämmelse. Den innebär att när begreppet bebyggelse nämns är bestämmelserna också avsedda att omfatta enstaka byggnad eller anläggning. Dessutom anges att med byggnader avses också andra anläggningar när bestämmelserna ska tillämpas.
379
5 Mellankommunal och regional samverkan
Sammanfattning Flertalet nationella mål och intressen behöver omsättas i ett regionalt sammanhang för att kunna beaktas i den kommunala fysiska planeringen, och genomförandet kräver ofta någon form av regional eller mellankommunal samverkan. Detta kräver inga lagändringar utan kan ske med stöd av nuvarande instrument i PBL. Det krävs framför allt en ökad medvetenhet och en bättre samordning på den nationella nivån.
Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det som kallas ESDP (European Spatial Development Perspective) är mest relevant på regional nivå, även om angreppssätten också har påverkat den kommunala översiktsplaneringen. Den regionala utvecklingspolitiken är endast till viss del kopplad till användningen av mark- och vattenområden och resultaten av samverkan är främst att se som underlag för den kommunala planläggningen. Kommitténs slutsats är att det på den regionala nivån inte behövs någon ny planform vid sidan om regionplanen.
Behovet av en mellankommunal samverkan vid planläggning och beslut enligt PBL har ökat sedan PBL trädde i kraft. Erfarenheterna visar att det finns brister när det gäller samverkan mellan kommuner vid översiktsplanering, detaljplaneläggning och beslut för åtgärder som har påverkan utanför kommungränsen.
Kommittén föreslår förändringar i PBL för att stärka det regionala och mellankommunala perspektivet.
• Det bör uttryckas tydligare i 2 kap. att det är ett allmänt intresse att hänsyn ska tas till planering och andra förhållanden i berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
380
• Kommitténs föreslår också att kommunernas skyldighet att samverka i dessa frågor tydliggörs. Om samverkan inte skett vid översiktsplaneringen ska samverkan som regel ske under detaljplaneringens programskede.
• En kommun föreslås få ett uttryckligt lagstöd för möjligheten att överklaga en annan kommuns detaljplanebeslut om det rör en fråga av mellankommunal betydelse och beslutet går emot kommunen.
• Som en följd av det tydligare kommunala ansvaret för en mellankommunal samordning bör länsstyrelsens roll och uppgifter förtydligas. Länsstyrelsen bör i likhet med i dag med stöd av underlag och kunskaper om nationella mål och intressen verka för en mellankommunal samordning i planeringen. Bristande mellankommunal samordning bör emellertid inte finnas kvar som en självständig grund för statlig kontroll med stöd av 12 kap. Länsstyrelsens arbete med att ta fram ett samordnat planeringsunderlag som redovisar statens intressen i ett regionalt och mellankommunalt sammanhang kan behöva utvecklas med stöd av förtydliganden i plan- och byggförordningen.
5.1 Utredningsuppdraget
Enligt direktiven ska PBL-kommittén
• redovisa hur PBL kan anpassas till nya planeringsförutsättningar,
• utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regional utvecklingsplanering samt
• redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål ska realiseras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länsstyrelsernas roll kan utvecklas.
I uppdraget ingår också att undersöka hur PBL kan stimulera en ökad samordning över administrativa gränser för att därigenom uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna för markanvändningsbeslut av betydelse för en hel regions utveckling. Därutöver finns en inbyggd regional dimension i flera av de övriga frågor som berörs i direktiven. Det gäller t.ex. hållbar utveckling och miljömål, översiktsplanens funktion för att säkerställa nationella, regionala och mellankommunala mål, konkurrensfrågorna, bo-
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
381
stadsbyggande samt EG-direktivet om strategiska miljöbedömningar.
I PBL-kommitténs uppdrag ingår vidare att undersöka hur PBL kan anpassas till EU:s planerings- och utvecklingssamarbete, det s.k. ESDP, som i dag sker utanför PBL-systemet.
5.2 Pågående förändringar och nya förutsättningar för regional samverkan
Regionbegreppet och mellankommunal samverkan
Den regionala nivån och regional samverkan har fått en ökad betydelse i Sverige under det senaste årtiondet, inte minst genom EUmedlemskapet, men även genom den nya regionala utvecklingspolitiken. Utan att här närmare gå in på en begreppsdiskussion kan konstateras att regionbegreppet kan ges en mängd olika betydelser beroende på sammanhang och syfte. Direktiven ger också utrymme för en vid tolkning av regionbegreppet. EU-samarbetet sker ibland i större, s.k. makroregioner mellan delområden i flera länder. I den regionala utvecklingspolitiken ligger fokus på länets avgränsning, men arbetet ska även beakta de lokala arbetsmarknadsregionerna och andra relevanta funktionella regioner, vilka ofta sträcker sig över länsgränser. Bilden bekräftas när man tittar närmare på olika former av pågående mellankommunal och regional planeringssamverkan, som ofta utgår från specifika sakfrågor och funktionella sammanhang som varierar från fall till fall.
Kommittén har mot denna bakgrund valt att inte närmare precisera innebörden av regional samverkan utan bibehålla den vida tolkning som direktiven innebär, dvs. olika former av samarbete både mellan två eller flera kommuner och mellan olika aktörer på den regionala nivån i skilda mellankommunala och regionala frågor.
Antalet aktörer på den regionala nivån vars arbete har koppling till fysisk planering blir fler
De senaste årens utveckling har gått mot att antalet aktörer på den regionala nivån har ökat. Vid sidan om länsstyrelserna som statens företrädare finns det sedan en lång tid tillbaka landsting. Många nationella myndigheter, såsom Banverket och Vägverket, har regionala organisationer med skiftande geografisk indelning. Direkt-
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
382
valda regionala organ, s.k. regionala självstyrelseorgan, kommunala samverkansorgan och regionplaneorgan, är andra aktörer på den regionala nivån. När det gäller de två sistnämnda så är det kommuner som samverkar. Det förekommer också att kommuner och landsting samverkar i mer informella former. Ett exempel är Mälardalsrådet där fem landsting och nästan 50 kommuner samverkar för att genomföra en gemensam vision för Mälarregionens utveckling. Dessutom förekommer mellanstatligt s.k. storregionalt samarbete i flera delar av landet, ofta med stöd av de EU-medel.
Den komplexa regionala bilden påverkar i varierande grad kommunernas fysiska planering. Det kan konstateras att det arbete som de skilda aktörerna bedriver på regional nivå ofta rör andra frågeställningar än fysisk planering. Det underlag som tas fram har emellertid många gånger en fysisk dimension och baseras på en dialog mellan det regionala organet och enskilda kommuner.
5.3 Gällande bestämmelser
5.3.1 Nationella mål och intressen
Kommunernas ansvar för planläggning och beslut om mark- och vattenanvändning och bebyggelse är grundläggande i PBL och det finns inga regler i PBL för planering på nationell nivå. Däremot finns det i lagen angivet olika nationella mål och allmänna intressen som kommunen ska beakta vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, 2 kap. PBL, inklusive 3 och 4 kap miljöbalken.
Den nationella nivån företräds primärt av länsstyrelsen som har ett övergripande ansvar att ta till vara och samordna statens intressen och att på särskilt angivna grunder pröva kommunens planbeslut. Bestämmelserna är ett uttryck för de allmänna strävandena mot en decentralisering av beslutsansvaret till kommunerna, genom att den statliga fastställelseprövningen av planer slopades och ersattes med möjligheter till en efterhandsprövning i vissa angivna fall. Utgångspunkten var att samrådet mellan staten, företrädd av länsstyrelsen, och kommunen normalt skulle leda till samstämmighet, men att det ändå behövdes tydliga utgångspunkter för statligt ingripande.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
383
5.3.2 Regionplanering
Enligt bestämmelserna i 7 kap. 1–2 §§ PBL får regeringen – om de berörda kommunerna mera allmänt inte motsätter sig det – utse ett regionplaneorgan om användningen av mark- och vattenområden behöver utredas gemensamt av flera kommuner eller om flera kommuners översiktliga planering behöver samordnas.
Regionplaneorganet ska inom regionen bevaka regionala frågor och fortlöpande lämna underlag till kommuner och statliga myndigheter. Regionplaneorganet kan anta en regionplan för hela eller del av regionen. Enligt 7 kap. 3 § ska förfarandet för översiktsplan då tillämpas. Regionplanen ska enligt 7 kap. 4 § tjäna till ledning för beslut om översiktsplaner och detaljplaner.
Regionplaneringens syfte och funktion
Bestämmelser om regionplanering fanns redan i byggnadslagen. Den kommunsammanläggning som genomfördes i början av 1970talet ansågs minska behovet av instrument för mellankommunal samordning. Det bedömdes ändå i förarbetena som nödvändigt att även i PBL ge möjlighet att kunna planera långsiktigt för olika verksamheter på regional nivå, bland annat med hänsyn till önskemål att undvika felinvesteringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam samhällsutveckling (prop. 1985/86:1 s. 188 f.). Frågor som bedömdes som särskilt angelägna gäller anordnandet av vattenförsörjning och avlopp, lokalisering av avfall och anläggningar för energiproduktion, infrastruktur för transporter och kollektivtrafik samt lokalisering och dimensionering av stormarknader.
Regionplanering förutsattes vara en kommunal angelägenhet som i regel kan väntas komma till stånd i tillräcklig omfattning i fria former utan medverkan från staten. Syftet var att i PBL erbjuda ett lagfäst system för regionplanering som ett alternativ till plansamverkan mellan kommuner i andra former. En grundprincip var att de berörda kommunerna ska vara överens och visa ett aktivt intresse för att ingå en plangemenskap. Det ansågs emellertid även motiverat att regeringen ska kunna förordna om en kommuns deltagande i ett regionplaneorgan även mot dess vilja i syfte att verksamhetsområdet ska bli rationellt och få en lämplig geografisk avgränsning.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
384
Samarbetet förutsattes avse sådana frågor som bör behandlas i ett vidare perspektiv än den enskilda kommunen eller där olika kommuners önskemål kan behöva sammanjämkas. Regeringen förutsätts i stora drag bestämma regionplaneorganets uppgifter för att tydliggöra gränsdragningen av arbetsuppgifter och förebygga kompetenskonflikter.
Regionplaneorganets huvuduppgifter ska vara att samordna utrednings- och planeringsarbetet, och det ansågs obehövligt att ställa krav på att resultaten av dessa måste sammanfattas i en formell regionplan. Regionplanen kan ses som en precisering av hur samordningen av mellankommunala frågor bör ske.
Regionplaneorganet ska i första hand biträda kommuner, länsstyrelse och sektorsmyndigheter med regionala synpunkter på markanvändningen. Inrättandet av ett regionplaneorgan ansågs innebära både att länsstyrelsen kan avlastas vissa utrednings- och planeringsuppgifter och en önskvärd komplettering av planeringsresurserna i länet.
5.3.3 Mellankommunala hänsyn och mellankommunal samordning
Kommunens planering och beslut enligt PBL ska enligt 2 kap. 2 § bland annat främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Bestämmelserna anger även att hänsyn ska tas till förhållandena i angränsande kommuner.
Samråd ska enligt 4 kap. 3 § samt 5 kap. 20 § ske med berörda kommuner och länsstyrelsen i såväl översiktsplaneringen som detaljplaneringen. Under samrådet om översikts- och detaljplaner ska länsstyrelsen enligt 4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § verka för att frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Enligt bestämmelserna i 12 kap. 3 § kan länsstyrelsen pröva kommunens beslut om detaljplan i de fall frågor som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. En berörd kommun kan också enligt den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av 13 kap. 5 § överklaga ett beslut om en rättsverkande plan om den senast under utställningstiden har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
385
Syftet med bestämmelserna om mellankommunal samordning
PBL:s grundläggande bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd med grannkommuner utgår från uppfattningen att människors levnadsförhållanden inte begränsas av kommungränser samt att kommunala beslut som rör boende, arbete, sysselsättning, rekreation och service ofta får effekter utanför den egna kommunen.
Bestämmelsen i 2 kap. 2 § om att planläggning ska främja en ändamålsenlig struktur, som infördes år 1996, syftade bl.a. till att tydliggöra att målet om en lämplig bebyggelsestruktur bör vara vägledande för kommunernas planering. Detta i förening med kommunernas skyldighet att ha en kommuntäckande översiktsplan förväntades leda till att samhällsutbyggnadsåtgärder av mellankommunal betydelse skulle bedömas utifrån ett helhetsperspektiv och så att en ändamålsenlig samordning sker av kommunernas planläggning.
Den nya befogenhetsfördelningen mellan staten och kommunerna, som infördes med PBL byggde på grundprincipen att staten bör ägna sig åt de övergripande frågorna av nationell betydelse och vissa frågor som behöver samordnas mellan kommuner (prop. 1985/86:1 s. 77). Länsstyrelsen gavs därför ett tydligt ansvar att verka för en mellankommunal samordning, främst i översiktsplaneringen, men även i detaljplaneringen, samt att vid behov pröva rättsverkande planer om samordningen inte har skett på ett lämpligt sätt. Utgångspunkten för bestämmelserna var dock att kommunövergripande frågor normalt utreds av kommunerna gemensamt som underlag för planeringen i respektive kommun. Syftet med bestämmelserna om överprövning var att länsstyrelsen ska bevaka att de planer som olika kommuner tar fram på ett gemensamt underlag inte blir inbördes oförenliga eller att en motsvarande avstämning sker om planer tas fram utan föregående regionalt samarbete.
5.4 Identifierade problemområden
Med utgångspunkt från direktiven, synpunkter vid seminarier och underlag från berörda myndigheter och organ har kommittén identifierat frågeställningar som har särskilt intresse:
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
386
• planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse,
• nationella utbyggnads- och planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen, såsom vindkraft,
• övriga nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen,
• det informella europeiska planeringssamarbetet, det s.k. ESDP,
• den regionala utvecklingspolitiken,
• regionplanering enligt PBL,
• lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen.
Resultatet av kommitténs analys, bedömningar och förslag inom dessa problemområden redovisas i efterföljande avsnitt.
5.5 Nationella mål och intressen
Kommitténs bedömning För att olika nationella mål och intressen av olika karaktär ska kunna beaktas i den kommunala planeringen förutsätts en anpassning till regionala förutsättningar och behov. I vissa fall krävs en mellankommunal eller regional samverkan för att de nationella målen ska kunna uppfyllas. Behovet av ett regionalt perspektiv och en regional samverkan för att fullfölja nationella mål och intressen bör främst mötas genom ett bättre underlag och en tydligare samordning på den statliga nivån.
5.5.1 Planeringen av trafikanläggningar och lokalisering av bebyggelse
Bakgrund
En mellankommunal och regional samverkan är särskilt angelägen vid planeringen av transportinfrastrukturen. Att det finns ett nära samband mellan utbyggnaden av transportinfrastrukturen och lokaliseringen av bebyggelse och anläggningar i övrigt är uppenbart. Olika lokaliseringsalternativ för sträckningar av nya kommunikationsleder behöver belysas från ett regionalt perspektiv och samordnas med kommunernas planering av bostäder och verksamheter. Utbyggnaden av vägar och järnvägar styrs av två planeringsprocesser, dels den ekonomiska processen som regleras av de transport-
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
387
politiska målen och som leder fram till de långsiktiga investeringsplanerna, och dels den fysiska processen som regleras i väglagen och lagen om byggande av järnväg och som reglerar genomförandet av de konkreta projekten. Det är i båda fallen processer som styrs centralt och regionalt, dvs. det omvända mot vad som gäller för PBL med sitt fokus på kommunerna.
Erfarenheter
Trots de uppenbara samordningsbehoven bedöms samordningen mellan de olika planeringsprocesserna som svag, och på central nivå i det närmaste obefintlig. När det gäller upprättandet av länstransportplanerna, som sker på regional nivå, anses kopplingen till den kommunala planeringen vara något bättre.
Det har påtalats som en brist att det saknas någon form av planinstrument som kan behandla transportstråk där berörda kommuner gemensamt och i samspel med trafikverken kan ta ställning till strategiska frågor. Erfarenheter från flera metodutvecklingsprojekt har visat att samverkan kring transportfrågor kan lägga grunden för ett sådant funktionellt och ibland storregionalt samarbete och även erbjuda en plattform för en bredare samverkan om gemensamma strategiska utvecklingsfrågor.
5.5.2 Nationella planeringsmål som ska tas om hand i den kommunala fysiska planeringen
Bakgrund
Statsmakterna har lagt fast mål och riktlinjer för en utbyggnad av en infrastruktur för vissa anläggningar där staten inte förfogar över medlen för genomförandet, som i stället är beroende av initiativ från den privata marknadens aktörer. Två aktuella exempel har kommit upp till diskussion i utredningsarbetet, nämligen planeringsmål för utbyggnad av vindkraft samt utbyggnaden av 3G-nätet. Vindkraftverkens höjd och placering i öppna lägen innebär att anläggningen ofta syns i en annan kommun och kanske också i ett annat län än där den ligger. Vindkraftsutvecklingen går också mot allt större verk med tillhörande kraftledningar som normalt berör flera kommuner. Lokaliseringen får långtgående effekter som kan leda till konflikter mellan kommuner. Antalet vindkraftsanlägg-
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
388
ningar som platsen tål och det aktuella projektets relation till andra tänkbara platser bör bedömas i en samlad och övergripande analys som sedan ligger till grund för ställningstagande i det enskilda fallet. Den långsiktiga utbyggnaden av vindkraften är med andra ord som regel en regional eller i vart fall en mellankommunal fråga.
Erfarenheter
En grundläggande svårighet som har påtalats när det gäller vindkraftsutbyggnaden rör bristen på en tidig dialog om vilka områden som ska läggas till grund för kommunernas planering. Dialogen om nationella utbyggnadsanspråk och hur de bör tillgodoses i ett regionalt sammanhang försvåras generellt av att översiktsplaneringen inte bedrivs kontinuerligt i många kommuner. Förutsättningarna för en regional samverkan när det gäller sådana nationella planeringsmål anses vidare begränsas dels genom att staten – till skillnad från utbyggnaden av infrastruktur – inte svarar för planering och genomförandet, dels av att det saknas tydliga incitament för kommunerna för en samordning.
Synpunkterna ifråga om utbyggnaden av 3G-nätet är delvis av en annan karaktär. Här handlar det mera om brådskan i utbyggnaden och avsaknaden av förberedande helhetsbedömningar av möjligheter till samordning och samutnyttjande såväl inom som mellan kommuner. Även brister när det gäller förmedling av kunskaper om eventuella hälsorisker har påtalats. Brådskan har också inneburit att alla bedömningar fått göras i det enskilda fallet, utan tid för förberedande helhetsbedömningar genom planläggning.
5.5.3 Nationella mål och politikområden som förutsätts bli riktningsgivande för den kommunala fysiska planeringen
Bakgrund
En regional samverkan aktualiseras även för genomförande av andra nationella sektorsmål och överordnade politikområden, som inte har direkt koppling till fysisk planering och byggande. Det tydligaste och i PBL-översynen kanske viktigaste exemplet i denna kategori är miljömålen med sina delmål och åtgärdsstrategier, som lyfter fram den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveck-
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
389
ling. Länsstyrelserna har enligt länsstyrelseinstruktionen ansvaret för att regionalisera miljömålen. Någon formell skyldighet för kommunerna att delta i miljömålsarbetet finns inte, utan kommunen förutsätts bl.a. med stöd av bestämmelserna i 2 och 3 kap. PBL beakta målen i sin planläggning och vid andra beslut.
Ytterligare exempel är de åtaganden som följer av införandet av vissa EG-rättsliga krav som ska beaktas vid planläggning och beslut enligt PBL och som på olika sätt medför behov av samverkan och samordning mellan kommuner. Det gäller t.ex. direktiven om miljöbedömningar av planer och program (2001/42/EG), direktiven om luftkvalitet (85/203/EEG och 80/779/EEG) samt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG).
Även den nationella strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) har tagits upp som ett parallellt exempel till de nationella miljömålen som riktningsgivande för kommunernas fysiska planering. Diskussionen har emellertid inte fördjupats med hänvisning till att strategin ännu är alltför generell och övergripande. Flera länsstyrelser har påtalat behovet av att klargöra relationen mellan miljömålen och hållbar utveckling i allmänhet och mellan God bebyggd miljö och den nationella strategin för hållbar utveckling i synnerhet.
Erfarenheter
Både kommuner och länsstyrelser har under utredningsarbetet framhållit att en grundläggande förutsättning för att kommunerna ska kunna beakta mer allmänt formulerade nationella mål och intressen vid planläggning och beslut enligt PBL är att målen anpassas till regionala förhållanden. I detta sammanhang framhålls länsstyrelsens ansvar att tillhandhålla ett underlag. Att de nationella målen har olika karaktär och varierande betydelse för den fysiska planeringen är en komplikation som framhålls i sammanhanget.
Framväxten av nya, sektorsövergripande politikområden – såsom regional utvecklingspolitik och hållbar utveckling – har inte återspeglats i en ökad samordning på nationell nivå. Den bristande nationella samordningen skapar osäkerhet när politiken ska genomföras på den regionala och kommunala nivån, inte minst för länsstyrelsen som har ansvaret att förmedla och samordna nationella mål och sektorsinsatser.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
390
5.5.4 Överväganden
Kommittén konstaterar att flertalet nationella mål och politikområden har en varierande betydelse i olika delar av landet och att det krävs en regional anpassning och konkretisering för att de ska kunna beaktas av kommunerna i den fysiska planeringen. I detta sammanhang är länsstyrelsens ansvar att i samspel med nationella myndigheter förmedla underlag och råd central, liksom ett bättre utnyttjande av möjligheterna till dialog om de nationella målen i översiktsplaneringen. En slutsats är att de problem och behov som har lyfts fram i hög grad handlar om bristande kunskaper och insikt om roller, som behöver mötas genom utveckling av förhållningssätt och arbetsmetoder såväl inom kommunerna som inom den statliga sfären. Gällande bestämmelser i PBL och miljöbalken med tillhörande förordningar ger tillräckligt stöd för förbättringar i dessa avseenden. Svårigheterna att genomföra nationella planeringsmål aktualiserar främst en diskussion om en bättre samordning och en tydlig strategi på den nationella nivån, som tar hänsyn till kommunernas olika förutsättningar och möjligheter och som sker med respekt för länsstyrelsens samordningsroll. Samordningen på nationell nivå kan emellertid inte lösas inom ramen för PBL-översynen, utan bör hanteras i annat sammanhang, inte minst i Ansvarskommitténs fortsatta arbete.
5.6 Det informella europeiska planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. ESDP och Interreg
Kommitténs bedömning Sveriges deltagande i det europeiska planeringssamarbetet har bidragit till att det utvecklats en större medvetenhet om sambanden mellan fysisk planering och arbetet med regional utveckling. Arbetet har emellertid även visat på ett behov av en bättre samordning av politikområden på den nationella nivån. Genom medverkan i det s.k. Interreg-arbetet har nya metoder och arbetssätt utvecklats, framförallt inom sammanhängande, funktionella regioner. Också den kommunomfattande översiktsplaneringen enligt PBL har påverkats. Erfarenheterna ger dock inte anledning till ändring av lagstiftningen, utan bör kunna tillgodogöras genom metodutveckling och erfarenhetsutbyte.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
391
5.6.1 Syfte och bakgrund
Ursprunget till det europeiska planeringssamarbetet finns i reformen 1988 av EU:s strukturfonder, som lade grunden för behovet av att analysera Europas territoriella utveckling. Syftet var att ta fram ett strategiskt policydokument för EU:s territoriella utveckling. Arbetet har bedrivits i samverkan mellan medlemsländerna och kommissionen. Vid ett informellt ministerrådsmöte år 1999 antogs det gemensamma dokumentet ESDP, European Spatial Development Perspective, eller på svenska Det regionala utvecklingsperspektivet inom EU. Samarbetet kombinerar och utvecklar två kompetensområden som traditionellt varit åtskilda i Sverige, nämligen fysisk planering och regionalpolitik. Det är i sammanhanget angeläget att erinra om att fysisk planering är en nationell angelägenhet som inte omfattas av EU:s fördrag.
Dokumentet syftar till att formulera en politisk vision för EU:s territoriella utveckling med det övergripande målet att uppnå en balanserad och långsiktigt hållbar utveckling inom hela EU. Tanken är att en samordning av utvecklings-, utjämnings- och bevarandemålen ska främja en balanserad territoriell struktur och därigenom bidra till en hållbar utveckling inom EU.
Tre sakområden behandlas – stadsstrukturen, infrastrukturen och natur- och kulturmiljön – med övergripande politiska mål för de tre områdena:
• utveckla ett balanserat och flerkärnigt stadssystem och ett förstärkt partnerskap mellan stads- och landsbygd,
• tillförsäkra en likvärdig tillgång till infrastruktur och kunskap och främja integrerade transport- och kommunikationslösningar som understödjer en flerkärnig utveckling,
• bevara och utveckla natur- och kulturmiljöer genom varsam förvaltning.
Samarbetet är inte formellt kopplat till EU:s regelsystem, dvs. det har inga formella återverkningar på EU:s arbete. EU-kommissionen har heller ingen överordnad roll, utan arbetet är mellanstatligt, dvs. drivs gemensamt av medlemsländerna och kommissionen och förutsätter enhällighet. Medlemsländerna måste själva bidra med nationellt underlag.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
392
5.6.2 Inriktning och innehåll
Inte heller dokumentet har någon formell status. Genom antagandet har medlemsländerna och kommissionen enats om gemensamma mål och riktlinjer för den framtida utvecklingen av Europeiska unionens territorium. Det innebär således inte att några nya befogenheter överförs till gemenskapen. ESDP är ingen ”plan” utan utgör en politisk referensram för sektorssamordning, både inom gemenskapen och i medlemsländerna, när det gäller insatser och initiativ av betydelse för den territoriella eller rumsliga utvecklingen. Dokumentet förutsätts vidare ge underlag för regional utvecklingsplanering över nationella och andra administrativa gränser för att främja den europeiska integrationen. Det pågående arbetet med en ny konstitution för EU, kan bl.a. komma att ge förutsättningar för att formalisera samarbetet om regional utvecklingsplanering.
Arbetet innebär ett nytt synsätt och nya arbetsmetoder i samhällsplaneringen, som ligger i skärningspunkten mellan regional utvecklingspolitik och fysisk planering. Något förenklat kan det beskrivas som en strävan att å ena sidan tydliggöra rumsliga konsekvenser och samband till följd av politiska insatser och initiativ och att å den andra förena fördelningen av offentliga medel med en planeringsprocess. Arbetet utgår vidare från tre planeringsnivåer, den kommunala, den regionala och den nationella.
Några grundläggande element i ESDP är:
• nya former för samordning mellan olika politikområden och sektorer, där framförallt transportsystemet och stadsutvecklingen kommer i fokus, s.k. horisontell samordning,
• ökade krav på samverkan mellan olika beslutsnivåer, där framförallt den nationella nivån måste samspela med regionala och lokala nivån, s.k. vertikal samordning, samt
• ett samarbete över administrativa gränser både inom länderna, men framförallt inom sammanhängande regioner över landsgränser.
5.6.3 Erfarenheter från arbetet
Synsättet i ESDP upplevs som mest relevant för arbetet på den regionala nivån. Den pågående förändringen av den regionala organisationen anses ha haft stor betydelse för beredskapen att ta emot
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
393
tankegångarna, inte minst genom att staten delegerat ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken till självstyrelse- och samverkansorgan. Även det informella, frivilliga planeringssamarbetet mellan kommuner och regionala aktörer i funktionellt sammanhängande regioner har medfört att förståelsen och intresset för frågeställningarna kunnat utvecklas underifrån utan att komma i konflikt med det kommunala självstyret.
Den starkaste drivkraften för att omsätta principerna bedöms f.n. finnas i den regionala utvecklingspolitiken. Denna – främst de regionala tillväxtprogrammen och de regionala utvecklingsprogrammen – bygger åtminstone i vissa grundläggande avseenden på det synsätt och de metoder som förutsätts. Eftersom politikområdet och dess instrument är under utveckling återstår det att se i vilken utsträckning den nationella politiken kommer att verka i riktning mot krav på sektorsövergripande strategier.
En återkommande frågeställning då ESDP har diskuterats i Sverige rör bristen på nationell samordning av skilda politikområden, som har behandlats i det föregående avsnittet. Det har betonats att sektoriseringen måste övervinnas för att man ska uppnå en sammanhållen och samstämmig bild av den rumsliga utvecklingen. Regeringens uppdrag till 27 sektorsmyndigheter om en nationell samordning för regional utveckling som slutrapporterades i oktober 2003
1
anses dock innebära ett första steg mot en bättre natio-
nell samordning, även om det har framförts invändningar mot det sakliga innehållet.
5.6.4 Försöksverksamhet med stöd av EU:s strukturfonder
Syfte och bakgrund
År 1996 skapades utrymme inom EU:s strukturfonder för att pröva ESDP:s riktlinjer i praktisk tillämpning, först genom det s.k. Interreg IIC och under programperioden 2000–2006 genom Interreg IIIB. Sverige deltar inom tre programområden, Östersjöområdet, Nordsjöområdet och Norra Periferin. Övergripande regler för att beviljas projektmedel är att projektet omfattar minst tre länder, är sektorsövergripande och involverar flera samhällsnivåer i enlighet med ESDP:s principer om horisontell och vertikal samordning.
1
Nationell samordning för regional utveckling, NUTEK, slutrapport 1 oktober 2003.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
394
Svenska kommuner, länsstyrelser samt andra statliga regionala myndigheter och andra organ har deltagit i flera projekt inom ramen för samarbetet. Även om idén om partnerskap ska vara vägledande, har offentliga myndigheter dominerat i samarbetet, i första hand genom myndigheter och organ på regional nivå. Resultaten så här långt hänför sig i första hand till Interreg IIC-projekt. Flera projekt fortsätter och konkretiseras nu i den andra programperioden 2000–2006 inom Interreg IIIB.
Projekten har en huvudsaklig inriktning mot utvecklingsfrågor, men har i vissa avseenden även en tydlig koppling till användning av mark och vatten. Det gäller bl.a. frågor om infrastruktur för transporter, natur- och kulturmiljö, som ofta kopplas till rekreation och turism, användning av kust- och vattenområden, stadsutveckling och städer i samverkande nätverk samt landsbygdsutveckling. Infrastrukturfrågor förefaller dock ha dominerat.
Några erfarenheter
Det saknas en samlad kartläggning av erfarenheter av hur det europeiska planeringssamarbetet har bedrivits i Sverige. Kommitténs överväganden i dessa delar bygger på underlag från Boverket och Närings- och teknikutvecklingsverket, NUTEK, samt särskilda seminarier och möten med företrädare för kommuner och organ som har medverkat i arbetet.
De resultat som uppnåtts beskrivs ofta i termer av kunskapsutveckling, ökad gemensam förståelse, nätverksbyggande, utveckling av nya planeringsmetoder, ett närmande mellan olika kompetenser och aktörer, ett kunskapsflöde in i formella processer samt en ökad medvetenhet om frågeställningar med regional räckvidd och över nationella gränser. I några fall har samarbetet utmynnat i gemensamma rekommendationer och riktlinjer, exempelvis för planering och användning av kustområden. Det har påtalats att samarbetet försvåras av att Sverige, till skillnad från flertalet av de länder som deltar, saknar en regional planeringsnivå. Det gäller både i medverkan i projektet som sådant och i genomförandet av projektets resultat. Samarbetet mellan olika länder anses underlättas av regionala strategier. I det transnationella samarbetet har också den nationella nivåns roll och betydelsen av övergripande nationella strategier tydliggjorts. Här framhålls som en brist att Sverige varken har en nationell strategi eller utblickar utanför landet. Att arbetet på den
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
395
nationella nivån inte är i fas med den transnationella regionala utvecklingsplaneringen upplevs som en svaghet som medför obalans i samarbetet.
Sverige anses i ett EU-perspektiv ha sämst förutsättningar att ta emot och omsätta ESDP:s tankegångar, vilket kan bero på avsaknaden av en regional nivå i kombination med kommunernas ansvar för den fysiska planeringen. PBL som sådan har ännu inte inneburit några problem, men heller inget stöd. Det framhålls att PBL i första hand är en kommunal lagstiftning, medan Interreg-projekten har fokus på den regional nivån. Det framhålls vidare att PBL huvudsakligen är en genomförandelagstiftning, och därför sannolikt inte lämplig att utvecklas för att möta det europeiska, mer strategisk inriktade, planeringssamarbetet.
Interreg-samarbetet anses liksom ESDP i första hand ha haft en indirekt påverkan bl.a. genom att lyfta fram kopplingen mellan fysisk planering och regional utveckling samt att tydliggöra mervärdet av storregional samverkan och att se de kommunala frågor i ett regionalt perspektiv. Samarbetet anses även ha påverkat kommunernas översiktsplanering i en mer strategisk riktning. Att det mellankommunala och regionala samarbetet kring planeringsfrågor har ökat under senare år bedöms delvis hänga samman med de processer som samarbetet har satt igång.
Det råder stor enighet om behovet av uppföljning, utvärdering, erfarenhetsåterföring och informationsspridning av resultaten från projekten. Det finns för närvarande ingen som har detta ansvar vilket har ifrågasatts med tanke på de stora belopp som omfattas av verksamheten samt det stora engagemang och det nytänkande som arbetet i nya konstellationer, nationellt såväl som mellan flera länder, har lett till.
De nya kommunala samverkansorganen bedöms kunna rymma en ny potential för att ta hand om de ESDP-relaterade frågorna och de regionala utvecklingsprogrammen anses kunna bli den motor som saknats hittills.
5.6.5 Överväganden
Även om det kan hävdas att det europeiska planeringssamarbetet inte tillför något radikalt nytt till det svenska planeringssystemet är det uppenbart att intresset för innehållet har ökat successivt och även i viss mån bidragit till det växande informella regionala plane-
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
396
ringssamarbetet i funktionellt sammanhängande regioner. Erfarenheterna visar emellertid att tankegångarna och arbetssätten är mest relevanta för arbetet på den regionala nivån. Arbetet bedöms även ha medfört en utveckling av planeringsmetoder samt en ökad mellankommunal och regional planeringssamverkan. Också översiktsplaneringen i flera kommuner har influerats av de grundläggande principer och förhållningssätt som har utvecklats inom ramen för det europeiska planeringssamarbetet.
Även om ESDP har inspirerat till att pröva nya metoder och arbetssätt finns det enligt kommitténs mening inte skäl att föreslå ändringar i det svenska plansystemet. Några av de förslag till ändringar av bestämmelserna om översiktsplanering som kommittén redovisar i kapitel 6 kan dock anses stödja en utveckling av de förhållningssätt som ESDP innebär och lägga grunden för en bredare och mer strategisk inriktning i översiktsplaneringen. För att erfarenheterna från det gränsöverskridande planeringssamarbetet inom ramen för det s.k. Interreg-programmen ska kunna tillgodogöras behövs dock en mer systematisk och bred erfarenhetsåterföring till kommuner och andra planeringsansvariga organ.
5.7 Den regionala utvecklingspolitiken
Kommitténs bedömning Det pågående arbetet med regionala utvecklingsprogram kan komma att bidra till ett närmande mellan utvecklingspolitiken och kommunernas översiktsplanering. En sådan utveckling kan stödjas genom kommitténs förslag till ändringar i bestämmelserna om översiktsplanering, med bl.a. krav på samverkan mellan kommuner. Mot bakgrund av pågående utrednings- och metodutvecklingsarbeten bedömer kommittén att det inte finns skäl att nu föreslå ytterligare förändringar i PBL.
5.7.1 Mål och verktyg i den regionala utvecklingspolitiken
Målen för den regionala utvecklingspolitiken som lades fast genom riksdagens antagande av propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/01:4) är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i hela landet. Viktiga strategier för detta är en ökad sektorssamordning
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
397
och en ökad regional anpassning av olika nationella politikområden. De regionala utvecklingsprogrammen (RUP) har en central roll som instrument för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken. Deras roll är att verka som styrdokument för olika regionala planerings- och beslutssystem som exempelvis regionala tillväxtprogram, regional infrastrukturplanering, regionala miljömål och EU:s strukturfondsprogram. Enligt förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete ska de regionala utvecklingsprogrammen bland annat:
• ge en bred samlad utvecklingsstrategi för en hållbar regional utveckling,
• beakta kommunernas översiktliga planering,
• tas fram och genomföras tillsammans med kommunerna,
• vara underlag för samverkan mellan statlig och kommunal verksamhet,
• samordnas med länstransportplanerna.
Inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken är det sedan år 2003 möjligt att bilda kommunala samverkansorgan i länet. För närvarande finns det kommunala samverkansorgan i nio län, självstyrelseorgan i två och inom ytterligare ett antal län förs diskussioner om att bilda samverkansorgan. De kommunala samverkansorganen och självstyrelseorganen övertar vissa uppgifter från länsstyrelsen, bland annat att ta fram regionala utvecklingsprogram och länstransportplaner.
Det pågår f.n. ett omfattande metodutvecklingsarbete där ett antal myndigheter med NUTEK som samordnare senast den 30 september 2005 ska redovisa förslag till hur arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen kan läggas upp. Uppdraget innebär bl.a. samverkan i pilotprojekt med ett urval av självstyrelse- eller samverkansorgan samt länsstyrelser.
5.7.2 Erfarenheter av sambanden mellan den fysiska planeringen och arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen
Under utredningsarbetet har diskussionen huvudsakligen kommit att handla om vikten av samverkan mellan kommunernas översiktliga planering och arbetet med de regionala utvecklingsprogram-
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
398
men. Såväl Boverket
2
som NUTEK
3
har genomfört enkätundersök-
ningar för att kartlägga kommunernas medverkan i det regionala utvecklingsarbetet. I båda fallen konstateras att kommunerna normalt deltar i arbetet, men sällan med kompetens i frågor om fysisk planering. Sambandet mellan kommunernas översiktliga planering och de regionala utvecklingsprogrammen bedöms som outvecklat. Detsamma gäller för bostadsförsörjningsfrågorna roll i det regionala samarbetet. Däremot finns en framträdande koppling mellan programmen och transportplaneringen inklusive kollektivtrafik och arbetspendling. Transportfrågorna bedöms överhuvudtaget som centrala i det regionala utvecklingsarbetet. Samtidigt påpekas att dessa primärt inte är frågor för PBL, utan i första hand hanteras med stöd av de nationella planeringssystemen enligt väg- och järnvägslagarna. Det har framförts att en förutsättning för en konstruktiv dialog om dessa för regionen centrala utvecklingsfrågor är att det bedrivs någon form av regional planering som behandlar kommunövergripande utvecklingsstråk.
Trots det outvecklade sambandet hittills mellan de regionala utvecklingsprogrammen och kommunernas översiktliga planering redovisar flertalet av dem som svarat på enkäterna högt ställda ambitioner inför det fortsatta arbetet. Samspelet mellan de regionala utvecklingsprogrammen och översiktsplaneringen anses kunna innebära en vitalisering av översiktsplaneringen. Det finns också ett uppenbart behov av att också redovisa fysiska strukturer för vissa mellankommunala och regionala utvecklingsfrågor. I sammanhanget har framhållits att många kommuner numera arbetar med översiktsplaneringen som ett strategiskt utvecklingsdokument. Möjligen finns vissa svårigheter att förena den traditionella översiktsplanen med sin reglerade arbetsprocess med en utvecklingsinriktad plan som behöver kunna förändras och anpassas i ett dynamiskt förlopp och i ett snabbare tempo. En möjlighet att förena de olika önskemålen som har framförts är att de övergripande utvecklingsfrågorna diskuteras och behandlas separat såväl i planeringsprocessen som i översiktsplanen.
2
Strategier för regional utveckling – kapplöpning mellan regioner, Boverket, september
2004.
3
Länens arbete med de regionala utvecklingsprogrammen (RUP), NUTEK, mars 2004.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
399
5.7.3 Överväganden
Skillnader i landet är stora både när det gäller formerna för arbetet med det regionala utvecklingsprogrammet och dess innehåll. Utvecklingen är dynamisk, med pågående pilotprojekt och metodutveckling. En komplex fråga i arbetet är konkretiseringen av begreppet hållbar regional utveckling. Erfarenheterna från det s.k. samordningsuppdraget pekar också på behovet av att utveckla metoder och arbetsformer bland statliga myndigheter för att de ska kunna bidra i arbetet med de regionala utvecklingsprogrammen. Mot bakgrund av de pågående förändringarna av den regionala organisationen och de regionala uppgifterna anser kommittén att det inte finns skäl att nu föreslå några grundläggande förändringar i PBL för att öka sambanden mellan regionala utvecklingspolitiken och den fysiska planeringen. Däremot finns det anledning att uppmärksamma den potential som finns i att utnyttja översiktsplaneringen som ett led i en dialog om utvecklingsfrågor i vid mening. Den inriktning som många kommuner f.n. arbetar med i översiktsplaneringen bekräftar denna möjlighet. Kommitténs förslag till ändringar av bestämmelserna om översiktsplaneringen som redovisas i kapitel 6 syftar till att ge stöd för ett sådan arbetssätt liksom för ökad samverkan mellan kommuner. Kommittén utgår från att de erfarenheter som successivt utvecklas inom ramen för såväl de regionala utvecklingsprogrammen som översiktsplaneringen kommer att medverka till att sambanden mellan planeringsformerna förbättras.
5.8 Regionplanering enligt PBL
Kommitténs bedömning Även om bestämmelserna om regionplanering har fått ett begränsat genomslag, bör bestämmelserna behållas tills vidare. Erfarenheterna visar att en regionplan kan fylla viktiga funktioner både som stöd för ett regionalt perspektiv i den kommunala översiktsplaneringen och för arbetet i övrigt på regional nivå. Bestämmelserna rymmer även en potential för en stärkt koppling mellan kommunernas fysiska planering och det regionala utvecklingsarbetet.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
400
5.8.1 Erfarenheter och problem
Bestämmelserna om regionplanering har inte kommit till användning
Det finns endast ett regionplaneorgan utsett enligt 7 kap. PBL, GöteborgsRegionens kommunalförbund, GR, som hittills valt att inte upprätta någon regionplan, utan istället arbetar med utrednings- och samordningsarbete inom regionen. Under de senaste åren har s.k. mellankommunala rådslag genomförts i syfte att diskutera angelägna regional frågeställningar. I Stockholms län har landstinget med stöd av en särskild lag, lag (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län, utsetts till regionplaneorgan. Sedan PBL trädde i kraft har landstinget vid två tillfällen upprättat och antagit en regionplan, den senaste – Regional Utvecklingsplan För Stockholmsregionen, den s.k. RUFS – antogs år 2002.
Behoven av regional samverkan i den fysiska planeringen har ökat. De behov av regional samverkan som anfördes i PBL-propositionen finns kvar och ytterligare har kommit till, bl.a. som en konsekvens av EU-medlemskapet. Några exempel är direktivet om s.k. strategiska miljöbedömningar, ramdirektivet för vatten samt planeringen för kustzoner. Även de nationella miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling lyfter fram behovet av planeringsunderlag och samverkan på regional nivå. Under PBLkommitténs arbete har det påtalats att önskvärd regional samverkan eller regionalt underlag när det gäller anläggningar med regional räckvidd – t.ex. investeringar i infrastruktur och bebyggelse, bostadsbyggande samt externa köpcentra – inte kommer till stånd. Detta leder till problem för efterföljande beslut, som försvåras och försenas p.g.a. bristande underlag i fråga om regionala effekter. Också arbetet med den nya regionala utvecklingspolitiken har inneburit nya behov av planeringssamverkan på regional nivå.
Tidigare utredningar och förslag
Behovet av en mer tvingande regionplanering har övervägts tidigare. I betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) föreslog Plan- och byggutredningen att regeringen skulle kunna utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner för att tillgodose viktiga regionala intressen,
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
401
t.ex. stora infrastruktursatsningar, eller för att lösa allvarliga miljöproblem. Regeringen bedömde att en förstärkning av det regionala perspektivet i den fysiska planeringen är nödvändig och att den mellankommunala och regionala samordningen behöver utvecklas och komma till stånd i ökad omfattning (prop. 1994/95:230 s. 104– 105). Trots detta ansågs, bland annat mot bakgrund av pågående utrednings- och samordningsarbeten och remisskritiken, att PBL:s bestämmelser om frivillig regionplanering borde behållas tills vidare.
5.8.2 Erfarenheterna från regionplaneringen i Stockholms län
Mot bakgrund av att den Regionala Utvecklingsplanen för Stockholms län, den s.k. RUFS, är den enda regionplan enligt PBL som finns har kommittén genom enkäter till ett antal kommuner och möten med regionplane- och trafikkontoret i Stockholms läns landsting samt länsstyrelsen hämtat in synpunkter och erfarenheter från arbetet. Några erfarenheter som redovisats är följande.
Arbetet speglar sambanden mellan regional utveckling och fysisk planering
Arbetet med den regionala utvecklingsplanen har vuxit fram inom ramen för PBL:s bestämmelser om regionplanering, men har under processens gång utvecklats till att bli betydligt bredare till sitt innehåll och behandlar många fler frågor än de som har med användning av mark- och vattenområden att göra. Man har bl.a. hämtat inspiration och tagit intryck från EU-samarbetet om regional utvecklingsplanering. och av ett framväxande intresse av att söka mervärdet i att kombinera den fysiska planeringens metoder med målen för en långsiktigt hållbar regional utveckling.
De kommuner som har svarat på enkäten betonar att regionplaneringen i första hand har hanterat frågor som rör regional utveckling, även om frågor som rör användningen av mark och vatten och som har relevans för att uppnå de övergripande målen för regionens utveckling, också har behandlats. Också det antagna dokumentet anses i realiteten vara mer likt ett regionalt utvecklingsprogram, även om den formellt utgör en regionplan enligt PBL.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
402
Den mellankommunala dialogen har stärkts och översiktsplaneringen har påverkats
Kommunerna anser att den regionala utvecklingsplanen ger en god överblick av de frågor som är mest angelägna för regionens utveckling som helhet. Underlaget anses ge en fördjupad kunskap på många områden och utgöra en användbar referensram för kommunernas planering, samtidigt som processen ibland framhålls som mer angelägen. Dialogen mellan många olika aktörer anses vidare ha medfört en lärprocess i att förstå och tänka utifrån ett regionalt perspektiv. Det framhålls också att arbetet har fungerat som en katalysator för flera mellankommunala och delregionala processer. De positiva synpunkterna är relativt samstämmiga och inte beroende av kommunernas storlek eller läge. Däremot har vissa kommuner på längre avstånd från centrum lyft fram behovet av samverkan över länsgränser. Ett sådant arbete har senare även inletts på flera ställen.
Påfallande många kommuner som svarat på kommitténs frågor beskriver att översiktsplanen omarbetats parallellt med RUFS-processen. Detta har gett möjlighet att utnyttja översiktsplaneringen som kommunens plattform för att möta den regionala diskussionen. Utbytet har enligt svaren varit ömsesidigt och de parallella processerna har befruktat varandra och kombinationen av regional utveckling och fysisk planering har visat sig i många kommuners arbete med sina nya mera visionära och strategiska översiktsplaner.
Det saknas medel och ansvaret för genomförandet är otydligt
Många kommuner tar i enkätsvaren upp att det är problematiskt att det saknas både resurser och beslutsstruktur för att det genomarbetade och potentiellt kraftfulla dokumentet ska kunna gå från ord till handling i ett genomförandeskede. Samtidigt är man klar över motsättningen i förhållande till det kommunala planmonopolet och den ofta förekommande oviljan mot beslut som kan binda kommunerna.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
403
Den regionala utvecklingsplanen svarar mot ett behov av samordnat regionalt planeringsunderlag
Arbetet anses också ha inneburit ett ömsesidigt utbyte av kompetens mellan länsstyrelsen, regionplane- och trafikkontoret och andra regionala aktörer. Detta har lagt grunden för att underlag om statens intressen har kunnat tillföras arbetet, samtidigt som länsstyrelsen har kunnat utnyttja det sammanvägda tvärsektoriella underlag som RUFS tillhandahåller i flera olika regionala processer och regeringsuppdrag.
5.8.3 Överväganden
Trots de begränsade erfarenheterna och det svaga genomslaget bör PBL:s bestämmelser om regionplanering behållas. Erfarenheterna av arbetet med regionplaneringen i Stockholms län visar att en regionplan kan fylla en viktig funktion som underlag för såväl kommunernas översiktliga planering som för regionala myndigheters arbete i olika sakfrågor. Erfarenheterna visar vidare på de synergieffekter som kan uppnås när fysisk planering och regional utveckling samverkar och befruktar varandra. PBL:s bestämmelser rymmer i dessa avseenden en potential för att möta sådana behov, som eventuellt kan aktualiseras i det framtida arbetet med regionala utvecklingsprogram. Det finns också anledning att uppmärksamma att bestämmelserna öppnar för samverkan mellan kommuner i mindre grupper utan krav på att någon regionplan upprättas. Mot bakgrund av att den frivilliga samverkan mellan kommuner ökar är det motiverat också av detta skäl att bibehålla en möjlighet att formalisera samverkan om man så önskar. Däremot är det angeläget att uppmärksamma hur behovet av en mellankommunal samverkan och ett regionalt planeringsunderlag kan tillgodoses på annat sätt inom ramen för PBL:s bestämmelser.
5.9 Lokaliseringsfrågor med räckvidd utanför den egna kommunen
Kommitténs bedömning Det finns brister i den mellankommunala samordningen i sådana lokaliseringsfrågor som rör flera kommuner. Det bör i PBL ställas tydligare krav på att kommunen har huvudansvaret för att
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
404
frågor av mellankommunal betydelse eller påverkan ska uppmärksammas i planläggning och andra beslut.
5.9.1 Bakgrund
Behovet av en mellankommunal samordning vid planläggning och beslut av vissa anläggningar, verksamheter och frågeställningar som har betydelse eller effekter för flera kommuner har framhållits i flera sammanhang under utredningsarbetet. Etablering av externa köpcentra är den fråga som dominerat i diskussionerna där det finns ett tydligt behov av att bedöma lokaliseringsfrågor i ett bredare perspektiv än den enskilda kommunen. Också behovet av ett mellankommunalt perspektiv vid planering av bostadsbyggande har lyfts fram, eftersom bostadsmarknaden ofta går utöver kommungränsen och i hög grad styrs av den lokala arbetsmarknadsregionen och möjligheten att pendla. En bostadsmarknadsregion kan också se olika ut och även avvika från arbetsmarknadsregionen. Andra exempel på anläggningar där lokaliseringen oftast behöver övervägas inom ett större område utanför kommunens gränser är energi- och avfallsanläggningar.
5.9.2 Erfarenheter och problem
Det råder en stor samstämmighet om att det finns ett antal frågor med bäring på PBL som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regionalt sammanhang. Bestämmelserna om hänsyn till förhållandena i andra kommuner och om mellankommunal samordning har emellertid inte fått fullt genomslag. Kritik har riktats mot att varken kommunerna eller länsstyrelsen har levt upp till den roll- och ansvarsfördelning som förutsattes i PBL-reformen. I sammanhanget har kritik riktats mot bristande stöd i lagtext och motivskrivningar.
Drivkrafterna för en mellankommunal samordning varierar
Komplexa beroende- och konkurrensförhållanden innebär ibland att ett bredare helhetsperspektiv inte får genomslag. Detta gäller exempelvis etablering av detaljhandelsanläggningar, där drivkraften att få lokaliseringen i den egna kommunen ofta blir avgörande.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
405
Konkurrensen om kommuninnevånare, skatteintäkter och underlag för service uppges som motiv för bristande samverkan i planeringen av bostadsbyggandet. Bilden är dock inte entydig. Det har också kommit fram att kommuner är väl medvetna om bostadsmarknadens regionala perspektiv men att det har visat sig svårt att få fram en samlad bild och prognoser för bostadsmarknaden och bostadsefterfrågan i funktionella regioner. Också när det gäller lokaliseringen av större energi- och avfallsanläggningar saknas ibland incitament och former för en mellankommunal samverkan. Önskemål om en från mellankommunal synpunkt mest lämplig lokalisering motverkas av motstående allmänna intressen och invändningar i de berörda kommunerna. Utvecklingen de senaste åren med bolagisering och avreglering av till exempel energimarknaden har dessutom inneburit ytterligare svårigheter genom minskad politisk styrning och minskade incitament för en samverkan.
Bristande behandling i såväl översiktsplaneringen som detaljplaneläggningen
En bristande beredskap i översiktsplaneringen innebär ibland att frågan om en lämplig mellankommunal samordning aktualiseras först i samband med detaljplaneläggningen, exempelvis när det gäller externa köpcentra. Erfarenheterna visar att samråden med berörda grannkommuner i regel kommer allt för sent i detaljplaneprocessen och sällan omfattar en större krets av kommuner, som kan anses berörda. Bristerna i den mellankommunala samordningen leder ibland till att grannkommuner överklagar. Regeringen har i några beslut där en detaljplan har upphävts efter överklagande från en grannkommun erinrat om behovet av ett regionalt perspektiv i fråga om detaljplaner för utbyggnad av större detaljhandelsenheter.
Det finns oklarheter när det gäller länsstyrelsens ansvar
Länsstyrelsens uppgift att samverka med kommunerna genom samråd, rådgivning, kunskapsförmedling och planeringsunderlag, bl.a. i fråga om mellankommunala samordningsbehov, anses heller inte fungera tillfredsställande. En aspekt på länsstyrelsens roll som har ifrågasatts är om och i så fall varför samverkan mellan kommuner överhuvudtaget ska anses vara en statlig angelägenhet och i så fall i
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
406
vilka frågor och sammanhang. Här finns en skillnad i synsätt och uppfattning i förhållande till länsstyrelsens ansvar för att säkerställa riksintressen och andra utpekade statliga intressen, vilka uppfattas som en självklar del av PBL:s ansvarsfördelning. Ifrågasättandet ska ses mot bakgrund av att en lämplig samordning mellan kommuner uppfattas som ett bland de allmänna intressen som delegerats till kommunerna och som i första hand är ett kommunalt ansvar. Det är förhållandevis ovanligt att bristande mellankommunal samordning leder till ingripande från länsstyrelserna. Upphävande av detaljplaner, på grunden bristande mellankommunal samordning, har – såvitt känt – bara skett i fråga om etablering av externa köpcentra.
Det har samtidigt framförts att det p.g.a. motstridiga skrivningar i förarbetena råder osäkerhet om grunderna för länsstyrelsens prövning. Ska länsstyrelsen – såsom anges i allmänmotiveringen – göra en självständig prövning som är oberoende av eventuella invändningar från grannkommuner? Eller ska länsstyrelsen – med stöd av specialmotiveringen – agera enbart i de fall de berörda kommunerna uppenbarligen är oense? En sådan begränsning av den statliga prövningen kan ifrågasättas sett i förhållande till att grannkommunen, enligt den praxis som har utvecklats, har möjligheter att överklaga.
Olika former av informell planeringssamverkan mellan kommuner ökar
Samtidigt som det framkommit vissa brister i tillämpningen av PBL i frågor om samverkan mellan kommuner finns tydliga tendenser till en ökad medvetenhet om behovet av samverkan över kommungränser och ett omfattande informellt planeringssamarbete mellan kommuner växer fram. Detta gäller dock som regel för frågor med ömsesidig nytta och vinning, men inte då det finns konkurrens och intressekonflikter mellan kommunerna. I svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet
4
(som numera ingår i Sveriges Kom-
muner och Landsting) uppger exempelvis 46 procent av kommunerna att man deltar i någon form av mellankommunalt samarbete inom ramen för översiktsplaneringen. De vanligaste områdena för samverkan är vatten, avfall och kommunikationer (drygt 70, 80 respektive 90 procent), medan samarbete sker mer sällan sker i fråga om handel och bostäder (20 respektive 25 procent).
4
Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, 2004.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
407
5.9.3 Överväganden
Det finns ett uppenbart behov att inom ramen för PBL stärka formerna för den mellankommunala samordningen i frågor som rör flera kommuner. Nuvarande bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd är inte tillräckliga utan det bör ställas tydligare krav på att frågor av mellankommunal betydelse eller påverkan ska uppmärksammas i kommunens planläggning och beslut. Ansvarsfördelningen mellan kommunen och länsstyrelsen behöver även tydliggöras.
5.10 Grundläggande principer och utgångspunkter för kommitténs förslag
Kommitténs bedömning och förslag till inriktning Det är angeläget att stödja en utveckling av former och metoder för att stärka samverkan mellan kommuner i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller som får konsekvenser utanför kommunen. Det är emellertid inte motiverat att införa tvingande regler för regionplanering eller en ny mellankommunal planform i PBL. I stället bör behovet av att stärka det regionala perspektivet mötas av bestämmelser som ställer krav på en ökad samordning och samverkan mellan kommuner. En viktig del är även att tydliggöra länsstyrelsens roll och ansvar.
5.10.1 Det regionala perspektivet i kommunernas planering behöver stärkas
Mot bakgrund av de kunskaper och erfarenheter som har samlats in kan konstateras att det finns ett växande antal frågor med bäring på PBL som behöver hanteras mellan flera kommuner eller i ett regionalt sammanhang. Pendlingsregioner, arbetsmarknadsregioner eller bostadsmarknadsregioner bestäms inte av administrativa gränser, och många människors vardagsregioner har utvidgats: man bor i en kommun, arbetar i en annan och använder sin fritid i en tredje. De vidgade regionerna innebär även att kommunala beslut som rör boende, arbete, sysselsättning, rekreation och service ofta får effekter utanför den egna kommunen. Kommunerna blir alltmer beroende av varandra och det blir därför angeläget att olika satsningar blir
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
408
samstämda och görs utifrån en helhetssyn. Frågor av central betydelse är samordningen av bebyggelseutvecklingen med den tekniska infrastrukturen för vatten, avlopp, avfall, energi och informationsteknologi samt med infrastrukturen för transporter och kollektivtrafik. Samverkan är ofta en förutsättning för att undvika felinvesteringar och underlätta en från regional synpunkt gynnsam samhällsutveckling, inte minst från ett hållbarhetsperspektiv. Det övergripande målet om att PBL ska främja en långsiktigt hållbar utveckling medför i sig också behov av ett helhetsperspektiv där kommunens utveckling ses som en del av ett vidare sammanhang.
De behov av regional samverkan som finns i dag är till stor del desamma som anfördes redan i förarbetena till PBL-propositionen 1987. Dessutom har ytterligare behov som fokuserar på den regionala nivån kommit till, i många fall som en konsekvens av EUmedlemskapet, men också på grund av nationell politik. Utvecklingen mot nya arbetssätt och organ på den regionala nivån kommer sannolikt också fortsättningsvis att påverka kommunernas översiktliga planering och även verka i riktning mot en ökad mellankommunal samverkan. Även utvecklingen av det informella planeringssamarbetet i olika sakfrågor torde på sikt alltmer komma att påverka kommunernas fysiska planering enligt PBL.
Samtidigt är det uppenbart att kommunens planläggning och beslut enligt PBL inte alltid sker med tillräcklig hänsyn till förhållandena i andra berörda kommuner och att frågor av mellankommunal betydelse inte blir föremål för en samordning i ett regionalt perspektiv. Sammanfattningsvis anser kommittén att utvecklingen tydligt visar att det finns starka skäl att säkerställa att kommunens planläggning och beslut enligt PBL sker med hänsyn till det mellankommunala och regionala perspektivet.
5.10.2 Förstärkningar bör ske inom ramen för nuvarande plansystem
Enligt kommitténs mening är det inte motiverat att införa någon ny regional planeringsnivå i PBL. Skälen för detta är flera, bl.a. att det pågår förändringar av den regionala organisationen och de regionala uppgifterna, t.ex. inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken med de nya kommunala samverkansorgan och metodutvecklingen av de regionala utvecklingsprogrammen. Dessutom
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
409
överväger Ansvarskommittén f.n. hur samhället ska organiseras och hur ansvaret för olika frågor ska fördelas.
Behovet av att stärka det regionala perspektivet vid fysisk planering enligt PBL bör enligt kommitténs mening mötas av att utveckla och stärka PBL:s nuvarande bestämmelser om mellankommunal och regional samverkan. Det har visserligen påtalats att problemen som regel beror på brister i tillämpningen och att det inte i första hand är fråga om brister i regelsystemet. En tillbakablick på PBL:s utveckling sedan reformen 1987 visar emellertid på att den samverkan mellan kommuner som förutsattes komma till stånd inom ramen för PBL:s regelsystem aldrig har fungerat tillfredsställande. Det finns därför anledning att överväga om behovet av en ändrad tillämpning behöver få stöd av en större tyngd och en ökad tydlighet i bestämmelserna.
5.10.3 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun behöver tydliggöras
En grundläggande fråga är vem som ska ha huvudansvaret för att få till stånd en önskvärd mellankommunal eller regional samverkan vid planläggning och beslut enligt PBL. Kommittén har övervägt två alternativa handlingsvägar som bygger på skilda principer för fördelning av ansvaret. Ett alternativ är att stärka länsstyrelsens ansvar för den mellankommunala samordningen genom ett tydligt mandat att initiera och driva samordningsfrågor samt tydligare bestämmelser om statlig kontroll och ingripande i de fall en lämplig mellankommunal samordning inte kommer till stånd. Alternativet till att ge länsstyrelsen en drivande roll är att se behovet av samverkan och samordning mellan kommuner som en kommunal angelägenhet och som en självklar del i kommunens ansvar för planläggning och beslut om användningen av mark- och vatten. Kommittén har funnit att båda alternativen har nackdelar, framförallt om man ser till det grundläggande syftet med ansvarsfördelningen i PBL. Att enbart betona länsstyrelsens ansvar att driva och avgöra mellankommunala frågor strider mot de grundläggande bestämmelserna om kommunens ansvar för planläggning och beslut enligt PBL, vilket ju även lyfts fram i direktiven. Att ge kommunerna det fulla ansvaret för en mellankommunal samordning kan å andra sidan äventyra väsentliga statliga intressen som behöver inordnas i ett regionalt sammanhang.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
410
Den modell som kommittén föreslår kan ses som en mellanform där kommunerna primärt har ansvaret för att samverkan kommer till stånd, men att länsstyrelsen samtidigt ges en tydligare grund för sitt agerande. Kommittén anser således att starka skäl talar för att ansvaret för att samverkan mellan kommuner kommer till stånd också fortsättningsvis ska vara gemensamt till viss del. Mot bakgrund av den bristande tillämpningen av nuvarande bestämmelser anser kommittén att ansvarsfördelningen mellan kommunerna och länsstyrelsen behöver bli tydligare. För att systemet ska få förnyad trovärdighet behöver såväl länsstyrelsen som kommunerna få skarpare både rättigheter och skyldigheter i kombination med efterföljande lättnader respektive sanktioner. Detta kan behöva ske med stöd av lagändringar som förtydligar ansvar och roller.
5.10.4 Kommunerna bör ges ett tydligare och förstärkt ansvar
Dagens bestämmelser om mellankommunala hänsyn och samråd vid planläggning bör därför kompletteras med krav på samverkan mellan kommuner i frågor med regional räckvidd eller konsekvenser utanför den egna kommunen. Samverkan ska i första hand ske i den översiktliga planeringens tidiga skeden och redovisas i översiktsplanen, men kan, om översiktsplanen inte är aktuell eller inte behandlar frågeställningen bli en del av detaljplaneläggningens programskede. Kommunerna ska i huvudsak själva bevaka sina intressen i förhållande till andra kommuners planering och beslut.
5.10.5 Länsstyrelsens ansvar för mellankommunal samordning bör avgränsas
Länsstyrelsen bör inom ramen för sina grundläggande uppgifter i PBL lägga tyngdpunkten vid arbetet att tillhandahålla ett planeringsunderlag som bland annat redovisar sådana nationella mål och statliga intressen som behöver hanteras i ett regionalt perspektiv och i samverkan mellan kommuner. Den statliga kontrollen bör i första hand begränsas till riksintressen, miljökvalitetsnormer samt frågor om hälsa och säkerhet.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
411
5.10.6 Översiktsplaneringen bör ges en avgörande betydelse
Översiktsplanen har med sin centrala roll i PBL:s plansystem en avgörande betydelse för den övergripande helhetsbedömning och analys som behövs för att klarlägga och bedöma behovet av samverkan med andra kommuner eller regionalt. Det är naturligt att den ökade samverkan mellan kommuner som eftersträvas i första hand bör bli en del av och regleras i översiktsplaneringen.
PBL saknar bestämmelser för hur samverkan mellan kommuner i en gemensam fysisk planering ska gå till, hur processen ska regleras, hur konflikter ska lösas och hur beslut ska fattas. Samverkan mellan kommuner som en process som kan hantera intressekonflikter och resultera i en i formell betydelse gemensam fysisk plan ryms således inte inom den struktur för ansvar och beslutsfattande som PBL erbjuder. Ett undantag är den möjlighet som finns inom ramen för de särskilda bestämmelserna om regionplanering, som emellertid förutsätter ett regeringsbeslut som utser ett regionplaneorgan för den aktuella gruppen kommuner.
Det är mot denna bakgrund angeläget att klargöra att samverkan mellan kommuner inte kan resultera i en gemensam fysisk plan i PBL:s mening. Behovet av att stärka och öka samverkan mellan kommuner får i stället ske genom krav på regionala eller mellankommunala konsekvensbedömningar i planerings- och beslutsunderlag, i första hand kopplat till översiktsplaneringen, men om någon sådan inte är aktuell, till detaljplaneringen.
5.11 Förslag till lagändringar
Med utgångspunkt från kartläggningen och vad som framkommit om erfarenheter, problem och behov har kommitténs uppdrag om regional samverkan inriktats på att finna former för att utveckla och stärka det regionala perspektivet i kommunernas fysiska planering genom:
• att lägga grunden för en ökad samverkan mellan kommunerna, i första hand i översiktsplaneringen,
• att klargöra och renodla roll- och ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna för frågor om samverkan mellan kommuner samt
• att överväga formerna för att ta fram ett planeringsunderlag som samordnar nationella mål och statliga intressen.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
412
Kommitténs samlade förslag till kompletteringar av PBL:s bestämmelser syftar till att stärka det regionala perspektivet i kommunernas fysiska planering genom en ökad samverkan mellan kommuner. Förslaget som helhet vägleds av en strävan att klargöra fördelningen av roller, ansvar och uppgifter mellan staten och kommunerna. Av detta följer att det samlade förslaget träffar flera olika kapitel i PBL. Grunden till förslaget läggs i 2 kap. PBL som redovisar samhällets krav och intressen. De mer substantiella och materiella förslagen innebär förändringar i 4 kap. om översiktsplan, 5 kap. om detaljplan, 12 kap. om statlig kontroll och 13 kap. om överklagande. Därutöver föreslås en precisering av länsstyrelsens ansvar för regionalt planeringsunderlag och att innebörden av detta preciseras i plan- och byggförordningen. Förslagen i de olika kapitlen ska ses som en helhet som sammantaget lägger grunden för en ökad samverkan mellan kommuner.
Med tanke på att det inledande kapitlet endast syftar till att lägga fast övergripande principer, plan- och beslutsformer samt grundläggande uppgifter för kommunen och länsstyrelsen har kommittén bedömt att det är olämpligt att i 1 kap. införa regler om ansvaret för en mellankommunal samordning. Det finns dock anledning att uppmärksamma de förtydliganden av kommunens uppgifter som framgår av kommitténs förslag till bestämmelser i 1 kap. 4 § i avsnitt 4.4.15. Förslaget att tydliggöra såväl kommunernas handlingsfrihet som vilka begränsningar för denna som ska finnas, i kombination med förslaget i detta avsnitt om statens kontroll i 12 kap. 1 §, innebär att kommunerna de facto får det fulla ansvaret för att samverka med varandra.
Nedan följer redovisningen av överväganden och förslag kapitelvis.
5.11.1 Bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL
Kommitténs bedömning och förslag Lagtexten i 2 kap. PBL bör förtydligas så att det framgår att beslut om mark- och vattenanvändning samt om lokalisering av bebyggelse ska ske med hänsyn till planeringen och förhållandena i berörda kommuner och med särskild hänsyn till frågor av mellankommunal och regional betydelse.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
413
Den gällande lydelsen i 2 kap. 2 §, att hänsyn ska tas till förhållandena i angränsande kommuner, anger ett relativt passivt och endimensionellt förhållningssätt med en planerande kommun som i sin planläggning enbart behöver ta gränskommunala hänsyn. Som redovisats i avsnitt 4.4.2 föreslår kommittén att det i en särskild paragraf ska ställas uttryckliga krav på att kommunen ska beakta både planeringen och förhållandena i de kommuner som kan beröras, dvs. såväl grannkommuner som kommuner inom ett större område, beroende på vilken sakfråga som behandlas. I bestämmelsen bör även behovet av särskild hänsyn till frågor av mellankommunal och regional betydelse betonas. Syftet är att lägga grunden för att det ska bli en självklar del av planeringsprocessen att berörda kommuner diskuterar övergripande och gemensamma frågor i samverkan, som kan avse en grupp kommuner eller en del av regionen och inte bara grannkommuner.
5.11.2 Bestämmelserna om översiktsplanering enligt 4 kap. PBL
Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om översiktsplanering behöver bli tydligare när det gäller kraven på mellankommunal samverkan. Förslagen innebär i korthet följande:
• Berörda kommuner ska ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag om frågor av mellankommunal betydelse. Under samrådet ska länsstyrelsen tillhandahålla ett länstäckande planeringsunderlag för nationella mål och statliga intressen och redovisa om det finns behov av samverkan mellan kommuner för att tillgodose dessa intressen,
• Av översiktsplanen ska planens konsekvenser kunna utläsas och invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser framgå.
• I samband med kommunfullmäktiges ställningstagande till översiktsplanens aktualitet ska berörda kommuner ges tillfälle att lämna synpunkter i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
414
Gällande bestämmelser om översiktsplanering har inte medfört den samverkan eller samordning mellan kommuner som lagstiftningen förutsatt. Alltför ofta förekommer ingen som helst redovisning i översiktsplanen av mellankommunala samband eller effekter utanför den egna kommunen. Det finns därför anledning att vara tydligare i kraven kopplade till översiktsplaneringen om när i processen som samverkan med berörda kommuner ska ske och hur samverkan ska gå till samt hur resultatet ska dokumenteras som en del i det planerings- och beslutsunderlaget som ska följa översiktsplaneringen hela vägen till beslut om antagande. Syftet med att koppla samverkan mellan kommuner till översiktsplaneringen är att ge stöd och utrymme för en övergripande helhetssyn och avvägning mellan olika frågor och intressen i ett flerkommunalt eller regionalt perspektiv.
Samverkan bör ske tidigt i planeringen och anpassas till olika behov och förutsättningar
Förutsättningarna för planläggning varierar kraftigt i landet och vitt skilda sakfrågor, samband och beroenden kan motivera olika behov av samverkan mellan kommuner. Samverkan bör därför inte regleras till sin form och sitt innehåll, utan syftet är att säkerställa att den ska komma till stånd i ett tidigt skede och bli en del i planerings- och beslutsunderlaget.
Gällande bestämmelser om samråd utgår ifrån att det finns ett upprättat förslag som man vill ha reaktioner på, vilket som regel är ett för sent skede i planprocessen för att en reell samverkan ska kunna få något genomslag. Ett krav på samverkan mellan kommuner bör därför kopplas till översiktsplaneringens tidiga skede, som en del i arbetet med att ta fram planeringsunderlag. Syftet är att frågor som är av intresse för flera kommuner ska synliggöras i ett tidigt skede för att sedan kunna tas om hand i den fortsatta planeringsprocessen. Den samverkan som skett ska följas upp och de hänsyn som tagits till andra kommuners synpunkter och intressen ska redovisas i det planförslag som i ett senare skede blir föremål för utställning. Syftet ska vara att i ett tidigt skede och utan låsningar ge förutsättningar för en ömsesidig och förutsättningslös dialog om gemensamma intressen och ståndpunkter.
Samverkan förutsätts ske med den grupp kommuner som bedöms ligga inom ett naturligt influensområde och med vilka man
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
415
anser sig kunna ha gemensamma frågor att hantera. Detta måste bedömas från fall till fall utifrån lokala och regionala förutsättningar. Storstadskommuner och kommuner i Norrlands inland kan t.ex. ha helt olika motiv och drivkrafter för samverkan. För att samverkan ska kunna bli en positiv kraft som tillför värden i sak, och inte ett nytt krav att ”bocka av”, är det angeläget att undvika tvång och istället förutsätta och bygga på att det gemensamma intresset växer och utvecklas av egen bärkraft. Här kan erfarenheterna från den ökande informella samordningen mellan kommuner komma till användning.
Även det planeringsunderlag som länsstyrelsen ska tillhandahålla kan ge kommunerna viktiga utgångspunkter för att bedöma och avgränsa behovet av samverkan, framför allt för det samverkansbehov som följer av statliga mål och intressen. Länsstyrelsen bör med sin regionala överblick även kunna vara en lämplig rådgivare till en kommun som ska ta ställning till behovet av samverkan med andra kommuner och även vid samråd om översiktsplaner verka för att sådana frågor som angår flera kommuner samordnas.
Former och innehåll för samverkan bör kunna variera
Möjligheten att flera kommuner inom ett närområde samtidigt, men i olika skeden av processen, arbetar med sina översiktsplaner och därmed har gemensamma och överlappande behov av samverkan talar för att bestämmelserna bör tillåta ett varierande resultat. De enda krav som bör ställas är öppenhet och redovisning av såväl gemensamma som motstående intressen som en del av det planeringsunderlag som följer översiktsplaneringen i dess olika skeden. De hänsyn som tagits till andra kommuners synpunkter och intressen respektive de motstående intressen som kvarstår får förutsättas framgå av det förslag som blir föremål för utställning. Den formella utställningen blir en slags kontrollstation för om underlaget från samverkansprocessen har integrerats i förslaget. Av utlåtandet inför kommunfullmäktiges beslut att anta eller ändra en översiktsplan bör det framgå hur samrådsprocessen bedrivits samt hur synpunkterna från bl.a. berörda kommuner har beaktats. Det är också angeläget att det av den antagna översiktsplanen tydligt framgår om det finns synpunkter från andra kommuner som inte beaktats. Ett ställningstagande till översiktsplanens aktualitet enligt 14 § bör även inkludera en avstämning med berörda kommuner.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
416
Kravet på mellankommunala aspekter behöver synliggöras i flera av bestämmelserna rörande översiktsplanering
Analysen visar att det finns behov av förtydliganden av kraven med koppling till mellankommunal samverkan. Bestämmelserna bör förtydligas när det gäller översiktsplanens utformning, samrådet, länsstyrelsens granskningsyttrande och berörda kommuners medverkan i samband med att en kommun gör en aktualitetsprövning. Därutöver ska översiktsplanen, enligt förslaget till bestämmelse om obligatoriskt innehåll, redovisa sådana överordnade mål och riktlinjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden. Detta öppnar för att bl.a. de regionala utvecklingsprogrammen kan ingå bland underlagen för den kommunala planeringen. Kommitténs förslag till ändringar av bestämmelserna om översiktsplanering redovisas i avsnitt 6.6.3.
5.11.3 Bestämmelserna om detaljplanering i 5 kap. PBL samt om överklagande i 13 kap. PBL
Kommitténs bedömning och förslag Det bör i bestämmelserna i 5 kap. tydliggöras att ett program för detaljplan ska redovisa planens mål och sambanden med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, såvida detta inte framgår av översiktsplanen eller är onödigt.
Kommuner som anser sig berörda ska kunna överklaga beslut om antagande av detaljplan. Detta behöver tydliggöras genom en särskild bestämmelse om rätt att överklaga beslut i 13 kap. PBL.
PBL:s plansystem utgår ifrån att en detaljplan normalt upprättas med stöd av en aktuell översiktsplan. Utgångspunkten i kommitténs förslag är också att de frågor som har intresse för flera kommuner har tagits upp och behandlats i den samverkan mellan kommuner som ska ske inom ramen för översiktsplaneringen. I de fall samverkan mellan kommuner inte skett i översiktsplaneringen och därigenom en berörd kommuns intressen inte kunnat föras fram eller beaktas under den tidigare planeringsprocessen bör det säkerställas att berörda kommuner ges tillräckliga möjligheter att samverka i tidiga skeden av efterföljande detaljplaneprocess och att påverka enskilda planbeslut. Detta aktualiserar en diskussion om be-
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
417
stämmelserna om program för detaljplan samt om reglerna för överklagande.
Gällande bestämmelser i 5 kap. 18 § om program för detaljplan ställer inga uttryckliga krav på att det mellankommunala sammanhanget ska redovisas, utan anger endast att programmet ska ange mål och utgångspunkter för planen, om det inte är onödigt. Tendenserna till allt mindre och projektinriktade detaljplaner ökar behovet av att tidigt i detaljplaneprocessen klargöra hur enskilda detaljplaner ingår i ett större sammanhang, såväl inom kommunen som i förhållande till andra kommuner. Programmets syfte att även redovisa sambanden med omgivningen behöver därför förtydligas, liksom att ett program inte behöver upprättas om dessa framgår av översiktsplanen eller annars är onödigt. Kommitténs förslag i dessa delar redovisas närmare i avsnitt 7.7.3. Av bestämmelserna om samråd i 5 kap. 20 § följer att kommunen ska samråda med bl.a. berörda kommuner vid upprättandet av programmet.
Syftet med det tidiga samrådet är att kommunen i samverkan med andra kommuner ska finna en lösning som på lämpligt sätt tillgodoser behoven av mellankommunal samordning. Om så inte är fallet bör det även införas uttryckliga möjligheter för kommuner att överklaga en annan kommuns beslut enligt PBL som kan ses beröra den klagande kommunen och gå denne emot. Kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 12.4.8.
De föreslagna förändringarna lägger sammantaget grunden för att kommunerna – om gemensamma angelägenheter inte har kunnat lösas under översiktsplaneringen – ska ha ett gemensamt intresse att lösa dessa i ett tidigt programskede i detaljplaneringen. För att snabba upp planprocessen och undvika ett överklagande från en annan berörd kommun kan man förutsätta att kommunen kommer att sträva efter att finna en tillfredställande lösning i översiktsplaneringen och annars senast under programskedet vid detaljplaneläggningen.
På motsvarande sätt kan förutsättas att länsstyrelsen i det tidiga programskedet med stöd av sitt underlag om nationella mål och intressen pekar på i vilka avseenden detta motiverar samverkan med andra kommuner.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
418
5.11.4 Bestämmelserna om regionplanering i 7 kap.
Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om regionplanering bör behållas. Regionplanens giltighetstid bör dock förlängas till åtta år för att svara mot nuvarande mandatperioder.
Kommittén har tidigare konstaterat att bestämmelserna om regionplanering ger möjligheter till en mer formaliserad samverkan mellan kommunerna och att de bör behållas i princip oförändrade. Under utredningsarbetet har bl.a. Regionplane- och trafiknämnden i Stockholms läns landsting föreslagit en ändring av bestämmelserna i 7 kap. 8 § om regionplanens giltighetstid eftersom mandattiden sedan PBL trädde i kraft har ändrats från tre till fyra år. Kommittén förslår därför en redaktionell ändring av paragrafen så att giltighetstiden för regionplanerna ändras till åtta år. Mot bakgrund av bestämmelsernas begränsade användning avstår kommittén från att föreslå ytterligare ändringar, men konstaterar samtidigt att det kan finnas skäl till ytterligare ändringar, inte minst i det fall regionplanebestämmelserna kommer till ökad användning i framtiden.
5.11.5 Bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL
Kommitténs bedömning och förslag Bristande mellankommunal samordning bör inte finnas kvar som en självständig statlig prövningsgrund. Bristande mellankommunal samordning för att tillgodose statliga intressen kan i flera avseenden inrymmas i de övriga ingripandegrunderna, som ofta även har ett regionalt eller flerkommunalt perspektiv.
Gällande bestämmelser kan ifrågasättas
Nuvarande bestämmelser i 12 kap. ger länsstyrelsen möjlighet att pröva och upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt. Exempel på frågor som ska kunna utgöra prövningsgrund för länsstyrelsen som nämns i förarbetena är lokalisering av flygplatser, sträckning av vägar, järnväg och ledningar, läget för
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
419
större täkter, anläggningar för sophantering, större serviceanläggningar, småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar (prop. 1985/86:1 s. 337). Ytterligare frågor som nämns är lokaliseringen av större detaljhandelsanläggningar med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun, bevarandet av betydelsefulla friluftsområden och kulturmiljöer liksom större sammanhängande grönområden och naturvårdsintressen.
Mot bakgrund av kommitténs förslag att tydliggöra och stärka kommunernas ansvar för en mellankommunal samordning kan det ifrågasättas om bristande mellankommunal samordning bör finnas kvar som en självständig statlig prövningsgrund. Som underlag för kommitténs överväganden och förslag i denna del finns det anledning att närmare kommentera de olika typer av planeringssituationer, som kan aktualiseras och som nämns i förarbetena.
Det får anses vara en självklar kommunal angelägenhet att anläggningar och verksamheter som betjänar flera kommuner – t.ex. anläggningar för sophantering, täkter och energiproduktion – samordnas utifrån ett mellankommunalt perspektiv. Att sådana mellankommunala anläggningar ska hanteras gemensamt kan knappast anses vara ett sådant statligt intresse att det är befogat att via lagstiftningen ge staten möjligheter att ingripa vid rättsverkande beslut på grunden ”bristande mellankommunal samordning”. Situationen är dock en annan i fråga om sådana anläggningar och verksamheter där staten har ansvaret för finansieringen eller som ingår i ett nationellt system, exempelvis när det gäller vägar, järnvägar, flygplatser och ledningar. Staten har här ett uppenbart intresse av att de statliga medlen används på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, vilket bland annat torde innefatta önskemål att investeringarna ingår i en från nationell och regional synpunkt ändamålsenlig struktur av bebyggelse och anläggningar. I dessa fall ger bestämmelserna om riksintressen i PBL och miljöbalken med tillhörande förordningar sammantaget länsstyrelsen tydliga befogenheter att både föra en dialog om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses i kommunernas planering och vid behov ingripa vid beslut om rättsverkande planer i de fall riksintressena inte tillgodoses med stöd av 12 kap. 1 § 1. I sammanhanget bör även erinras om bestämmelserna i 3 och 4 §§ i den s.k. hushållningsförordningen som ger länsstyrelsen möjlighet att självständigt föreslå områden som bör anges som riksintressen.
Motsvarande resonemang kan föras när det gäller mark- och vattenområden eller bebyggelseområden som har sådana värden att
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
420
de har betydelse för boende och verksamma i andra kommuner, såsom natur- och friluftsområden eller kulturhistoriskt värdefulla miljöer, där det i första hand bör ankomma på de enskilda kommunerna att gemensamt söka en lämplig samordning i sin planering. I de fall områdena anses vara av riksintresse har länsstyrelsen med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 1 § 1 möjligheter att pröva kommunens beslut att anta en rättsverkande plan.
Också länsstyrelsens prövning med stöd av de övriga prövningsgrunderna kan förutsätta bedömningar av en lämplig mellankommunal samordning. För att miljökvalitetsnormer för exempelvis luftkvalitet ska kunna uppnås förutsätts inte sällan ett mellankommunalt hänsynstaganden till förhållanden i andra kommuner och en samordning av skilda insatser. Bestämmelserna kan exempelvis läggas till grund för ingripande om en miljökvalitetsnorm inte kan tillgodoses av skälet att ett överskridande kan aktualiseras i en grannkommun till följd av en olämplig placering av ett externt köpcentrum.
Bristande mellankommunal samordning bör inte längre vara en självständig ingripandegrund
Utgångspunkten för kommitténs förslag är sammanfattningsvis att kommunerna i flertalet fall har egna och gemensamma intressen av att söka en godtagbar samordning utan statlig inblandning och att incitamenten för detta ökar om kommunerna ges det fulla ansvaret för detta. Samtidigt ger övriga ingripandegrunder enligt 12 kap. länsstyrelsens möjlighet att både initiera och säkerställa att sådana väsentliga statliga intressen som kräver samordning tillgodoses på ett lämpligt sätt. Bestämmelserna i 12 kap. bör därför ändras genom att bristande mellankommunal samordning tas bort som en självständig ingripandegrund.
Genom att länsstyrelsen enbart ges ansvaret för utpekade nationella mål och statliga intressen och därmed sammanhängande samordningsbehov mellan kommuner, tillskapas den efterfrågade tydligheten om ansvarsfördelningen i regelsystemet, vilket är angeläget mot bakgrund av att det delvis p.g.a. oklarheter aldrig fungerat som avsett.
Behovet och värdet av att tydliggöra vem som ytterst har ansvaret för olika intressen, staten respektive kommunerna, medför dock samtidigt en risk för att vissa regionala frågor kan hamna ”mellan
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
421
stolarna”. Den risken har påtalats för t.ex. extern handelsetablering och bostadsförsörjning, som inte primärt är statliga intressen och där kommunerna inte alltid har ett självklart intresse av att samverka. Kommittén bedömer det dock som angeläget att kommunerna nu ges det fulla ansvaret för rätten att planlägga, och därmed också för att vid behov samverka med varandra, och att detta överväger de eventuella riskerna. Eftersom det ställs krav på samverkan ska det också vara kommunernas skyldighet att på eget initiativ överklaga beslut som går dem emot och inte som i dag kunna förutsätta att länsstyrelsen tar det ansvaret.
Som en konsekvens av detta synsätt föreslås också regeringens möjligheter till planföreläggande, dvs. att förelägga en kommun att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser för att tillgodose behovet av mellankommunal samordning slopad. Detta innebär att det krävs en justering i 12 kap. 6 §. Vidare krävs följdändringar i de bestämmelser som reglerar granskningsyttrandets innehåll i 4 kap. 9 § som innebär att den nuvarande punkten 3 om bristande mellankommunal samordning tas bort.
5.11.6 Bestämmelser om länsstyrelsens uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag
Kommitténs bedömning och förslag Länsstyrelsen ska också fortsättningsvis verka för en mellankommunal samordning i de tidiga skedena av planeringen. Nuvarande bestämmelser i plan- och byggförordningen om länsstyrelsens ansvar att tillhandahålla underlag för kommunernas planering kan behöva förtydligas. Syftet är att ställa tydligare krav på ett samordnat och aktuellt underlag för hela länet som redovisar nationella mål och statliga intressen som ska beaktas i kommunernas fysiska planering och som kan läggas till grund för bedömningar av behovet av samordning mellan kommunerna.
Mellankommunal och regional samverkan SOU 2005:77
422
Länsstyrelsens grundläggande ansvar förutsätter ett regionalt perspektiv
Kommitténs förslag att kommunen ska få ett tydligare ansvar för den mellankommunala samordningen och att länsstyrelsens möjligheter att ingripa ska begränsas innebär ingen begränsning av länsstyrelsens uppgifter att i de tidiga skedena av planeringen aktivt verka för en mellankommunal samordning. Länsstyrelsens grundläggande ansvar enligt såväl länsstyrelseinstruktionen som PBL och miljöbalken förutsätter tvärtom ofta att länsstyrelsen aktivt verkar för en mellankommunal samordning. Bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter vid samråd om planer bör därför behållas oförändrade. Däremot finns det skäl att överväga om det behövs ändringar i lagstiftningen för att länsstyrelsen bättre ska kunna fullfölja uppgiften att verka för en mellankommunal samordning i det tidiga samrådet.
Av länsstyrelseinstruktionen framgår att länsstyrelsen utifrån ett statligt helhetsperspektiv ska samordna olika nationella mål och intressen och verka för att de får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska också främja länets utveckling. Dessa grundläggande uppgifter betonas även i PBL genom bestämmelser om att länsstyrelsen dels ska ta till vara och samordna statens intressen i kommunernas planläggning, dels tillhandahålla underlag och ge råd om allmänna intressen i såväl översikts- som detaljplaneringen. Även bestämmelserna i miljöbalken och förordningen om hushållningen med mark och vatten ger länsstyrelsen tydliga uppgifter att tillhandahålla utredningar och underlag och att ta de initiativ som behövs för att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska få genomslag.
Länsstyrelsens uppgift att samordna skilda statliga intressen innebär ett ansvar att anpassa, tolka och samordna nationella mål och intressen utifrån länets regionala perspektiv. För att uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna för att tillgodose de nationella målen behövs ofta en samordning över administrativa gränser. Påfallande många av de frågor och behov som har lyfts fram under kommitténs kartläggning av behovet av regional samverkan har tydliga nationella drivkrafter. Det gäller t.ex. tillgång till bostäder, vindkraftsutbyggnad, utbyggnad av vägar och järnvägar, avfallshantering, de nationella miljömålen samt den nationella strategin för hållbar utveckling.
SOU 2005:77 Mellankommunal och regional samverkan
423
Det finns behov av ett samordnat underlag om nationella mål och intressen
Det finns således i flera avseenden från nationell synpunkt ett intresse av en utökad samverkan mellan kommuner, som behöver mötas genom ett samordnat underlag på den statliga nivån. Gällande bestämmelser i PBL ger i och för sig tillräckligt stöd för att länsstyrelsen arbetar med ett sådant underlag. Flertalet länsstyrelser arbetar också kontinuerligt med olika former av översikter och sammanställningar av nationella mål och statliga intressen. Under utredningsarbetet har det emellertid riktats kritik mot att underlaget är alltför sektoriserat och att det inte alltid förs en dialog med kommunerna om behovet av samordning. Erfarenheterna från arbetet med Stockholms läns regionala utvecklingsplan, den s.k. RUFS, visar att ett metodiskt arbete med att ett tvärsektoriellt regionalt planeringsunderlag som tas fram i dialog mellan regionala organ och kommuner kan lägga grunden för en ökad mellankommunal samverkan. Det kan därför övervägas om länsstyrelsernas arbete med underlag om nationella mål och intressen behöver systematiseras och utvecklas för att bättre svara mot dessa behov. Kommittén förutsätter att den ändrade ansvarsfördelningen när det gäller den mellankommunala samordningen tas till utgångspunkt för diskussioner inom länsstyrelserna och de centrala verken om hur underlaget kan förbättras. Arbetet bör naturligtvis anpassas till länens skilda förutsättningar och resurssituation. Det kan emellertid inte uteslutas att länsstyrelsens ansvar för ett samordnat underlag behöver förtydligas i plan- och byggförordningen, exempelvis när det gäller omfattning och innehåll, dialog med kommuner och centrala verk.
Innehåll
6 Översiktsplanering .................................................... 425
6.1 Utredningsuppdraget............................................................. 426
6.2 Översiktsplanens syfte och funktion.................................... 427 6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering ........... 427 6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt instrument................................................................... 427 6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra myndigheters beslut ................................................... 428
6.3 Planeringsläget i landets kommuner ..................................... 429 6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen .................... 429 6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta.... 430
6.4 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..................... 431
6.5 Översiktsplanens roll och inriktning.................................... 432 6.5.1 Gällande bestämmelser............................................... 432 6.5.2 Erfarenheter och problem .......................................... 432 6.5.3 Överväganden och förslag.......................................... 433
6.6 Översiktsplanens innehåll ..................................................... 434 6.6.1 Gällande bestämmelser............................................... 435 6.6.2 Erfarenheter och problem .......................................... 435 6.6.3 Överväganden och förslag.......................................... 438
6.7 Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller tillägg ..................................................................................... 440 6.7.1 Gällande bestämmelser............................................... 441 6.7.2 Erfarenheter och problem .......................................... 441 6.7.3 Överväganden och förslag.......................................... 443
Innehåll SOU 2005:77
6.8 Översiktsplanens utformning................................................445 6.8.1 Gällande bestämmelser ...............................................445 6.8.2 Erfarenheter och problem ..........................................446 6.8.3 Överväganden och förslag ..........................................447
6.9 Samråd i översiktsplaneringen ...............................................450 6.9.1 Gällande bestämmelser ...............................................450 6.9.2 Erfarenheter och problem ..........................................451 6.9.3 Överväganden och förslag ..........................................453
6.10 Utställning av förslag till översiktsplan ................................456 6.10.1 Gällande bestämmelser ...............................................456 6.10.2 Erfarenheter och problem ..........................................456 6.10.3 Överväganden och förslag ..........................................457
6.11 Antagande av översiktsplanen ...............................................460 6.11.1 Gällande bestämmelser ...............................................460 6.11.2 Överväganden och förslag ..........................................460
6.12 Prövning av översiktsplanens aktualitet................................462 6.12.1 Gällande bestämmelser ...............................................462 6.12.2 Erfarenheter och problem ..........................................463 6.12.3 Överväganden och förslag ..........................................465
6.13 Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen ..................467 6.13.1 Gällande bestämmelser ...............................................467 6.13.2 Erfarenheter och problem ..........................................468 6.13.3 Överväganden och förslag ..........................................469
7 Detaljplanering......................................................... 471
7.1 Utredningsuppdraget .............................................................472
7.2 Bakgrund.................................................................................472 7.2.1 Syftet med detaljplaneläggning ..................................472 7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem ...................473 7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag ..........477
7.3 Detaljplanekravet....................................................................479 7.3.1 Gällande bestämmelser ...............................................479 7.3.2 Erfarenheter och problem ..........................................480 7.3.3 Överväganden och förslag ..........................................481
7.4 Detaljplanens detaljeringsgrad...............................................484
Innehåll
7.4.1 Gällande bestämmelser............................................... 485 7.4.2 Erfarenheter och problem .......................................... 486 7.4.3 Överväganden och förslag.......................................... 486
7.5 Detaljplanens regleringsmöjligheter ..................................... 491 7.5.1 Gällande bestämmelser............................................... 491 7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till förändringar ................................................................ 492
7.6 Ändring av detaljplanen under och efter genomförandetiden................................................................ 494 7.6.1 Gällande bestämmelser............................................... 494 7.6.2 Erfarenheter och problem .......................................... 494 7.6.3 Överväganden och förslag.......................................... 495
7.7 Reglerna för förfarandet ........................................................ 498 7.7.1 Gällande bestämmelser............................................... 499 7.7.2 Erfarenheter och problem .......................................... 500 7.7.3 Överväganden och förslag.......................................... 501
7.8 Planhandlingarna.................................................................... 506 7.8.1 Gällande bestämmelser............................................... 506 7.8.2 Erfarenheter och problem .......................................... 507 7.8.3 Överväganden och förslag.......................................... 508
7.9 Bygglovsprövningen inom detaljplan ................................... 509 7.9.1 Gällande bestämmelser............................................... 509 7.9.2 Erfarenheter och problem .......................................... 509 7.9.3 Överväganden och förslag.......................................... 509
7.10 Villkor avseende laga kraft och andra förslag till ändringar................................................................................. 510 7.10.1 Gällande bestämmelser............................................... 511 7.10.2 Erfarenheter och problem .......................................... 511 7.10.3 Överväganden och förslag.......................................... 511
8 Områdesbestämmelser.............................................. 513
8.1 Utredningsuppdraget............................................................. 514
8.2 Bakgrund ................................................................................ 514 8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter......... 514 8.2.2 Erfarenheter och problem .......................................... 516
Innehåll SOU 2005:77
8.3 Överväganden och förslag .....................................................521 8.3.1 Variation av bygglovsplikt..........................................522 8.3.2 Grunddragen för mark- och vattenanvändningen ....523 8.3.3 Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus............526 8.3.4 Byggnaders placering, utformning och utförande ....528 8.3.5 Övriga regleringsmöjligheter .....................................530 8.3.6 Kopplingen till översiktsplanen .................................530 8.3.7 Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas ......532
9 Plangenomförande .................................................... 535
9.1 Utredningsuppdraget .............................................................536
9.2 Begreppet plangenomförande i PBL .....................................536
9.3 Genomförandebeskrivningen ................................................537 9.3.1 Gällande bestämmelser ...............................................538 9.3.2 Erfarenheter och problem ..........................................539 9.3.3 Överväganden och förslag ..........................................540
9.4 Allmänna platser m.m. ...........................................................543 9.4.1 Gällande bestämmelser ...............................................543 9.4.2 Erfarenheter och problem ..........................................549 9.4.3 Överväganden och förslag ..........................................556
9.5 PBL och fastighetsbildning....................................................567 9.5.1 Inledning......................................................................568 9.5.2 Principer för fastighetsindelningen m.m. ..................569 9.5.3 Fastighetsplan..............................................................571 9.5.4 Samordningen mellan PBL och förrättningslagstiftningen...........................................578
9.6 Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna..........581 9.6.1 Inledning......................................................................582 9.6.2 Exploateringssamverkan .............................................582 9.6.3 Exploatörsparagraferna...............................................585
10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt ......... 589
10.1 Systemet för prövning, kontroll och tillsyn .........................590 10.1.1 Utredningsuppdraget..................................................590 10.1.2 Systemets grunder.......................................................591 10.1.3 Roller i systemet..........................................................605
Innehåll
10.2 Prövning av bygglov .............................................................. 611 10.2.1 Grunderna för prövningen ......................................... 612 10.2.2 Prövning mot planbestämmelser ............................... 614 10.2.3 Prövning av lämplighet............................................... 619 10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven .......................................... 622 10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade .................. 625 10.2.6 Igångsättningslov........................................................ 627
10.3 Kontroll av byggandet ........................................................... 628 10.3.1 Former för kontroll .................................................... 628 10.3.2 Krav på kontroll.......................................................... 635
10.4 Förfarande för prövning och tillsyn ..................................... 639 10.4.1 Bygganmälan ............................................................... 640 10.4.2 Byggsamråd ................................................................. 643 10.4.3 Bygglovshandläggning................................................ 649 10.4.4 Åtgärder för tillsyn ..................................................... 655 10.4.5 Slutbevis ...................................................................... 657
10.5 Fördelning av uppgifter och ansvar ...................................... 661 10.5.1 Byggherrens roll.......................................................... 661 10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll ....................................... 671 10.5.3 Byggnadsnämndens roll ............................................. 684
10.6 Bygglovspliktens omfattning ................................................ 687 10.6.1 Bygglovspliktens funktion ......................................... 688 10.6.2 Lovplikten för byggnader........................................... 695 10.6.3 Lovplikten för anläggningar....................................... 701 10.6.4 Undantag från bygglovsplikten ................................. 705 10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten .................... 715
10.7 Rivningslov............................................................................. 720 10.7.1 Rivningslovsplikten .................................................... 721 10.7.2 Prövningen av rivningslov.......................................... 722 10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan ............................ 726
10.8 Tidsbegränsade och periodiska bygglov ............................... 727
10.9 Förhandsbesked ..................................................................... 734
10.10 Sanktionssystemet ................................................................. 736 10.10.1 Utredningsuppdraget ........................................... 737 10.10.2 Gällande bestämmelser......................................... 737
Innehåll SOU 2005:77
10.10.3 Erfarenheter och problem ....................................740 10.10.4 Överväganden och förslag ....................................742
11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning ........... 753
11.1 Utredningsuppdraget .............................................................754
11.2 Samordningen mellan PBL och miljöbalken.........................754 11.2.1 Inledning......................................................................755 11.2.2 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken ................756 11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet vindkraftsanläggningar................................................759 11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om samordningsbehovet ...................................................767 11.2.5 Närmare om ett mera samordnat prövningsförfarande....................................................771 11.2.6 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. miljöbalken..............................778 11.2.7 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ..........................................................780 11.2.8 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken men inte bygglov.........................................................783 11.2.9 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och som enligt PBL behöver prövas genom detaljplaneläggning......................................................784 11.2.10 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken .......785 11.2.11 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ......................791 11.2.12 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL .............................................792
Innehåll
11.2.13 Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft.......................................... 797
11.3 Samordningen mellan PBL och trafiklagarna ....................... 799 11.3.1 Bakgrund ..................................................................... 799 11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser ..................................... 799 11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning................. 805 11.3.4 Överväganden och förslag.......................................... 809
11.4 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning .................. 812 11.4.1 Samordningsbehov ..................................................... 813 11.4.2 Överväganden och förslag.......................................... 813
12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning............................................................... 815
12.1 Utredningsuppdraget............................................................. 815
12.2 Några utgångspunkter för PBL-systemet ............................ 816
12.3 Faktorer som påverkar effektiviteten ................................... 816 12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och utvecklas ...................................................................... 817 12.3.2 Handläggningstider .................................................... 818 12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta handläggningstiderna.................................................. 820 12.3.4 Överväganden och förslag rörande handläggningstiderna.................................................. 821
12.4 Rätten att komma till tals ...................................................... 826 12.4.1 Utredningsuppdraget ................................................. 827 12.4.2 Gällande bestämmelser............................................... 828 12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals............................................................. 830 12.4.4 Förslag som har aktualiserats under utredningsarbetet........................................................ 831 12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för översynen .................................................................... 835 12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft ......................................... 843
Innehåll SOU 2005:77
12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att överklaga beslut...........................................................849 12.4.8 Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga beslut............................................................................854 12.4.9 Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut ...........862
12.5 Överprövningens omfattning ................................................864 12.5.1 Utredningsuppdraget..................................................865 12.5.2 Gällande bestämmelser ...............................................866 12.5.3 Syfte och inriktning ....................................................868 12.5.4 Erfarenheter och problem ..........................................868 12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under utredningsarbetet ........................................................871 12.5.6 Överväganden och förslag ..........................................876
13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden .......... 897
13.1 Utredningsuppdraget .............................................................897
13.2 Instansordningen för överklagade planärenden enligt PBL ......................................................................................898 13.2.1 Inledning......................................................................898 13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL ........899 13.2.3 Överväganden och förslag ..........................................904
13.3 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden................916 13.3.1 PBL-kommitténs remitterade förslag ........................917 13.3.2 Remissvaren avseende PBL-kommitténs delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans utformning ..................................................................918 13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet ..............923 13.3.4 Förvaltningsdomstolsalternativet ..............................939 13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den framtida instansordningen..........................................944 13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det slutliga förslaget ..........................................................948
Innehåll
14 Förslagens konsekvenser ........................................... 951
14.1 Konsekvenser för kommunens plan- och byggverksamhet ..................................................................... 951 14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel.............................. 951 14.1.2 Vindkraftsutbyggnad.................................................. 955 14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse.................................................. 957 14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde................ 959 14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten ... 962
14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ 964
14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag ................. 964 14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas ........................ 964 14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken ska förenkla och snabba upp hanteringen ................................................................. 965 14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare ........ 966 14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller områdesbestämmelser ................................................ 966 14.3.5 Förbättrad samordning mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn gentemot byggherren ska göra att brister uppmärksammas tidigt ............................................... 967 14.3.6 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav ............................................. 968 14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt handlingsutrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare handläggningstider...................................................... 969
Innehåll SOU 2005:77
14.4 Konsekvenser i övrigt.............................................................970 14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten .......970 14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ......................................971 14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten................................971 14.4.4 Andra konsekvenser ...................................................971
15 Genomförande av kommitténs förslag ......................... 975
16 Författningskommentar ............................................. 979
16.1 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10).................................................................................979
16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m..................1070
16.3 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................1071
16.4 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)...........................................................................1074
16.5 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)...........................................................................1075
16.6 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)...........................................................................1076
16.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning ...............................................................................1077
16.8 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)......1078
Reservationer och särskilda yttranden............................... 1081
Innehåll
Bilagor.......................................................................... 1117
Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................ 1117
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................................ 1145
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv ................................................................ 1151
Bilaga 4 Tilläggsdirektiv ................................................................ 1153
425
6 Översiktsplanering
Sammanfattning Variationerna är stora mellan kommunerna när det gäller översiktsplanernas innehåll och aktualitet. Detta visar på ett behov av att öka incitamenten för en kontinuerlig översiktsplanering. Det finns också skäl att förenkla förfarandet då översiktsplanen tas fram eller ändras och att ge möjligheter till enklare översiktsplaner, som kan anpassas till skilda förutsättningar och syften. Kommitténs förslag till ändringar innebär sammanfattningsvis följande.
• Den kommunomfattande översiktsplanens karaktär av en politisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och bebyggelsens utveckling lyfts fram i PBL:s inledande bestämmelser.
• Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll nyanseras och förtydligas så att planeringen blir enklare och plandokumenten mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier blir tydlig.
• En mer utförlig översiktsplan ska kunna ersätta program för detaljplaneläggningen samt även ge möjlighet till ett enklare förfarande vid planläggningen.
• För att underlätta successiva ändringar ges ett utryckligt lagstöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden, under förutsättning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas.
• Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge innebörden och konsekvenserna kan utläsas. Kraven på handlingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras.
• Reglerna för förfarandet förenklas. Det ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme för att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta
Översiktsplanering SOU 2005:77
426
till att diskutera såväl de övergripande målen och utveckla planeringsunderlaget som att diskutera förslag. Utställningstiden kan förkortas vid geografiska fördjupningar och tillägg och utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda.
• Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet tydliggörs. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen.
• Översiktsplaneringen ges en ökad tyngd vid diskussioner om frågor av mellankommunal räckvidd eller med konsekvenser utanför kommunen, bland annat genom uttryckliga krav på samverkan i tidiga skeden samt redovisning av invändningar från berörda kommuner i den antagna planen. Inför ett ställningstagande till översiktsplanens aktualitet ska synpunkter från angränsande och berörda kommuner inhämtas.
6.1 Utredningsuppdraget
Enligt direktiven ska kommittén överväga behovet av och möjligheter att:
• stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling,
• utveckla samverkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering, liksom Agenda 21-arbete, tillämpning av Habitatagendan och bevarandefrågor.
Som ett led i uppdraget att stärka översiktsplaneringen anger direktiven att kommittén bör överväga en vitalisering av formerna för översiktsplaneringen, inklusive en skärpning av aktualitetsförklaringen, samt en ändring av översiktsplanens formella ställning. Vidare ska behovet av en tydligare prioritering av vissa sakfrågor övervägas, liksom en bättre samordning med planeringen för skilda sektorer och verksamheter inom kommunen. Också ett bättre omhändertagande av nationella, regionala och mellankommunala mål i översiktsplaneringen lyfts fram.
Även andra frågor och allmänna utvecklingstendenser som tas upp i direktiven berör den översiktliga planeringen. Dit hör t.ex. miljömålen, behovet av en regional samverkan och den nya regionala utvecklingspolitiken. Direktiven kan därför sammantaget tolkas som en allmän strävan att stärka översiktsplanens roll och
SOU 2005:77 Översiktsplanering
427
betydelse i hela PBL-systemet, både som underlag för beslut inom och utom kommunen och som strategiskt instrument.
6.2 Översiktsplanens syfte och funktion
6.2.1 Motiv för en obligatorisk översiktsplanering
Enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Ett grundläggande motiv för att föra in bestämmelser om en obligatorisk översiktsplan var främst att PBL tydligt decentraliserade beslutsansvaret från staten till kommunerna. Statens inflytande begränsades kraftigt och kommunerna fick huvudansvaret för planläggning och beslut. Ett kommunalt självbestämmande i plan- och byggbeslut förutsatte emellertid en reglering av former för dialog i planeringen mellan staten – via länsstyrelserna – och kommunerna. Översiktsplaneringen blev central i detta avseende. Översiktsplanen inklusive länsstyrelsens granskningsyttrande ska ses som ett grundläggande dokument, som ger ett samlat besked i vad mån ställningstagandena till markanvändning och bebyggelseutveckling kan genomföras utan ingripande från staten utifrån de intressen staten ska bevaka enligt PBL. Planen ska således i dessa avseenden ge kommunen ett besked om statens syn på den föreslagna utvecklingen.
Samtidigt motiverades kraven på en obligatorisk översiktsplanering med att kommunen behöver en planform som ger framförhållning och handlingsberedskap för efterföljande detaljplanering och beslut om bygglov. Den bedömningen gjordes framförallt mot bakgrund av erfarenheterna från de informella planformer som vuxit fram vid sidan av bygglagen under 1970- och 80-talen, dvs. främst kommunöversikter och områdesplaner.
6.2.2 Översiktsplanens roll som kommunalt instrument
Översiktsplanens huvuduppgift är att ge stöd och utgångspunkter för kommunens beslut om bebyggelse och andra åtgärder som prövas enligt PBL, framförallt i de områden som saknar rättsverkande planer. Planens avvägningar mellan olika allmänna intressen enligt 2 kap. PBL – som även omfattar hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken – och ställningstaganden till markanvändning och bebyggelseutveckling förutsätts ge vägledning för bygglov-
Översiktsplanering SOU 2005:77
428
prövningen, där det saknas rättsverkande planer. Denna funktion hos översiktsplanen byggde vidare på erfarenheterna från de s.k. kommunöversikterna som utvecklades som ett kommunalt översiktligt beslutsunderlag under 1970-talet. Grundtanken är att översiktsplanen ska ge framförhållning och handlingsberedskap för kommunens beslut, och samtidigt ge berörda intressenter och kommuninvånare en uppfattning om hur kommunen kan komma att ställa sig till framtida anspråk på förändringar.
Översiktsplanen förutsätts även i vissa avseenden kunna ge vägledning för kommande detaljplanering, t.ex. genom att ange utgångspunkter för framtida utbyggnad av bostäder och anläggningar i skilda delar av kommunen. Översiktsplanen avses vidare ge möjligheter till en rationalisering av den efterföljande mer detaljerade planläggningen. Denna funktion görs även tydlig genom bestämmelserna i 5 kap. om detaljplan. Enligt bestämmelserna i 5 kap. 28 § kan exempelvis enkelt planförfarande tillämpas i vissa fall och under förutsättning att planförslaget är förenligt med översiktsplanen. Genom ändringar i PBL år 1996 infördes krav på program för detaljplan, som i vissa fall ska kunna ersättas av en översiktsplan.
I förarbetena till PBL utgick man dessutom från att en mer utvecklad översiktsplan skulle kunna fungera som ett sektorsövergripande, strategiskt instrument för kommunens långsiktiga utveckling. Bestämmelserna syftade till att ge ett tydligt lagstöd för en översiktsplanering som kunde fylla olika funktioner och anpassas till skilda ambitionsnivåer. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar.
6.2.3 Översiktsplanens betydelse för andra myndigheters beslut
Översiktsplanens avvägning mellan olika allmänna intressen och kraven på samråds- och beslutsprocessen säkerställer att planen ska vägleda såväl kommunens som andra myndigheters beslut enligt PBL samt vissa andra lagar som är knutna till miljöbalken. Av 6 kap. 11 § miljöbalken följer att de myndigheter som ska tillämpa miljöbalken ska se till att sådana planer enligt PBL och sådant planeringsunderlag som behövs för att belysa frågor om hushållning med mark och vatten finns tillgängliga. I 5 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden före-
SOU 2005:77 Översiktsplanering
429
skrivs att myndigheten i sitt beslut ”ska ange om den prövade anläggningen eller åtgärden går att förena med den för området gällande översiktsplanen”. Kommunen kan således genom att i planen tydligt ta ställning till de allmänna intressena påverka andra myndigheters beslut.
6.3 Planeringsläget i landets kommuner
6.3.1 Stora variationer i översiktsplaneringen
Översiktsplaneläget i landets kommuner uppvisar i dag större variationer än fem år efter PBL:s ikraftträdande, dvs. år 1992, då så gott som samtliga landets kommuner hade antagit en första kommunomfattande översiktsplan. Med utgångspunkt från uppgifter från Boverket
1
kan uppskattas att drygt 170 kommuner har kvar sin för-
sta översiktsplan från början av 1990-talet. Samtidigt visar uppgifterna att det i cirka 120 av dessa pågår ett arbete med en andra översiktsplan. Drygt 110 kommuner har antagit en andra översiktsplan, och ett fåtal en tredje.
Kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och olikheter i synen på nyttan av översiktsplanering i förhållande till resurser är en viktig avgörande faktor bakom variationerna. Stora och expansiva kommuner upplever i regel ett större behov av att kontinuerligt diskutera framtida utbyggnad och att få ett förankrat underlag för framtida beslut. I många små kommuner framhålls att det svaga förändringstrycket inte motiverar att en ny översiktsplan upprättas, utan att den gällande översiktsplanen ger tillräckligt stöd för beslut och handlingsberedskap för framtida förändringar. I detta sammanhang framhålls ibland att PBL:s planinstrument inklusive översiktsplanen i första hand är avsedda för att hantera expansion, dvs. bebyggelseutveckling och förändringar av markanvändningen, men passar sämre för att möta en stagnation eller befolkningsminskning, som ofta innebär nedläggning och avveckling av service, rivning av bostäder etc.
Budgetnedskärningar och organisationsförändringar har i många kommuner inneburit stora förändringar för planeringsverksamheten, både genom personalminskningar och ändrad inriktning och organisation. Bristande resurser för planering uppges ibland som
1
Boverkets årliga uppföljning av översiktsplaneringens utveckling., redovisad bl.a. i Årsredo-
visning 2004.
Översiktsplanering SOU 2005:77
430
skäl till att översiktsplanen inte kan hållas aktuell. Många kommunföreträdare, inte minst de som företräder de mindre kommunerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande bestämmelserna om förfarande och redovisning är allt för betungande för att motsvara nyttan. Det underlag som kommittén har tagit del av visar dock inte något starkt eller entydigt samband mellan ambitionsnivå i översiktsplaneringen (”mätt” i förekomst av en andra översiktsplan) och kommunstorlek eller förändringstryck. Exempelvis har ett antal relativt små glesbygdskommuner i Norrlands inland en andra översiktsplan, medan ett antal kommuner i tillväxtkommuner enbart har en översiktsplan från början av 1990-talet. Möjligen är aktiviteten något högre i storstadsregioner och kustområden.
Svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet
2
, som nu-
mera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, bekräftar vidare att det faktum att många kommuner inte har antagit eller påbörjat arbetet med en andra översiktsplan inte ska tolkas som att intresset för översiktlig planering är svagt. Av olika skäl bedrivs översiktsplaneringen även i andra former. Visioner, strategier, program och liknande dokument kompletterar – eller i vissa fall t.o.m. ersätter – ibland de formella planinstrumenten. Fyra av tio kommuner uppger exempelvis att de ägnar upp till tio procent av tiden åt planering utanför PBL:s ram. Här finns dock stora skillnader mellan olika kommuner – nästan var tionde kommunal planerare uppger att över hälften av arbetsinsatserna utgörs av ”informell” översiktsplanering. Större kommuner lägger (inte oväntat) betydligt mer tid på strategi- och programarbete än små.
6.3.2 Varierande synpunkter på översiktsplanens nytta
I Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna uppger över hälften av kommunala planerare att de har stor nytta av översiktsplanen, och drygt 40 procent att de har måttlig nytta, medan endast ett fåtal kommuner uppger att de har liten nytta av planen. Den upplevda nyttan är störst i storstadsregioner och i tillväxtkommuner, medan mindre kommuner, framförallt i glesbygden, anser att översiktsplanen har liten nytta. Användbarheten som beslutsun-
2
Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska
Kommunförbundet, 2004.
SOU 2005:77 Översiktsplanering
431
derlag och rationaliseringsinstrument kan kategoriseras enligt följande:
• underlätta beslut om bygglov och andra PBL-ärenden
(90 procent),
• fungera som ett program för detaljplanearbetet (70 procent,),
• underlag för tillståndsprövning enligt miljöbalken (50 procent).
En majoritet (90 procent) av kommunerna uppger vidare att översiktsplanens intentioner följs i mycket stor eller stor utsträckning.
6.4 Syfte och inriktning med kommitténs förslag
Trots variationerna när det gäller översiktsplaneläget är intresset för översiktlig planering förhållandevis stort och översiktsplanens grundläggande funktion som beslutsunderlag inom ramen för PBL och miljöbalken inte heller ifrågasatt. De erfarenheter och synpunkter som har kommit fram talar för att den bristande efterlevnaden av bestämmelserna om en aktuell översiktsplan i många kommuner hänger samman med synen på översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut samt bristen på resurser för översiktsplaneringen. Också de skilda inriktningarna i planeringen hänger samman med olika synsätt och förväntningar på översiktsplaneringens roll, men beror i hög grad även på kommunernas skilda utvecklingsförutsättningar och resurser för planläggning.
Kommitténs förslag till ändringar syftar sammanfattningsvis till att:
• öka incitamenten för en kontinuerlig översiktsplanering,
• ge stöd för en strategisk översiktsplanering, bland annat genom att stärka kopplingarna till övergripande planer och program och stärka det regionala och mellankommunala perspektivet,
• ge möjligheter till enklare översiktsplaner, som kan anpassas till skilda förutsättningar och syften,
• öka översiktsplanens nytta i skilda sammanhang samt
• förenkla förfarandet då översiktsplanen tas fram och ändras.
Översiktsplanering SOU 2005:77
432
6.5 Översiktsplanens roll och inriktning
Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen ges en karaktär av en politisk, långsiktig vision för mark- och vattenanvändning och bebyggelsens utveckling. Detta föreslås speglas i PBL:s inledande bestämmelser i 1 kap.
6.5.1 Gällande bestämmelser
Enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 § PBL ska varje kommun ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska främst ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.
6.5.2 Erfarenheter och problem
Översiktsplaneringen på den kommunomfattande nivån bedrivs i dag med varierande inriktning. I många kommuner bedrivs översiktsplaneringen som en strategisk utvecklingsplanering, medan andra – i likhet med flertalet av de första översiktsplanerna – fortfarande lägger tyngdpunkten vid en mer beslutsförberedande planering för mark- och vattenanvändning och bebyggelseutveckling.
Många kommuner med vikande befolkningsutveckling ser behov av en utvecklingsinriktning i översiktsplaneringen. En drivkraft för en mer framåtsyftande strategisk översiktsplanering är önskemål att åstadkomma kopplingar till den nya statliga regionala utvecklingspolitiken, som har behandlats i avsnitt 5.7.2. Kommunerna ser här en möjlighet i att utveckla översiktsplanen mot en mera visionär och strategisk utvecklingsplan som också behandlar det regionala sammanhanget och som kan fungera som en plattform för kommunens medverkan i arbetet med regionala utvecklingsprogram.
Även större kommuner med stadsbygd betonar på olika sätt en strategisk inriktning i den översiktliga planeringen. Nya förutsättningar i stadsbyggandet, bl.a. ett ökat ansvar och inflytande från enskilda exploatörer och en inriktning mot successiva förtätningar
SOU 2005:77 Översiktsplanering
433
genom allt mer begränsade och projektanknutna detaljplaner, ställer ökade krav på en handlingsberedskap på både kort och lång sikt i den kommunala översiktliga planeringen.
Mot bakgrund av utvecklingen har det under utredningsarbetet föreslagits att översiktsplanens karaktär av en bredare fysisk vision ska lyftas fram i den paragraf i det inledande kapitlet som beskriver översiktsplanens roll. Det har vidare framförts tankar om att i denna paragraf synliggöra den möjliga kopplingen till regionala utvecklingsprogram eller hållbarhetsstrategier. Som skäl för förslagen har även anförts att översiktsplanen – för att kunna ge vägledning för olika typer av beslut – behöver grundas på omvärldsanalyser och övergripande mål om utvecklingen både i ett regionalt och kommunalt sammanhang.
6.5.3 Överväganden och förslag
De skilda inriktningarna hänger i hög grad samman med kommunernas skilda förutsättningar, som har berörts ovan, men framförallt med skilda synsätt och förväntningar på översiktsplaneringens roll. Frågan om skilda inriktningar berör därmed i grunden de möjligheter att välja inriktning och ambitionsnivå som bestämmelserna om översiktsplanering ger. En grundtanke med bestämmelserna om översiktsplanen är att kommunen ska kunna anpassa planen till skilda syften och behov utifrån den politiska viljeinriktningen och kunna betona översiktsplanens funktion som underlag för PBLbeslut eller utnyttja planen som ett strategiskt, politiskt instrument. Denna grundläggande syn bör enligt kommittén behållas.
Även om många kommuner varierar inriktningen i översiktsplaneringen, betonas som regel huvuduppgiften som beslutsunderlag inom ramen för PBL. Det tycks således inte finnas någon avgörande motsättning mellan önskemålen om en bredare översiktsplanering och en mer renodlad fysisk översiktsplan. Däremot finns det enligt kommitténs mening fog för synpunkterna att nuvarande bestämmelser om översiktsplanering inriktas alltför snävt mot avsedda förändringar och inte speglar den handlingsberedskap för framtida anspråk som i dag behövs i den kommunomfattande översiktsplaneringen. Det är av många skäl önskvärt att översiktsplaneringen breddas och att översiktsplanen i likhet med vad som sker redan i dag samordnas med program och planer inom andra sektorsområden eller på andra nivåer. Kommittén föreslår därför att
Översiktsplanering SOU 2005:77
434
bestämmelserna om översiktsplaneringens funktion i 1 kap. ändras för att tydligt spegla den breddning av översiktsplaneringen som de nya omvärldsförutsättningarna kräver. Av bestämmelserna bör framgå att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Vidare bör det i likhet med gällande bestämmelser framgå att översiktsplanen har en grundläggande funktion som vägledande beslutsunderlag. Utformningen av nuvarande bestämmelser i denna del – som bl.a. anger hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras – har dock en alltför snäv inriktning mot bakgrund av de anspråk som riktas mot planeringen. Kommittén föreslår därför att det av bestämmelserna i stället ska framgå att översiktsplanen ska ange hur bebyggelsen ska användas, förändras och bevaras. Förslagen syftar således till att ge stöd för en bredare inriktning i översiktsplaneringen utan att den grundläggande funktionen som vägledande beslutsunderlag inom ramen för PBL-systemet ändras.
Det är emellertid olämpligt att i lagtexten förutsätta eller lagfästa en direkt koppling till vissa program och strategier utanför PBL:s tillämpningsområde. Behovet av ett regionalt eller mellankommunalt synsätt och av koppling till målet om en hållbar utveckling i översiktsplaneringen tillgodoses dels genom kommitténs förslag i avsnitt 4.4.2 till ändringar av bestämmelserna i 2 kap., dels av förslaget till bestämmelser i 4 kap. 1 § (se nedan), som synliggör sambanden med övergripande mål och program och det regionala sammanhanget. Dessa förslag ger sammantaget stöd för att kommunen – beroende på förutsättningar och politisk inriktning – kan välja att koppla översiktsplanen till såväl kommunala som regionala program och strategier och även låta översiktsplanen utgöra underlag inte enbart för beslut om mark, vatten och bebyggelse, utan även vägleda agerandet inom andra verksamhetsområden.
6.6 Översiktsplanens innehåll
Kommitténs bedömning och förslag Kraven på översiktsplanens obligatoriska innehåll bör nyanseras och förtydligas så att planeringen blir enklare och plandokumenten kan göras mer överskådliga. Samtidigt ska övergripande mål och riktlinjer av betydelse för den fysiska miljön redovisas så att kopplingen till andra program och strategier, inte minst på regional nivå, blir tydlig.
SOU 2005:77 Översiktsplanering
435
6.6.1 Gällande bestämmelser
Enligt de grundläggande reglerna i 4 kap. 1 § PBL ska i översiktsplanen redovisas de allmänna intressen och de miljö- och riskfaktorer som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden. De allmänna intressena anges i 2 kap. och innefattar även hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Bestämmelsen om redovisning av allmänna intressen ska ses som en övergripande bestämmelse till de efterföljande, mer preciserade kraven i samma paragraf. Kraven på att miljö- och riskfaktorer ska beaktas infördes år 1996 som ett led i en ökad miljöhänsyn i PBL.
Av planen ska framgå grunddragen i fråga om den avsedda markanvändningen samt kommunens syn på hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Genom ändringar år 1996 i 2 kap. 2 § som innebär att kommunens planläggning ska främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, kommunikationsleder m.m. klargjordes att översiktsplanen ska behandla de övergripande strukturfrågorna.
Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll innebär vidare att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen avser att tillgodose riksintressen enligt miljöbalken. Dessa bestämmelser utgör ett led i synsättet att översiktsplanen ska utgöra en överenskommelse mellan kommunen och staten.
Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll reglerar endast ett miniminnehåll och sätter inga gränser för vad som får behandlas i planen. Syftet är att ge ett tydligt lagstöd för en översiktsplanering som kan fylla olika funktioner och anpassas till skilda ambitionsnivåer. Tanken var att översiktsplanen skulle kunna utformas med hänsyn till den politiska viljeinriktningen och till skilda kommunala behov eller förutsättningar.
6.6.2 Erfarenheter och problem
Svåröverblickbara översiktsplaner
Många kommunföreträdare, inte minst från de mindre kommunerna, har under utredningsarbetet framfört att de tvingande bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är allt för betungande för att motsvara nyttan. Kritiken gäller framförallt dagens regler om att översiktsplanen ska redovisa ”de allmänna intressen som bör beaktas”, vilka anses medverka till att översiktsplanerna ofta blir omfattande redovisningsdokument. Såväl intresseorganisationer
Översiktsplanering SOU 2005:77
436
som sektorsmyndigheter riktar med stöd av dessa bestämmelser omfattande förväntningar och anspråk på innehållet, vilket anses strida mot PBL:s syfte att översiktsplanens innehåll i första hand bestäms av kommunen. Mängden nya mål och intressen som delvis har en bindande karaktär anses förstärka denna situation och begränsa kommunens handlingsutrymme i planeringen. Detta gäller bland annat de nya kraven på miljöhänsyn, som i flera kommuner har vitaliserat översiktsplaneringen, men som ibland uppfattas som statliga pålagor och krav. Dessutom framhålls att det finns en risk för att innebörden av fullmäktiges ställningstagande blir otydlig genom mängden underlag om olika allmänna intressen med oklar status.
Begränsat perspektiv
Det har riktats kritik mot att bestämmelserna om översiktsplanens innehåll har ett alltför begränsat perspektiv, genom betoningen av kommunens avsikter när det gäller förändringar av mark- och vattenanvändningen eller den byggda miljön. Bestämmelserna anses medverka till att översiktsplanen i många kommuner enbart är inriktade mot förutsättningarna för utbyggnad och förändringar i den fysiska miljön och därmed får karaktär av restriktionsplan och redovisningsdokument, snarare än att ge en långsiktig handlingsberedskap för en framtida utveckling.
Bristande dialog om riksintressen i översiktsplaneringen
Den kommunala översiktsplaneringen är tänkt att fungera som en arena för dialog mellan kommunen och staten, företrädd av länsstyrelsen, om hur riksintressena både ska avgränsas och tillgodoses. Trots de ändringar av bestämmelserna i 4 kap. 1 § som infördes år 1996 kvarstår flera problem och oklarheter vid tillämpningen, även om det finns en grundläggande förståelse för att systemet med områden av riksintresse erbjuder en plattform för hur nationella värden och anspråk ska tas om hand. Erfarenheterna tyder på att problemen i huvudsak hänger samman med brister i fråga om underlaget och vid tillämpningen – både när det gäller resurser, arbetssätt och kunskaper om systemet – och endast i begränsad omfattning har en grund i lagstiftningen.
SOU 2005:77 Översiktsplanering
437
En grundläggande kritisk synpunkt, som har förts fram såväl i samband med de första översiktsplanerna som i kommitténs arbete, är emellertid att dialogen om riksintressenas avgränsning och tillgodoseende i översiktsplaneringen inte fungerar som det var tänkt och att innebörden i denna process är otydlig. Länsstyrelsen anses inte alltid göra en självständig värdering av de centrala verkens underlagsmaterial som visar deras anspråk på riksintressen, vilket anses stödja en felaktig uppfattning att riksintressena läggs fast ensidigt efter beslut eller ställningstagande från statliga sektorsmyndigheter. Från kommunalt håll har man efterlyst att länsstyrelsen inte enbart ska förmedla underlag om riksintressena utan även att mer aktivt medverka till att precisera värdena och öppna för en dialog om hur värdena kan tillgodoses i översiktsplaneringen.
Svag koppling till andra mål och program
Vidare anses att bestämmelsernas utformning inte tillräckligt tydligt visar på behovet av koppling till övergripande utvecklingsfrågor. Att översiktsplaneringen enligt PBL grundas på och samordnas med olika typer av kommunala sektorsprogram – såsom bostadsförsörjningsprogram, näringslivsprogram och kulturmiljöprogram – är en grundläggande och självklar förutsättning i flertalet kommuner. Det är vidare ofta naturligt att övervägandena i översiktsplaneringen grundas på analyser av allmänna utvecklingstendenser och kommunens roll i ett regionalt sammanhang. Som en följd av EU:s planeringssamarbete tar allt fler kommuner i översiktsplaneringen också hänsyn till kommunens roll i ett nationsöverskridande perspektiv. Nya nationella mål och politikområden, framförallt miljömålen och den nationella strategin för hållbar utveckling, har vidare i många kommuner lagts till grund för diskussioner om hur dessa bör påverka den översiktliga planeringen. Också de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) ingår ofta bland underlagen för den kommunala planeringen.
Översiktsplanering SOU 2005:77
438
6.6.3 Överväganden och förslag
Stöd för en bredare och mer strategisk översiktsplanering
De erfarenheter och problem som har redovisats ovan bör läggas till grund för ändring av dagens bestämmelser, som förutsätter att översiktsplanen ska redovisa konkreta förslag om den avsedda markanvändningen eller om den byggda miljöns utveckling. Bestämmelserna bör i stället betona och ge stöd för att översiktsplanen kan ges en karaktär av en strategisk långsiktig vision som både kan tjäna som underlag för kommunens egna avsikter och ge en beredskap för oförutsedda initiativ. Behovet av en sådan handlingsberedskap har dessutom ökat under senare år till följd av minskat kommunalt markinnehav, minskade stöd till bostadsbyggande samt avregleringar och privatiseringar av kommunala verksamheter. Genom översiktsplanens helhetssyn på mark- och vattenanvändningen och avvägningar mellan olika intressen får myndigheterna ett sammanvägt beslutsunderlag och kommunen en möjlighet att påverka besluten. Samtidigt bör bestämmelserna tillgodose önskemålen att ge information till medborgarna om kommunens syn på den framtida utvecklingen och att utgöra en överenskommelse med staten om riksintressena samt ge vägledning för efterföljande beslut. Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll bör enligt kommitténs förslag ändras för att ge stöd för en inriktning där det av översiktsplanen framgår kommunens ställningstaganden till den på lång sikt lämpliga användningen av mark- och vattenområden samt en lämplig bebyggelseutveckling.
Nuvarande bestämmelser om redovisning av allmänna intressen behöver nyanseras
För att översiktsplanen ska ge kommuninvånare information om kommunens ställningstaganden och ge tydlig vägledning för efterföljande beslut är det angeläget att det görs en tydlig åtskillnad mellan själva planen och beslutsunderlaget till denna. Dagens inledande bestämmelser i 4 kap. 1 § föreslås därför ersättas med en ingress med innebörden att översiktsplanens ställningstaganden ska grundas på kommunens bedömningar av vilka allmänna intressen som har relevans i översiktsplanen. Syftet är bland annat att avlasta och förenkla redovisningen så att det för såväl allmänheten som enskilda fastighetsägare som beslutsmyndigheter blir tydligt vad
SOU 2005:77 Översiktsplanering
439
kommunfullmäktige faktiskt tar ställning till. Som en konsekvens av de förändringar i bestämmelserna om allmänna intressen som föreslås i avsnitt 4.4.2 bör det i bestämmelserna även framgå att det i första hand handlar om sådana allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om dels en lämplig mark- och vattenanvändning, dels lokalisering av bebyggelse. Detta innebär att det i första hand handlar om de allmänna intressen och hänsyn som regleras i kommitténs förslag till bestämmelser i 2 kap. 2–4 §§, men även om de generella, övergripande bestämmelserna i 1 § samt bestämmelsen om hänsyn till omgivningen i 7 §. Som underlag för ställningstaganden till framtida förändringar blir det ofta naturligt att översiktsplanen också redovisar bedömningar av sådana allmänna intressen som bör beaktas vid lämplighetsbedömningar och beslut om bebyggelsens utformning enligt 5 och 6 §§. En sådan redovisning kan t.o.m. sägas vara en förutsättning för att kommunen med stöd av översiktsplanen ska kunna förenkla detaljplaneläggningen enligt de förslag som redovisas i avsnitt 7.7.3.
Det finns skäl att tydligt redovisa de mål som har lagts till grund för översiktsplaneringen
Kritiken mot den snäva inriktning som översiktsplanen ibland ges väcker frågan om bestämmelserna om översiktsplanens innehåll är ändamålsenliga eller om det bör ställas krav på att översiktsplaneringen ska kopplas till sektorsplaner och program samt strategiska dokument. Det finns av flera skäl behov av att de överordnade målen eller sambanden med planer och program tydligt lyfts fram i översiktsplanen. Inte minst vid samrådet med medborgare och i den politiska förankringsprocessen är det angeläget att tydliggöra de övergripande målen för utvecklingen samt sambanden med förhållandena i omvärlden. För att översiktsplanen ska kunna ge vägledning för beslut förutsätts vidare en koppling till nationella och regionala mål, eller åtminstone någon form av omvärldsanalys. Också förväntningarna på att översiktsplaneringen ska kunna utgöra ett led i kommunens medverkan i den regionala utvecklingsplaneringen talar för att sambanden med övergripande strategier och program kan behöva synliggöras. Detsamma gäller det växande behovet av samverkan mellan kommuner i olika sakfrågor. Kommittén föreslår därför att det införs bestämmelser om att översikts-
Översiktsplanering SOU 2005:77
440
planen ska redovisa kommunens överordnade mål för hur den fysiska miljön ska utvecklas på lång sikt.
Bestämmelserna om riksintressen bör behållas, men förtydligas för att rätta till brister och tillämpningsproblem
De påtalade problemen om riksintressenas hantering i översiktsplaneringen visar att det finns skäl att ytterligare tydliggöra att kommunen i översiktsplanen ska redovisa sina ställningstaganden till såväl avgränsningen av de centrala verkens bedömningar av vilka områden som anses vara av riksintresse som hur kommunen avser tillgodose de redovisade riksintressena. I sammanhanget bör betonas att kommunen inte alltid har möjligheter att i översiktsplanen tydligt redovisa hur riksintressena ska tillgodoses. Ofta handlar det om att kommunen i stort redovisar hur andra allmänna intressen eller anspråk kan förenas med de värden som riksintressena representerar.
Bestämmelser om redovisning av miljö- och riskfaktorer samt miljökvalitetsnormer bör ersättas av ökade generella krav
Kommitténs förslag till nya bestämmelser om allmänna intressen i avsnitt 4.4.2 syftar till att lyfta fram de grundläggande krav och hänsyn som följer av bland annat miljömålen, miljökvalitetsnormerna och risker för olika typer av naturolyckor. Därmed görs det tydligt att kraven bör beaktas såväl vid översiktsplaneringen som vid detaljplaneläggning och bygglovsprövning. Som en konsekvens av detta förslag bör de särskilda kraven på redovisning av miljö- och riskfaktorer samt miljökvalitetsnormer utgå i bestämmelserna om översiktsplanens innehåll.
6.7 Ändring av översiktsplan genom fördjupning eller tillägg
Kommitténs bedömning och förslag Det är angeläget att utveckla former för en kontinuerlig översiktsplanering där den kommunomfattande översiktsplanen successivt ses över. Bestämmelserna i PBL bör ge ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen ska kunna ändras genom en fördjupning för ett
SOU 2005:77 Översiktsplanering
441
geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden under förutsättning att innebörden och verkningarna för helheten redovisas.
6.7.1 Gällande bestämmelser
I den s.k. PBL-utredningen under 1980-talet föreslogs att den översiktliga planform – områdesplanen – som hade vuxit fram på 1970talet skulle lagregleras. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 131) ansågs det dock inte finnas behov av en särskild planform som fyller de syften som områdesplanerna hade, utan översiktsplanen förutsattes bedrivas på flera nivåer, såväl för hela kommunen som för enskilda kommundelar, större tätorter och stadsdelar. Bestämmelserna om översiktsplan ansågs täcka alla dessa behov. Det betonades dock att planer för delområden i formell mening ska betraktas som ändringar av den för kommunen gällande översiktsplanen. För att tydliggöra detta och betona behovet av samband och helhet infördes bestämmelser i 4 kap. 8 § om att ett förslag till ändring av översiktsplanen som avser en viss del av kommunen vid utställningen ska redovisa planens verkningar för andra delar av kommunen. Översiktsplaner för delområden har sedermera, i den praktiska tillämpningen och med stöd av Boverkets råd, kommit att kallas fördjupningar av översiktsplanen.
6.7.2 Erfarenheter och problem
Fördjupningar av översiktsplanen är relativt vanliga, men planeringen på kommundelsnivå bedrivs ofta i informella former
Den kommunomfattande översiktsplanen är sällan tillräckligt detaljerad, åtminstone inte i större kommuner med tillväxt, för att ge vägledning för efterföljande beslut och planläggning i exempelvis städer och tätortsområden eller andra områden med starka allmänna intressen och konkurrerande anspråk, såsom kust- och fjällområden. Behovet av ett mer preciserat beslutsunderlag för kommundelar har i flertalet kommuner mötts genom fördjupningar av översiktsplanen för avgränsade områden, exempelvis för vissa kommundelar eller för tätorter. Boverkets kartläggning av översiktsplaneläget 2004 visar att två tredjedelar av landets kommuner sedan den första kommuntäckande översiktsplanen har antagit för-
Översiktsplanering SOU 2005:77
442
djupningar av översiktsplanen. Närmare hälften av landets 290 kommuner har mellan en och tre fördjupningar och drygt 60 kommuner har fler än fyra fördjupningar, medan ett 80-tal kommuner helt saknar fördjupningar.
Fördjupning av översiktsplanen anses användbar då utvecklingen i avgränsade geografiska områden ska diskuteras, men andra former av översiktligt bedömningsunderlag, t.ex. programstudier eller samlade program för detaljplaneläggningen, används ofta som ett alternativ. Som skäl för detta anges att den reglerade översiktsplaneprocessen är alltför omständlig, medan förfarandet när man tar fram programmen är oreglerat och möjliggör en snabbare hantering. En nackdel med att planeringen sker i informella former är dock att möjligheterna till insyn och inflytande för allmänheten kan begränsas och att planeringens inriktning blir osäker på grund av bristande politisk förankring.
Ökade behov av översiktsplanering på kommundelsnivå
Stadsbyggandet sker i dag sällan på helt oexploaterad mark, utan i stället genom successiva förtätningar och genom omvandling inom redan bebyggda områden, där bostäder och lokaler ges ny användning med nya ägande- och upplåtelseformer. Detaljplaneinstitutet används alltmer i huvudsak för att genomföra enstaka projekt i begränsade områden, vilket innebär komplexa förhållanden i planering och genomförande. De nya förutsättningarna ställer bl.a. krav på att planeringen anlägger en helhetssyn på områdets användning och visar på övergripande samband inom ett större område samt anger ett förhållningssätt till förändringar.
De redovisade erfarenheterna av tillämpningen har lagts till grund för önskemål om att ge tydligt lagstöd för fördjupningar av översiktsplanen, liksom för ett enklare förfarande i arbetet. Vidare efterlyses stöd för förenklingar i efterföljande detaljplaneläggning i de fall grundläggande frågor har behandlats i en fördjupning. Det har i sammanhanget även framförts önskemål att i vissa avseenden med rättsverkan kunna lägga fast grundläggande principer bl.a. för att underlätta och effektivisera efterföljande planering.
SOU 2005:77 Översiktsplanering
443
Nya anspråk och intressen behöver hanteras
PBL:s bestämmelser om översiktsplanering utgår ifrån att översiktsplanering bedrivs som en kontinuerlig process, och att resultatet av denna ska komma till utryck i en översiktsplan som antas av fullmäktige (prop. 1985/86:1 s. 462). Översiktsplanens övergripande karaktär och den schematiska redovisningen medför normalt att planen kan stå sig över en längre period. Behovet av revideringar beror även av samhällsutvecklingen i stort, där nya anspråk och intressen successivt kan aktualisera frågan om översiktsplanen behöver ses över för att behålla sin funktion som vägledande beslutsunderlag. Exempel på sådana anspråk sedan PBL trädde i kraft är lokalisering av vindkraft, utbyggnad av kommunikationsleder och tekniska försörjningssystem samt golfbanor. Också nya kunskaper eller nya nationella eller lokala mål och intressen, till exempel när det gäller kulturmiljöprogram, miljömål och grönområden, kan motivera en översyn. Sådana anspråk och intressen behöver normalt belysas för kommunen som helhet och således läggas till grund för en omarbetning av översiktsplanen. PBL:s regler för översiktsplanering anses dock för omständliga för att nya anspråk ska tas till utgångspunkt för en översyn. I stället sammanställs och analyseras dessa ofta i andra översiktliga program eller planeringsunderlag. Konsekvensen av detta är att många översiktsplaner saknar ställningstaganden till nya anspråk och intressen och således är inaktuella i dessa delar.
6.7.3 Överväganden och förslag
Det behöver tydligt framgå att översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning
Bestämmelserna om översiktsplanens innehåll och redovisning bör också fortsättningsvis ge utrymme för att bedriva en översiktlig planering på olika nivåer och med skilda inriktningar och uppgifter. Det är sannolikt att de problem och nya planeringssituationer som har redovisats i hög grad kan hanteras genom att det utvecklas metoder och arbetssätt för att utnyttja de nuvarande planinstrumenten – översiktsplanen och dess fördjupningar, detaljplan och områdesbestämmelser – på ett bättre sätt. Både att arbeta i form av en fördjupning eller i andra översiktliga program kan vara användbara när kommunen behöver ett mer detaljerat bedömningsunder-
Översiktsplanering SOU 2005:77
444
lag för efterföljande detaljplaneläggning än den kommunomfattande översiktsplanen. I samband med det kommunala beslutsfattandet kan ett program få lika stor legitimitet som översiktsplanen, åtminstone så länge medborgarinflytandet garanteras. Översiktsplanen har emellertid en lagfäst betydelse som vägledande beslutsunderlag också vid överprövning till skillnad mot olika former av mer informella programdokument. Önskemålen om en snabbare process i en informell översiktlig planering kan innebära att såväl medborgarinflytandet som den politiska förankringen begränsas, vilket kan medföra problem i senare skeden av planerings- och beslutsprocessen.
För att svara mot de nya planeringsförutsättningarna och behoven finns det således skäl att stödja en bättre användning av instrumenten, bland annat genom att tydliggöra att översiktsplanen kan fördjupas. Att översiktsplanen kan fördjupas är emellertid otydligt i lagstiftningen och det finns skäl att på ett tydligare sätt synliggöra att översiktsplanen kan ändras eller kompletteras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område. Enligt kommitténs bedömning finns det inte skäl att införa någon ny rättsverkande planform för att lägga fast mark- eller vattenanvändningen på kommundels- eller områdesnivå, utan dessa behov bör tillgodoses genom en enkel detaljplan. En strävan bör vara att ge stöd för en stegvis planeringsprocess genom att tydliga ställningstaganden i översiktsplaneringen ska ge möjligheter till ett snabbare förfarande i detaljplaneläggningen. Kommitténs överväganden om förfarandet för de rättsverkande planinstrumenten behandlas i avsnitt 7.7.3 samt 8.3.7.
Det behövs ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen ska kunna ändras genom ett tillägg för enstaka sakfrågor
I dagens bestämmelser om översiktsplanering ges inte möjligheter att på ett enkelt sätt ändra översiktsplanen då nya anspråk aktualiseras. Boverket rekommenderar emellertid (Boken om översiktsplan, Del II, s. 50) att nya sektorsanspråk hanteras genom ett ”tematiskt tillägg” till översiktsplanen. Det finns uppenbarligen ett behov av att successivt komplettera den kommunomfattande översiktsplanen med ställningstaganden till nya sektorsanspråk, utan att för den skull planen i sin helhet behöver arbetas om. Särskilt om den kommunomfattande översiktsplanen ska kunna fungera som
SOU 2005:77 Översiktsplanering
445
en långsiktig vision för den fysiska miljön är det angeläget att hitta former för att revidera och komplettera översiktsplanen, utan att för den skull hela översiktsplanen behöver tas upp till förnyad behandling. Kommittén föreslår därför att det ges ett uttryckligt lagstöd för att detta sker genom tillägg för enstaka verksamheter eller intresseområden som hanteras enligt PBL:s regler och i formell mening utgör en ändring av översiktsplanen. Väsentligt i sammanhanget är att konsekvenser av alternativa lokaliseringar belyses i ett kommunövergripande perspektiv, att kommunens ställningstaganden innebär en avvägning mot motstående allmänna intressen samt att relationen till översiktsplanen i sin helhet redovisas. Detta bör uttryckas tydligt i bestämmelserna om översiktsplanens utformning, se nedan.
6.8 Översiktsplanens utformning
Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges stöd för enklare översiktsplaner och ett större utrymme för att översiktsplanen utformas på olika sätt. Kraven på handlingar vid olika skeden av översiktsplaneprocessen nyanseras. Översiktsplanen ska kunna utformas på olika sätt, så länge bakgrunden till samt innebörden och konsekvenserna av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen ska sambanden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga planering redovisas. I den antagna översiktsplanen ska framgå invändningar såväl från länsstyrelsen som från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
6.8.1 Gällande bestämmelser
Bestämmelser om översiktsplanens utformning och handlingar i olika skeden av planeringsprocessen regleras på flera ställen i 4 kap. PBL. Syftet med bestämmelserna om översiktsplanens utformning är främst att underlätta förståelsen om innebörden och att underlätta tillämpningen. Ett grundläggande krav på att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet ställs i 1 §. Tanken med bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen som infördes år 1996 var att breda konse-
Översiktsplanering SOU 2005:77
446
kvensanalyser – som utöver miljökonsekvenser även omfattar sociala och ekonomiska konsekvenser – ska utvecklas stegvis under hela planeringsprocessen. Bestämmelserna syftade dels till att fullmäktige vid sitt ställningstagande får kunskaper om skilda konsekvenser av planen som helhet, dels att utgöra ett led i arbetet med att upprätta särskilda MKB vid efterföljande detaljplaneläggning (prop. 1994/95:230 s. 61).
I 4 kap. 2 och 8 §§ ställs bland annat krav på en särskild planbeskrivning som ska redovisa planeringsförutsättningarna, skälen till planens utformning och de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen. Avser förslaget ändring av översiktsplanen för viss del av kommunen, ska ändringens verkan för andra delar av kommunen redovisas.
En särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt i 6 kap.11–18 och 22 §§miljöbalken ska upprättas om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken enligt bestämmelserna i 4 kap. 2 a § PBL som trädde i kraft år 2004. Syftet med bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar i vissa fall är att uppfylla direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2001/42/EG).
Det finns även särskilda bestämmelser om samrådsredogörelse efter samrådet och ett särskilt utlåtande efter utställningen. Till den antagna översiktsplanen ska vidare enligt 2 § fogas länsstyrelsens granskningsyttrande och det ska anmärkas i planen om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del. I 13 § finns bestämmelser om vilka handlingar som ska skickas till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs efter antagandet av översiktsplanen.
6.8.2 Erfarenheter och problem
Omfattande och delvis otydliga krav på översiktsplanens utformning
Nuvarande bestämmelser ställer sammantaget både oprecisa och samtidigt omfattande och splittrade krav på handlingarna. Bestämmelserna anses medverka till att översiktsplanen ofta blir ett överlastat redovisningsdokument och att de konkreta ställningstagandena samtidigt blir otydliga för såväl politiker och allmänhet som de myndigheter som ska använda översiktsplanen.
SOU 2005:77 Översiktsplanering
447
Bestämmelsernas likheter med bestämmelserna om detaljplanens handlingar har ifrågasatts mot bakgrund av översiktsplanens övergripande karaktär. Framförallt gäller detta bestämmelserna om en särskild planbeskrivning. Nuvarande regler om översiktsplanens handlingar innehåller dessutom diffusa gränser mellan underlag, mål och ställningstaganden. De olika delar som ska finnas i planbeskrivningen har exempelvis karaktär av både underlag (”planeringsförutsättningarna” och ” planens konsekvenser”), mål (”skälen till planens utformning”) samt ställningstaganden (”de åtgärder som kommunen avser att vidta för att fullfölja planen”). Bestämmelserna anses kunna medverka till att det blir otydligt för såväl kommunfullmäktige som kommunmedborgare och beslutsmyndigheter vad fullmäktige faktiskt tar ställning till.
6.8.3 Överväganden och förslag
Bestämmelser om översiktsplanens utformning bör förtydligas och nyanseras
För att översiktsplanen ska kunna användas i det dagliga beslutsfattandet och förstås av allmänheten är det viktigt att den är enkel, begriplig och överskådlig. Det finns därför skäl att ange tydliga, men nyanserade krav på översiktsplanens utformning, som ger kommunen möjlighet att utforma översiktsplanen på ett enklare sätt och att anpassa omfattningen i förhållande till olika förutsättningar och behov samt den inriktning som kommunen väljer. Bestämmelserna föreslås därför ställa begränsade krav på särskilda handlingar, och i stället huvudsakligen betona att det ska gå att utläsa vilka ställningstaganden som görs i översiktsplanen. Bestämmelserna som rör översiktsplanens utformning och handlingar föreslås för tydlighets skull vidare placeras samlade i en paragraf.
Bestämmelserna om en särskild planbeskrivning bör tas bort
Motivet för bestämmelserna om en särskild planbeskrivning var bland annat att öka förståelsen för skälen till planens utformning och att göra planen begripligare i dess uppgift att ge upplysningar och vägledning (prop. 1985/86:1 sid. 134). Erfarenhetsmässigt är det dock i praktiken svårt att skilja på själva översiktsplanen och dess beskrivande delar. För att översiktsplanen ska kunna förstås
Översiktsplanering SOU 2005:77
448
och tillämpas behöver olika ställningstaganden och rekommendationer i regel byggas under med mer eller mindre utförliga beskrivningar av planeringsförutsättningarna, värden och egenskaper i olika delområden, skälen till kommunens ställningstaganden etc. Detta bekräftas av det faktum att få kommuner upprättar en särskild planbeskrivning, utan översiktsplanen innehåller normalt omväxlande såväl beskrivande delar som konkreta ställningstaganden. Det är därför inte motiverat att behålla kravet på en särskild planbeskrivning, utan nuvarande bestämmelser om att översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska kunna utläsas utan svårighet bedöms tillräckliga. För att ändå tydliggöra behovet av en redovisning av planeringsförutsättningarna föreslås att även bakgrunden till kommunens ställningstaganden tydligt ska kunna utläsas. Vidare kan framhållas att den funktion som dagens bestämmelser om planbeskrivning syftar till även tillgodoses genom förslaget till bestämmelser i 4 kap. 1 § om att överordnade mål och intressen ska redovisas.
Det bör betonas att bestämmelserna syftar till att också fortsättningsvis ge stöd för att översiktsplaneringen utnyttjas för att redovisa och analysera de samlade konsekvenserna av skilda utvecklingsalternativ eller förslag inom ramen för ett helhetsperspektiv. Erfarenheterna av konsekvensbeskrivningar i översiktsplaneringen visar att konsekvensbeskrivningarna redovisas på olika sätt och fyller olika funktioner i översiktsplaneringen. Dessa erfarenheter talar för att kommunen som hittills bör kunna välja inriktning och omfattning på konsekvensbeskrivningen i varje särskilt fall. I sammanhanget bör erinras om att det av bestämmelserna i 4 kap. 2 a § följer att – i de fall en särskild miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 11 § miljöbalken ska upprättas – ska denna utgöra en särskild handling eller en tydlig del av översiktsplanens handlingar under hela planeringsprocessen och även efter antagandet.
Sambanden mellan den kommunomfattande översiktsplanen och geografiska fördjupningar eller tillägg för verksamheter och intresseområden bör redovisas
Syftet med kommitténs förslag i det föregående avsnittet är att underlätta ändringar av översiktsplanen genom fördjupningar för ett geografiskt område eller tillägg för en verksamhet eller intresseområde. För att säkerställa att sådana ändringar ska ses i relation till
SOU 2005:77 Översiktsplanering
449
kommunens samlade översiktliga planering föreslås ett uttryckligt krav på att ändringar av den kommunomfattande översiktsplanen ska redovisa innebörd och verkningar för planen som helhet. Bestämmelserna bör kunna tas till utgångspunkt för olika typer av redovisningar av sambanden. I enklaste fall, till exempel vid en fördjupning som innebär mer preciserade ställningstagande som stämmer överens med den kommunomfattande planen, kan detta ske genom en kortfattad beskrivning av planens syfte och bakgrund. I andra fall, till exempel då ett tillägg innebär en faktisk ändring av tidigare ställningstaganden, ställs krav på mer omfattande analyser och klargöranden för att ändringens innebörd ska kunna förstås.
Invändningar från länsstyrelsen och en annan kommun bör framgå av översiktsplanen
I likhet med dagens bestämmelser bör det av den antagna översiktsplanen framgå om länsstyrelsen har haft invändningar i sådana sakfrågor som länsstyrelsen enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL särskilt ska bevaka. Vidare ska i likhet med vad som gäller i dag länsstyrelsens granskningsyttrande fogas till översiktsplanen. En redovisning av länsstyrelsens kvarstående invändningar inför antagandet innebär att kommunfullmäktige och de myndigheter som använder planen får klart för sig var det råder delade meningar och därmed underlag för sitt handlande (prop. 1985/86:1 s. 535–536).
Som en följd av kommitténs överväganden om en tydligare ansvarsfördelning mellan kommunen och staten när det gäller mellankommunal samordning föreslås att även invändningar från andra kommuner ska anmärkas i planen. För att inte tynga redovisningen bör det i lagtexten preciseras att enbart sådana invändningar som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser behöver framgå. Det skulle i och för sig kunna övervägas att även införa regler om att yttranden från andra kommuner ska fogas till översiktsplanen. En sådan bestämmelse skulle dock kunna innebära omfattande bilagor till översiktsplanen. Det centrala är att det av översiktsplanen framgår i vilka delar det finns invändningar från andra kommuner.
Översiktsplanering SOU 2005:77
450
6.9 Samråd i översiktsplaneringen
Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges stöd för en stegvis samrådsprocess, där kommunen ges ett större utrymme att avgöra när och hur samrådet ska bedrivas. Samrådet ska syfta till att diskutera målen och planeringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön. Berörda kommuner ska ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
6.9.1 Gällande bestämmelser
När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas, ska kommunen enligt bestämmelserna i 4 kap. 3 § PBL samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är enligt 4 § att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samrådet bör motiven till förslaget, planeringsunderlag av betydelse samt förslagets innebörd och konsekvenser redovisas. Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de synpunkter som har framförts ska redovisas i en samrådsredogörelse.
De relativt utförliga kraven på samråd i nuvarande bestämmelser motiveras av önskemål att garantera insyn och inflytande för medborgare, länsstyrelsen, grannkommuner och berörda organ (prop. 1984/85:1 s. 135). Att samråd alltid ska ske med de myndigheter och organ som har en ansvarsställning i planprocessen, nämligen länsstyrelsen, regionplaneorgan samt angränsande kommuner betonas (prop. 1985/86:1 s. 136). Därutöver syftar bestämmelserna till att säkerställa att även andra – till exempel intresseorganisationer, lokala miljögrupper samt markägare – som kan ha ett väsentligt intresse av planförslaget ska beredas tillfälle till samråd. Med uttrycket ”beredas tillfälle till” markeras att kommunen inte ska behöva ha någon uppsökande verksamhet för att nå andra intressenter, och till exempel inte behöva gå ut till var och en med information (s. 537). Bestämmelserna om samråd ändrades år 1996, dels i syfte att förtydliga att även sammanslutningar och enskilda i övrigt
SOU 2005:77 Översiktsplanering
451
som har ett väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd, dels att tydliggöra samrådets syfte att få insyn i planarbetet och att påverka planens utformning.
6.9.2 Erfarenheter och problem
Vid PBL-kommitténs möten och seminarier har det samstämmigt betonats att styrkan i översiktsplaneringen ligger i den breda och öppna processen, och att denna är en förutsättning för en bra översiktsplan. Samtidigt anses att kraven på samråd och utställning medför omfattande arbetsinsatser, som inte alltid motsvarar nyttan och som sammantaget innebär att planeringsprocessen riskerar att bli utdragen och omständlig. En konsekvens är att omvärldsanalys och planeringsförutsättningar hinner bli föråldrade och att den slutligt antagna översiktsplanen därmed riskerar att bli inaktuell. De omfattande processkraven anses vara en bidragande orsak till att översiktsplaneringen många gånger bedrivs i oreglerade former vid sidan av PBL.
Två offentliga skeden i översiktsplaneringen ifrågasätts
Nuvarande bestämmelser innebär att kommunen måste genomföra två offentliga skeden i översiktsplaneringen, dels vid samrådet, dels vid utställningen inför fullmäktiges antagande. En generell reflektion är att reglerna för samråd och utställning av översiktsplanen har stora likheter med de bestämmelser som gäller för de rättsverkande planinstrumenten, vilket kan ifrågasättas med tanke på att översiktsplanen har en vägledande funktion. Bestämmelserna ställer exempelvis preciserade krav på såväl det underlag som ska ligga till grund för både samråd och utställning som hur synpunkter och förslag ska ställas samman och redovisas.
Samrådet bedrivs på olika sätt
Arbetet med att ta fram och analysera underlag och att omsätta de övergripande förutsättningarna till ett sammanvägt förslag kräver i regel både tid och omfattande resurser. Innan förslaget till översiktsplan skickas ut för samråd blir det i regel föremål för en politisk förankring i ansvarigt politiskt organ. Detta kan innebära att de
Översiktsplanering SOU 2005:77
452
faktiska möjligheterna att påverka beslutsunderlaget och planens utformning är mer begränsade än om samrådet sker mer förutsättningslöst i tidigare skeden. I praktiken inleder dock många kommuner sin kommunomfattande översiktsplanering med att ta fram ett program, som ibland blir föremål för samråd med såväl medborgare och intresseorganisationer som länsstyrelsen och andra berörda myndigheter. I programmet diskuteras ofta de viktigaste strategiska frågeställningarna, bland annat när det gäller mål, planeringsförutsättningar, regionala aspekter och frågeställningar, omvärldsförändringar etc. Det förekommer också att alternativa utvecklingsstrategier eller scenarier tas till utgångspunkt för samrådet.
Det anses svårt att väcka medborgarnas intresse
Kommunerna bedriver i dag samrådet med medborgare, myndigheter och berörda organ på flera olika sätt. När det gäller myndigheter sker normalt någon form av skriftlig remiss, men även direktkontakter och möten förekommer. Erfarenheterna visar att det är svårt att väcka intresse för och engagera medborgare i de förhållandevis abstrakta och långsiktiga frågorna i den översiktliga planeringen på kommunomfattande nivå. Detta gäller särskilt i kommuner med större städer, medan det i många små kommuner finns en potential i närheten mellan förtroendevalda, föreningar och lokala boendegrupper.
Den vanligaste formen för samrådet med medborgarna har enligt Kommunförbundets rapport – åtminstone under arbetet med den första översiktsplanen – varit att inbjuda till öppna samrådsmöten om ett förslag till översiktsplan (70 procent av kommunerna). Mötena förläggs ofta lokalt, dvs. i olika kommundelar. Det finns emellertid tydliga tendenser till att samrådet med medborgare sker i nya former, framförallt i arbetet med den andra översiktsplanen. Alltfler kommuner – nästan var fjärde kommun – utnyttjar Internet för att kommunicera förslaget såväl vid samrådet som vid utställningen. Riktade insatser för att involvera olika befolkningsgrupper har blivit allt vanligare, till exempel genom att låta barn och ungdomar ge synpunkter via skolorna. Samtidigt har det även påtalats att det finns en risk att resurstarka grupper och invånare, som inte sällan företräder särintressen, ges större möjligheter att påverka på bekostnad av svaga befolkningsgrupper. Här betonas
SOU 2005:77 Översiktsplanering
453
det politiska ansvaret att svara för medborgarnas allmänna intressen.
6.9.3 Överväganden och förslag
Mot bakgrund av erfarenheterna och önskemålen om en snabbare beslutsprocess kan det ifrågasättas om det finns skäl att fortsättningsvis ställa generella krav på två offentliga skeden i översiktsplaneringen. Också det faktum att översiktsplanen inte har rättsverkan gentemot enskilda talar för att processen totalt sett bör kunna förenklas och förkortas. En huvudlinje i kommitténs förslag är att förstärka, men samtidigt förenkla, samrådet och att tydliggöra samrådets syfte att komma fram till ett väl underbyggt planförslag. Ett motsatt förhållningssätt, som i stället skulle innebära att utställningen slopas, har också diskuterats. Det är dock mindre lämpligt att helt slopa kravet på utställning. Utställningen fyller en viktig funktion genom att olika intressenter ges en möjlighet att lämna synpunkter på det förslag som avses föras vidare till fullmäktige för antagande. Det är framförallt viktigt att länsstyrelsen ges tillfälle att i ett sent skede lämna ett sammanvägt granskningsyttrande för statens räkning. Däremot finns det skäl att diskutera möjligheterna att i vissa fall medge ett enklare förfarande vid utställningen. Kommitténs förslag när det gäller utställningen redovisas i nästa avsnitt.
Samrådet med medborgare, berörda intressenter och myndigheter kan anses vara en förutsättning för att översiktsplanen ska få en legitimitet och vara användbar i beslutsfattandet. Inte minst om översiktsplanen ska kunna läggas till grund för förenklingar i efterföljande detaljplaneläggning är det angeläget att översiktsplaneringen tillgodoser behoven av förankring och inflytande. PBL bör därför också fortsättningsvis ställa krav på samråd. Erfarenheterna av hur samrådet bedrivs i praktiken samt önskemålen om förenklingar har dock tagits till utgångspunkt för kommitténs förslag till förändringar för att både tydliggöra samrådets syfte och snabba upp processen.
Översiktsplanering SOU 2005:77
454
Bestämmelserna bör ge ett större utrymme för när och hur samrådet bedrivs
Tidiga diskussioner om översiktsplaneringens syfte och inriktning kan – inte minst på den kommunomfattande nivån – stimulera till en bred diskussion om strategiska framtidsfrågor och ge bättre möjligheter att förbättra kunskapsunderlaget. Nuvarande bestämmelser förutsätter dock att samrådet sker med utgångspunkt från ett konkret planförslag.
Det finns enligt kommittén inte anledning att behålla nuvarande regler om att samråd ska ske kring ett konkret planförslag. Lagstiftningen bör i stället säkerställa att det ges möjlighet till en offentlig debatt i tidiga skeden av översiktsplaneringen på sätt som kommunen finner lämpligt i förhållande till planeringsförutsättningarna och planens syfte. Lagstiftningen bör ge stöd för skilda arbetssätt i samrådet och inte entydigt lägga fast när eller på vilket underlag samrådet med kommunmedborgare m.fl. ska ske.
Det finns heller inga skäl att ställa krav på att resultatet av samrådet ska ställas samman i en samrådsredogörelse. Det får förutsättas att kommunen på lämpligt sätt ställer samman resultatet och beaktar synpunkterna i det fortsatta arbetet.
Bestämmelserna bör betona behovet av samråd med såväl myndigheter som medborgare
Mot bakgrund av erfarenheterna och önskemålet att öppna för att samrådet ska kunna bedrivas på olika sätt är det inte längre motiverat att behålla den nuvarande lydelsen som anger vilka som kommunen ska samråda med respektive vilka som ska beredas tillfälle till samråd. Av bestämmelserna bör tydligt framgå att samrådet alltid ska omfatta länsstyrelsen och regionplaneorgan samt kommuner, vilka samtliga har uttryckliga uppgifter enligt PBL. I detta sammanhang bör poängteras länsstyrelsens ansvar enligt 10 § plan- och byggförordningen att hålla statliga myndigheter underrättade om planarbetet och myndigheternas skyldighet att förmedla sina synpunkter till länsstyrelsen. Detta innebär att länsstyrelsen normalt förmedlar samrådshandlingarna till berörda myndigheter samt även hämtar in synpunkter från dessa.
Utöver samråden med dessa parter bör det även framgå att medborgare samt berörda myndigheter, organ och sammanslutningar
SOU 2005:77 Översiktsplanering
455
som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen ska ges möjlighet att delta i samrådet. Bland de organ som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen bör särskilt nämnas de självstyrelseorgan samt kommunala samverkansorgan med särskilt ansvar för arbetet med regional utveckling. Också huvudmän för kollektivtrafiken, företag som svarar för energi- och vattenförsörjning samt avfallshantering är exempel på sådana organ som kan anses ha väsentliga intressen att medverka i översiktsplaneringen. Med sammanslutningar avses såväl bransch- och intresseorganisationer som lokala föreningar och grupper.
Syftet med samrådet bör göras tydligare
För att ge stöd för ett stegvist samrådsförfarande bör även bestämmelserna om syftet med samrådet ändras. Av bestämmelserna bör framgå att samrådet syftar till att diskutera målen och planeringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om kommunens fysiska utveckling.
Kommunen bör samverka med berörda kommuner i frågor av gemensamt intresse
Utöver det generella kravet på samråd med kommuner som berörs bör bestämmelserna även säkerställa att det sker en reell mellankommunal samverkan i tidiga skeden av översiktsplaneringen kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser. Förslaget, som utvecklas närmare i avsnitt 5.11.2, syftar till att det ska ses som en självklar del av planeringsprocessen att diskutera övergripande och gemensamma frågor i samverkan mellan berörda kommuner. Syftet är att stimulera till ett ömsesidigt utbyte som kan avse en grupp kommuner eller en del av regionen och inte bara grannkommuner.
Bestämmelserna om samråd bör samlas i en paragraf
Med ovanstående förutsättningar bör man – såsom det ursprungligen föreslogs i Plan- och byggutredningens delbetänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36 s. 298 f.) och i likhet med be-
Översiktsplanering SOU 2005:77
456
stämmelserna om detaljplaneläggning – samla bestämmelserna som rör samrådet i en paragraf. Syftet med förslaget till bestämmelser i 3 § är sammanfattningsvis att ge stöd för att samrådet kan ske såväl i ett tidigt programskede genom diskussioner om mål och förutsättningar som kring ett mer utvecklat planförslag.
6.10 Utställning av förslag till översiktsplan
Kommitténs bedömning och förslag Det bör medges vissa förenklingar av förfarandet vid utställningen utan att syftet med utställningen begränsas. Utställningstiden ska kunna förkortas vid ändring av översiktsplanen genom geografiska fördjupningar och tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden. Utställningen ska i vissa fall kunna ersättas med en underrättelse till berörda i syfte att förenkla processen vid löpande revideringar som fullföljer den kommunomfattande översiktsplanens inriktning.
6.10.1 Gällande bestämmelser
Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas ska kommunen enligt 4 kap. 6 § PBL ställa ut planförslaget under minst två månader. Den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden. I 8 § finns bestämmelser om vilka handlingar som ska ställas ut. Enligt 7 § ska kungörelse om utställningen av planförslaget anslås minst en vecka före utställningstidens på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Ett exemplar av förslaget med planbeskrivning och samrådsredogörelse ska, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.
6.10.2 Erfarenheter och problem
Som redovisats ovan har kraven på både samråd och utställning av översiktsplanen ifrågasatts. Värdet och betydelsen av bestämmelserna om en särskild utställning har även kritiserats. Det framhålls att arbetet både inför och efter utställningstiden kräver tid och resurser, utan att planens innehåll utvecklas nämnvärt. Utställningen
SOU 2005:77 Översiktsplanering
457
förutsätter exempelvis en inomkommunal process, där synpunkterna från samrådet ska läggas till grund för överväganden och beslut om omarbetning. Också efter utställningen och inför kommunfullmäktiges antagande ska yttranden sammanställas i ett utlåtande och planförslaget eventuellt revideras. Om revideringarna innebär väsentliga ändringar ska planförslaget ställas ut på nytt. Kraven på både samråd och utställning har från kommunalt håll framhållits som ett av skälen till att man väljer att ta fram program för större sammanhängande områden i stället för att bedriva översiktsplaneringen enligt PBL:s regler. Vidare har det framförts önskemål om en kortare utställningstid.
6.10.3 Överväganden och förslag
Av skäl som redovisats i det föregående avsnittet bör bestämmelserna om utställning av planförslaget behållas, men samtidigt förenklas. Utställningen fyller en viktig funktion som en sista avstämning inför antagandet och innebär att fullmäktige får ett fullständigt underlag för sitt beslut. Förslaget att kommunen friare ska kunna avgöra på vilket underlag samrådet ska bedrivas markerar ytterligare detta behov, där utställningen utgör sista ledet i dialogen med myndigheter, allmänheten och berörda intressenter. Framförallt innebär utställningen att invändningar i sådana frågeställningar som länsstyrelsen för statens räkning särskilt ska bevaka blir kända genom länsstyrelsens granskningsyttrande. Det är också viktigt att invändningar från andra kommuner synliggörs vid utställningen inför fullmäktiges antagande, som ett led i förslaget om översiktsplaneringen ska bli föremål för en regional dialog om frågor av mellankommunalt och regionalt intresse. Nuvarande bestämmelser om utställningen är dock i likhet med bestämmelserna om samrådet relativt detaljerade och ställer i vissa avseenden långtgående krav på både förfarandet och handlingarna. Syftet med kommitténs förslag är att medge vissa förenklingar vid utställningen, utan att syftet med utställningen begränsas.
Översiktsplanering SOU 2005:77
458
Tiden för utställning bör förkortas när det gäller fördjupningar och tillägg
Minimitiden för utställningen bör enligt kommitténs mening också fortsättningsvis vara två månader. Både för berörda myndigheter och enskilda är det angeläget att det ges tillräcklig tid för att kunna bedöma innebörden av ett förslag till en kommuntäckande översiktsplan. Inte minst länsstyrelsens uppgift att samordna statens intressen förutsätter att det ges en rimlig tid för granskningsyttrandet. De faktiska effekterna av en förkortad utställningstid skulle möjligen också kunna ifrågasättas, åtminstone i de fall utställningen avser förslag till en ny eller omarbetad kommunomfattande översiktsplan, där den totala tidsåtgången sträcker sig över flera år.
Däremot finns det skäl att föreslå en kortare utställningstid när en översiktsplan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt område eller ett tillägg för verksamheter och intressen. I dessa fall är planprocessen totalt sett ofta kortare, varför en kortare utställningstid sannolikt innebär en önskvärd effektivisering av arbetet. Kommittén föreslår därför att utställningen ska kunna förkortas till en månad då översiktsplanen ändras.
Utställningen bör kunna ersättas med underrättelse till berörda i vissa fall
Det kan vidare ifrågasättas om det är befogat att alltid ställa krav på en särskild utställning vid ändringar av översiktsplanen. Som ett led i strävanden att ge stöd för fortlöpande revideringar av översiktsplanen är det motiverat att i vissa fall införa möjligheter till ett enklare förfarande genom att hoppa över utställningen då översiktsplanen ändras. En förutsättning bör vara att ändringen i sina huvuddrag stämmer överens med de övergripande ställningstagandena i den kommunomfattande översiktsplanen. Utställningen föreslås i dessa fall kunna ersättas av underrättelse till länsstyrelsen och berörda intressenter med möjlighet för dessa att lämna skriftliga synpunkter under tre veckor.
Då översiktsplanen revideras till följd av helt nya anspråk eller intressen som inte har behandlats tidigare eller berör hela kommunen bör det dock inte ges möjlighet att hoppa över utställningen. Krav på särskild utställning ska således ställas om det är fråga om
SOU 2005:77 Översiktsplanering
459
en total omarbetning eller väsentlig ändring av den kommunomfattande översiktsplanen.
Reglerna om när kungörelse ska ske bör justeras
Kommittén föreslår vidare en redaktionell ändring av bestämmelserna i 4 kap. 7 §. Förslaget, som har framförts vid PBL-kommitténs seminarier, innebär ett slopande av kravet på att kungörelse om utställning ska ske minst en vecka före utställning. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter förväntar sig att utställningen börjar samtidigt som kungörelsen sker. Av bestämmelserna bör i stället framgå att kungörelse ska ske före utställningstidens början.
Bestämmelserna om handlingar vid utställningen förenklas
Ett av de övergripande syftena med kommitténs förslag när det gäller översiktsplanering är att kommunen ska ges större utrymme att anpassa översiktsplanens innehåll och utformning efter behov, förutsättningar och planens syfte. I konsekvens med detta bör även nuvarande bestämmelser i 4 kap. 8 § om handlingar vid utställningen förenklas. Utställningsförslaget ska ju i hög grad överensstämma med det förslag som förs till fullmäktige för antagande. Det finns inga skäl att i lagstiftningen ställa krav på att gällande översiktsplan ska redovisas vid utställningen. Av förslaget till nya bestämmelser i 4 kap. 2 § om översiktsplanens utformning framgår att – om den antagna översiktsplanen innebär en ändring av översiktsplanen – ska innebörden och effekterna för helheten redovisas. Det får vidare anses självklart att kommunen därutöver ställer ut sådant underlag av betydelse som inte redovisas i planförslaget. Det finns därför inte skäl att ställa särskilda krav på kompletterande handlingar utöver den miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken som enligt 4 kap. 2 a § ska följa planförslaget om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om den upprättats som särskild handling.
Översiktsplanering SOU 2005:77
460
6.11 Antagande av översiktsplanen
Kommitténs bedömning och förslag Översiktsplanen ska också fortsättningsvis antas av fullmäktige med hänsyn till planens karaktär av långsiktigt handlingsprogram och funktionen som beslutsunderlag vid efterföljande planläggning och beslut. Av utställningsutlåtandet bör även framgå hur samrådet har bedrivits. Om ändringar efter utställningen berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter ska en ny utställning kunna ersättas med en underrättelse till dessa.
6.11.1 Gällande bestämmelser
Efter utställningstiden ska kommunen enligt 4 kap. 10 § PBL sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, ska ny utställning ske. Översiktsplanen ska enligt 11 § antas av kommunfullmäktige. Enligt 13 § ska – när kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft – planen, planbeskrivningen, samrådsredogörelsen, granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs.
I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 135) ansågs att det var självklart att översiktsplanen ska antas av fullmäktige och att någon möjlighet till delegation inte borde finnas. Det framhålls dock (s. 547) att detta inte utesluter att kommunstyrelsen har ansvaret för planeringen eller att byggnadsnämnden i vissa fall ges uppdraget att svara för det tekniska planarbetet.
6.11.2 Överväganden och förslag
Nuvarande bestämmelser om utlåtande efter utställningen bör behållas men innehållet utvidgas
Som framhållits tidigare fyller utställningen en viktig funktion inför antagandet av översiktsplanen. Det är angeläget att fullmäktige vid beslutstillfället har klart för sig vilka invändningar och synpunkter som har förts fram när det gäller planförslaget. Detta
SOU 2005:77 Översiktsplanering
461
framgår på ett tydligt sätt av de gällande bestämmelserna, som således bör behållas. Som en konsekvens av förslaget att förenkla samrådet och slopa kravet på en särskild samrådsredogörelse bör utställningsutlåtandet emellertid även redogöra för hur samrådet har bedrivits och hur inkomna synpunkter har beaktats. Kommittén föreslår att detta uttrycks i bestämmelserna i 4 kap. 10 §. Därmed tydliggörs att utställningen utgör en slutpunkt för den offentliga dialogen om översiktsplaneringen.
Ändringar efter utställningen ska i vissa fall kunna hanteras på ett enklare sätt
Dagens bestämmelser förutsätter att ny utställning måste ske om förslaget till översiktsplan ändras väsentligt. Det kan ifrågasättas om väsentliga ändringar alltid måste leda till ett nytt utställningsförfarande med kungörelse etc. Ändringar efter utställningen kan exempelvis ibland göras för att tillgodose lokala önskemål eller frågeställningar som berör enbart en avgränsad krets av sakägare. I dessa fall bör en förnyad utställning kunna ersättas med ett underrättelseförfarande med möjligheter för de berörda att yttra sig inom tre veckor. Bestämmelserna bör ändras för att möjliggöra en sådan ordning.
Översiktsplanen bör också fortsättningsvis antas av fullmäktige
Enligt nuvarande bestämmelser ska översiktsplanen antas av kommunfullmäktige. Denna princip bör också fortsättningsvis vara grundläggande när det gäller beslut om antagande eller omarbetning av översiktsplanen. Den inriktning mot strategiska och långsiktiga visioner som många kommuner har valt i arbetet med den kommunomfattande översiktsplaneringen och som föreslås ges ett uttryckligt stöd i PBL:s bestämmelser understryker vikten av att det politiska ställningstagandet sker i kommunens högsta beslutande organ. Det är vidare angeläget att de ställningstaganden som förutsätts vara vägledande såväl vid kommunens egna beslut som vid andra myndigheters ställningstaganden är tydligt politiskt förankrade för att kunna tillmätas betydelse.
Översiktsplanering SOU 2005:77
462
6.12 Prövning av översiktsplanens aktualitet
Kommitténs bedömning och förslag Syftet med prövningen av översiktsplanens aktualitet behöver tydliggöras. Ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen. Ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses. En aktuell översiktsplan eller ett tydligt ställningstagande till att översiktsplanen är aktuell ska utgöra en förutsättning för efterföljande förenklingar i detaljplaneläggningen. Före fullmäktiges beslut ska förutom redogörelse från länsstyrelsen även andra berörda kommuner ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller som har påverkan utanför kommungränsen.
6.12.1 Gällande bestämmelser
Varje kommun ska enligt 1 kap. 3 § PBL ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Kommunfullmäktige ska enligt 4 kap. 14 § minst en gång per mandatperiod ta ställning till planens aktualitet. Före beslutet ska länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen.
Det generella kravet på en aktuell översiktsplan är enligt 1 kap. 3 § grundläggande i PBL. Det betonades redan i PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 462) att kommunen själv avgör om översiktsplanen är aktuell och att detta bör ligga i kommunens eget intresse. En uppfattning som uttrycktes i förarbetena var att kommunfullmäktige minst varannan mandatperiod – dvs. vid PBL:s ikraftträdande vart sjätte år, men i dag vart åttonde år – tar upp översiktsplanen till en helhetsbedömning. Bestämmelserna om aktualitetsprövningen, som infördes år 1996 syftade bland annat till att ge möjlighet till en samlad politisk diskussion om översiktsplanen (prop. 1994/95:230 s. 66–67). Det ansågs angeläget att kommuninvånare, intresseorganisationer m.fl. får klarlagt om översiktsplanen fortfarande är ett uttryck för de övergripande politiska målen i kommunen, liksom att enskilda intressenter får veta om
SOU 2005:77 Översiktsplanering
463
planen speglar den aktuella politiska inställningen till bebyggelseutvecklingen. Vidare betonades att det var angeläget att underlag och anspråk från statliga myndigheter regelbundet blir föremål för politiska överväganden i kommunen.
6.12.2 Erfarenheter och problem
Under utredningen har det ibland framförts att bestämmelserna om ställningstagande till översiktsplanens aktualitet är oklara och ansetts att prövningen inte fyller sin funktion. Samtidigt är uppslutningen kring behovet av en löpande översiktlig planering stor. Kritiken har bland annat lagts till grund för förslag att tydliggöra syftet med prövningen. Boverkets löpande kartläggning av översiktsplaneläget och Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna bekräftar emellertid inte helt dessa invändningar. Med stöd av dessa kartläggningar kan följande erfarenheter redovisas:
• Majoriteten av kommunerna har någon gång tagit ställning till översiktsplanens aktualitet Enligt resultaten av Kommunförbundets enkät i början av år 2004, som besvarades av 223 av landets 290 kommuner, hade närmare 60 procent av kommunerna tagit ställning till aktualiteten under föregående eller innevarande mandatperiod. Boverkets kartläggning, baserad på uppgifter från länsstyrelserna i juni samma år, anger siffran till knappt 40 procent hittills under denna mandatperiod (2003–2006)
3
.
• Fullmäktiges ställningstagande har i tre av fyra kommuner inneburit en startpunkt för en omarbetning Ett ställningstagande till aktualiteten avser enbart i vilken utsträckning översiktsplanens intentioner fortfarande är aktuella med hänsyn till nya förutsättningar m.m. Innehållet i planen ändras således inte i något avseende. Däremot kan prövningen – i de fall planen anses vara inaktuell – innebära en möjlighet till beslut om att inleda en omarbetning av planen. Prövningen i närmare 75 procent av de drygt 120 kommuner som i svaren på Kommunförbundets enkät angett att de har prövat översiktsplanens aktualitet innebar samtidigt ett beslut att inleda en omarbetning av översiktsplanen.
3
Uppgifterna bör enligt Boverket tolkas med viss försiktighet, eftersom några länsstyrelser
kan ha noterat ställningstaganden också från den förra mandatperioden.
Översiktsplanering SOU 2005:77
464
• Kommuner där en andra översiktsplan har antagits eller där arbetet pågår har i regel inte tagit ställning till översiktsplanens aktualitet Ett huvudsakligt skäl som uppges av 40 av de kommuner som inte hade tagit ställning till översiktsplanens aktualitet är att man har påbörjat ett arbete med en helt ny översiktsplan. Av Boverkets sammanställning framgår att endast ett fåtal (36) kommuner varken hade tagit ställning till översiktsplanens aktualitet eller påbörjat en omarbetning.
• Fördjupningar av översiktsplanen kan vara ett sätt att hålla planen aktuell Av flera skäl har många kommuner i stället för att inleda ett översynsarbete upprättat och antagit fördjupningar av den första översiktsplanen. I 23 av de 36 kommuner som inte har tagit ställning till aktualiteten och heller inte påbörjat en total översyn har översiktsplanen ändrats genom fördjupningar – varav många har två eller flera fördjupningar.
• Ett begränsat antal små kommuner har inte tagit ställning till översiktsplanens aktualitet och heller inte inlett ett översiktsplanearbete En analys av Boverkets material visar att endast ett tiotal kommuner i landet varken har prövat översiktsplanens aktualitet eller genomfört och påbörjat en översyn eller en ändring genom fördjupningar. Dessa kommuner är genomgående befolkningsmässigt mycket små (mellan 2 600 och 14 000 invånare) med vikande eller stagnerande befolkningsutveckling i inlandet. Mot bakgrund av de diskussioner som bland annat har förts vid möten med företrädare för de små kommunerna kan man förmoda att det svaga förändringstrycket och kommunernas resurssituation har stor betydelse för bristen på översiktsplanering och även för ställningstagandet till översiktsplanens aktualitet.
SOU 2005:77 Översiktsplanering
465
6.12.3 Överväganden och förslag
Syftet och innebörden med aktualitetsprövningen bör tydliggöras i lagtexten
Att vissa kommuner inte har tillämpat bestämmelserna om aktualitetsprövning ger inte underlag för en generell slutsats att lagstiftningen brister eller att det finns ett ointresse för översiktsplaneringen. Sammanfattningsvis visar erfarenheterna att det finns många skäl till varför kommunerna inte tillämpat bestämmelserna om prövning av översiktsplanens aktualitet. I de flesta fall tycks orsaken vara att kommunen relativt nyligen har antagit en ny översiktsplan eller att ett mer omfattande revideringsarbete pågår. Det är dock troligt att det också saknas en kunskap om det grundläggande syftet med reglerna om aktualitetsprövning – att ge stöd för återkommande politiska helhetsbedömningar. Detta bekräftas delvis av Kommunförbundet som i den ovan nämnda skriften konstaterar att aktualitetsprövningen utgör en möjlighet till en politisk diskussion om strategiska frågor, men att den för många kommuner uppfattas som en formell detalj som ibland prioriteras bort. Också vid kommitténs möten och seminarier har värdet av en återkommande politisk avstämning i översiktsplanering betonats, samtidigt som några har efterlyst att syftet med prövningen ska klargöras. Dessa erfarenheter och synpunkter bör enligt kommitténs mening tas till utgångspunkt för en ändring av bestämmelserna i syfte att tydliggöra att prövningen ska mynna ut i ett tydligt ställningstagande till om den gällande översiktsplanen och dess olika delar sammantaget speglar kommunens aktuella syn på utvecklingen eller om översiktsplanen behöver ses över.
Om planen inte anses aktuell är det naturligt att prövningen också leder till att fullmäktige ger konkreta riktlinjer eller utgångspunkter för den översyn som behövs. I detta fall kan fullmäktiges beslut således utgöra en naturlig startpunkt för översynen och vid behov utgöra ett program för planeringen. Erfarenheterna visar att så har också skett i flera kommuner. Ett sådant förfarande ger möjligheter till att översiktsplanen ses som ett politiskt dokument som återkommande prövas av fullmäktige.
Det får anses självklart att något ställningstagande till aktualiteten inte behövs om en ny översiktsplan har antagits under mandattiden eller om arbetet med en omarbetning har inletts med sikte på
Översiktsplanering SOU 2005:77
466
antagande under aktuell mandatperiod. Det behövs således inga särskilda regler om detta.
Ställningstagande bör grundas på en samlad värdering av den gällande översiktsplanen
Det har också framförts att det är oklart på vilket underlag fullmäktiges ställningstagande bör ske. Det är naturligtvis svårt för fullmäktige att enbart med utgångspunkt från den gällande översiktsplanen bedöma om översiktsplanen speglar aktuella förutsättningar. Bedömningen kräver i regel ett underlag som ger en uppfattning om tillämpningen av den gällande översiktsplanen och dess olika delar liksom om det finns nya förutsättningar och anspråk. Särskilt i större kommuner med hög aktivitet i planering och byggande torde det krävas ett relativt omfattande underlag i dessa avseenden. För att säkerställa detta föreslås bestämmelser som ställer krav på att ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses.
Synpunkter från länsstyrelsen och angränsande och berörda kommuner bör inhämtas
I likhet med dagens bestämmelser bör det ställas krav på att länsstyrelsen ska redogöra för sådana statliga intressen som kan vara av betydelse vid prövningen av översiktsplanens aktualitet. Mot bakgrund av den ändrade ansvarsfördelningen mellan kommunen och staten när det gäller den mellankommunala samordningen bör bestämmelserna kompletteras med krav på att inhämta synpunkter från berörda kommuner. Syftet är att kommunerna ska beredas tillfälle att lämna synpunkter på översiktsplanens behandling av sådana frågor som har ett intresse för flera kommuner eller som kan ha effekter utanför kommunens gränser.
En aktuell översiktsplan ger bättre förutsättningar för förenklingar vid detaljplaneläggningen
Det finns anledning att förutsätta att nyanserade krav på innehåll, förenklingar av förfarandet samt ökad nytta för översiktsplane-
SOU 2005:77 Översiktsplanering
467
ringen kan medverka till att kraven på en obligatorisk och aktuell kontinuerlig översiktsplanering uppfylls i högre grad än för närvarande. De erfarenheter och synpunkter som har kommit fram talar för att den bristande efterlevnaden av bestämmelserna om en aktuell översiktsplan i många kommuner också hänger samman med synen på översiktsplanens nytta vid efterföljande beslut. Kommitténs förslag i avsnitt 7.7.3 syftar bl.a. till att förenkla detaljplaneläggningen om det finns ett utryckligt stöd i översiktsplanen. Det får förutsättas att kommunens möjligheter att utnyttja dessa möjligheter, exempelvis undvara program och hoppa över samrådet, ökar om översiktsplanen har antagits nyligen eller har blivit föremål för ett tydligt ställningstagande i fråga om aktualiteten.
6.13 Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen
Kommitténs bedömning och förslag Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen bör också fortsättningsvis vara att företräda och samordna statens intressen. Tyngdpunkten i länsstyrelsens medverkan bör ligga vid att tillhandahålla underlag och råd i tidiga skeden av planeringsprocessen. Bestämmelserna om länsstyrelsens granskningsyttrande vid utställningen bör ändras för att svara mot kommunens ansvar för att beakta frågor av mellankommunal betydelse.
6.13.1 Gällande bestämmelser
Länsstyrelsens grundläggande ansvar som statens företrädare gentemot kommunerna i PBL kommer särskilt till uttryck i bestämmelserna om översiktsplaneringen, framförallt mot bakgrund av översiktsplaneringens centrala roll som forum för en dialog mellan kommunen och staten. Länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen följer också av bestämmelserna i 6 kap. 20 § miljöbalken samt i 10 § plan- och byggförordningen. Dessa innebär att länsstyrelsen ges ett tydligt ansvar att fortlöpande ställa samman och förmedla underlag från statliga myndigheter och att hålla myndigheterna underrättade om planarbetet.
Det statliga inflytandet förutsätts i huvudsak ske under samrådet, varvid länsstyrelsens övergripande uppgift enligt 4 kap. 5 § PBL är att ta till vara och samordna statens intressen. Länsstyrelsen
Översiktsplanering SOU 2005:77
468
ska vid samrådet tillhandahålla underlag om allmänna intressen enligt 2 kap. samt om sådana miljö- och riskfaktorer som bör beaktas, verka för att riksintressen enligt miljöbalken tillgodoses samt att sådana frågor som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Under samrådet har länsstyrelsen således en kunskapsförmedlande och rådgivande roll, samtidigt som ett viktigt syfte är att undvika ett statligt ingripande i rättsverkande planer och beslut om bygglov. Även om det inte uttryckligen framgår av bestämmelserna, förutsätts det i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 141) att länsstyrelsen lämnar ett särskilt yttrande vid samrådet.
Vid utställningen förutsätts att länsstyrelsen i första hand inriktar sina insatser på sådana frågor som kan leda till ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. Av länsstyrelsens granskningsyttrande vid utställningen ska enligt 4 kap 9 § framgå om förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt miljöbalken, förslaget kan medverka till att miljökvalitetsnormer överträds, sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt samt om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Syftet med bestämmelserna är att kommunfullmäktige inför antagandet får ett samlat statligt besked i vilka avseenden staten har sådana kvarstående invändningar mot planförslaget som kan leda till ingripande i efterföljande beslut enligt PBL (prop. 1985/86:1 s. 142).
I samband med prövningen av översiktsplanens aktualitet enligt 4 kap. 14 § ska länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen. Ett motiv för dessa bestämmelser är att fullmäktige ska ha möjlighet att bedöma om nytt underlag från staten påverkar ställningstagandena i översiktsplanen (prop. 1994/95:230 s. 68).
6.13.2 Erfarenheter och problem
Kommittén har i avsnitt 2.4 redovisat några generella erfarenheter och problem som rör bl.a. länsstyrelsens olika roller och uppgifter i PBL. De problem som har förts fram är i hög grad relevanta i översiktsplaneringen och handlar exempelvis om svårigheter att sortera
SOU 2005:77 Översiktsplanering
469
olika typer av nationella mål och intressen, avsaknad av en konstruktiv och kontinuerlig dialog om aktuella planeringsfrågor, kritik mot hanteringen av riksintressen, brist på entydiga och samordnade besked från staten i samråds- och granskningsyttranden samt bristande respekt för kommunens avvägningar för en god helhetslösning.
Enligt Svenska Kommunförbundets enkät till kommunerna år 2004 anser majoriteten av kommunala tjänstemän och planerare att länsstyrelsen fungerar mycket bra eller bra i sina olika roller i planeringen. De lägsta värdena gäller uppgiften att svara för den statliga samordningen, särskilt i översiktsplaneringen. I dessa fall anser närmare hälften av kommunerna att länsstyrelsen fungerar mindre bra eller dåligt. De kommentarer som har lämnats i enkäten speglar en efterfrågan på att länsstyrelsen ska bli mer aktiv, förbättra förmågan att göra sektorsövergripande sammanvägningar för statens räkning och hålla överenskomna tider.
6.13.3 Överväganden och förslag
Förbättringar bör i första hand mötas genom ändrade arbetssätt och kompetensutveckling
Som kommittén framhåller i avsnitt 2.5 är de redovisade problemen i hög grad förknippade med tillämpningsproblem, bristande kunskaper och insikt om roller samt förhållningssätt och arbetsmetoder. Förbättringar på dessa områden bör i första hand mötas genom ett medvetet förändringsarbete såväl inom respektive länsstyrelse som av länsstyrelserna gemensamt i samverkan med berörda myndigheter på central och regional nivå. Bestämmelserna som rör länsstyrelsens grundläggande roll och uppgifter i PBL speglar väl de förväntningar som bör ställas på länsstyrelsen som företrädare för statens intressen i vid mening. Kommittén föreslår därför inga förändringar i dessa. Också de bestämmelser som preciserar länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen som finns i PBL och miljöbalken med tillhörande förordningar är i stort sett lämpliga.
Det bör dock framhållas att kommitténs förslag att öka incitamenten för översiktsplaneringen och ge stöd för en mer strategisk översiktsplanering kommer att förutsätta betydande insatser också från länsstyrelsens sida. Det gäller inte minst den grundläggande uppgiften att svara för sammanställning och förmedling av underlag
Översiktsplanering SOU 2005:77
470
om skilda nationella mål och intressen. Som framhålls i avsnitt 5.11.6 riktas förväntningar mot att länsstyrelsen lägger ökad vikt vid att tillhandahålla ett samordnat underlag i dessa avseenden, bl.a. för att ge stöd för en mellankommunal samverkan. I dessa avseenden kan det finnas skäl att förtydliga plan- och byggförordningen.
När det gäller den kritik som riktats mot hanteringen av områden av riksintresse vill kommittén lyfta fram förslaget att förtydliga bestämmelserna i 4 kap. 1 § PBL, som bl.a. syftar till att förtydliga behovet av en dialog mellan kommunen och länsstyrelsen om hur riksintressena ska avgränsas och tillgodoses. Också i dessa avseenden förutsätts att såväl länsstyrelsen som berörda centrala verk tar ansvaret för att precisera och aktualisera underlaget om riksintressen och att rätta till de olika brister i hanteringen som har förts fram.
Det behövs vissa justeringar av bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter i översiktsplaneringen
• Som en konsekvens av förslaget till nya bestämmelser i 2 kap. har kommittén tidigare föreslagit ändringar i 4 kap. 1 § som innebär att nuvarande krav på redovisning av miljö- och riskfaktorer tas bort. Motsvarande bestämmelse i 4 kap. 5 § 1 om länsstyrelsens uppgifter vid samrådet bör därför utgå.
• Kommitténs förslag att tydliggöra kommunens fulla ansvar för en mellankommunal samverkan bör även speglas genom ändringar i bestämmelserna i 4 kap. 9 § om granskningsyttrandets innehåll. Den tredje punkten i bestämmelsen bör därför utgå.
471
7 Detaljplanering
Sammanfattning Ett grundläggande syfte med kommitténs förslag är att detaljplaner ska kunna göras relativt översiktliga genom att det tydliggörs att kraven när det gäller byggnaders utformning, och därmed sammanhängande grannerättsliga frågor, kan prövas i ett senare skede, antingen i bygglovet eller i vissa fall genom en ändring av detaljplanen. Därigenom förbättras möjligheterna till en detaljplaneläggning som kan lägga fast strukturen och vissa miljökvaliteter i ett större bebyggelseområde. De förändringar och förtydliganden som föreslås är följande.
• Kravet på detaljplan förtydligas när det gäller enstaka byggnader och anläggningar vars användning får en betydande miljöpåverkan.
• Detaljplaner bör i större utsträckning kunna göras mer översiktliga, bl.a. mot bakgrund av kommitténs förslag till förstärkning av bygglovsprövningen. En detaljplan bör så gott som uttömmande behandla frågor som rör mark- och vattenanvändning och byggandets omfattning, dvs. byggrätterna, men även kunna reglera frågor som rör byggnaders utformning i de fall det behövs för att tydliggöra bebyggelsens karaktär och struktur.
• Detaljplanen ska i vissa fall kunna ändras genom att kompletteras under planens genomförandetid för att konkretisera frågor som rör utformningen av byggnader och tomter samt för att reglera fastighetsindelning m.m. Även lovpliktens omfattning ska kunna ändras under genomförandetiden genom en ändring av detaljplanen.
• Förfarandereglerna för detaljplan förtydligas och justeras något. Syftet är att kunna förenkla processen, framför allt när frågorna har behandlats i översiktsplanen. PBL:s relativt begränsade möjligheter att medge mindre avvikelse från gällande plan
Detaljplanering SOU 2005:77
472
bibehålls. Med den nya inriktningen på detaljplanen blir dock syftet tydligare och detaljeringsgraden lägre och därmed förbättras möjligheten till planenlighet vid bygglovsprövningen.
• Bygglovsprövningen inom detaljplanelagt område ges ökad betydelse för möjligheten att hävda kraven när det gäller byggnaders utformning. Därigenom underlättas dels upprättandet av en mer översiktlig, strukturell detaljplan, dels bygglovsprövningen inom gällande äldre detaljplaner utan utformningsbestämmelser.
7.1 Utredningsuppdraget
I direktiven konstateras att detaljplanearbetet i ökad utsträckning har inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt och att detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs när det gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, numera är sällsynta. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras.
Direktiven berör vidare frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras. I detta sammanhang framhålls särskilt att planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning.
7.2 Bakgrund
7.2.1 Syftet med detaljplaneläggning
Detaljplan används för den närmare regleringen av markens användning, bebyggelse och andra anläggningar. Planen medför rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna under en särskild angiven genomförandetid. Detaljplanen har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov och ger rätt till ersättning i vissa fall.
Syftet med utformningen av de rättsverkande planformerna – detaljplan och områdesbestämmelser – enligt PBL var bland annat
SOU 2005:77 Detaljplanering
473
att komma till rätta med de i tiden obegränsade byggrätterna i dåtidens stads- och byggnadsplaner, vilket ledde till omfattande områden med inaktuella planer som låste möjligheten till förändringar och i praktiken fungerade som nybyggnadsförbud. Tidigare byggnadslagstiftning var i hög grad inriktad på reglering av nyexploatering, och det saknades instrument för att styra markanvändning och bebyggelseutvecklingen utanför detaljplanelagda områden. Regler för medborgarinflytande och demokratiskt beslutsfattande ansågs också bristfälliga.
Några viktiga syften med detaljplaneläggningen kan sägas vara:
• att få en samlad bedömning av samband och konsekvenser av avsedda förändringar i ett större sammanhang,
• att garantera allmänheten och olika intressenter inflytande och få fram ett samlat och förankrat beslutsunderlag,
• att säkerställa ett rationellt och förutsägbart genomförande (inlösen av allmänna platser, ersättning, etc.),
• att ge förutsättningar för likvärdig behandling,
• att ge tydliga spelregler för fastighetsägarna och byggherrar rörande de rättigheter och skyldigheter som fastighetsinnehavet och byggandet innebär,
• att ge handlingsberedskap och framförhållning för framtida förändringar och förenkla och rationalisera hanteringen av lov samt
• att klara ut grannerättsliga förhållanden.
7.2.2 Huvudsakliga erfarenheter och problem
Detaljplaner upprättas framförallt i samband med förändringar som aktualiseras
Enligt svaren på en enkät från Svenska Kommunförbundet (som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting) till landets kommuner antog 80 procent av kommunerna upp till tio detaljplaner årligen under perioden 2001–2003
1
. Antalet uppges ha varit i stort sett konstant sedan år 1998, då en motsvarande enkät genomfördes. Inte oväntat är planläggningsaktiviteten större i storstadskommunerna, som i vissa fall antagit 40–50 planer per år.
1
Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska
Kommunförbundet, 2004.
Detaljplanering SOU 2005:77
474
Kommunförbundets rapport och utredningsarbetet bekräftar även den bild som tecknas i direktiven, dvs. att detaljplaneinstrumentet i allt högre grad används för att förbereda enstaka projekt. Resursminskningar och ökade krav på kostnadstäckning för planläggningsinsatser uppges som skäl till att insatserna inte riktas mot att upprätta nya eller ändra inaktuella detaljplaner för att förbereda ändringar av befintlig bebyggelse.
Svaren på Kommunförbundets enkät visar vidare att privata aktörer ofta initierar planläggningen. Exempelvis uppger 30 procent av kommunerna att mer än hälften av planerna startas genom initiativ från enskilda. Eftersom planernas främsta uppgift oftast är att möjliggöra ett specifikt projekt medverkar exploatören ofta också i planläggningsarbetet, även om en majoritet av detaljplanerna fortfarande upprättas inom kommunens egen organisation. I många gles- och landsbygdskommuner överväger dock andelen konsultplaner.
Inriktning mot förtätning av befintlig bebyggelse komplicerar
Som redovisats i avsnitt 2.3 inriktas tätortsutbyggnaden i dag alltmer mot att förnya befintliga bebyggelseområden genom att förtäta, ta i anspråk tidigare exploaterad mark eller omvandla tidigare verksamhetsområden. Planläggningen blir därför ofta mer komplicerad genom de avvägningar som måste göras mellan motstående intressen, till exempel när det gäller ianspråktagande av parker och grönområden, önskemålen om en god boendemiljö samt byggande på förorenad mark. En mer komplex plansituation innebär ofta att anspråk och önskemål om reglering i detaljplan förs fram från länsstyrelsen, fackförvaltningar och berörda grannar. Eftersom det är svårt att hävda ytterligare krav vid bygglovet utöver vad som reglerats i detaljplan måste många frågor, såväl rena lämplighetsfrågor som frågor som rör byggnaders utformning klaras ut i detaljplanen. Detaljplanerna har därför ofta blivit mycket detaljerade och planprocesserna komplicerade och långa.
Detaljplanekravet respekteras inte alltid
Byggnader och anläggningar med påverkan på omgivningen prövas ibland utan stöd i detaljplaneläggningen, vilket bl.a. innebär att de samlade konsekvenserna i ett större sammanhang inte analyseras
SOU 2005:77 Detaljplanering
475
och att allmänheten och berörda intressenter inte ges möjligheter till insyn och inflytande. Därigenom kringgås PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länsstyrelsen.
Ett stort antal inaktuella detaljplaner skapar oklarheter och problem
PBL-systemet bygger på att det finns aktuella detaljplaner för sammanhållen bebyggelse som reglerar den byggda miljöns struktur, funktioner och utformning. Att detaljplaneläggningen främst har riktats mot enstaka utbyggnadsprojekt innebär bl.a. att de flesta kommuner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före PBL. I flertalet stadskärnor finns f.n. ett lappverk av detaljplaner med varierande innehåll och aktualitet från olika tidpunkter. I exempelvis ett avgränsat område i Gävle stad fanns 250 planer år 2002, varav 180 från tiden för PBL:s ikraftträdande
2
. De äldre planerna är ofta inaktuella och har ofullständiga bestämmelser när det gäller utformning och placering av bebyggelse med inaktuella byggrätter. De föråldrade planerna ger ofta dåligt stöd för bygglovsprövningen, som därmed blir resurskrävande, politiskt svår att hantera samt oförutsägbar för både enskilda och berörda grannar och medborgare. Bygglovsärendena aktualiserar ofta diskussioner om att ändra gällande planer, vilket motverkas av svåra ställningstaganden till byggrätter och kompletteringar samt av resursbrist. Sådana detaljplaneändringar kan uppfattas som onödiga eftersom de enbart motiveras av att en aktuell bygglovsansökan berör byggnader eller fastigheter som strider mot gällande plan. Alternativt ges bygglov med stöd av bestämmelserna om möjligheterna till mindre avvikelse från planbestämmelser, trots att kriterierna för denna inte är uppfyllda. Tillämpningen anses medverka till en rättsosäker situation, där bedömningarna om vilka avvikelser som kan tolereras varierar i olika delar av landet och inte sällan blir beroende på om grannen klagar eller inte. Ibland används dessutom inaktuella detaljplaner, som kommunen överhuvudtaget inte avser att genomföra, som påtryckningsmedel och underlag för förhandling med byggherrar. Det har av ovan nämnda skäl föreslagits att det i PBL-systemet ska ges möjlighet att på ett enklare sätt ändra eller upphäva gamla (genomförda eller inaktuella) detaljplaner.
2
Kulturmiljön i plan- och byggsystemet, Riksantikvarieämbetet 2004:4.
Detaljplanering SOU 2005:77
476
Bristande beredskap i den översiktliga planeringen
Planering på kommundelsnivå sker inte i den omfattning som skulle behövas, vilket betyder att överblick över och handlingsberedskap inför förändringar i den fysiska miljön och bebyggelsen ofta saknas samt att medborgardeltagandet försvåras. I den dynamiska situation som råder i framförallt storstadsregionerna där utvecklingen beror av privata initiativ och förutsättningarna ändras snabbt anses det svårt för kommunen att hålla en tillräcklig planberedskap genom översiktsplaneringen. Samtidigt framhålls översiktsplanens potential att ge de långsiktiga förutsättningarna oberoende av politiska majoriteter för att tydliggöra både möjligheter och restriktioner. Dynamiken i förändringsprocesserna i tillväxtområden ställer ofta krav på snabbhet och flexibilitet, där både den översiktliga planeringen och detaljplaneläggningen bedrivs i nära anslutning till bygglovsprövningen. I redan utbyggda tätortsområden med ett lägre förändringstryck behöver instrumenten i PBL användas för en långsiktigt god förvaltning där befintliga värden och karaktärsdrag tas till vara.
Mot bakgrund av tillämpningen har det från flera håll framförts önskemål om en rättsverkande planform på en översiktlig nivå som ersättning för eller komplement till ett stort antal mer eller mindre inaktuella detaljplaner. En sådan plan skulle bland annat kunna ge berörda byggherrar projekteringstrygghet och kommunen bättre formell grund för efterföljande beslut. Företrädare för byggsektorn har efterlyst en ökad förutsägbarhet för fortsatt planläggning och projektering genom ett tidigt och överklagbart beslut från kommunen, ett slags planläggningstillstånd. En sådan framförhållning i planeringen skulle genom sin besvärsavskärande verkan kunna innebära kortare beslutsprocesser i senare skeden då ofta tidsutdräkt innebär höga kostnader. En sådan plan som ger tydligare spelregler och ramar för fastighetsägarnas och byggherrars ageranden anses också bli alltmer nödvändig i takt med att kommunerna drar sig tillbaka som aktiv aktör och ekonomisk intressent i mark- och bebyggelseutvecklingen. I sammanhanget har framhållits att både Norge och Storbritannien har anpassat sina plan- och bygglagstiftningar till byggherrarnas behov av ett tidigt besked.
Flera kommuner försöker nu också med stöd av PBL att utveckla detaljplanen i en sådan riktning. Andra försöker använda sig av områdesbestämmelser som ersättning för många gamla planer.
SOU 2005:77 Detaljplanering
477
7.2.3 Syfte och inriktning med kommitténs förslag
Under arbetets gång har det framställts olika önskemål om ändrade regler när det gäller detaljplaneringen. Många av förslagen har handlat om bestämmelserna om detaljplanens regleringsmöjligheter. Kommittén har dock valt att inrikta sitt arbete på den mer övergripande nivån, dvs. i fråga om kopplingar mellan olika planformer, krav på detaljplaneläggningen och möjligheter att ändra planerna. Vissa förslag som rör detaljplanens innehåll, förfarandet m.m. lämnas dock också.
Det bör ställas tydligare krav på detaljplaneläggning
Detaljplanen används i regel som ett instrument för att förbereda genomförandet av större exploateringar eller mer omfattande förändringsanspråk. Tids- och resursåtgången för att upprätta eller ändra planer anges som skäl till att enstaka åtgärder prövas utan föregående planläggning eller i strid mot gällande planer. En strävan med kommitténs förslag är att slå vakt om detaljplaneläggningens grundläggande syften, bland annat genom att förtydliga kravet på detaljplaneläggning, men samtidigt att underlätta arbetet genom att medge vissa förenklingar.
Lagstiftningen bör ge större möjligheter att anpassa detaljplaneringen till skilda förutsättningar
I dag används detaljplan för att lösa många olika frågor. Detaljplan uppfattas som nödvändig för att reglera såväl lämpligheten och lokaliseringen av bebyggelse som placering och utformning av byggnader och anläggningar, eftersom möjligheterna att pröva olika frågor vid bygglovet utan stöd i detaljplan uppfattas som begränsade. Detaljplanläggningen har således ibland krävt resurser som borde ha kunnat användas på ett effektivare sätt.
Kommitténs förslag syftar till att öka flexibiliteten och ge kommunerna bättre möjligheter att välja lämplig planerings- och beslutsprocess utifrån planeringssituation, förändringstryck och arbetssätt. Syftet är att i högre grad möjliggöra olika kombinationer av beslutsvägar; allt ifrån mycket enkla beslutsprocesser i områden utan bebyggelsetryck till stegvis planläggning i mer komplexa förnyelseområden. I avsnitt 14.1 redovisas några exempel.
Detaljplanering SOU 2005:77
478
Det bör ges stöd för mer översiktliga detaljplaner
För att möta de behov och önskemål som redovisats ovan bör PBL:s regelverk underlätta antagandet av en relativt översiktlig detaljplan som kan lägga fast strukturen i ett större bebyggelseområde. Detaljplanen bör kunna utformas så att den tillgodoser PBL:s syften om planmässighet, förutsägbarhet och rättssäkerhet, och den bör i högre grad ha den roll och de uppgifter som byggnadslagens stads- och byggnadsplaner en gång hade och som också var avsikten med PBL:s detaljplaneinstitut.
Grundinriktningen med förslagen är att förstärka instrumenten och incitamenten för en rättsverkande planering för större områden med sammanhållen bebyggelse. Detta föreslås främst ske genom att gränsen förskjuts något mellan detaljplan och lov, så att färre men mer strukturella frågor kan regleras i detaljplan, och att frågor som rör enskilda fastigheter och relationen till grannar prövas i samband med bygglovet. Ett alternativt tillvägagångssätt är att, om det behövs, ändra eller komplettera detaljplanen i samband med ett aktuellt projekt.
Översiktliga detaljplaner bör stimuleras genom tydliggörande av vad som kan prövas senare
Det är i och för sig redan i dag möjligt att anta en enkel detaljplan eftersom de bestämmelser som är obligatoriska i en detaljplan är relativt få. Ett skäl till att detta sällan sker är att det i vissa fall har visat sig vara svårt att i ett senare skede pröva ytterligare frågor som inte regleras i detaljplanen. Det anses med dagens rättstillämpning svårt att vid lovprövningen hävda ytterligare krav i förhållande till vad som reglerats i detaljplan, trots att PBL:s regler gör detta möjligt. Ytterligare ett skäl är bestämmelserna i 5 kap. 11 § som begränsar möjligheterna till ändring av detaljplanen under genomförandetiden mot fastighetsägares vilja. Kommitténs förslag syftar till att tydliggöra att vissa frågor som rör byggnaders utformning kan regleras senare, dvs. vid bygglovet och införa ökade möjligheter att precisera kraven genom en ändring eller komplettering av detaljplanen.
Genom att erbjuda utökade möjligheter i PBL att särskilja den mer övergripande, politiska prövningen i detaljplan avseende den byggda miljöns utveckling från den mer preciserade prövningen vid
SOU 2005:77 Detaljplanering
479
bygglovet eller i en ändrad detaljplan kan respektive prövningssituation fokuseras och därmed rationaliseras. En viss sortering av frågorna skulle kunna innebära förenklingar både för kommunpolitiker som slipper detaljer och för byggsektorn som får tydligare ramar. Visserligen förutsätter den här föreslagna nya ordningen ökad ambition framför allt när det gäller att tydliggöra de allmänna intressena och göra sammanvägda bedömningar för den byggda miljön, men å andra sidan ger den också möjligheter såväl till lättnader när det gäller den politiska inblandningen i tekniska och grannerättsliga detaljfrågor som till effektivare beslutsprocesser i förändringssituationer.
Förfarandet bör förenklas, särskilt när det finns stöd i översiktsplanen
Inriktningen mot geografiskt begränsade detaljplaner behöver enligt kommitténs mening mötas genom ökade insatser i den översiktliga planeringen. Kommunen bör som hittills kunna välja former för hur det översiktliga sammanhanget ska redovisas, men samtidigt ges uttryckliga möjligheter till förenklingar i de fall en framtida förändring har diskuterats och lagts fast i översiktsplanen. Kommitténs förslag till ändringar av bestämmelserna om översiktsplanen lägger grunden för detta, men behöver följas upp genom reglerna om förfarandet då detaljplaner upprättas och antas.
7.3 Detaljplanekravet
Kommitténs bedömning och förslag Nuvarande bestämmelser om krav på detaljplan är i huvudsak lämpliga. Bestämmelserna föreslås dock ändrade på så sätt att det förtydligas att enstaka byggnader och anläggningar som får en betydande miljöpåverkan alltid måste prövas genom detaljplan.
7.3.1 Gällande bestämmelser
Bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL anger att detaljplaneläggning ska ske för såväl byggnader som anläggningar som kräver bygglov i följande fall:
• ny sammanhållen bebyggelse,
Detaljplanering SOU 2005:77
480
• ny enstaka byggnad vars användning får betydande inverkan på omgivningen,
• ny enstaka byggnad som ska förläggas inom område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse,
• bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang.
När det gäller ny enstaka byggnad eller anläggning finns ett undantag som medger att lämpligheten ska kunna prövas direkt i samband med prövningen av ansökan om bygglov. Detaljplan behöver heller inte upprättas om en tillräcklig reglering har skett genom områdesbestämmelser.
7.3.2 Erfarenheter och problem
Erfarenheterna från bland annat prövningen av överklagade bygglov visar att kommunerna inte alltid tillämpar bestämmelserna om kravet på detaljplan i enlighet med PBL:s bestämmelser. Det förekommer att kommunerna kringgår kravet på detaljplan genom att ge bygglov för enstaka byggnader eller anläggningar med omgivningspåverkan eller där regleringen uppenbarligen behöver ske i ett sammanhang. Aktuella exempel är några större handelsetableringar där bygglov har beviljats utan detaljplaneläggning eller som lov för tillfällig åtgärd både inom och utom detaljplan. Det finns också exempel där lokaliseringen av miljöstörande anläggningar och verksamheter såsom vindkraftsanläggningar har prövats i samband med enstaka bygglov. Förfarandet får bland annat till följd att man kringgår PBL:s generella krav på en bred och öppen planläggningsprocess med möjligheter till inflytande för kommuninvånare, grannkommuner och länsstyrelsen. Inte heller detaljplanekravet för förändringar och bevarande av bebyggelse tillämpas fullt ut, vilket kan leda till att enstaka bygglov successivt ges i ett avgränsat bebyggelseområde utan att de samlade effekterna blivit föremål för en bedömning i ett sammanhang genom detaljplaneläggning. Konsekvenserna av ett förfarande utan detaljplaneläggning kan även bli att enskilda bygglovssökande varken behandlas på ett likvärdigt eller förutsägbart sätt.
SOU 2005:77 Detaljplanering
481
7.3.3 Överväganden och förslag
Detaljplanekravet bör i huvudsak vara formulerat som i dag. En detaljplan ska också fortsättningsvis upprättas för ny sammanhållen bebyggelse och bebyggelse som ska förändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang. Erfarenheterna från tillämpningen visar emellertid att det finns anledning att föreslå vissa förtydliganden i bestämmelserna i 5 kap. 1 § om kravet på detaljplan.
Det är inte tillfredsställande att lämpligheten av enstaka byggnader och anläggningar med omgivningspåverkan prövas direkt i samband med bygglovsansökan utan föregående detaljplaneläggning som belyser skilda konsekvenser och ger möjligheter för olika intressenter att påverka. Nuvarande lydelse som innebär ett undantag från plankravet för sådana byggnader och anläggningar bör därför tas bort och kravet på detaljplan förtydligas så att byggnader som får en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. En förtydligande av detaljplanekravet i denna del är vidare motiverat för att Sverige fullt ut ska uppfylla EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar för projekt. Genom ändring i 5 kap. 18 § tredje stycket infördes år 2005 krav på en miljökonsekvensbeskrivning för vissa projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kommittén föreslår därför att kravet på detaljplan för ny enstaka byggnad eller anläggning anpassas till denna lydelse. Förslaget i denna del kan även anses ligga i linje med syftet med nuvarande bestämmelser. Enligt uttalandena i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 553) har enstaka större byggnader för t.ex. handel, industri eller service som regel en betydande inverkan för omgivningen, varför det kan vara av stort intresse för sakägarna och de boende i grannskapet att genom en planreglering få klarhet i de framtida möjligheterna till utvecklingen av verksamheten på platsen.
Kommittén föreslår också en skärpning av detaljplanekravet så att hänsyn också ska kunna tas till andra anläggningar än dem som aktuell bygglovsprövning avser om den sammantagna effekten kan innebära en risk för betydande miljöpåverkan. Kommitténs överväganden i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.13.
Nuvarande bestämmelser innehåller dessutom ett krav på detaljplan för ny enstaka byggnad eller anläggning som ska förläggas i ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om inte tillkomsten prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Denna bestämmelse ger kommunen
Detaljplanering SOU 2005:77
482
en möjlighet, där så krävs, att samlat kunna pröva frågor som rör t.ex. omvandling av gamla fritidshusområden till områden för permanent bebyggelse eller i övrigt förutsättningar för förtätning av bebyggelseområden. Därigenom underlättas bl.a. möjligheterna att samordna bebyggelseutvecklingen med den utbyggnad av kommunal service som kan bli nödvändig. Samtidigt kan det, som också framhålls i förarbetena (s. 553), när det gäller komplettering av byggnader på obebyggda s.k. lucktomter vara möjligt att bedöma lämpligheten direkt vid tillståndsprövningen. Betydande skäl talar därför för att denna bestämmelse bör behållas.
När det gäller kravet på detaljplan för bebyggelse som ska förändras eller bevaras och som behöver regleras i ett sammanhang bör bestämmelserna medge att regleringen i stället ska kunna ske genom områdesbestämmelser. Syftet är att säkerställa att många successiva förändringar får en samlad planmässig lämplighetsprövning. Kommitténs förslag när det gäller områdesbestämmelser redovisas i nästa kapitel.
Tillämpningen av detaljplanekravet vid bygglovsprövningen
Under kommitténs arbete har frågan om kommunens rätt att på det sätt som sker i dag kunna åberopa detaljplanekravet som grund för att avslå en ansökan om bygglov aktualiserats. Det kan nämnas att frågan också behandlades av den tidigare Plan- och byggutredningen i betänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Frågan gäller särskilt möjligheten att åberopa detaljplanekravet när det gäller ny enstaka byggnad som ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Utgångspunkten har i första hand varit att kommunens möjligheter i detta avseende bör begränsas med hänsyn till enskilda fastighetsägares berättigade intressen av att inom rimlig tid kunna få en prövning i sak av möjligheterna att kunna bygga på sina fastigheter. PBL:s reglering innebär ju att kommunen själv avgör om den vill upprätta en detaljplan eller inte. Om kommunen avslår en ansökan om bygglov enbart med en allmän hänvisning till behovet av detaljplaneläggning men samtidigt gör klart att någon detaljplan inte är aktuell inom överskådlig tid kan den enskilde lätt hamna i en situation där han under mycket lång tid inte kan få någon reell prövning av förutsättningarna att få disponera sin mark. Detta är naturligtvis inte godtagbart från enskild synpunkt. En sådan tillämpning skulle
SOU 2005:77 Detaljplanering
483
också vissa fall kunna påstås komma i konflikt med proportionalitetsprincipen.
En väg att komma ifrån det angivna problemet skulle kunna vara att ta bort möjligheten att åberopa detaljplanekravet i den angivna situationen. Det skulle kunna hävdas att det räcker med de möjligheter att kontrollera bebyggelseutvecklingen som en prövning mot kraven i 2 kap. innebär. Om en ny byggnad enligt dessa bestämmelser är olämplig inom ett område behöver ju inte detaljplanekravet åberopas. Om det t.ex. gäller ett område där höga naturvärden helt talar emot ny bebyggelse synes det också vara naturligt att i första hand göra en prövning gentemot bestämmelserna i 2 kap.
Inte sällan kan emellertid situationen inom berörda områden med högt bebyggelsetryck vara sådan att ny bebyggelse i och för sig kan tänkas inom området men att det krävs en sådan samlad prövning av hur bebyggelsen ska utvecklas som bäst kan ske genom detaljplaneläggning. Ibland kan tidsaspekten vara väsentlig på det sättet att utvecklingen av enskild bebyggelse inom området behöver samordnas med utbyggnaden av t.ex. vägar samt vatten- och avloppsanläggningar. I sådana fall torde detaljplanekravet ofta vara kommunens enda möjlighet att styra bebyggelseutvecklingen på ett sådant sätt att olägenheter både för samhället och berörda enskilda genom en alltför splittrad utbyggnad undviks. Att den enskilde i sådana fall kan få vänta en viss tid innan det är möjligt att på ett ändamålsenligt sätt närmare planera och genomföra den del av utbyggnaden som berör bl.a. hans fastighet kan därvid inte anses vara ett sådant åsidosättande av hans intressen som inte kan godtas vid en proportionalitetsbedömning.
För att undvika att den enskilde i situationer av berört slag drabbas av alltför långa väntetider har ifrågasatts om man inte i vart fall bör begränsa den tid den enskilde ska behöva vänta på ett besked. En tid motsvarande den kommunen enligt 8 kap. 23 § PBL kan vänta med att, i avvaktan på en planändring, avgöra ett lovärende, dvs. två år har därvid nämnts. Med hänsyn till hur mycket planeringssituationen kan variera i olika fall är emellertid generella tidsfrister av angivet slag ett mycket trubbigt instrument för att motverka att detaljplanekravet ibland används på ett olämpligt sätt. Det kan i och för sig hävdas att det inte ska behöva ta längre tid än två år att ta fram en detaljplan. Huvudproblemet torde dock ofta inte vara arbetet och kostnaderna enbart för själva detaljplanen utan de stora kostnader som krav på utbyggnad av infrastruktur och på social service kan innebära för en kommun om bebyggelseutveck-
Detaljplanering SOU 2005:77
484
lingen inom områden med hårt bebyggelsetryck tillåts ske på ett sätt som kommunen själv inte kan påverka.
Det finns således mycket starka skäl att behålla de möjligheter som nuvarande lagstiftning ger en kommun att åberopa detaljplanekravet för att kunna styra bebyggelseutvecklingen på ett lämpligt sätt. Det är samtidigt angeläget att bestämmelserna inte utnyttjas på ett sätt som inte varit avsett. Ett av syftena med PBL-reformen var ju att undvika de tidigare vanligt förekommande mycket långvariga nybyggnadsförbuden. Det är då inte godtagbart om detaljplanekravet används på ett sätt som på nytt skapar situationer där enskilda under mycket lång tid kan hållas i ovisshet om vad som gäller för deras fastigheter.
En tillämpning av detaljplanekravet på ett alltför schablonmässigt sätt i nu berörda situationer kan dock inte anses vara förenlig med gällande bestämmelser. Proportionalitetsprincipen innebär att det också vid tillämpningen av detaljplanekravet är nödvändigt att i det enskilda ärendet göra en bedömning av om det föreligger en rimlig balans mellan nyttan från allmän synpunkt av beslutet och de nackdelar beslutet innebär för fastighetsägaren. Det bör bl.a. anses innebära att kommunen alltid måste motivera varför det inte går att göra prövningen i det enskilda ärendet. Således måste kommunen kunna motivera varför en enstaka byggnad inte kan tillåtas på den avsedda platsen vid den avsedda tidpunkten och varför den måste prövas i ett sammanhang. Av praxis framgår att bl.a. tidsaspekten kan vara av betydelse vid avvägningen i ärendet. Genom förslaget att i 1 kap. 3 § förtydliga proportionalitetsprincipen (se avsnitt 4.4.1) bör riskerna för att detaljplanekravet används på ett sätt som inte är godtagbart med hänsyn till enskilda intressen minska. Det finns därmed inte tillräckliga skäl att genom ytterligare lagstiftningsåtgärder begränsa möjligheterna att åberopa detaljplanekravet.
I sammanhanget bör framhållas möjligheten att utnyttja översiktsplanen som stöd såväl när kommunen vill hävda plankravet som när kommunen vill avstå från planläggning.
7.4 Detaljplanens detaljeringsgrad
Kommitténs bedömning och förslag Det bör ges ett mer uttryckligt stöd för enkla detaljplaner. Bestämmelserna om vad som ska och får regleras i detaljplan bör tydliggöras. Detaljplanen bör så gott som uttömmande behandla frå-
SOU 2005:77 Detaljplanering
485
gor som rör mark- och vattenanvändning och byggandets omfattning, dvs. byggrätterna. I planen ska även kunna regleras frågor som rör byggnaders utformning i de fall det behövs för att tydliggöra bebyggelsens karaktär och struktur.
7.4.1 Gällande bestämmelser
Vad som ska och vad som får regleras i detaljplan framgår av 5 kap. 3–8 §§ PBL.
Bestämmelserna i 5 kap. 3 § anger detaljplanens obligatoriska innehåll. I detaljplanen ska huvudändamål för olika områden anges, dvs. om området är avsett för allmänna platser, kvartersmark eller vattenområde. För kvartersmark och vattenområden ska också användningen anges. Planen ska vidare ange utformning och användning av sådana allmänna platser som kommunen är huvudman för. För kvartersmark ska också användningssätt för enskilt eller allmänt ändamål anges. Om inte kommunen ska vara huvudman för allmänna platser måste detta anges i detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. I planen ska enligt 5 § bestämmas en genomförandetid på mellan fem och femton år.
Enligt bestämmelserna i 5 kap. 7 § får även andra åtgärder och aspekter regleras i detaljplanen. Det gäller exempelvis skyldigheten att söka bygglov, precisering av användningssätt (t.ex. bostäder eller verksamheter), bebyggelsens omfattning, placering och utförande samt bestämmelser om högsta tillåtna störning. Detaljplanen får även reglera befintliga byggnaders karaktärsdrag genom s.k. varsamhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser och rivningsförbud för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Ytterligare regleringsmöjligheter ges i 5 kap. 8 §, som medger att kommunen via planbestämmelser anger vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning.
Planen får dock enligt bestämmelserna i 7 § inte göras mer detaljerad än nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Planhandlingarna ska enligt 9 § utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Planens syfte samt skälen till planens utformning ska redovisas i planbeskrivningen enligt bestämmelserna i 5 kap. 26 §.
Detaljplanering SOU 2005:77
486
7.4.2 Erfarenheter och problem
En så gott som samstämmig uppfattning under utredningsarbetet har varit att detaljplanerna tenderar att bli alltmer detaljreglerande, vilket minskar utrymmet vid bygglovsprövningen och tillståndsprövningen enligt andra lagar. Vidare anses att alltför ensidigt detaljreglerande planer motverkar önskemålen om en blandning av boende och olika verksamheter som gör det möjligt att utforma mer allsidigt sammansatta stadsdelar och samhällen. Ensidigt utformade bestämmelser om exempelvis användningssättet anses utgöra ett onödigt hinder mot övergång till annat användningssätt utan planändring.
Orsaker till de alltmer detaljerade planerna anses bland annat vara de komplexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav anses medverka till olika former av regleringar och miljörestriktioner i detaljplanen. I sammanhanget har även berörts detaljplanens förhållande till bestämmelserna i 3 kap. PBL. Det anses med stöd av erfarenheter från överprövningen svårt och osäkert att hävda kraven i 3 kap. om detaljplanen inte uttryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning mot allt mer detaljreglerande planer. Vidare anförs att de begränsade möjligheterna till ändringar under genomförandetiden bidrar till att planerna blir alltmer detaljerade.
Tillämpningsproblemen har lagts till grund för önskemål att bestämmelserna i PBL i stället ska utgå ifrån att detaljplanen i normalfallet ska göras mer flexibel och att möjligheterna till detaljreglering begränsas väsentligt.
7.4.3 Överväganden och förslag
PBL:s bestämmelser bör ge ett tydligare stöd för översiktliga detaljplaner
Bestämmelserna i 5 kap. PBL ger vissa möjligheter till förhållandevis enkla detaljplaner. Inledningsvis finns anledning att erinra om den restriktivitet mot s.k. flexibla detaljplaner som uttalades i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 166 f.). Departementschefen ansåg att en flexibel detaljplan som exempelvis anger användningen och exploateringsrätten för olika delområden kan vara tillräcklig för att
SOU 2005:77 Detaljplanering
487
ett meningsfullt deltagande från allmänheten ska kunna ske, så länge bebyggelsens avsedda karaktär tydligt framgår. Samtidigt konstaterades att planområdets förhållande till befintlig bebyggelse och graden av omgivningspåverkan ofta avgör behovet av inflytande för sakägare och andra intressenter. Möjligheten att schematiskt redovisa byggrätten borde därför användas endast då förhållandena i det enskilda fallet medger att så sker med hänsyn till sakägarnas och övriga intressenters intressen.
Kommittén instämmer i denna bedömning och anser att det också fortsättningsvis är angeläget att anpassa detaljplanens detaljeringsgrad till olika behov och planeringsförutsättningar i det enskilda fallet. Däremot bör det enligt kommitténs bedömning ges ett tydligare stöd för enklare detaljplaner.
Detaljplanen bör som hittills reglera användningen av mark- och vattenområden för olika ändamål samt vilken mark som är lämplig för bebyggelse. Omfattningen av den ytterligare reglering som behövs bestäms i första hand av syftet med planen. Ambitionen bör vara att detaljplanen åtminstone ska reglera sådana frågor som berör en större krets av medborgare och ge ett tillräckligt stöd för bygglovsprövningen, medan frågor som rör enskilda fastighetsägare inom planområdet i högre grad bör kunna prövas vid bygglovet, eller i vissa fall genom en ändring eller komplettering av detaljplanen under genomförandetiden. Det är därför inte lämpligt att i lagstiftningen ange ett exakt minsta innehåll i detaljplanen. Nuvarande bestämmelser om det obligatoriska respektive frivilliga innehållet ger emellertid inte en tillräckligt tydlig grund för överväganden om vad som kan vara ett lämpligt minsta innehåll i en mer översiktlig detaljplan, och vad som under vissa förutsättningar kan prövas i senare skeden.
Utgångspunkter för en ny indelning av bestämmelserna om detaljplanens innehåll
En detaljplan som upprättas enbart med stöd i bestämmelserna om det obligatoriska innehållet i 5 kap. 3–6 §§ ger inte tillräckligt stöd för att berörda fastighetsägare och en bredare allmänhet ska kunna förstå planens innebörd och heller inte tillräckligt underlag för bygglovsprövningen. Vissa av de frivilliga regleringsmöjligheterna i 5 kap. 7 § kan exempelvis användas för att reglera eller inskränka rätten att bygga och bör därför regleras i detaljplanen för att kunna
Detaljplanering SOU 2005:77
488
hävdas vid bygglovsprövningen. Det gäller t.ex. möjligheten att reglera byggandets omfattning över och under mark (p. 2), precisering av byggnaders användning (p. 3), skyddsbestämmelser (p. 4 och 13) samt principer för fastighetsindelningen (p. 12). Andra regleringsmöjligheter rör däremot frågeställningar som inte påverkar rätten att bygga och som därför antingen bör kunna regleras i detaljplanen eller prövas i samband med bygglovsansökan. Exempel på sådana bestämmelser är lovpliktens omfattning (p. 1), placering, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter (p. 4), vegetation och markyta (p. 5), stängsel och utfart (p. 7) samt bestämmelser om parkering m.m. (p. 8).
I 5 kap. 8 § anges de möjligheter som finns att i detaljplan införa villkor för lov. Eftersom villkoren ställs för att marken ska anses lämplig att bebygga bör de anges i detaljplanen för att de ska kunna hävdas.
För att tydligt skilja på de frågor som måste regleras i detaljplan för att de ska gå att hävda vid lovprövningen, dvs. frågor som har med byggrätten att göra, från de frågor som bör kunna regleras vid lovgivningen eller vid en senare planändring, bl.a. frågor som har med byggnaders utformning att göra, bör de olika typerna av bestämmelser förtydligas. De obligatoriska och frivilliga regleringsmöjligheterna i detaljplan enligt 5 kap. 3–8 §§ kan läggas till grund för en indelning i tre kategorier.
• Bestämmelser om markens användning för olika ändamål, dvs. avgränsning och användning av kvartersmark, inklusive vattenområden och allmänna platser, huvudmannaskap för allmänna platser samt användning och utformning av allmänna platser. Dessa är obligatoriska bestämmelser som alltid ska redovisas i detaljplanen.
• Bestämmelser om byggandets omfattning, inklusive byggnaders och anläggningars användning. Dessa är frivilliga bestämmelser om byggrätten. Dessa bestämmelser avser byggnaders våningsantal och ytstorlek, exploateringsgrad (t.ex. principer för fastighetsindelningen), precisering av byggnaders användning, tillfällig markanvändning, utformning och utförande (inklusive skydd) av allmänna platser oavsett huvudmannaskap. Även bestämmelser om villkor för lov hör till denna kategori. Dessa frågor bör inte kunna regleras i ett senare skede. De villkor som finns i dag bör kunna kompletteras med villkor av typ ”innan viss efterbehandling av förorenad mark genomförts” och ”in-
SOU 2005:77 Detaljplanering
489
nan viss skydds- eller säkerhetsanläggning på kvartersmark genomförts” enligt kommitténs förslag i avsnitt 7.5.2 nedan.
• Bestämmelser om nya byggnaders utformning. Dessa är frivilliga bestämmelser om placering av byggnader och anläggningar, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter vari inkluderas vegetation och markyta, stängsel och utgång mot allmänna platser, parkering, lastning och lossning, markreservat på tomten samt skyddsanordningar på tomten. Dessa frågor kan också regleras i en ändring av detaljplan eller i bygglovet, i den utsträckning de inte reglerats i detaljplanen och om detta också framgår av planen.
Kommittén föreslår att dessa tre kategorier återspeglas i PBL:s bestämmelser för att ge ett tydligare stöd att välja detaljeringsgrad i den rättsverkande detaljplanen. En sådan indelning skulle också kunna vara ett stöd vid antagandet av områdesbestämmelser, se avsnitt 8.3.4.
Obligatoriska bestämmelser om markens användning m.m.
Det obligatoriska innehållet, dvs. bestämmelser om markens användning samt huvudmannaskap för allmänna platser m.m., föreslås i likhet med nuvarande bestämmelser regleras i 3 och 4 §§. Vissa ändringar föreslås med anledning av övervägandena i avsnitt 9.4.3.
Bestämmelser om byggandets omfattning
De bestämmelser som i dag är frivilliga men som anger byggrätter på olika sätt föreslås införda som tre nya paragrafer 6 § a–c. Till 6 a § förs de bestämmelser från nuvarande 7 § som ger byggrätt, exempelvis byggandets omfattning över och under markytan och byggnaders användning. Två justeringar föreslås. Den ena innebär att det i paragrafen anges att bestämmelser av det nämnda slaget ska redovisas vid behov för att ge anslaget att de ska användas restriktivt. Den andra ändringen innebär att kopplingen till bostadsförsörjningen och miljön slopas när det gäller möjligheten att reglera byggandet omfattning över och under markytan. I 6 c § föreslås att de bestämmelser som i dag finns i 8 § förs in, dvs. de som anger villkor som ska vara uppfyllda för att lämpligheten för
Detaljplanering SOU 2005:77
490
bygglov ska vara uppnådd. I denna paragraf föreslås ett tillägg avseende efterbehandlad mark som kommenteras närmare i nästa avsnitt. I de nya 6 b och c §§ har ändringar också gjorts till följd av förslaget att slopa fastighetsplanen och motiven till dessa ändringar utvecklas i avsnitt 9.5.3.
Dessa förändringar ger stöd för att detaljplanen anger nödvändiga bestämmelser om byggandets omfattning, men inte behöver reglera fler frågor som rör byggnaders utformning än de som har betydelse för bebyggelseområdets struktur och karaktär. Det är exempelvis rimligt att kräva att det – beroende på plansituation – finns grundläggande bestämmelser om byggandets omfattning för att det ska vara möjligt att bedöma såväl trafikbelastning, serviceunderlag, etc.
Bestämmelser om byggnaders utformning
Bestämmelser om byggnadernas utformning, exempelvis om utfartsförbud eller om ledningsreservat, kan också vara nödvändiga även i en översiktlig detaljplan, nämligen då de har betydelse för områdets struktur och karaktär. Till följd av främst uppdelningen av det nuvarande innehållet i 7 § föreslås att denna paragraf upphävs. Som en ny 7 a § införs möjligheten att reglera bygglovsplikten genom detaljplanebestämmelser och hänvisningarna justeras med anledning av kommitténs förslag i avsnitt 10.6.5. Bestämmelserna som i dag finns och avser byggnaders placering, utformning och utförande som får meddelas i detaljplan föreslås samlade i en ny 7 b §. I de nya paragraferna 7 c och 7 d regleras de bestämmelser som ska vara möjliga att införa i detaljplan som en följd av att fastighetsplaneinstrumentet föreslås slopat. Kommitténs överväganden i denna del utvecklas i avsnitt 9.5.3.
Bestämmelser om detaljeringsgrad och tydlighet
Förslaget till ny disposition av bestämmelserna om detaljplanens möjliga innehåll syftar således till att ge ett tydligare stöd för enklare detaljplaner. Detta utesluter inte att kommunen beroende på planeringssituationen och behoven i det enskilda fallet ändå väljer att utfärda förhållandevis preciserade bestämmelser om byggandets omfattning och utformning. Det finns dock skäl att i likhet med
SOU 2005:77 Detaljplanering
491
dagens bestämmelser i 5 kap. 7 § sista stycket tydligt ställa krav på att detaljplanen inte får göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. För att markera att kravet gäller för samtliga bestämmelser föreslås detta krav utgöra en egen paragraf.
I samma paragraf bör även ställas krav på att det av planen tydligt ska framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt. I nuvarande bestämmelser i 9 § ställs enbart krav på att planhandlingarna ska utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Kommitténs förslag i denna del syftar till att förstärka tydlighetskravet så att det gäller planens innehåll som helhet. I sammanhanget bör planbeskrivningens betydelse poängteras. Det är angeläget att det av detaljplanens beskrivning framgår vilka skäl som ligger bakom planens reglering i skilda avseenden. Förbättringar i dessa avseenden innebär att beskrivningen kan tillmätas större betydelse vid bygglovprövningen än i dag. Kommittén föreslår nedan i avsnitt 7.8.3 vissa förtydliganden när det gäller planbeskrivningens innehåll genom ändringar i 5 kap. 26 §.
7.5 Detaljplanens regleringsmöjligheter
Kommitténs bedömning och förslag De möjligheter att reglera olika frågeställningar som PBL medger bör i stort sett behållas oförändrade och tillämpningsproblemen i första hand lösas genom allmänna råd. Kommittén föreslår att det införs möjligheter att föreskriva villkor för markbehandling vid planläggning av förorenade områden.
7.5.1 Gällande bestämmelser
Möjligheterna att i detaljplanen ställa vissa krav och villkor för utförandet regleras i 5 kap. 7 och 8 §§ PBL. Enligt 8 § kan kommunen via planbestämmelser ange vissa villkor för bygglov till en i och för sig medgiven markanvändning. Villkoren kan t.ex. avse att en viss vatten- eller avloppsanläggning som kommunen inte är huvudman för ska ha uppförts innan bygglov i enlighet med planen medges.
Detaljplanering SOU 2005:77
492
7.5.2 Erfarenheter och problem samt förslag till förändringar
Under utredningsarbetet har det ansetts att det finns otydligheter och brister vid tillämpningen och förts fram vissa önskemål om förändringar och kompletteringar av PBL:s regler om vad som ska och får bestämmas i en detaljplan. Exempelvis har Boverket i en arbetshandling som överlämnats under utredningsarbetet, redovisat exempel på felaktiga och oprecisa formuleringar i detaljplaner. Flera av dessa gäller olika typer av säkerhetshöjande åtgärder eller krav och villkor för att marken ska anses lämplig att bebyggas med hänsyn till olika risker. Några av de problem och förslag som har förts fram gäller följande.
Önskemål har förts fram om utökade möjligheter att reglera olika handelskategorier. Här finns också det motsatta önskemålet om att reglera handelsändamål i så liten utsträckning som möjligt av konkurrensskäl. Som kommittén konstaterar i avsnitt 3.7.6. finns det inte skäl att föreslå förändringar när det gäller detaljplanens regleringsmöjligheter i denna del.
Önskemål har vidare framförts om utvidgade möjligheter att i detaljplan reglera energi-, miljö-, hälso-, säkerhets-, trygghets- och tillgänglighetsfrågor liksom fler möjligheter att utöka lovplikten. Boverket har gjort en genomgång av dessa förslag och i princip inte funnit anledning att föreslå några tillägg i PBL:s 5 kap. 7 §. Kommittén har inte funnit skäl att göra annan bedömning.
I dag ska vattenområden redovisas som en särskild områdeskategori i detaljplanen. Skälen som angetts i motiven till PBL var dels komplicerade tillståndsfrågor, dels vattnets annorlunda fastighetsrättsliga status, dels de mer begränsade genomförandemöjligheterna som gäller för vattenområden. Förslag har framförts genom Boverket om att införa en möjlighet att precisera vattenområden för allmänt respektive enskilt ändamål. En sådan precisering av vattenområdena skulle möjliggöra för kommunen att lösa in erforderligt vattenområde för allmänt ändamål. Kommittén har främst av tidsskäl inte övervägt detta förslag.
Det har även framförts önskemål om att fler åtgärder än de som anges i 5 kap. 8 § ska kunna utgöra villkor för lov. Ett önskemål som har lyfts fram är att villkor ska kunna införas i detaljplan om att lov inte ska kunna ges förrän viss markbehandling, t.ex. efterbehandling av förorenade områden, skett. Bakgrunden till detta önskemål redovisas i avsnitt 3.8.5. Det anses vara svårt att få till stånd en rationell beslutsprocess om inte byggrätt med sådana villkor kan
SOU 2005:77 Detaljplanering
493
ges. Visserligen är grundprincipen i PBL att lämplighetsprövningen ska ske i detaljplanen och att byggrätt därmed inte får delas ut om marken är olämplig för bebyggelse, t.ex. med hänsyn till människors hälsa. Dock kan man redan i dag i detaljplan införa bestämmelser om villkor för bygglov som innebär att berörd fastighetsägare, enskilt eller i samverkan, ska genomföra viss anläggning. Det är således inte någon avgörande skillnad mellan den nu möjliga typen av villkor och den efterfrågade typen, utan kommittén anser att det bör införas möjligheter att via planbestämmelser ställa krav på att en viss efterbehandling av förorenade markområden. En förutsättning för att det i en detaljplan ska gå att medge bebyggelse under sådana villkor måste dock vara att det redan vid planläggningen kan visas att marken efter en sådan behandling är lämplig att bebygga. Detta betyder att de analyser om en markförorenings omfattning och innehåll som krävs för att det ska gå att bedöma att marken efter en behandling är lämplig att bebygga ska göras redan vid planläggningen. Därvid krävs också att de villkorade åtgärderna är preciserade, effektbeskrivna och att det står klart att de är genomförbara. På motsvarande sätt bör det införas ytterligare möjligheter att i en detaljplan villkora bygglovet genom att ställa krav på genomförande av vissa anläggningar, t.ex. bullerskydd, för att nå en viss standard. En sådan bestämmelse bör kunna tas till utgångspunkt för att vid bygglovet eller vid senare ändring av planen konkretisera kraven när det gäller det tekniska utförandet, t.ex. grundläggning och konstruktion. Även i dessa fall måste det dock vid planläggningen finnas tillräckligt underlag för att visa att marken efter angivna skyddsåtgärder är lämplig för den avsedda bebyggelsen.
Det finns också anledning att kommentera några förslag som Plan- och byggutredningen lämnade i betänkandet SOU 1996:168 som rör detaljplanens regleringsmöjligheter. Utredningen föreslog en ny lag som skulle kunna reglera fördelning av fastighetsvärden utifrån detaljplanens byggrätter. I lagen om exploateringssamverkan, ESL, ges endast möjligheter att fördela en exploateringsvinst. Kommitténs överväganden i denna del redovisas i avsnitt 9.6.2. Ett annat förslag från Plan- och byggutredningen rörde möjligheter till samverkan om vattenförsörjning och avlopp. Denna fråga ingår inte i kommitténs uppdrag, men ett förslag till ändringar i lagstiftningen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar bereds f.n. inom Regeringskansliet.
Detaljplanering SOU 2005:77
494
7.6 Ändring av detaljplanen under och efter genomförandetiden
Kommitténs bedömning och förslag För att underlätta upprättandet av enkla detaljplaner bör möjligheterna till ändringar under genomförandetiden utvidgas något. Kommitténs förslag innebär att detaljplanen under vissa förutsättningar ska kunna ändras under genomförandetiden i syfte att precisera placering, utformning och utförande av byggnader, anläggningar och tomter eller för att underlätta genomförandet.
7.6.1 Gällande bestämmelser
Enligt 5 kap. 11 § PBL får under genomförandetiden mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.
Syftet med bestämmelserna är att ge fastighetsägare en garanterad rätt att genomföra planens intentioner under hela genomförandetiden. Ändringar under denna tid kan således ske enbart om berörda fastighetsägare är överens eller om det har uppstått nya förhållanden av stor allmän betydelse som inte kunnat förutses vid planläggningen. I sådana fall har fastighetsägarna rätt till ersättning. I förarbetena nämns inga exempel på sådana frågor av stor allmän vikt som skulle kunna motivera upphävande eller ändring av detaljplanen. I regeringens proposition Följdlagstiftning till miljöbalken (prop. 1997/98:90 s. 169) nämns dock att bestämmelserna kan vara tillämpliga i de fall en lagakraftvunnen, men inte genomförd detaljplan, skulle kunna medverka till att en miljökvalitetsnorm överträds.
7.6.2 Erfarenheter och problem
De begränsade möjligheterna att ändra en detaljplan under genomförandetiden är en bidragande orsak till att detaljplanerna ibland görs detaljreglerande. Kommunen kan i och för sig ändra en detaljplan om de fastighetsägare som berörs inte motsätter sig ändringen. I projektanknutna detaljplaner, där kommunen äger marken eller som berör en enstaka fastighetsägare, utgör bestämmelserna
SOU 2005:77 Detaljplanering
495
inget avgörande hinder mot ändringar under genomförandetiden. I mer komplexa planeringssituationer där flera fastighetsägare är involverade är dock risken för överklagande och skyldigheten att ersätta berörda fastighetsägare för den skada de lider troligtvis avhållande faktorer för ändringar under genomförandetiden.
7.6.3 Överväganden och förslag
Det bör ges vissa möjligheter att komplettera detaljplanen under genomförandetiden
Bestämmelserna om att det ska finnas vissa möjligheter till ändringar under genomförandetiden bör behållas. Den grundläggande principen bör dock vara att detaljplanen inte ska ändras mot berörda fastighetsägares vilja och utan starka skäl. Frågor som rör mark- och vattenanvändningen och byggandets omfattning ska vara uttömmande behandlade i detaljplanen och berörda fastighetsägare ska också fortsättningsvis ha en garanterad byggrätt under genomförandetiden. Inskränkningar i byggrätten bör som hittills endast kunna ske om inte de fastighetsägare som berörs motsätter sig detta. Också möjligheterna till ändring under genomförandetiden vid nya förhållanden av stor allmän vikt bör behållas. I dessa fall ges berörda fastighetsägare rätt till ersättning.
En grundläggande ambition med kommitténs förslag är att detaljplanen uttömmande ska reglera användningen av planområdet för olika ändamål i stort och att effekterna av planen ska redovisas i ett sammanhang. För att underlätta upprättandet av enklare detaljplaner bör det emellertid ges vidgade och generella möjligheter att i vissa avseenden ändra eller komplettera en detaljplan under genomförandetiden under förutsättning att fastighetsägarnas grundläggande rättigheter inte inskränks. Om detaljplanen, i enlighet med kommitténs förslag i föregående avsnitt, endast översiktligt anger planområdets användning för skilda ändamål samt byggandets omfattning i stort bör det ges möjlighet att ändra detaljplanen genom att komplettera med planbestämmelser som preciserar utformningen av bebyggelsen. En förutsättning för att sådana ändringar ska kunna göras är att de inte inskränker fastighetsägarnas grundläggande byggrätter, utan endast ger kompletterande bestämmelser som rör byggnadernas utformning på berörda fastigheter och främst reglerar grannerättsliga frågor i anslutning till
Detaljplanering SOU 2005:77
496
aktuella förändringsåtgärder när flera fastigheter behöver regleras i ett sammanhang. Det kan t.ex. gälla närmare bestämmelser om byggnadernas placering på tomten och deras utformning med hänsyn till topografi, utsikt, insyn, störningar och vegetation, tillfarter, utfarter, gemensamma friytor och parkeringsplatser. Därigenom kan en grupp av fastighetsägare få ett samlat besked om den närmare miljöns utformning och en helhetsprövning kan åstadkommas.
Det kan också i vissa särskilda situationer finnas skäl att tillåta ändringar under genomförandetiden för att underlätta en ändamålsenlig fastighetsindelning. Kommittén föreslår i avsnitt 9.5.3 att det nuvarande fastighetsplaneinstitutet tas bort och att fastighetsindelningen ska kunna regleras genom planbestämmelser i detaljplan. Det får förutsättas att detaljplanen även om den är översiktlig anger sådana planbestämmelser i de fall de anses behövas och att de sammantagna effekterna för fastighetsägarna framgår av genomförandebeskrivningen. Man kan dock inte utesluta att förutsättningarna för en ändamålsenlig fastighetsindelning ändras eller behöver klargöras då genomförandet av planen aktualiseras. Det bör därför införas en bestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall komplettera med ”fastighetsplanebestämmelser” även under genomförandetiden.
Kommittén föreslår därför att det i 5 kap. 11 § införs ett nytt andra stycke med bestämmelser som ger möjligheter att ändra planen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyggelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett sammanhang. Sådana ändringar kan enligt förslaget genomföras även om berörda fastighetsägare skulle motsätta sig det. Bland annat med hänsyn till bestämmelsen i 14 kap. 5 § om rätt till ersättning vid skada genom planändring under genomförandetiden finns det sannolikt inte någon risk för att rättigheter som givits genom planen åsidosätts genom kompletterande planbestämmelser av det slag som avses här. För att ytterligare säkerställa att fastighetsägarnas grundläggande rättigheter inte inskränks bör det av bestämmelserna även framgå att syftet med detaljplanen inte får motverkas, att bestämmelserna inte får strida mot någon gällande planbestämmelse och att de endast får avse kompletteringar till gällande bestämmelser. Genom ändringen ges således möjligheter att reglera dels byggnadsutformningsfrågor som kräver ställningstaganden för flera fastigheter samtidigt (och därmed inte kan regleras vid bygg-
SOU 2005:77 Detaljplanering
497
lovet), dels fastighetsbildningsfrågor enligt fastighetsbildningslagen (FBL), anläggningslagen (AL) m.fl.
I sammanhanget bör noteras att ett enkelt planförfarande normalt bör kunna tillämpas vid den här beskrivna typen av ändring av detaljplanen, eftersom den endast är en fråga för berörda sakägare. Vidare torde möjligheterna till delegation av beslutanderätten till byggnadsnämnden kunna utnyttjas.
Möjligheterna att ändra detaljplanen efter genomförandetiden bör behållas
I samband med kommitténs överväganden om ändringar under genomförandetiden har det även diskuterats om bestämmelserna i 5 kap. 12 § behöver ses över och förtydligas. Bestämmelserna medger efter en ändring år 1991 att gällande detaljplaner kan ändras på ett relativt enkelt sätt genom att man endast behöver införa bestämmelser om genomförandetid för ändringen eller kan låta en ev. gällande genomförandetid i den underliggande planen gälla även för ändringen. Det var främst behovet av att kunna lägga till bestämmelser över ett större område med äldre detaljplaner som föranledde ändringen i 5 kap. 12 § (prop. 1990/91:146 s. 44 f). Ändringen kan t.ex. möjliggöra att nya bestämmelser (inkl upphävanden av gällande bestämmelser) antas för ett större område med flera detaljplaner. I PBL har inte angetts några begränsningar av vilka frågor som ska kunna bli föremål för ändring, men i motiven till lagändringen 1991 ges vissa riktlinjer (s. 47 f). Enligt dessa ska ändringar främst kunna avse administrativa bestämmelser, utformningsbestämmelser eller användningsbestämmelser. Förfarandet har t.ex. ansetts vara lämpligt i områden med ofullständiga detaljplaner eller äldre planer från tiden före PBL som fortfarande har giltighet, där man exempelvis önskar ändra lovpliktens omfattning eller huvudmannaskapet för allmän plats, tydliggöra vissa (bevarande-) intentioner gentemot flera fastighetsägare i ett sammanhang eller komplettera planen med t.ex. exploateringstal och ändamålsbestämmelser i sådana planer som saknar dessa bestämmelser.
Diskussionerna under utredningen har främst gällt behovet av att i lagtexten eller på annat sätt tydligt definiera användningsområdet för denna typ av ändringar, sett inte minst i förhållande till behovet av att äldre och ofullständiga detaljplaner ersätts med planer som uppfyller PBL:s krav på obligatoriskt innehåll enligt 3–
Detaljplanering SOU 2005:77
498
6 §§. Det har exempelvis ifrågasatts om bestämmelser som ger nya exploateringsförmåner ska kunna göras utan att en ny, och PBLanpassad, detaljplan upprättas. En tilläggsreglering av frågor som rör markanvändning och byggandets omfattning, där genomförandetid ges endast för tillägget, skulle ju innebära att byggrätten och lämpligheten inte får en samlad bedömning och att de övriga reglerna i PBL om rättigheter och skyldigheter som är knutna till genomförandetiden blir svåra att tolka.
Kommittén har inte funnit skäl att i lagtexten införa några begränsningar i kommunens möjlighet att ändra en detaljplan efter genomförandetiden. Nuvarande bestämmelser i 5 kap. 12 § ger tillräckligt stöd för kommunen att välja den mest lämpliga formen i det enskilda fallet. Hur långtgående ändringar som ska kunna göras utan att en ny detaljplan upprättas beror på omständigheterna i det enskilda fallet. En ändring av detaljplanen bör således inte heller fortsättningsvis i princip avse andra frågor än administrativa bestämmelser och de allmänna intressena som rör byggnaders utformning m.m. När ändamålet eller byggandets omfattning ska bestämmas i plan krävs genomförandetid och det kan därför normalt vara mer ändamålsenligt att ersätta gällande plan med en ny plan inom berörd del av planområdet. Även i de fall syftet är att ändra huvudmannaskapet för allmänna platser eller att tillåta exploateringssamverkan som är direkt knutna till byggrätterna kan en mer genomgripande översyn av detaljplanen som helhet vara lämplig. I sammanhanget bör även pekas på att kravet på tydlighet enligt 5 kap. 9 § innebär att detaljplanens handlingar tydligt ska redovisa bebyggelseområdets utformning och karaktär. Kommitténs förslag till enklare detaljplaner bör dessutom kunna innebära att det ofta ska anses som lämpligare och inte alltför betungande att ersätta inaktuella och ofullständiga detaljplaner med PBL-planer.
7.7 Reglerna för förfarandet
Kommitténs bedömning och förslag Förfarandereglerna bör förtydligas och ändras för att medge vissa förenklingar och effektiviseringar av detaljplaneprocessen. Programmets syfte att redovisa övergripande mål och samband med omgivningen bör betonas, liksom att program kan undvaras om målen och sambanden framgår i en översiktsplan. Det bör under
SOU 2005:77 Detaljplanering
499
vissa förutsättningar ges möjligheter att hoppa över samrådet i de fall planförslaget överensstämmer med översiktsplanen.
7.7.1 Gällande bestämmelser
PBL:s bestämmelser i 5 kap. 18–36 §§ om förfarandet vid detaljplaneläggning är relativt detaljerade. De syftar bland annat till att säkerställa delaktighet för alla berörda samt en snabb och effektiv planläggning.
Detaljplanen ska enligt 5 kap. 18 § första stycket grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt.
När ett förslag till detaljplan upprättas ska kommunen enligt 20 § samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs av förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Syftet med samråden är enligt 21 § att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden bör kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en samrådsredogörelse.
Innan detaljplanen antas ska kommunen enligt 23 § ställa ut planförslaget under minst tre veckor. Den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden.
Enligt 28 § behöver inte bestämmelserna om program, miljökonsekvensbeskrivning, utställning m.m. tillämpas om förslaget till detaljplan är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen. I stället genomförs då ett förfarande som i huvudsak bygger på samråd (enkelt planförfarande).
Detaljplanen antas enligt 29 § av kommunfullmäktige, som dock får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.
Detaljplanering SOU 2005:77
500
7.7.2 Erfarenheter och problem
PBL:s förfaranderegler har kritiserats främst för att de anses leda till en alltför tungrodd och omständlig planprocess. Synpunkter har bland annat framförts om följande.
Det generella kravet på att detaljplanen ska grundas på ett program anses alltför kategorisk och tillämpningen bidra till att förlänga processen. Bestämmelserna tillämpas på varierande sätt i kommunerna och programmen tenderar till att bli alltför detaljerade och redovisas som färdiga skisser eller förslag, utan att kopplingen till översiktsplaneringen eller de övergripande förutsättningarna redovisas. Programsamrådet fyller då inte sin funktion och det planförslag som senare skickas ut för samråd blir nästintill identiskt med programmet. Från såväl exploatörer som berörda sakägare och allmänhet kan detta förfarande uppfattas som både förvirrande och som en fördröjning av planprocessen. Rätt utnyttjad anses programmet dock kunna underlätta den efterföljande planeringsprocessen, och det anses att det finns en potential i att utveckla metoder för att i den översiktliga planeringen ge stöd för detaljplaneläggningen. Det har efterlysts ett tydligare stöd för att undvara program i de fall det finns stöd i översiktsplanen.
Samrådet tillmäts stor betydelse och PBL har ökat möjligheterna till insyn och inflytande i tidiga skeden av detaljplaneringen. Samrådsprocessen försvåras ibland av den inomkommunala processen genom internremisser och en formell hantering inom kommunen, där fackförvaltningar och facknämnder tidigt motsätter sig eller ställer krav på planförslaget som försvårar den slutliga politiska avvägningen.
Drygt en tredjedel av kommunerna uppskattar i den tidigare nämnda enkäten från Kommunförbundet att fler än 30 procent av planerna upprättas med stöd av bestämmelserna om enkelt planförfarande. Erfarenheterna från överprövning har emellertid i vissa kommuner inneburit en större tveksamhet till att tillämpa bestämmelserna. Kriterierna för tillämpningen föreslås utvidgas och förtydligas. Kraven på att förslaget ska sakna intresse för allmänheten tolkas som att planförslaget inte får beröra allmän platsmark, även om marken uppenbart saknar intresse för allmänheten.
En formellt riktig utställnings- och antagandeprocess är ett viktigt led för att skapa legitimitet och förtroende för den slutligt antagna planen. Kungörelser i ortstidningen anses dock kostsamma och ineffektiva. Många menar att det borde bli tillåtet att minska
SOU 2005:77 Detaljplanering
501
annonsens omfattning genom att hänvisa dels till kommunens hemsida, dels till möjligheten att ringa eller besöka kommunen. Kravet på att kungörelse om utställning ska införas minst en vecka före utställningstidens början innebär i praktiken att utställningstiden måste förlängas till fyra veckor.
Det anses att plan- och beslutsprocessen förlängs genom de vida möjligheterna att överklaga och av de långa handläggningstiderna vid överprövning. Det finns tydliga tendenser till att enskilda sakägare som har invändningar mot ett planförslag i stället för att invända mot planens innehåll, söker och åberopar formella brister i hanteringen. Risken för att kommunens planbeslut upphävs vid överprövning på grund av formella fel innebär bl.a. att kommunen inte fullt ut utnyttjar möjligheterna till en snabbare planprocess eller förenklar handläggningen. Utredningar för att klargöra vilka som undertecknat listor mot planförslag blir ibland orimligt resurskrävande. Önskemål har framförts om att kräva att sakägare som framför synpunkter ska ange sin adress för att sedan få rätt att överklaga.
7.7.3 Överväganden och förslag
PBL:s förfaranderegler som bland annat garanterar medborgarinflytande och rättstrygghet för berörda intressenter är grundläggande och bör i huvudsak finnas kvar. Den stegvisa processen, som innebär att sakägare, myndigheter och allmänheten ges möjligheter att successivt påverka beslutsunderlaget och planens utformning är avgörande för planens kvalitet, och kan även bidra till en effektivisering av beslutsprocessens senare skeden, inte minst vid överklagandet. Den tungrodda processen orsakas många gånger av kommunernas egna interna rutiner och inte av PBL:s krav. Bestämmelserna föreslås dock justerade i några avseenden i syfte att förenkla och effektivisera planeringsprocessen. En effektivisering kan även i hög grad åstadkommas genom ändrade arbetssätt och rutiner inom kommunen, en större förståelse för planprocessen inom kommunen och hos andra myndigheter samt en ökad respekt för tidsaspekten hos olika berörda parter.
Detaljplanering SOU 2005:77
502
Kravet på program bör förtydligas och nyanseras
Erfarenheterna från tillämpningen visar att bestämmelserna om program inte alltid har tillämpats på det sätt som var avsikten. Det tycks i vissa fall finnas oklarheter om vad som är syftet med programmet. I stället för att i tidiga skeden diskutera de övergripande målen och utgångspunkterna för planeringen utgör programmet ibland ett färdigt planförslag. Den förskjutning av samrådet mot tidiga skeden av planeringsprocessen som var syftet med införandet av bestämmelserna har således inte fått fullt genomslag. Syftet med och kriterierna för program för detaljplan bör därför förtydligas. Det är av flera skäl angeläget att programmet redovisar planens förhållande till omgivningen. Inriktningen mot geografiskt begränsade detaljplaner för enstaka projekt ökar behovet av att planområdet sätts in i ett större sammanhang, t.ex. när det gäller trafikförsörjning, omgivande bebyggelses karaktär och värden samt tillgången till grönområden. Det är naturligtvis angeläget att berörda grannar och andra intressenter tidigt får ta del av och påverka ett underlag som visar sambanden med sådana förhållanden i den närmaste omgivningen. I de fall detaljplaneläggningen syftar till att förbereda en större exploatering av exempelvis nya bostäder eller en anläggning för detaljhandel är det angeläget att tidigt diskutera hur exploateringen förhåller sig till övriga delar av kommunen och i vissa fall även till områden utanför kommunen. Av bestämmelserna om program bör därför framgå att programmet ska redovisa planens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner. Därigenom tydliggörs programmets övergripande karaktär och syftet att ge möjlighet till ett tidigt samråd om dessa förutsättningar och utgångspunkter.
Enligt nuvarande bestämmelser behöver program inte upprättas om det är onödigt. Enligt förarbetena (prop. 1994/95:230 s. 117) gäller det framförallt de fall planförslaget uppfyller kriterierna för enkelt planförfarande, dvs. är av begränsad betydelse, saknar intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen. Vidare nämns planförslag där detaljplanens innebörd och konsekvenser kan utläsas av översiktsplanen. Mot bakgrund av erfarenheterna kan konstateras att bestämmelserna är alltför kategoriska och inte ger tillräcklig vägledning för bedömning av behovet av program i det enskilda fallet. Det bör därför i bestämmelserna ges en uttrycklig möjlighet att undvara program om de övergripande förutsättningarna framgår av översiktsplanen. Detta ger förutsättningar för
SOU 2005:77 Detaljplanering
503
att kommunen via ställningstaganden i översiktsplanen skaffar sig en planberedskap för större sammanhängande områden som grund för en effektivisering av efterföljande detaljplaneläggning. Av bestämmelserna bör även tydligare framgå att program inte behöver upprättas om det är onödigt. Därigenom tydliggörs att bedömningen bör göras fristående i förhållande till programmet syfte och innehåll.
Förenklingar bör medges om det finns stöd i översiktsplanen
Det finns också skäl att medge ytterligare förenklingar genom att hoppa över samrådet i de fall planförslaget är helt i överensstämmelse med en aktuell översiktsplan. En förutsättning för detta bör dock vara att syftet med och konsekvenserna av förslaget tydligt kan utläsas av översiktsplanen samt att förslaget är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande. Kommittén föreslår att det införs särskilda bestämmelser som ger stöd för ett sådant förfarande.
En annan situation då förfarandet föreslås förenklat är i situationer då det krävs en tillståndsprövning enligt 9 kap. miljöbalken och en detaljplan upprättas enbart för den verksamhet som tillståndsprövning avser. Resonemangen i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.12.
I sammanhanget bör nämnas att Plan- och byggutredningen i sitt betänkande (SOU 1994:36) föreslog att förslag till detaljplan som har behandlats i översiktsplanen och är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande och vars konsekvenser framgår av översiktsplanen, bl.a. redovisade i en miljökonsekvensbeskrivning, skulle kunna tas fram genom enkelt planförfarande. Många remissinstanser tillstyrkte detta förslag, även om det också framfördes tveksamheter bl.a. med hänsyn till rättssäkerheten för berörda sakägare. Kommitténs förslag går i denna del inte fullt så långt som Plan- och byggutredningens, främst för att det kan bli praktiskt svårt att använda enkelt planförfarande för översiktliga detaljplaner med många sakägare. Ett utställningsförfarande för detaljplan enligt PBL:s krav i 5 kap 23–27 §§ bör krävas även i plansituationer där frågorna behandlats i översiktsplanen, för att kommunen därigenom på ett samlat sätt ska kunna fånga upp kvarvarande synpunkter från berörda sakägare och andra intressenter.
Detaljplanering SOU 2005:77
504
Genom att hålla isär normalförfarandet, som i och för sig kan förenklas enligt ovan, och enkelt planförfarande görs också en tydlig åtskillnad mellan planer som ska göra strategiska miljöbedömningar och planer som detta inte blir aktuellt för.
Bestämmelserna om kungörelse vid utställningen bör ändras
Utställningen fyller en viktig funktion, både som en formell bekräftelse av samrådet och ett tydligt politiskt ställningstagande och därmed som en förberedelse inför antagandet. Det finns emellertid behov av vissa ändringar i PBL som rör de formella kraven på hanteringen under utställningen. Kommittén föreslår att bestämmelserna i 5 kap. 24 § om kungörelse vid utställningen ändras i likhet med förslaget när det gäller kungörelse om utställning av översiktsplanen. Förslaget innebär ett slopande av kravet på att kungörelse om utställning ska ske minst en vecka före utställning. Detta krav anses leda till att både medborgare och berörda intressenter förväntar sig att utställningen börjar samtidigt som kungörelsen sker. Av bestämmelserna bör i stället framgå att kungörelse ska ske före utställningstidens början. Denna förändring ger inte anledning att ändra bestämmelserna om krav på underrättelse om innehållet i kungörelsen som finns i 25 §, eftersom det kan finnas ett intresse att i vissa situationer underrätta om innehållet innan kungörelsen anslagits eller förts in i ortstidningen.
Under utredningen har det även diskuterats att ändra bestämmelserna om kungörelse av utställning på kommunens anslagstavla och i ortstidningen med hänsyn till de nya möjligheter som i dag finns när det gäller spridning av information från kommunen (t.ex. på kommunens hemsida). Även om teknikutvecklingen erbjuder möjligheter finns det enligt kommitténs uppfattning dock inte nu skäl att i PBL ändra den generella principen att kungörelsen som grundregel ska anslås på kommunens anslagstavla och i ortstidning.
Plan- och byggutredningen föreslog i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) förändringar av kraven på kungörelsens innehåll, som i vissa fall skulle kunna begränsas till enbart vissa basuppgifter om planen. De flesta remissinstanserna, utom ett antal kommuner, avstyrkte dock detta förslag till lagändring, åtminstone i de delar som gällde möjligheten att utelämna upplysningarna enligt punkterna 5 och 6 i 5 kap. 24 §. Dessa upplysningar, som bl.a. gäller hur synpunkter på förslaget ska lämnas och den enskildes rätt
SOU 2005:77 Detaljplanering
505
att överklaga, bedömdes av flera remissinstanser som väsentliga såväl för medborgarinflytandet som för rättssäkerheten. Kommittén delar denna uppfattning och anser inte att det finns skäl att införa möjligheter att begränsa kungörelsens innehåll.
Reglerna för enkelt planförfarande bör nyanseras
Kravet i 5 kap. 28 § på att detaljplaneförslaget vid tillämpningen av enkelt planförfarande ska ”sakna intresse för allmänheten” tolkas ofta så att det då inte får beröra allmänna platser. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna förtydligas med innebörden att förslaget ska sakna intresse för ”en bredare allmänhet”. Vidare föreslås en justering i enlighet med Plan- och byggutredningens förslag i betänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36) så att det tydliggörs att enkelt planförfarande innehåller två separata moment, samråd och underrättelse.
Reglerna för delegation bör behållas
Förslaget från Plan- och byggutredningen om att slopa bestämmelserna i 5 kap. 29 § om förutsättningarna för att delegera rätten att anta detaljplaner och istället låta kommunallagens regler ligga till grund för beslut om delegation har övervägts i utredningen. Ökade delegationsmöjligheter skulle kunna öka flexibiliteten och kommunernas valmöjlighet. Därigenom skulle det också bli möjligt att i vissa mycket enkla planer delegera planantagandet till tjänsteman, något som skulle kunna vara önskvärt vid mindre ändringar av detaljplan. Många remissinstanser tillstyrkte detta förslag, men pekade också på behovet av lämplig kompetens i kommunerna samt på vikten av att delegationsmöjligheten till tjänsteman används restriktivt. Mot bakgrund av att vissa kommuner under senare tid har använt PBL:s delegationsmöjligheter på ett olämpligt sätt görs dock den bedömningen att tiden inte är mogen för ytterligare delegationsmöjligheter när det gäller detaljplaneförfarandet. Vid några överprövningar har t.ex. kommunens beslut upphävts på grund av att principiellt viktiga planer inte har antagits av fullmäktige. Att delegera rätten att besluta om detaljplan till tjänsteman bör heller inte komma i fråga.
Detaljplanering SOU 2005:77
506
När det gäller förslaget att i lagstiftningen ställa krav på att sakägare ska uppge sin adress vid överklagande vill kommittén hänvisa till förslagen till ändringar i 13 kap. i avsnitt 12.4.7. Förslagen syftar bl.a. till att klargöra att den som klagar uttryckligen ska vara berörd, vilket bör leda till att enskilda i större utsträckning anger de uppgifter som behövs för prövningen.
7.8 Planhandlingarna
Kommitténs bedömning och förslag Det bör inte i detalj regleras hur olika handlingar tekniskt ska utföras. Kraven på att detaljplanen ska redovisas i olika handlingar tas bort. Det bör ställas krav på att planbeskrivningen tydligt redovisar de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.
7.8.1 Gällande bestämmelser
I korthet gäller följande för innehållet i olika planhandlingar.
Detaljplanen består enligt 5 kap. 9 § PBL av en plankarta och en särskild handling med bestämmelser. Planen får bestå av endast endera av dessa handlingar eller av en handling som innehåller både plankarta och bestämmelser, om planens innehåll ändå framgår tydligt.
Till detaljplanen ska fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen enligt 5 kap. 10 §.
I planbeskrivningen ska enligt 5 kap. 26 § redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet. Beskrivningen ska åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, ska avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen.
I genomförandebeskrivningen, som enligt ett uttryckligt krav i 6 kap. 1 § ska utgöra en särskild handling, ska redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som
SOU 2005:77 Detaljplanering
507
behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.
7.8.2 Erfarenheter och problem
Bestämmelserna i PBL förutsätter att detaljplanen normalt består av fyra handlingar; plankarta, planbestämmelser, planbeskrivning samt genomförandebeskrivning. Bestämmelserna utesluter dock inte att antingen plankartan eller bestämmelserna undvaras om innehållet ändå framgår tydligt. I allmänhet redovisas planbestämmelser – i enlighet med Boverkets Allmänna råd
3
– direkt på plan-
kartan, vilket ofta ökar läsbarheten och förståelsen av planen. I de fall detaljplanen endast består av en handling medger PBL att planbeskrivningen redovisas på denna. Så sker också ofta i praktiken när det gäller mycket enkla planer eller vid ändring av gällande planer, t.ex. när planbestämmelser ändras eller läggs till. Bestämmelserna medger dock inte att den särskilda genomförandebeskrivningen kan redovisas på motsvarande sätt, utan denna ska enligt bestämmelserna i 6 kap. 1 § alltid utgöra en särskild handling.
Under utredningsarbetet har det framförts att planbeskrivningen ibland alltför knapphändigt redovisar skälen för planens utformning, såväl när det gäller enstaka planbestämmelser som den detaljeringsgrad som valts. Ofta saknas det i planbeskrivningen en tydlig redovisning av i vilken utsträckning planförslaget ändrats för att tillgodose synpunkter från sektorsföreträdare, enskilda intressenter och en bredare allmänhet. En grundläggande invändning, som bl.a. har visats i studier av hur miljökonsekvensbeskrivningar har hanterats i detaljplaneläggningen, gäller bristen på tydliga överväganden i planbeskrivningen med anledning av olika åtgärder för att förebygga miljöproblem eller för att åstadkomma en totalt sett god livsmiljö.
Som kommittén redovisar i avsnitt 9.3.3 har ambitionen att stärka genomförandefrågorna genom en särskild genomförandebeskrivning inte fått avsedd effekt. Genomförandebeskrivningarna är ofta ofullständiga eller saknas helt i många detaljplaner. Eftersom beskrivningarna ofta är summariska är det ofta svårt för fastighetsägare och allmänheten att förstå innebörden av planens genomförande.
3
Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, Boverket, Allmänna råd 1996:1, ändrad
genom 2002:1.
Detaljplanering SOU 2005:77
508
7.8.3 Överväganden och förslag
Som en allmän princip bör enligt kommitténs mening gälla att lagen inte bör reglera hur olika planhandlingar tekniskt ska utformas, utan lägga vikten vid funktionen och innehållet hos olika delar av planen. Kommunen bör ges större frihet att redovisa planens olika delar på det sätt som är lämpligt i olika plansituationer och så länge det grundläggande kravet på tydlighet enligt 5 kap. 9 § upprätthålls. Kravet i 9 § att bestämmelser och karta ska vara särskilda handlingar föreslås därför utgå, vilket även stämmer överens med den praktiska tillämpningen. I paragrafen föreslås vidare ett tillägg i andra stycket som följer av förslaget i avsnitt 9.5.3 att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Det bör av bestämmelserna tydligt framgå att – om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av vissa fastighetsindelningsfrågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta.
Vidare föreslås att kravet i 6 kap. 1 § att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort. Ytterligare motiv till detta förslag redovisas i avsnitt 9.3.3.
Också när det gäller bestämmelserna i 26 § om planbeskrivningen finns anledning till vissa ändringar. Även om planbeskrivningen inte har en bindande verkan fyller den en viktig funktion för att tolka och förstå planen och dess innebörd. Det är angeläget att planbeskrivningen redovisar de överväganden som gjorts under planarbetet exempelvis med hänsyn till synpunkter under processen eller, i förekommande fall, mot bakgrund av det slutsatser som kan dras av miljökonsekvensbeskrivningen. En mer utförlig planbeskrivning kan också vara en förutsättning för mer översiktliga detaljplaner, så att berörda fastighetsägare och beslutsfattare tydligt ska kunna utläsa kommunens intentioner. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om planbeskrivningen i 26 § ändras så att de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser tydligt framgår.
SOU 2005:77 Detaljplanering
509
7.9 Bygglovsprövningen inom detaljplan
Kommitténs bedömning och förslag Bygglovsprövningen får ökad tyngd genom bestämmelser om att kraven rörande byggnaders utformning ska kunna hävdas vid bygglovet där uttrycklig reglering saknas i detaljplanen.
7.9.1 Gällande bestämmelser
Enligt bestämmelserna i 8 kap. 11 § PBL ska ansökningar om bygglov för åtgärder inom detaljplan bifallas om åtgärden inte strider mot detaljplanen och den uppfyller kraven i 3 kap. (utom 3 §, som anknyter till egenskapskraven i BVL). Bygglov får dock meddelas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen om avvikelserna är förenliga med syftet med planen.
7.9.2 Erfarenheter och problem
De problem som framhållits rörande bygglovsprövningen avser främst att bygglov inte kan vägras för projekt som saknar förutsättningar att fylla alla de krav samhället ställer samt att kraven i 3 kap. är svåra att hävda utan stöd av planbestämmelser. Problemen utvecklas närmare i avsnitt 4.3 samt i avsnitt 10.2.3.
7.9.3 Överväganden och förslag
En utgångspunkt för kommitténs förslag är att den slutgiltiga regleringen av allmänna och enskilda intressen i högre grad ska kunna ske vid lovprövningen. Detta gäller såväl prövningen av förändringar inom områden utan detaljplan som inom områden med detaljplan. I dag anses det vara svårt för kommunen att inom detaljplanelagt område hävda kraven rörande t.ex. byggnaders placering, utformning och utförande samt tomters utformning och utförande, trots att det i PBL stadgas att sådana frågor ska beaktas vid lovprövningen. Det bör således göras tydligt att kraven rörande byggnaders utformning ska kunna hävdas vid bygglovet utan uttrycklig reglering i detaljplanen, vilket skulle kunna underlätta antagandet av mer översiktliga detaljplaner.
Detaljplanering SOU 2005:77
510
Kommittén föreslår därför att bestämmelserna i 8 kap. 11 § om förutsättningarna för bygglov inom detaljplanelagt område ändras. Ändringen innebär att det vid bygglovsprövningen för planenliga åtgärder ska prövas om åtgärden uppfyller allmänna intressen och samhällskrav också i de delar som inte regleras i planen. Detta ger ett stöd för att prövningen ska ske med utgångspunkt från detaljplanen i de delar planen uttryckligen reglerar frågeställningen och i annat fall med stöd av PBL:s bestämmelser om allmänna intressen. Ändringen kan således innebära ett minskat behov av att olika krav och villkor ska regleras genom planbestämmelser, och att planen således kan göras mer översiktlig. Detta ställer i sin tur krav på att berörda fastighetsägare ges möjlighet att lämna synpunkter i samband med bygglovsprövningen även för planenliga åtgärder. En förutsättning är vidare att det av planen tydligt framgår vilka frågor som läggs fast i planen och vilka som skjuts till en senare prövning. Kommittén föreslår av bl.a. dessa skäl att bestämmelserna om hörande av grannar i 8 kap. 22 § ändras så att dessa alltid ska beredas tillfälle att yttra sig. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller bygglovsprövningens omfattning redovisas i avsnitt 10.2 samt i fråga om rätten att komma till tals i avsnitt 12.4.6.
7.10 Villkor avseende laga kraft och andra förslag till ändringar
Kommitténs bedömning och förslag Kommittén föreslår att det införs en möjlighet att villkora ett beslut om att upphäva en detaljplan med att den ersättande planen eller områdesbestämmelserna ska ha vunnit laga kraft. Syftet med detta är att undvika att kommunen och berörda oavsiktligt riskerar att få området oreglerat på grund av att den plan eller de bestämmelser som ska ersätta den upphävda planen inte vinner laga kraft.
För att få en följsamhet mellan vad som gäller för allmänna platser i de fall en detaljplan upphävs och vad som ska gälla enligt ordningslagen och den särskilda lagen om gaturenhållning och skyltning föreslås smärre justeringar i de båda sistnämnda lagarna.
SOU 2005:77 Detaljplanering
511
7.10.1 Gällande bestämmelser
I dag finns inga bestämmelser som reglerar det förhållandet att det kan finnas skäl att hålla samman upphävandet av detaljplan och antagandet av en ny.
När det gäller allmänna platser som kommunen är huvudman för är kommunen skyldig att svara för underhållet. Denna underhållskyldighet kvarstår enligt 6 kap. 30 § PBL även om detaljplanen för området upphävs. När det gäller vad som ska anses som offentlig plats enligt 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) och 2 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning så är bedömningen relaterad till att platserna redovisas som allmänna platser i detaljplan.
7.10.2 Erfarenheter och problem
I dagsläget finns det en viss tveksamhet bland kommunerna när det gäller möjligheten att upphäva gamla detaljplaner. Skälen till detta är bl.a. att det finns viss oklarhet om vad som ska gälla om den plan eller de områdesbestämmelser som ska ersätta planen inte vinner laga kraft. Ett annat problem är frågan hur allmänna platser som genomförts ska betraktas om de inte har stöd i planen när det gäller kommunens renhållningsansvar och vilka regler som gäller i fråga om klassificeringen av allmänna platser. Dessa oklarheter påverkar benägenheten att upphäva de äldre planerna trots att de ibland är genomförda och inaktuella.
7.10.3 Överväganden och förslag
Riskerna för att vissa frågor blir oreglerade vid upphävande av en detaljplan upphävs om en ny plan eller områdesbestämmelser samtidigt inte vinner laga kraft bör läggas till grund för en justering av bestämmelserna i 5 kap. 34 § PBL. För att ge kommunerna en ökad trygghet också i samband med upphävanden bör det införas en möjlighet att villkora upphävandet med att en ny detaljplan eller områdesbestämmelser ska vinna laga kraft.
Vidare föreslås följdändringar i bestämmelserna i 1 kap. 2 § ordningslagen och 2 § lagen om gaturenhållning och skyltning för att förtydliga att bestämmelserna ska gälla för allmänna platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan.
513
8 Områdesbestämmelser
Sammanfattning Det finns en stor variation i användningen och synen på områdesbestämmelserna i olika kommuner. Även om över 2/3 av kommunerna har antagit områdesbestämmelser, finns det fortfarande fog för påståendet att bestämmelserna endast används i relativt begränsad omfattning. Trots den begränsade användningen och de problem som har förts fram är det uppenbart att områdesbestämmelser i flera avseenden svarar mot önskemål och behov av rättsverkande reglering. Svårigheterna vid tillämpningen och erfarenheterna från överprövningen motiverar emellertid att användningsområdena begränsas och förtydligas. Kommittén föreslår följande.
• Möjligheten att reglera grunddragen i markens användning genom områdesbestämmelser och att reglera fritidshusarea tas bort.
• Områdesbestämmelser ska som hittills kunna användas för att variera lovplikten och reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. I det sistnämnda fallet kan instrumentet utgöra ett alternativ till reglering genom detaljplan.
• Kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen eller tillgodose riksintressen tas bort och ersätts med krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen.
• Ett enkelt förfarande bör i likhet med vad som gäller för detaljplan kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
514
8.1 Utredningsuppdraget
Enligt direktiven för PBL-översynen ska kommittén överväga vilket behov det finns av områdesbestämmelser som planinstitut och hur regleringen i så fall bör vara utformad. Erfarenheterna tyder på att institutet har använts i begränsad, men samtidigt varierande omfattning samt att det finns vissa problem vid tillämpningen. Samtidigt finns det skäl att diskutera områdesbestämmelsernas roll i PBL:s plansystem som helhet, framförallt i förhållande till nya förutsättningar och planeringsbehov som har förts fram under arbetet med översynen.
8.2 Bakgrund
8.2.1 Områdesbestämmelsernas syfte och uppgifter
Områdesbestämmelser infördes som ett helt nytt planinstrument i PBL år 1987. Syftet var i huvudsak att kommunen på ett förhållandevis enkelt sätt med rättsverkan för områden utan detaljplan skulle kunna säkerställa vissa delar av översiktsplanen i avgränsade frågor eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. De regleringsmöjligheter som ges genom områdesbestämmelser kan något förenklat delas in i tre kategorier, som dock inte utesluter varandra, utan kan varieras och användas i samma områdesbestämmelse:
1. Reglering av enstaka frågor Ett användningsområde för områdesbestämmelser rör mer begränsade syften, såsom variation av bygglovsplikten, reglering av ytor för befintliga fritidshus eller förutsättningar för så kallad exploateringssamverkan. Syftet var att ge kommunen möjlighet att reglera vissa frågeställningar inom ett avgränsat område, utan att för den skull varken ta ställning till markanvändningen, ändamål eller utformning.
2. Strategisk handlingsberedskap Områdesbestämmelser kan också användas mer strategiskt för att lägga fast huvuddragen i en viss framtida exploatering för exempelvis bebyggelse eller kommunikationsleder i avvaktan på efterföljande planläggning, bygglovs- eller tillståndsprövning. Genom att anta sådana bestämmelser kan kommunen få ett av-
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
515
görande i frågan som är bindande för både enskilda och myndigheter, dvs. ett slags ”projekteringstrygghet” för framtiden.
3. Alternativ till detaljplan I vissa avseenden – till exempel för att reglera placering och utformning av bebyggelse – ges likartade regleringsmöjligheter som genom detaljplan. En grundläggande skillnad är dock att områdesbestämmelser varken kan ge byggrätt eller innebära byggnadsförbud. De kan inte heller reglera byggandets omfattning eller läggas till grund för inlösen av mark som behövs för gator och andra allmänna platser. Regleringen genom områdesbestämmelser kan således inte vara uttömmande när det gäller avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen.
I förarbetena betonas att områdesbestämmelserna främst är att betrakta som ett komplement till översiktsplanen. Det ställs därför i PBL ett uttryckligt krav på att det ska finnas ett stöd i översiktsplanen för att anta områdesbestämmelser eller på att de ska tillgodose riksintressen. Kravet på förenlighet med översiktsplanen innebär att en ändring av översiktsplan i strid mot områdesbestämmelserna bör leda till att de ändras eller upphävs (Boverkets allmänna råd 1996:1, ändrad genom 2002:1 s. 16).
Områdesbestämmelser kan inte antas för ett område där en detaljplan gäller. Detta innebär att detaljplanen måste upphävas i beslut före antagandet av områdesbestämmelserna. Områdesbestämmelserna gäller till dess att de ändras eller upphävs. Om en detaljplan antas för området upphör de enligt 5 kap. 35 § PBL automatiskt att gälla. Avsikten är att alla bestämmelser som behövs, då ska finnas i detaljplanen, som har fullständiga regleringsmöjligheter (prop. 1985/86:1 s. 632).
Områdesbestämmelser omfattas av samma regler för förfarande, dvs. samråd, utställning och antagande, som gäller för detaljplan. Däremot ställs i motsats till vad som gäller för detaljplan inga detaljerade krav på de handlingar som ska ingå i områdesbestämmelserna, utan enbart att bestämmelserna och skälen till dem ska redovisas i en särskild handling och att det vid upprättandet ska finnas en särskild fastighetsförteckning. Enligt Boverkets allmänna råd bör handlingarna bestå av en karta som visar den geografiska omfattningen och fastighetsindelningen, till exempel utdrag ur en adresskarta, med bestämmelserna på kartan. Boverket rekommenderar även att det finns en särskild beskrivning som bland annat
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
516
anger de förutsättningar i översiktsplanen som ligger till grund för bestämmelserna.
8.2.2 Erfarenheter och problem
Användningen av institutet
Svenska Kommunförbundet (som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting) genomförde under våren 2004 en enkät om plan- och byggverksamheten som besvarades av 223 av landets 290 kommuner
1
. För att få ytterligare underlag om erfarenheterna av tillämpningen har PBL-sekretariatet under oktober 2004 skickat en enkät till ett 30-tal kommuner av varierande storlek samt även ställt frågor till samtliga länsstyrelser. Enkäten besvarades av 23 kommuner och 14 länsstyrelser. Några erfarenheter och problem har vidare berörts vid PBL-kommitténs seminarier och under utredningsarbetet i övrigt. Nästan 70 procent av kommunerna uppger i Kommunförbundets enkät att de har antagna områdesbestämmelser. Dessa uppgifter stämmer i stort sett överens med svaren på en enkät som Plan- och byggutredningen genomförde år 1996 (SOU 1996:168 s. 482– 483), där 60 av 86 kommuner svarade att man hade antagit områdesbestämmelser sedan PBL trädde i kraft. Enligt svaren på kommitténs enkäter till kommuner och länsstyrelser är användningen ytterst varierande. Det finns inget entydigt mönster i användningen, men tendensen tycks vara att instrumentet utnyttjas i högre grad i landsbygdskommuner, medan kommunerna i storstads- och tillväxtregioner i väsentlig mindre grad har tillämpat bestämmelserna. I de 18 kommuner som enligt enkätsvaren har områdesbestämmelser finns sammanlagt över 210 bestämmelseområden. Sju av dessa har färre än fem bestämmelseområden, medan tre kommuner har fler än 20. Bestämmelserna har i första hand använts för att reglera enstaka frågor, dvs. för att reglera ytan för fritidshus och även för att variera bygglovsplikten. Några kommuner har även antagit områdesbestämmelser som ett alternativ till detaljplan för värdefulla kulturmiljöer på landsbygden eller för att reglera placering och utformning av bebyggelse i befintliga bebyggelsemiljöer. Däremot har be-
1
Hur ser det ut i din kommun? Enkät om det kommunala samhällsbyggandet, Svenska
kommunförbundet, 2004.
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
517
stämmelserna använts i liten utsträckning i fråga om de övriga regleringsmöjligheterna, dvs. för att reglera befintliga allmänna platser, vegetation eller skyddsanordningar eller för att tillåta exploateringssamverkan.
Några fördelar med områdesbestämmelser
I enkätsvaren har såväl kommuner som länsstyrelser lyft fram fördelar med att använda områdesbestämmelseinstitutet.
Områdesbestämmelser anses erbjuda en enkel regleringsform när behovet av reglering är begränsat
Flera kommuner och länsstyrelser framhåller att områdesbestämmelser är en mycket smidig regleringsform i områden där man bara har behov att styra enstaka frågor, till exempel att begränsa vatten- och avloppsproblem genom att begränsa förutsättningarna för permanentboende eller för att reglera lovplikten.
I framförallt landsbygdsområden med bevarandevärde och gles bebyggelse anses att områdesbestämmelserna kan användas för att höja lovplikten och ange principer för utformning och placering av bebyggelse. Därigenom får kommunen ett instrument för att motverka förvanskning och samtidigt ge besked till fastighetsägare.
Områdesbestämmelseinstitutet kan i vissa situationer utgöra ett alternativ till detaljplan
Några fördelar med områdesbestämmelser i förhållande till detaljplan som har framhållits är att de på ett enklare sätt än genom detaljplan kan tillgodose behovet av en rationell, rättvis och förutsebar prövning av åtgärder, bland annat genom att de inte anger byggrätter eller kräver en genomförandetid, kan grundas på ett enklare underlag, bestå av enklare handlingar samt omfatta större områden. Framförallt när det gäller centralt belägna, i princip färdigbyggda, områden med blandad bebyggelse framhålls områdesbestämmelser som ett bra alternativ till detaljplan, eftersom fastigheterna kan vara så olika att det ofta är svårt att ha en generell bestämmelse om exploateringsgrad, medan bebyggelsens gemen-
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
518
samma karaktärsdrag däremot kan regleras genom områdesbestämmelser.
Några kommuner och ett par länsstyrelser framhåller att områdesbestämmelserna i vissa fall kan användas för att säkerställa en viss markanvändning, utan att för den skull genomföra en omfattande detaljplaneläggning. Det kan till exempel vara aktuellt när konkreta utbyggnadsönskemål inte är aktuella, men det kan vara viktigt för enskilda fastighetsägare eller exploatörer att genom områdesbestämmelser ha den framtida expansionen fastlagd.
Genom bestämmelserna har kommunen möjlighet att ange en inriktning och lämna andra frågor till senare reglering. Markreservationen genom områdesbestämmelser anses i dessa avseenden kunna förenkla detaljplaneläggning i ett senare skede. De exempel som redovisas i enkätsvaren avser bland annat golfbanor och vindkraft.
Några svårigheter och hinder som har påtalats
Såväl de kommuner som de länsstyrelser som har svarat på enkäten framför att det finns svårigheter som motverkar att instrumentet används. Svårigheterna avser såväl tillämpningsområdet och regleringsmöjligheterna som förfarandet i följande avseenden.
Reglerna anses ställa alltför omfattande krav på processen handlingarna
Det huvudsakliga skälet som de kommuner som överhuvudtaget inte har utnyttjat instrumentet anger är att kraven på såväl förfarandet som handlingarna är lika omfattande som vid detaljplaneläggning. I de fall det finns ett starkt behov av rättsverkande reglering har det ofta ansetts mer rationellt att detaljplanelägga.
Bestämmelserna i PBL anses ställa för stora krav på områdesbestämmelser ska säkerställa syftet med översiktsplanen. I ett antal regeringsbeslut (M2000/202/Hs/P, BO90/2783–2786/P, M91/3278/9 samt M1999/371/Na) har områdesbestämmelser upphävts med hänvisning till att de saknade stöd i översiktsplanen. Dessa beslut visar att det åtminstone bör ställas krav på att såväl inriktningen som avgränsningen av områdesbestämmelserna bör stämma överens med den gällande översiktsplanen.
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
519
Det finns i vissa fall en osäkerhet om bestämmelsernas räckvidd och om regleringsmöjligheterna
Möjligheterna att reglera grunddragen används ibland på fel sätt. Att det finns oklarheter i användningen i detta avseende framgår bland annat av ett par regeringsbeslut där områdesbestämmelser har upphävts. I det ena fallet (M2000/1611/Hs/P) klargjordes att regleringen av grunddragen inte får preciseras på ett sätt som innebär att de går längre än att reglera grunddragen i mark- och vattenanvändningen. I det andra beslutet (In97/947/PL) fastslog regeringen att det inte är möjligt att genom områdesbestämmelser reglera användning för fritidsbebyggelse, eftersom PBL inte ger möjlighet att närmare ange hur bostäder får användas. Också enkätsvaren visar på tendenser till att denna regleringsmöjlighet inte används på avsett sätt, utan att bestämmelserna ibland mer detaljerat anger ändamål, såsom fritidbebyggelse och handel.
Ytterligare ett exempel där det råder osäkerhet om regleringsmöjligheterna gäller regleringen av area för fritidshus (enligt punkten 3) I de fall områdena består av både fritids- och permanentbostadshus anses det svårt att få förståelse för de skilda reglerna hos berörda fastighetsägare. Det har vidare rått en osäkerhet om även obebyggda tomter kan regleras. Bestämmelserna är visserligen avsedda i huvudsak för att reglera befintliga fritidshus, men bestämmelserna kan även utformas så att de träffar tillkommande fritidshus. Bland annat i ett par regeringsbeslut (M2000/616/Hs/P samt M2002/2771/Hs/P) fastslås att områdesbestämmelser för att reglera fritidshusarea inte kan omfatta obebyggda tomter, som är avsedda för permanentboende.
En annan oklarhet vid tillämpningen, som har blivit föremål för prövning och upphävande, gäller hur långt utformningen av byggnader (enligt punkten 4) kan regleras utan att man reglerar byggrätter och byggnaders omfattning, eftersom detta inte är möjligt genom områdesbestämmelser. Det finns även – i likhet med kommunernas användning av detaljplanebestämmelser – en generell tendens till att kommunerna går utöver de regleringsmöjligheter som ges enligt PBL.
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
520
Det saknas resurser – och ibland incitament – för att variera lovplikten
Önskemål om såväl utvidgning som minskning av skyldigheten att söka lov berör ofta omfattande områden i glesbygdskommuner, varför kravet på fastighetsförteckning och på samråd med berörda, kan bli både kostsamt och resurskrävande. Kostnaderna för planarbetet kan inte fullt ut täckas genom intäkter, framförallt om syftet är att minska lovplikten. En bygglovsbefrielse innebär även att intäkterna för byggloven minskar. Bygglovsbefrielse leder inte alltid till lättnader, utan skapar många gånger osämja mellan grannar, vilket också belastar kommunen, utan att kostnaderna kan täckas. Det påtalas också att bygglovsbefrielse enligt 8 kap. 5 § tredje stycket PBL inte får medges om bygglovsbefrielse krävs för att tillvarata grannars intressen och allmänna intressen.
Man efterlyser sammantaget möjligheter att variera bygglovsplikten på ett enklare sätt. De förslag som har framförts som alternativ till dagens möjligheter till reglering av lovplikt genom detaljplan eller områdesbestämmelser är att lovplikten ska kunna varieras genom översiktsplanen, eller genom särskilda beslut i kommunfullmäktige.
Regleringen är inte uttömmande och lämnar ett oklart och varierande utrymme för bygglovsprövningen
Rätten till kompletteringsåtgärder – dvs. främst komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och fasadförändringar – på en- och tvåbostadshus samt i vissa avseenden även andra byggnader är generell utanför detaljplanelagda områden. Visserligen kan kommunen i områdesbestämmelser eller med stöd av 3 kap. PBL ställa krav på placering, utformning och utförande, men således inte hindra åtgärden i sig. Ofta finns ett behov av att kunna reglera även rätten till kompletteringsåtgärder. Detta innebär att områdesbestämmelserna anses mindre lämpliga för att reglera successiva förändringar i områden med en- och tvåbostadshus där det finns ett önskemål att hindra vissa kompletteringsåtgärder med hänsyn till områdes karaktär eller kulturhistoriska värden.
Att markanvändningen genom områdesbestämmelser endast kan regleras i sina huvuddrag och inte avse byggandets omfattning innebär att den slutliga bygglovsprövningen måste ske med stöd av 2
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
521
och 3 kap. PBL i de delar som inte regleras genom bestämmelserna. I Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 5:100, anförs t.ex. att i de fall arean för fritidshus regleras genom områdesbestämmelser är byggnadsnämnden förhindrad att lämna bygglov för tillbyggnader som skulle medföra att den i bestämmelsen angivna ytan överskrids. Å andra sidan framhålls att byggnadsnämnden inte heller är skyldig att medge bygglov upp till den gräns som anges i bestämmelserna, utan kan göra en fri prövning, främst mot bestämmelserna i 3 kap. PBL.
Ett antal regeringsbeslut (bl.a. M91/3189, 3190/9, M94/4904/9 samt In96/1172/PL) visar att områdesbestämmelser inte får innebära ett direkt eller indirekt byggnadsförbud och att några byggrätter inte kan skapas med stöd av bestämmelserna i enlighet med de grundläggande bestämmelserna i 1 kap. 6 § PBL, som anger att markens lämplighet för bebyggelse prövas genom planläggning – dvs. detaljplaneläggning – eller vid bygglovsprövningen.
Dessa förhållanden anses skapa osäkerhet vid tillämpningen och medverka till att berörda fastighetsägare har svårt att förstå bestämmelsernas innebörd. I några fall har det ansetts att områdesbestämmelser som reglerar fritidshusarea ger så svagt stöd för bygglovsprövningen att kommunen överväger att upphäva dem.
8.3 Överväganden och förslag
Som tidigare kunnat konstateras varierar användningen av områdesbestämmelser mellan kommunerna. Variationerna kan delvis förklaras med plansituation och tillgång till resurser, men tycks i hög grad även hänga samman med skilda synsätt, erfarenheterna från överprövningen samt oklarheter när det gäller tillämpningsområdet. Kommittén anser emellertid att erfarenheterna visar att det finns ett behov av möjligheter till en reglering med rättsverkan vid sidan om detaljplanen. Områdesbestämmelseinstitutet bör därför behållas, men användningsområdena begränsas och tydliggöras. För att underlätta användningen behöver även kravet på koppling till översiktsplanen ses över.
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
522
8.3.1 Variation av bygglovsplikt
Kommitténs bedömning och förslag Områdesbestämmelser ger möjligheter att på ett förhållandevis enkelt sätt variera skyldigheten att söka lov. Mot denna bakgrund och de goda erfarenheterna av tillämpningen bör möjligheterna att variera lovplikten genom områdesbestämmelser behållas.
Gällande bestämmelser
Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § PBL, punkt 1 kan områdesbestämmelser reglera utökad eller minskad skyldighet att ansöka om lov i vissa bestämda avseenden.
Ett av syftena med PBL var att ge möjligheter för kommunen att variera skyldigheten att söka lov – dvs. både att minska och att utöka den – genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Det finns dock några viktiga skillnader mellan instrumenten som förtjänar att framhållas. En detaljplan innebär automatiskt att skyldigheten att söka bygglov utvidgas, dels för vissa åtgärder som rör byggnaders yttre, för skyltar, ljusanordningar samt jordbrukets ekonomibyggnader, dels rivningslov samt dels marklov för schaktning och fyllning. Genom områdesbestämmelser kan motsvarande åtgärder göras lovpliktiga. Både detaljplan och områdesbestämmelser ger möjligheter att på liknande sätt utvidga lovplikten, till exempel för underhåll av bebyggelse med särskilt bevarandevärde eller för mindre tillbyggnader utanför så kallad samlad bebyggelse under vissa förutsättningar, till exempel om det är fråga om en värdefull miljö eller om det behövs för att förhindra omvandling av fritidshus till permanentbebyggelse. Möjligheterna att minska lovplikten är dock större genom detaljplan än genom områdesbestämmelser. Genom detaljplan kan kommunen befria samtliga eller en del av de bygglovspliktiga åtgärderna inom planområdet från kravet på lov, medan enbart vissa, angivna åtgärder kan lovbefrias genom områdesbestämmelser.
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
523
Några erfarenheter
Enligt tillgängliga uppgifter är det i förhållande till övriga regleringsmöjligheter relativt vanligt att områdesbestämmelser har antagits för att variera skyldigheten att söka lov. Oftast rör det sig om utvidgningar av lovplikten i kombination med bestämmelser som rör andra frågeställningar enligt de efterföljande punkterna. I vårt utredningsarbete har det dock framkommit att också de möjligheter som finns att minska lovplikten utnyttjats i viss utsträckning.
Överväganden och förslag
Mot bakgrund av den omfattande användningen och de goda erfarenheterna av tillämpningen bör möjligheterna att genom områdesbestämmelser variera lovplikten behållas. I exempelvis områden där detaljplaner saknas eller har upphävts kan områdesbestämmelser användas för att bl.a. höja lovplikten och med rättsverkan lägga fast vissa allmänna intressen avseende den byggda miljöns och byggnadernas utformning och egenskaper. Med områdesbestämmelser för reglering av vissa utformningsfrågor kan ges likabehandling och ökad effektivitet i bygglovprövningen. Områdesbestämmelser för att höja lovplikten blir dock mindre behövliga om den generella lovplikten utanför detaljplan höjs. Däremot kan områdesbestämmelser då istället behövas för att sänka lovplikten, vilket skulle kunna bli aktuellt i helt andra typer av områden än de som behöver regleras med avseende på frågor som rör byggnaders utformning, exempelvis för en kommunal reglering av bygglovsplikten för jordbrukets ekonomibyggnader. Dessa frågor behandlas i avsnitt 10.6.5.
8.3.2 Grunddragen för mark- och vattenanvändningen
Kommitténs bedömning och förslag Erfarenheterna visar på en osäkerhet om regleringsmöjligheterna samt problem vid tillämpningen, exempelvis i fråga om rättsverkningar för enskilda. Möjligheten att reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden föreslås därför tas bort.
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
524
Gällande bestämmelser
Enligt 5 kap. 16 § 2 PBL kan områdesbestämmelser reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål.
Områdesbestämmelser som reglerar grunddragen i mark- och vattenanvändningen är enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 604) inte avsedda att i detalj reglera markanvändningen.
I den tidigare byggnadslagen fanns bestämmelser om generalplan som kunde ges rättsverkan genom fastställelse. Förfarandet för att ge planerna rättsverkan ansågs emellertid som alltför omständliga och långa och endast ett tjugotal generalplaner hade fastställts under en 40-årsperiod. För att tillgodose behovet av rättsverkande bestämmelser knutna till översiktsplanen infördes möjligheter att anta områdesbestämmelser för begränsade områden och vissa avgränsade frågor; nämligen för att reglera grunddragen för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål. De exempel som nämns i förarbetena är bostadsbyggande och annat tätortsändamål eller verksamheter, såsom soptipp, flygplats, vägar och ledningsstråk.
Syftet med regleringen är att ge kommunen möjlighet att med bindande verkan säkerställa att översiktsplanens intentioner kan genomföras genom att lägga fast en viss användning av betydelse för kommunens utveckling, exempelvis om allmänhet och olika intressenter har invändningar mot en föreslagen användning (prop. 1985/86:1 s. 182–183). Kommunen kan också tänkas utnyttja regleringsmöjligheterna för att få ett bindande besked från staten angående användningen av ett visst område där det i översiktsplaneringen framkommit oenighet mellan kommunen och staten. Det kan gälla ett område som kommunen vill exploatera men som enligt någon statlig myndighet bör reserveras för annat ändamål, t.ex. en väg. Om kommunen antar områdesbestämmelser som innebär exploatering av området, måste staten – i sista hand regeringen – ta ställning till om det hävdade reservatet är ett riksintresse eller ett mellankommunalt intresse och om beslutet att anta områdesbestämmelserna på grund härav ska upphävas eller inte (12 kap. 1 och 3 §§).
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
525
Några erfarenheter
Möjligheterna att översiktligt lägga fast grunddragen i mark- och vattenanvändningen har utnyttjats i några kommuner. I ett par kommuner var syftet att förhindra en planerad utbyggnad av trafikled och få ett bindande besked från staten. Kommunens beslut upphävdes i båda fallen av länsstyrelsen med stöd av 12 kap. PBL. I svaren från kommuner och länsstyrelser framgår att flera kommuner har områdesbestämmelser som reglerar grunddragen, normalt i samband med andra bestämmelser om bygglovsplikt eller om placering och utformning enligt punkten 4, se nedan. Det vanligaste syftet är att lägga fast ett område för ”bebyggelse”, varvid man ofta även reglerar bebyggelsens utformning. I enkätsvaren från kommunerna anges exempelvis att man genom områdesbestämmelser bland annat har lagt fast användningen för golfbanor, camping, vindkraftverk, handel, kolonilotter och industriområden. Några länsstyrelser påpekar att denna regleringsmöjlighet ibland har använts på ett felaktigt eller lagstridigt sätt. Också erfarenheterna från överprövningen visar att det finns en betydande osäkerhet om användningsområdet och om hur bestämmelserna ska utformas och tillämpas.
Överväganden och förslag
De omfattande problemen vid tillämpningen talar för att det är tveksamt att behålla denna regleringsmöjlighet. Det gäller framförallt de svårbegripliga rättsverkningarna för sakägarna. Den fullständiga lämplighetsprövningen är inte genomförd och sakägarna kan därmed inte förutse vilka ev. rättigheter eller skyldigheter som bestämmelserna ger. Områdesbestämmelserna fungerar då närmast som ett nybyggnadsförbud.
Det har i utredningen övervägts att införa bättre möjligheter att reglera markens användning (och eventuellt exploateringsgraden) genom områdesbestämmelser för att få en mer ändamålsenlig rättsverkande planform på översiktlig nivå som behandlar strukturer och helheter. Dock kommer kraven på kartunderlag, konsekvensbeskrivningar, etc. att öka när regleringen utvidgas, liksom kraven på den innehållsliga hanteringen, och skillnaden mot detaljplan blir allt mindre. Eftersom man inte kan ge genomförandetid eller inlösensrätt/skyldighet i områdesbestämmelser (vilket hänger ihop
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
526
med att man inte kan ge byggrätt) kan sådana områdesbestämmelser inte användas när det avses ske förändringar i bebyggelsestrukturen, t.ex. ändring av gränsdragningen mellan kvartersmark och allmän platsmark eller när nya allmänna platser avses regleras. Vid många förändringar i befintlig bebyggelse eller samlade exploateringar av större bebyggelseområden torde således detaljplan (gärna på basis av fördjupad översiktsplanering) vara att föredra pga. dess reglerings- och genomförandemöjligheter. Vinsterna av en alltför långtgående reglering med områdesbestämmelser får således bedömas vara små i förhållande till den relativt omständliga planprocessen, vilken i sin tur är nödvändig på grund av bestämmelsernas bindande verkan.
Denna regleringsmöjlighet bör därför tas bort.
8.3.3 Byggnadsarea och tomtstorlek för fritidshus
Kommitténs bedömning och förslag Det har i flera avseenden varit svårt att med stöd av områdesbestämmelser motverka permanentboende. Möjligheten att reglera area för fritidshus tas därför bort.
Gällande bestämmelser
5 kap. 16 § 3 PBL ger möjligheter att genom områdesbestämmelser reglera största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter till sådana hus. Införandet av dessa möjligheter motiverades av de problem som är förknippade med omvandlingen av fritidshus till permanentboende, till exempel när det gäller samhällsservice, vägstandard och teknisk försörjning. Genom bestämmelsen öppnas en möjlighet för kommunen att hindra sådana tillbyggnader och kompletteringsåtgärder som fastighetsägare till en – och tvåbostadshus utanför detaljplanelagda områden annars har rätt till. Någon motsvarande möjlighet att begränsa ytan för permanentbostäder finns inte, utan detta måste ske genom detaljplan.
Genom områdesbestämmelser kan man således enbart reglera ytan på fritidshus, och inte begränsa ytan för permanentbostäder. Avgörande för regleringen är således att en viss byggnad kan karakteriseras som ett fritidshus, vilket normalt förutsätts ske med stöd av det ändamål som har angetts i bygglovet, eller om detta inte
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
527
kan klarläggas, genom byggnadens standard och faktiska användning. I arbetet med områdesbestämmelserna bör därför enligt förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 184) ingå att undersöka och i beslutet ange vilka byggnader som är att anse som fritidshus.
Några erfarenheter
Uppgifter från Plan- och byggutredningen (SOU 1996:168 s. 482– 483) och svaren från kommuner och länsstyrelser tyder på att det vanligaste användningsområdet när det gäller områdesbestämmelser är att reglera ytan på fritidshus. Även när det gäller regleringen av area för fritidshus har det emellertid förekommit osäkerhet i fråga om regleringsmöjligheterna. En osäkerhet gäller bedömningen av att en viss byggnad kan karakteriseras som ett fritidshus, vilket normalt förutsätts ske med stöd av det ändamål som har angetts i bygglov eller, om detta inte kan klarläggas, genom byggnadens standard och faktiska användning. Ett antal regeringsbeslut (bl.a. M1999/262/Hs/P) har bekräftat att det ursprungliga bygglovet, och inte den faktiska användningen, bör utgöra underlaget för bestämmelserna, även i de fall fastighetsägare kan bevisa att byggnaden har brukats som permanentbostad under många år. Några kommuner framhåller att det för många, framförallt äldre, fritidshusområden som är under omvandling ofta saknas uppgifter om det ursprungliga bygglovet och att ett tillförlitligt och rättvisande underlag för avgränsningen ofta saknas.
Erfarenheterna från regeringsprövningen visar emellertid även att det ibland är svårt att praktiskt tillämpa och få förståelse från fastighetsägare för en användning av bestämmelserna i detta syfte. Särskilt i de fall områdena består av både fritids- och permanentbostadshus anses det svårt att få förståelse för de skilda regler som kan gälla för olika fastighetsägare. Ett grundläggande problem är att regleringen endast gäller befintliga hus, men den uppfattas som en given byggrätt även för obebyggda fastigheter. Vidare har det under utredningsarbetet framhållits att reglering av byggnadsytan är ett mindre verkningsfullt instrument för att motverka permanentning av fritidshus, framförallt i stadsregioner med bostadsbrist. Svårigheterna har åtminstone i några kommuner lett till en tveksamhet till att använda bestämmelser som enbart reglerar arean på fritidshus. Också flera länsstyrelser berör svårigheter att använda områdesbestämmelser i detta syfte i omvandlingsområden.
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
528
Överväganden och förslag
De påtalade svårigheterna bör enligt kommitténs bedömning läggas till grund för ändringar som innebär att möjligheterna att via områdesbestämmelser reglera fritidshusarea tas bort. I de fall kommunen önskar reglera ytan och ge byggrätter bör i stället detaljplaneinstitutet användas.
8.3.4 Byggnaders placering, utformning och utförande
Kommitténs bedömning och förslag För att reglera byggnaders placering och utformning i befintliga bebyggelsemiljöer kan områdesbestämmelser utgöra ett enklare alternativ till detaljplan. Dessa regleringsmöjligheter bör därför behållas.
Gällande bestämmelser
Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § 4 PBL kan placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter regleras genom områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmelserna erbjuds således i stort sett samma regleringsmöjligheter som detaljplan för att reglera byggnaders placering, utformning och utförande (jämför 5 kap. 7 § första stycket 4). Syftet kan enligt förarbetena vara att med rättsverkan reglera riktlinjer i översiktsplanen som berör bebyggelsens placering, utformning eller utförande i något avseende. Som exempel nämns krav på ett visst tekniskt utförande i skydds- och säkerhetsområden i anslutning till verksamheter eller krav på utformningen i bevarandeområden. Kraven på varsamhet enligt 3 kap. 10 § kan preciseras, liksom skyddsbestämmelser för byggnader och tomter enligt 3 kap. 12 §. För ett område vars bebyggelse som helhet får långsiktigt goda egenskaper kan kommunen även via områdesbestämmelser bestämma lägre krav på vissa tekniska egenskaper än de som följer av 14 och 15 §§ i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (17 § BVF).
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
529
Några erfarenheter
Dessa regleringsmöjligheter har använts i flera kommuner i vissa avgränsade områden som ett alternativ till detaljplan. Det gäller bland annat enstaka byggnader eller samlad bebyggelse i kulturhistoriskt värdefulla områden, t.ex. i anslutning till kyrkor på landsbygden. Det finns dock även exempel på kommuner som utnyttjar institutet för att reglera bevarande och förändring av befintlig bebyggelse. I dessa fall kombineras regleringen normalt med en utökad lovplikt enligt punkt 1 och bestämmelser om grunddragen i användningen av mark- och vattenområden enligt punkt 2. I ett par kommuner har man upphävt samtliga detaljplaner för delar eller i vissa fall även större delen av en tätort och i stället antagit områdesbestämmelser. Möjligheten att utfärda så kallade skyddsbestämmelser med stöd av 3 kap. 12 § PBL har använts enbart i ett fåtal fall.
Avgränsningen av vad som ska kunna regleras anses inte alltid lätt eftersom utformningsbestämmelser ibland kan ha karaktären av ”byggrättsbestämmelser”, till exempel när det gäller bestämmelser om högsta byggnadshöjd eller antal våningar.
Överväganden och förslag
Områdesbestämmelser som reglerar placering, utformning eller utförande av byggnader, tomter och allmänna platser har i vissa situationer befunnits vara lämpliga för att ge stöd vid prövningen av bebyggelsens utformning, framför allt i områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, t.ex. kyrkbyar eller trästäder. Även för att reglera successiva förändringar och tillskott i befintliga bebyggelsemiljöer med lågt bebyggelsetryck kan institutet vara ett verkningsfullt alternativ till att ersätta inaktuella och ofullständiga detaljplaner med nya detaljplaner. Dessa typer av områdesbestämmelser knyts till redan befintliga byggnader eller nya byggnader som prövas i annan ordning. Regleringsmöjligheterna bör därför behållas. Räckvidden när det gäller att kunna hävda dessa krav bör kunna vara relativt stor, i den meningen att en tydlig och väl underbyggd utformningsbestämmelse bör kunna inskränka även rätten till kompletteringsåtgärder. Likaså bör områdesbestämmelser avseende t.ex. byggnadshöjd kunna klassificeras som utformningsbestämmelser om de kan motiveras som sådana.
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
530
8.3.5 Övriga regleringsmöjligheter
Kommitténs bedömning och förslag Även om möjligheterna att reglera användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation och markytor, skyddsanordningar samt exploateringssamverkan inte har använts i någon större utsträckning bör de behållas.
Gällande bestämmelser
Bestämmelserna i 5 kap. 16 § 5–8 PBL ger underlag för reglering av användning och utformning av befintliga allmänna platser, vegetation samt markytans utformning och höjdläge, skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen samt om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.
Överväganden och förslag
Dessa regleringsmöjligheter har använts i begränsad utsträckning, men utgör samtidigt en användbar möjlighet i kombination med utformningsbestämmelser enligt punkten 4. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna behålls.
8.3.6 Kopplingen till översiktsplanen
Kommitténs bedömning och förslag Det finns inte skäl att behålla kravet på att områdesbestämmelserna ska säkerställa syftet med översiktsplanen. I stället införs, i likhet med vad som gäller för detaljplanen, krav på att arbetet ska inledas med ett program, om bestämmelserna inte överensstämmer med översiktsplanen. Även kravet på att bestämmelserna kan antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken slopas.
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
531
Gällande bestämmelser
Enligt bestämmelserna i 5 kap. 16 § PBL får områdesbestämmelser antas för att säkerställa att syftet med översiktsplanen uppnås. Kravet på stöd i översiktsplanen, som följer av kriteriet, har ibland framhållits som ett hinder för en vidare användning av områdesbestämmelserna. Förarbetena ger inte närmare vägledning för hur uttalat stödet i översiktsplanen bör vara. Det förutsätts dock (prop. 1985/86:1 s. 134) att beskrivningen till översiktsplanen ska innehålla upplysningar om kommunens avsikt att anta områdesbestämmelser.
Bestämmelserna i 16 § anger vidare att områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Eftersom översiktsplanen ska redovisa hur kommunen avser tillgodose riksintressena finns också i detta fall en koppling till översiktsplanen. Av förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 81) framgår att det kan förekomma att översiktsplanens riktlinjer äventyrar ett riksintresse. Staten bör därför som en sista utväg med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 6 § PBL kunna förelägga kommunen att säkerställa ett riksintresse genom områdesbestämmelser.
Några erfarenheter
Kravet om att områdesbestämmelser ska säkerställa ett syfte i översiktsplanen uppfattas som begränsande för användningen. Översiktsplanens långsiktiga karaktär innebär att behovet av områdesbestämmelser inte alltid kan förutses. Man menar att processen för att upprätta områdesbestämmelser, liksom detaljplaneprocessen, bör kunna inledas med ett program när inte översiktsplanen är tillfyllest.
Överväganden och förslag
Kravet på uttryckligt stöd i översiktsplanen bör tas bort. I stället bör det i likhet med vad som gäller för detaljplanen ställas krav på program som ska kunna undvaras om förslaget överensstämmer med översiktsplanen.
Inte heller det andra kriteriet – att områdesbestämmelser kan antas för att säkerställa att riksintressen tillgodoses – bör behållas. Med de begränsningar av användningsområdet som kommittén fö-
Områdesbestämmelser SOU 2005:77
532
reslår finns det inte skäl att ytterligare begränsa förutsättningarna för användningen.
8.3.7 Förfarandet då områdesbestämmelser upprättas
Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om program ska gälla även när områdesbestämmelser upprättas. Ett enkelt förfarande bör i likhet med vad som gäller för detaljplan kunna tillämpas om bestämmelserna har ett tydligt stöd i översiktsplanen.
Gällande bestämmelser
Enligt bestämmelserna i 5 kap. 33 § PBL ska detaljplanens regler för fastighetsförteckning samt för förfarandet enligt 20–31 §§ tillämpas även då områdesbestämmelser upprättas. Detta innebär således krav på samråd, utställning inklusive kungörelse samt antagande av fullmäktige, eller kommunstyrelsen/byggnadsnämnden i vissa fall.
Några erfarenheter
Det har ifrågasatts om det är motiverat att tillämpa samma förfarande som gäller för detaljplan då områdesbestämmelser upprättas. I de fall områdesbestämmelser avses ersätta reglering i (äldre) detaljplaner anses förfarandet för upphävandet av dessa vara krångligt. Det har vidare framförts att särskilt kravet på fastighetsförteckning i vissa fall medför höga kostnader för kommunen, särskilt när syftet är att minska eller utöka lovplikten, vilket ofta rör omfattande områden på landsbygden med ett stort antal fastighetsägare.
Överväganden och förslag
Motsvarande krav på program som gäller för detaljplan föreslås gälla för områdesbestämmelser med de undantagsmöjligheter då förslaget överensstämmer med översiktsplanen som föreslås i avsnitt 7.7.3.
SOU 2005:77 Områdesbestämmelser
533
Bestämmelsen i 5 kap. 19 § om att det ska finnas en fastighetsförteckning om det inte är uppenbart onödigt ger utrymme för att i undantagsfall utesluta fastighetsförteckningen. Kravet på fastighetsförteckning infördes i PBL under riksdagsbehandlingen för att undanröja tveksamhet i frågan om huruvida områdesbestämmelser är förenliga med regeringsformen. Fastighetsförteckningen kommer att behövas också fortsättningsvis även om det kan finnas skäl att utesluta den i undantagsfall. I de fall avsikten är att minska lovplikten bör den dock normalt kunna vara relativt begränsad.
I detta sammanhang bör även nämnas de nuvarande möjligheterna att variera förfarandet med hänsyn till förslagets innebörd, bland annat att avväga underrättelseförfarandet om utställning av förslaget till områdesbestämmelser med hänsyn till ändamålet med underrättelsen. I exempelvis områdesbestämmelser som upprättas för att minska lovplikten bör utrymmet för att använda kungörelsedelgivning med stöd av 5 kap. 25 § vara relativt stort eftersom det i sådana situationer kan röra sig om ett stort antal sakägare som ska underrättas och kostnaden och besväret med att underrätta var och en är större än vad som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med underrättelsen.
Vid arbetet med områdesbestämmelser ska man kunna ta till vara de övriga möjligheter till förenklingar som föreslås för detaljplaneprocessen. En förenklingsmöjlighet som bör kunna komma till nytta vid framtagande av områdesbestämmelser är förslaget till förenklat förfarande om bestämmelserna har stöd i översiktsplanen, dvs. möjligheten att hoppa över samråd och ställa ut förslaget med stöd av en ny bestämmelse, 5 kap. 27 a §. Detta förslag utvecklas i avsnitt 7.7.3.
535
9 Plangenomförande
Sammanfattning Det kan konstateras att beskrivningarna av genomförandet av detaljplaner i dag många gånger är ofullständiga eller helt saknas. Detta trots ambitionen vid PBL:s införande att stärka plangenomförandefrågornas betydelse i planprocessen. Kommitténs förslag syftar sammanfattningsvis till att stärka kopplingen mellan frågorna om genomförande och den kommunala planeringen och förbättra förutsättningarna för att hantera frågorna i tidiga skeden av planläggningen. Kommitténs förslag är i huvudsak följande.
En genomförandebeskrivning ska redovisa konsekvenserna av en detaljplan för de berörda sakägarna. En första dokumentation om konsekvenserna ska redovisas vid samrådet. Kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling tas bort.
Kravet slopas på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det föreligger särskilda skäl. Möjligheten för kommunen att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna ska dock, liksom enligt gällande rätt, i princip gälla endast inom områden som har karaktären av fritidsboende. Kommunen ska vidare, liksom enligt gällande rätt, alltid vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär. En nyhet är att en mellanform införs, som innebär att kommunen i övriga fall får besluta att kommunen, tillsammans med fastighetsägarna, står för huvudmannaskapet genom en samfällighetsförening. Dessutom föreslås att det ska vara möjligt med olika huvudmän för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan.
Möjligheten att i planbestämmelser ange principer för fastighetsindelningen tas bort. När fastighetsindelningen behöver läggas fast ska detta i stället göras i form av planbestämmelser som ersätter det nuvarande institutet fastighetsplan. Följsamhetsbestämmelser införs i fastighetsbildningslagen som innebär att avvikelser från
Plangenomförande SOU 2005:77
536
en detaljplan som har beslutats enligt PBL inte behöver prövas på nytt vid en lantmäteriförrättning.
Effekterna av de föreslagna ändringarna är i första hand följande. Ökad tydlighet om vad en detaljplan innebär såväl vid det direkta plangenomförandet som vid den framtida förvaltningen.
Ökad rättssäkerhet genom att de oreglerade mellanformer som i dag förekommer för allmänna anläggningar av olika slag inte längre behövs.
Kommunen ges ökade möjligheter att i det enskilda fallet finna lämpliga förvaltningsformer för allmänna platser, men ska å andra sidan alltid svara för de kostnader som motsvarar allmänhetens brukande av de allmänna platserna.
Förenkling av förfarandet genom att formella komplikationer som kan uppstå vid plangenomförandet undanröjs.
9.1 Utredningsuppdraget
Utgångspunkten för arbetet i denna del har framförallt varit de förslag som lämnades i Plan- och byggutredningens slutbetänkandet Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168). Betänkandet har överlämnats till kommittén med undantag för den del som avsåg förändringar av va-lagen eftersom denna del har utretts i särskild ordning.
9.2 Begreppet plangenomförande i PBL
Begreppet plangenomförande finns inte uttryckligen definierat i PBL, men begreppet kan i viss mån sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som regleras i 6 kap. PBL och har rubriken Plangenomförande.
Enligt 6 kap. 1 § ska, när en detaljplan upprättas, i en särskild handling kallad genomförandebeskrivning redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett ändamålsenligt genomförande av planen. Begreppet plangenomförande skulle således kunna ”definieras” som de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som måste vidtas för att ambitionerna i en detaljplan ska bli verklighet. Som närmare kommer att behandlas i avsnitt 9.3 bör dock
SOU 2005:77 Plangenomförande
537
till plangenomförandet även räknas de konsekvenser som detaljplanen innebär för fastighetsägarna och allmänheten.
I 6 kap. PBL finns, utöver kravet på en övergripande genomförandebeskrivning, vissa särskilda bestämmelser om plangenomförandet. Det är närmare bestämt bestämmelser om exploateringssamverkan, om fastighetsplan, om avstående av mark, om skyldighet för exploatörer att bekosta gator och va-anläggningar m.m., om kommunens skyldighet att anlägga gator och andra allmänna platser och upplåta dem till allmänt begagnande samt om kommunens rätt att av fastighetsägarna ta ut kostnaderna för utförande av gator och andra allmänna platser.
Långt ifrån alla åtgärder, som måste vidtas till följd av en detaljplan, är dock reglerade i 6 kap. PBL. Bestämmelser som är nödvändiga för genomförandet av en detaljplan finns också i många andra lagar, t.ex. bestämmelserna om fastighetsbildning i fastighetsbildningslagen (1970:988, FBL), om fastighetssamverkan i anläggningslagen (1973:1149, AL), om framdragande av vissa ledningar i ledningsrättslagen (1973:1144, LL) samt – inte minst – bestämmelser i olika lagar om byggande och finansiering av infrastruktur m.m., t.ex. lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar (va-lagen).
9.3 Genomförandebeskrivningen
Kommitténs bedömning och förslag Vid införandet av PBL fanns det en tydlig ambition att stärka plangenomförandefrågornas betydelse i planprocessen. Trots detta kan det konstateras att beskrivningarna av hur genomförandet ska ske ofta är ofullständiga eller helt saknas i många detaljplaner.
Kommittén föreslår att plangenomförandet ska behandlas tidigt i processerna och en första dokumentation om konsekvenserna finnas redan vid samrådet. De rättsliga och ekonomiska konsekvenserna ska tydliggöras för fastighetsägarna och inte enbart de åtgärder som ska vidtas.
Plangenomförande SOU 2005:77
538
9.3.1 Gällande bestämmelser
Till detaljplanen ska fogas en sådan planbeskrivning som anges i 5 kap. 26 § PBL och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består av endast en handling, får dock planbeskrivningen redovisas i den handlingen (5 kap. 10 §).
I planbeskrivningen ska enligt 5 kap. 26 § redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och skälen till planens utformning samt de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet.
I genomförandebeskrivningen, som enligt ett uttryckligt krav i 6 kap. 1 § ska utgöra en särskild handling, ska redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen.
Kravet på en genomförandebeskrivning utgjorde ett led i ambitionen att stärka genomförandefrågornas ställning vid detaljplaneläggningen. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 199 f.) framhålls vikten av att genomförandefrågorna behandlas redan vid planläggningen. För att ge stadga åt arbetet med att belysa genomförandefrågorna infördes kravet på att en särskild handling, en genomförandebeskrivning, ska redovisas tillsammans med övriga planhandlingar vid utställning och beslut om detaljplaner.
I propositionen betonas att beredningen av genomförandefrågorna bör behandla alla frågor som har betydelse för genomförandet av exploaterings- eller bevarandeprocessen. De synpunkter som kommer fram vid beredningen ska påverka planläggningen så att det slutliga planförslaget utformas efter en växelverkan mellan planutformnings- och genomförandesynpunkter. I genomförandebeskrivningen ska dokumenteras resultatet av detta arbete.
Genomförandebeskrivningen är enligt förarbetena till PBL avsedd att utgöra en del av bakgrundsmaterialet för planbesluten och den har därför inte någon självständig rättsverkan. I den mån den berör det fastighetsrättsliga genomförandet bör den vara vägledande för lantmäterimyndighetens prövningar vid förrättningar enligt FBL, AL och LL. Om ambitionen är att med bindande verkan reglera det fastighetsrättsliga genomförandet får en fastighetsplan upprättas, jfr avsnitt 9.5.3.
SOU 2005:77 Plangenomförande
539
9.3.2 Erfarenheter och problem
Trots den tydliga ambitionen vid införandet av PBL att stärka genomförandefrågornas betydelse i planprocessen, kan det konstateras att beskrivningarna av hur genomförandet ska ske ofta är ofullständiga eller helt saknas i många detaljplaner. Detta märks i första hand inom s.k. förnyelseområden, där många enskilda fastighetsägare berörs av planläggningen. I sådana situationer är det viktigt att så tidigt som möjligt i planprocessen klara ut vad en viss planläggning innebär i fråga om vilka åtgärder som måste utföras och bekostas (och av vilka) liksom vilka rättsliga och ekonomiska konsekvenser som plangenomförandet kommer att innebära för de berörda fastighetsägarna.
I planer för nyexploatering, som genomförs med stöd av exploateringsavtal, görs ofta en mycket summarisk genomförandebeskrivning. Ofta hänvisas till att ett avtal ska upprättas – utan att närmare redovisa vilket innehåll avtalet har eller kan komma få. Till skillnad från i den nyssnämnda situationen saknas det i sådana fall normalt anledning att beskriva för fastighetsägarna (dvs. exploatörerna) hur genomförandet ska ske. Däremot är det i hög grad befogat att genomförandet och konsekvenserna även i sådana planer blir belysta för framtida fastighetsägare och brukare. Att någon genomförandebeskrivning med reellt sakinnehåll sällan upprättas kan därmed sägas strida mot syftet med bestämmelserna om genomförandebeskrivning i PBL.
Gemensamt för planering inom förnyelseområden och planering för nyexploatering är att flera av de genomförandefrågor som har betydelse för plangenomförandet hör hemma redan i översiktsplaneringen. Exempel på sådana frågor är huvudmannaskap, trafiksystem, va-frågor och de offentliga rummens samband och funktion. Erfarenheterna av PBL-planerna är att sådana strategiska planfrågor sällan behandlas i detaljplanens genomförandebeskrivning.
Genomförandebeskrivningen har således, under de snart 20 år den har varit i bruk, inte använts på det sätt som var tänkt när bestämmelserna infördes. Planförfattare uppfattar ofta dokumentet som ”ett måste” och kvalitén blir därmed ojämn. Detta innebär i sin tur att genomförandefrågorna inte blir beaktade vid planutformningen på det sätt som var avsett. Resultatet blir därmed dels sämre lösningar ur ett planläggningsperspektiv, dels planer som är svårare eller mer kostsamma att genomföra.
Plangenomförande SOU 2005:77
540
Det som sammanfattningsvis kan sägas vara huvudproblemen är för det första att genomförandebeskrivningen ofta är svår att förstå för fastighetsägare, allmänhet och myndigheter. Detta beror sannolikt på dels att den är summarisk, dels att den inte belyser de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av planförslaget för de berörda, utan endast de åtgärder som ska utföras. För det andra är det viktigt för en bra belysning av genomförandefrågorna att dessa redovisas i ett tidigt skede av planprocessen. Endast på detta sätt kan plangenomförandefrågorna beaktas när planen utformas.
9.3.3 Överväganden och förslag
Av de i föregående avsnitt kort sammanfattade skälen bakom bestämmelserna i 6 kap. 1 § PBL framgår att avsikten med dessa är att integrera frågorna om planering och plangenomförande, att plangenomförandet ska behandlas tidigt i processen, att effekterna för fastighetsägarna ska tydliggöras etc. Med andra ord precis vad som nyss sagts är bristfälligt i många planer som upprättas i dag var något som lagstiftaren hade för avsikt att komma till rätta med vid införandet av den nuvarande regleringen. Det är således egentligen inte lagen som är problemet, utan hur den tillämpas. Att möta det problemet med ändrad lagstiftning är inte alldeles lätt.
Redan i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 635) noterades att vissa remissinstanser hade föreslagit att innehållet i genomförandebeskrivningen borde regleras närmare. Föredragande statsrådet ansåg dock att eftersom förutsättningarna för att genomföra olika planer kommer att vara väsentligt olika, var det nödvändigt att innehållet i genomförandebeskrivningen inte reglerades för mycket i detalj.
Den slutsatsen är troligen i huvudsak relevant även i dag. Eftersom det har visat sig att genomförandebeskrivningarna ofta är svåra att förstå och att de inte i tillräcklig grad redovisar de rättsliga och ekonomiska konsekvenserna av detaljplanen, bör dock lagen kompletteras med bestämmelser som tydliggör att det inte enbart är ett åtgärdsprogram som ska redovisas, utan även – och kanske rent av i första hand – konsekvenserna för berörda fastighetsägare. Med detta menas att det för i princip varje enskild fastighet bör redovisas vad detaljplanen innebär med avseende på bl.a. huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utfö-
SOU 2005:77 Plangenomförande
541
rande och deltagande i gemensamhetsanläggningar, förvaltning, ersättningsfrågor, kostnader och byggande.
Hur långtgående själva lagtexten bör vara och vad som bör preciseras närmare genom allmänna råd m.m. kan givetvis diskuteras. En miniminivå bör vara att lagtexten kompletteras med ett krav på att planens konsekvenser ska redovisas. För att en sådan lagändring ska bli effektiv måste den dock följas upp med nya riktlinjer för hur beskrivningen bör utformas i olika konkreta situationer.
När det gäller problemet med att genomförandefrågorna inte kommer in i ett tidigt skede i planprocessen, skulle det kunna hanteras genom att vissa krav ställs på de handlingar som kommunen upprättar i den inledande fasen i ett planärende. Kommunens åtgärder före den obligatoriska utställningen är visserligen sparsamt reglerade i PBL. Som har beskrivits ovan är lagkravet i princip endast att samråd ska ske och att kommunen i det sammanhanget bör redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. När det finns ett program eller en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), ska även dessa redovisas.
För att tydliggöra att genomförandefrågorna är ett planeringsunderlag av betydelse bör ställas ett uttryckligt krav i lagtexten på att även en genomförandebeskrivning ska redovisas redan vid samrådet.
Eftersom den sålunda utvecklade genomförandebeskrivningens uppgift är att redan i ett tidigt skede i detaljplanearbetet redovisa konsekvenser och åtgärder m.m. och därmed vara en integrerad del i planprocessen, har den i åtminstone vissa avseenden likheter med en MKB. I Boverkets Boken om MKB för detaljplan finns anvisningar rörande MKB som i vissa delar bör kunna överföras till att gälla även genomförandebeskrivningar. Grundtanken är alltså att den kunskap som successivt växer fram i arbetet med att ta fram en genomförandebeskrivning integreras i planprocessen. Därigenom kan genomförandebeskrivningen ge stöd både för debatt, utbyte av information och utveckling av planförslaget och tidigt tydliggöra följderna så att själva planutformningen kan påverkas. Redovisningen ska givetvis vara så enkel och begriplig som möjligt för fastighetsägare och allmänhet.
Arbetet med genomförandebeskrivningen bör fördjupas successivt med fokusering på det alternativ som föreslås bli förverkligat. Detta innebär att beskrivningen oftast inte kan vara fullständig redan vid samrådet. Sådana frågor som redan är klarlagda genom översiktliga ställningstaganden – det kan t.ex. handla om principer
Plangenomförande SOU 2005:77
542
för huvudmannaskap – bör lämpligen anges. Vidare bör beskrivningen inför samrådet innehålla de viktigaste åtgärderna och konsekvenserna för fastighetsägare och andra – i vissa fall genom angivande av olika tänkbara alternativ.
En annan fråga, som har diskuterats ända sedan genomförandebeskrivningen infördes i lagen, är kravet på att den måste utgöra en särskild handling. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 202) anges följande i den delen:
I likhet med utredningen anser jag således att genomförandebeskrivningen skall vara obligatorisk såväl vid förstagångsplanläggning som vid ändring av planer. Några remissinstanser har motsatt sig utredningsförslaget på denna punkt. De anser att genomförandebeskrivningen i stället bör ingå i planbeskrivningen på samma sätt som i dag. Jag är medveten om att många planbeskrivningar i dag behandlar genomförandefrågorna på ett sätt som väl fyller de krav som jag anser att man bör ställa på en genomförandebeskrivning. I dessa fall innebär alltså inte mitt förslag någon annan förändring än att denna beskrivning lyfts ut och behandlas i en särskild handling. Men just genom kravet att dessa frågor skall behandlas i en särskild handling åstadkommer man en belysning av frågorna också i sådana fall där de i dag inte brukar beaktas i tillräcklig utsträckning. Även behovet av beskrivning av genomförandeskedet blir generellt större med mitt förslag än vad som gäller i dag. Därför anser jag, i likhet med många remissinstanser, att kravet på en särskild genomförandebeskrivning fyller en viktig funktion.
I huvudsak är den bedömningen relevant även i dag. Eftersom ambitionen bakom det som nyss har sagts om genomförandebeskrivningen är att dess status ska höjas, skulle det dessutom kunna ses som ett steg åt fel håll att ta bort detta krav. Med tanke på förslaget här ovan, att det bör införas ett krav på formell redovisning av genomförandefrågorna tidigt i planprocessen, bör emellertid den önskade statushöjningen kunna åstadkommas även om kravet på att genomförandebeskrivningen ska utgöra en särskild handling i de slutliga planhandlingarna tas bort. Kravet på särskild handling bör därför slopas. Det väsentliga är således att genomförandefrågorna behandlas, inte i detalj hur dokumentet utformas.
Kommitténs förslag innebär att 5 kap. 10 och 21 §§ samt 6 kap. 1 § behöver ändras.
SOU 2005:77 Plangenomförande
543
9.4 Allmänna platser m.m.
Kommitténs bedömning och förslag I dag kan huvudmannaskapet för allmänna platser vara kommunalt eller enskilt. Enskilt får det vara om det föreligger särskilda skäl. Erfarenheterna visar att enskilt huvudmannaskap tillämpas i betydligt fler fall än uttalanden i förarbetena ger uttryck för. Dessutom är det vanligt att detaljplaner innehåller bestämmelser om att kvartersmark ska användas för allmänt ändamål. Lösningarna innebär bl.a. otydligheter när det gäller tillträde för allmänheten och ansvar för drift och underhåll.
Kommitténs uppfattning är att sådana områden som rymmer allmänna nyttigheter eller ska nyttjas av allmänheten ska vara allmänna platser. Kommunen bör även i fortsättningen vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär och enskilt huvudmannaskap bör användas för områden som genomförts eller planerats för boende delar av året. Kommittén föreslår att huvudmannaskapet ska kunna delas i andra situationer, innebärande att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning och bidrar till kostnaderna för utförande och drift motsvarande den del som följer av det ”allmännas behov” av områdena i fråga. Kommittén föreslår också att det ska vara möjligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser inom samma planområde.
9.4.1 Gällande bestämmelser
När ett område exploateras för bebyggelse är det givetvis nödvändigt att vissa delar av området måste användas för gemensamma ändamål, som t.ex. gator och vägar, grönytor. För att samhällets grundläggande infrastruktur ska vara funktionell, bör dessa gemensamma områden dessutom i viss utsträckning vara möjliga att använda för andra än de boende inom området, dvs. för allmänheten.
Frågor som har att göra med gemensamma anläggningar och allmänhetens tillträde till dessa inom en detaljplan, liksom vem eller vilka som ska ansvara för och bekosta anläggningar m.m. inom sådana områden, regleras i första hand i PBL. Även AL har en central betydelse i sammanhanget. Dessutom finns bestämmelser om allmänhetens tillträde m.m. till vissa utrymmen i ordningslagen (1993:1617, OL). Vissa ansvarsbestämmelser finns även i lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
Plangenomförande SOU 2005:77
544
(1998:814, LGS). Vid sidan av dessa bestämmelser gäller förstås också den s.k. allemansrätten, som ger envar rätt – under ansvar – att beträda och använda annans fasta egendom.
Plan- och bygglagen
Enligt 5 kap. 3 § PBL ska i en detaljplan redovisas och till gränserna anges
1. allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,
2. kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsan-
läggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,
3. vattenområden för bland annat hamnar och friluftsbad.
Beträffande allmänna platser för vilka kommunen är huvudman ska användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden ska användningen.
Utöver vad som enligt ovan ska redovisas i detaljplanen får enligt 5 kap. 7 § även meddelas bestämmelser om användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen inte ska vara huvudman.
Allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader ska dessutom alltid uppfylla kravet i 3 kap. 15 § första stycket 5 på användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av PBL, se 3 kap. 18 § andra stycket.
Kommunen ska enligt 6 kap. 26 § första stycket vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna, ska detta uttryckligen framgå av detaljplanen enligt 5 kap. 4 §. Det är dock inte möjligt att genom en bestämmelse i detaljplanen ange vem som i stället ska svara för huvudmannaskapet. Att kommunen inte är huvudman innebär att det är fastighetsägarna själva, som har ansvaret för de allmänna platserna. Hur detta ska organiseras regleras inte i PBL. I stället tillämpas AL i sådana situationer, se vidare nedan.
Det är inte möjligt att ha delat huvudmannaskap inom en och samma plan (prop. 1985/86:1 s. 566–567). Kommunen måste alltså bestämma sig för att antingen vara eller inte vara huvudman för samtliga allmänna platser i planen. En annan sak är att när kommu-
SOU 2005:77 Plangenomförande
545
nen inte är huvudman, kan flera olika juridiska personer ha ansvar för genomförande m.m. inom de allmänna platserna.
Om kommunen är huvudman ska kommunen, efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen, ställa i ordning gator och andra allmänna platser så att dessa kan användas för avsett ändamål. Före genomförandetidens utgång ska platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Efter genomförandetidens utgång ska allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som ny bebyggelse färdigställs, se 6 kap. 26 § andra stycket. Kommunen ska även svara för underhållet av gator och sådana andra allmänna platser som kommunen är huvudman för, se 6 kap. 30 § första stycket.
Om kommunen i egenskap av huvudman ska anlägga eller förbättra gator och andra allmänna platser, får kommunen besluta att kostnader för sådana åtgärder, som är avsedda att tillgodose ett visst områdes behov av allmänna platser och av anordningar som normalt hör till allmänna platser, ska betalas av ägarna till fastigheterna inom området. Kostnaderna ska fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund enligt 6 kap. 31 §. Driftskostnaderna kan dock inte tas ut av fastighetsägarna utan dessa kostnader måste finansieras via kommunalskatten.
Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser ligger alltså ansvaret för byggande, drift och underhåll på de enskilda fastighetsägarna. Detta ansvar är dock inte reglerat i PBL, mer än att det enligt 14 kap. 1 § finns en inlösenskyldighet för sådan mark som är utlagd till allmän plats. Denna skyldighet, dvs. att förvalta den allmänna platsen, åligger den samfällighet som finns eller ska bildas för ändamålet, se nedan.
Även inom områden som enligt en detaljplan har lagts ut som kvartersmark (dvs. för bebyggelse) kan det finnas anledning att reservera vissa utrymmen för gemensamma och eller allmänna ändamål, se Boverkets Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, 2002, s. 97.
Områden som ska användas för något gemensamt ändamål betecknas i detaljplanen med bokstaven ”g”. Sådana områden upplåts vid plangenomförandet (mot ersättning) till förmån för den gemensamhetsanläggning enligt AL som inrättas för att omhänderta det gemensamma ändamålet, se nedan. Markreservationen ”g” är dock ingen bestämmelse som reglerar gemensamhetsanläggningen som sådan, jfr avsnitt 9.5.2.
Plangenomförande SOU 2005:77
546
Områden inom kvartersmark som ska hållas tillgängliga för allmän gång- och cykeltrafik eller för allmän körtrafik betecknas enligt Boverkets anvisningar med bokstäverna ”x” respektive ”z”. Liksom beteckningen ”g” har beteckningarna ”x och z” ingen annan egentlig betydelse än att marken i fråga inte får bebyggas. För att den allmänna kör-, gång- eller cykeltrafiken ska bli verklighet, måste kommunen skaffa sig en rätt till detta över de berörda fastigheterna, jfr 14 kap. 2 §. Vanligtvis har upplåtelse av servitut (mot ersättning) till förmån för en kommunägd fastighet använts för att åstadkomma sådana rättigheter.
Om kommunen inte är huvudman för allmänna platser förutsätter systemet, som redan har berörts, att en eller flera gemensamhetsanläggningar enligt AL inrättas för de allmänna platserna. De fastigheter som har del i en gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas genom en samfällighetsförening.
Lantmäterimyndigheten fastställer vid en förrättning vilka nyttigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika anläggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna åsätts ett andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Till skillnad från vad som gäller när kommunen är huvudman för allmänna platser, får således fastighetsägarna i detta fall även bekosta den framtida driften av anläggningarna.
Även för ett g-område på kvartersmark inrättas normalt en gemensamhetsanläggning för det ändamål som är avsett i detaljplanen.
Parallellt med begreppet allmän plats, som regleras till utbredning och innehåll genom en detaljplan med tillhörande bestämmelser, finns begreppet offentlig plats, som definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen (OL).
Med offentlig plats avses
1. allmänna vägar,
SOU 2005:77 Plangenomförande
547
2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan
redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,
3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för
hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt
4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigva-
rande används för allmän trafik.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av de ovan angivna punkterna, ska jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten.
Om ett område eller utrymme som avses i punkterna 1–4 är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.
Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser, se 2 kap. 4 § OL.
En offentlig plats inom detaljplanelagt område får inte utan tillstånd av polismyndigheten användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd, se 3 kap. 1 § OL.
Lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
I 2 och 3 §§ lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning (LGS) finns vissa bestämmelser om gaturenhållning m.m. I lagen anges bl.a. följande.
På gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i en detaljplan enligt PBL och för vilka kommunen är huvudman, ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav
Plangenomförande SOU 2005:77
548
tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Om åtgärderna ska utföras av staten som väghållare gäller inte kommunens skyldigheter.
Kommunen kan dock ålägga en fastighetsinnehavare inom ett område med detaljplan där kommunen är huvudman för allmänna platser att utföra de åtgärder som nämndes ovan i fråga om gångbanor eller andra utrymmen utanför fastigheten som behövs för gångtrafiken. Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får meddela närmare föreskrifter i fråga om de åtgärder som ska vidtas av fastighetsinnehavaren. Enligt 1 § förordningen (1998:929) om gaturenhållning och skyltning får kommunfullmäktige meddela sådana föreskrifter.
När det gäller områden inom kvartersmark, som har iordningställts och begagnas för allmän trafik, är det fastighetsägaren som är skyldig att utföra de nämnda renhållningsåtgärderna. Kommunen ska dock svara för renhållningen inom sådana områden på kvartersmark som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § PBL.
Allemansrätten
Slutligen bör, för fullständighetens skull, den s.k. allemansrätten kort beröras. Allemansrätten är en sedvanerätt som innebär befogenhet för envar att i viss utsträckning nyttja annans fastighet, oavsett om man äger någon särskild rätt till den eller inte. Den närmare innebörden av allemansrätten är inte reglerad i lag, men förefintligheten av rätten som sådan är skyddad genom ett stadgande i 2 kap. 18 § regeringsformen. Dock finns numera en viss reglering i 7 kap. miljöbalken. I 7 kap. 1 § miljöbalken anges att var och en som utnyttjar allemansrätten eller annars vistas i naturen ska visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den.
Eftersom det inte är klart uttalat vad som kan sägas ingå i allemansrätten måste detta bedömas från fall till fall. Rättighetens räckvidd kan uttryckas så att nyttjandet av annans fastighet inte får gå så långt att fastighetens ägare (eller annan med särskild rätt till fastigheten, t.ex. en nyttjanderättshavare) förorsakas nämnvärd olägenhet eller skada.
I första hand ger allemansrätten en viss befogenhet att färdas till fots över annans fastighet. Även cykling, ridning m.m. är normalt
SOU 2005:77 Plangenomförande
549
tillåten. Gränserna för denna befogenhet anses vanligen framgå av straffstadgandet i 12 kap. 4 § brottsbalken, som föreskriver bötesstraff för den som tar olovlig väg över tomt m.m.
För motordriven trafik kan dock allemansrätten oftast inte åberopas. Inte heller kan man normalt med stöd av allemansrätten använda anläggningar av olika slag på en fastighet.
9.4.2 Erfarenheter och problem
Inledning
Det gällande regelsystemet bygger på att kommunerna har ett stort och grundläggande ansvar för allmänna platser i en detaljplan. Huvudregeln att kommunen ska vara huvudman kan enligt gällande rätt endast frångås om det föreligger särskilda skäl, vilket på juridiskt språk är ett förhållandevis skarpt villkor. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 656) sägs följande om bestämmelsen.
I första stycket föreskrivs som huvudregel att det är kommunen som skall vara huvudman för gator och andra allmänna platser inom områden med detaljplan. Om det finns särskilda skäl kan även annan än kommunen, t.ex. en anläggningssamfällighet, vara huvudman för den allmänna platsen. Syftet med denna bestämmelse är att kommunen inte utan vidare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som i dag. Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man i dag använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse.
Erfarenheterna från de hittillsvarande närmare 20 årens tillämpning av PBL visar att kommunerna inte har kunnat eller velat leva upp till detta ansvar. Enskilt huvudmannaskap tillämpas således i betydligt fler fall än som borde följa av det nyssnämnda förarbetsuttalandet. I fall som har överprövats ligger dock tolkningen av bestämmelserna relativt nära uttalandena i propositionen, se t.ex. Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 6:47–48.
Dessutom är det mycket vanligt förekommande att detaljplaner innehåller bestämmelser om att även kvartersmark ska användas för allmänt ändamål, i form av s.k. x- och z-områden. Sådana bestämmelser var från början tänkta som undantag. Undantag som skulle tillämpas endast där marken bara skulle utnyttjas i begränsad omfattning (t.ex. för slänter eller sandbanker) eller där syftet var ett tredimensionellt utnyttjande som innebar att utrymmet inte kunde
Plangenomförande SOU 2005:77
550
läggas ut som allmän plats (t.ex. ett gångstråk genom bottenvåningen i ett bebyggt stadskvarter). I och med införandet av tredimensionell fastighetsindelning den 1 januari 2004 är det sistnämnda skälet för x- och z-områden inte längre gångbart. I dag är det dock snarare regel än undantag att hela trafiksystem läggs ut på kvartersmark, trots att avsikten är att vägar m.m. ska betjäna ett allmänt ändamål.
För att ytterligare komplicera bilden har det dessutom blivit allt vanligare att ”x- och z-bestämmelser” kombineras med bestämmelsen ”g” inom samma markområde. Ambitionen bakom sådana kombinerade bestämmelser är normalt att området förutsätts förvaltas och bekostas av en anläggningssamfällighet, men att området även ska hållas öppet för allmän kör-, gång- eller cykeltrafik. Någon egentlig rättslig grund för en sådan reglering finns inte i PBL.
Skälet för den nämnda utvecklingen, som uppenbarligen inte var avsedd när PBL trädde i kraft, är i första hand ekonomiskt. Det vill säga kommunerna vill så långt som möjligt undvika framtida kostnader genom att lägga kostnadsansvaret på de enskilda fastighetsägarna. Detta sker antingen genom att helt överföra huvudmannaskapet för allmänna platser på fastighetsägarna eller genom att behålla huvudmannaskapet för vissa allmänna platser och i stället förlägga flera av de allmänna nyttigheterna på kvartersmark.
De beskrivna sätten att planlägga har dock tämligen omfattande konsekvenser som har aktualiserat ett flertal frågor rörande bl.a. allmänhetens tillträde, ansvar för kostnader och skadestånd och de rättsliga medlen för genomförande.
Allmänhetens tillträde
En första frågeställning gäller allmänhetens tillträde. Allmänheten har sannolikt utan vidare full tillträdesrätt till områden som har avsatts som allmän plats i en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap, dvs. efter det att kommunen har förvärvat äganderätten till områdena i fråga. Om de allmänna platserna i stället förvaltas av en gemensamhetsanläggning är frågan om tillträdet betydligt svårare.
Från vissa håll har det hävdats att allmänheten alltid har full rätt att nyttja allmänna platser, oavsett huvudman. Synsättet kan diskuteras. Frågan har – såvitt känt – aldrig varit föremål för någon rättslig prövning, men från Lantmäteriets sida har det sedan lång tid tillbaka framförts som en grundprincip att gemensamhetsan-
SOU 2005:77 Plangenomförande
551
läggningar måste anses vara enskilda (privata). Denna ståndpunkt bygger bl.a. på att det inte står i överensstämmelse med skyddet för enskild egendom att några fastighetsägare bygger, bekostar och sköter anläggningar som sedan ska användas och slitas ner av allmänheten. Allmänhetens tillträde bör således när det gäller gemensamhetsanläggningar sannolikt få bygga på allemansrätten. I det avseendet kan det knappast vara någon skillnad om en anläggning ägs av en, två eller 50 fastighetsägare. Detta innebär alltså att det normalt inte bör vara något problem med tillträde för allmänheten till fots till ett grönområde. Däremot bör anläggningar av olika slag kunna användas endast i den utsträckning det kan anses skäligt enligt allemansrätten.
Resonemangen rörande gemensamhetsanläggning på allmän mark gäller givetvis i minst lika hög grad för gemensamhetsanläggningar på kvartersmark. Om sådana anläggningar har byggts ut inom områden där det även finns s.k. x- eller z-bestämmelser, förekommer olika lösningar i den praktiska tillämpningen.
En variant är att kommunen anser att det räcker med planbestämmelsen x eller z för att allmänhetens tillträde till gemensamhetsanläggningen ska vara säkrat. Klart är dock att enbart en sådan planbestämmelse inte ger någon tillträdesrätt.
En annan ganska vanlig variant är att en kommunal fastighet ansluts till gemensamhetsanläggningen för att på så sätt säkra allmänhetens tillträde. Det är dock tveksamt om anslutning av en viss fastighet, även om den för tillfället råkar ägas av kommunen, skulle ha betydelse för allmänhetens tillträde till en gemensamhetsanläggning. Anslutningen gäller ju den anslutna fastighetens behov, inte allmänhetens behov. Det bör alltså, trots anslutning av en sådan fastighet, vara allemansrätten som sätter gränserna för allmänhetens tillträde i ett sådant fall. Det finns även andra problem med den nämnda lösningen. Ett problem är att det i flera fall har visat sig vara omöjligt att ansluta en kommunal fastighet till gemensamhetsanläggningen, eftersom det inte har funnits någon sådan fastighet som uppfyller det behovskrav som uppställs i AL, se nedan. Ett annat problem är att kommunens andelstal inte sällan blir så lågt att det närmast är symboliskt, liksom att kommunen sällan kan eller vill delta i det praktiska förvaltningsarbetet.
En tredje variant som förekommer är att en gemensamhetsanläggning inrättas utan att kommunen deltar i denna. I stället träffar kommunen avtal med samfällighetsföreningen om vad som ska gälla beträffande allmänhetens tillträde och därmed förenade kost-
Plangenomförande SOU 2005:77
552
nader, rättigheter och skyldigheter. Denna variant kan väl anses lösa frågan om allmänhetens rätt att få tillträde, men har den bristen att plangenomförandet är beroende av om en sådan överenskommelse kan träffas mellan kommunen och anläggningssamfälligheten eller inte.
Ytterligare en variant är att en gemensamhetsanläggning för det enskilda ändamålet och servitut för det allmänna ändamålet upplåts parallellt Detta löser i och för sig troligen frågan om allmänhetens rättigheter, men leder till oklarheter rörande förvaltningsansvar m.m., se nedan.
Vissa av de problem som nyss nämndes kan uppkomma även för rena x- eller z-områden, dvs. utan samtidig g-bestämmelse. Dels kan det ifrågasättas om ett servitut för en kommunägd fastighet verkligen har någon betydelse i fråga om allmänhetens tillträde, dels finns det inte alltid någon lämplig härskande fastighet att knyta servitutsrättigheten till.
Nu kan det kanske ifrågasättas hur stort problemet med tillträde för allmänheten egentligen är i dagsläget. I de allra flesta fall är troligen såväl enskilt förvaltad allmän plats som allmänna utrymmen på kvartersmark (dvs. x- och z-områden) öppna även för allmänheten. Utvecklingen mot alltmer enskilt huvudmannaskap leder sannolikt dock så småningom till att dessa frågor får en större betydelse och att risken ökar för att områden som en gång var avsedda att kunna nyttjas av allmänheten blir alltmer privatiserade. Det vill säga en utveckling mot vad som brukar kallas ”gated communities”. Dessutom bör tillträdet, redan i dag, grundas på att frågorna om rättigheter, ansvar m.m. är rättsligt säkerställda och tydliga också på lång sikt.
Ansvar för kostnader m.m.
Om kommunen är huvudman för allmänna platser ska kommunen svara för såväl utbyggnad som drift av dessa. För utbyggnaden kan kommunen genom bestämmelserna i 6 kap. PBL ta ut kostnaderna av fastighetsägarna inom planområdet. Driftskostnaderna måste dock belasta kommunens framtida årliga budget, vilket är ett av huvudskälen för att kommunerna så långt möjligt försöker undvika det långsiktiga huvudmannaskapet. Även problem med att praktiskt tillämpa de i normalfallet komplicerade reglerna i PBL bidrar
SOU 2005:77 Plangenomförande
553
till att huvudmannaskapet av många kommuner uppfattas som ett problem.
Om kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna är det, som flera gånger har berörts, normalt en anläggningssamfällighet bestående av fastigheterna inom planområdet som har ansvaret för såväl byggande som drift av anläggningarna.
Av denna enkla beskrivning kan man lätt konstatera att det uppstår ekonomiska orättvisor mellan olika fastighetsägare (och boende) beroende på om kommunen är huvudman eller inte. Det är alltså från ekonomiska utgångspunkter ”bättre” att bo i ett planområde där kommunen är huvudman för allmänna platser, eftersom kommunen då har det ekonomiska ansvaret även för driften av de allmänna platserna. Om ansvaret ligger på de enskilda fastighetsägarna, vare sig det är fråga om enskilt huvudmannaskap för allmänna platser eller s.k. storkvarterslösningar där ”gator” m.m. ligger på kvartersmark, måste dessa fastighetsägare (och de boende inom dessa) betala dels för sina egna anläggningar, dels även för kommunens driftskostnader inom andra planområden via kommunalskatten.
Den utveckling som har skett under de senaste decennierna har således inneburit en påtaglig övervältring av vad som egentligen är allmänna kostnader på olika kollektiv av enskilda fastighetsägare, dvs. i slutänden på de boende inom sådana fastigheter.
I sammanhanget bör också noteras att det finns en skillnad mellan allmänna anläggningar på kvartersmark och allmänna anläggningar på allmän plats i fråga om kommunens möjligheter att ta ut kostnaderna för dessa från fastighetsägarna. I underlaget för gatukostnader kan endast ingå sådana anläggningar som är belägna inom allmän plats. Utvecklingen som innebär att allt fler anläggningar förläggs på kvartersmark minskar alltså de rättsliga möjligheterna för kommunen att ta ut kostnaderna för dessa från fastighetsägarna.
En oklarhet i tillämpningen är också kommunens ansvar för gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder inom s.k. x- och zområden. Som tidigare har beskrivits är fastighetsägaren enligt 2 § LGS skyldig att utföra de nämnda renhållningsåtgärderna på områden inom kvartersmark som har iordningställts och begagnas för allmän trafik. Kommunen ska dock svara för renhållningen inom sådana områden som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § PBL. Frågan är om kommunens ansvar gäller enbart när 14 kap. 2 § verkligen har
Plangenomförande SOU 2005:77
554
tillämpats, vilket är synnerligen ovanligt, eller om ansvaret gäller i alla situationer där kommunen har förvärvat en rättighet för x- eller z-området i fråga.
Som tidigare har berörts i detta avsnitt tillämpas flera olika genomförandelösningar i sådana fall. Ingen lösning är dock tillräckligt tydlig från ansvarssynpunkt. Ansvarsfrågan blir än mer uttalad när gemensamma och allmänna ändamål kombineras i form av t.ex. bestämmelsekombinationen gx. Eftersom ansvaret i förlängningen handlar om skadeståndsansvar vid olyckshändelser m.m. är det mycket olyckligt att man vid detaljplaneringen medvetet tillskapar sådana oklara rättsförhållanden. Oklarheter som skapas mer eller mindre vid sidan av lagens regelsystem. Det förekommer t.o.m. att samfällighetsföreningar på grund av det oklara rättsläget inte tillåts teckna ansvarsförsäkringar för sådana områden, trots att föreningarna förutsätts vara ansvariga för att hålla utrymmena öppna för allmänheten.
Det rättsliga genomförandet
Några problem när det gäller möjligheterna att rättsligt genomföra planintentionerna för allmänna platser tycks inte finnas. Detta gäller såväl när kommunen är huvudman som när fastighetsägarna i form av en anläggningssamfällighet är huvudman. PBL, FBL och AL tillhandahåller sannolikt de redskap som behövs för att dels garantera att planen är genomförbar, dels garantera att de berörda fastighetsägarna får en skälig ersättning.
När det gäller anläggningar på kvartersmark har det, som tidigare har berörts i detta avsnitt, förekommit problem i den praktiska tillämpningen genom att det inte i alla lägen har ansetts finnas någon kommunal fastighet till vilken rättigheter har kunnat knytas. För att servitut ska kunna upplåtas till förmån för en fastighet eller för att en fastighet ska kunna tvinga sig in i (eller omvänt bli intvingad i) en gemensamhetsanläggning, måste servitutet respektive delaktigheten vara av väsentlig betydelse för fastigheten som sådan (7 kap. 1 § FBL och 5 § AL). Om någon för ändamålet lämplig fastighet inte finns att tillgå återstår således endast frivilliga lösningar eller så får det accepteras att planen i denna del inte helt kan genomföras.
I ett uppmärksammat fall, se NJA 1997 s. 491, gällde frågan om en kommunägd fastighet kunde anslutas till en gemensamhetsan-
SOU 2005:77 Plangenomförande
555
läggning som skulle bildas för s.k. gx- och gz-områden. Ägarna av de fastigheter som skulle ingå i anläggningssamfälligheten ansåg att kommunen skulle delta i gemensamhetsanläggningen med en andel motsvarande det allmänintresse som planbestämmelserna x och z innebar. Högsta domstolen ansåg dock att den kommunala fastighet som var aktuell för anslutning inte behövde anläggningarna i fråga, så i det fallet undgick alltså kommunen kostnadsansvaret för de allmänna anläggningarna. Den omvända frågan om kommunmedborgarnas rätt att utnyttja de aktuella anläggningarna prövades inte i målet. Eftersom det var fråga om ett utpräglat centrumtorg, borde det kunna förutsättas att några problem när det gäller tillträdet för en bredare allmänhet inte uppkommer.
I ett annat fall, som faktiskt gäller samma kommun, befann sig kommunen i den motsatta positionen och önskade komma över rättigheter till mark som betecknats gx i detaljplanen för att utföra en gång- och cykelväg. Hovrätten, vars utslag har vunnit laga kraft, fann att det – gx-beteckningen till trots – inte fanns stöd i detaljplanen för att en gemensamhetsanläggning skulle inrättas med en kommunal fastighet som delaktig. Hovrätten godtog dock kommunens andrahandsyrkande, som innebar att servitut till förmån för en kommunal gatufastighet bildades för möjliggöra att gång- och cykelväg inom det med x betecknade området kunde anläggas. (Svea hovrätt 2003-09-23, Ö 6754–02). En följdfråga med anledning av utslaget är hur den framtida förvaltningen ska ordnas inom det upplåtna området, eftersom gång- och cykelvägen samtidigt förutsätts betjäna gemensamhetsanläggningen.
En alldeles särskild komplikation med kombinationerna av g å ena sidan och x eller z å den andra, är att det finns risk för att det uppstår dubbla skyldigheter till inlösen enligt bestämmelserna i PBL.
Om g står för att utrymmet ska hållas tillgängligt för en trafikanläggning som är gemensam för flera fastigheter, så ska huvudmannen för anläggningen enligt 14 kap. 2 § förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt i den omfattning som behövs för ändamålet, om fastighetsägaren begär det. I detta fall är alltså huvudmannen den anläggningssamfällighet som finns eller ska bildas för ändamålet. Genom en kompletterande bestämmelse i 18 § AL har fastighetsägaren rätt att ansöka om anläggningsförrättning för att få en huvudman utpekad att rikta sina anspråk mot.
Motsvarande inlösenskyldighet finns i 14 kap. 2 § PBL även för mark för allmän trafikanläggning, dvs. sådana anläggningar som
Plangenomförande SOU 2005:77
556
brukar betecknas med x och z. Huvudman för en allmän trafikanläggning kan sannolikt inte vara en anläggningssamfällighet. Det är således kommunen som är skyldig att lösa in sådana områden.
Det skulle alltså kunna ställas på sin spets om det är kommunen eller en anläggningssamfällighet som egentligen har det primära ansvaret för inlösen vid kombinationer av de båda slagen av markreservationer. Såvitt känt har det aldrig hänt, men man skulle kunna tänka sig det fallet att delägarna i en gemensamhetsanläggning, som bildats inom ett område med t.ex. beteckningarna g och z, begär att kommunen ska lösa in anläggningen, med hänvisning till att den ligger inom ett utrymme för en allmän trafikanläggning.
Saken blir inte bättre av att olika ersättningsprinciper gäller för de båda fallen. Förenklat innebär skillnaden att utrymmen för gemensamhetsanläggningar normalt ersätts med ett genomsnittligt tomtvärde, medan utrymmen för allmänna trafikanläggningar ersätts med ett marginellt tomtvärde eller ett råmarksvärde. Ett gområde ersätts således normalt med ett högre belopp än ett x- eller z-område.
Den ovanstående beskrivningen visar att det finns ett antal oklarheter när det gäller genomförandet av markreservationer i form av x- och z-bestämmelser, särskilt i kombination med g-bestämmelser. Oklarheter som skulle undanröjas om anläggningarna i stället vore belägna på allmän plats.
9.4.3 Överväganden och förslag
Allmänna utgångspunkter
En första fråga som kan ställas är om det finns anledning att i någon utsträckning samordna begreppen ”allmän plats” enligt PBL och ”offentlig plats” enligt OL. Som framgår av tidigare beskrivning av gällande bestämmelser är begreppet offentlig plats ett vidare begrepp än PBL:s allmän plats och omfattar förutom allmän platsmark i en detaljplan även kvartersmark i vissa fall.
Något samordningsbehov finns sannolikt inte. Genom att bestämmelserna om offentlig plats också omfattar bl.a. kvartersmark för trafikändamål kommer även sådana allmänna anläggningar som i en detaljplan förläggs till kvartersmark att omfattas av bestämmelserna i OL, vilket kan anses vara en lämplig ordning.
SOU 2005:77 Plangenomförande
557
Däremot kan det vara befogat att – helt oberoende av bestämmelserna i OL – överväga om det finns anledning att på ett eller annat sätt ”omdefiniera” eller förtydliga begreppet allmän plats i PBL. Skälet för detta skulle vara att begreppet allmän plats har blivit otydligt eller missvisande för fastighetsägare och allmänhet eftersom det i verkligheten finns många områden som enligt detaljplanen inte utgör allmän plats men som av allmänheten både upplevs och nyttjas som allmän plats.
Nu är det emellertid så att det inte finns någon definition av allmän plats i PBL i den meningen att det i lagen regleras vad allmän plats innebär i fråga om rättigheter (och skyldigheter) för allmänheten och andra. Begreppet blir snarare indirekt definierat genom de avgränsningar som görs vid detaljplanens upprättande. Vad det handlar om är således att fler områden än i dag borde anges som allmän plats.
Med den utgångspunkten kan man konstatera att om PBL tillämpades precis som det var tänkt från början, så skulle merparten av de i det föregående avsnittet nämnda problemen undanröjas. Det vill säga om alla allmänna nyttigheter lokaliserades till vad som enligt en detaljplan utgör allmän plats och om kommunen var huvudman för dessa allmänna platser inom alla planområden som inte avser bebyggelse för boende delar av året, ofta kallad fritidsbebyggelse, så skulle några större problem inte finnas vare sig när det gäller allmänhetens tillträde, ansvars- och kostnadsfördelningen eller de rättsliga verktygen.
Med visst fog skulle man kunna påstå att detta egentligen är den enda ”rätta” lösningen, eftersom det förefaller högst naturligt att kanalisera allmänhetens behov via kommunen och inte via olika sammanslutningar av enskilda, med de risker för snedvridningar av systemet som den senare lösningen innebär. I så fall skulle alltså eventuella lagändringar närmast bestå i att skärpa upp det regelverk som redan finns, så att olika ”smitvägar” undanröjs.
Samtidigt går det inte att bortse från den praktiska verklighet som är orsaken till att kommunerna – skarpt uttryckt – inte följer lagen. Aldrig så goda intentioner kan troligen förbli oförverkligade, om det inte finns de ekonomiska och andra resurser hos kommunerna som behövs för att ta det fulla ansvaret för allt som bör betraktas som allmänt i en detaljplan. Frågan blir då hur en sådan förskjutning skulle kunna åstadkommas, utan att samtidigt leda till en privatisering av allmänna utrymmen eller en orimlig övervältring av
Plangenomförande SOU 2005:77
558
kostnader från det allmänna till enskilda fastighetsägare (och boende).
Önskemålet är alltså att ett område dit allmänheten ska ha tillträde också ska redovisas som allmän plats i detaljplanen. Ett av skälen till varför kommunerna i dag redovisar allmänna ändamål på kvartersmark, i form av x- eller z-områden, är att det enligt PBL inte är möjligt med blandat huvudmannaskap. En pusselbit i en ändrad lagstiftning är alltså att det i en och samma detaljplan bör vara möjligt med både kommunalt och enskilt huvudmannaskap.
Plan- och byggutredningen behandlade den frågan i SOU 1996:168 (s. 123 f.) och fann att det huvudsakliga skälet bakom att delat huvudmannaskap inte tillåts enligt PBL är att det skulle kunna uppstå oklarheter om vad som gäller i fråga om inlösen i olika delar av planen. Som den utredningen fann är dock det problemet inte särskilt svårt att lösa och en ändring i linje med vad som föreslogs i det nämnda betänkandet bör således enligt kommitténs bedömning genomföras.
De bestämmelser om inlösen det handlar om är främst bestämmelserna i 6 kap. 24 § PBL om att kommunen, om den är huvudman för allmänna platser, i två fall får lösa mark efter genomförandetidens utgång. Det första fallet avser mark som tillhör olika ägare men som enligt en fastighetsplan ska utgöra en enda fastighet. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt kunna gälla oberoende av vem som är huvudman (jfr SOU 1996:168 s. 125). Det andra fallet avser mark som inte har bebyggts i enlighet med planen. Som Plan- och byggutredningen fann bör denna inlösenrätt kunna gälla om kommunen i någon del av planen är huvudman för gator.
Det grundläggande skälet till varför allmänna anläggningar i så hög grad förläggs till kvartersmark är att kommunerna vill överföra ansvaret till de enskilda fastighetsägarna. För att detta ska vara möjligt inom allmän plats måste alltså bestämmelserna om huvudmannaskap förändras, så att kommunen i större utsträckning än i dag kan välja att inte vara huvudman.
Plan- och byggutredningen föreslog att kommunen friare skulle kunna välja vem som skulle vara huvudman genom att kriteriet skulle vara ”den som är mest lämplig” i det enskilda fallet. En viktig förutsättning bakom detta förslag var dock att utredningen samtidigt föreslog en lag om kommunal gatuhållning, med va-lagen som förebild. Enligt lagförslaget skulle det vara möjligt att genom avgifter från fastighetsägarna få täckning för kommunens driftskost-
SOU 2005:77 Plangenomförande
559
nader. Genom denna möjlighet skulle kostnadsbilden bli likartad för fastighetsägarna, vare sig kommunen eller de själva står för huvudmannaskapet. Enligt Plan- och byggutredningens intentioner skulle de intäkter, som en avgiftsfinansiering skulle innebära för kommunen, kompenseras med en motsvarande skattesänkning.
Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Många tyckte att förslagets grundtankar var riktiga, men det framfördes även att förslaget hade vissa tekniska brister, t.ex. rörande hur taxorna skulle utformas. Konkurrensverket ansåg bl.a. att det föreslagna avgiftssystemet skulle öka risken för ineffektivitet och misshushållning med resurser och att det var otillfredsställande att överlämna ansvaret för utformningen av avgiftssystemet till kommunerna utan närmare riktlinjer än de allmänna fördelningsgrunder som föreslogs i lagen. Tveksamhet uttalades också från olika håll för att den skattesänkning, som i åtminstone viss mening kan sägas vara en del av förslaget, verkligen skulle genomföras i kommunerna.
Under förutsättning att det skulle gå att finna godtagbara tekniska och politiska lösningar på de frågor som det framfördes kritik emot, borde huvudalternativet i en förändrad lagstiftning rörande huvudmannaskap för allmänna platser vara en ordning liknande Plan- och byggutredningens förslag. Det tycks vara den enda möjligheten att få en så hög grad av neutralitet i systemet och valet av huvudman kan göras mer eller mindre fritt. Genom att driftskostnaderna för allmänna platser betalas av fastighetsägarna – oberoende av vem som är huvudman – kan valet av huvudman grundas på vad som är den mest ändamålsenliga förvaltningsformen i det enskilda fallet och inte på de ekonomiska konsekvenserna.
Plan- och byggutredningens förslag om en särskild lag om avgifter för kommunal gatuhållning kritiserades av vissa remissinstanser, bl.a. ansågs det riskera ett system som skulle bli svåröverskådligt. En lösning som utgår ifrån tankarna bakom detta förslag behöver därför utredas ytterligare.
Kommittén har på grund av detta övervägt om det på något annat sätt går att ändra bestämmelserna om huvudmannaskap, så att kommunen i större utsträckning än i dag skulle kunna välja att inte vara huvudman. En sådan förändring är givetvis vansklig. Framför allt finns det en risk för att en sådan lagändring kan leda till en orimlig övervältring av allmänna kostnader på enskilda medborgare. Bestämmelserna måste därför utformas så att en sådan utveckling så långt som möjligt motverkas.
Plangenomförande SOU 2005:77
560
Utgångspunkter för en ny reglering bör vara att kommunen även fortsättningsvis bör vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär och att fastighetsägarna, liksom enligt gällande rätt, bör vara huvudman för områden som typiskt sett kan betraktas som fritidsbebyggelseområden, dvs. områden där bebyggelsen generellt sett används delar av året. Vad som kan diskuteras är alltså om huvudmannaskapet i de fall som hamnar mellan dessa båda alternativ skulle kunna utformas på något annat sätt än i dag, så att kommunens skyldighet att vara huvudman begränsas. En sådan lösning kräver dock att kommunen på något sätt ändå ges en skyldighet att svara för framförallt de drifts- och underhållskostnader som följer av ”det allmännas” behov av områdena i fråga.
Tanken går då lätt till det sätt som redan i dag – med varierande framgång – brukar tillämpas för s.k. gx- och gz-områden på kvartersmark, dvs. att gemensamhetsanläggningar inrättas och att kommunen – åtminstone i vissa fall – går in som delägare i dessa samfälligheter. Om kommunen i det sammanhanget ges ett andelstal som motsvarar allmänhetens behov och användning av anläggningarna i fråga, så bör en rimlig rättvisa kunna uppnås när det gäller ansvar och kostnader. En tänkbar lösning på huvudmannaskapsproblemet tycks således vara att denna – av många kommuner självvalda tillämpning – lagfästs. En sådan lösning kräver dock att lagen även ger tydliga anvisningar om hur kommunens andel ska bestämmas. Det finns annars risk för att det i tillämpningen kommer att handla om mer symboliska andelstal, med följden att den oönskade övervältringen av främst drifts- och underhållskostnader inte kan förhindras.
Som tidigare har berörts är det tveksamt om det sätt som används i dag, dvs. att en kommunägd fastighet ansluts till en gemensamhetsanläggning, verkligen har någon betydelse när det gäller frågan om tillträdet för allmänheten. Det är vidare svårt i vissa fall att enligt gällande rätt med tvång ansluta en sådan fastighet. För att den föreslagna förändringen i alla avseenden ska fungera rent praktiskt, bör det därför öppnas en möjlighet att ansluta kommunen som sådan till en gemensamhetsanläggning.
Ett förslag med denna innebörd lämnades tillsammans med andra förslag av Lantmäteriverket i LMV-rapport 2002:9 (s. 42 f.). Förslagen i rapporten bereds för närvarande inom Regeringskansliet, men på goda grunder kan förutsättas att just det nämnda förslaget om kommunen som delägare i en gemensamhetsanläggning inte kommer att tas med i en proposition som kommer att be-
SOU 2005:77 Plangenomförande
561
handla förslagen, eftersom frågan är så intimt sammankopplad med PBL-kommitténs uppdrag.
Ett förändrat system för allmänna anläggningar skulle sammanfattningsvis kunna utformas på följande sätt:
1. Möjlighet öppnas för att olika huvudmän ska kunna ges ansvar för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan.
2. Kravet på att kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet för allmänna platser endast om det föreligger särskilda skäl tas bort. I stället införs en ordning som innebär att
a) kommunen alltid ska vara huvudman för allmänna platser
av tydligt allmän karaktär,
b) kommunen aldrig behöver vara huvudman för områden av
tydlig enskild karaktär, såsom områden som planerats och genomförts som områden för boende delar av året och
c) i fall som hamnar mellan fallen a och b ska kommunen
kunna välja att inte vara huvudman om kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna platserna. Detta föreslås ske genom att kommunen ingår i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna.
Förslagen till ändringar bör lösa eller åtminstone mildra flertalet av de problem som redovisats tidigare. Ändringarna innebär att det inte längre kommer att finnas samma behov av att förlägga allmänna anläggningar på kvartersmark. Genom att anläggningarna i stället förläggs på allmän plats blir det tydligare vad som är allmänt och vad som är enskilt. Såväl genomförandeproblemen som de oklara ansvarsförhållandena rörande s.k. gx- och gz-områden bör till stora delar kunna undanröjas. Detsamma gäller den otydlighet som består i att kombinationerna av g och ena sidan och x eller z å den andra kan innebära dubbla skyldigheter till inlösen enligt bestämmelserna i 14 kap. 2 §. Även oklarheten rörande ansvaret för renhållning m.m. av allmänna trafikanläggningar på kvartersmark minskar genom att sådana anläggningar i framtiden kan förväntas bli lokaliserade till allmänna platser.
En kritik som kan förväntas mot de beskrivna förslagen är att åtminstone de formella möjligheterna blir större än i dag för kommunerna att lägga kostnader för allmänna anläggningar på enskilda.
Plangenomförande SOU 2005:77
562
Till den bilden hör dock att s.k. storkvarterslösningar faktiskt är möjliga redan i dag, även om de som tidigare har beskrivits medför vissa problem. Förändringen att kommunen i mindre omfattning än i dag behöver vara huvudman för allmänna platser är mot den bakgrunden inte fullt så drastisk som man i förstone kan tycka. Under förutsättning att kommunernas andelar inte blir endast symboliska i de anläggningssamfälligheter som förvaltar allmänna platser vid blandat huvudmannaskap, innebär förslaget således ingen dramatisk övervältring av kostnader från det allmänna till de enskilda.
Om inte förslaget med avgifter för kommunal gatuhållning genomförs, kvarstår dock ojämlikhetsproblemet med att kommunen som huvudman får bidrag till driften genom kommunalskatten men inte kan debitera fastighetsägare för faktiska driftskostnader, medan fastighetsägarna i övriga fall dels har ansvaret för betydande delar av sina egna driftskostnader (beroende på hur stor kommunens andel är), dels via kommunalskatten bidrar till driftskostnaderna även inom de områden där kommunen är huvudman.
Slutligen kan kanske vissa kommuner tycka att priset för att huvudmannaskapskravet mildras, dvs. att kommunerna tvingas delta i ett stort antal samfällighetsföreningar, är för högt. Det är dock sannolikt svårt att hitta en lösning där kommunerna ”både kan äta kakan och ha den kvar”.
Närmare om regleringen
Som nyss beskrivits bör kommunen vara huvudman för allmänna platser av tydligt allmän karaktär. Kommunen ska vidare aldrig behöva vara huvudman för områden av tydlig enskild karaktär, såsom områden som planerats och genomförts som s.k. fritidsbebyggelseområden. Detta överensstämmer med gällande rätt. I fall som hamnar mellan dessa båda ytterligheter ska kommunen kunna välja att inte vara huvudman om kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de allmänna platserna genom att ingå i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna. Följdfrågan är då hur gränserna mellan de olika alternativen ska dras och vad kommunens deltagande i samfällighetsföreningen ska omfatta.
SOU 2005:77 Plangenomförande
563
Med ”tydlig allmän karaktär” bör avses de allmänna platserna av centralortskaraktär eller på annat sätt uppenbart allmänna. Som exempel kan nämnas genomfartsleder, huvudgator, centrala torg, parker och gång- och cykelvägar, som ofta behöver användas av allmänheten.
De fall där kommunen inte behöver ta ansvar för allmänna platser handlar i första hand, liksom enligt gällande rätt, om områden avsedda för boende delar av året.
”Mellanläget”, där kommunen kan besluta att inte vara huvudman under förutsättning att kommunen ingår tillsammans med fastighetsägarna i den gemensamhetsanläggning som bildas för att bygga ut och förvalta de allmänna platserna, blir därmed typiskt sett tillämpligt på lokalgator, lokala parker m.m., dvs. i områden som i begränsad omfattning behöver användas av allmänheten. Liksom i typiska s.k. storkvarter, där planbestämmelser med beteckningarna x, z och g – i olika kombinationer – i dag är flitigt förekommande.
Som tidigare har berörts förutsätter det föreslagna systemet att kommunens andel i den anläggningssamfällighet som förvaltar allmänna platser vid blandat huvudmannaskap inte blir endast symbolisk. Det bör därför införas en uttrycklig bestämmelse i lagen som reglerar hur kommunens andel ska bestämmas. Kommunens andel bör bestämmas med utgångspunkt från den omfattning som allmänheten förväntas komma att använda de allmänna platserna.
Vid andelstalssättningen bör dock uppmärksammas att det finns en tydlig koppling till gatukostnadsbestämmelserna i 6 kap. 31– 38 §§. Om det t.ex. är fråga om att inrätta en gemensamhetsanläggning med kommunen som delaktig inom ett område där kommunen till 100 procent kan ta ut kostnaderna för gatuutbyggnaden av fastighetsägarna, bör kommunens andel för byggande – vid gemensamt huvudmannaskap – sättas till i princip noll. Annars skulle en inte avsedd försämring uppstå för den berörda kommunen. Detta bör anses gälla helt oavsett om kommunen i fråga brukar eller inte brukar använda sig av gatukostnadsbestämmelserna. Kommunens andelstal motsvarande allmänhetens användning handlar alltså i första hand om kostnaderna för framtida drift och underhåll.
Såväl de nämnda kriterierna som principerna för kommunens ansvar vid delat huvudmannaskap bör införas i 6 kap. 26 §.
Olika undersökningar har visat att villkor som tas in i s.k. genomförandeavtal mellan kommuner och exploatörer ibland kan gå
Plangenomförande SOU 2005:77
564
utöver vad som lagen egentligen tillåter.
1
Mot den bakgrunden
finns det anledning att ta upp frågan hur det kan garanteras att kommunen, i det s.k. mellanläget ovan, verkligen tar sitt kostnadsansvar gentemot fastighetsägarna och inte genom exploateringsavtal eller på annat sätt ser till att kostnaderna ändå hamnar på de enskilda fastighetsägarna.
Inrättandet av en gemensamhetsanläggning sker vid en förrättning enligt AL som handläggs av lantmäterimyndigheten. Det är alltså lantmäterimyndigheten, som i de fall där kommunen och fastighetsägarna inom ett planområde gemensamt ska vara huvudman, primärt ska bedöma vilken faktisk andel som kommunen ska ha i gemensamhetsanläggningen. Som tidigare har berörts är det nödvändigt för att de aktuella fallen ska kunna genomföras, att genom en lagändring klargöra att kommunen som sådan kan ingå som delaktig i en gemensamhetsanläggning.
Enligt 15 § AL ska andelstalet för utförande bestämmas med hänsyn till delägarnas nytta av anläggningen och andelstalet för drift med hänsyn till hur anläggningen används. Några problem med att – utan ändring av AL – tillämpa dessa bestämmelser för det fallet att kommunen ska ingå i en gemensamhetsanläggning med en andel som motsvarar allmänhetens användning synes inte finnas. I detta sammanhang bör noteras vad som anfördes ovan om kopplingen till gatukostnadsbestämmelserna. Lantmäterimyndigheten skulle alltså vid en officialprövning komma att bestämma andelstalet i enlighet med de föreslagna bestämmelserna i 6 kap. 26 § PBL.
Bestämmelserna i 15 § AL är emellertid dispositiva, se 16 § första stycket 4 AL. Det innebär att om t.ex. kommunen och en exploatör kommer överens om en helt annan kostnadsfördelning än vad som skulle följa av en tillämpning av 15 § (och av 6 kap. 26 § PBL), ska lantmäterimyndigheten i princip bestämma andelstalen i enlighet med överenskommelsen. Det finns dock i två fall skäl för lantmäterimyndigheten att frångå en sådan överenskommelse.
Det ena fallet är om den fastighet, som tar på sig att svara för en större del av kostnaderna, är belånad och åtagandet skulle kunna innebära skada för fordringshavare i fastigheten. Den situationen saknar betydelse för den nu aktuella frågan.
Det andra fallet är om avvikelsen från 15 § sker i ”otillbörligt syfte”. Enligt förarbetena syftar undantaget främst till att förhindra att sakägarna övervältrar kostnader på det allmänna i sådana situa-
1
Se t.ex. Björk, K & Hellström, A. Exploateringsavtal. Tillämpning i Sverige med inter-
nationell utblick. Examensarbete vid Institutionen för Infrastruktur. KTH. Ex-04-124.
SOU 2005:77 Plangenomförande
565
tioner när statsbidrag utgår för vissa delägare men inte för alla (prop. 1973:160 s. 221). Den nu aktuella frågeställningen är den rakt motsatta. Frågan är alltså om det skulle kunna anses vara ett ”otillbörligt syfte” enligt denna lagbestämmelse att kommunen och en exploatör övervältrar kostnader på de boende inom ett visst område. Kostnader som rätteligen enligt bestämmelser i PBL bör ligga på det allmänna, Den frågan kan givetvis inte med säkerhet besvaras med vare sig ja eller nej utan den måste bli föremål för prövning i rättstillämpningen.
Ett sätt att undanröja osäkerheten skulle kunna vara att införa en komplettering i 16 § AL som uttryckligen utesluter en överenskommelse som innebär en uppenbar avvikelse från de kriterier som anges i den föreslagna lydelsen av 6 kap. 26 § PBL.
En annan variant, som skulle kunna motverka vad som skulle kunna kallas ”otillbörliga” avtal, vore att ompröva frågan om andelstal när exploateringen är genomförd och nya fastighetsägare har trätt in i exploatörens ställe. Rent praktiskt är detta möjligt redan enligt gällande rätt genom att en rätt till omprövning skrivs in i anläggningsbeslutet med stöd av 35 § första stycket AL. Om en sådan hantering ska kunna ske utan yrkande av sakägare krävs dock en lagändring som ger lantmäterimyndigheten rätt (eller skyldighet) att ex officio införa en sådan bestämmelse.
Att i en lag införa bestämmelser för att korrigera att bestämmelser i en annan lag ”missbrukas” är givetvis en grannlaga uppgift. Det finns därför mycket som talar emot båda de nyss nämnda varianterna och att den möjlighet som eventuellt skulle kunna stå till buds är att det visar sig att de redan gällande bestämmelserna i 16 § AL om avtal i ”otillbörligt syfte” skulle kunna tillämpas.
Ett annat sätt att skärpa upp tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen skulle kunna vara att ställa krav på att det redan i detaljplanen görs någon form av ställningstagande rörande kommunens delansvar vid blandat huvudmannaskap. Eftersom lantmäterimyndigheten vid den efterföljande förrättningen är skyldig att se till att beslutet om andelstal överensstämmer med detaljplanen (9 § AL) ges ytterligare garantier för att det inte går att avtala om någon annan lösning än den som har bestämts i detaljplanen. Kravet på planöverensstämmelse är alltså inte dispositivt vid förrättningen.
Ett annat förhållande som starkt talar för ett ställningstagande redan i detaljplanen är att huvudmannaskapsfrågan och kostnaderna för allmänna platser är så grundläggande och viktiga komponenter när det gäller att bedöma en plans förtjänster och brister, att
Plangenomförande SOU 2005:77
566
frågorna så långt möjligt bör vara utklarade redan när planen antas. Annars skulle fastighetsägare och andra behöva avvakta utgången av ett lantmäteriärende (med eventuell efterföljande domstolsprövning) innan de vet effekterna av detaljplanen. Vid det laget är det inte längre möjligt att överklaga detaljplanen för att eventuellt få till stånd en annan lösning av huvudmannaskapsfrågan. En sådan oklarhet beträffande huvudmannaskapet för allmänna platser i en detaljplan är inte acceptabel. Denna ståndpunkt understryks ytterligare av att det i bedömningen, som tidigare har redovisats, måste ingå en åtminstone översiktlig tolkning av bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ PBL om uttag av avgifter för gatukostnader.
Att i detaljplanen direkt bestämma ett andelstal är å andra sidan mindre lämpligt. Den mer tekniska beräkningen i detalj bör således anstå till lantmäterimyndighetens prövning, där andelstal även ska åsättas de fastigheter som ska delta i anläggningen. Av detaljplanen bör dock grunderna för bedömningen av kommunens andel framstå så pass tydligt att det är möjligt för berörda sakägare i planprocessen att bedöma planens konsekvenser. På så sätt kan också komma till rätta med problemet att det vid förrättningen träffas avtal som klart avviker från bestämmelserna i PBL.
Även med krav på en planbestämmelse skulle det kunna tänkas att kommunen och en exploatör, som den ende sakägaren i planprocessen, är överens om en planbestämmelse som klart avviker från bestämmelserna i PBL och som inte överklagas. Om det befaras att kommunerna på sådant sätt kommer att se till att deras andelar blir små eller rent av symboliska, skulle man teoretiskt kunna tänka sig två olika sätt att komma till rätta med problemet.
Den ena varianten är ett ökat statligt inflytande av planprocessen i denna del. PBL innebar visserligen en tydlig förändring i förhållandet mellan stat och kommun på så vis att statens inflytande numera begränsas till att bevaka riksintressen, samordning mellan kommuner, miljökvalitetsnormer och frågor om hälsa och säkerhet (12 kap. 1 § PBL). Länsstyrelser och regering är emellertid också överklagningsinstanser och ska i det sammanhanget avgöra om avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen har skett på ett tillbörligt sätt enligt PBL:s bestämmelser. Det skulle därför inte vara någon helt främmande lösning att låta länsstyrelsens uppgifter att bevaka vissa frågor utökas så att planbeslut, som uppenbart strider mot viss eller vissa bestämmelser PBL, på något sätt skulle kunna överprövas, exempelvis genom någon form av laglighetsprövning. En sådan lösning anses innebära en ny princip för statlig
SOU 2005:77 Plangenomförande
567
kontroll som kan antas leda till ökad administration och bedöms inte rimlig att utveckla ytterligare.
En helt annan lösning skulle kunna vara att införa någon form av ”spärr” eller ”korrigeringsmöjlighet” vid genomförandet av planen. Sådana lösningar förefaller dock, som redan har berörts, av principiella skäl vara svåra att införa. Om en viss lösning har bestämts i en detaljplan skulle det föra mycket långt att vid plangenomförandet underkänna planen och lösa frågan på ett annat sätt – i strid mot planen. Den vägen framstår därför inte framkomlig i det aktuella fallet.
Förslaget som kommittén har är därför att det i 5 kap. 4 § PBL ska införas bestämmelser som innebär att grunderna för kommunens medverkan vid blandat huvudmannaskap ska anges i detaljplanen. Vidare ska det – liksom enligt gällande rätt – anges i planen om kommunen inte ska vara huvudman för allmänna platser. Saknas planbestämmelser av detta slag blir kommunen huvudman.
När det slutligen gäller förslaget att olika former av huvudmannaskap ska kunna förekomma för olika allmänna platser inom en och samma detaljplan, så kan detta lagtekniskt åstadkommas genom att bestämmelserna i 5 kap. 4 § och 6 kap. 26 § uttrycks så att de gäller för allmänna platser – i obestämd form – i en detaljplan. Följdändringar krävs i 6 kap. 24 §. Dessutom krävs en ändring i 2 § ledningsrättslagen.
9.5 PBL och fastighetsbildning
Kommitténs bedömning och förslag Plan och byggutredningen föreslog redan 1996 att fastighetsplanen skulle slopas, framför allt av skälet att samma slags frågor kan regleras i både detaljplanen och fastighetsplanen och därför borde regleringen likaväl kunna ske i detaljplanen. Användningen av fastighetsplanen som genomförandeinstrument har minskat under senare år. Bedömningen är därför att utredningens förslag bör genomföras. Detta innebär att fastighetsdelningen ska kunna regleras genom planbestämmelser i detaljplan. Det bör dock införas en undantagsbestämmelse som gör det möjligt att i vissa fall komplettera med ”fastighetsplanebestämmelser” även under genomförandetiden.
För att en enskild fastighetsägare inte ska få olika bedömningar av olika myndigheter och för att förenkla och göra ge-
Plangenomförande SOU 2005:77
568
nomförandeprocessen billigare bör en följsamhetsbestämmelse införas i fastighetsbildningslagen som innebär att ett lagakraftvunnet bygglov eller förhandsbesked ska följas vid fastighetsbildningen.
9.5.1 Inledning
Detaljplaner enligt PBL syftar till att reglera markanvändningen, utformningen av byggnader och anläggningar och den miljö som de boende och andra medborgare ska leva i under överskådlig framtid. Däremot syftar inte planläggningen till att reglera äganderätten till mark och indelningen i förvaltningsenheter (fastigheter). Den senare frågan regleras i stället i första hand av marknaden själv och i andra hand av vissa bestämmelser om fastighetsbildning m.m. och om markåtkomst och ersättning.
Vem som äger vad har naturligtvis betydelse såväl vid planläggningen som vid plangenomförandet, eftersom det huvudsakligen är fastigheternas ägare som är sakägare i planärendet. I vissa delar blir detaljplanen styrande även för den framtida fastighetsindelningen genom att PBL förutsätter att mark som läggs ut som allmän plats och för vilken kommunen är huvudman, ska förvärvas och ägas av kommunen. Behovet av att genom PBL styra den framtida fastighetsindelningen inom kvartersmark är dock troligen oftast inte särskilt framträdande. Enligt gällande rätt finns det emellertid vissa beröringspunkter mellan detaljplanen och fastighetsindelningen även inom kvartersmark.
En första sådan beröringspunkt är bestämmelserna i 5 kap. 7 §. I paragrafens första stycke (punkt 12) anges att det i planen får meddelas bestämmelser om ”principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar” (se avsnitt nedan).
För det andra så kan fastighetsindelningen m.m., med bindande verkan för alla berörda parter, slås fast genom en fastighetsplan, 6 kap. 3 §. Fastighetsplanen har, lika lite som detaljplanen, till syfte att reglera markägandet i sig. Fastighetsplanen går dock ett steg längre än detaljplanen, genom att den kan reglera indelningen i förvaltningsenheter (fastigheter). Endast sådana fastigheter som planen anvisar är således möjliga att bilda vid en lantmäteriförrättning (se nedan).
Ytterligare en beröringspunkt mellan detaljplanen och fastighetsbildning är den s.k. genomförandebeskrivningen enligt 6 kap.
SOU 2005:77 Plangenomförande
569
1 §. En sådan beskrivning ska bl.a. redovisa de fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för genomförandet av en detaljplan. Som redan tidigare har berörts ska, enligt förarbetena till PBL, redovisningen i genomförandebeskrivningen vara vägledande men inte bindande för lantmäterimyndighetens prövning av fastighetsbildningsfrågorna. Eftersom genomförandebeskrivningen har behandlats tidigare berörs den inte närmare här. I ett avslutande avsnitt (9.5.4) redovisas dock en sammanfattning av hur planbestämmelser och fastighetsbildning är och bör vara samordnade. I anslutning till den analysen ges vissa förslag på en bättre samordning än i dag när det gäller planavvikelser vid bygglovsprövning i förhållande till motsvarande avvikelser vid fastighetsbildning.
9.5.2 Principer för fastighetsindelningen m.m.
Gällande bestämmelser
I 5 kap. 7 § regleras vilka bestämmelser som får meddelas i en detaljplan. I första stycket 12 sägs att det i planen får meddelas bestämmelser om ”principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar”. I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 587) uttalas följande om bestämmelsen:
Punkt 12 behandlar möjligheten att reglera vissa genomförandefrågor. Detaljplanen anser jag i likhet med utredningens förslag bör kunna styra principerna för fastighetsindelningen på samma sätt som nuvarande stadsplan, dvs. ange storleksgränser, förbud mot viss fastighetsbildning m.m. Dessa möjligheter bör bl.a. kunna användas i arbetet med stadsförnyelsen. – – – Detaljplanen bör också kunna ange vissa riktlinjer för hur gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen skall inrättas. Som det är nu kan en sådan anläggning förutsättas i detaljplanen, varvid prövningen av båtnads- och väsentlighetsvillkoren skall anses ha skett vid planfastställelsen. I den allmänna motiveringen (avsnitt 10.4) har jag föreslagit att en sådan prövning i fortsättningen skall göras i en fastighetsplan enligt 6 kap. Om detaljplanen huvudsakligen syftar till att bereda plats för en gemensamhetsanläggning i en befintlig miljö, torde det vara lämpligt att en fastighetsplan upprättas parallellt med detaljplanen. Därmed får man väsentlighets- och båtnadsvillkoren prövade samtidigt med anläggningens placering och utformning i detaljplanen. Är tillkomsten av en viss gemensamhetsanläggning en förutsättning för att bebyggelse enligt detaljplanen skall få uppföras, kan i planen tas in bestämmelser om villkor som säkerställer detta (se 8 § 3).
Plangenomförande SOU 2005:77
570
I Boverkets allmänna råd (Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, 2002, s. 175 ) anges två exempel på planbestämmelser av det aktuella slaget:
• Minsta tomtstorlek är … kvm
• Fastighetsindelningen ska ansluta till det (befintliga) historiska bebyggelsemönstret
Det finns givetvis fler bestämmelser rörande fastighetsindelningen som används i detaljplanerna. En förhållandevis vanlig bestämmelse är en s.k. ”entomtsbestämmelse”, dvs. att ett kvarter (eller del av) ska utgöra en enda fastighet.
Något exempel på bestämmelser om principerna för inrättande av gemensamhetsanläggningar finns inte i Boverkets allmänna råd. Såvitt känt är sådana bestämmelser mycket ovanliga. Däremot är det vanligt att utrymmet för en tänkt gemensamhetsanläggning reserveras i planen med beteckningen g. Den bestämmelsen har emellertid sin grund i punkterna 2 och 4 i 5 kap. 7 § första stycket, enligt vilka bestämmelser får meddelas om begränsning av markens bebyggande och om byggnaders placering. Ett s.k. g-område i en detaljplan har således ingen betydelse för bedömningen av om en gemensamhetsanläggning ska inrättas eller hur den ska utformas. Beteckningen g innebär endast att utrymmet i fråga inte får bebyggas eller på annat sätt användas så att det hindrar inrättandet av en gemensamhetsanläggning.
Det gällande systemet för styrning av gemensamhetsanläggningar berörs även i nästa avsnitt om fastighetsplan.
Erfarenheter och problem
Att med planbestämmelser styra principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av gemensamhetsanläggningar är inte någon mer avgörande fråga i plansystemet. Problem kan dock i vissa fall uppkomma när planbestämmelserna är onödigt ”klåfingrigt” utformade, eftersom det begränsar de lösningsalternativ som står till buds vid plangenomförandet, vilket i sin tur kan leda till dröjsmål och kostnader (eller sämre lösningar) för berörda fastighetsägare.
En annan aspekt är att bestämmelser om fastighetsindelningen oftast används för att reglera helt andra frågor än just fastighetsindelningen. Den mycket vanliga bestämmelsen om ”minsta tomt-
SOU 2005:77 Plangenomförande
571
storlek” är ett bra exempel på detta, eftersom det som bestämmelsen avser att reglera egentligen är exploateringsgraden inom bestämmelseområdet. Ett annat exempel är de relativt vanliga ”entomtsbestämmelserna”. Syftet med dessa bestämmelser är ofta att styra förvaltningsformen till hyresrätt eller bostadsrätt.
Överväganden och förslag
Från ett mer praktiskt plangenomförandeperspektiv kan ifrågasättas om det verkligen finns behov av bestämmelser om principer för fastighetsindelningen. Antingen bör det vara tillräckligt med mer allmänna riktlinjer för fastighetsindelningen, vilket bör behandlas mer ingående än i dag i genomförandebeskrivningen, jfr avsnitt 9.3.3. Eller så bör fastighetsindelningen läggas fast enligt de former som i dag gäller för en fastighetsplan, jfr avsnitt 9.5.3.
De ibland otydliga och svårtolkade bestämmelserna om principer för fastighetsindelningen bör alltså kunna slopas och i de fall bestämmelserna egentligen syftar till att indirekt reglera exploateringsgraden, bör regleringen lämpligen kunna uttryckas på ett mer direkt sätt i planbestämmelserna.
Förslaget innebär en ändring av 5 kap 7 § PBL, varigenom möjligheten att i planbestämmelser ange principer för fastighetsindelningen tas bort. Syftet med denna ändring är inte att begränsa möjligheterna att reglera fastighetsindelningsfrågorna i PBL i förhållande till gällande rätt. Däremot syftar ändringen till att skapa ökad tydlighet i fråga om indelningen i fastigheter. Tydligheten får man genom att fastighetsindelningen läggs fast enligt de former som idag gäller för en fastighetsplan.
9.5.3 Fastighetsplan
Gällande bestämmelser
I en fastighetsplan kan, för områden som omfattas av detaljplan, meddelas bestämmelser om markens indelning i fastigheter och om servitut, ledningsrätt och liknande särskilda rättigheter samt om gemensamhetsanläggningar, 6 kap. 3 §. Fastighetsplan ska antas om
1. det behövs för genomförande av en ändamålsenlig indelning i
fastigheter,
Plangenomförande SOU 2005:77
572
2. detaljplanens genomförande i andra fall underlättas genom en
fastighetsplan
3. en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onö-
dig.
I den mån det behövs med hänsyn till syftet med fastighetsplanen ska enligt 6 kap. 6 § i planen anges
1. områdets indelning i fastigheter
2. vilka servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter
som ska bildas, ändras eller upphävas
3. de anläggningar som ska utgöra gemensamhetsanläggningar
4. de fastigheter som ska delta i gemensamhetsanläggningarna och
de utrymmen som ska tas i anspråk för anläggningarna.
Syftet med fastighetsplanen kan med ledning av förarbetena till PBL (prop. 1985/85:1 s. 209 f. och 638 f.) sammanfattas i följande fyra punkter:
1. Ge möjlighet att i ett planpolitiskt sammanhang få en helhetsbild av hur fastighetsindelningen ska utformas.
2. Ge möjlighet till vissa tvångsåtgärder.
3. Klara ut frågor om fastighetssamverkan och rättigheter.
4. Vara ett påtryckningsmedel för plangenomförandet genom att kommunen har rätt till inlösen efter genomförandetiden.
Erfarenheter och problem
Det kan konstateras att användningen av fastighetsplanen som genomförandeinstrument har minskat under senare år. Frågan har därför väckts om det finns anledning att behålla fastighetsplanen i plansystemet.
De nyss nämnda syftena med fastighetsplanen är sannolikt i allt väsentligt relevanta även i dag. Att studera fastighetsbildningen från ett helhetsperspektiv, t.ex. för att undvika effekten med ”först till kvarn”, bör således vara ett nödvändigt redskap i vissa plangenomförandesituationer. Genom en helhetssyn kan marken inom ett bebyggelsekvarter utnyttjas på ett både för det allmänna och för enskilda optimalt sätt. Därför är det också nödvändigt att ha möjligheten att med bindande verkan kunna besluta om fastighetsindelnings- och rättighetsfrågorna, t.ex. för att ge säkerhet åt de en-
SOU 2005:77 Plangenomförande
573
skilda fastighetsägare vars fastighetsbildning aktualiseras i ett senare skede i plangenomförandet.
Att med bindande verkan lägga fast fastighetsindelningen är även nödvändigt för att bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ om gatukostnader ska kunna tillämpas. När exempelvis ett äldre bebyggelseområde med stora tomter ska förnyas eller förtätas kan det vara svårt att enbart med stöd av detaljplanen bestämma om fastigheter kan delas och hur många nya tomter som kan bildas. Om kommunen tillämpar en fördelningsgrund som bygger på att en viss fast grundavgift tas ut per fastighet, bör den nya fastighetsindelningen läggas fast i en fastighetsplan för att det ska vara möjligt att slå fast hur många grundavgifter som kan tas ut inom området.
Likaså finns det fortfarande behov av att i vissa fall kunna påskynda genomförandet genom att medge vissa tvångsåtgärder när det gäller fastighetsindelningen. Det är visserligen inte direkt vanligt att planer genomförs med tvångsåtgärder med en fastighetsplan som grund. Å andra sidan uppstår det då och då situationer där tvångsåtgärder är nödvändiga för att en detaljplan över huvud taget ska kunna genomföras. Det gäller sådana åtgärder som går utöver vad som är möjligt att genomföra enligt förrättningslagstiftningen utan stöd av fastighetsplan.
Det tredje motivet för fastighetsplan som anges i förarbetena till PBL är att vissa frågor om fastighetssamverkan lämpligen bör prövas i ett planpolitiskt sammanhang. Före PBL hade det utvecklats ett system där man skiljde på gemensamhetsanläggningar som ”förutsatts” i en stads- eller byggnadsplan och andra gemensamhetsanläggningar. För den förstnämnda kategorin var praxis att skyddsvillkoren i AL ansågs prövade genom detaljplanen. Den andra kategorin av anläggningar skulle prövas fullt ut vid lantmäteriförrättningen.
I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 211 f.) konstateras att den nämnda ordningen inte var lämplig, främst eftersom den var otydlig. I stället infördes en tydligare ordning där det krävs fastighetsplan för att kunna låsa utformningen av gemensamhetsanläggningar. En gemensamhetsanläggning som enbart behandlas i en detaljplan måste således prövas förutsättningslöst vid en efterföljande förrättning. Den ordning som infördes i och med PBL tycks ha fungerat tillfredsställande för de fall där det har ansetts nödvändigt att säkerställa inrättandet av en gemensamhetsanläggning redan i planprocessen. Även denna egenskap hos fastighetsplanen bör således bibehållas.
Plangenomförande SOU 2005:77
574
Det fjärde motivet som kan sägas ha legat till grund för fastighetsplanen är möjligheten för kommunen att efter genomförandetiden lösa in delar av fastigheter som enligt en fastighetsplan ska utgöra en fastighet. Så vitt känt har bestämmelsen aldrig tillämpats, men enbart existensen skulle kunna ses som ett påtryckningsmedel på fastighetsägarna att genomföra detaljplanens intentioner under genomförandetiden. Behovet av ett sådant påtryckningsmedel är troligen numera tämligen begränsat och just denna egenskap hos fastighetsplanen bör därför i och för sig kunna undvaras.
Sammanfattningsvis kan konstateras att fastighetsplanens rättsverkningar i allt väsentligt fortfarande behövs. Vad som skulle kunna diskuteras är om fastighetsplanen även fortsatt ska utgöra en självständig planform samt vissa detaljer i systemet kring planens upprättande och innehåll.
Ett särskilt problem vid tillämpningen är det stora antalet inaktuella fastighetsplaner. Av fastighetsregistret kan utläsas att det finns närmare 90 000 beslut om tomtindelningar och fastighetsplaner (gällande, nya och ändrade), vilket är lika många som det finns beslut om stadsplaner, byggnadsplaner och detaljplaner (gällande, nya och ändrade). Den helt övervägande delen av tomtindelningarna och fastighetsplanerna är i dag antingen genomförda eller inaktuella.
I de fall en fastighetsplan är inaktuell uppstår problem såväl vid bygglovsprövning som vid fastighetsbildning, eftersom sådana åtgärder kräver att fastighetsplanen ändras eller upphävs. Den formella hantering som krävs för att ändra eller upphäva en fastighetsplan är både tidsödande och kostsam. Därutöver ger planerna upphov till betydande förvaltningskostnader för registerhållningen i fastighetsregistret.
Det är således angeläget att överväga möjligheterna att på ett mycket enkelt sätt minska antalet inaktuella och genomförda fastighetsplaner.
Överväganden och förslag
Plan- och byggutredningen diskuterade i slutbetänkandet (SOU 1996:168) behovet av att vid sidan om detaljplanen ha den särskilda planformen fastighetsplan. Utredningens bedömning var att fastighetsplanen inte längre bör utgöra en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället bör inarbetas i detaljplanen.
SOU 2005:77 Plangenomförande
575
Utredningen fann att anledningen till att tomtindelningsinstitutet i moderniserad form överfördes mer eller mindre oförändrat till PBL genom institutet fastighetsplan var att frågor om fastighetsindelningen traditionellt sett hade hanterats separat. Frågan om att införliva bestämmelserna i detaljplanen övervägdes därför aldrig. Plan- och byggutredningen ansåg dock att det finns starka skäl för en sådan lösning. Framför allt eftersom det i princip är samma slags frågor som kan regleras i fastighetsplanen och i detaljplanen – skillnaden är bara preciseringsgraden. Rent principiellt borde därför regleringen lika väl kunna ske i detaljplanen. Utredningen ansåg vidare att det vore en fördel om samtliga effekter som en detaljplan innebär för en fastighetsägare redovisades i ett sammanhang redan när planen antas. Dessutom gäller i stort sett samma regler beträffande planhandlingar, förfarande och rättsliga effekter av planbeslutet för detaljplan som för fastighetsplan. Eftersom fastighetsplanen dessutom komplicerar systemet i onödan och ger upphov till samordningsproblem i förhållande till detaljplanen, var alltså Plan- och byggutredningens förslag att bestämmelserna om fastighetsplan skulle upphävas och ersättas med bestämmelser i detaljplanen.
Utredningsförslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av de flesta remissinstanser. Kommunerna Malmö och Göteborg ansåg dock att det finns behov av att kunna skilja fastighetsindelningsfrågor från detaljplaneringen i övrigt för att förfarandet ska bli effektivt. Det vill säga att det ska vara möjligt med stegvis planläggning, där bestämmelserna om fastighetsindelningen prövas i ett andra steg.
Kommitténs bedömning är att Plan- och byggutredningens förslag i allt väsentligt bör genomföras. När det gäller frågan om tvåstegsförfarande anförde Plan- och byggutredningen i sina motiv att detta inte kunde ses som ett tillräckligt skäl för en särskild planform utan att det tvärtom är lämpligt att bestämmelserna om fastighetsindelningen och andra bestämmelser redovisas i ett sammanhang när detaljplanen antas. Utredningen ansåg vidare att det inte var lämpligt att särbehandla bestämmelser om fastighetsindelningen när det gäller möjligheterna till planändring under genomförandetiden. För det fall att ett tvåstegsförfarande hade påbörjats genom antagande av en detaljplan före lagändringens ikraftträdande, föreslogs dock en övergångsbestämmelse med innebörden att en planändring för att införa bestämmelser om fastighetsindelningen skulle vara möjlig även under löpande genomförandetid. För dessa planer skulle således planbestämmelserna kunna kom-
Plangenomförande SOU 2005:77
576
pletteras även om det inte har uppstått nya förhållanden av stor allmän vikt, jfr 5 kap. 11 §.
Utgångspunkten bör vara att genomförandefrågorna ska klaras ut i ett tidigt skede i planprocessen och att samtliga effekter av planen redovisas i ett sammanhang. Det finns inte heller anledning att rucka på grundprincipen att planbestämmelser inte utan mycket starka skäl ska kunna ändras under genomförandetiden.
Just när det gäller frågor om fastighetsindelningen är det dock inte uteslutet att något som under hela planärendet har varit en helt okontroversiell fråga och som därför inte behandlats i planen kan bli problem i ett senare skede, exempelvis p.g.a. oförutsedda anspråk som har effekter för ett större område. Att då behöva vänta i kanske 15 år på att genomförandetiden ska gå ut för att planen ska kunna ändras är knappast någon lämplig lösning. I ett sådant läge borde det vara möjligt att komplettera med ”fastighetsplanebestämmelser” även under genomförandetiden.
Kommitténs samlade bedömning är därför att det bör införas en undantagsbestämmelse från villkoren i 5 kap. 11 § första stycket och att fastighetsbildningsbestämmelser bör kunna införas särskilt i en tvåstegsprocess. Om ett sådant undantag mot planändringar under genomförandetiden införs, bör det utformas så att fastighetsbildningsbestämmelserna inte får strida mot någon annan planbestämmelse. Det grundläggande skyddet mot planändringar under genomförandetiden bör dessutom innebära att det inte bör vara möjligt att ändra bestämmelser av det aktuella slaget utan endast att införa nya sådana bestämmelser.
Plan- och byggutredningen behandlade även kopplingen mellan detaljplanen och efterföljande lantmäteriförrättning. I likhet med vad som redan gäller i fråga om bestämmelser om gemensamhetsanläggning enligt AL och ledningsrätt enligt LL föreslogs att det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL ska tillämpas när bestämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut meddelas i en detaljplan. Någon förnyad prövning skulle därefter inte göras vid en förrättning under detaljplanens genomförandetid. Även det förslaget bör nu genomföras.
Att de båda planinstituten slås samman bör givetvis inte innebära någon skyldighet för kommunen att i detaljplanen meddela bestämmelser om fastighetsindelningen. Tvärtom bör sådana bestämmelser införas endast när det, enligt samma kriterier som i dag, är nödvändigt, dvs. när det behövs för genomförande av en ända-
SOU 2005:77 Plangenomförande
577
målsenlig indelning i fastigheter eller om detaljplanens genomförande i andra fall underlättas.
I det sammanhanget bör noteras att enligt gällande rätt ska en fastighetsplan antas även när en fastighetsägare begär det och det inte är uppenbart onödigt. Om den bestämmelsen skulle överföras till bestämmelserna om detaljplan skulle alltså en fastighetsägare ha rätt att kräva att vissa bestämmelser tas in i detaljplanen. Som Plan- och byggutredningen konstaterade är detta inte någon lämplig lösning.
Den gällande ordningen får ses mot bakgrund av de tidigare gällande bestämmelserna om tomtindelning i 1947 års byggnadslag. Enligt den lagen var nybyggnad inom byggnadskvarter inte tillåten på mark som inte blivit indelad till tomter. Fastighetsägaren hade därför ett berättigat intresse för att tomtindelning kom till stånd. Det motivet har dock inte längre någon relevans och det saknas därför skäl för att en fastighetsägare ska ha rätt att kräva antagande av en fastighetsplan.
I övrigt synes gällande regler om detaljplan utan vidare kunna tillämpas på bestämmelser om fastighetsindelning m.m., jfr diskussionen i SOU 1996:168 s. 312 f.
Förslaget medför ett flertal nya, ändrade och upphävda bestämmelser i PBL, FBL, AL och LL, bl.a. föreslås tre nya paragrafer i 5 kap. dvs. 6 b, 7 c och 7 d §§ i PBL och ändringar i 5 kap. 9 och 11 §§, 8 kap. 11 §, 11 kap. 5 §, 13 kap. 1, 3 och 8 §§, 15 kap. 3 §, 16 kap. 1 § och 17 kap. 11 § samma lag. Dessutom införs en ny bestämmelse 4 a § i 5 kap. FBL och ändras 3 kap. 2 §, 5 kap. 5 §, 7 kap. 1, 4 och 6 §§ samt 8 kap. 4 § samma lag. Vidare ändras 6 a och 8 §§ LL samt 6 a och 9 §§ AL.
När det gäller problemet med inaktuella planer kan man se det som tudelat. Den ena delen av problemet är att reglerna bör utformas så att ”plan-berget” inte onödigtvis växer. Det skulle t.ex. kunna åstadkommas genom någon form av tidsbegränsning för nytillkomna planer. Den andra delen av problemet är att det skulle vara önskvärt med enklare former för ändring och upphävande. Svårigheten med sådana förfaranden är att entydigt klara ut i vilka fall det är godtagbart från rättsäkerhetssynpunkt med mer schabloniserade förfaranden. Kommittén har inte haft utrymme att inom ramen för detta uppdrag närmare utveckla dessa frågor.
Plangenomförande SOU 2005:77
578
9.5.4 Samordningen mellan PBL och förrättningslagstiftningen
Effekterna av hittills föreslagna ändringar
Den utgångspunkt som tidigare har nämnts i avsnitten 9.5.1 och 9.5.2 är att det normalt inte finns anledning att i någon större omfattning reglera fastighetsbildningsfrågor i en detaljplan. I de fall där det i dag införs bestämmelser om fastighetsindelningen har dessa oftast helt andra syften, främst att reglera exploateringsgraden. Detta bör lämpligen göras på ett mer direkt sätt än genom fastighetsindelningen. Problemet är nämligen att det annars kan uppstå låsningar som omöjliggör lämpliga lösningar i plangenomförandeskedet. Därför föreslogs i avsnitt 9.5.2 att en detaljplan inte bör kunna innehålla sådana bestämmelser. Vidare har i avsnitt 9.3.3 föreslagits att genomförandebeskrivningen i högre grad än i dag bör behandla konsekvenserna av detaljplanen, t.ex. i form av nödvändiga eller lämpliga fastighetsbildningsåtgärder. Det tredje förslag som har lämnats i avsnitt 9.5.3 är att fastighetsplanen avskaffas som särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Om de beskrivna lagändringarna genomförs kan den nya ordningen sammanfattas på följande sätt.
Alla detaljplaner ska innehålla en genomförandebeskrivning som även beskriver konsekvenserna av planen i fråga om fastighetsbildning, gemensamhetsanläggningar m.m. Det handlar alltså om att fastighetsfrågorna ska belysas och synliggöras – inte att med rättsverkan bestämma hur fastighetsindelningen m.m. ska se ut. Det kan vara fråga om vissa riktlinjer för fastighetsstorlek, att fastighetsindelningen så långt möjligt bör ansluta till ett historiskt bebyggelsemönster, vilka frågor som lämpligen bör lösas genom gemensamhetsanläggningar eller servitut, angivande av vilka som har möjlighet att initiera vissa frågor, osv.
I enkla fall kan denna beskrivning göras mycket enkel, i mer komplicerade fall krävs större omsorg och en högre detaljeringsgrad. Eftersom beskrivningen inte är rättsligt bindande, finns alltid möjlighet att inom de ramar som planbestämmelserna medger i slutänden anpassa fastighetsindelningen m.m. efter de krav och önskemål som uppkommer vid själva plangenomförandet.
Om fastighetsfrågorna är tvistiga eller av andra skäl av mer komplicerad art, får kommunen ta in särskilda bestämmelser i detalj-
SOU 2005:77 Plangenomförande
579
planen som med bindande verkan reglerar dessa frågor. Det kan t.ex. vara fråga om studera fastighetsindelningen från ett helhetsperspektiv för att på ett så rättvist sätt som möjligt fördela byggrätten inom ett kvarter mellan olika fastighetsägare. För att i sådana fall undvika problemet med ”först till kvarn” är det nödvändigt att den avsedda fastighetsindelningen låses fast med rättsverkan. Det kan också i tvistiga fall vara nödvändigt att skapa möjligheter till tvångsåtgärder, dvs. möjligheter till inlösen enligt 8 kap. 4 § FBL.
Även hur utfartsfrågorna ska lösas kan vara nödvändigt att lägga fast genom planbestämmelser. Antingen att servitut eller skaft får tillskapas för enstaka utfarter eller att vissa fastigheter ska samsas om en gemensam utfart i form av en gemensamhetsanläggning.
Planbestämmelser om fastighetsindelningen bör inte tillgripas i fler fall än som verkligen behövs. Det är således inte nödvändigt att lösa alla fastighetsfrågor, bara för att oklarheter finns i viss del av planområdet – kanske rent av bara för viss enstaka gränsdragning. I de fall där planbestämmelser införs ska, som framgår av lagändringsförslagen, vissa frågor enligt FBL prövas redan i planprocessen. Det gäller dels det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL, dvs. att den förslagna fastighetsindelningen leder till en nettovärdeökning, dels villkoret i 7 kap. 1 § FBL att ett servitut ska vara av väsentlig betydelse för en fastighet. Vidare har bestämmelser om fastighetsindelningen den effekten, att skyddsreglerna i 5 kap. 8 § FBL om att en fastighet inte får minskas i alltför hög grad inte ska tillämpas, vilket innebär att en vägning mellan allmänna och enskilda intressen måste göras i det enskilda fallet i planärendet.
Restriktivitet bör gälla även i fråga om planbestämmelser som reglerar inrättandet av en gemensamhetsanläggning. Liksom enligt gällande rätt bör det i och för sig vara möjligt att reglera samtliga frågor rörande en gemensamhetsanläggning utom andelstalen för delaktighet. Från fall till fall bör dock en bedömning göras av vilka frågor det är lämpligt att låsa fast genom planbestämmelser och vilka frågor som lämpligen bör lösas vid den efterföljande lantmäteriförrättningen.
Följsamhet vid avvikelse från detaljplan
Det gällande regelsystemet kring avvikelser från plan är synnerligen komplicerat och det finns nog högst en handfull personer i Sverige som har kännedom om alla de olika varianter som kan uppkomma –
Plangenomförande SOU 2005:77
580
inklusive ett flertal övergångsbestämmelser. En total översyn vore därför angelägen, men det är nog att sikta för högt i nuläget. En liten delfråga i sammanhanget är dock kopplingen mellan PBL och FBL när det gäller avvikelser från en detaljplan som har beslutats av byggnadsnämnden (eller motsvarande) och som sedan ska genomföras genom lantmäteriförrättning.
Enligt 8 kap. 11 § första stycket 2 PBL gäller bl.a. att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan ska bifallas om den fastighet på vilken åtgärden ska utföras stämmer överens med detaljplanen och den fastighetsplan som gäller för området eller avviker från dessa planer, men avvikelserna har godtagits vid en bygglovsprövning eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen FBL. En fastighetsägare som har berörts av ett beslut om avvikelse från plan som har meddelats av endera av de båda nämnda myndigheterna, kan alltså vara förvissad om att fastigheten i framtiden inte ska betraktas som planstridig vid en bygglovsprövning.
Enligt 3 kap. 2 § första stycket FBL gäller att inom ett område med detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Detta innebär att lantmäterimyndigheten alltid ska göra en självständig prövning av om en viss fastighetsbildningsåtgärd innebär en mindre avvikelse – helt oberoende av om någon avvikelse tidigare har medgivits vid fastighetsbildning eller bygglovsprövning. Det innebär alltså att en fastighetsägare kan komma i den situationen att fastighetsbildning, som är mer eller mindre nödvändig för att genomföra ett beviljat bygglov eller förhandsbesked, inte kan genomföras.
Det skulle i och för sig kunna hävdas, att om byggnadsnämnden har beslutat om en s.k. mindre avvikelse så bör det vara en ”självklarhet” att lantmäterimyndigheten ska göra en anslutande bedömning när samma ärende blir en fastighetsbildningsfråga. Erfarenheterna har dock visat att så inte alltid är fallet. Det inträffar således att byggnadsnämnden ger positivt förhandsbesked eller bygglov till en viss åtgärd, som förutsätter att fastighetsindelningen ändras i strid mot planen, varefter lantmäterimyndigheten gör bedömningen att avvikelsen vid fastighetsbildningen inte är ”mindre” och därför enligt 3 kap. 2 § FBL inte kan tillåtas. Det är i detta sammanhang viktigt att understryka att det inte handlar om olika bedömningar av samma lagrum, utan om prövningar som görs enligt
SOU 2005:77 Plangenomförande
581
olika lagar. Att bedömningen kan bli olika ligger således inbyggt i systemet. Till bilden hör även att kommunens beslut om avvikelse prövas av förvaltningsdomstol medan lantmäterimyndighetens motsvarande beslut överklagas till fastighetsdomstol. Inte heller vid överprövning finns således någon koppling mellan de berörda fallen.
Även om frågan inte direkt ställs på sin spets, på så vis att myndigheternas beslut går i olika riktning, uppkommer ofta diskussioner om plantolkningen, som innebär att genomförandeprocessen försvåras och fördyras för såväl de berörda fastighetsägare som för kommunerna.
För att den enskilde fastighetsägaren inte ska komma i kläm mellan olika bedömningar av olika myndigheter och för att förenkla och förbilliga genomförandeprocessen bör således en följsamhetsbestämmelse införas i FBL. Om det krävs att fastighetsindelningen ändras på visst sätt för att kunna genomföra ett lagakraftvunnet bygglov eller förhandsbesked enligt PBL, bör således fastighetsbildning kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen. En sådan ordning förefaller naturlig även med tanke på att den prövning som görs enligt PBL bör ses som den primära, när det gäller effekterna på omgivningen m.m., och att en därtill anslutande fastighetsbildning alltså i huvudsak är en följdeffekt.
Redan enligt gällande rätt finns en liknande följsamhetsbestämmelse i 3 kap. 2 § andra stycket FBL, som innebär att om tillstånd har getts till att uppföra en byggnad eller att utföra annan därmed jämförlig åtgärd inom ett område med naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser om markanvändningen, så får även sådan fastighetsbildning ske som behövs för att tillståndet ska kunna utnyttjas. En bestämmelse om följsamhet i fråga om plantolkning bör kunna utformas på motsvarande sätt.
9.6 Exploateringssamverkan och exploatörsparagraferna
Kommitténs bedömning och förslag Plan- och byggutredningens föreslog en ny lag om fördelning av byggrätt. Enligt kommitténs bedömning behöver förslaget med hänsyn till remisskritiken bearbetas ytterligare.
Plangenomförande SOU 2005:77
582
I dag finns det en bestämmelse i 6 kap. 18 PBL som anger att mark inom detaljplan med enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i vissa fall ska upplåtas utan ersättning. Plan- och byggutredningen föreslog att denna bestämmelse skulle upphävas. Kommittén delar bedömningen. Skälet till detta är framför allt att regleringen leder till orättvisor och att bestämmelsen inte innebär några fördelar vare sig för samhället eller enskilda fastighetsägare.
9.6.1 Inledning
Bland bestämmelserna i 6 kap. PBL om plangenomförande finns bestämmelser om exploateringssamverkan, 6 kap. 2 § och de s.k. exploatörsparagraferna, 6 kap. 18–23 §§.
9.6.2 Exploateringssamverkan
Förändringar av markanvändningen inom bebyggda områden, med många fastigheter, kommer ofta i konflikt med rådande fastighetsindelning och ägarförhållanden. För att sådana förändringar ska komma till stånd i större omfattning krävs därför normalt att marken genom frivilliga förvärv eller expropriation samlas i en hand, antingen hos kommunen eller en exploatör. Genom lagen om exploateringssamverkan (1987:11, ESL) skapades 1987 möjligheter att få till stånd samordnade aktiva insatser från fastighetsägarna själva.
ESL innehåller genomförandemedel av två principiellt olika slag. För det första ger lagen möjligheter för fastighetsägarna att i samverkan utföra de gemensamma anläggningar som är nödvändiga för området, t.ex. gator och va-ledningar. Därefter överlämnas anläggningarna till den huvudman, kommunen eller en anläggningssamfällighet, som ska ansvara för driften i framtiden. För det andra innehåller lagen ett speciellt värdeutjämningssystem som innebär att fastighetsägarna får del i exploateringsverksamhetens nettofördelar utifrån den mark man bidrar med till exploateringsföretaget – och inte efter hur detaljplanens byggrätter lokaliseras. I vissa situationer skapar det större rättvisa och ger därmed bättre förutsättningar att åstadkomma lämpligt utformade detaljplaner.
SOU 2005:77 Plangenomförande
583
Plan- och byggutredningen konstaterade att ESL endast har tillämpats i få fall, vilket bl.a. sannolikt beror på att lagstiftningen uppfattas som komplicerad. Det har troligen till stor del sin grund i att frågor om utbyggnad av anläggningar å den ena sidan och fördelning av byggrätter eller kostnader å den andra har vävts samman i ett enda förfarande. Utredningens grundläggande förslag var därför att ESL skulle upphävas och att lagens två huvudsyften skulle behandlas var för sig.
När det gäller utbyggnad av anläggningar i fastighetsägarnas gemensamma regi finns en väl fungerande lagstiftning i form av anläggningslagen (AL). Utredningens förslag var därför att den lagen exklusivt ska hantera dessa frågor. I anslutning till detta ställningstagande föreslog utredningen också vissa ändringar i AL. Dessa förslag har därefter framförts även av Lantmäteriverket i LMV-rapport 2002:9, Översyn av anläggningslagen, och bereds för närvarande inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).
När det gäller fördelning av byggrätter i detaljplanen konstaterade utredningen att liknande system med framgång och i stor utsträckning tillämpas i andra länder. I de praktiska fall som har genomförts enligt ESL har möjligheten till en mer rättvis fördelning av den s.k. planvinsten framhållits som särskilt värdefull. Utredningen ansåg därför att principerna i systemet bör behållas, men att regelsystemet bör förenklas i jämförelse med ESL.
I korthet innebär det av Plan- och byggutredningen föreslagna systemet följande. Kommunen ska i en detaljplan kunna meddela bestämmelser om att ett särskilt fördelningsförfarande ska tillämpas vid genomförandet av en detaljplan. Samtidigt meddelas bestämmelser om fastighetsindelningen m.m. motsvarande vad som enligt gällande rätt regleras i en fastighetsplan. Därefter genomförs en s.k. fördelningsförrättning vid lantmäterimyndigheten, varvid fastigheterna ”omdisponeras”. Vidare gör lantmäterimyndigheten en ekonomisk avräkning, så att berörda fastigheter får del av planvinsten utifrån ett andelstal. Detta andelstal bestäms normalt med utgångspunkt från den areal som fastigheten bidrar med till exploateringsföretaget. Det finns dock möjlighet att jämka andelstalet så att man också tar hänsyn till andra bidrag än arealen, t.ex. om en fastighet som ska bevaras bidrar med en värdehöjning på angränsande fastigheter.
Utredningen föreslog att bestämmelserna om det beskrivna fördelningsförfarandet skulle tas in i en ny lag, lagen om fördelning av byggrätt.
Plangenomförande SOU 2005:77
584
Det är sannolikt en allmänt spridd uppfattning att ESL, i första hand p.g.a. dess komplexitet, inte är riktigt ändamålsenlig som plangenomförandeinstrument – även om grundtankarna bakom lagen ofta uppfattas som riktiga. Många remissinstanser var positiva till en lagstiftning i någon form rörande samverkan mellan fastighetsägare vid exploatering, men flera instanser ansåg samtidigt att Plan- och byggutredningens förslag bör bearbetas ytterligare.
Behovet av en lagstiftning om samverkan vid exploatering eller om fördelning av byggrätter gör sig främst gällande vid byggande i områden med många inblandade fastighetsägare, där den etablerade fastighetsstrukturen försvårar en ändamålsenlig planläggning. Typexemplet är s.k. förnyelse av äldre villa- och fritidsbebyggelseområden. När professionella byggherrar ska exploatera inom områden med flera fastighetsägare kan troligen en nödvändig omstrukturering av fastighetsindelningen i stället ske genom avtalslösningar.
Det är alltså inte sannolikt att byggande enligt de föreslagna lagreglerna skulle komma att svara för någon mer betydande andel av bostadsproduktionen i Sverige i framtiden. I det avseendet skulle lagreglerna sannolikt få en tämligen begränsad betydelse i vårt land – till skillnad från länder som Tyskland, Frankrike och Japan, där liknande lösningar har en mer produktionsstimulerande betydelse.
I de fall där reglerna främst är avsedda att användas, dvs. i s.k. förnyelseområden, kan dock förutsättningarna för goda plan- och miljömässiga lösningar påtagligt förbättras – i Sverige lika väl som i andra länder. Detta talar för att även svensk lag bör tillhandahålla ett redskap för samverkan eller värdefördelning vid en exploatering som berör många fastighetsägare.
Med tanke på de synpunkter på Plan- och byggutredningens förslag som framfördes av remissinstanserna bör det inte vara möjligt att direkt lägga den utredningens förslag till grund för en ny lagstiftning. Det krävs således ytterligare bearbetningar. Även om det, som nyss har beskrivits, i och för sig finns behov av en lagstiftning av det aktuella slaget, har kommittén gjort bedömningen att det i nuläget inte har varit befogat att prioritera dessa frågor på bekostnad av andra plan- och plangenomförandefrågor som PBLkommittén har haft att behandla.
Kommittén har därför valt att inte utreda dessa frågor ytterligare, men att ett förnyat ställningstagande kan behöva göras i framtiden. Någon anledning att isolerat, dvs. utan alternativ lagstiftning eller fördjupad utredning om konsekvenserna m.m., upp-
SOU 2005:77 Plangenomförande
585
häva ESL finns inte. Vad som än sägs om ESL innehåller den lagen fördelningsregler som verksamt skulle kunna bidra till plangenomförandet i vissa särskilda fall.
9.6.3 Exploatörsparagraferna
I 6 kap. 18–23 §§ finns några bestämmelser om avstående av mark m.m. som är av speciell karaktär. Paragraferna brukar samlat benämnas ”exploatörsparagraferna”.
Enligt 6 kap. 18 § ska mark inom en detaljplan med enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i vissa fall upplåtas utan ersättning. Detta kan enligt Plan- och byggutredningen leda till orättvisa mellan fastighetsägarna och utredningen föreslog därför att paragrafen skulle upphävas. Förslaget tillstyrktes eller lämnades utan erinran av remissinstanserna.
Enligt 6 kap. 19 § har länsstyrelsen möjlighet att förordna att en fastighetsägare (exploatör) i vissa fall ska avstå eller upplåta mark utan ersättning. I ett sådant förordnande kan länsstyrelsen med stöd av 6 kap. 22 § föreskriva att fastighetsägaren också ska bekosta anläggande av gator och vägar samt va-anordningar. Plan- och byggutredningen diskuterar i sitt betänkande tämligen ingående innebörden av dessa bestämmelser, men några lagändringar föreslogs inte.
Bestämmelsen i 6 kap. 18 § innebär att den som äger obebyggd mark, som enligt en detaljplan är avsedd för allmän plats för vilken kommunen inte ska vara huvudman, är skyldig att utan ersättning upplåta marken. Förutsättningen är att den behövs för att kvartersmark, som tillhörde fastighetsägaren när planen antogs, ska kunna användas för avsett ändamål. Bestämmelsen uttrycks som en upplåtelseskyldighet. Skyldigheten får anses gälla till förmån för andra fastigheter inom planområdet, som har behov av att använda samma väg.
Vid införandet av bestämmelsen i 1931 års stadsplanelag motiverades den på följande sätt (Bexelius m.fl.: Byggnadslagstiftningen, 5 uppl. 1970, s. 292 f.).
Då mark blivit indelad till ett planmässigt bebyggande, får den i regel ett ökat värde såsom byggnadsmark. Vill jordägaren tillgodogöra sig detta värde genom försäljning av byggnadstomter eller deras bebyggande, är det ett naturligt krav, att han även skall tillhandahålla de vägar inom området, som erfordras för tomternas behöriga utnyttjande.
Plangenomförande SOU 2005:77
586
I förarbetena till PBL anförs som skäl för bestämmelsen endast att den har betydelse för sådana fall då det dröjer viss tid innan vägen har ställts i ordning och upplåtits för begagnande (prop. 1985/86:1 s. 650).
Ursprungligen synes alltså bestämmelsen i 6 kap. 18 § ha haft ett fördelningssyfte. I förarbetena till PBL poängteras i stället syftet att kunna ta marken i anspråk i ett tidigt skede. Samtidigt som regeln fortfarande har påtagliga fördelningseffekter. De grundläggande skälen bakom bestämmelsen är således oklara.
Det är tveksamt om bestämmelsen, som bör ses som en slags legalrätt, någonsin har tillämpats. Det vill säga i den meningen att någon fastighetsägare mot sin vilja har tvingats upplåta mark för väg till någon annan fastighetsägare, i avvaktan på att vägfrågorna blir lösta genom en förrättning enligt AL. Behovet av tidigt tillträde, som framförs i förarbetena till PBL, tycks därför inte vara särskilt angeläget.
Bestämmelsen har dock betydelse vid bestämmande av ersättning för mark vid inrättande av gemensamhetsanläggning enligt AL. För mark som träffas av bestämmelsen i 6 kap. 18 § PBL utgår regelmässigt ingen ersättning (jfr rättsfallet V00:4 i Lantmäteriets rättsfallsregister). Eftersom någon ersättning inte betalas för sådan mark kommer ägaren av marken att få ett sämre ekonomiskt utfall än andra fastighetsägare i gemensamhetsanläggningen. Detta trots att fastigheten i de flesta avseenden är jämbördig med andra fastigheter inom området. Kravet på nytta, dvs. att en viss fastighetsägare betraktas som en exploatör, är mycket lågt vid en tillämpning av 6 kap. 18 §, t.o.m. mycket lägre än vid en tillämpning av 6 kap. 19 §. Som Plan- och byggutredningen anförde är det, mot den redovisade bakgrunden, svårt att se varför man med en regel av så speciellt slag i PBL ska gripa in i den fördelning som ska göras enligt AL. Resultatet blir sannolikt ofta oskäligt och bestämmelsen är dessutom mycket svår att tolka och tillämpa i det enskilda fallet. Det finns således inte längre något motiv för en bestämmelse, som inte innebär några egentliga fördelar för vare sig samhället eller enskilda fastighetsägare, samtidigt som den kan leda till orättvisor mellan de fastighetsägare som ska ingå i en gemensamhetsanläggning. Bestämmelserna i 6 kap. 18 § bör därför, som Plan- och byggutredningen föreslog, upphävas.
När det gäller 6 kap. 19 och 22 §§ kan konstateras att dessa bestämmelser hänger intimt samman med de s.k. genomförandeavtal (exploateringsavtal) som regelmässigt ingås mellan kommunen och
SOU 2005:77 Plangenomförande
587
professionella byggherrar (exploatörer). Det har i olika sammanhang framförts att förutsättningar och innehåll i dessa avtal bör regleras i lag. Den frågan har dock ansetts ligga utanför kommitténs uppdrag.
589
10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
Sammanfattning Erfarenheterna av det system för prövning, kontroll och tillsyn som infördes 1995 har visat att de viktigaste syftena med reformen inte har uppnåtts. Exempelvis har kontroll och kvalitet inte påtagligt förbättrats och olika aktörers roller och ansvar knappast blivit klarare. Byggnadsnämndernas tillsyn har också varit otillräcklig, och åtskillnaden mellan förfarandet för prövning och förfarandet för kontroll och tillsyn, som utgör grunden i systemet, har tillfört en del nya administrativa problem. Många har haft svårt att förstå och acceptera systemets uppbyggnad och funktion. Kommitténs förslag för att komma till rätta med problemen är huvudsakligen följande.
• En sammanhållen bygglovsprocess återinförs för prövning och tillsyn av byggprojekt, dvs. kravet på separat bygganmälan slopas.
• En förskjutning av byggnadsnämndens tillsyn ska ske mot tidiga och avslutande skeden, och ökad vikt fästas vid kontroll och tillsyn av utförd projektering.
• Prövningen av bygglov ska avse att kraven på lämplig placering, utformning och användning är uppfyllda och att förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven inte saknas.
• Byggsamråd ska hållas efter bygglovsansökan om det inte är uppenbart obehövligt.
• Bygglov ska innebära rätt att bygga och innehålla föreskrifter för utförande och kontroll samt villkor för att påbörja arbetena.
• Den kvalitetsansvarige ges ökade uppgifter och en starkare ställning och ska normalt vara riksbehörig, men inte krävas i enklare ärenden.
• Oberoende kontroll ska kunna utföras genom fristående både företag och personer.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
590
• Lika krav på bygglov och rivningslov ska gälla inom och utanför områden med detaljplan, innebärande bl.a. att undantaget för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader avskaffas.
• Utökade undantag från lovplikt införs för friliggande en- och tvåbostadshus.
• Förhandsbesked om bygglov ska kunna ges i alla frågor som kan omfattas av bygglovsprövningen.
• Slutbevis ska förberedas vid ett avslutande byggsamråd, avse vad som fastställts och föreskrivits i bygglovet, och innebära rätt att bruka.
• Den särskilda avgiften för vissa regelöverträdelser höjs till maximalt ett prisbasbelopp.
Vidare föreslår kommittén att samordningen mellan bygglovsprövningen och prövningen enligt miljöbalken förbättras och att kraven på underrättelser om ansökningar och beslut till berörda sakägare utvidgas.
10.1 Systemet för prövning, kontroll och tillsyn
10.1.1 Utredningsuppdraget
Enligt de särskilda utredningsdirektiven rörande systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt, enkelt uttryckt den s.k. byggprocessen, ska kommittén behandla frågor om
• kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning samt
• kopplingen mellan PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL).
Kommittén ska
• analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet,
• analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt,
• överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö främjas,
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
591
• föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning,
• göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och överväga kopplingen mellan PBL och BVL.
10.1.2 Systemets grunder
Begreppen
Prövning, kontroll och tillsyn är begrepp som kan ha olika betydelse i olika sammanhang. I det här sammanhanget används begreppen för att beteckna och hålla isär olika tillvägagångssätt för att styra och säkra en avsedd kvalitet. De praktiska metoderna kan vara likartade och innefatta olika moment av granskning och bedömning, men ändamålen och funktionerna är olika. Prövning avser att på förhand avgöra om något kan tillåtas utifrån vissa kvalificeringskrav. Kontroll innebär att under hand eller i efterhand förvissa sig om att alla tillämpliga krav är uppfyllda. Tillsyn innebär övervakning av att gällande regler följs, nödvändig kontroll sker och förväntat resultat uppnås.
Principiell uppbyggnad av systemet
Systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggandet är i dag uppdelat i två åtskilda förfaranden. Byggnadsnämndens prövning av om en avsedd byggnadsåtgärd kan få lov att utföras sker avskilt från byggnadsnämndens tillsyn över att byggherren förmår utföra den kontroll som är nödvändig för att samhällets krav ska kunna uppfyllas. Det uppdelade förfarandet bygger sålunda dels på att byggherren och byggnadsnämnden har olika ansvar och uppgifter, och dels på att byggnadsnämndens uppgifter är av två olika slag. Nämnden svarar för prövning och tillsyn medan byggherren själv ansvarar för kontrollen. En ytterligare grund för uppdelningen är att även samhällets krav på byggnadsverk har olika karaktär.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
592
Bygglovsprövningen är i princip begränsad till objektets läge, användning och yttre utformning, som kan och bör prövas i sitt lokala sammanhang och grundas på krav som medger en viss lämplighetsbedömning. Tillsynen och kontrollen avser krav på tekniska och funktionella egenskaper, som ska uppfyllas och inte ge utrymme för olika tolkning och tillämpning.
Tillsynen ska inledas med att byggherren gör en bygganmälan. Kontrollen kan utföras på olika sätt, och formerna ska i regel gås igenom vid ett byggsamråd, beslutas i en kontrollplan och övervakas av en särskild kvalitetsansvarig. Denne ska svara för att byggherren har tillgång till den kompetens som behövs för att se till att kontrollerna utförs och kontrollplanen genomförs. När så skett ska byggnadsnämnden utfärda ett slutbevis. Om det brister i förutsättningarna för detta kan nämnden besluta om användningsförbud.
Uppförande och tillbyggnad av byggnadsverk kräver både bygglov och bygganmälan, medan andra yttre ändringar och ändrad användning kräver enbart bygglov. Andra inre ändringar kräver enbart bygganmälan. Förhandsbesked om bygglov kan begäras. Speciella åtgärder kan kräva rivningslov och rivningsanmälan eller fordra marklov.
Bakgrund och syfte
Ända sedan byggnadsstadgans tid har vid sidan av bestämmelserna om lov funnits särskilda bestämmelser om kontroll och tillsyn. Till skillnad mot i dag har bestämmelserna tidigare tillämpats inom ramen för ett sammanhållet förfarande, gemensamma krav, och ett omfattande ansvar för byggnadsnämnden. Vid införandet av PBL framhölls byggherrens primära ansvar för kontroll och kvalitet, medan byggnadsnämnden skulle utföra en begränsad prövning och tillsyn, dock i vidare utsträckning än i dag. Det sammanhållna förfarandet behöll man och de tekniska egenskapskraven ingick i kraven på byggnader enligt PBL.
Vid lagändringen 1995 ändrades systemet mera radikalt. Såsom föreslogs i propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. (prop. 1993/94:178) reducerades bygglovsplikten och bygglovsprövningen till att i princip enbart gälla byggnadsåtgärdernas yttre aspekter och konsekvenser. Det infördes ett fristående förfarande för kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskrav som i och med detta avfördes från bygglovsprövningen. Samtidigt överflytta-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
593
des bestämmelserna avseende egenskapskraven från PBL till en ny lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL).
Avsikten med ändringen var att tydliggöra byggherrens och byggnadsnämndens olika ansvar och skilja byggnadsnämndens principiellt olika uppgifter åt. Motiv och syften kan sammanfattas i följande punkter.
• Byggnadsnämndens prövning skulle koncentreras till dess särskilda kompetensområde, dvs. bedömningen av bebyggelsens lokalisering och yttre utformning, och hållas isär från tillsynen avseende de generella, statliga kraven på byggnadsverks tekniska egenskaper.
• Byggnadsnämndens tillsynsansvar skulle renodlas och inte inverka på byggherrens kontroll- och kvalitetsansvar.
• Bygglovsprövningen skulle inte tyngas och förlängas av prövningar av tekniska och funktionella frågor som byggherren ensam har ansvaret för.
• Kontrollen skulle bli mer effektiv och enhetlig och inte vara beroende av byggnadsnämndens resurser.
• Systemet skulle vara anpassat till framväxten av ett öppet kontrollsystem, gemensamt för hela Europa och innebärande att enskilda personer och företag skulle kunna kvalificera sig för att utföra kontroll av både byggprojekt och byggprodukter på basis av nationella lagar och internationell kvalitetsstandard.
Beröringspunkterna mellan byggkontrollen och annan teknisk kontroll på olika områden ansågs mer väsentliga än sambandet mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn och sammanhållningen av samhällets krav. Bedömningen var att nyordningen skulle leda till ett ökat ansvarstagande för byggherrarna, en minskad belastning på byggnadsnämnderna, och en högre kvalitet på det byggda.
Erfarenheter av tillämpningen
Systemet kan efter tio års tillämpning sägas ha fått mer negativ än positiv kritik. De effektivitetsförbättringar av byggkontrollen och samordningsvinster med annan kontroll som antogs bli en effekt av förändringarna har inte tydligt kunnat iakttas. Inte heller tycks byggherrens och byggnadsnämndens roller i realiteten ha blivit kla-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
594
rare. Det enda inslag i systemet som fått övervägande positiv respons är byggsamrådet, som infördes 1992, dvs. innan hela systemet reformerades 1995.
Systemet har kritiserats för att bl.a. vara svårbegripligt, byråkratiskt, tungrott, uppsplittrat, tidskrävande och – inte minst – ineffektivt. De problem som påtalats kan hänföras till olägenheter av det uppdelade systemet, brister i bestämmelsernas utformning eller problem med deras tillämpning.
Problem med systemet
Systemet uppfattas som omständligt i enkla ärenden och svårbegripligt för oerfarna byggherrar. Det kan många gånger vara svårt att förstå skillnaden och kopplingen mellan bygglov och bygganmälan, hur och varför olika frågor ska hanteras på det ena eller andra sättet och vad besluten egentligen innebär. Byggnadsnämnderna får ägna mycket tid åt information. Många kommuner har utmärkta hemsidor där den oerfarne byggherren kan finna god vägledning. Det finns emellertid exempel på att inte ens överinstanserna alltid har varit klara över hur olika samhällskrav ska hanteras i systemet.
Systemet kritiseras även för att vara baktungt genom att bygganmälan krävs och byggsamråd hålls sent i processen, dvs. strax innan och ibland efter byggstart. Tillsyn över kontroll och kvalitet inleds därigenom för sent för att få en god effekt. Eventuella problem blir inte belysta och bedömda i tid, vare sig av byggnadsnämnden, den kvalitetsansvarige eller de fristående sakkunniga, som kan ha utsetts efter byggsamrådet. All tillsyn och fristående kontroll koncentreras till byggskedet, då projektering och upphandling i huvudsak redan är klara, och inte mycket kan påverkas utan risk för betydande kostnader och förseningar. Däremot lämnas det viktiga projekteringsskedet helt därhän.
Annan kritik som framförts mot systemet är att bindande besked och överklagbara beslut inte kan ges i alla sakfrågor som påverkar den enskildes rätt och att avvägningar mellan krav eller avsteg från krav inte kan prövas på förhand. Dessutom anses att myndighetsutövningen blir uppsplittrad och ibland motsägelsefylld, och att byggherren därigenom kan få motstridiga beslut och besked i fråga om samma projekt. Kraven på t.ex. tillgänglighet, användbarhet och varsamhet blir inte behandlade i ett sammanhang
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
595
och inte i samband med prövningen av de ramar som ges av byggnadernas yttre utformning. Bygglov kan inte vägras men heller inte utnyttjas med tillfredsställande resultat för projekt som saknar förutsättningar att uppfylla vissa väsentliga samhällskrav.
Brister i bestämmelserna
När det gäller bestämmelsernas innehåll är det främst i fråga om den kvalitetsansvariges roll som brister anses föreligga. Både ställning, uppgifter och ansvar anses vara oklara eller otillräckliga, och benämningen uppfattas som missvisande. Rollen undergrävs av att i princip vem som helst kan utses. Även de fristående sakkunniga anses ha en svag eller oklar ställning, och i vissa fall har de ansetts ge legitimitet åt byggherrens egenintressen. Andra väsentliga brister som anförts är att krav inte ställs på kontrollernas innehåll och kontrollplanens genomförande. Slutskedet anses vara svagt reglerat och slutbeviset av mindre intresse eftersom det inte säger mycket om byggnadens tekniska egenskaper. Brister har även anförts i fråga om anmälningspliktens omfattning, bygganmälans innehåll och byggsamrådets underlag, samt protokollets form, innehåll och status.
Tillämpningsproblem
Systemet uppfattas av många bygglovssökande och bygglovshandläggare som krångligt att tillämpa och onödigt omständligt i framför allt enkla ärenden. Hanteringen anses tyngas av informationsbehov och präglas av formalism och pappersexercis. Men bilden är inte entydig. Systemet kan tillämpas mer eller mindre enkelt i enkla ärenden, men också mer eller mindre strikt över huvud taget. Det framstår som besvärligt att tillämpa, men enkelt att avvika eller bortse ifrån. Det påstås av vissa kunna tillämpas nästan hur som helst, och tillämpningen anses variera från kommun till kommun. Trots att systemet är tänkt att vara flexibelt, framställs det som stelt eller kravlöst, eller bådadera, utan tydliga ramar för olika tillämpningar och utan verksamma redskap mot olika avarter, exempelvis att egenskapskraven trots uppdelningen dras in i bygglovsprövningen eller lämnas mer eller mindre utan tillsyn.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
596
Ett näraliggande tillämpningsproblem är att tillsynen brister, både från kommunernas och från länsstyrelsernas sida. Det anses bl.a. bero på att resurserna är otillräckliga, exempelvis att teknisk kompetens saknas eller har försvagats. Även intresset för tillsyn anses ibland vara otillräckligt, bl.a. på grund av att området inte ges hög prioritet av kommunerna.
Systemet var tänkt att leda till en förbättrad kontroll av byggandets kvalitet, men kritiseras nu för att vara ineffektivt på just den punkten. Verifikationer av utförda kontroller kommer inte in i tillräcklig utsträckning och krävs inte alltid in av byggnadsnämnderna, och de intyg som kommer in säger inte mycket mer om kontrollen än att någon intygat den på ett papper.
Ett annat tillämpningsproblem rör bestämmelsernas tydlighet. Systemet utgår ifrån att samhällets krav ska vara så tydliga och utrymmet för tolkning så obetydligt, att tillämpningen inte behöver bedömas utan enbart och entydigt kan kontrolleras. Men tolkningarna av kraven i de enskilda ärendena är långt ifrån oomstridda. Särskilt föreskrifterna för tillämpningen vid ändring av byggnader ger byggherren ett betydande utrymme och ansvar för att själv väga in sina egna intressen.
Utvärderingar och undersökningar
En del av kritiken mot systemet hade framförts redan i remissvaren på Plan- och byggutredningens delbetänkande Anpassad kontroll av byggandet (SOU 19933:94), och diskuterats men avfärdats i propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. (prop 1993/94:178). Det gällde exempelvis farhågorna för att systemet inte skulle passa mindre byggherrar och enklare projekt. I april 1995, dvs. redan innan systemet infördes, fick Boverket regeringens uppdrag att utvärdera det nya systemet på bl.a. den grunden. Ett år senare tillsattes Byggkvalitetsutredningen med uppgift att utvärdera också andra regelinstrument för att motverka exempelvis fukt och mögel, främst byggfelsförsäkringen och den s.k. småhusgarantin.
I Boverkets rapport Byggkontrollen (1997:9), som uppmärksammades i Byggkvalitetsutredningens betänkande Bygkvalitet för framtiden (SOU 1997:177), framfördes många problem och oklarheter med kontrollsystemet enligt PBL och föreslogs en rad både förenklingar och förstärkningar av bestämmelserna. Men systemet
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
597
bedömdes ändå i huvudsak fungera väl, och regeringen fann inte tillräckliga skäl för att ändra lagen, utan ansåg att det borde räcka med ytterligare informationsinsatser. I propositionen Vissa byggfrågor m. m., där bl.a. Boverkets förslag behandlades, anfördes att byggprocessen för de större projekten utvecklades i rätt riktning och att reformen skulle kunna bli en positiv kraft för kvalitetssäkring och en smidigare byggprocess (prop. 1998/99:62 s. 43).
Men utvecklingen och fortsatta utredningar har inte bekräftat denna positiva bild av byggprocessen. Problem med t.ex. fukt och mögel eller bristande tillgänglighet på grund av byggfel eller byggslarv har uppmärksammats allt mer i den offentliga debatten, och brister i byggherrarnas kontroll och byggnadsnämndernas tillsyn konstaterades i fortsatta undersökningar av Boverket under 2001 och 2002
1
. Problemen sattes i samband med byggbranschens speciella struktur och kultur, och ledde till att en byggkommission tillsattes för att bl.a. föreslå åtgärder för att höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. I Byggkommissionens betänkande med den talande titeln Skärpning gubbar! konstaterades att systemet för tillsyn och kontroll fungerar dåligt och inte säkerställer samhällets krav. I betänkandet hänvisas till att Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, Boverket m.fl. anfört att byggherrarnas och entreprenörernas kontroll- och kvalitetssystem inte fungerar i praktiken, att den kvalitetsansvariges roll är oklar samt att byggnadsnämndernas resurser för tillsyn är otillräckliga (SOU 2002:115 s. 170). Kommissionen menade att systemet i grunden var rätt tänkt, men inte tillämpades så som det var tänkt. Förändringar på byggmarknaden och inom byggbranschen hade motverkat ambitionerna och förutsättningarna, bl.a. genom att byggherrens roll och kompetens hade försvagats.
1 Boverkets skrivelser om bygglov, tillsyn och kontroll, daterade den 11 oktober 2001 och den 4 november 2002.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
598
Principiella ändringar som har aktualiserats under utredningsarbetet
Till kommittén har inkommit många synpunkter och förslag som rör systemet som sådant eller dess grundläggande principer och förutsättningar.
På några punkter pekar förslagen i samma riktning, på andra punkter framkommer mer motstridiga uppfattningar om vilka förändringar som är nödvändiga eller önskvärda. En betydande enighet råder om att kontroll och tillsyn behöver förbättras i tidiga och i sena skeden av processen, och att prövningen bör ta hänsyn till alla samhällets krav. Mer delade är meningarna om hur processen konkret ska utformas och hur långt kraven och prövningen ska drivas. Mest går meningarna isär om olika aktörers roller och ansvar och hur långt kraven på kompetens och behörighet ska sträcka sig. Följande sammanställning av inkomna synpunkter och förslag är belysande men inte uttömmande.
Bättre framförhållning och avslutning behövs
Tillsynen måste enligt mångas mening tidigareläggas och omfatta även projekteringen. Anmälan inför byggstart bör ersättas med anmälan inför projekteringsstart. Alternativt bör bygganmälan slopas och tillsynen inledas vid samråd efter bygglovsansökan. Kvalitetsansvariga och sakkunniga måste medverka från början och anmälas senast vid bygglovsansökan. Förhandsbesked bör kunna ges i fråga om hur egenskapskraven ska tillämpas vid ändring av byggnader.
Slutsamråd och obligatorisk slutbesiktning bör införas. Slutbevis ska avse att samhällskraven är uppfyllda och ska kunna innehålla anmärkningar. Slutbevis ska vara en förutsättning för ibruktagande eller överlåtelse av objektet.
Tyngdpunkten bör läggas på mindre ärenden och byggherrar med liten erfarenhet
Regelverket måste kunna förstås och användas av den stora mängden byggherrar med liten erfarenhet, och anpassas till det stora antalet enkla projekt och små ärenden. Bestämmelserna för hanter-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
599
ingen av enkla fall ska vara huvudregel och inte undantag. Kraven när det gäller större och komplicerade fall ska ses som tillägg till den normala ordningen.
Den kvalitetsansvarige bör ges en starkare ställning och ökade uppgifter
Den kvalitetsansvarige ska enligt mångas uppfattning alltid vara certifierad samt ha en oberoende ställning, utökade uppgifter och befogenheter, en bredare och djupare kompetens, och en mer relevant benämning.
Det har även föreslagits att kravet på en särskild kvalitetsansvarig ska tas bort i enkla ärenden, eller avskaffas helt, och att ansvaret i stället läggs på någon eller några av byggherrens ordinarie konsulter.
Ökade kompetenskrav bör ställas på aktörerna
Formella kompetenskrav och behörighetskrav bör ställas på alla eller fler aktörer med nyckelroller i projekterings- och byggprocessen, t.ex. ansvarig projektledare, ansvarig byggledare, ansvarig installatör, ansvarig kontrollant. Framförallt har det föreslagits att krav på kompetent ansvarig arbetsledare återinförs. Krav på certifierade sakkunniga har föreslagits främst avseende kontroll av tillgänglighet, varsamhet, fukt och inomhusmiljö.
Bygglovsprövningen bör utvidgas
Bygglovsprövningen bör omfatta alla samhällets krav enligt såväl PBL och BVL som miljöbalken. Prövningen kan göras olika ingående, men framför allt kraven på fungerande och tillgängliga bostäder och arbetslokaler samt på varsamhet och skydd för kulturvärden föreslås ingå i den detaljerade granskningen.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
600
Hänsyn bör tas till tid och kostnader
Långa handläggningstider påverkar kostnaderna i de enskilda projekten, vilket gör att bygglovsprövningen inte kan tillåtas pågå under obegränsad tid. Det har föreslagits att det sätts en gräns för handläggningstidens längd sedan begärda handlingar lämnats in.
Samhällets krav på bebyggelsen måste utformas och tillämpas med hänsyn till kostnaderna. Även mycket angelägna krav och åtgärder kostar pengar som måste betalas av någon. Krav på visst utförande måste alltid åtföljas av kostnadskalkyler.
Kontroll och tillsyn bör förstärkas
Många anser att egenkontrollen bör avskaffas eftersom den har visat sig otillräcklig. Istället förslås att besiktningar av byggnadsnämnden återinförs. Endast samhället anses ha förutsättningar att kontrollera samhällets krav. Som alternativ eller komplement ska fristående kontroll alltid krävas avseende samhällskrav som inte sammanfaller med byggherrens egenintressen. Det gäller främst tillgänglighet för rörelsehindrade och varsamhet vid ändringsåtgärder. Ett annat förslag är att öppna även för oberoende kontroll genom företag i tredjepartsställning på marknaden. Dessutom föreslås att kontrollplanen avskaffas eller att det ska tydliggöras vad den ska innehålla. Ett förenklat förfarande för särskilt kvalificerade byggherrar föreslås också. Byggnadsnämnden måste ges bättre resurser, kompetens och incitament för en utökad tillsyn.
Överväganden och ställningstaganden
Syftet med bygglagstiftningen är att det som byggs ska uppfylla samhällets krav, dvs. uppnå en viss kvalitet. Denna kvalitet kan främjas på många sätt av samhället, men kan bara uppnås genom kompetens hos dem som bygger. Mycket talar för att denna kompetens behöver förbättras, och många anser att samhället borde kräva viss kompetens av viktiga aktörer. Detta bör emellertid i huvudsak vara byggbranschens och byggherrarnas ansvar att kräva. Samhället kan enklast och bäst bidra genom att ställa höga och tydliga kvalitetskrav på det byggda resultatet, och följa upp kraven genom ett effektivt system för prövning, kontroll och tillsyn.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
601
Kommittén har funnit att det rådande systemet inte är effektivt nog. Många förbättringar skulle kunna åstadkommas inom systemets ram, men vissa problem kan man bara komma till rätta med genom att ändra systemet. Det grundläggande problemet med dagens system, och med alla system som bygger på verksamhetsansvar och samhällstillsyn, är att de krav som samhället ställer och verksamhetsutövaren ska uppfylla inte är tydliga nog. Kommittén finner det naturligt och ofrånkomligt att byggherren ska ansvara för och kontrollera att kraven uppfylls. Därmed är det också nödvändigt att samhället ger tillräckligt tydliga besked om hur kraven ska tolkas och tillämpas. Om detta inte fullt ut kan ske genom generella föreskrifter måste samhället genom prövning och tillsyn i det enskilda fallet ge kompletterande och preciserande besked och föreskrifter. Om ansvaret för inte bara kontrollen utan även tolkningen och tillämpningen av kraven anförtros byggherren, såsom enligt dagens bestämmelser, är det inte rimligt att samhället i efterhand kan ingripa utifrån en annorlunda och för byggherren tidigare inte aviserad tolkning.
Detta är ett problem eftersom samhällskraven ofta innehåller ett tolkningsutrymme och inte minst vid ändringsåtgärder kan ge utrymme för skälighetsbedömningar och behov av avvägningar eller avsteg. Kommittén föreslår därför vissa ändringar av det grundläggande systemet för prövning, tillsyn och kontroll. Avsikten med ändringarna är att tolkningsutrymmet ska klarläggas och fastställas så tidigt som möjligt, genom utvidgat förhandsbesked, en viss utökning av bygglovsplikten och bygglovsprövningen, samt ett tidigt byggsamråd med inriktning på kontroll och tillsyn även av projekteringen.
Ändringarna innebär att kravet på bygganmälan slopas och att dagens beslut om kontrollplan ska ingå i bygglovsbeslutet i form av föreskrifter. Motivet är också att förenkla systemet såtillvida att byggherren bara ska behöva ge in ett ärende och få ett samlat beslut.
Andra angelägna förändringar, som i sig inte innebär systemändringar men påverkar systemet, är att stärka kraven på byggherrens egenkontroll, öka incitamenten för kvalitetssäkring, öppna för nya kontrollformer, och stärka den kvalitetsansvariges roll. Utgångspunkten för förslagen i dessa avseenden är att en fungerande egenkontroll är en fundamental förutsättning för att samhällskraven ska kunna få genomslag i allt byggande. En förbättrad egenkontroll förutsätter också en förbättrad samhällstillsyn. Förstärkningar när
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
602
det gäller samhällets tillsyn föreslås främst i inledande och avslutande skeden genom ett inledande och ett avslutande byggsamråd samt ett slutbevis som ska ha en viktig funktion och betydelse.
Huvudmannaskapet för samhällets tillsyn är en i dag omdiskuterad och i annan ordning utredd fråga
2
. Kommittén utgår ifrån att byggnadsnämnden inom ramen för kommunens väsentliga roll enligt PBL även fortsättningsvis ska utöva samhällets primära tillsyn över byggandet. Utöver dessa förslag för att förbättra kontroll och tillsyn, föreslås även vissa justeringar och moderniseringar av bygglovsplikten. Kommittén finner att lovplikten bör vara lika i alla områden och lika för alla verksamheter, men att den enklare ska kunna regleras lokalt av kommunerna. Nedan utvecklas de principiella bedömningar och ställningstaganden som gjorts i några frågor av grundläggande betydelse för systemets uppbyggnad och funktion.
Förfarandena för prövning och tillsyn bör kopplas ihop
Nackdelarna med åtskilda förfaranden för byggnadsnämndens prövning respektive tillsyn är så stora att systemet bör förändras i det avseendet. Det innebär att kravet på separat bygganmälan slopas. Byggsamråd ska hållas i anslutning till ansökan om bygglov. Bygglovsprövningen ska ta hänsyn till projektets förutsättningar att tillgodose de tekniska egenskapskraven.
Det främsta motivet för en sådan ordning är att byggnadsnämnden ska kunna bedöma och behandla ett byggprojekt som en helhet och inte behöva ge bygglov för åtgärder som inte har förutsättningar att uppfylla alla de samhällskrav som är aktuella i ärendet. Därtill är avsikten att eventuella brister i dessa förutsättningar eller behov av avvägningar, avsteg eller preciseringar i fråga om kraven ska komma upp till belysning och bedömning på ett tidigare stadium, innan projekteringen är helt låst. Även den kvalitetsansvarige avses komma in tidigare i processen. Ytterligare motiv är att byggherren endast ska ha en lovplikt att hålla reda på, en blankett att lämna in, och ett uttömmande och sammanhängande beslut att hålla sig till. Ett givet bygglov ska ge lov att bygga.
2
se bl.a. Tillsyn, Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, slutbetänkande av
Tillsynsutredningen, SOU 2004:100.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
603
Förändringarna innebär inte att byggnadsnämnden ges ett större ansvar än i dag, men avses innebära att nämnden ges bättre stöd och förutsättningar för att ta på sig det tillsynsansvar man redan har. Förslaget avser att möjliggöra en mer rationell och effektiv resursanvändning än det nuvarande systemet medger, och bedöms därför inte förutsätta ökade resurser. Dock föreslås att nödvändiga tillsynsåtgärder ska kunna finansieras genom bygglovsavgiften.
Förändringen innebär en utvidgning av både bygglovsplikten och bygglovsprövningen, men inte sammantaget utökade krav på byggherren eller förlängda handläggningstider för projekt som i dag kräver både bygglov och bygganmälan. Att bygganmälan sammanförs med bygglovsansökan och ärendehanteringen som helhet kommer igång tidigare än i dag, bedöms kunna gynna tidpunkten för byggstart. Risken att handläggningstiden förlängs genom höga granskningsambitioner avseende de tekniska egenskapskraven motverkas av att ställningstaganden i dessa frågor i princip ska ske vid byggsamrådet – liksom i dag rörande kontrollplanen.
Ingen detaljgranskning avseende tekniska egenskapskrav
Prövningen av bygglovsansökningar ska i första hand avse att objektets placering, utformning och användning uppfyller gällande krav. Därtill ska byggnadsnämnden ta ställning till om förutsättningar finns för att även de tekniska egenskapskraven kan komma att uppfyllas. Om så inte bedöms vara möjligt ska bygglov inte meddelas. I tveksamma fall kan lov meddelas med vissa villkor och förutsättningar för att det ska kunna utnyttjas. Det innebär att nämnden inte ska kräva in och granska samt godkänna eller underkänna färdiga tekniska eller funktionella lösningar, utan enbart begära sådan redovisning som behövs för att belysa möjligheterna att uppfylla de gällande egenskapskraven. Det nödvändiga underlaget sammanställs lämpligen av den kvalitetsansvarige.
Ingen förskjutning föreslås heller mellan vilka krav som ska läggas till grund för granskning och godkännande av projektets utformning och vilka som ska ingå i den enklare bedömningen av projektets förutsättningar. Det har föreslagits och övervägts att främst tillgodoseendet av de funktionella kraven i fråga om tillgänglighet, användbarhet och lämplighet för avsett ändamål samt beaktandet av kraven på varsamhet ska tillföras den mer detaljerade granskningen. Men detta behöver inte ske för att tillsynen av dessa
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
604
frågor ska förbättras. Det bedöms vara tillräckligt att frågorna kan tas upp till belysning vid ett tidigt samråd, att uppenbara brister kan förhindras, att frågor om avvägningar och avsteg kan avgöras, och att intyg om kontroll av utförd projektering kan krävas.
Kontroll och tillsyn behöver förbättras
För att systemet ska fungera bättre och bidra till ett bättre byggande behöver både kontrollen och tillsynen förbättras. I fråga om kontroll krävs i dag endast att tillräcklig kontroll ska utföras och dokumenteras. Det anges inte vilka moment kontrollen ska innehålla eller vilka krav den ska uppfylla för att vara tillräcklig och inte heller vad som ska dokumenteras. Med utgångspunkt från att hela systemets trovärdighet i hög grad bygger på tilliten till kontrollen bör vissa krav på kvaliteten ställas, exempelvis på hur kontrollen ska utföras och dokumenteras, utan att detaljstyra varje moment. Resonemangen i denna del utvecklas i avsnitt 10.3.2.
Kontrollen ska även fortsättningsvis vara ett ansvar huvudsakligen för byggherren, med stöd av en kvalitetsansvarig. Kontrollen kan enligt dagens bestämmelser utföras som dokumenterad egenkontroll eller av fristående sakkunniga, eller undantagsvis av byggnadsnämnden. Byggnadsnämndens kontroll kan utföras på byggherrens begäran mot marknadsmässig ersättning, och kan därmed jämföras med kontroll utförd av en fristående sakkunnig. Denna möjlighet bör avskaffas. När byggnadsnämnden utför kontroll, vilket inte är eller föreslås bli uteslutet, bör detta ske inom ramen för nämndens tillsynsansvar, och inte på annat sätt. Annars riskerar byggnadsnämndens ansvar att bli otydligt och motsägelsefullt. I stället bör införas möjlighet till kontroll genom oberoende företag, som alternativ till fristående sakkunniga personer. Övervägandena i denna del utvecklas i avsnitt 10.3.1.
Även tillsynen från byggnadsnämndens sida måste bli bättre om systemets trovärdighet och utfall ska förbättras. Det innebär inte att nämnden ska överta något av byggherrens ansvar eller att minska betydelsen av byggherrens kontroll. Det innebär tvärt om att byggnadsnämnden ska markera intresset och betydelsen av att byggherren tar sitt ansvar och utför sin kontroll. Men tillsyn innebär inte bara att visa intresse och närvaro på byggplatsen. För att få avsedd effekt bör tillsynen ges en ändamålsenlig inriktning och utövas i tydliga former. Den har störst effekt i tidigt skede, då pro-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
605
jekteringen ännu kan påverkas, och i slutskedet, då resultatet kan avläsas och utvärderas. Det innebär självfallet inte att byggskedet är oviktigt. Men byggnadsnämnden kan inte och bör inte utöva kontinuerlig tillsyn av byggnadsarbetena. Viktigare är att nämnden inledningsvis ser till att projektet har en tillfredsställande inriktning, och avslutningsvis ser till att förväntningarna huvudsakligen infriats. På den grunden föreslås att huvudvikten inte som i dag lägges vid ett byggsamråd inför byggstart, utan fördelas på ett tidigt samråd efter ansökan om bygglov och ett avslutande samråd efter begäran om slutbevis, vilket utvecklas i avsnitt 10.4.2. I enlighet med denna inriktning föreslås även en utvidgad tillämpning av förhandsbesked (avsnitt 10.9) och en förstärkning av slutbevisets betydelse (avsnitt 10.4.5). Den kvalitetsansvarige föreslås få en starkare ställning och ett tydligare uppdrag (avsnitt 10.5.2).
10.1.3 Roller i systemet
Gällande ordning
Det gällande systemet för prövning, kontroll och tillsyn av byggprojekt utgår i hög grad från en tänkt fördelning av uppgifter och ansvar mellan främst byggherren och byggnadsnämnden, som är huvudaktörer enligt PBL. Den kvalitetsansvarige har en nyckelroll i kontrollsystemet, men är ur ett organisatoriskt och funktionellt perspektiv endast ett stöd till byggherren, vilket kan ses som en form av biroll.
Byggherren har det fulla ansvaret för att samhällets krav på byggnadsverk blir uppfyllda, och för att kontrollera och styrka att kraven är uppfyllda. Byggnadsnämnden har inte desto mindre ansvaret att dels bestämma var och hur byggnader får lokaliseras, placeras och utformas, dels utöva viss tillsyn över att byggherren uppfyller sitt ansvar och att vid behov ingripa. Den kvalitetsansvarige ska ge byggherren tillgång till nödvändig kompetens för att uppfylla sitt kontrollansvar.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
606
Bakgrund och syfte
PBL-propositionen
I propositionen Ny plan- och bygglag anfördes att ansvaret för att en byggnad produceras på ett sådant sätt att den får goda kvaliteter i första hand bör vila på byggherren. Det innebar en väsentlig ansvarsförskjutning från byggnadsnämnden till byggherren. I byggherrens ansvar skulle ingå att välja projektörer och producenter som har förutsättningar att åstadkomma de önskade kvaliteterna och kontrollera att de uppnås (prop. 1985/86:1 s. 312).
Den ansvarige arbetsledarens uppgift skulle vara att leda arbetena och kontrollerna och vara byggnadsnämndens kontaktman på platsen. Samhället skulle inte öka sin kontroll. Byggnadsnämndens huvuduppgift skulle vara att se till att vissa grundläggande förutsättningar för projektet var uppfyllda, och att därefter göra ”en rationell men begränsad kontroll av att byggherren har tagit sitt ansvar” (prop. 1985/86:1 s. 313).
Sålunda gjordes en markant betoning av byggherrens ansvar och nedtoning av byggnadsnämndens uppgifter. De huvudsakliga motiven för detta var, och har i alla efterföljande utredningar varit, att omfattande åtaganden från byggnadsnämndens sida skulle kunna innebära en ökad skadeståndsrisk för kommunen, en minskad motivation för byggherren, och en sämre kontroll på byggplatsen.
Men någon allmän avreglering var det inte fråga om. I propositionen föreslogs att bygglovsplikten i vissa avseenden skulle öka något, och kunna både ökas och minskas av kommunerna, vilket var en nyhet. Byggnadsnämnderna skulle också ges en mer aktiv roll när det gäller kravet på byggnaders utseende, och den obligatoriska slutbesiktningen skulle vara kvar. Men tillsynen skulle förskjutas mot förebyggande upplysning och service – framför allt gentemot de mindre byggherrarna – och nämndens kontroll anpassas efter samhällets behov och byggherrens förutsättningar i varje enskilt fall.
Plan- och bygglagen infördes den 1 juli 1987, men fick inget omedelbart och fullständigt genomslag i fråga om den avsedda ansvarsförskjutningen mellan byggnadsnämnd och byggherre. Frågan blev ånyo en av huvudpunkterna i en snart tillsatt ny plan- och byggutredning.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
607
Plan- och byggutredningen
Bygglovshandläggarna kunde även efter införandet av PBL känna sig manade att kräva in en betryggande mängd ritningar och redovisningar innan bygglov gavs, och byggnadsinspektörerna hade fortfarande i uppgift att granska konstruktionsritningar och göra besiktningar på byggplatsen. Till dessa omsorger bidrog även en relativt omfattande och detaljerad samling byggregler.
Tiden, politiken och den offentliga sektorn präglades emellertid allt mer av avreglering. I direktiven
(
dir. 1992:104) till Plan- och
byggutredningen framhölls utgångspunkter som lättnader för den enskilde, stärkt äganderätt, minskad detaljreglering, ökad privatisering, och återigen ett stärkt byggherreansvar. Dock med förbehåll för att också samhället måste ta en del av ansvaret. Avreglering och förenkling skulle förenas med att stat och kommun tar ett ansvar för att hävda viktiga allmänna intressen. Utgångspunkten för fördelningen skulle vara att det är byggherren som har ansvaret för att de tekniska egenskapskraven är uppfyllda och att kommunen främst har ett ansvar för att väsentliga allmänna intressen blir tillgodosedda (se dir. 1992:104 s. 5).
Men denna åtskillnad mellan tekniska krav och allmänna intressen iakttogs inte i utredningen. I betänkandet Anpassad kontroll av byggandet föreslog utredaren en annan skiljelinje mellan byggherrens och byggnadsnämndens ansvar, som formulerades på följande sätt: ”Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden uppfyller samhällets krav, medan byggnadsnämnden får ett renodlat tillsynsansvar” (SOU 1993:94 s. 244).
Innebörden av ”ett renodlat tillsynsansvar” klargjordes inte som begrepp i utredningen, men kan utläsas av de systemförändringar som föreslogs, och andemeningen är helt klar. I både betänkandet och propositionen framhölls åter att byggnadsnämnden inte borde utöva en omfattande egen granskning och kontroll. I propositionen Ändring i plan och bygglagen m.m. anfördes att
PBL:s regler syftar till att skapa garantier för att samhället på goda grunder skall kunna anta att byggherrarna uppfyller de krav som ställs på byggnader. I praktiken har det enligt utredningen fått till följd att kommunerna får ett med byggherrarna delat ansvar för att kraven uppfylls, nämligen i de avseenden som byggnadsnämnden efter granskning godtagit ett visst utförande. Tvärt emot lagstiftningens syfte får det i praktiken konsekvensen att ju mer arbete nämnden ägnar åt att kontrollera om byggherren tar sitt ansvar för bygget desto
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
608
mindre blir byggherrens eget ansvar för detta (prop. 1993/94:178 s. 52).
Ändå föreslogs inte att byggnadsnämnden skulle upphöra helt med sina kontrollåtgärder. Ändringsförslagen innebar att bygglovsplikten och bygglovsprövningen skulle reduceras och ett nytt, fristående förfarande för kontroll och tillsyn införas, vari byggnadsnämndens medverkan begränsades och byggherrens eget ansvar lyftes fram. En sorts tillsyn underströks i det sammanhanget, nämligen starka sanktioner för att tvinga fram rättelser om kraven inte uppfylls, se prop. 1993/94:178 s. 88. I sista hand skulle så ske genom beslut om användningsförbud, som var en ny och kraftig sanktionsmöjlighet. Om de nya förfarandereglerna i sig inte följdes, t.ex. kraven på bygganmälan och kvalitetsansvarig, erbjöds ett sanktionsmedel som inte ändrats sedan PBL:s tillkomst, en särskild avgift på mellan 200 och 1 000 kronor.
De nya reglerna för prövning, kontroll och tillsyn innebar att ansvaret fördelades så att byggnadsnämnden skulle förhandspröva byggnadens läge, användning och yttre utformning, medan byggherren skulle kontrollera att samhällskraven uppfylldes i övrigt och inför byggstart göra en bygganmälan och utse en kvalitetsansvarig. Därefter skulle byggnadsnämnden kalla till samråd och besluta om en kontrollplan. Den kvalitetsansvarige skulle se till att planen genomfördes, vilket byggnadsnämnden skulle kvittera med ett slutbevis efter att alla verifikationer kommit in.
Erfarenheter och problem
Problem har anförts rörande främst den kvalitetsansvariges men även byggherrens och i viss mån byggnadsnämndens roller, som på olika sätt och i olika grad inte anses fungera i praktiken. De inbördes relationerna och befogenheterna anses vara oklara och fördelningen av uppgifter och ansvar behöva förtydligas eller förändras i vissa delar. Därtill kommer att kvalitetsansvariga har olika kompetens och byggherrar och kommuner olika storlek och andra skilda förutsättningar att fullgöra sina åligganden, trots att dessa formellt sett är lika.
Byggherren har det fulla ansvaret för kontroll och kvalitet, men inte alltid den kompetens och de styrmedel eller – enligt någras uppfattning – det intresse som fordras för att fylla ansvaret och
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
609
fullgöra uppgifterna. Byggnadsnämnden anses mestadels ha ett relativt klart men alltför begränsat prövningsansvar i bygglovsärenden, och ett både oklart och otillräckligt tillsynsansvar i övrigt. Från byggherrar har dock anförts att byggnadsnämnderna ibland är mer nitiska med sina krav än vad både rollen medger och föreskrifterna anger. Den kvalitetsansvarige anses mestadels ha en viktig funktion men svag roll och oklar mellanställning, som kan innebära uppdrag åt byggherren, anställning hos entreprenören och förväntningar från både byggnadsnämnden och olika intresseorganisationer.
Förslagen till förändringar gäller mestadels ett ökat engagemang från byggnadsnämnden, både i fråga om prövning och tillsyn, en starkare och mer oberoende ställning för den kvalitetsansvarige, och både förenklingar och förstärkningar av kraven på byggherrarna utifrån deras skilda förutsättningar. Byggherrens egenkontroll anses behöva både förbättras väsentligt och i ökad grad ersättas av eller kompletteras med oberoende kontroll.
Överväganden och förslag
Enligt direktiven bör översynen av lagstiftningen ske med utgångspunkt från att den nu gällande ansvarfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte ändras. Däremot kan olika parters uppgifter, roller och ansvar behöva förtydligas och utvecklas. Därmed åsyftas i första byggherren och den kvalitetsansvarige. Även byggnadsnämndens roll är dock i vissa avseenden oklar och föremål för motsägelsefyllda krav och dubbla budskap. Enligt förarbetena ska nämnden vara mycket återhållsam med sina tillsynsinsatser, eftersom de annars riskerar att få motsatt effekt, dvs. leda till att byggherrens ansvar minskar. I praktiken och i gjorda utredningar framkommer nu kritik mot att tillsynen är otillräcklig eller obefintlig, och ställs krav på att byggnadsnämnderna ska öka sina insatser för att tillse att byggherrarna och byggprojekten uppfyller samhällets krav.
Kommittén delar bedömningarna att olika parters uppgifter, roller och ansvar behöver förtydligas. Det innebär att såväl byggnadsnämndens som byggherrens och den kvalitetsansvariges roller och uppgifter behöver bli tydligare. Utgångspunkten bör vara att varken denna rolluppsättning eller den inbördes uppgifts- och ansvarsfördelningen i huvudsak ska ändras.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
610
Bygglovsprövningen utifrån de tekniska egenskapskraven innebär heller inte att byggnadsnämnden övertar byggherrens ansvar för att kraven blir tillgodosedda. Prövningen kan i princip leda till tre alternativa ställningstaganden. Om nämnden inte ser några hinder för att kraven ska kunna uppfyllas, kan bygglov beviljas. Om nämnden inte utesluter att kraven kan uppfyllas, men ser vissa svårigheter eller känner viss osäkerhet beträffande något eller några krav, kan bygglov meddelas med villkor att intyg om kontroll av utförd projektering i dessa avseenden ska inlämnas före byggstart. Om nämnden bedömer att kraven inte har några förutsättningar att uppfyllas, ska bygglovsansökan avslås.
Inget av dessa utfall innebär någon principiellt avvikande ansvarsfördelning mot i dag. Ett beviljat bygglov betyder inte att en viss lösning har godtagits och fastställts rörande alla aktuella egenskapskrav. Det betyder endast att byggnadsarbetena får påbörjas och att utförandet ska kontrolleras och verifieras i den utsträckning som föreskrivs i lovet. Krav på intyg om kontroll av utförd projektering kan införas i en kontrollplan även enligt dagens bestämmelser. Den ändring som föreslås är att intyget ska vara villkor för byggstart, vilket innebär en förstärkt tillsyn från byggnadsnämnden, men inget övertagande av byggherrens ansvar för projekteringen. Att bygglov kan vägras innebär liksom i dag att bygget kan stoppas, men med den skillnaden att så kan ske redan innan arbetena påbörjats, vilket framstår som mer rationellt och mindre drastiskt. Byggnadsnämnden får möjlighet att bedöma frågorna i förväg och ta ställning i överklagbara beslut. På så sätt kan nämnden med stöd av lagen föregripa vad man i dag enbart kan varna för och hota med, nämligen att ingripa senare.
Den kvalitetsansvarige föreslås få utökade uppgifter och ett tydligare uppdrag att vara kontaktperson till byggnadsnämnden. Den kvalitetsansvariges ställning i relation till andra aktörer i ett byggprojekt är inte och föreslås inte bli formellt reglerad. Avsikten är att den kvalitetsansvarige ska vara knuten enbart till byggherren, och ha i uppdrag att hjälpa denne att ta sitt ansvar för att uppfylla samhällets krav.
Det är inte realistiskt att den kvalitetsansvarige ska ha en helt oberoende ställning. Däremot bör kravet vara en självständig ställning i meningen självständig hållning även gentemot byggherren när så krävs. Den kvalitetsansvariges föreslås därför ha ett tydligt även samhälleligt uppdrag, ett dubbelt uppdrag som går ut på att hålla såväl byggherren som byggnadsnämnden underrättade om hur
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
611
förutsättningarna att uppfylla samhällskraven utvecklar sig. Resonemangen rörande den kvalitetsansvarige utvecklas i avsnitt 10.5.2.
Sålunda föreslås ingen ändring av att byggherren ska ha huvudansvaret för kvalitet och kontroll, med egenkontrollen som grund och en kvalitetsansvarig som bevakare, medan byggnadsnämnden ska ägna sig åt prövning och tillsyn. Däremot föreslås att innebörden av olika uppgifter och ansvar klargörs så tydligt som möjligt, och att framför allt den kvalitetsansvariges ställning förstärks, kraven på byggherren förtydligas, och byggnadsnämndens insatser effektiviseras. Kommitténs bedömningar och förslag i dessa avseenden utvecklas i avsnitt 10.5.
10.2 Prövning av bygglov
Kommitténs bedömning och förslag Att bygglovsprövningen inte omfattar alla krav enligt bygglagstiftningen leder till missförstånd. Att bygglov kan ges utan avseende på krav som kan komma att ställas enligt miljöbalken kan leda till förseningar. Både förekommande planbestämmelser och gällande utformningskrav måste respekteras bättre vid bygglovsprövningen.
• Bygglovsprövningen ska så långt det är möjligt och lämpligt klargöra byggherrens rättigheter att påbörja och genomföra projektet med stöd av såväl PBL som BVL och miljöbalken.
• Bygglovsprövningen förstärks med avseende på utformnings- och varsamhetskraven i de fall och den utsträckning tilllämpningen inte reglerats genom detaljplan eller områdesbestämmelser.
• Prövningen ska innefatta en bedömning av förutsättningarna för att de tekniska egenskapskraven kan uppfyllas.
• Mindre avvikelser från detaljplan får medges enbart om de är motiverade av de tekniska egenskapskraven eller av andra särskilda skäl.
• Bygglov ska kunna medges för en första etapp som avser nödvändiga och tidskrävande markarbeten.
• Kommittén förslår också en samordning med prövningen utifrån de krav på tillstånd eller anmälan som kan aktualiseras enligt miljöbalken.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
612
10.2.1 Grunderna för prövningen
Gällande bestämmelser
Prövningsgrunderna är olika inom områden med respektive utan detaljplan. Inom områden med detaljplan gäller enligt 8 kap. 11 § PBL i huvudsak att bygglov ska beviljas om åtgärden och den berörda fastigheten och eventuella byggnaden överensstämmer med gällande detaljplan, samt att åtgärden fyller kraven på lämplig utformning och placering av byggnader enligt bestämmelserna i 3 kap. Bygglov får beviljas om förekommande planavvikelser sammantaget kan betraktas som en mindre avvikelse, förenlig med planens syften. För vissa yttre åtgärder får bygglov beviljas även på planstridiga byggnader.
I områden utan detaljplan gäller enligt 8 kap. 12 § i huvudsak att bygglov ska beviljas om åtgärden inte strider mot områdesbestämmelser eller förutsätter planläggning, samt fyller kraven på lämplig lokalisering och utformning enligt bestämmelserna i 2 och 3 kap. Bygglov får beviljas om eventuella avvikelser från områdesbestämmelser är mindre och förenliga med bestämmelsernas syften. För vissa s.k. kompletteringsåtgärder finns lättnader i bestämmelserna.
Bygglovsprövningen ska ske helt utan avseende på de tekniska egenskapskraven i BVL och har ingen koppling till miljökrav och strandskyddsbestämmelser i miljöbalken. Förhandsbesked om bygglov kan ges, och kommenteras i avsnitt 10.9.
Bakgrund och syfte
Bygglovsprövningen syftar till att kommunen genom byggnadsnämnden ska kunna bedöma och avgöra om en byggnadsåtgärd är lämpligt utformad i sig och i sitt sammanhang. En utgångspunkt för ändringen av PBL 1995, då de tekniska egenskapskraven togs bort ur bygglovsprövningen, var att dessa krav inte skulle kunna läggas till grund för en lämplighetsbedömning, dvs. en värdering av om de uppfyllts i tillräcklig grad. Kraven skulle i princip alltid vara uppfyllda, men också vara möjliga att uppfylla på olika sätt, vilket byggherren skulle bestämma över och byggnadsnämnden inte behöva ta ställning till, enligt propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. (prop. 1993/94:178 s. 55 och 63).
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
613
De tekniska egenskapskraven ansågs därmed inte vara mindre viktiga att uppfylla. Tvärt om innebar reformen en ambitionshöjning i så motto att kraven alltid skulle uppfyllas. De ansågs skilja sig från kraven på estetik, varsamhet och anpassning, som kunde ges ett större utrymme för olika bedömningar, varvid förutsättningarna på platsen skulle ha stor betydelse. Reformen avsågs leda till att byggherren skulle ta ett större ansvar för uppfyllandet av de tekniska egenskapskraven, och möjliggöra för byggnadsnämnderna att använda sina resurser på ett bättre sätt, såsom att höja kvaliteten på bygglovsprövningens återstående moment, och i övrigt enbart utöva tillsyn.
Erfarenheter och problem
De problem som oftast anförs i fråga om bygglovsprövningen är att utrymmet för mindre avvikelser från detaljplan är oklart och tolkas och tillämpas på olika sätt, samt att utformnings- och varsamhetskraven är svåra att hävda utan stöd i detaljplan. Utanför områden med detaljplan kan tolkningen och tillämpningen av plankravet ibland innebära problem.
Uppdelningen mellan bygglov och bygganmälan kan innebära problem genom att besluten kan bli motsägelsefulla och deras innebörd missuppfattas. Bygglov kan inte vägras men ska heller inte kunna utnyttjas för åtgärder som inte fyller de tekniska egenskapskraven. Särskilda problem påpekas rörande kraven på tillgänglighet, användbarhet och inre varsamhet, som anses vara svåra att hävda utan bygglovsprövning. Svårigheterna att hävda de allmänna intressena av olika slag kan förstås framstå som annorlunda utifrån de enskilda intressenternas sida. För deras del kan även handläggningstiden vara ett problem, som kan förstärkas av det bristande sambandet med kraven i miljöbalken. Dessa båda frågor behandlas i avsnitt 12.3.4 respektive 11.2.
Överväganden och förslag
Kommittén har kommit fram till följande huvudsakliga bedömningar och förslag till ändringar.
Bygglovsprövningen ska så långt det är möjligt och lämpligt användas för att klargöra byggherrens rättigheter att påbörja och
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
614
genomföra projektet med stöd av såväl PBL som BVL och miljöbalken.
Prövningen mot detaljplan eller områdesbestämmelser ska ske med större respekt och följsamhet för bestämmelserna och ett tydligare och mer begränsat utrymme för avvikelser.
Prövningen avseende lämpligheten utifrån lokaliserings-, utformnings- och varsamhetskraven ska ske fristående i delar som de inte omfattas av planbestämmelser.
Prövningen ska avse även en bedömning av om de tekniska egenskapskraven kan komma att uppfyllas, men prövningen i denna del ska inte innebära granskning och godkännande av speciella lösningar utan ha karaktären av enkel tillsyn av att förutsättningar för att kraven kan uppfyllas inte saknas. Bedömningen ska sålunda göras mera principiellt och grundas på ett enklare underlag än bedömningen utifrån placerings- och utformningskraven.
Tillsynen av kraven på tillgänglighet och användbarhet samt varsamhet vid inre ändringar kan förbättras tillräckligt genom att frågorna gås igenom vid ett tidigt byggsamråd, varför bygglovsprövningen i dessa frågor kan ske på samma sätt som för de övriga egenskapskraven.
Kommittén har även kommit fram till att några prövningsgrunder kan slopas, och att bygglov ska kunna ges för att påbörja arbetena med tidskrävande markåtgärder, i den mån prövningen kan göras och arbetena utföras utan att bygglovet i övrigt föregrips. Kommittén föreslår också att bestämmelserna om förutsättningarna för bygglov samlas i en ny 11 § i 8 kap. PBL. En bestämmelse som ska tillämpas vid prövning av åtgärder inom och utanför områden med detaljplan. De prövningsgrunder som föreslås läggas till, ändras eller utgå behandlas mer ingående i det följande. Samordningen med miljöbalken behandlas i avsnitt 11.2.
10.2.2 Prövning mot planbestämmelser
Utgångspunkten för kommitténs bedömningar är att detaljplaner är grunden för prövningen av byggrätten och därför ska hållas aktuella och respekteras. Kommittén föreslår därför att utrymmet för avvikelser från bestämmelserna bestäms mera noggrant än i dag.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
615
Mindre avvikelser
Gällande bestämmelser
Bygglov får enligt 8 kap. 11 § PBL lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. För åtgärder på byggnader eller fastigheter som avviker från sådana planer gäller särskilda bestämmelser. Om avvikelserna tidigare har godtagits som mindre avvikelser ska bygglov för vissa yttre och inre åtgärder ges. För andra åtgärder ska en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Bakgrund och syfte
Begreppet mindre avvikelse infördes i och med PBL, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja dispenser från de gällande planbestämmelserna. Syftet var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner, från vilka endast mindre avvikelser kunde tillåtas inom ramen för planernas syften. I propositionen Ny plan- och bygglag angavs att det kunde handla om att placera en del av en byggnad någon meter in på mark som inte fick bebyggas eller att av tekniska skäl något överstiga den tillåtna byggnadshöjden. Däremot skulle inredning och användning för ett i planen inte avsett ändamål inte anses vara en mindre avvikelse (prop. 1985/86:1 s. 714).
Avvikelsefrågan togs även upp i propositionen om ingripanden mot olovlig kontorisering m.m. Där framhölls att begreppet mindre avvikelse inte kan tolkas i absolut bemärkelse utan måste relateras till skalan och karaktären hos miljön. Även den allmänna nyttan eller trevnaden nämndes som bedömningsgrund, med transformatorer, toaletter, kiosker och uteserveringar som tillämpningsexempel (prop. 1989/90:37 s. 56).
I Plan och byggutredningens delbetänkande Miljö- och fysisk planering föreslogs att en avvikande användning även i andra sammanhang skulle kunna betraktas som en mindre avvikelse, för att befrämja en mer funktionsblandad bebyggelse (SOU 1994:36 s. 265). Utredningen föreslog att mindre avvikelse skulle kunna
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
616
medges ”med hänsyn till åtgärdens påverkan på omgivningen” (s. 35). Förslaget ledde dock inte till lagändring.
Erfarenheter och problem
Problemen med möjligheterna att medge mindre avvikelser från planbestämmelser handlar både om hur begreppet ska eller bör tolkas, och om hur det faktiskt tillämpas i praktiken. Tolkningssvårigheterna uppkommer dels av att en mindre avvikelse är något relativt, och en absolut gräns i det enskilda fallet följaktligen är svår att sätta och motivera, dels av att planens syfte inte alltid är uppenbart eller angivet avseende den berörda planbestämmelsen. Men syftet kan även vara uppenbart inaktuellt, och ändå innebära ett formellt hinder för att medge en mindre avvikelse.
Tillämpningsproblemen är av två slag. Bestämmelserna anses å ena sidan vara alltför begränsande vid bygglovsprövningen och onödigtvis ställa krav på resurskrävande planändringar för lämpliga åtgärder, och å andra sidan inte följas i praktiken. Erfarenheterna av kommunernas tillämpning visar på tydliga tendenser till allt större avvikelser i strid mot bestämmelserna. Detta bekräftas även vid överprövningar, som i allmänhet visar att det lagliga utrymme som finns är betydligt mindre än vad som i vissa fall beviljas av kommunerna.
Kommunerna saknar i allmänhet tydliga och enhetliga principer för hur avvikelser ska behandlas. Grannarnas inställning kan bli avgörande för var gränsen i praktiken sätts av kommunen eller dras efter en överprövning. Konsekvensen kan bli att utfallet av bygglovsprövningen inte är förutsebart för enskilda och att fastighetsägare inte blir likvärdigt behandlade. Att bygglov ges som avvikelse i stället för genom planändring innebär dessutom att möjligheterna till insyn och inflytande för en bredare allmänhet begränsas, och att respekten för planinstrumentet minskar. Samtidigt kompliceras och försenas bygglovshanteringen. Berörda grannar måste höras och beslut kan inte fattas av tjänstemän på delegation utan måste tas vid byggnadsnämndens sammanträden. I kommuner med många äldre och inaktuella detaljplaner kan detta vara ett stort problem.
Bestämmelserna rörande åtgärder på redan planstridiga byggnader innebär ytterligare tolknings- och tillämpningsproblem. Det
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
617
gäller främst innebörden av en samlad bedömning av flera avvikelser, och begränsningen till enbart tidigare medgivna avvikelser.
Överväganden och förslag
Det är angeläget att behålla tydliga gränser för avvikelser från detaljplanen, bland annat med tanke på medborgarinflytandet, behovet av förutsägbarhet och kravet på likvärdig behandling av de bygglovssökande. Önskemålet om en smidigare och snabbare hantering bör i första hand tillgodoses genom att förenkla och vidga möjligheterna till ändringar av detaljplaner. Förslag med denna inriktning redovisas i avsnitt 7.7.3. Det har föreslagits och övervägts att begränsa utrymmet för mindre avvikelser avsevärt eller slopa det helt och hållet. Att inför varje planavvikelse göra nödvändiga ändringar av planen skulle emellertid inte vara praktiskt möjligt, åtminstone inte när det gäller äldre planer, och skulle inte heller öka respekten för planerna.
Det har övervägts att för smidighets skull acceptera och legalisera det behov av planavvikelser som kommer till uttryck i praktiken, men denna utväg kan få oacceptabla konsekvenser. Utgångspunkten måste vara att detaljplanen är det grundläggande instrumentet för att reglera den byggrätt fastighetsägaren har och grannarna kan förutse.
Behovet av avvikelser kan i framtiden begränsas genom förenklingar av såväl planernas innehåll som förfarandet för att ändra dem. Inaktuella planer ska även enklare kunna upphävas, men möjligheten att medge mindre avvikelser från gällande planer kan knappast avskaffas helt.
Det är emellertid angeläget att tillämpningen görs mer återhållsam genom att bestämmelserna preciseras. I förarbetena till PBL framhölls att behovet av eller motivet för avvikelsen ur teknisk eller funktionell synvinkel skulle kunna ingå i prövningsgrunderna. Som exempel angavs att en mindre avvikelse i yta kunde tillåtas om den behövdes för att byggnaden skulle få en god funktion, och att en mindre avvikelse i höjd kunde godtas om den motiverades av byggnadstekniska eller andra skäl. Detta framstår som en rimlig grund för att medge planavvikelser, och kan uttryckas genom en direkt koppling till de tekniska egenskapskraven i 2 § BVL.
Plan- och byggutredningen framförde förslaget att medge avvikelser för annan användning än den i planen förutsatta, för att
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
618
öppna för en mer blandad bebyggelse. Så skulle enligt kommitténs mening kunna vara möjligt om avvikelsen har stöd i en aktuell översiktsplan. En hänvisning till översiktsplanen skulle emellertid vara aktuell endast för avvikelser som inte är förenliga med detaljplanens syften, vilket skulle innebära att översiktsplanen, utan bindande rättsverkan, skulle ta över verkan av detaljplanen, som är rättsligt bindande. En sådan förskjutning kan inte anses önskvärd. En blandad markanvändning kan många gånger vara önskvärd, men måste vara förenlig med detaljplanens syfte för att kunna godtas som mindre avvikelse.
Kommitténs grundinställning är att utrymmet för mindre avvikelser ska förtydligas och i någon mån begränsas. I första hand ska avvikelser godtas om de behövs för att uppfylla tekniska egenskapskrav. Det kan exempelvis gälla nödvändigt utrymme för att tillgodose kraven på tillgänglighet och användbarhet eller för att inrymma installationer för en god innemiljö. Det bör emellertid också finnas en möjlighet att i det enskilda ärendet bedöma om det finns andra särskilda skäl att medge en avvikelse om den är mindre och förenlig med planens syfte. Det kan exempelvis handla om att placera en mindre del av en byggnad utanför den i planen markerade byggrätten eller för nära tomtgränsen, om förutsättningarna på platsen talar för detta. Det utrymme för mindre avvikelser som angavs i förarbetena till PBL och som utvecklats i en senare proposition bör kunna tjäna till fortsatt vägledning (prop. 1985/86:1 s. 714. och prop. 1989/90:37 s. 54 f.).
Utifrån utgångspunkten att detaljplaner ska hållas aktuella och vid behov uppdateras, föreslås inga utökade möjligheter att bevilja bygglov för ändringar av planstridiga byggnader. En samlad bedömning av befintliga och tillkommande avvikelser bör tolkas snävt, eftersom behovet av att göra en sådan bedömning antyder att planen inte längre fyller sin funktion utan bör ändras.
Gällande bestämmelser gör skillnad mellan att bygglov ska beviljas för planenliga åtgärder, och får beviljas för åtgärder som innebär mindre avvikelser. Det måste betyda att byggnadsnämnden i sistnämnda fall har ett val, men valet är i praktiken inte fritt. Ett beslut att inte medge mindre avvikelse kan överklagas och bli upphävt. Det har övervägts att ändra på detta, dvs. klargöra att endast byggnadsnämnden kan besluta att planbestämmelser får överträdas. Eftersom kommunen även bestämmer om en plan ska ändras, kan detta emellertid innebära ett slags byggförbud inom planlagda områden. Det skulle också kunna missuppfattas så att byggnadsnämn-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
619
den har eller ges ännu större frihet att medge avvikelser. Det angelägna är att byggnadsnämnden alltid motiverar sitt beslut, vare sig det innebär ja eller nej till en mindre avvikelse.
10.2.3 Prövning av lämplighet
Gällande bestämmelser
Bygglov inom områden med detaljplan ska beviljas om åtgärden uppfyller kraven på byggnader m.m. i 3 kap. med undantag för 3 §, som hänvisar till de tekniska egenskapskraven i BVL. Det innebär att byggnaden ska vara lämpligt utformad med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och natur- och kulturvärdena på platsen, och ha en estetiskt tilltalande form och färg. Ändringar ska utföras varsamt, och särskilt värdefulla byggnader får inte förvanskas. Vidare ska byggnader placeras och utformas så att de inte medför betydande olägenheter för omgivningen.
Bygglov inom områden som inte omfattas av detaljplan ska beviljas om åtgärden uppfyller lokaliseringskraven i såväl 2 kap. som kraven i 3 kap.
Erfarenheter och problem
Erfarenheten och många rättsfall visar att utformningskraven kan vara svåra att hävda i praktiken. Det beror i grunden på att kraven har ett betydande tolkningsutrymme. Inom detta utrymme ska en avvägning göras mot det enskilda intresset av att själv få bestämma över sin byggnad, ett intresse som ska tillmätas stor vikt enligt både förarbetena till PBL och förekommande rättfall. Det ställer i sin tur stora krav på att byggnadsnämnderna motiverar sina beslut, vilket inte alltid tycks vara en realitet enligt vägledande avgöranden.
Kommunerna förväntas i hög grad ha tagit fram någon form av kunskapsunderlag och riktlinjer för sina bedömningar och beslut, vare sig det gäller utformningen av nya byggnader i en bebyggd miljö, eller varsamhet vid ändringar av mer eller mindre karakteristiska eller särskilt värdefulla byggnader. Men sådant underlag saknas ofta enligt Boverkets undersökningar, vilket av rättsinstanserna ibland tas till intäkt för att inga speciella kvaliteter finns i området
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
620
eller att inget större intresse finns från byggnadsnämndens sida för att värna dem.
Att kommunerna inte heller alltid tar till vara möjligheterna att införa varsamhets- eller skyddsbestämmelser i detaljplan kan tolkas på samma sätt. Om kraven inte kommer till uttryck i planbestämmelser kan det tas till intäkt för att kraven inte är viktiga nog att hävda inom det aktuella området. Därtill kommer att åtgärden följaktligen inte heller strider mot detaljplan, och sålunda uppfyller det första och kanske starkaste kriteriet vid bygglovsprövningen. Det innebär att kraven i praktiken ofta inte kan hävdas utan stöd i planbestämmelser, vilket är ett stort problem och dessutom strider mot de gällande bestämmelserna, som faktiskt kräver att åtgärden ska uppfylla både bestämmelserna i den gällande planen och kraven på lämplig utformning i 3 kap.
Motsvarande problem finns inte rörande tillämpningen av lokaliseringskraven i 2 kap., eftersom det är alldeles klart att de ska prövas i bygglovet om ingen detaljplan finns eller krävs. Utgången av prövningen kan vara mera osäker i de fall underlag inte heller finns i översiktsplan eller områdesbestämmelser.
Det har från många håll ansetts att bygglovsprövningen är alltför svag och uttunnad i förhållande till den vikt de alltmer innehållsrika detaljplanerna tillmäts, och krav har ställts på att bygglovsprövningen ska förstärkas och detaljplanerna göras mindre detaljerade.
Det har även anförts att byggnadsnämndernas beslutsmotiveringar är bristfälliga, och att den arkitektoniska och antikvariska kompetensen brister hos både kommuner och överprövande instanserna.
Överväganden och förslag
Som framgår av avsnitt 4.4.2 föreslår kommittén att bestämmelserna i 2 och 3 kap. ska sammanföras i ett nytt 2 kap., som ska omfatta de allmänna intressen avseende både lokalisering och utformning som ska tillämpas vid prövningen av bl.a. bygglov både inom och utanför områden med detaljplan. I fråga om denna prövning föreslår kommittén att lokaliserings- och utformningskraven i 2 kap. ska uppfyllas i de delar som inte prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser.
I områden med detaljplan förutsätts lokaliseringskraven uttömmande ha behandlats i planen. I andra områden eller i vissa
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
621
situationer ska de prövas i bygglovsärendet. I områden med detaljplan eller områdesbestämmelser kan även utformnings- och varsamhetskraven i större eller mindre grad ha omsatts i planbestämmelser, men i övrigt ska dessa krav vara underlag för bygglovsprövningen. Bygglovsprövningen ska alltid göras med utgångspunkt från de föreskrifter som finns i gällande detaljplan eller områdesbestämmelser, men kommittén finner det angeläget att det klargörs att bestämmelserna om lämplig lokalisering och utformning i 2 kap. alltid ska tillämpas vid bygglovsprövningen i de fall och den utsträckning de inte har reglerats i planen. Kommittén föreslår en i den meningen förstärkt bygglovsprövning.
En förstärkt bygglovsprövning innebär att samhällets krav på lämplig lokalisering, placering och utformning ska hävdas med samma styrka vid prövningen oavsett om kraven har eller inte har reglerats genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Det innebär inte ett friare förhållningssätt till gällande plan- eller områdesbestämmelser, utan ett minskat behov och beroende av att utformningskraven är reglerade genom sådana bestämmelser. Bygglovsprövningen ska tillåtas omfatta även frågor som inte är reglerade genom plan- eller områdesbestämmelser. Det ställer krav på att prövningsgrunderna vid tillämpningen av bestämmelserna i nya 2 kap. är tydligt angivna i bygglovsbesluten och avgränsade från prövningen gentemot planbestämmelserna. En förstärkt bygglovsprövning ska även bygga på att besluten ska vara väl och tydligt motiverade såväl utifrån lämplighetsprövningen enligt 2 kap. som prövningen enligt gällande detaljplan eller områdesbestämmelser.
Den reglering som är gjord i detaljplan eller områdesbestämmelser ska alltid respekteras. Bestämmelserna får varken överträdas eller omprövas. Gällande byggrätt får inte försämras och förekommande utformnings- eller skyddsbestämmelser inte skärpas vid bygglovsprövningen. Önskemål om ökade byggrätter eller utformning i strid med planbestämmelser ska hanteras genom planändring.
Bygglovsprövningen behöver även förstärkas med avseende på kompetensen hos handläggarna och kunskapsunderlaget för besluten. Kommittén föreslår en skärpning av kravet på beslutsunderlag vid prövning av ändring av bebyggelse med särskilda värden, och förutsätter att kommunerna skaffar sig den kompetens som behövs och lagen redan kräver för att byggnadsnämnderna ska kunna fullgöra sina uppgifter.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
622
10.2.4 Bedömningar av förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven
Gällande bestämmelser
De tekniska egenskapskraven i 2 § BVL tillhör kraven på byggnader i 3 kap. PBL genom en hänvisning i 3 §. Vid bygglovsprövningen utifrån kraven i 3 kap. ska dock enligt 8 kap. 11 och 12 §§ denna paragraf inte tillämpas och därmed inte heller de tekniska egenskapskraven.
Erfarenheter och problem
De tekniska egenskapskraven uppfylls inte alltid i den utsträckning som är förutsatt i lagstiftningen. Brister påtalas särskilt i fråga om kraven på tillgänglighet och användbarhet för funktionshindrade samt lämplighet för avsett ändamål, dvs. goda planlösningar. Anförda brister avseende det tekniska utförandet gäller mestadels energihushållning och inomhusmiljö samt skydd mot buller och brand. Vid ändringar anses kravet på varsamhet inte alltid tillgodoses. Ett problem med det rådande systemet är att sådana brister ofta inte kommer till byggnadsnämndens kännedom förrän i ett mycket sent skede, och då är svåra att komma till rätta med.
De gällande bestämmelserna avseende de tekniska egenskapskraven innebär att bygglov ska prövas och ges oavsett om dessa krav är eller kan bli uppfyllda. Det kan i praktiken innebära att ett givet bygglov inte kan utnyttjas, dvs. att lovet inte ger lov att bygga, eller att det utnyttjas ändå och leder till en byggnad med bristande kvalitet eller till att byggnadsnämnden ingriper i efterhand. Ett ytterligare problem är att prövningen av byggnadens yttre utformning görs utan avseende på den inre uppbyggnaden, och därför kan behöva göras om när de inre dispositionerna senare aktualiseras.
Problemen med att de tekniska egenskapskraven inte ingår i byggnadsnämndens prövning anses vara särskilt stora avseende de funktionella kraven på tillgänglighet och användbarhet samt kraven på varsamhet. Det har anförts att byggnadsnämnden i dessa avseenden borde granska och fastställa detaljerade ritningar.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
623
Överväganden
De tekniska egenskapskraven bedöms i utredningsdirektiven inte tillgodoses tillräckligt genom den nuvarande lagstiftningen. I kommitténs uppdrag ingår att överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö. Kommittén föreslår förändringar avseende både kontroll och tillsyn av de tekniska egenskapskraven, men även att de ska ingå i bygglovsprövningen.
Enligt gällande bestämmelser kan byggnadsnämnden ingripa enbart i efterhand mot ett byggprojekt som inte uppfyller de tekniska egenskapskraven, och kan så göra även om bygget följer givet bygglov. Denna ordning kan uttryckas så att prövningen inte är avslutad i och med bygglovsbeslutet, utan i vissa delar enbart uppskjuten till ett senare och mindre lämpligt tillfälle. Kommittén menar att de tekniska och funktionella lösningarna inte kan och bör förhandsgranskas lika ingående som den yttre utformningen och anpassningen till omgivningen, men finner att övervägande skäl talar för att tillsynen av att de tekniska egenskapskraven kan uppfyllas inleds så tidigt som möjligt och ingår som ett led i bygglovsprövningen.
Tidig tillsyn och prövning utan detaljerad granskning
I dagens bestämmelser ingår varken någon tillsyn eller prövning från byggnadsnämndens sida av att en byggnadsåtgärd har förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven enligt 2 § BVL. Den tillsyn som förutsätts ske vid byggsamråd och genom beslut om kontrollplan avser enbart kontrollen av att kraven blir tillgodosedda. Kontroll kan vara en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att krav ska uppfyllas. Om byggnadens eller lokalens mått och andra begränsningar, i förening med åtgärdens art och byggherrens resurser eller inställning inte ger plats eller stöd för samhällets krav kan detta inte kompenseras eller avhjälpas enbart genom kontrollinsatser. Om bristerna inte kan åtgärdas, bör projektet inte sättas igång. Om avvägningar eller avsteg kan vara en framkomlig väg, bör byggnadsnämnden ha rättighet och möjlighet att meddela föreskrifter om detta.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
624
Vid en sammanläggning av bygglov och bygganmälan kan och bör de tekniska egenskapskraven dock inordnas i bygglovsprövningen på ett sätt som inte innebär en ökad detaljgranskning. Bygglov bör kunna ges om de tekniska egenskapskraven bedöms inte vara omöjliga att uppfylla, eller kan styrkas bli uppfyllda genom att intyg om kontroll av utförd projektering inlämnas före byggstart. Prövning ska sålunda inte avse granskning och godkännande av en speciell lösning, utan endast tillsyn av att möjliga lösningar inte saknas. Bygglovsprövningen utifrån de tekniska egenskapskraven behöver därmed inte leda till att byggnadsnämnden övertar byggherrens ansvar för att kraven blir uppfyllda. Prövningen kan få endera av följande utfall.
1. Bygglov beviljas med villkor att intyg om kontroll av utförd projektering ska inlämnas före byggstart i de avseenden byggnadsnämnden är osäker om att kraven kan uppfyllas, vilket inte innebär någon principiellt avvikande ordning mot i dag.
2. Bygglov beviljas med föreskrift att exempelvis hiss ska installeras eller vissa följdkrav uppfyllas, vilket inte fråntar byggherren ansvaret för att så sker utan enbart preciserar vilka krav som gäller.
3. Bygglov beviljas villkorslöst eller med föreskrift om kontroll av utförandet, vilket inte innebär att en viss lösning har godtagits, utan att utförandet i vanlig ordning ska kontrolleras av byggherren och vid behov verifieras till byggnadsnämnden.
4.
Bygglov beviljas ej om byggnadsnämnden bedömer att kraven inte kan uppfyllas, vilket är ett mera rationellt och mindre dramatiskt beslut än att bygget enligt dagens ordning stoppas efter att det påbörjats.
Ingen förskjutning föreslås avseende vilka krav som ska läggas till grund för granskning och godkännande av projektets utformning och vilka som ska omfattas av den enklare tillsynen av projektets förutsättningar. Det har föreslagits att de funktionella kraven avseende tillgänglighet, användbarhet och lämplighet ska ingå i den noggrannare granskningen, men så behöver inte ske för att frågorna ska komma tidigt på bordet och bedömas i förhållande till projektet som helhet. Det bedöms vara tillräckligt att uppenbara brister kan förhindras, att frågor om avvägningar och avsteg kan avgöras, och att intyg om kontroll av utförd projektering kan krävas.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
625
Kopplingen mellan kraven i PBL och BVL
Enligt utredningsdirektiven ska kommittén göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och överväga kopplingen mellan PBL och BVL.
Kommitténs genomgång av kraven på byggnader i PBL redovisas i avsnitt 4.4. Kommittén har inte funnit anledning att göra några ändringar av de materiella bestämmelserna i BVL. Förslag till vissa redaktionella ändringar samt några synpunkter på tillämpningsföreskrifterna i BVF redovisas i avsnitt 3.5.4 och 3.11.2.
Den redaktionella kopplingen mellan kraven i PBL och BVL har i princip inte ändrats. Nuvarande hänvisning till BVL i 3 kap. 3 § PBL har överförts till 2 kap. 8 § som följd av att bestämmelserna i 3 kap. föreslås inordnas i 2 kap. Kommitténs förslag till en samlat förfarande för prövning och tillsyn inom ramen för bygglovsärendet innebär en reell koppling mellan de tekniska egenskapskraven enligt BVL och de övriga kraven på bebyggelse enligt PBL, som kan genomföras utan att de båda lagarna slås ihop. Ett skäl för att inte nu vidta en sådan förändring är att markera att de tekniska egenskapskraven även inom ramen för den samlade bygglovsprövning ska hanteras annorlunda än kraven i PBL.
10.2.5 Vissa prövningsgrunder föreslås slopade
Kommittén har vid översynen av bestämmelserna om prövningen av bygglovsansökningar kommit fram till att några av dagens prövningsgrunder inte behövs utan kan slopas.
Eftersom fastighetsplaner föreslås slopade enligt vad som framgår av avsnitt 9.5.3 finns det inte längre skäl att ha kvar bedömningarna i förhållande till detta instrument. Det gäller bl.a. den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 11 § andra stycket. I detta stycke anges att om fastigheten i vissa fall inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen, ska sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning, som förutsätts i fastighetsplanen. Gällande fastighetsplaner ska genom övergångsbestämmelser enligt kommitténs förslag betraktas och behandlas som detalj-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
626
planebestämmelser. Kommittén finner att dessa planbestämmelser inte ska behandlas annorlunda än andra bestämmelser i planen.
De enklare prövningsgrunderna för vissa s.k. kompletteringsåtgärder utanför områden med detaljplan avskaffas med hänvisning till att de bestämmelser som är undantagna från prövningen föreslås att slopas helt eller ändras på annat sätt. Skälen till detta är bl.a. följande. Områdesbestämmelser om grunddragen för markanvändningen är i dag undantagna från prövningen av kompletteringsåtgärder. Denna regleringsform förslås slopad. Plankravet i 5 kap. 1 § såsom det föreslås utformat framöver enligt kommittén ska inte utlösas av kompletteringsåtgärder, dvs. av komplementbyggnader eller tillbyggnader till ett en- eller tvåbostadshus. En sådan komplementbyggnad eller tillbyggnad kan heller inte anses strida mot lokaliseringskraven i 2 kap., som också är undantagna, med mindre än att även huvudbyggnaden gör det. Om så är fallet är det rimligt att lämpligheten av utökningen åtminstone kan prövas. Enligt kommitténs uppfattning bör det framöver vara en uppgift för kommunerna att medge lättnader avseende olika slags åtgärder genom att besluta om bygglovsbefrielse i detaljplan eller områdesbestämmelser.
Bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål får i dag lämnas endast om ändamålet är närmare angivet i planen. Bestämmelsen tas bort utifrån grundinställningen att om åtgärden inte är tillräckligt reglerad i detaljplan ska prövningen ske utifrån de generella kraven på lämplig markanvändning enligt 2 kap, eller uppskjutas i avvaktan på planändring enligt 8 kap. 23 §.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för bostadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för annan användning. Bestämmelsen tas bort med motiveringen att den kan leda till att lokalen blir tom eller olovligt använd. En detaljplan som inte ger tillräckliga besked om markens användning bör ändras. Om en ansökan avser en inte önskad men heller inte planstridig användning, bör beslut om anstånd med lovprövning fattas med stöd av 8 kap. 23 §.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
627
10.2.6 Igångsättningslov
Bakgrund
Möjligheten att bevilja bygglov i tidigt skede av byggprocessen efterfrågas allt oftare. Det handlar vanligtvis om att kunna påbörja schaktningsarbeten och grundläggningsarbeten i form av spontning, pålning och i viss utsträckning även betongarbeten. På så sätt kan man vinna tid och byggprocessen kortas. Byggnadsnämnderna försöker ibland tillgodose behovet genom att bevilja marklov, men de markarbeten som nu avses tillhör byggnadsåtgärderna och täcks inte av marklovets syfte och innehåll.
Överväganden och förslag
Bygglov föreslås kunna beviljas för igångsättning av byggnadsarbeten med schaktning, pålning, spontning och andra markarbeten om särskilda skäl finns och inga hinder för bygglov kan förutses. Sådant lov medför inga skyldigheter för byggnadsnämnden att bevilja lov för fullbordande av projektet.
Att bevilja bygglov för de inledande markarbetena innebär att en fullständig prövning mot bestämmelserna i bl.a. 2 kap. kan göras senare, men prövningen bör ändå ha klarats av så långt att förutsättningarna för att lov ska kunna beviljas för projektet i dess helhet bedöms vara goda. Byggnadsnämnden ska pröva om det är möjligt och lämpligt att bevilja ett bygglov för en första etapp med vissa markarbeten. Särskilda skäl för att medge detta bör finnas i varje enskilt fall.
Ett exempel på särskilda skäl kan vara att marken som ska bebyggas är förorenad. Det innebär ofta ett mer omständligt schaktningsförfarande på grund av miljöhänsynen. Att bevilja bygglov för sådana åtgärder innebär ett effektivare utnyttjande av den totala tiden för byggprocessen. En förutsättning för att bygglov ska kunna beviljas i en första etapp bör vara att byggherren presenterar ett underlag som gör det möjligt för bygglovshandläggaren att bedöma om bygglov för uppförande av själva byggnaden sannolikt kan beviljas. Utfallet av den prövningen får dock inte föregripas. När bygglov för schaktning och andra markarbeten beviljas ska byggherren ges besked om att marken ska återställas till i huvudsak ursprungligt skick om inte bygglov för följande åtgärder kan bevil-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
628
jas. Markarbeten i form av sprängningar av berg i dagen bör inte tillåtas i en första etapp eftersom de inte går att återställa.
10.3 Kontroll av byggandet
Kommitténs bedömning och förslag God kontroll är en förutsättning för god kvalitet. Byggkontrollen fungerar inte tillfredsställande i dag. Tydligare krav måste ställas på hur kontrollerna ska utföras och redovisas.
• Byggherrens kontroll ska avse både projektering och utförande av ett byggnadsprojekt.
• Byggherren eller den kvalitetsansvarige ska upprätta ett förslag till kontrollplan.
• Planen ska ange hur kontrollerna ska utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras.
• Kontrollen ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för uppfyllandet av samhällskraven och dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan.
• Dokumentationen ska omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrollerar, mot vad kontrollen görs, hur kontrollen sker och resultatet av kontrollen.
• Kontroll kan ske såsom egenkontroll, sakkunnigkontroll eller oberoende kontroll genom fristående företag eller personer.
• Kontroll utförd av byggnadsnämnden avskaffas som alternativ form. Sådan kontroll ska enbart förekomma som tillsynsåtgärd och inte som konsultinsats.
10.3.1 Former för kontroll
Gällande bestämmelser
Kontroll kan enligt 9 kap. 9 § utföras som dokumenterad egenkontroll, genom fristående sakkunniga eller, om det finns särskilda skäl, av byggnadsnämnden. Det sistnämnda förutsätts komma ifråga endast undantagsvis, om inga andra alternativ är möjliga. I sådant fall uppträder nämnden på samma villkor som en fristående sakkunnig. Det är alltså inte fråga om någon myndighetsutövning. Byggnadsnämnden kan även utföra inspektioner på eget initiativ, men då inom ramen för sitt tillsynsansvar.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
629
Vilken kontroll som ska utföras bestäms av nämnden genom beslut om en kontrollplan, som även ska ange vilka intyg och övriga handlingar som ska lämnas in samt vilka anmälningar som ska göras till nämnden. Byggherren är skyldig att följa nämndens beslut, men är själv ansvarig för att tillräcklig kontroll sker. Den kvalitetsansvarige ska se till att kontrollplanen följs och nödvändiga kontroller utförs, men även för detta har byggherren det övergripande ansvaret.
Erfarenheter och synpunkter
Egenkontrollen är otillfredsställande
En i många sammanhang redovisad erfarenhet är att byggkontrollen i allmänhet och egenkontrollen i synnerhet inte fungerar tillfredsställande. Även många byggherrar håller med om detta och menar att både byggherrarna och branschen i övrigt skulle kunna ta ett mycket större ansvar för en bättre kontroll och kvalitet i byggandet. Handläggare hos kommunerna och företrädare för olika miljö- eller brukarintressen tror i allmänhet mera på en utökad oberoende kontroll och kommunal tillsyn. Egenkontrollen anses inte fungera som den var avsedd i vare sig större eller mindre projekt.
Misstron mot egenkontrollen beror främst på att byggherren kan antas ha egenintressen som gör att kontrollen av samhällskraven inte kommer i första hand, samt att kontrollen i praktiken kan utföras av entreprenörer utan något eget ansvar för samhällskraven och utan att behövlig samordning sker. Misstron grundas även på att egenkontrollen inte är tillräckligt definierad och inte heller underställd några krav från samhällets sida, samt att tillsynen från byggnadsnämnderna brister.
Mer oberoende kontroll efterfrågas
Många menar att oberoende kontroll, utförd av fristående personer eller organ, är mer tillförlitlig och effektiv än egenkontroll, och förekommer i alltför liten utsträckning. Systemet med fristående sakkunniga för kontroll av speciella krav anses vara alltför begränsat. Det utgår ifrån att egenkontrollen i grunden är tillräcklig och tillförlitlig och bara delvis och undantagsvis behöver förstärkas med
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
630
utomstående kontrollanter. En sådan grundinställning ses som orealistisk och kravlös. Oberoende kontroll genom fristående företag, som är kompetenta att utföra en mer omfattande kontroll av samhällets krav i de enskilda ärendena förespråkas av vissa som det naturliga förstahandsalternativet, som borde få ersättas eller ha inslag av egenkontroll bara om det finns särskilda skäl.
Sakkunnig egenkontroll begärs
Byggnadsnämnderna anses av intresseorganisationer vara alltför återhållsamma med att kräva kontroll genom fristående sakkunniga, och av byggherrarna i vissa fall vara alltför ambitiösa. Det förekommer att byggnadsnämnderna som alternativ eller kompromiss begär särskilt sakkunnig kontroll inom ramen för egenkontrollen, dvs. kräver bestyrkt kompetens hos de personer som ska utföra och intyga vissa delar av egenkontrollen, något som inte har uttryckligt stöd i lagstiftningen. Byggherrarna reagerar ibland mot en sådan personalkontroll, som uppfattas vara en alltför långtgående myndighetsutövning, medan många hellre ser en sådan lösning än att belastas med krav på fristående sakkunniga.
Fristående sakkunniga har en svår roll
De fristående sakkunniga anses i likhet med de kvalitetsansvariga ha en svår roll med kluvna lojaliteter och komplexa relationer till andra aktörer. De ska vara byggherrens konsulter, men kan vid kontrollen av samhällskraven komma i konflikt med både byggherren och dennes entreprenörer eller andra konsulter, och har en oklar relation även till den kvalitetsansvarige och kommunens byggnadsinspektörer. Men arbetsförutsättningarna och påverkansmöjligheterna kan variera mycket.
Framsynta byggherrar kan välja att från början anlita konsulter för projekteringen som de vet eller utgår ifrån att byggnadsnämnden kan godta som fristående sakkunniga för kontroll av utförandet om så skulle krävas. De kan tillföra projekteringen tidig sakkunskap och ge kontrollen och kontrollanterna goda förutsättningar, men sätter samtidigt något av deras fristående ställning ur spel. Detta förfaringssätt är regel snarare än undantag i fråga om brandskydd, och är inte ovanligt i fråga om tillgänglighet och an-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
631
vändbarhet. Man kan notera att samhället därmed på omvägar har kommit att ställa kompetenskrav på byggherrens projektörer, en utveckling som välkomnas av många.
Fristående sakkunniga kan också rekryteras på ett mera framskridet stadium, strax före eller ibland efter byggstart, för att kontrollera utförandet av ett redan givet och mer eller mindre problematiskt projekt med avseende på samhällets krav. Uppgiften innebär att kontrollera och intyga att samhällskraven är eller kan antas vara uppfyllda. Om detta inte ärligen kan intygas är uppgiften mera osäker. Den fristående sakkunnige förutsätts vara den yttersta garanten för att samhällskraven ska bli tillgodosedda, men har inga befogenheter gentemot vare sig konsulten, den kvalitetsansvarige eller byggherren och inte heller några skyldigheter gentemot byggnadsnämnden. Fristående sakkunniga som är beredda att ta strid för sin uppfattning riskerar att bytas ut av byggherren. Det har hänt att någon efter att ha slagit larm till byggnadsnämnden och orsakat stopp i bygget även blivit stämd av byggherren.
Även certifierade eller på annat sätt mycket meriterade sakkunniga kan göra olika tolkningar av gällande krav, och se olika på sin uppgift i byggherrens tjänst, vilket ytterligare kan påverka förtroendet för deras roll och insatser.
Byggnadsnämndens kontroll saknas
Byggkontroll utförd av byggnadsnämnden genom dess byggnadsinspektörer saknas i dubbel mening, dvs. den är både ovanlig och efterfrågad. Sådan kontroll i lagens mening, utförd av byggnadsnämnden på uppdrag av byggherren, förekommer sällan i praktiken. Erfarenheter saknas därför i hög grad. Orsaken kan vara att byggherrarna inte efterfrågar sådana tjänster eller att byggnadsnämnderna föredrar att vid behov utföra kontroller såsom tillsynsmyndighet och inte såsom sakkunnig konsult.
Mer byggkontroll utförd av byggnadsnämnderna skulle emellertid välkomnas av dem som menar att samhällets krav endast kan kontrolleras trovärdigt av samhällets egna representanter, i det här fallet av byggnadsinspektörerna. Byggnadsnämnderna skulle således behöva ha inte blott ett renodlat tillsynssvar, utan ett långtgående kontrollansvar.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
632
Överväganden och förslag
Kontroll ska även fortsättningsvis kunna ske såsom egenkontroll eller genom fristående sakkunniga. Kontroll ska därtill kunna ske som sakkunnig kontroll av särskilda personer inom egenkontrollen, och som oberoende kontroll utförd av fristående företag. Kontroll genom byggnadsnämnden ska enbart förekomma som tillsynsåtgärd. Bestämmelserna om kontroll föreslås samlade i den nya 3 § i 9 kap. PBL.
Egenkontroll förblir grunden
Systemet ska vara öppet för olika former av kontroll, men egenkontrollen måste vara den grundläggande, bl.a. av skälet att det i dag inte finns några realistiska alternativ. Fristående företag med kompetens och kapacitet att utföra hela eller väsentliga delar av byggkontrollen finns inte och kan inte med säkerhet förväntas komma fram på marknaden. Fristående sakkunniga personer som är certifierade eller på annat sätt meriterade på olika sakområden finns inte heller att uppbringa i tillräcklig mängd på alla områden, och skulle ställa stora krav på samordning av kontrollerna. Byggnadsnämnderna varken kan eller bör ta på sig kontrollansvaret.
Egenkontrollen måste emellertid bli mer effektiv och trovärdig, vilket kräver att den definieras tydligt och underställs vissa krav. Kraven ska i grunden vara lika för alla former av kontroll, vilket utvecklas närmare i nästa avsnitt. Men regler är speciellt viktiga för just egenkontrollen, eftersom den ska utföras av alla. Egenkontroll uppfattas ibland vara liktydig med att byggherren står ansvarig, men det gör han för all kontroll på ett bygge. Egenkontroll innebär att var och en som utför ett arbete själv kontrollerar och intygar att det blir rätt utfört. Det är således inte givet att någon annan gör detta, men får heller inte vara uteslutet. Egenkontroll bygger på tillit, men förutsätter även tillsyn för att vara trovärdig, en tillsyn utförd av arbetsledare på olika nivåer och efter hand av en kvalitetsansvarig och i sista hand, potentiellt av byggnadsnämnden. Grunden är dock att alla vet vad de ska göra, ser till att det blir gjort, kontrollerar att det blivit rätt utfört, och dokumenterar att så har skett. Dokumentationen är viktig som underlag för både tillsyn och erfarenhetsåterföring, och bör säkerställa att fel som upptäcks kan spåras tillbaka till ursprunget för att kunna förstås och fortsätt-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
633
ningsvis förebyggas. Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling kräver att kontrollkedjan och dokumentationen är heltäckande och obruten, vilket inte är lätt att uppnå i ett byggprojekt med många moment och aktörer, men är ett desto viktigare ansvar för byggherren och åliggande för den kvalitetsansvarige.
Sakkunnig kontroll även som egenkontroll
Med sakkunnig kontroll menas kontroll utförd av personer med dokumenterad och prövad sakkunnighet. All kontroll bör givetvis utföras av sakkunniga i den meningen att ingen bör anförtros en arbetsuppgift som vederbörande inte kan både utföra och kontrollera. Men i vissa lägen kan byggnadsnämnden ha anledning att kräva att sakkunnigheten bestyrks på något eller några områden. Möjligheten att kräva kontroll genom fristående sakkunniga ska finnas kvar, men särskilt sakkunnig kontroll ska som alternativ kunna begäras inom ramen för byggherrens egenkontroll. Bestämmelserna bör stödja att byggherren skaffar sig egna sakkunniga inom olika områden för att komplettera och förstärka egenkontrollen.
Oberoende kontroll
Byggkontrollen ska helt eller delvis kunna utföras av företag i oberoende ställning gentemot byggherren och dennes konsulter och entreprenörer. Denna möjlighet ska ses främst som ett alternativ för byggherren att välja, men inte vara något som byggnadsnämnden kan kräva. Däremot ska byggnadsnämnden kunna kräva att ett sådant företag har nödvändig kompetens, exempelvis certifierad personal.
I dag finns inte denna möjlighet. Enligt gällande bestämmelser kan vid sidan av egenkontroll och byggnadsnämndskontroll endast förekomma kontroll utförd av fristående sakkunniga, varmed avses personer och inte företag. Oavsett om vederbörande är egen företagare eller anställd i ett företag är det alltid personen och inte företaget som ska ges uppdraget och uppfylla behörighetskraven. Utvecklingen mot ett helt öppet kontrollsystem, som kan engagera olika typer av företag, var en av grundtankarna bakom utform-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
634
ningen av det rådande systemet, men tanken fullföljdes inte i lagstiftningen och följaktligen inte heller på marknaden.
Marknadsintresset för ett öppet kontrollsystem kan inte förutses, men lagen bör inte lägga hinder i vägen, utan tvärt om inbjuda till att fler former och företag för kontroll kan utvecklas. Mångfald och konkurrens är stimulerande för effektivitet och kvalitet under förutsättning att den utövas inom ramen för bestämda krav på kvalitet och kompetens, vilka således måste kunna ställas även på företag. Även banker, försäkringsbolag och andra företag som kan antas ha ett direkt intresse av en god byggkvalitet, bör kunna ta ett motsvarande ansvar för kontrollen av samhällskraven. Därigenom skulle vissa samordningsvinster och effektivitetsförbättringar kunna uppnås och en del skadekostnader förebyggas.
Byggherrens eventuella extra kostnader för att anlita ett oberoende kontrollföretag har inte utretts och kommer naturligtvis att bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Tillräcklig kontroll ska alltid ske och innebär alltid kostnader, vilka också alltid ska vägas mot kvalitet och resultat. Oberoende kontroll kan i vissa fall vara ett kostnadseffektivt alternativ för byggherren, men bör av byggnadsnämnden krävas endast i undantagsfall, då byggherrens egenkontroll är helt undermålig och inte kan kompenseras tillräckligt genom fristående sakkunniga.
Byggnadsnämndens kontroll
Byggnadsnämnden bör inte utföra besiktningar och andra kontroller annat än i rollen som tillsynsmyndighet. Möjligheten att göra det för byggherrens räkning bör tas bort. Risken att blanda ihop olika roller, lojaliteter och ansvar och därigenom undergräva allmänhetens förtroende för nämnden är uppenbar. Även om den gällande bestämmelsen tillämpas sparsamt och inte vållat några avsevärda problem, får det inte ens kunna misstänkas att byggnadsnämnden agerar på annan grund än som tillsynsmyndighet. Byggnadsnämnderna ska kunna ta ut avgift för den tillsyn som behövs, men inte skaffa sig uppdrag och inkomster på öppna marknaden.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
635
10.3.2 Krav på kontroll
Gällande bestämmelser
Vid byggsamrådet ska enligt 9 kap. 8 § PBL en genomgång göras av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas komma att uppfylla de krav som avses i 3 kap. Kontrollen ska sålunda vara tillräcklig och ändamålsenlig för att samhällskraven ska kunna antas vara uppfyllda. Hur kontrollen ska utföras och dokumenteras eller vilka krav den i övrigt bör uppfylla för att nå sitt syfte, är inte reglerat, men allmänna råd har meddelats av Boverket i Boken om lov, tillsyn och kontroll (Boverkets allmänna råd 1995:3, ändring 2004:2).
Vid byggsamrådet eller snarast möjligt därefter ska byggnadsnämnden, enligt 9 kap. 9 §, om det inte är uppenbart obehövligt, även besluta om en kontrollplan för arbetena. I kontrollplanen ska anges vilken kontroll som ska utföras, vilka intyg och övriga handlingar som ska företes för nämnden samt vilka anmälningar som ska göras till nämnden. Mer än så är innehållet i kontrollplanen inte reglerat, men allmänna råd finns i Boken om lov, tillsyn och kontroll.
Av fristående sakkunniga krävs enligt 17 § PBF att de ska ha den utbildning och erfarenhet som krävs och vara lämpliga för uppgiften. Bestämmelserna ger stöd för men ställer inte krav på certifiering. Boverket får meddela föreskrifter för certifiering. Så har hittills tillämpats enbart avseende brandsäkerhet, men arbete pågår avseende varsamhet och kulturskydd.
Erfarenheter och synpunkter
Krav på kontroll av utförd projektering saknas
Ett problem som ofta anförs är att kraven på kontroll inte omfattar projekteringen utan endast utförandet. Det framhålls som viktigt att kontroll och tillsyn sker även av projekteringen. De flesta byggfelen uppstår på projekteringsstadiet och kan vara mycket svåra och kostsamma att rätta till under byggskedet. Byggnadsnämnderna kan därför ha goda skäl för att kräva intyg om kontroll av utförd projektering, men har inte tillräckligt stöd för detta i lagstiftningen. Det leder till att brister avseende exempelvis tillgäng-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
636
lighet för rörelsehindrade inte kommer till nämndens kännedom förrän bygget är klart, och i många fall inte blir åtgärdade alls. Brister som kunde ha rättats till på ett tidigt stadium blir bestående.
Kontrollplanen ses som ett svagt instrument
Kontrollplanen är enligt propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m. grunden för det rådande systemet för tillsyn och kontroll (prop. 1993/94:178 s. 121), men framställs ibland som den svagaste länken i kedjan. Det ingår inte i vare sig byggherrens ansvar eller den kvalitetsansvariges uppgifter att upprätta en kontrollplan, utan detta är byggnadsnämndens ansvar. Planen ska ange vilken kontroll som ska utföras och vilka redovisningar som ska göras, men det är inte reglerat hur ingående planen och redovisningarna ska vara.
Eftersom det inte ställs några krav på innehållet i en kontrollplan och inte heller på utförandet och dokumenterandet av kontrollerna, uppfattas kontrollplanen som en formalitet. Den har betecknats som en pappersprodukt, som inledningsvis inte säger mycket om vilken kontroll som krävs, och avslutningsvis inte säger något om vilken kontroll som skett. Det finns allmänna råd från Boverket och det finns många underlag, mallar och annan vägledning både från branschens organisationer och ute hos kommunerna. Men i många fall blir kontrollplanen inte mer än en lista över samhällskraven med en kolumn för vitsordad kontroll och begäran om intyg i vissa fall till byggnadsnämnden. Om så behövs kan byggnadsnämnden begära särskilda kompletteringar eller bestyrkanden i form av t.ex. brandskyddsdokumentation, protokoll från ljudmätningar eller intyg från fristående sakkunniga. Men vad gäller intygen om utförd egenkontroll vet byggnadsnämnden inte alltid vad de faktiskt står för.
Kvalitetssäkring saknas
Det har anförts att kvalitetssäkring genom certifiering av personer, organisationer eller processer inte sker och krävs i önskvärd omfattning. Exempelvis borde certifierade sakkunniga finnas på alla områden som omfattas av samhällets krav, och inga andra få anlitas som fristående kontrollanter. Det har även anförts att byggherrar borde vara på lämpligt sätt certifierade eller ackrediterade för att få
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
637
utöva egenkontroll, eller att fristående företag skulle kunna vara ackrediterade för att få utföra byggkontroll. Från byggherrehåll har anförts att byggherrarna själva och deras organisationer är både intresserade och kapabla att utveckla egna kvalitetssäkringssystem, som borde kunna accepteras i lagstiftningen och respekteras av byggnadsnämnderna.
Dokumentationen brister
Kontroll kan utföras som dokumenterad egenkontroll, men det anses oklart vad dokumentationen ska innehålla. Det sägs att den i praktiken kan ha mycket olika omfång och innehåll samt läsbarhet och informationsvärde för t.ex. en byggnadsinspektör som önskar utöva viss tillsyn. Det behöver klargöras vad dokumentationen väsentligen ska förmedla och minst ska innehålla. Ett fungerande kontrollsystem på en byggplats måste omfatta dokumenterad kontroll av många, i princip alla enskilda arbetsmoment, på flera successiva stadier och nivåer i processen och projektet. Byggnadsnämnden får många gånger del av endast det sista ledet i kontrollen, i enklaste fall bestående av en checklista underskriven av den kvalitetsansvarige. På byggplatsen bör finnas betydligt mer omfattande dokumentation än så, som byggnadsnämnden kan skaffa sig tillgång till. Men enligt Boverkets undersökningar är besök på byggplatsen eller annan särskild tillsyn från byggnadsnämnderna inte vanliga. Sedan nämnden fattat sitt beslut om kontrollplan sker ofta ingenting alls i ärendet förrän handlingarna börjar komma in, dvs. om de över huvud taget kommer in.
Överväganden och förslag
Byggherrens kontroll ska avse både projektering och utförande av byggnadsprojektet. Byggherren ansvarar för att en kontrollplan upprättas. Den ska redovisa hur kontrollen ska utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras. Kontroll ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla av samhällskraven, och dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Detta bör framgå av den nya 3 § i 9 kap. PBL.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
638
Kontroll av utförd projektering ska kunna begäras
I förarbetena framhålls projekteringsskedets betydelse för det färdiga resultatet och fördelarna med en tidigt utsedd kvalitetsansvarig och ett tidigt samråd (prop. 1993/94:178 s. 80). I föreskrifter ställs krav på att byggnadsverk ska både projekteras och utföras så att de väsentliga samhällskraven uppfylls, se 3–8 §§ BVF. Men förfarandereglerna i PBL kräver inget av detta, och byggnadsnämndens tillsyn inleds ofta tidigast tre veckor före byggstart, då projekteringen i princip redan är fullbordad.
Byggherren ska se till att kontroll utförs i tillräcklig omfattning för att samhällskraven ska kunna antas vara uppfyllda, och projekteringen kan anses ha en grundläggande betydelse i det sammanhanget. Därför kan kravet på dokumenterad egenkontroll anses omfatta även projekteringen, och förutsättningar för att begära intyg kopplat till detta skede således finnas redan i dag. I vart fall måste möjligheterna att begära intyg om utförd projektering ligga helt i linje med lagens syften. De bör därför uttryckas tydligare i lagbestämmelserna, så att byggherren vet att dokumentationen ska kunna möta detta krav, och byggnadsnämnderna veta att de kan ställa det. Genom att byggsamråd ska kunna hållas redan i anslutning till bygglovsansökan finns också förutsättningar att kräva särskild kontroll av projekteringen på ett tidigare och mer påverkbart stadium.
Detta bör framgå av den nya 9 kap. 3 § PBL.
Krav på innehållet i dokumentationen
Kontroll ska alltid dokumenteras, oavsett i vilken form den sker och detta bör också framgå av den nya 9 kap. 3 §. Dokumentationen ska ligga till grund för erfarenhetsåterföring och tillsyn, och måste därför ha ett visst innehåll och fylla vissa krav på kvalitet. Dokumentationen bör omfatta vad som kontrolleras, vem som kontrollerar, mot vad kontrollen görs, på vilket sätt kontrollen utförs, samt resultatet av kontrollen. Viktigt är också att dokumentationen efter hand sammanställs och utvärderas systematiskt, så att den kan läggas till grund för avrapportering av kontrollplanen och begäran om slutbevis.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
639
Krav på innehållet i kontrollplanen
Tydligare krav måste ställas på vad en kontrollplan ska innehålla och hur den ska upprättas. Kontrollplanen utgör enligt förarbetena grunden för det rådande systemet för tillsyn och kontroll, men inga krav ställs på vad den ska innehålla eller att den över huvud taget ska inlämnas. Trots att byggherren har ansvaret för kontrollerna, läggs ansvaret för att en kontrollplan upprättas på byggnadsnämnden, dock med rekommendationen att underlaget för planen lämpligen tillhandahålls av byggherren med hjälp av den kvalitetsansvarige (prop. 1993/94:178 s. 73). Nämnden ska fatta beslut om kontrollplanen, dvs. om behovet av anmälningar och särskilda kontroller och bestyrkanden, och behovet ska bedömas med beaktande av byggherrens kompetens, projektets komplexitet samt omfattningen och kvaliteten på byggherrens egenkontroll.
Byggnadsnämnden har således stor frihet att göra egna bedömningar, men både byggherrarna och byggnadsnämnderna skulle vara betjänta av att enhetliga krav tillämpades i grunden. Krav bör till att börja med ställas i den nya 9 kap. 3 § PBL på att byggherren ska se till att ett förslag till kontrollplan upprättas och lämnas in. Den ska redovisa inte bara i vilken form kontrollen föreslås ske, utan även hur kontrollen ska utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras. Kontrollen ska omfatta alla moment som kan vara väsentliga för uppfyllandet av samhällskraven i det aktuella ärendet, och dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Byggherrens förslag ska behandlas vid byggsamrådet, varvid byggnadsnämnden ska bedöma om planen kan läggas till grund för föreskrifter i beslutet om bygglov.
10.4 Förfarande för prövning och tillsyn
Kommitténs bedömning och förslag Den gällande ordningen innebär att prövning och tillsyn går skilda vägar och omfattar olika krav. Både prövningen och tillsynen är i den meningen ofullständiga, och tillsynen därtill senkommen.
Den föreslagna ordningen innebär att byggnadsnämndens prövning och tillsyn inleds samtidigt och omfattar alla krav, men behandlar dem olika ingående. Förfarandet inleds med en bygglovsansökan, som följs upp genom ett inledande byggsamråd, följt av bygglovsprövningen. Bygglovsbeslutet ska innehålla fastställda rit-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
640
ningar över läge och yttre form samt behövliga föreskrifter om utförande och kontroll. Beslutet följs upp genom byggherrens kontroller, den kvalitetsansvariges verifikationer och byggnadsnämndens eventuella tillsynsåtgärder. Ärendet avslutas genom ett avslutande byggsamråd som ger utgångspunkterna för slutbevis, vilket ska vara en förutsättning för ibruktagande.
Några väsentliga förändringar som föreslås i de olika momenten är att
• bygglovsansökan ska innehålla förslag till kontrollplan och kvalitetsansvarig,
• det tidiga byggsamrådet ska avse förutsättningar för bygglov och föreskrifter för utförande, kontroll och tillsyn,
• det avslutande byggsamrådet ska avse förutsättningar för slutbevis enligt utlåtande från den kvalitetsansvarige,
• slutbevis ska vara en förutsättning för ibruktagande och kunna ges med kvarvarande anmärkningar.
10.4.1 Bygganmälan
Gällande bestämmelser
Den gällande ordningen för byggnadsnämndens prövning respektive tillsyn kan inledas med antingen en bygglovsansökan eller en bygganmälan, eller båda samtidigt. Ofta inleds processen med en bygglovsansökan, som följs av en bygglovsprövning och ett bygglovsbeslut, helt utan formella kopplingar till processen i övrigt.
Minst tre veckor innan arbetena påbörjas ska byggherren för vissa typer av byggnadsåtgärder göra en bygganmälan till byggnadsnämnden. Vilka åtgärder som kräver bygganmälan redovisas i avsnitt 10.6.1. Till denna anmälan ska fogas en beskrivning av projektets art och omfattning. Bygganmälan ska som regel följas av ett byggsamråd och ett beslut om kontrollplan, som följs upp genom att byggherren låter utföra kontroller och inlämna verifikationer under överinseende av en kvalitetsansvarig och ibland under tillsyn av byggnadsnämnden, för att så småningom leda till slutbevis eller eventuellt användningsförbud.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
641
Syfte
Syftet med bygganmälan är att byggnadsnämnden ska underrättas om ett avsett byggnadsarbete för få möjlighet att ta ställning till behovet av samråd och kontrollplan. Enligt propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. är bygganmälan även avsedd att ge nämnden möjlighet att ingripa på ett tidigt stadium om ”projektet förefaller vara så uppenbart felaktigt att byggherren bör avrådas från att påbörja det” (prop. 1993/94:178 s. 66).
Erfarenheter och synpunkter
Problem rörande bygganmälan har påtalats främst beträffande anmälningspliktens omfattning, som behandlas i avsnitt 10.6.1, samt tidpunkten för anmälan, byggnadsnämndens uppgifter i sammanhanget och kravet på handlingar som underlag för bedömningar och beslut.
Byggnadsnämnden har ett otydligt mandat
Den milda form av förhandsprövning av projektet som bygganmälan enligt ovan ska kunna leda till är uppenbarligen inte dess huvudsyfte eller byggnadsnämndens primära uppgift, utan snarare något som inte alltid kan undvikas. Här finns dock ett stort utrymme för olika både bedömningar och bedömningsunderlag. Nämnden förutsätts inte begära in något underlag för prövningen, utan ska reagera bara i uppenbara fall av brister i uppfyllandet av samhällskraven, och i övrigt inte granska och ta ställning till projektets tekniska kvaliteter eller förutsättningar utan enbart bedöma behovet av kontroll. Men alla kommuner uppfattar inte uppgiften på det sättet och hanterar den inte på samma sätt. Många finner det svårt att bedöma behovet av kontroll utan att granska projektets kvaliteter, och går betydligt längre än att notera enbart uppenbara brister. Några säger sig sakna formella möjligheter att säga ifrån direkt i stället för att enbart varna eller uttrycka sig via krav på kontroll. Andra nöjer sig inte med detta utan avvaktar med beslut om både bygglov och kontrollplan tills ett godtagbart utförande redovisats. Det innebär att rutiner har utvecklats för att rätta till vad som uppfattas vara brister i lagstiftningen. Det finns inget stöd
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
642
för att förhala ett bygglovsbeslut eller förhindra att ett arbete påbörjas innan det tekniska utförandet ter sig godtagbart.
Framförhållningen anses otillräcklig
Många har framfört att bygganmälan kommer in för sent, bara tre veckor före byggstart, en framförhållning som anses helt otillräcklig för en effektiv tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven, däribland kraven på tillgänglighet, användbarhet, säkerhet med hänsyn till hälsa och miljö samt varsamhet med kulturhistoriska och andra värden. Men i propositionen (prop. 1993/94:178 s. 64) bedömdes tre veckor innebära att byggnadsnämnden kan ingripa på ett tidigt stadium, vilket inte många håller med om i dag eftersom det utesluter tillsyn på projekteringsstadiet.
Ingenting hindrar att byggherren gör en bygganmälan eller begär ett samråd med byggnadsnämnden på ett tidigare stadium, men erfarenheten säger att de byggherrar som bäst skulle behöva göra detta inte är mest benägna därtill.
Otillräckliga handlingar
Otillräcklig eller obefintlig beskrivning av projektet i anslutning till bygganmälan, och otillräckliga handlingar som underlag för byggsamrådet anses av många byggnadsinspektörer vara ett stort och vanligt problem. I vissa fall innehåller bygganmälan inga handlingar alls eller samma handlingar som inkommit med bygglovsansökan, och ibland inkommer till byggsamrådet endast revideringar av dessa. Byggnadsnämnden har heller inga formella möjligheter att kräva in bättre underlag.
Byggnadsnämnden kan i ett bygglovsärende kräva in de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för prövningen enligt 8 kap. 20 § PBL. Något motsvarande krav och stöd finns inte när det gäller behovet av handlingar i en bygganmälan eller inför ett byggsamråd.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
643
Överväganden och förslag
Kravet på bygganmälan avskaffas. Därmed kan de ovan nämnda problemen lösas. Byggnadsnämnden får ett tydligt mandat att vid byggsamrådet utöva sitt tillsynsansvar utifrån samhällets krav och projektets förutsättningar i sak och inte bara med avseende på behovet av kontroll. Tillsynen kan också tidigareläggas och de handlingar som behövs som underlag kan krävas in i anslutning till bygglovsansökan. Det främsta skälet för den föreslagna förändringen är emellertid att byggnadsnämndens myndighetsutövning ska kunna utövas inom ramen för ett ärende och leda till ett beslut som tar hänsyn till alla aktuella krav.
Kommittén föreslår därmed inte en återgång till den ordning som gällde före PBL-reformen 1995. Då var systemet på väsentliga punkter annorlunda än vad som nu föreslås. De tekniska egenskapskraven hölls inte isär från övriga krav på byggnader, och ingen åtskillnad gjordes i bestämmelserna om förutsättningar för bygglov. Vidare innehöll tillsynsbestämmelserna krav på både besiktningar och besiktningsutlåtanden.
Avskaffandet av bygganmälan utgår från att en förbättrad prövning och tillsyn behövs för att lägga grunden för en bättre kontroll och kvalitet från byggherrens sida. Förslaget har inte väckt några breda invändningar, och inga konkreta alternativ har föreslagits för och övervägts av kommittén. Se vidare avsnitt 10.2.4.
10.4.2 Byggsamråd
Gällande bestämmelser
När en bygganmälan kommit in ska byggnadsnämnden enligt 9 kap. 7 § PBL skyndsamt kalla till samråd om det inte är uppenbart obehövligt. Till samrådet ska byggherren, den som anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid samrådet ska en genomgång ske av arbetenas planering, de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga och den samordning som behövs. Vid samrådet ska föras protokoll.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
644
Bakgrund och syfte
Krav på byggsamråd infördes i PBL 1992, i anslutning till kravet på byggfelsförsäkring, och har sålunda tillämpats redan innan uppdelningen mellan bygglov och bygganmälan gjordes 1995. Syftet var i princip detsamma som i dag. Samrådet skulle främst handla om de tekniska frågorna och äga rum sedan bygglov givits och innan arbetena påbörjades. Förutsättningarna var dock annorlunda i så motto att möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven dessförinnan hade bedömts vid bygglovsprövningen, medan detta i dag är en öppen fråga inför samrådet. Dessa möjligheter förutsätts heller inte prövas vid samrådet enligt den nu gällande ordningen. Byggnadsnämnden har en informations- och rådgivningsskyldighet vid samrådet, men det är enligt förarbetena viktigt att nämnden inte agerar på ett sådant sätt att den tar ansvaret för projekteringen eller fungerar som teknisk konsult.
Ändå avsågs samrådet ge möjligheter att både
informera
byggher-
ren om gällande regler och delge honom nämndens erfarenheter av liknande projekt eller av sådana tekniska lösningar som byggherren tänkt sig. Byggherren skulle också kunna begära upplysningar av nämnden i frågor som är av betydelse för honom. Hur byggnadsnämnden borde utföra denna balansgång mellan upplysning och rådgivning beskrevs på följande sätt i propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m.
Frågan om tillämpningen av funktionsnormer bör vid samrådet teoretiskt hanteras så att byggnadsnämnden vid behov informerar byggherren om normens innebörd. Med denna utgångspunkt redovisar byggherren en teknisk lösning som han anser tillgodoser normens krav. Byggnadsnämnden kan då många gånger konstatera att lösningen är sådan att nämnden saknar anledning att begära någon särskild kontroll av att den tillgodoser egenskapskraven. I andra fall kan nämnden känna osäkerhet om den tekniska lösningens ändamålsenlighet. I så fall kan nämnden begära att byggherren genom ett sakkunnigintyg bestyrker att den tekniska lösningen uppfyller normens krav (prop. 1993/94:178 s. 71).
Byggnadsnämnden ska således inte förkasta en föreslagen lösning som man inte tror på och kräva in ett annat förslag, utan hålla öppet för olika lösningar men göra klart att den lösning byggherren väljer ska uppfylla kraven enligt gällande normer och att detta ska intygas. Byggnadsnämnden ska heller inte binda sig för en föresla-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
645
gen lösning man tror på, utan enbart dra slutsatsen att någon särskild kontroll inte behövs.
Byggnadsnämnden har även möjlighet att medge avvikelser från föreskrifterna, vilket enligt kommentarerna och Boverkets råd lämpligen dokumenteras i det protokoll som nämnden ska upprätta. Ett sådant medgivande ska dock lämnas inom ramen för byggnadsnämndens allmänna informationsansvar. Nämnden förväntas inte ta ställning till den tekniska lösningen i sig utan enbart upplysa byggherren om huruvida nämnden kan tänkas ingripa som tillsynsmyndighet om den valda lösningen inte i alla avseenden uppfyller de tekniska kraven.
Samrådet och protokollet är således inte ägnade att ge byggherren några uttömmande besked i fråga om den konkreta tillämpningen av reglerna, och ingen fullständig säkerhet mot att nämnden kan tänkas ingripa. Nämndens ställningstaganden i fråga om att ge eller inte medge avvikelser från normerna kan heller inte överklagas.
Erfarenheter och synpunkter
Byggsamrådet är enligt mångas bedömning det mest positiva momentet i det rådande systemet. Det ger tillfälle att ta upp alla slags frågor och problem till diskussion, långt utöver vad samrådet formellt syftar till och kan leda till beslut om. Den främsta bristen anses vara att samrådet inträffar så sent att det är svårt att påverka något, och att uttryckligt stöd inte heller finns för att påverka utförandet i sak.
Vid byggsamrådet ska en genomgång ske av vilka åtgärder för besiktning, tillsyn och kontroll som behövs för att byggnaden ska kunna antas uppfylla samhällets krav. Men inget sägs om vad som ska ske om projektet inte kan antas uppfylla en del av kraven. Enligt förarbetena ska byggherren då varnas för att påbörja arbetena, som annars kan stoppas av byggnadsnämnden. Trots att parterna sitter vid samma bord ges inget utrymme för diskussion om möjliga ändringar och alternativa lösningar. Byggsamrådet är inte ägnat att vara ett forum för att ta upp kritiska sakfrågor till diskussion. Byggnadsnämnden är rent av förhindrad att göra detta, för att inte riskera att ta på sig en konsultroll och träda byggherrens ansvar för nära.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
646
Ändå ska medgivande om avvikelser från kraven kunna meddelas i protokollet, vilket belyser hur vansklig avgränsningen av samrådets funktion är i praktiken. Många menar att sakfrågorna varken kan eller bör kringgås vid samrådet, och att det skulle uppskattas om lagstiftningen byggde på en mer realistisk och bejakande syn på detta, och inte motverkade samrådets unika potential att ventilera möjligheterna i sak att tillgodose väsentliga samhällskrav.
En ytterligare svaghet är att protokollets innehåll inte är formellt reglerat och att det har en oklar juridisk betydelse. Protokollet är i praktiken endast minnesanteckningar från mötet och utkast till beslut om kontrollplan, men ändå en offentlig handling, som i förekommande fall från byggherrarnas sida anses ha en alltför låg kvalitet.
En ofta diskuterad fråga är vilka som ska närvara och vilka som borde få närvara vid samrådet. Det anses för otydligt skrivet vilka aktörer utöver byggherren och den kvalitetsansvarige som byggnadsnämnden har rätt att kalla, exempelvis ansvariga projektörer eller andra konsulter och entreprenörer. Från vissa intresseorganisationer och myndigheter finns därtill ett intresse av att få rätt att närvara för att bevaka att angelägna allmänna intressen blir tillgodosedda, exempelvis tillgängligheten för personer med funktionshinder, barnsäkerheten eller brandsäkerheten. Grannar kan på motsvarande vis anse sig ha ett behov och en rätt att närvara för att bevaka sina enskilda intressen. I dag finns ingen närvarorätt för andra än Arbetsmiljöverket och försäkringsgivare eller den som ansvarar för färdigställandeskyddet i de fall en byggfelsförsäkring eller färdigställandeskydd krävs.
Överväganden och förslag
Byggsamrådet delas upp i ett tidigt byggsamråd efter bygglovsansökan och ett avslutande byggsamråd efter begäran om slutbevis. Byggsamråden utgör tyngdpunkterna i byggnadsnämndens tillsyn, och det tidiga samrådet är ett väsentligt led även i bygglovsprövningen. Det är därför viktigt att byggsamråden kommer till största möjliga nytta, och att byggnadsnämnden ges ett uttryckligt stöd för att begära in det underlag som krävs och ta upp de frågor som är viktiga för att bygglov ska kunna beviljas och slutbevis utfärdas. Det är emellertid inte meningen att allt som kan gås igenom vid byggsamråden måste tas upp i alla ärenden. Behovet av samråd och
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
647
vad som måste gås igenom ska bedömas av byggnadsnämnden i varje enskilt fall. Ibland kan det räcka med ett enkelt byggsamråd per telefon i någon enstaka fråga.
Byggsamråden ska vara ett forum för konstruktiv dialog mellan byggherren och byggnadsnämnden. Vid samråden ska normalt enbart representanter för byggnadsnämnden och byggherren närvara. Byggnadsnämnden har rätt att kalla konsulter och entreprenörer eller särskilt sakkunniga att delta om så behövs. Berörda sakägare föreslås få ökad möjlighet till inflytande genom utökade krav på underrättelse om en inkommen bygglovsansökan och delgivning av beslutet. Förslagen i denna del utvecklas i avsnitt 12.4.6.
Bestämmelserna om byggsamråd samlas i de nya 4 och 5 §§ i 9 kap. PBL.
Tidigt byggsamråd
Syftet med det tidiga byggsamrådet är att identifiera eventuella hinder för bygglov och osäkerheter om gällande krav, och komma fram till lämpliga åtgärder för att hantera dem. Vid byggsamrådet, som vid behov kan delas upp i flera, ska en bedömning sålunda göras av de aktuella förutsättningarna för att bygglov ska beviljas och för att projektet ska kunna genomföras i enlighet med samhällets krav.
Kommittén föreslår inga ändringar när det gäller närvarorätten vid byggsamråd. Detta innebär att vid byggsamrådet ska byggherren och den som anmälts som kvalitetsansvarig alltid vara närvarande och vid behov också projekteringsledare och byggledare. Vid byggsamrådet ska en genomgång göras av projektets förutsättningar att uppfylla samhällskraven enligt såväl PBL som BVL och av byggherrens förutsättningar att utöva kontrollen. Vidare ska vid byggsamrådet gås igenom byggnadsnämndens behov av tillsyn samt övriga krav på byggherren enligt annan lagstiftning och möjligheterna till samordnad hantering med eventuell prövning enligt miljöbalken.
Till att börja med måste bedömas om de inlämnade handlingarna ger tillräckligt underlag för prövningen, vilket bör ha klarats ut redan före byggsamrådet för att detta ska vara meningsfullt och en genomgång kunna ske av projektets förutsättningar för att bygglov ska beviljas. Det handlar både om den yttre utformningen och om de inre egenskaperna, vilka kan belysas i deras inbördes samman-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
648
hang och bedömas mot såväl gällande planbestämmelser som kraven i 2 kap. PBL och 2 § BVL med föreskrifter. Syftet med genomgången är att klargöra vad som kan behöva ändras i projektet med anledning av bestämmelserna i planen eller 2 kap. PBL, och vilka begränsningar som kan finnas för att kraven i 2 § BVL ska kunna uppfyllas, samt vilka avvägningar som måste göras eller avsteg som kan som medges av byggnadsnämnden.
Om genomgången leder till bedömningen att förutsättningar för bygglov saknas eller att väsentliga ändringar av den yttre utformningen krävs, kan byggsamrådet lämpligen avbrytas här. I annat fall ska en genomgång och bedömning göras av byggherrens förslag till kontrollplan utifrån de krav bestämmelserna anger och projektet och omständigheterna i övrigt kräver. Vidare ska behovet av utstakning bedömas och hur denna ska gå till och en genomgång göras av övriga villkor för att byggnadsarbetena ska få påbörjas. Den kvalitetsansvariges uppgifter samt behovet av ytterligare byggsamråd eller andra tillsynsåtgärder från byggnadsnämndens sida ska även gås igenom. Byggsamrådet kan lämpligen avslutas med att byggnadsnämnden informerar om betydelsen av slutbevis och vilka förutsättningar som formellt ska vara uppfyllda i det aktuella fallet.
Viktiga bedömningar och ställningstaganden ska antecknas av byggnadsnämndens representant, och ligga till grund för föreskrifter i bygglovet, men inga formella beslut ska fattas förrän bygglovsansökan har prövats.
Bestämmelserna om byggsamråd regleras fortsättningsvis i 9 kap. 4 och 5 §§ PBL.
Avslutande byggsamråd
Även vid det avslutande byggsamrådet ska byggherren och den kvalitetsansvarige vara närvarande och vid behov även projekteringsledare, byggledare eller andra som byggnadsnämnden kallar. Vid samrådet ska en avstämning göras av läget på byggplatsen och en genomgång ske av de sakliga och formella förutsättningarna för slutbevis. Som underlag för byggsamrådet och slutbeviset ska utöver bygglovsbeslutet och därefter inkomna verifikationer och andra handlingar finnas ett utlåtande från den kvalitetsansvarige med en samlad bedömning avseende hur genomförda kontroller utfallit och projektet utförts med avseende på gällande bestämmelser och meddelade beslut och föreskrifter. Genomgången syftar
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
649
dels till att klarlägga behovet av slutbesiktning eller andra åtgärder innan slutbevis kan meddelas, och dels till att samordna byggnadsnämndens villkor och handlingsmöjligheter med byggherrens egna tidsplaner och förutsättningar för projektets färdigställande och byggnadens ibruktagande.
10.4.3 Bygglovshandläggning
Förutsättningarna för att bygglov ska beviljas har behandlats i avsnitt 10. 2. Vilka åtgärder som kräver bygglov behandlas i avsnitt 10.6. Därutöver finns bestämmelser om hur en bygglovsansökan ska vara beskaffad och hur den ska hanteras av byggnadsnämnden samt om bygglovsbeslutets formella innehåll, hantering och giltighetstid. Bestämmelser om hur berörda sakägare ska underrättas om ansökningar och beslut redovisas i avsnitt 12.4.6. Nedan behandlas de bestämmelser om den formella hanteringen i övrigt, som kan innebära oklarheter eller problem, eller som behöver förändras till följd av förslaget att bygganmälan avskaffas och bygglovsprövningen utvidgas.
Gällande bestämmelser
Vem som helst kan ansöka om bygglov (8 kap. 19 § PBL). Ansökningar ska i regel vara skriftliga, men får i enkla fall göras muntligen. De ritningar, beskrivningar och uppgifter som behövs för prövningen ska lämnas in till och kan begäras in av byggnadsnämnden. Ansökningar kan göras och prövas även avseende ej bygglovspliktiga åtgärder (8 kap. 21 § PBL).
Åtgärd som beviljats bygglov ska påbörjas inom två år och avslutas inom fem år från dagen för beslutet (8 kap. 33 §). Beslut om lov får uppskjutas i högst två år i avvaktan på ett pågående planarbete eller expropriationsärende (8 kap. 23 §). Beslutet får innehålla villkor i begränsad omfattning.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
650
Erfarenheter och synpunkter
Att en ansökan om bygglov kan lämnas in av vem som helst, och prövas och avgöras utan att fastighetsägaren behöver underrättas, anses av många vara anmärkningsvärt eller rent anstötligt. Det kan leda till missförstånd och konflikter mellan de inblandade och ge upphov till onödiga frågor och klagomål till byggnadsnämnden. Ansökningar borde göras av eller åtminstone delges fastighetsägaren. Att vem som helst får ansöka om bygglov anses ibland även vara en orsak till att de förslag till byggåtgärder och de ritningar och andra handlingar som inkommer till byggnadsnämnderna håller en ojämn kvalitet. Krav har framställts att sökanden ska vara eller anlita en utbildad arkitekt.
Bristfälliga handlingar är ett utbrett problem i dag. Byggnadsnämnderna har rätt att ställa krav på tydliga handlingar, men får inte alltid förståelse för detta. Det är inte ovanligt att nämnderna för smidighets skull godtar dåliga ritningar, vilket kan leda till tolkningsproblem i efterhand, då grannar klagar och besluten ska överprövas.
Muntliga ansökningar innebär i praktiken ingen förenklad hantering. De ger ingen rättssäkerhet om inte byggnadsnämnden tar på sig den nödvändiga dokumentationen. Bestämmelsen om muntlig ansökan leder ibland till missuppfattningen att bygglov även kan beviljas muntligt. De muntliga besked byggnadsnämnden dagligen lämnar vid besök eller per telefon åberopas som givna bygglov eller löften att påbörja arbetena i förtid. Bestämmelsen motverkar även byggnadsnämndens möjligheter att kräva goda handlingar.
Bestämmelsen om att en prövning ska kunna ske även av ej lovpliktiga åtgärder är oklart formulerad, både i fråga om vilka åtgärder som kan prövas och vad frågan gäller, såsom huruvida lov krävs, lov finns eller lov kan beviljas.
Giltighetstiden för ett bygglov kan p.g.a. överklaganden löpa ut innan ärendet avgjorts och lovet tryggt kan utnyttjas av byggherren. Problemen med att ett beviljat bygglov inte måste delges alla som kan vara berörda av åtgärden, behandlas i avsnitt 12.4.6.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
651
Överväganden och förslag
Ansökan om bygglov
Vem som helst bör även fortsättningsvis kunna ansöka om bygglov, men fastighetsägaren måste alltid vara underrättad och ges tillfälle att yttra sig innan beslut om bygglov fattas. Detta kommer att säkras genom det förslag till ändring av 8 kap. 22 § som utvecklas i avsnitt 12.4.6. Fastighetsägaren ska dock lika litet som andra sakägare ha vetorätt i ärendet. Ansökan ska kunna prövas och bygglov beviljas enligt reglerna i 8 kap. 11 § PBL även om fastighetsägaren motsätter sig åtgärden, som mestadels ändå inte kan genomföras mot dennes vilja.
Även de ansökta åtgärderna och erforderliga handlingarna bör kunna utformas av vem som helst, inte bara av auktoriserade arkitekter. Det vore att införa ett nytt moment i bygglovsprövningen och en ny princip i bygglagstiftningen. Byggnadsnämnderna måste vara tydliga och konsekventa i kravet på goda handlingar, och snabba att reagera mot otydliga ritningar såväl som olämpliga förslag.
Möjligheten till muntliga ansökningar är svår att tillämpa i praktiken och bör slopas. Detta kräver en ändring i 8 kap. 19 §. Vissa grunduppgifter behöver alltid dokumenteras. Kommunens tjänstemän kan hjälpa till genom att registrera grunddata skriftligt eller digitalt, och kan undantagsvis göra de enkla handlingar som behövs i övrigt. I princip bör dock inte bygglovshandläggaren både utforma och granska ritningar. Sökanden ska därför i första hand hänvisas att skaffa sig annan hjälp. Viss hjälp måste dock kunna fås från byggnadsnämnden inom ramen för dess uppgift att förenkla och underlätta handläggningen av ärenden för enskilda.
Möjligheten att söka bygglov för ej lovpliktiga åtgärder bör finnas kvar, men uttryckas och avgränsas tydligare. ”Frivilliga bygglov” fyller en funktion för åtgärder som inte fordrar lov men kan strida mot andra bestämmelser i PBL och väcka reaktioner från den berörda eller intresserade allmänhetens sida. Det kan exempelvis gälla kommunens egna åtgärder i gatu- eller parkmiljöer som ibland innebär större eller mindre avvikelse från planbestämmelserna. Bygglov är då en möjlighet för markförvaltaren att få ett formellt tillstånd eller annat beslut i frågan, som även är överklagbart. Det bör emellertid klargöras att prövningen inte kan avse vilken åtgärd som helst, utan enbart åtgärder som omfattas av bestämmelser i
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
652
PBL, och inte vilken fråga som helst, utan enbart frågan om bygglov kan beviljas.
Inga bestämmelser finns om vilka uppgifter och handlingar en bygglovsansökan ska innehålla. Byggnadsnämnden har rätt att kräva in de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt som behövs för prövningen enligt 8 kap. 20 §, men har inte uttryckligt stöd för att kräva in exempelvis en dokumentation eller s.k. förundersökning av en byggnad som ska ändras, vilket är ett viktigt underlag för att bedöma varsamhetsfrågorna. Den typen av bestämmelser bör införas i plan- och byggförordningen (PBF), och skulle kunna innebära att en bygglovsansökan i den utsträckning som behövs i det enskilda ärendet ska ge information om befintliga förhållanden och avsedd åtgärd, utformning av tomt, utformning, måttsättning och användning av byggnad, principer för det tekniska utförandet, redovisning av varsamhet och tillgänglighet, förslag till kontrollplan samt uppgifter om vem som är byggherre och vem som föreslås bli kvalitetsansvarig samt planerad tid för byggstart och önskad tid för samråd.
Beslut om bygglov ska kunna innehålla föreskrifter
I dag finns endast ett fåtal bestämmelser om vad ett bygglovsbeslut ska eller får innehålla. Ytterligare bestämmelser av den karaktären finns i fråga om beslut om kontrollplan. I och med att bygganmälan och beslut om kontrollplan avskaffas, och bygglovsbeslutet därigenom måste fylla flera funktioner, som även är viktiga att hålla isär, behöver bygglovsbeslutets formella innehåll utökas och regleras tydligare.
Bygglovsbeslutet ska i princip bestå av två avdelningar. Den första ska innehålla fastställda ritningar och andra inlämnade handlingar som granskats och godkänts med avseende på tomtens disposition och byggnadsverkets eller åtgärdens läge och yttre form, färg och material samt användning. Detta är vad ett bygglovsbeslut i dag normalt omfattar, och kräver ingen speciell reglering. Det är dock angeläget att framhålla att endast denna del av beslutet kan anses beröra utomstående sakägare.
Den andra avdelningen av bygglovsbeslutet ska innehålla de föreskrifter som behövs. Att ett bygglov kan innehålla föreskrifter bör framgå av 8 kap. 32 § PBL. Föreskrifterna kan gälla både utförande, kontroll och tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven och ska
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
653
grundas på vad som framkommit vid byggsamrådet. Föreskrifterna om kontroll och tillsyn motsvarar i princip dagens beslut om kontrollplan, och ska ange dels hur kontrollen ska organiseras, utformas, övervakas och dokumenteras för att fylla de krav som uppställts och tidigare redovisats (avsnitt 10.3.2), dels vilka kontrollintyg och övriga handlingar som ska ges in och anmälningar som ska göras till byggnadsnämnden. Utöver föreskrifter för kontroll får vid behov även meddelas föreskrifter för utförandet. Det innebär preciseringar och uttolkningar av varsamhets- och egenskapskraven i de delar som inte reglerats i detaljplan eller områdesbestämmelser. Det kan gälla avvägningar mellan krav på varsamhet och tillgänglighet, avsteg från vissa egenskapskrav med hänsyn till byggnadens förutsättningar och åtgärdens omfattning, eller tillämpningen av kraven i de fall tolkningsutrymmet är stort. I föreskrifterna ska även anges vem som utsetts till kvalitetsansvarig, behovet av ytterligare byggsamråd och andra åtgärder för tillsyn från byggnadsnämndens sida, samt eventuella villkor för att arbetena ska få påbörjas. Vilka föreskrifter som kan tas in i beslut om lov föreslås framgå av den nya 6 § i 9 kap. PBL.
Ett beviljat bygglov ska i princip innebära lov att bygga, men om byggnadsnämnden känner tveksamhet inför möjligheterna att uppfylla något av samhällskraven, ska bygglov kunna beviljas med villkor att intyg om utförd kontroll av projektering inlämnas innan byggnadsarbetena påbörjas. I föreskrifterna ska även meddelas övriga villkor som ska vara uppfyllda innan byggnadsarbetena får påbörjas. De villkor som kan göras gällande föreslås samlade i en paragraf, 9 kap. 9 § PBL. I sak föreslås endast det tillägget att utstakning ska ha skett innan övriga arbeten påbörjas, om så ansetts behövligt vid byggsamrådet.
Energideklarationsutredningen har i sitt delbetänkande Energideklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) föreslagit att bevis om en sådan deklaration i förekommande fall ska vara ett villkor för byggstart enligt PBL. Kommittén anser att om förslaget ska genomföras så kan en bestämmelse av detta slag lämpligen föras in i 9 kap. 9 §.
Bygglovsbeslutet ska även innehålla upplysningar om krav på anmälan eller tillstånd enligt annan lagstiftning, samt om eventuella beslut enligt miljöbalken som har fattats efter prövning som samordnats med bygglovsprövningen. Upplysningar ska även ges om vad som kan komma att krävas för slutbevis och ibruktagande.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
654
Beslut om bygglov ska kunna fattas i etapper för större projekt. I enklaste fall innebär det att bygglov prövas och ges för en byggnad eller byggnadsdel i taget. I andra fall kan det innebära att bygglov för helheten ges avseende form, läge och användning, men att föreskrifterna för kontroll och utförande beslutas endast för en första etapp. Beslutet måste då ges med villkor att följande etapper inte får påbörjas innan kompletterande beslut om föreskrifter fattats. Om det föreligger särskilda skäl får beslut avse enbart form läge och användning, och föreskrifter beslutas i ett senare och separat ärende. Det innebär att bygglovsbeslutet får karaktären av förhandsbesked, men möjliggör för byggherren att få ett uppdelat förfarande enligt dagens modell om han så önskar. Förutsättningen för ett ofullständigt bygglovsbeslut är dock att byggnadsnämnden kan utgå ifrån att samhällskraven kommer att uppfyllas. I annat fall ska bygglov vägras eller övertygande underlag infordras.
För åtgärder som inte berör den yttre utformningen utan enbart de inre egenskaperna behöver beslutet omfatta enbart föreskrifter om kontroll och vid behov utförande. För åtgärder som enbart berör den yttre utformningen, t.ex. fasadändringar, bör dock en enkel kontrollplan alltid ingå i beslutet. För mer omfattande åtgärder måste kontrollplanen omfatta alla väsentliga aspekter av bygglovet, exempelvis kontroll av byggnadens inplacering och höjdläge.
Enligt dagens bestämmelser är byggherren skyldig att följa ett beslut om bygglov, men uppföljningen av bygglovet ingår inte i bestämmelserna om kontroll och tillsyn och tillhör inte den kvalitetsansvariges åligganden. Det är angeläget att klargöra att bygglovsbeslutet fortsättningsvis och till alla delar – efter behov – ska omfattas av kontroll och tillsyn. Att bygglovsbeslutet följs har avgörande betydelse i det förändrade system som föreslås.
Giltighetstid för beslut om bygglov
Byggnadsarbetena ska påbörjas inom två år och avslutas inom fem år från dagen för ett beslut om bygglov. Giltighetstiden är begränsad för att de förutsättningar som gällde vid beslutet inte ska hinna ändras vid genomförandet. Emellertid kan det ta flera år innan ett bygglov som överklagas tryggt kan utnyttjas av byggherren. Det är därför rimligt att giltighetstiden räknas från den dag beslut fattas av en överprövande instans. Detta bör tydliggöras genom en ändring i 8 kap. 33 § första stycket PBL.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
655
Anstånd med beslut om bygglov
Beslut om anstånd med att avgöra en bygglovsansökan får i dag fattas bl.a. om ett arbete påbörjas för att ändra en detaljplan i enlighet med kommunens intentioner. Det är emellertid oklart vad som menas med att ett arbete ”påbörjas”, och viktigt att kommunens intentioner kommit till klart uttryck, så att bygglovsbeslutet inte förhalas på lösa grunder. Därför föreslås att villkoret ska vara att beslut om att påbörja ett planarbete har fattats, dvs. får fattas senast i anslutning till anståndsbeslutet, vilket bör framgå av 8 kap. 23 § PBL.
Delgivning av beslut om bygglov
Ett beslut om bygglov kan i princip inte vinna ”laga kraft”, men byggnadsnämnderna skulle genom en utökad delgivning av beslutet kunna ge fastighetsägaren ett större mått av trygghet att utnyttja lovet. Det kan medföra ett betydande merarbete för byggnadsnämnderna, som inte kan överlåtas på sökanden utan måste avgiftsbeläggas. Men syftet är så viktigt enligt mångas mening, att förslag om utökad delgivningsskyldighet bör framläggas. Förslaget i denna del utvecklas i avsnitt 12.4.6.
10.4.4 Åtgärder för tillsyn
Gällande bestämmelser
Byggnadsnämndens tillsyn är reglerad i 9 kap. PBL och omfattar en rad särskilt reglerade moment såsom byggsamråd, beslut om kontrollplan samt slutbevis. Men byggnadsnämndens tillsyn kan innefatta mer än så. Vid byggsamrådet ska enligt 8 § en genomgång ske av de åtgärder för besiktning, tillsyn och övrig kontroll som är nödvändiga för att byggnaden eller anläggningen ska kunna antas komma att uppfylla gällande krav. Byggnadsnämndens åtgärder i dessa avseenden syftar enligt Didón m.fl., Plan- och bygglagen, till att ge nämnden möjlighet att under arbetets gång följa utförandet av vissa arbetsmoment (s. 9:20).
Byggnadsnämnden får ta ut en avgift som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärder i ärenden om lov och förhandsbesked eller som följer av en bygganmälan eller rivningsan-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
656
mälan. Byggnadsnämnden får även ta ut avgift i andra ärenden som föranleder bl.a. ritningsgranskning, besiktning eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder. Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.
Erfarenheter och problem
Det är en utbredd uppfattning att byggnadsnämnderna utövar alltför lite tillsyn. Att tillsynen på de flesta håll ligger på en mycket låg nivå har bekräftats av Boverkets undersökningar, och bedöms vara ett problem som medverkar till att kontrollen blir bristfällig och systemet förlorar i trovärdighet. Den bristande tillsynen förklaras mestadels med att kommunerna har otillräckliga resurser och inte kan ta ut behövliga tillsynsavgifter.
Överväganden och förslag
Byggnadsnämnden har sålunda stöd för att vidta fler åtgärder för tillsyn än dem som är särskilt föreskrivna i anslutning till hanteringen av bygganmälningar. Problemet handlar främst om hur bestämmelserna tillämpas. För att ytterligare markera vikten av att byggnadsnämnden utövar tillsyn föreslås att denna uppgift kommer till uttryck i PBL:s inledningskapitel, vilket redovisas i avsnitt 4.4.1.
Det behöver inte föreskrivas att byggnadsnämnderna ska utföra en viss typ eller ett visst mått av besiktningar eller andra åtgärder för tillsyn på byggarbetsplatserna. Men det bör vara en prioriterad uppgift och möjlighet för byggnadsinspektörerna att besöka byggplatser i sådan omfattning att byggherrarna uppfattar att möjligheten och intresset finns från byggnadsnämndens sida. Vidare är det angeläget att byggnadsinspektörerna får den erfarenhet och de kunskaper som behövs för att kunna bedöma förutsättningarna för slutbevis och reagera vid brister eller överträdelser.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
657
Finansiering
Bestämmelserna ger kommunerna stöd för att skaffa sig kostnadstäckning för alla åtgärder som normalt ingår i ärenden om lov eller efter bygganmälan. För tillsynsåtgärder som normalt inte ingår i sådana ärenden kan avgift däremot inte tas ut. För tillsynsåtgärder som bedömts nödvändiga vid byggsamrådet kan avgift sålunda tas ut endast inom ramen för normalkostnaden i ärendet. För akuta tillsynsåtgärder kan avgift i regel inte tas ut alls.
Det är angeläget att kommunen kan ta ut avgift åtminstone för de tillsynsåtgärder som vid byggsamrådet bedöms vara nödvändiga för att samhällskraven ska antas kunna bli uppfyllda. Utan dessa åtgärder kan samhällskraven således befaras bli eftersatta. Även akuta tillsynsåtgärder kan i förekommande fall vara väl motiverade. Att avgiftsbelägga dessa vore dock att frångå grundtanken på att tillämpa en genomsnittskostnad, som kan anses viktig för att mer tidskrävande byggherrar inte ska särbehandlas.
Kostnader för oförutsedda åtgärder skulle heller inte kunna tas ut i förväg, vilket ibland kan vara angeläget. Det bör klargöras att en konsekvens av den bestämmelsen är att handläggningen inte måste påbörjas innan avgiften betalats.
Tillsyn är i viss utsträckning viktig för hela systemets trovärdighet, och bör av den anledningen, så långt den kan bedömas i förväg, kunna betraktas som en normal åtgärd inom ramen för en genomsnittlig kostnad. Detta bör tydliggöras i 11 kap. 5 § PBL.
10.4.5 Slutbevis
Gällande bestämmelser
När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa ska nämnden utfärda ett bevis om detta enligt 9 kap. 10 §. Om det brister i förutsättningarna för att utfärda slutbevis, ska nämnden ta ställning till i vilken omfattning byggnaden ska få användas innan bristerna avhjälpts.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
658
Bakgrund och syfte
I Plan- och byggutredningens betänkande Anpassad kontroll av byggandet hade föreslagits att byggnadsnämnden efter att byggnaden färdigställts, av hänsyn till byggherren och dennes kreditgivare skulle utfärda ett slutgodkännande. Detta skulle dock inte innebära att byggnadsnämnden iklädde sig något ansvar för att byggnaden uppfyller samhällets krav, utan enbart innebära att den kunde få tas i bruk (SOU 1993:94 s. 251).
I propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m., anfördes att det inte är fråga om något godkännande av byggnaden, som kan liknas vid det nuvarande bygglovet. Ordet slutgodkännande borde därför bytas mot slutbevis, och utfärdas så snart alla de bestyrkanden som anges i kontrollplanen kommit in till nämnden och befunnits vara i sin ordning. Det framhölls att slutbeviset inte är någon garanti för att byggnaden uppfyller samhällets krav utan enbart ett kvitto på att byggherren har fullgjort sina skyldigheter enligt kontrollplanen. Enligt tidigare bestämmelser skulle byggnadsnämnden utföra slutbesiktning om det inte var uppenbart onödigt, men nu underströks att byggnadsnämnden inte skulle utföra någon efterhandskontroll av den färdig byggnaden (prop. 1993/94:178 s. 62).
Erfarenheter och synpunkter
Slutbeviset har inte fått någon stor betydelse för vare sig byggherren eller dennes kreditgivare. Eftersom tilltron till både byggkontrollen och kontrollplanen är låg, blir också tilltron till slutbeviset lågt. Det säger visserligen att byggnadsnämnden inte funnit anledning att ingripa eller motsätta sig att byggnaden tas i bruk, men det säger ingenting om byggnadens kvalitet i allmänhet eller i vad mån den uppfyller samhällets krav, vilket ju heller inte var avsikten enligt ovan. Därmed blir intresset för slutbeviset svagt från både byggherrars, bankers och försäkringsbolags sida. Hela kontrollsystemet, alltifrån egenkontrollen till kontrollplanen och slutbeviset underkänns i praktiken i vissa fall också av länsstyrelsernas bidragsenheter, som vid sina egna prövningar kan finna betydande brister i fråga om tillgänglighet och andra väsentliga egenskapskrav.
Eftersom slutbeviset inte tillmäts någon större betydelse finns heller inte tillräckliga incitament för att kontrollplanerna fullföljs och inlämnas så att ärendena därigenom kan avslutas av byggnads-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
659
nämnderna. Från byggnadsinspektörers sida har begärts att slutbevis åter ska få utfärdas med anmärkningar, så att ärendena ska kunna avslutas, såvida det inte konstaterats att det föreligger allvarliga brister i det byggda.
Från intresseorganisationers sida har anförts att krav på slutbesiktning borde återinföras, eftersom det skulle öka slutbevisets värde. Slutbeviset borde enligt mångas mening även vara en förutsättning för att byggnaden eller byggobjektet ska få tas i bruk eller överlåtas till ny ägare.
Från byggherrars sida har riktats kritik mot dels att länsstyrelserna gör egna bedömningar i ärenden som redan prövats enligt bestämmelserna i PBL, dels att det förekommer att byggnadsnämnderna på oklara grunder förhalar utfärdandet av slutbevis för den byggherre som faktiskt önskar få det, utan att denne har någon formell möjlighet att få saken prövad. Varken ett meddelat eller ett vägrat slutbevis kan i dag överklagas av någon.
Överväganden och förslag
Det ska ingå i den kvalitetsansvariges uppgifter att begäran om slutbevis ska ges in till byggnadsnämnden i god tid innan bygget färdigställs, så att nämnden har möjlighet att kalla till slutsamråd för att gå igenom förutsättningarna och klara ut eventuella hinder för att slutbevis ska kunna meddelas. Detta föreslås framgå av den nya 2 § i 9 kap. PBL. Dessutom föreslås att bestämmelserna som rör det avslutande byggsamrådet, som återfinns i 9 kap. 10 §, justeras. Förutsättningarna för att bevilja slutbevis prövas sedan i två steg. Den kvalitetsansvarige bedömer i vilken utsträckning bygglovet och dess föreskrifter har följts, och om samhällskraven kan antas vara uppfyllda så långt det kan iakttas eller bedömas, samt noterar eventuella avvikelser och lämnar ett utlåtande (slututlåtande) till byggherren och byggnadsnämnden.
Syftet är att ansvaret för att samhällskraven uppfylls och bestyrks ska ligga kvar på byggherren. Dessutom ska bästa möjliga beslutsunderlag tas fram av den som bör ha de bästa förutsättningarna att uttala sig om hur kontrollerna utfallit och föreskrifterna följts. På så sätt ska byggnadsnämndens beslut inte fördröjas. Det förutsätts att en certifierad kvalitetsansvarig, likaväl som en fristående sakkunnig, förmår göra en självständig och fackmässig be-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
660
dömning. Det innebär att utlåtande förväntas innehålla anmärkningar om så är sakligt befogat.
Byggnadsnämnden gör sedan en bedömning av den kvalitetsansvariges utlåtande, en bedömning som i fråga om ansvarstagande inte ska skilja sig från den bedömning nämnden ska göra av inkomna kontrollintyg. Utgångspunkten är att den kvalitetsansvariges bedömningar ska godtas, om inte nämnden finner särskilda skäl att ifrågasätta dem. Avsikten är inte att utlåtandet då ska återremitteras – med risk för att ärendet därigenom förhalas – eller att nämnden ska utföra egna kontroller. Byggnadsnämnden har i princip tre beslutsalternativ. Antingen utfärdar nämnden slutbevis med eller utan anmärkningar, eller beslutar nämnden att ingripa genom föreläggande om åtgärd, eller begär nämnden en oberoende revision. Det senare kan inträffa om den kvalitetsansvariges underlag skulle ha sådana brister att byggherren måste åläggas – vid behov föreläggas – att anlita ett oberoende kontrollorgan för att göra en utredning och lämna ett utlåtande.
Slutbevis ska innebära rätt att ta byggnaden eller den berörda delen i bruk. Till dess att slutbevis har lämnats råder användningsförbud. Till skillnad mot i dag behöver byggnadsnämnden således inte fatta ett särskilt beslut om användningsförbud, om skäl för detta bedöms föreligga. Nämnden tar ställning i frågan genom att i förekommande fall inte meddela slutbevis, men måste i stället fatta annat beslut enligt ovan, som kan överklagas av byggherren.
Det har övervägts att slutbevis ska vara ett villkor även för att byggnaden ska få överlåtas. Det förekommer att byggherrar undandrar sig ansvaret genom att överlåta objektet på exempelvis en bostadsrättsförening, som inte alltid förstår att förvissa sig om att bygglov eller kontrollplan finns och har följts. Det finns dock juridiska och principiella hinder mot att hindra en försäljning av privat egendom.
Det har även övervägts att återinföra obligatorisk slutbesiktning. Behovet av en sådan bör dock bedömas och formerna bestämmas vid slutsamrådet. Byggnadsnämnden har rätt att utföra de tillsynsåtgärder som bedöms nödvändiga, men slutbesiktning bör i första hand utföras genom byggherrens försorg, gärna av ett oberoende kontrollorgan.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
661
10.5 Fördelning av uppgifter och ansvar
10.5.1 Byggherrens roll
Kommitténs bedömning och förslag Byggherrar med liten erfarenhet och små resurser har funnit det rådande systemet komplicerat. Byggherrar med större erfarenhet och resurser har i vissa fall funnit kommunernas tillämpning alltför komplicerad. Några intressegrupper menar att byggherrens ansvar och inflytande är för stort. Kommittén har kommit fram till att byggherren
• ska behålla huvudansvaret för kontroll och kvalitet i byggandet,
• ska ha ett tydligare ansvar för ledning och projektering,
• ska ges lättnader från krav på kvalitetsansvarig i vissa mindre ärenden,
• ska kunna ges lättnader från annan tillsyn av byggnadsnämnden också i mer komplexa ärenden genom att fylla höga och formella krav på kompetens.
Gällande uppgifter och ansvar
Byggherre är enligt PBL den som för egen räkning utför eller låter utföra byggnadsarbeten. Byggherren kan således verka som både beställare och utförare av ett byggprojekt, men inte vara utförare för någon annans räkning. Byggherren är alltid den som bekostar projektet och därigenom kan bestämma över dess innehåll. Detta är grunden till att ingen annan kan ta över ansvaret för att projektet uppfyller samhällets krav.
Byggherren ska se till att arbetena utförs enligt gällande bestämmelser och fattade beslut samt att kontroll sker i tillräcklig omfattning. Arbetena ska också planeras och utföras så att skador inte uppkommer eller större obehag uppstår. Byggherren ska för vissa arbeten underrätta byggnadsnämnden genom en bygganmälan och anmäla en kvalitetsansvarig. Det är i sammandrag de krav som ställs på byggherren enligt 9 kap. PBL.
Av förarbetena till PBL framgår att byggherren ska se till att gällande krav på byggnader och anläggningar blir uppfyllda även om bygglov eller bygganmälan inte krävs. Det innebär att exempelvis en friggebod inte får utformas och utföras hur som helst. I propositionen Ny plan- och bygglag anges också att byggherren själv
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
662
eller genom någon sakkunnig ska utöva ledning och tillsyn av arbetena, samt att byggherren bör anlita projektörer och entreprenörer med tillräcklig kompetens och erforderliga resurser. Byggherren kan dock aldrig överlåta något av sitt ansvar på vare sig en kvalitetsansvarig, en ansvarig arbetsledare eller någon annan (prop. 1985/86:1 s. 757).
Bakgrund
Både vid införandet av PBL 1987 och vid ändringen 1995 var byggherrens roll och ansvar en viktig utgångspunkt. När byggherren vid införandet av PBL introducerades som begrepp och formellt tilldelades uppgifter och ansvar i lagen, knöts stora förväntningar och uttrycktes en stor tillit inte bara till byggherren utan till hela byggbranschen. I byggherrens ansvar skulle enligt propositionen Ny plan- och bygglag ingå att välja projektörer och producenter med förmåga att både uppnå kvalitet och utföra kontroll. Samordnad kvalitetsstyrning och kontroll skulle åstadkommas genom att byggherrar, projektörer och producenter gemensamt effektiviserade och ökade sina insatser. Byggbranschen skulle ha ett utvecklingsansvar för metoder att åstadkomma ett byggande med jämn och hög kvalitet. Allt detta skulle göra att byggnadsnämnden inte behövde öka sina kontrollinsatser (prop. 1985/86:1 s. 313).
Man utgick således ifrån att byggherren är en mycket kompetent aktör, med förmåga att både att välja goda medarbetare och att samordna, styra och följa upp deras insatser, samt att i samverkan med branschen utveckla allt säkrare metoder för att uppnå allt bättre resultat. Vid lagändringen 1995 framhölls byggherrens roll ytterligare, främst på ideologisk grund inom ramen för en allmän inriktning mot avreglering och förenkling för den enskilde och en ytterligare begränsning av byggnadsnämndens roll (prop. 1993/94:178). Motivet var även att förbättra byggkontrollen och tillmötesgå EU-krav på ett öppet kontrollsystem. Förväntningarna på en bättre kontroll och därmed kvalitet i byggandet baserades främst på en hög tilltro till byggherrens och byggbranschens egna möjligheter, medan framväxten av ett fristående kontrollsystem uppfattades som mera utopisk. I propositionen framhölls att förändringar i riktning mot mindre byggnadsnämndskontroll behövs för att privata organ i större utsträckning ska kunna användas för kontrollen, och bedömningen gjordes att det formellt mycket väl
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
663
skulle kunna konstrueras ett byggkontrollsystem med stora möjligheter att lita till privata organ (s. 51).
Men reellt bedömdes möjligheterna således inte vara helt realistiska, vilket den fortsatta utvecklingen bekräftade. Utvecklingen innebar heller inte en påtagligt förbättrad egenkontroll. Tilltron till branschens och byggherrarnas förmåga att åstadkomma en bättre kontroll och kvalitet kvarstod och underströks även vid en tidig utvärdering av det nya systemet, som grundades på en rapport från Boverket (1997:9) och framfördes i propositionen Vissa byggfrågor m.m. (prop. 1998/99:62). Men bara några år senare gav den av regeringen tillsatta Byggkommissionen en mer nedslående bild av byggbranschens och byggherrens utveckling och möjligheter.
Kommissionen fann att utvecklingen på bygg- och fastighetsmarknaden hade gynnat framväxten av stora entreprenadföretag, och att både privata, allmännyttiga och statliga byggherrar hade tappat i beställarkompetens. Byggsektorn, som tidigare präglats av kunniga beställare vilka i egen regi eller med hjälp av skickliga byggmästare och hantverkare byggde för egen långsiktig förvaltning, dominerades nu av ett fåtal rikstäckande byggbolag, som både planerar och producerar byggnadsverk som ofta ska förvaltas av andra (SOU 2002:115 s. 87).
Vid sidan av de fåtal stora byggherrarna omnämndes också den större gruppen mindre byggherrar, såsom bostadsrättsföreningar, småhusägare eller andra fastighetsägare med begränsade kunskaper om byggteknik, entreprenadjuridik och ekonomi, och därmed helt andra förutsättningar att leva upp till det system för kontroll och tillsyn som infördes 1995.
Erfarenheter och synpunkter
Byggherrens fundamentala roll enligt lagstiftningen är omdiskuterad och har ifrågasatts utifrån olika byggherrars skilda intressen och förmågor att uppfylla samhällets krav. Men även byggherrens funktion i projektet och identitet i organisationen eller på byggplatsen har ansetts oklara och har blivit föremål för diskussion.
Det har föreslagits att byggherren ska ha en tydligt definierad funktion och alltid vara eller företrädas av en bestämd person, som också är tydlig och synlig på byggplatsen. Det har även föreslagits att denna person inte alltid måste hämtas från den formelle byggherren, utan bör vara någon som genom utbildning eller erfarenhet
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
664
är bäst lämpad i funktionen som byggherre, eller som i realiteten styr både kontroll och kvalitet.
Problem avseende förmågan att ta ansvar för samhällskraven har uppmärksammats främst i fråga om byggherrar med liten erfarenhet, som har svårt att bära ansvaret och inte alltid har råd med en egen kvalitetsansvarig vid sidan av entreprenören. Både lättnader i regelverket och stöd från byggnadsnämnden vid tillämpningen har efterlysts. Problem med intresset att tillgodose kraven har tillskrivits byggherrar som inte bygger för egen förvaltning. Slutligen har kompetenta och ambitiösa byggherrar ansett sig inte möta tillräcklig förståelse och smidighet från byggnadsnämnderna, och därför föreslagit att begreppet kvalificerad byggherre ska införas och definieras i lagstiftningen, och ge underlag för ett förenklat tillsynsförfarande.
De mindre byggherrarnas problem uppmärksammades och diskuterades tidigt. Kritiska synpunkter framfördes redan av remissinstanserna, och bemöttes i propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m., i vilken framhölls att det nya systemet skiljde sig mindre från det tidigare i små ärenden än i stora. Bygglov och bygganmälan kunde göras samtidigt och på samma handlingar, och byggsamråd hållas i anslutning till bygglovsprövningen. Oerfarna byggherrar ansågs ha särskilt mycket att vinna på kvalificerad konsulthjälp (prop. 1993/94:178 s. 85).
I den utvärdering av det nya systemet som gjordes av Boverket efter ett par år3, konstaterade dock verket att vid tillbyggnader och andra ändringar av småhus uppfylls sällan någon av grundförutsättningarna för att systemet ska fungera. Boverket anförde att byggherren ofta är en icke professionell engångsbyggare utan intresse av att finansiera sakkunnig hjälp, varken i form av projektör eller kvalitetsansvarig. Vidare anfördes att det är vanligt att byggherren saknar kontrollplan då han kommer till byggsamrådet (vilket inte heller är ett krav), och att många handläggare framfört att det nya kontrollsystemet blivit en administrativ belastning både för byggnadsnämnderna och för denna grupp av byggherrar, utan att några extra kvaliteter egentligen tillförts.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
665
Överväganden och förslag
Tydligare ansvar och bättre kontroll
Byggherren ska även fortsättningsvis ha huvudansvaret för att byggnadsverk uppfyller samhällets kvalitetskrav. Det föreslås således ingen inskränkning av att byggherren ska ha det fulla ansvaret för kvalitet och kontroll, och ingen förändring av att egenkontrollen ska vara grunden i kontrollsystemet. Ingen annan aktör har samma juridiska och ekonomiska förutsättningar som byggherren, och ingen annan har heller praktiska förutsättningar att ta över hela ansvaret för kontrollen.
En helt oberoende kontroll utförd av en tredje part i relation till byggherren och byggnadsnämnden är ett tilltalande alternativ till egenkontrollen, som lagstiftningen inte ska lägga hinder i vägen för, men heller inte kan räkna med som en realitet. Den bedöms ännu endast kunna bli ett komplement till egenkontrollen, en ytterligare möjlighet till förstärkning vid sidan av fristående sakkunniga. Större krav på egenkontrollen och fler och bättre förstärkningsmöjligheter är väsentliga förutsättningar för att den ska vara trovärdig som grund. Det innebär att även behovet av en särskild kvalitetsansvarig för övervakning och samordning av kontrollerna kommer att kvarstå. Kommitténs överväganden i denna del utvecklas i avsnitt 10.5.2.
Det bör förtydligas att kraven och ansvaret gäller inte bara utförandet utan även projekteringen, något som redan är föreskrivet i BVF. Förtydligandet i 9 kap. 1 § PBL avser att framhålla betydelsen av tidiga skeden och lägga grunden för tidig både kontroll och tillsyn. Det bör även framhållas att byggherrefunktionen först och främst är en ledningsfunktion och att byggherrens ansvar innebär ett övergripande ledningsansvar. Att en duglig ledning finns och utövas är nog så viktig förutsättning för resultatet som att en tillräcklig kontroll sker.
Bedömning av olika byggherrar och olika typer av projekt
Redan i dag gäller att byggnadsnämndens tillsyn och krav på kontroll ska anpassas efter förutsättningarna i det enskilda fallet, dvs. utgå från byggprojektets komplexitet och byggherrens kompetens och kapacitet. Kravet på kontroll bör struktureras och bedömas
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
666
utifrån tre parametrar, nämligen projektets allmänna komplexitet, ärendets särskilda problematik, respektive byggherrens kompetens och kapacitet.
En kvalitetsansvarig ska enligt dagens bestämmelser finnas i alla ärenden, och antingen ha riksbehörighet eller kunna godtas av nämnden i det enskilda ärendet, oavsett ärendets typ. Dessa bestämmelser bör nyanseras så att behovet av kvalitetsansvarig styrs av ärendets allmänna komplexitet. Sålunda föreslås att byggherren i tekniskt okomplicerade ärenden ska få ansvara för kontrollen av utförandet själv, i något mer tekniskt krävande ärenden ska kunna göra det med stöd av en lämplig person som kan godtas av byggnadsnämnden, och endast i ärenden av betydande teknisk komplexitet måste ha tillgång till en kvalitetsansvarig med riksbehörighet. Som riktlinjer föreslås att nybyggnad av en- och tvåbostadshus och därmed jämförliga eller mer komplexa projekt alltid ska betraktas som tekniskt komplicerade, medan tillbyggnader till en- och tvåbostadshus och därmed jämförliga åtgärder ska anses ha viss komplexitet, och enklare ändringar, komplementbyggnader och mindre anläggningar kan anses helt okomplicerade. Gränserna är att betrakta som riktlinjer och måste vid tillämpningen dras utifrån byggnadsnämndens bedömning av vilka svårigheter och risker som är förknippade med det aktuella projektet.
Behovet av kontroll och tillsyn bör styras av ärendets särskilda problematik och byggherrens kompetens och kapacitet, dvs. av både projektets och byggherrens speciella förutsättningar att uppfylla samhällskraven. Det innebär att projektets storlek och allmänna problematik inte i sig ska ge anledning till särskild kontroll eller tillsyn i ärendet, utan egenkontrollen ska anses tillräcklig om det inte finns särskilda problem i projektet och brister i byggherrens förutsättningar att komma till rätta med problemen och uppfylla kraven på god såväl kvalitet som kontroll.
Det har föreslagits och övervägts att anpassa inte bara tillämpningen utan även utformningen av bestämmelserna efter olika byggherrars skilda förutsättningar i fråga om kompetens och kapacitet. En tänkbar modell vore att utgå ifrån enkla bestämmelser för byggherrar med mindre erfarenhet och enkla projekt, och göra tillägg i bestämmelser för professionella byggherrar med större projekt, samt medge vissa undantag för särskilt kvalificerade byggherrar med väl utvecklad kvalitetssäkring. Utgångspunkten måste dock vara att samhällets bestämmelser ska gälla lika för alla, och kunna anpassas till alla kategorier av byggherrar och byggprojekt.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
667
Byggherrar som inte har byggandet som yrke eller näring
Det nuvarande systemet är uttryckligen avsett och utformat för att gynna byggherrar med ett utvecklat system för egenkontroll och kvalitetssäkring, vilket inte kan förväntas av byggherrar som inte har byggandet som yrke eller näring. För deras del skulle systemet behöva vara både enklare och ge mer stöd, vilket är vad kommitténs ändringsförslag går ut på.
Byggherrar som beställer en mer eller mindre färdig produkt, t.ex. ett småhus eller en tillbyggnad, är både konsumenter med rättigheter enligt konsumentköplagen och producenter med skyldigheter enligt PBL. I den förra rollen finns således ett lagstöd för byggherrens egenintressen, i den senare rollen behövs ett stöd för byggherrens ansvar också för samhällskraven. Det stödet ska vid uppförande av ett nytt bostadshus förbättras genom att en riksbehörig kvalitetsansvarig med självständig ställning alltid krävs. Kraven på kvalitetsansvarig utvecklas i nästa avsnitt. I övrigt innebär de ändringar som föreslås främst förenklingar.
De viktigaste förenklingarna motsvarar de rutiner som rekommenderas för enkla ärenden redan i förarbetena till det nuvarande systemet. Detta förutsätts där kunna tillämpas utan åtskillnad mellan bygglov och bygganmälan och tillåta en samlad bedömning av alla aktuella frågor vid ett samråd i anslutning till bygglovsprövningen. Detta förenklade förfarande föreslås nu bli regel och inte undantag, och kan således på goda grunder antas passa väl för de byggherrar som är mindre erfarna. Dessa föreslås därtill få lättnader även i fråga om kravet på kvalitetsansvarig i enkla ärenden och genom utökade undantag från bygglovsplikten i småhusärenden. Det föreslagna systemet utgår i hög grad ifrån den stora majoriteten byggherrar med liten erfarenhet och enkla ärenden.
Byggherrar med byggandet som yrke eller näring
Byggherrar som har byggandet som yrke eller näring har även förutsättningar att utveckla egna system för egenkontroll och kvalitetssäkring, och kan dra fördelar av det rådande systemet genom att bygglovsprövningen är begränsad och byggsamrådet och beslutet om kontrollplan kan innebära främst bekräftelser av byggherrens kompetens och kapacitet. Men systemet har inte varit starkt nog att driva fram utvecklade kvalitetssystem och fungerande kontroll-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
668
system i avsedd och önskad omfattning. Kraven på kontroll har varit för låga eller otydliga, och tillsynen har varit för dålig. Byggherrarnas eget intresse av att ta ansvar för samhällskraven har uppenbarligen också varit skiftande.
För de stora och erfarna byggherrarna, som utgör en mindre och mer homogen grupp än de övriga byggherrarna, bör systemet vara smidigt och öppet för att erbjuda olika alternativ för dem som har höga ambitioner och goda förutsättningar att fylla samhällskraven, och vara effektivt mot dem som inte har det i lika hög utsträckning. Systemet måste även kunna tillämpas flexibelt för att passa alla dem med olika grader av vilja och förmåga.
De systemändringar som föreslås är främst inriktade på ökad effektivitet genom tydligare krav på kontroll, starkare ställning för den kvalitetsansvarige, och en förbättrad tillsyn. Ändringarna kommer att beröra alla byggherrar, men betyda mest för dem som inte tar sitt fulla ansvar av egen kraft och eget intresse. Lagstiftningen kan och bör ge tydligare signaler om att det är nödvändigt att skaffa sig den kompetens och det intresse som behövs för att uppfylla samhällets krav. Det handlar således inte om att frånta byggherren ansvaret, utan att denne inte ska kunna undandra sig ansvaret.
För byggherrar som tar sitt ansvar självmant, ska systemet lämna vägen så fri som möjligt. För dem bedöms ändringarna inte betyda mycket eller kunna vara till viss fördel, genom att bygglovet kan innebära klartecken att bygga och inte måste efterlämna några frågor till en bygganmälan. Men ingenting hindrar att bygglov söks och ges tidigt och på i princip samma underlag som i dag, och med villkor att anmälan ska göras och förutsättningarna att uppfylla de tekniska egenskapskraven redovisas innan arbetena påbörjas. Det enda som skulle kunna hindra detta vore att byggnadsnämnden vid samrådet efter bygglovsansökan finner det omöjligt eller osannolikt att väsentliga samhällskrav kan uppfyllas. Då finns hinder för bygglov, men även god och tidig information om vad som felas eller fodras för få bygglov. Ännu tidigare information kan ges om byggherren själv är osäker om något krav och begär ett förhandsbesked. Detta utvecklas närmare i avsnitt 10.9.
På så sätt är systemet ägnat att vara mera flexibelt än i dag. Byggherren kan själv välja vid vilken tidpunkt och i vilken utsträckning han ska redovisa de tekniska egenskapskraven. Förhandsbesked kan begäras mycket tidigt på ett mycket begränsat underlag. Bygglov kan sökas tidigt på ett delvis redovisat underlag,
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
669
eller senare på ett mer komplett underlag. Den enda absoluta gränsen är att arbetena inte får påbörjas innan en tillräcklig redovisning och bedömning skett.
Byggnadsnämnden bestämmer vilket beslutsunderlag som krävs och kan begära in de handlingar som behövs för beslut om bygglov. Men alla frågor måste således inte ha klarats ut och alla handlingar behöver inte vara inlämnade före beslutet. Handlingarna behöver heller inte vara särskilt omfattande och utförliga. Det bör vara en väsentlig och speciell uppgift för den kvalitetsansvarige att se till att byggnadsnämnden får ett adekvat beslutsunderlag för att kunna bedöma förutsättningarna för att de tekniska egenskapskraven blir uppfyllda.
Byggherrar som kvalificerar sig i särskild ordning
Målsättningen bör vara att fler byggherrar tillämpar kvalitetssäkringssystem som ger rimliga och trovärdiga garantier för att samhällskraven blir uppfyllda, och därigenom möjliggör en förenklad tillsyn från byggnadsnämndernas sida. Sådana system kan utformas och utvecklas på flera sätt. De kan omfatta hela eller delar av byggprojektet, byggprocessen och regelverket, och utvecklas av enskilda byggherrar, byggbranschens organisationer eller företag och organisationer inom kontrollbranschen, och ske i samverkan med tillsynsmyndigheter och officiella ackrediterings- och certifieringsorgan. Lagstiftningen bör så långt möjligt verka för en sådan utveckling genom att dels ställa tydliga och fasta krav på byggherrarnas resultat, för att skapa behov av kvalitetssäkring, dels också ställa krav på byggnadsnämnderna att vara tillmötesgående mot dem som skaffar sig sådana system och förmår leva upp till kraven.
Det är emellertid inte ändamålsenligt att i lagen bestämma vilka tillsynsmoment som byggnadsnämnden kan eller ska avstå ifrån med utgångspunkt från att byggherren har ett visst kvalitetssäkringssystem. Detta bör vara något för byggnadsnämnderna att bedöma från fall till fall. Byggnadsnämnden kan i dag avstå helt från byggsamråd och beslut om kontrollplan, och nämnden föreslås kunna avstå från motsvarande även i fortsättningen och även från det föreslagna slutsamrådet om antingen projektet är mycket enkelt eller byggherren mycket kvalificerad.
Byggnadsnämnderna har således ett stort utrymme för att göra egna bedömningar, vilket kan medföra att en och samma byggherre
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
670
kan bedömas något olika i olika kommuner. Det bör emellertid vara upp till byggherren att ge byggnadsnämnden ett underlag för att bedöma kvalifikationerna genom att visa dem genom goda resultat i praktiken eller på ett papper från ett officiellt certifierings- eller ackrediteringsorgan. För att samma krav ska gälla och bemötandet bli lika i alla kommuner fodras att kravnivån läggs fast officiellt och byggherren ges möjlighet att formellt meritera sig som kvalificerad byggherre med riksbehörighet. Det förutsätter införandet av ett godkänt system för certifiering av byggherrar eller ackreditering av byggkontroll, som är väl definierat och specificerat i fråga om kraven på såväl byggnadsverk och byggkontroll som certifiering och ackreditering.
Systemet för kvalitetssäkring måste avse att byggherrens kontroll är tillförlitlig inte bara i teknisk mening utan även i fråga om de bedömningar av utrymmet för tolkning och tillämpning av egenskapskraven som läggs till grund för kontrollen. Denna ska ju avse att en tänkt lösning håller sig inom gränserna för det tolkningsutrymme som föreskrifterna medger, eftersom olika meningar ibland kan råda. Anspråken på att särskilt kvalificerade byggherrar ska ges ett särskilt förtroende och formella lättnader måste ses mot bakgrunden av byggherrens intresse av att själv råda över tolkningsutrymmet avseende egenskapskraven.
För att vara trovärdig som kvalificerad byggherre måste denne emellertid ha tillgång till egna sakkunniga, vilkas självständiga bedömningar kan respekteras av både byggherren och byggnadsnämnden. Det förutsätter att utrymmet för skilda bedömningar begränsas genom att föreskrifterna görs tydligare, och framför allt att trovärdigheten och likvärdigheten av kompetensen hos både fristående och andra sakkunniga förstärks genom krav på certifiering. Att byggherren har tillgång till certifierad sakkunnig personal för kontrollen avseende de väsentliga egenskapskraven är den kanske viktigaste förutsättningen för att kunna aspirera på rollen som kvalificerad byggherre. Krav på att endast certifierade sakkunniga får anlitas kan emellertid inte ställas på alla byggherrar, och bör därmed inte ställas i lagen. Det måste komma från byggherrarna själva.
Slutsatsen är således att byggherren även fortsättningsvis ska ha ansvaret för kontrollen. Stödet som han ska ha kan dock varieras beroende av erfarenhet, tillgång till kompetens och projektets storlek.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
671
10.5.2 Den kvalitetsansvariges roll
Kommitténs bedömning och förslag Den kvalitetsansvarige har en potentiellt viktig funktion, men en osäker ställning och alltför begränsade uppgifter, och föreslås därför att
• ges ett tydligare samhälleligt uppdrag, utökade uppgifter och en mer oberoende ställning,
• bidra till underlaget och tillse förutsättningarna för bygglov och slutbevis,
• företrädesvis vara certifierad och fristående från ansvar för projektering och produktion,
• i mindre komplicerade ärenden kunna godtas utan riksbehörighet,
• i okomplicerade ärenden kunna undvaras helt,
• behålla benämningen kvalitetsansvarig.
Gällande bestämmelser
För alla byggnadsåtgärder som kräver bygganmälan och för rivningar eller andra åtgärder som kräver rivningsplan ska en kvalitetsansvarig utses av byggherren. Från detta krav finns inga undantag. Det innebär att en kvalitetsansvarig krävs för en rad både stora och små, komplicerade eller enkla åtgärder, allt ifrån nybyggnad, tillbyggnad eller väsentlig inre ändring av byggnad till uppförande av plank och murar eller anläggande av parkeringsplatser. Dessutom krävs en kvalitetsansvarig för alla rivningar och sådana utrivningar vid ombyggnader som innehåller farligt avfall. Undantag från kravet på bygganmälan och därmed kravet på kvalitetsansvarig gäller i princip enbart för uppförande av s.k. friggebodar, ekonomibyggnader för jordbruket och andra åtgärder som är generellt undantagna från bygglovsplikten, samt för vissa åtgärder där stat eller landsting är fastighetsägare. Varken anmälningsplikten eller kravet på kvalitetsansvarig kan påverkas av kommunerna genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser.
För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem ska samordna deras uppgifter. Den kvalitetsansvarige ska se till att beslutade kontrollplaner och rivningsplaner följs och nödvändiga kontroller utförs för att byggnaden eller anläggningen
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
672
ska kunna antas komma att uppfylla samhällskraven. Den kvalitetsansvarige ska vara närvarande vid byggsamråd, besiktningar, kontroller och rivningar.
Till kvalitetsansvarig får utses endast den som är certifierad som riksbehörig eller godkänd av byggnadsnämnden för visst arbete. Det sistnämnda gäller utan inskränkningar och minimikrav på kompetens. För att få riksbehörighet ställs utförliga kompetenskrav, medan nämnden i det enskilda fallet kan göra en mera fri prövning, grundad på personkännedom och på kunskap om kontrollbehovet i det enskilda projektet4. Något krav på att en inte riksbehörig kvalitetsansvarig ska ha en motsvarande kompetens finns inte.
Om byggnadsnämnden finner att den kvalitetsansvarige har åsidosatt sina skyldigheter, får nämnden besluta att en annan kvalitetsansvarig ska utses. I de fall den kvalitetsansvarige har riksbehörighet ska byggnadsnämnden anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten, som då kan återkallas. Byggnadsnämnden kan inte avstänga en misskötsam kvalitetsansvarig från verksamhet inom kommunen. Kraven på kvalitetsansvarig regleras i 9 kap. 13–15 §§.
Bakgrund och syfte
Begreppet och funktionen kvalitetsansvarig infördes i och med ändringen av kontrollsystemet 1995, då begreppet och kravet på ansvarig arbetsledare avskaffades i lagstiftningen. En ansvarig arbetsledare skulle finnas för alla arbeten som kräver lov, men för mindre arbeten kunde nämnden bestämma att avstå från kravet. Den ansvarige arbetsledarens uppgift var att leda och ha fortlöpande tillsyn över arbetena så att de utförs på föreskrivet sätt
5
.
Motivet för ändringen var att den ansvarige arbetsledaren felaktigt uppfattades som byggnadsnämndens förlängda arm (prop. 1993/94:178 s. 79), dvs. kunde anses ha någon form av samhälleligt uppdrag och ansvar. Så skulle uppgiften alltså inte uppfattas, trots att den då även omfattade tillsyn av sådana föreskrifter som byggnadsnämnden kunde meddela i bygglovet.
Den kvalitetsansvarige skulle ha en tydligare egen roll och mer avgränsade uppgifter, som enligt PBL varken skulle innefatta något ledningsansvar eller annat ansvar för projektet eller något tillsynsansvar å byggnadsnämndens vägnar för samhällets krav. Det ingår
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
673
inte i den kvalitetsansvariges uppgifter att se till att givet bygglov följs och att eventuella avvikelser rapporteras till nämnden. Den kvalitetsansvarige skulle enbart se till att de tekniska egenskapskraven kontrolleras så att de kan antas bli uppfyllda.
Den kvalitetsansvarige avsågs inte – benämningen till trots – ta över någonting av byggherrens ansvar för vare sig kontroll eller kvalitet. Avsikten var i stället att öka byggherrens kompetens för egenkontroll och därigenom minska behovet av en detaljerad myndighetskontroll. I uppgiften ingick att se till att byggherrens kontroll även omfattade de anlitade entreprenörernas arbeten eller att även dessa utförde en tillfredsställande egenkontroll. Enligt förarbetena borde den kvalitetsansvarige därför företrädesvis utses inom byggherrens organisation eller anlitas på konsultbasis. Det finns inget formellt hinder för byggherren att utse någon hos entreprenören som kvalitetsansvarig, men detta ansågs inte vara en normalt önskvärd ordning.
Den kvalitetsansvarige har inga befogenheter gentemot byggherren. Rättar sig inte byggherren efter den kvalitetsansvariges berättigade anvisningar eller driver arbetena i strid mot kontrollplanen eller gällande föreskrifter, måste den kvalitetsansvarige, för att kunna behålla sitt förtroende i egenskap av kvalitetsansvarig, lämna sitt uppdrag (prop. 1993/94:178 s. 81).
I annat fall kan byggnadsnämnden besluta att byggherren ska utse en annan person som kvalitetsansvarig.
Erfarenheter och synpunkter
Den kvalitetsansvarige (KA) har den mest omdiskuterade rollen i det nuvarande systemet. Problem och synpunkter har framförts gällande den kvalitetsansvariges funktion och berättigande i systemet, uppgifter och ansvar i processen, ställning och befogenheter i organisationen samt nödvändiga kompetens och formella behörighet. Vidare har benämningen ifrågasatts. Även frågan om en kvalitetsansvarig ska behövas i alla ärenden har diskuterats. En annan återkommande fråga har varit om funktionen bör kompletteras eller ersättas med andra nyckelpersoner eller ska vara den ende i processen med ett i lagen givet uppdrag och formellt kompetens- och behörighetskrav.
Den kvalitetsansvariges funktion och berättigande i systemet har ifrågasatts. Byggherren sägs ha tillgång till fullt kompetenta pro-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
674
jektörer, konstruktörer och andra konsulter på marknaden. Det behövs ingen förmedlande länk mellan byggherrens tydliga ansvar för kontroll och kvalitet och de anlitade konsulternas uppdrag att leverera just detta. Den samordnande rollen läggs lämpligen på en ansvarig projekt- eller projekteringsledare, som dock inte behöver utses eller ges några uppgifter eller underställas några krav från samhällets sida. Byggnadsnämndens uppgifter bör utföras av byggnadsinspektörer och byggherrens ärenden av dennes egna medarbetare. Mellanhänder kan enbart leda till att ansvarsförhållandena kompliceras och fördunklas, såsom åstadkommits genom kravet på en kvalitetsansvarig. Behovet av en kvalitetsansvarig har av många ifrågasatts i enkla ärenden.
Den kvalitetsansvariges uppgifter anses vara både otillräckliga, otydliga och orealistiska. En kvalitetsansvarig ska se till att beslutad kontrollplan följs och nödvändiga kontroller utförs, men borde först och främst ha i uppgift att se till att kontrollplanen upprättas och sist och slutligen att den även avslutas och avrapporteras till byggnadsnämnden. Det skulle göra funktionen mera meningsfull och systemet mera effektivt. Den kvalitetsansvariges närvaroplikt vid kontrollerna anses vara orealistisk och i viss mån onödig eller opraktisk. Den kvalitetsansvariges huvuduppgift måste vara att se till att det finns ett fungerande och pålitligt kontrollsystem, inte att själv följa upp det i varje steg.
Den kvalitetsansvariges ansvar blir otydligt dels därför att uppgifterna är otydliga och otillräckliga, dels därför att ansvaret inte kan brytas ut ur byggherrens ansvar och inte bygger på några egna befogenheter, dels därför att byggnadsnämnden ändå i viss mån och vissa situationer kan utkräva ett ansvar.
Den kvalitetsansvariges ställning anses besvärlig, med inbyggda och oförenliga lojalitetskrav i vissa fall till både byggherren, byggnadsnämnden och byggentreprenören, men utan tydliga egna möjligheter att agera gentemot någon. Att krav på kompetens och behörighet inte ställs i alla situationer undergräver ytterligare auktoriteten. En kvalitetsansvarig anses behöva ha en oberoende ställning, fristående från både byggherrens och byggentreprenörens egenintressen.
Den kvalitetsansvariges kompetens och behörighet anses vara alltför vagt reglerade och möjligheterna till undantag för stora. Både kompetenskraven för riksbehörighet och behörighetskraven för att kunna utses anses för lågt ställda i regelverket och för enkla att kringgå av kommunerna. Det anses fel att byggnadsnämnderna inte
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
675
i första hand måste kräva en riksbehörig, utan även när sådan finns kan godta någon annan utifrån egna bedömningar, utan krav på att denne ska ha en motsvarande kompetens. Det anses också fel att en kvalitetsansvarig alltid måste utses, men inte alltid måste ha den kompetens som gör rollen befogad utan kan personifieras av byggherren själv.
Behovet av kompetens och krav på behörighet har framhållits för många andra aktörer i nyckelställning, både som alternativ eller komplement till en kvalitetsansvarig och som generell metod att lyfta kunskapsnivån i byggbranschen. Aktörer som nämnts är byggherren själv, projekteringsledaren, byggledaren, VVS-installatören och främst bland alla den ansvarige arbetsledaren. Denne anses till skillnad mot den kvalitetsansvarige ha en naturlig ställning och tydliga befogenheter i projektorganisationen, och därmed bättre förutsättningar att tillse samhällets krav.
Benämningen på den funktion som idag kallas kvalitetsansvarig är en symbolfråga som tilldrar sig många synpunkter. Den nuvarande benämningen anses vara felaktig i förhållande till uppgifterna och ansvaret samt vilseledande och viktig att ändra. Många alternativa och kreativa benämningar har också föreslagits, men konsekvenserna och nyttan av en ändring har även ifrågasatts.
Några förslag:
• Kontrollansvarig, kommunikationsansvarig
• Samhällskravsansvarig eller samhällskravsbevakare,
• Ansvarig konsult eller kontrollant,
• Ansvarig projekteringsledare eller byggledare,
• Ansvarig arbetsledare,
• Kvalitetssäkrare, kvalitetsövervakare, kontrollsamordnare, byggrevisor.
Överväganden och förslag
Utgångspunkter
Byggherren ska ha stor frihet att utforma sin projekt- och byggorganisation, välja sina egna medarbetare och utveckla ett eget kvalitetssäkringssystem eller utnyttja ett oberoende kontrollorgan. Samhället ska bara kräva att en funktionär hos byggherren har uppdraget och kompetensen att tillse att denne tillgodoser samhällets intressen. Uppdraget kräver självständighet. Detta ska tillgodoses
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
676
genom att kompetensen och behörigheten för uppdraget ska förutsätta förmåga att bedöma och beakta uppdragets förenlighet med andra uppdrag i projektet och positioner i organisationen.
Det har från flera håll och i olika sammanhang framhållits att kompetensen inom byggbranschen ligger på en alltför låg nivå, och att detta direkt avspeglar sig i det byggda resultatet. Det har på denna grund begärts att krav på formell kompetens och behörighet ska ställas på en rad viktiga aktörer i ett byggprojekt, alltifrån byggherren själv till dennes anställda eller anlitade medarbetare i nyckelpositioner. Sådana bestämmelser finns i en rad andra länder, och har tidigare tillämpats i Sverige i fråga om ansvarig arbetsledare.
Den principiella skillnaden mellan en ansvarig arbetsledare och en kvalitetsansvarig är att den förra funktionen normalt behövs och ingår i varje projektorganisation, medan den senare är ett tillägg som samhället initierat och givit särskilda uppgifter. Det innebär bl.a. att den kvalitetsansvarige generellt sett kan ha en självständig roll i projektet, medan en ansvarig arbetsledare alltid representerar byggherren eller byggentreprenören. Likadant är det med övriga funktioner och funktionärer i projektet för vilka samhället skulle kunna ställa upp formella kompetens- och behörighetskrav.
I valet mellan att ange vilka funktioner som ska finnas och personer som får finnas i ett byggprojekt, och att överlåta åt byggherren att på eget ansvar forma sin organisation och ställa krav på sina medarbetare, med tillägg enbart av en person med speciell funktion och kompetens för att bevaka samhällets intressen, förordas den senare inriktningen. Kommittén har gjort bedömningen att inriktningen bör vara att en kvalitetsansvarig med främst övervakande uppgifter och kompetens, är mest förenlig med byggherrens ansvar och i viss mån också ett komplement till byggnadsnämndens tillsynsansvar, och innebär att samhället tar på sig ett mer begränsat men kanske väl så effektivt utbildningsansvar.
Behov
Så länge samhället lägger ett betydande ansvar på byggherren, men inte utesluter någon från att ta på sig detta ansvar och utöva denna roll, finns från samhällets sida ett uppenbart behov av att byggherren har medarbetare med en tillräcklig kompetens. Behovet kan mötas antingen genom att krav på viss yrkes- och regelkunskap ställs på ett urval befattningshavare i byggherrens organisation,
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
677
eller genom att någon eller några utses att speciellt bevaka samhällets krav.
Den ena möjligheten utesluter inte den andra, men den för byggherren minst ingripande, för samhället mest ändamålsenliga och för ansvarsfördelningen minst omvälvande vägen är, att byggherrens organisation och val av medarbetare i huvudsak får förbli byggherrens ensak, medan samhället endast tillförsäkrar sig att någon eller några särskilt ska bevaka samhällets krav. Vederbörande benämns i dag och föreslås att även i fortsättningen benämnas kvalitetsansvarig (KA), av skäl som redovisas längre fram.
Funktion
Det är byggherrens ansvar att se till att samhällskraven tillgodoses och att kontroller görs i tillräcklig omfattning. Den kvalitetsansvarige ska se till att nödvändiga kontroller utförs. Skillnaden ser ut som en lek med ord, men innebörden är att byggherren har ansvaret och den kvalitetsansvarige är redskapet för att fylla samhällskraven. Den kvalitetsansvarige har således den dubbla funktionen att vara redskap för både samhällets och byggherrens intressen, som förutsätts sammanfalla genom att byggherren kan utkrävas på ansvar om han inte tillgodoser samhällskraven.
Inga förändringar föreslås i dessa avseenden. En kvalitetsansvarig ska ha en viktig funktion för både byggherren och samhället, och vara den ende i byggherrens organisation som har ett reglerat samhälleligt uppdrag. Även byggherren har reglerade skyldigheter å samhällets vägnar, men är sin egen uppdragsgivare och ska normalt också vara den kvalitetsansvariges uppdragsgivare. Det ger den kvalitetsansvarige en problematisk dubbel roll, som i grunden är oundviklig. Den rollen behöver klargöras, framför allt i fråga om relationen till byggnadsnämnden.
Av förarbetena till nu gällande bestämmelser framgår att den kvalitetsansvarige inte tänktes fungera som byggnadsnämndens förlängda arm. Syftet var i stället att minska behovet av en detaljerad myndighetskontroll, dvs. att minska behovet av tillsyn från byggnadsnämndens sida. Men en kvalitetsansvarig skulle kunna komma till bättre nytta än så. En kvalitetsansvarig är utomordentligt välplacerad och har goda andra förutsättningar att fungera som nämndens observatör och rapportör hos byggherren. En sådan funktion skulle förstärka den kvalitetsansvariges roll, avlasta och
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
678
effektivisera byggnadsnämndens tillsyn, och vara fullt förenlig med uppdraget för byggherren. Rollen skulle bli jämförlig med ett vanligt revisorsuppdrag.
Genom att via den kvalitetsansvarige ha en indirekt insyn i ett projekt skulle byggnadsnämnden få ett ytterligare minskat behov av egen direkt tillsyn. En tidig information om uppkommande problem skulle även kunna minska behovet av ingripanden, eftersom byggherrens motiv för egna och förebyggande åtgärder skulle kunna bli desto större.
I dag finns ingen skyldighet för någon att underrätta byggnadsnämnden i händelse något kontrollresultat framkommer eller problem uppstår som innebär att alla samhällskrav inte kan antas bli uppfyllda. Varken byggherren, den kvalitetsansvarige eller eventuella fristående sakkunniga är skyldiga att rapportera att begärda verifikationer inte kommer att kunna lämnas. Först om och när slutbevis begärs eller byggnadsnämnden utövar tillsyn, kan eventuella brister i förutsättningarna att utfärda slutbevis eventuellt upptäckas. Konsekvenserna kan då bli dryga för byggherren eller bestående för brukarna och miljön.
För att byggnadsnämndens tillsynsansvar ska kunna utövas så effektivt som möjligt måste relevant information kunna hämtas in och beaktas i tid och inte sparas till slutskedet. Nämnden måste antingen utföra egna återkommande inspektioner eller ha någon ansvarig rapportör på platsen, som omgående slår larm om problem uppstår som kan få konsekvenser för samhällets krav. Det senare är det enda möjliga och rimliga, och en lämplig uppgift för en kvalitetsansvarig. Denne bör ha som huvuduppgift att övervaka att hinder för slutbevis inte uppkommer, och vid indikationer på att hinder kan uppkomma meddela byggherren och vid problem underrätta byggnadsnämnden. Det ställer stora krav på den kvalitetsansvariges integritet, som måste ha starkt stöd i lagstiftningen.
En kvalitetsansvarig har inte och ska inte ha något mandat att ingripa mot andra aktörer. Det hade föregångaren, den ansvarige arbetsledaren, vilket gav denne en stark men också svår ställning i projektet, med ansvar för att både leda, kontrollera och korrigera utförandet av arbetena. En kvalitetsansvarig ska inte ersätta eller överordnas andra ansvariga och kompetenta funktionärer i byggherrens organisation. Han eller hon ska komplettera dem och enbart vara byggherrens informatör och rådgivare, men också byggnadsnämndens rapportör. Problemet med att fylla båda dessa funktioner ska varken underskattas eller överdrivas. Den kvalitets-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
679
ansvariges rapportering kan ge nämnden underlag för att ingripa mot byggherren, och därmed skapa en motsättning och ett minskat förtroende mellan byggherren och den kvalitetsansvarige. Men den kvalitetsansvariges rapportering till byggnadsnämnden kan även ge byggherren information och incitament för att förebygga ingripanden från nämnden. En kvalitetsansvarig ska fungera som en förmedlande länk mellan byggherren och byggnadsnämnden, vara en garant för att båda har tillgång till god och lika information. För byggherrar som enbart ser en fara i att en kvalitetsansvarig har en sådan funktion kan denna vara desto viktigare för samhället.
I dag kan en kvalitetsansvarig vid bristande gehör från byggherren endast lämna sin post eller riskera att skiljas från sitt uppdrag av byggherren eller byggnadsnämnden. Det innebär att den som är tillsatt för att bevaka kontrollen av samhällskraven lämnar sitt uppdrag när problem uppstår och vederbörande kan behövas som bäst. Detta kan jämföras med att utkiken lämnar skeppet när stormen kommer. En ny måste mönstra på, men har begränsade möjligheter att få god inblick och utblick i ett framskridet och ostadigt läge. En rapporteringsskyldighet till byggnadsnämnden utesluter inte möjligheten att en kvalitetsansvarig måste avgå och kan innebära en ökad risk för konflikt med byggherren, men en mycket förutsebar risk, som båda parter har anledning att undvika och möjlighet att förebygga. Klara regler och tydliga uppgifter är de främsta förutsättningarna för att en kvalitetsansvarig ska kunna fullgöra sin funktion. Det har övervägts att en kvalitetsansvarig skulle kunna utses och avsättas enbart av byggnadsnämnden, men det vore att utgå ifrån och befästa att byggherren och den kvalitetsansvarige står för motstridiga intressen, vilket är en oriktig och ofruktbar utgångspunkt.
Den kvalitetsansvarige ska kunna ge byggnadsnämnden beslutsunderlag även i inledande och avslutande skeden, inför beslut om bygglov respektive slutbevis. En kvalitetsansvarig ska inledningsvis ta fram ett förslag till kontrollplan och annat underlag för byggnadsnämndens beslut om bygglov med avseende på de tekniska egenskapskraven, och avslutningsvis ta fram ett underlag för byggherrens begäran och byggnadsnämndens prövning av slutbevis. En kvalitetsansvarig förutsätts därför komma in tidigt i projektet och följa upp det ända till ibruktagandet. Lämplig person ska föreslås redan i bygglovsansökan och beslutas i bygglovet.
Den kvalitetsansvarige skulle även enligt förarbetena till nuvarande bestämmelser kopplas in tidigt i byggprojektet. Betydelsen av
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
680
att vara med redan på projekteringsstadiet framhölls i propositionen, liksom vikten av tidiga samråd och tidiga ingripanden från nämnden för att förebygga behovet av rättelser i efterhand (prop. 1993/94:178 s. 81). Det nuvarande systemet medger allt detta, men kräver och förutsätter det inte, utan karakteriseras tvärt om av att ingen kvalitetsansvarig krävs och ingen tillsyn sker förrän i anslutning till byggstarten.
Ambitionerna att få in en kvalitetsansvarig tidigt i projektet kan enligt förslaget förverkligas åtminstone på så sätt att en kvalitetsansvarig ska introduceras redan eller senast i bygglovsansökan, och vara på plats vid första samrådet. Därefter ska den kvalitetsansvarige övervaka projektet i den utsträckning som krävs för uppdraget att inför slutbevis avge utlåtande över vad kontrollerna givit eller i övrigt framkommit om projektets kvaliteter med avseende på samhällskraven.
Ställning
Det är angeläget att en kvalitetsansvarig har en oberoende ställning. Däremot är det inte möjligt för byggnadsnämnden att pröva om denne har ett anställningsförhållande eller annan beroendeställning till någon annan än byggherren. Det är inte heller på den grunden möjligt att avvisa även en certifierad, riksbehörig kvalitetsansvarig. Det måste i stället ankomma på denne, och på certifieringsorganet, att styrka en förmåga till självständighet gentemot alla omgivande egenintressen.
Det är önskvärt att en kvalitetsansvarig har en stark ställning i organisationen, liknande en revisors, och inte har några andra uppgifter eller förpliktelser i projektet. Men i praktiken är detta inte alltid möjligt eller nödvändigt att hävda. Uppgifterna som kvalitetsansvarig skulle kunna förenas med något strategiskt uppdrag, exempelvis som byggherrens projekteringsledare. Det skulle bl.a. möjliggöra en mycket tidig medverkan i projektet. Det är också ofrånkomligt och i vissa fall praktiskt att den kvalitetsansvarige i mindre ärenden även har andra roller och uppgifter i projektet, t.ex. att vara byggledare eller arbetsledare.
I många fall innebär det att den kvalitetsansvarige hämtas från byggentreprenören. Eftersom entreprenörens egenkontroll är väsentlig för byggherrens egenkontroll har den kvalitetsansvarige möjlighet att spela en viktig roll i den positionen, särskilt som ve-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
681
derbörande mestadels befinner sig på byggplatsen. Dock innebär detta att beställarens kontroll överlåts åt utföraren, vilket inte kan accepteras annat än i mindre komplexa ärenden.
Uppgifter
En kvalitetsansvarig ska ha tre huvuduppgifter, nämligen att ge underlag för att bygglov kan ges, se till att bygglovet följs, och ge underlag för att slutbevis kan meddelas. Det underlag för bygglov som avses är redovisning av möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven. Det kräver ett begränsat och överskådligt beslutsunderlag, som lämpligen tas fram av den kvalitetsansvarige ihop med ett förslag till kontrollplan, och jämte detta gås igenom vid det tidiga samrådet. Avsikten är att bygglovet inte ska försenas p.g.a. att byggnadsnämnden kräver nya eller ändrade handlingar, utan nämnden ska fatta beslut med utgångspunkt från det underlag byggherren tillsammans med den kvalitetsansvarige tar fram, vilket ställer stora krav på den senare.
Den kvalitetsansvarige ska därefter bevaka att bygglovet följs upp såväl när det gäller de fastställda ritningarna som de beslutade kontrollerna och eventuella föreskrifterna avseende de tekniska egenskapskraven, och vid eventuella avvikelser informera byggherren och vid behov även byggnadsnämnden. I dag har en kvalitetsansvarig endast i uppgift att se till att beslutade kontrollplaner följs och nödvändiga kontroller utförs. Om en kvalitetsansvarig utför dessa uppgifter – och kontrollerna ger förväntat resultat – ska byggnadsnämnden utfärda slutbevis. Man kan därför säga att den kvalitetsansvariges uppgift redan i dag är att se till att byggherren håller koll på att inga hinder för slutbevis uppkommer. Den uppgiften bör utökas till att å både byggherrens och byggnadsnämndens vägnar bevaka att nödvändiga kontroller utförs och även genomförs i enlighet med uppställda krav, och att annars slå larm. Vad det innebär och vilka insatser och vilken närvaro det kräver får bedömas från fall till fall, bestämmas och dokumenteras vid samrådet, samt fastställas i bygglovsbeslutet. Det är viktigt att den kvalitetsansvariges uppgifter i det enskilda fallet blir mycket tydligt klargjorda.
Den kvalitetsansvarige ska avslutningsvis sammanställa ett underlag för att byggherren ska kunna begära och byggnadsnämnden besluta om slutbevis. Underlaget ska innehålla ett utlåtande avse-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
682
ende om bygglovet har följts och de tekniska egenskapskraven uppfyllts, grundat på hur kontrollerna utfallit och vad som i övrigt kan iakttas eller antas. Underlaget ska gås igenom och slutsatser dras vid ett slutsamråd, som ska klargöra alla eventuella ytterligare förutsättningar för att slutbevis ska kunna meddelas. Syftet är återigen att byggnadsnämndens beslut inte ska dra ut på tiden i avvaktan på ytterligare handlingar och redovisningar. Den kvalitetsansvarige ska sammanställa underlaget för byggnadsnämndens bedömning och beslut.
Utbildning och behörighet
Funktionen kvalitetsansvarig har funnits i över tio år. Det borde efter så lång tid och inför utökade uppgifter inte finnas någon marknadsmässig eller annan anledning att kompromissa med kraven på certifiering och fristående ställning. Emellertid är tillgången till och förutsättningarna att utöva den specialistkompetens den kvalitetsansvarige skulle behöva ojämn över landet. Ett absolut krav på certifiering och oberoende har befarats leda till byggstopp i mindre kommuner och åtminstone övergångsproblem även i andra kommuner.
Mot detta kan invändas att det under de senaste tio åren genomförts en hel del byggprojekt även i mindre kommuner, med – som måste förmodas – biträde av en kvalitetsansvarig som godtagits i ärendet av byggnadsnämnden. I vissa fall har byggherren själv godtagits, men inte p.g.a. att professionella kvalitetsansvariga saknats, utan att därför att professionell kompetens inte ansetts nödvändig i enklare ärenden. Några hinder eller invändningar mot att de som professionellt fungerar som kvalitetsansvariga skaffar sig nödvändig utbildning och certifiering om lagen och byggnadsnämnderna så kräver, är svåra att finna. Marknaden sägs kunna leverera den kompetens samhället kräver.
De utvidgade uppgifter och den ökade självständighet som föreslås ställer emellertid nya och högre krav på den kvalitetsansvariges kompetens, vilket inte är lika motiverat och möjligt i alla ärenden. Om certifiering såsom föreslås förutsätter självständighet, och sålunda medför att man inte kan fortsätta en verksamhet hos en byggnadsentreprenör på orten, kan intresset av certifiering givetvis bli begränsat. Om certifiering å andra sidan aldrig är ett absolut krav, utan kan frångås i alla typer av ärenden, kan intresset likaså bli
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
683
begränsat, såsom det är i dag. Därför föreslås att certifiering inte ska vara ett generellt krav, men att kravet inte ska kunna frångås i alla typer av ärenden. Endast en certifierad kvalitetsansvarig ska kunna komma i fråga i ärenden som i teknisk komplexitet motsvarar eller överstiger nybyggnad av enbostadshus.
Det har föreslagits och övervägts att i enklare men inte helt okomplicerade ärenden återinföra kravet på en ansvarig arbetsledare med viss kompetens om både byggande och byggregler. Det har likaså från många håll begärts att det i regel ska finnas en ansvarig arbetsledare även vid sidan av en kvalitetsansvarig. Motiven för detta har varit att erfarenheterna av ansvariga arbetsledare har varit goda och att erfarenheterna som ansvarig arbetsledare har varit en god grund för rollen som kvalitetsansvarig. Inte minst i småhusärenden har en god kompetens i utförarledet ansetts vara minst lika viktig och kanske mer betydelsefull för resultatet än att en kontrollplan följs.
Ingenting hindrar att byggnadsnämnderna efterfrågar en kompetent ansvarig arbetsledare i rollen som kvalitetsansvarig när en certifierad sådan inte krävs. Starka skäl talar emellertid emot att samhället ställer formella kompetens- och behörighetskrav på olika befattningshavare i ett projekt och dikterar uppgiftsfördelningen och ansvarsförhållandet mellan dem, eller kräver olika slags befattningar i olika projekt.
En kvalitetsansvarig ska inte krävas alls vid enkla åtgärder, dvs. i relativt okomplicerade ärenden, exempelvis uppförande av plank eller ändring av byggnads yttre utseende i mindre känsliga områden.
Benämning
Beteckningen kvalitetsansvarig har varit missvisande från början, och skäl kan anföras för att genom en ändrad beteckning markera att funktionen förändras och rollen förstärks. En viktig förutsättning är emellertid att den nya benämningen är mer klargörande och rättvisande. Någon sådant förslag har inte framkommit. Genom kommitténs förslag till förstärkningar av lagstiftningen kommer den kvalitetsansvariges att bl.a. få i uppgift att bevaka en speciell kvalitet, nämligen den kvalitet som anges i beslutet om bygglov. Därmed kan benämningen kvalitetsansvarig bättre spegla de faktiska uppgifterna.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
684
Bestämmelserna som rör den kvalitetsansvarige föreslås samlade i 9 kap. 2 § PBL. I 12 § samlas de bestämmelser som avser byggherrens och byggnadsnämndens skyldigheter att agera om den kvalitetsansvariges åsidosätter sina skyldigheter.
10.5.3 Byggnadsnämndens roll
Kommitténs bedömning och förslag Byggnadsnämnden har i dag ett renodlat tillsynsansvar, men inget tydligt tillsynsuppdrag. Tvärtom anges i förarbetena att byggnadsnämndens åtgärder kan få motsatt effekt, dvs. leda till ett minskat engagemang från byggherren.
Kommittén finner att byggnadsnämnderna måste ta ett ökat ansvar för tillsynen av samhällets krav på bebyggelsen. Tillsynen bör förstärkas i tidiga och avslutande skeden. Avgift ska kunna tas ut för den tillsyn byggnadsnämnden finner nödvändig. Byggnadsnämnden ska ansvara för
• hur ett byggnadsverk får placeras och utformas,
• under vilka villkor arbetena får påbörjas och genomföras, och
• under vilka förutsättningar ett byggnadsverk får tas i bruk.
Gällande uppgifter och ansvar enligt PBL
Byggnadsnämnden ska pröva ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov enligt vissa regler, och har därutöver ett allmänt övergripande tillsynsuppdrag och vissa särskilt reglerade tillsynsuppgifter. Nämnden är sålunda både tillstånds- och tillsynsmyndighet.
Som tillståndsmyndighet ska nämnden bestämma och ansvara för hur ett byggnadsverk får lokaliseras, placeras, utformas, användas eller ändras i dessa avseenden, eller om det får rivas samt om vissa markåtgärder får vidtas. Som tillsynsmyndighet ska nämnden övervaka efterlevnaden av PBL och med stöd av lagen meddelade föreskrifter och beslut (11 kap. 1 § PBL).
Byggnadsnämnden har sålunda ett tillsynsansvar som omfattar hela bygglagstiftningen, allt ifrån kraven på bebyggelsen, inklusive egenskapskraven i BVL, till reglerna om planläggning, lov och anmälan. Vidare omfattas alla utfärdade föreskrifter, gällande planer
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
685
och fattade beslut om lov eller i anslutning till bygg- eller rivningsanmälan.
Byggnadsnämnden förväntas således övervaka efterlevnaden av bygglagstiftningen i alla dessa avseenden, och ska ta upp frågan om påföljd eller ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse skett av gällande bestämmelser eller beslut. Hur detta ska gå till finns det särskilda regler för, men hur nämnden i övrigt ska övervaka efterlevnaden av bygglagstiftningen är bara delvis reglerat, avseende vilka åtgärder som nämnden ska vidta i anslutning till en bygg- eller rivningsanmälan. De föreskrivna uppgifterna är att i tillämpliga fall låta staka ut byggnaden, kalla till samråd, besluta om kontrollplan, ta ställning till kvalitetsansvarig, bedöma om en rivningsplan behövs och kan godtas, samt att utfärda slutbevis eller besluta om användningsförbud.
Direkta tillsynsåtgärder såsom besök och besiktningar på byggplatsen är inte reglerade. Behov av sådana åtgärder ska gås igenom och protokollföras vid byggsamrådet. Men tillsynsansvaret är inte begränsat till behov som kan förutses eller ärenden som pågår. Byggnadsnämnden har i lagstiftningen ett starkt stöd för att utöva den tillsyn som behövs för att övervaka efterlevnaden, men kan ta ut avgift endast för åtgärder i ärenden som pågår, och är i förarbetena starkt manad till återhållsamhet, för att inverka så litet som möjligt på byggherrens ansvar för kvalitet och kontroll (prop. 1993/94:178 s. 52).
Erfarenheter och synpunkter
Enligt Boverkets undersökningar och bedömningar ligger byggnadsnämndernas tillsyn på en mycket lägre nivå än som kan behövas och förväntas
3
. Därmed avses inte de tillsynsuppgifter som är föreskrivna i anslutning till bygganmälan, utan en brist på initiativ och aktivitet i övrigt för att tillse att regelverket följs och fungerar. Från flera intresseorganisationers sida framhålls att byggnadsnämnderna måste ha och ta ett större ansvar för både prövning och tillsyn av att de tekniska egenskapskraven tillgodoses. Från byggbranschens sida har anförts att byggnadsnämnderna ibland ställer högre krav än vad som har stöd i bestämmelserna utan att ta något ansvar alls till de ekonomiska konsekvenserna.
3 Boverkets rapport 24 oktober 2004, dnr 1109-2081/2004.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
686
Överväganden och förslag
Byggnadsnämnden har i dag ett renodlat tillsynsansvar, men vad det kan innebära och hur det ska förenas med att byggherren har det fulla ansvaret för resultatet, förklarades inte närmare inför reformen 1995. Klart är att byggherren har och även fortsättningsvis ska ha ansvar för att utföra nödvändiga kontroller, upptäcka förekommande brister och vidta nödvändiga åtgärder.
Ingenting av detta förändras av att byggnadsnämnden skaffar sig viss insyn och gör de påpekanden man finner anledning till, vilket är minimiförutsättningarna för att nämnden ska kunna ha något ansvar alls. Detta inverkar inte på byggherrens ansvar för att relevanta åtgärder vidtas.
Byggherrens handlingsutrymme minskar givetvis ju mer precisa byggnadsnämndens påpekanden är, men nämnden måste kunna vara så tydlig som förhållandena kräver, utan att hämmas av eller hänvisa till att byggherren har ansvaret. Om byggnadsinspektören finner att exempelvis brandskyddskraven inte är uppfyllda, så måste detta givetvis påtalas och rent av följas upp utan att vare sig nämnden eller inspektören tar på sig något ansvar i händelse brand.
Nämnden skulle snarare ta på sig ett ansvar genom att inte vid behov göra påpekanden och kräva rättelser – eller ens skaffa sig viss insyn i projektet – när den faktiskt har ett tillsynsansvar. Det är inte givet att byggnadsnämndens tar på sig ett större ansvar genom en ökad tillsyn, vilket hittills har varit den uppfattning som framförs från många håll. Ansvaret kan anses öka likaväl genom en minskad eller utebliven sådan.
Byggnadsnämndens tillsynsroll kan förstärkas och förtydligas på främst tre sätt. Krav ska kunna ställas på intyg om kontroll av utförd projektering. Bindande besked ska kunna ges åt byggherren i fråga om bedömningar, avvägningar eller avsteg vid tillämpningen av samhällskraven. Möjligheter ska finnas att förhindra att byggnadsarbeten påbörjas och byggnadsverk tas i bruk om inte samhällskraven kan tillgodoses.
Det måste betonas att tillsyn är en myndighetsuppgift som gäller uppföljning – inte utformning – av beslut som fattas i politisk och demokratisk ordning. Tillsynsansvaret bör därför i hög grad kunna överlåtas på tjänstemän. Det måste tydliggöras att ansvaret innebär skyldighet – inte bara rättighet – att ingripa när fattade beslut frångås, regler överträds och krav eftersätts.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
687
Tillsyn över byggandet förutsätter personella resurser och teknisk kompetens. Krav ställs i dag på att byggnadsnämnden ska ha biträde av minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Så ser inte verkligheten ut, trots att lagen är relativt tydlig. Det har övervägts att förstärka och förtydliga kraven främst när det gäller tillgången till teknisk kompetens, men det bör även fortsättningsvis vara en kommunal uppgift att besluta om behovet av personal, vilket på sätt och vis är i paritet med att byggherren ska ha motsvarande frihet och ansvar.
Tillsynsavgifter kan i dag i princip tas ut endast för besiktningar eller andra åtgärder som utförs på begäran av byggherren eller fastighetsägaren. Ökade avgifter och vidgade uttagsmöjligheter är fullt tänkbara, men tillämpningen en öppen fråga.
Tillsyn förtar inte byggherrens ansvar, det kompletterar och förtydligar hans beslutsunderlag. Regelverket är aldrig entydigt och efterlevnaden inte självklar på alla punkter. Tillsyn ska därför också ge byggherren stöd och underlag för att kunna ta ansvar.
Det ligger i sakens natur att nämnden vid sin tillsyn upptäcker fel som behöver rättas, och när så skett förklarar sig nöjd och sålunda direkt eller indirekt godkänner resultatet med avseende på samhällets krav. Detta är innebörden i det föreslagna och förstärkta slutbeviset. Däremot innebär det inte att byggnadsnämnden tar på sig något ansvar för resultatet. Det nämnden medger är att byggherren har tagit sitt ansvar, så långt det kan bedömas utifrån den kvalitetsansvariges slututlåtande.
Byggnadsnämnden ska utöva tillsyn på byggplatsen i den utsträckning som är bestämd eller bedöms vara påkallad, och kalla till nytt samråd om byggherren eller den kvalitetsansvarige så begär eller det finns särskild anledning.
10.6 Bygglovspliktens omfattning
Kommitténs bedömning och förslag Bestämmelserna om bygglovsplikt och anmälningsplikt är i dag svåra att överskåda och i vissa fall svåra att tolka. Strukturen behöver förenklas, reglerna förtydligas och omfattningen – såväl som undantagen – ses över på vissa punkter. De huvudsakliga förändringar som föreslås innebär följande.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
688
• Anmälningsplikten avskaffas och uppgår i bygglovsplikten.
• Bygglovsplikten blir generell och lika innanför och utanför områden med detaljplan, vilket bl.a. innebär att undantaget för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader avskaffas.
• Bygglovsfriheten för en- och tvåbostadshus förtydligas och utökas.
• Bygglovspliktiga anläggningar definieras övergripande i PBL och preciseras och förtecknas i plan- och byggförordningen (PBF).
• Det ska förtydligas att samhällets krav på bebyggelsen gäller oberoende av bygglovsplikten.
10.6.1 Bygglovspliktens funktion
Gällande bestämmelser
Samhällets inflytande över byggandet genom prövning eller tillsyn av olika byggåtgärder kanaliseras genom krav på bygglov respektive bygganmälan. Bygglovsplikten syftar till att byggnadsnämnden ska kunna bedöma om en åtgärd är lämplig i sitt lokala sammanhang. Anmälningsplikten syftar till att byggnadsnämnden ska ha möjlighet att utöva tillsyn över att åtgärden utförs på föreskrivet sätt. Bygglovsplikten och anmälningsplikten är delvis överlappande. Vissa åtgärder kräver lov men inte anmälan, andra enbart anmälan, och några fordrar bådadera.
Grunden för åtskillnaden mellan lov och anmälan ligger i en olika syn på olika byggåtgärder och samhällskrav. Några krav ses som statiska och låsta och anses främst tillgodose statens eller alla medborgares intresse, och behöver därför läggas till grund enbart för tillsyn från byggnadsnämndens sida. Andra krav ses som dynamiska och öppna och avse främst kommunens eller näromgivningens intresse, och ger därför anledning till och utrymme för en lämplighetsprövning från nämnden. Olika åtgärder kan beröras av endera eller bådadera sortens krav.
Bygglov fordras i princip endast för nybyggnad, tillbyggnad och ändring av byggnads yttre utseende eller användning, och prövningen gäller huvudsakligen byggnads läge, form och användning. Invändiga ändringar kräver enbart bygganmälan. Uppfyllandet av de inre egenskapskraven ska kontrolleras av byggherren under tillsyn av byggnadsnämnden.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
689
Bygglov krävs enligt 8 kap. 1 § PBL för uppförande, tillbyggnad och väsentligt ändrad användning av byggnader samt för att inreda av ny bostad eller lokal för handel, hantverk eller industri. Bygglov krävs enligt 8 kap. 2 § även för uppförande och ändring av ett antal specificerade andra anläggningar, alltifrån nöjesparker, djurparker och idrottsplatser till murar, plank och parkeringsplatser.
Bygglov krävs inte för ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket eller därmed jämförliga näringar, friliggande småbodar, skyddade uteplatser och vissa yttre ändringar avseende en- och tvåbostadshus, byggnader eller anläggningar för totalförsvaret, samt för vissa smärre anläggningar. Undantagen är reglerade i 8 kap. 1, 2, 4 och 10 §§.
Bygglov inom område med detaljplan krävs enligt 8 kap. 3 § för avsevärd ändring av byggnads yttre utseende, för skyltar och ljusanordningar, samt för uppförande och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket.
Bygganmälan krävs enligt 9 kap. 2 § för uppförande och tillbyggnad av byggnader, uppförande och ändring av bygglovspliktiga anläggningar, ändring av byggnad som berör bärande delar, avsevärt påverkar planlösningen, avser installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler eller anordningar för ventilation, vatten och avlopp, samt för underhåll av byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser.
Bygganmälan krävs inte för generellt bygglovsfria åtgärder eller anläggningar, ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket, inre ändringar av byggnader som tillhör stat eller landsting, eller byggnader och anläggningar för totalförsvaret.
Bakgrund och syfte
Kravet att vissa byggåtgärder inte får utföras utan lov har funnits mycket länge. Anmälningsplikten skildes från bygglovsplikten först år 1995. Fram till dess omfattade bygglovsplikten i huvudsak även de åtgärder som i dag är enbart anmälningspliktiga.
Det mesta i dagens bygglovs- eller anmälningsplikt är sig likt från byggnadsstadgans tid. Även då (1959) krävdes lov för ny-, till-, på- eller ombyggnad, samt för väsentligt ändrad användning eller planlösning och väsentlig ändring av konstruktioner och installationer. Även de åtgärder som i dag kräver marklov eller rivningslov krävde då ”byggnadslov”.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
690
Några skillnader var att lov krävdes för alla ändringar i strid mot gällande plan, och för utseendeändringar även utanför planlagda områden. Inom område med stadsplan krävdes byggnadslov för omfärgning av fasad som ej vetter mot kringbyggd gård, utbyte av taktäckningsmaterial, uppsättning eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning. Betydligt färre anläggningar än i dag var lovpliktiga, i princip enbart plank, murar, cisterner och upplag.
Men i stort överensstämmer lovplikten från den tiden väl med vad som gäller i dag, även i ifråga om undantagen, exempelvis för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader. Mer har samhället av regelverket att döma inte utvecklats under 45 år. Även flera av de grundläggande begreppen och tillhörande tolkningsproblemen har följt med genom åren. Uttryck som ’avsevärt påverkar’, ’väsentligen annat ändamål’, ’mera väsentlig ändring’, ’därmed jämförlig anordning’ var problematiska redan på den tiden7. Den främsta principiella skillnaden mot i dag var att det i stort sett inte fanns möjligheter att variera lovplikten på lokal nivå. Möjligheterna att vidga och minska lovplikten infördes med PBL, och väckte på förhand viss kritik. Förändringen ansågs innebära en återgång till ett äldre rättstillstånd, där lovplikten bestämdes i lokala i byggnadsordningar, vilket skulle innebära oenhetliga krav och risk för godtyckliga detaljbedömningar som knappast hör hemma i plansammanhang8.
Remissinstanserna till utredningen Ny plan och bygglag (SOU 1979:66) hade mycket delade meningar i frågan, och i propositionen med samma titel uttrycktes farhågor för rättsosäkerhet och svåröverblickbarhet för allmänheten och i fråga om ökad lovplikt en impopulär roll för kommunerna. Främst för bevarandefrågornas skull föreslogs och infördes ändå denna möjlighet och även möjligheter att minska lovplikten genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser (prop. 1985/86:1 s. 254).
I propositionen angavs syftet med bygglovsplikten vara att samhället bör kunna pröva dels lokaliseringen i stort, bedömd från plansynpunkt, dels detaljplaceringen inom tomten samt utformningen m.fl. frågor av intresse främst för den närmaste omgivningen och dels byggnadens planlösning, tekniska utförande m.m. som framför allt berör de blivande brukarna (s. 253).
I propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. ansågs det sistnämnda syftet inte längre som giltigt. De betecknades som en sammanblandning av tillståndsgivning och kontroll och som en ologisk koppling mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska egen-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
691
skapskraven (prop. 1993/94:178 s. 55). På den grunden togs dessa krav bort från bygglovsprövningen, och delades bygglovsplikten upp i en lov- och en anmälningsdel, för åtgärder av betydelse för den yttre respektive den inre miljön.
Erfarenheter och synpunkter
Bygglovs- och anmälningsplikterna är föremål för synpunkter av många slag, alltifrån uppdelningen som sådan till omfattningen och utformningen av kraven. Nedan sammanfattas några synpunkter och erfarenheter.
Uppdelningen i en lov- och en anmälningsplikt
De huvudsakliga problem och synpunkter som framförts i fråga om uppdelningen av byggnadsnämndens myndighetsutövning i två skilda förfaranden har redovisats i avsnitt 10.1 och 10.2. Uppdelningen i en lov- och en anmälningsplikt utgör en del av dessa problem. Det är inte alltid lätt att veta om en åtgärd kräver det ena eller det andra eller bådadera. Byggnadsnämnden kan givetvis upplysa om detta och vid behov lägga sakerna till rätta, men det innebär ändå en ytterligare komplikation i kommunikationen, inte minst därigenom att bygglov kan sökas av vem som helst, men bygganmälan endast göras av byggherren.
Många projekt kräver både bygglov och bygganmälan. Åtskillnaden har ingen naturlig grund eller funktion i projektet, utan återspeglar enbart hur myndighetsutövningen är organiserad.
Bygglovspliktens omfattning
Bygglovsplikten i stort är inte ifrågasatt och det finns inga tydliga krav på en allmän nedskärning. Däremot finns det en diskussion om lovpliktens berättigande i speciella delar, med krav på förändringar mot både ökad och minskad lovplikt. Många anser att bygglovsplikten behöver utökas i områden utan detaljplan, främst för kulturskyddets skull. Krav på bygglov anses även behöva införas för inre ändringsåtgärder, som kan beröra tillgänglighet eller kulturvärden. Minskad bygglovsplikt – eller utökade undantag – anses
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
692
mest möjlig eller angelägen i fråga om en- och tvåbostadshus, dvs. genom utvidgning av de s.k. friggebodsreglerna. Många uppfattningar finns i fråga om lovplikt borde införas eller avskaffas för olika slags anläggningar, inte minst mindre sådana, såsom plank, altaner och bryggor.
Möjligheterna att reglera lovplikten lokalt genom detaljplan eller områdesbestämmelser utnyttjas i liten utsträckning. Förfarandet anses för komplicerat och nyttan osäker, speciellt i fråga om minskad bygglovsplikt, som inte alltid anses leda till förenklingar för den enskilde utan till konflikter i området.
Anmälningspliktens omfattning
Kravet på bygganmälan anses kunna avskaffas för enkla åtgärder, t.ex. mindre anläggningar som plank och murar, och behöva utökas för mer komplexa åtgärder, främst väsentligt ändrad användning av en byggnad.
Vid ändrad användning finns i dag inget krav på bygganmälan i de fall inga tekniska ändringar avses. Det innebär att nämnden inte kan kontrollera att byggherren beaktat kraven på t.ex. tillgänglighet, god inomhusmiljö eller brandskydd. Det förekommer att bygglov söks och måste beviljas för ändrad användning som är planenlig, men i en lokal som är olämplig. Om inga anmälningspliktiga byggnadsåtgärder företas kan detta inte avstyras av byggnadsnämnden även om det är uppenbart att väsentliga egenskapskrav inte uppfylls.
Bestämmelsernas utformning
En del av bestämmelserna och begreppen är otydliga och svårtolkade. Dit hör typiska uttryck som väsentlig ändring, avsevärd påverkan, samlad bebyggelse, mindre tillbyggnad, mindre anläggning, omedelbar närhet och jämförlig näring. Oklar är också innebörden och avgränsningen av vissa lovpliktiga anläggningar och anordningar, såsom småbåtshamnar, parkeringsplatser, plank, upplag, skyltar och ljusanordningar. Så även begreppet byggnad i fråga om små, lätta, flyttbara eller bara jämförliga objekt, såsom husbåtar. Vägledande rättsfall finns, men tiderna förändras och oprövade företeelser tillkommer ständigt.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
693
Även undantagen för vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus. de s.k. friggebodsreglerna, rymmer oklarheter, exempelvis om vilka regler som gäller invid gräns mot park eller gata, hur många skärmtak och skyddade uteplatser som får uppföras bygglovsfritt på samma byggnad, om skärmtak får förläggas till komplementbyggnad, och om lovplikt för omfärgning föreligger eller ej.
Det sistnämnda är en ofta återkommande fråga, som kan belysa hur komplicerat regelverket är uppbyggt, med många särskilda bestämmelser och speciella undantag, reglerade i flera lagrum i 8 kap. PBL. Att färga om byggnader kräver bygglov inom detaljplanelagt område (3 §). Kravet gäller inte för en- och tvåbostadshus med komplementbyggnader, såvida inte byggnadens karaktär ändras väsentligt (4 §). Lovplikt kan införas i värdefull miljö även utanför område med detaljplan, även för en- och tvåbostadshus, oavsett om byggnadens karaktär därigenom ändras väsentligt (6 §). Det är många gånger inte lätt för den enskilde – och inte heller alltid för byggnadsnämnden att veta vad som gäller i det enskilda fallet.
Friggebodsreglerna anses även i sak vålla problem, speciellt i områden med särpräglad eller kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, där de vanliga bodarna på byggmarknaderna inte passar in överallt. Även inplaceringen på tomten – eller ibland utanför – kan vålla problem. Konflikter mellan grannar eller andra boende i ett område är inte ovanliga. Undantaget från lovplikten för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader kan ge prov på liknande problem, i en helt annan skala.
Överväganden och förslag
Bygglovsplikten syftar i dag till att byggnadsnämnden på förhand ska kunna bedöma om ett byggnadsprojekt är lämpligt utifrån samhällets krav och bestämmelser rörande läge, form och användning samt grannarnas rätt.
Det föreliggande förslaget till reviderad bygglovsplikt – och slopad anmälningsplikt – utgår från samma syfte, med tillägget att byggnadsnämnden ska få tidig kännedom om ändringsåtgärder i värdefulla byggnader och en uppfattning om projektets förutsättningar med avseende på samtliga samhällskrav, och inte vara tvungen att ge bygglov för projekt som inte har förutsättningar att uppfylla dessa krav.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
694
Avsikten är inte att de åtgärder som varit anmälningspliktiga och föreslås bli bygglovspliktiga ska utsättas för en ingående detaljgranskning, utan enbart att eventuella hinder för att samhällskraven ska kunna uppfyllas kommer fram på ett tidigt stadium.
Förslaget innebär vissa justeringar av bygglovsplikten uppåt och nedåt, men inga stora ändringar av den totala omfattningen, inräknat den nuvarande anmälningsplikten. Vissa ytterligare lättnader föreslås i fråga om lovplikten för friliggande en- och tvåbostadshus, men även utvidgningar av lovplikten föreslås utanför områden med detaljplan och förordas i fråga om vissa både små och stora anläggningar. En viktig utgångspunkt för detta är att tillvaratagandet av grannarnas rätt är en mycket väsentlig del av syftet med lovplikten. Bygglovsprövningen är ett användbart instrument för att hantera motsättningar mellan grannar eller andra enskilda sakägare. Bygglovsplikten kan visserligen vara en pålaga för den enskilde, men ger goda möjligheter att i ordnade former förebygga eller hantera konflikter mellan olika såväl allmänna som enskilda intressen.
Kommunerna möjligheter att reglera lovplikten är redan i dag omfattande, främst när det gäller att reducera den, men kommer enligt kommitténs föreslag att underlättas ytterligare. Det har föreslagits och övervägts att lovplikten ska kunna regleras genom beslut om översiktsplan. Det finns inga grundlagshinder för detta, men det skulle innebära att översiktsplanen skulle bli bindande i denna del, vilket avviker från den avsedda funktionen hos översiktsplanen i övrigt.
Förslagen från kommittén innehåller även vissa redaktionella ändringar, som syftar till att skapa en enkel och tydlig struktur med överblickbara undantag och regleringsmöjligheter. Bygglovsplikten måste kunna förstås av vanliga användare, inte minst av det skälet att misstag kan bli ekonomiskt kännbara.
Förslaget innebär redaktionellt att bygglovsplikten regleras och sorteras i tre avdelningar, avseende åtgärder som kräver bygglov, åtgärder som är undantagna från lovplikt, respektive möjligheter för kommunerna att reglera bygglovsplikten. Bygglovsplikten för anläggningar föreslås få en generell formulering i lagen, som ska utvecklas och konkretiseras i förordning.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
695
10.6.2 Lovplikten för byggnader
Kommitténs bedömning och förslag Som en följd av att kravet på bygganmälan avskaffas måste de i dag enbart anmälningspliktiga åtgärderna – med smärre justeringar – göras bygglovspliktiga, för att byggnadsnämnden ska kunna utöva den prövning och tillsyn som behövs. För att lovplikten i grunden ska vara lika för alla och variationerna bedömas lokalt och bestämmas av kommunerna, föreslås att de generella undantagen utanför områden med detaljplan upphävs.
Bygglovsplikt införs och motsvarande anmälningsplikt avskaffas för åtgärder som avser
• väsentligt ändrad planlösning,
• påverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller säkerhet,
• installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökkanaler, eller anordningar för luft, vatten eller avlopp,
• underhåll av byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser,
• installation eller väsentlig ändring av anordningar för vatten eller avlopp inom tomter.
Bygglovsplikt införs i områden utan detaljplan för att
• ändra byggnader på sätt som innebär väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg eller material,
• uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring.
Gällande bestämmelser
Bygglovsplikten för byggnader är indelad i generella bestämmelser, tillkommande bestämmelser inom områden med detaljplan, samt undantagsbestämmelser och regleringsmöjligheter, vartill kommer anmälningsplikten. Olika åtgärder ställer följande krav på bygglov eller bygganmälan.
Både bygglov och bygganmälan krävs för att uppföra byggnader eller göra tillbyggnader (8 kap. 1 § respektive 9 kap. 2 §). Uppförande och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket och därmed jämförbara näringar kräver bygglov och bygg-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
696
anmälan endast inom planlagda områden (8 kap. 3 § respektive 9 kap. 3 §).
Enbart bygglov krävs generellt för väsentligt ändrad användning eller inredning av ytterligare lokal i byggnaden, och inom planlagt område för att göra vissa ändringar som avsevärt påverkar utseendet (8 kap. 1 §).
Enbart bygganmälan krävs för inre ändringar som berör konstruktionen, avsevärt påverkar planlösningen, installationer av hissar eller anordningar för värme, ventilation, vatten eller avlopp, samt för underhåll av bebyggelse med vissa bevarandevärden (9 kap. 2 §)
Regleringsmöjligheterna och undantagen rörande en- och tvåbostadshus redovisas i avsnitt 10.6.4 respektive 10.6.5.
Bakgrund och syfte
Bakgrunden till uppdelningen mellan krav på bygglov respektive bygganmälan har redan berörts. Skillnader i lovplikten inom och utanför planlagda områden fanns redan i byggnadsstadgan, men föreslogs i PBL-utredningens betänkande Ny plan- och bygglag inte finnas kvar. I stället föreslogs en enhetlig bygglovsplikt, som kommunerna kunde variera både uppåt och nedåt genom planläggning (SOU 1979:66 s. 425). I propositionen Ny plan- och bygglag föreslogs att båda principerna skulle gälla, dvs. att lovplikten både skulle höjas automatiskt och kunna varieras genom planläggning (prop. 1985/86:1 s. 253).
Utredningen hade föreslagit att fasadändringar och liknande åtgärder bara skulle kräva lov inom områden som kommunen bestämmer, dvs. inte generellt inom planlagda områden, vilket innebar en sänkning av kraven jämfört med byggnadsstadgan. Mot detta anfördes dock kritik från några remissinstanser bl.a. Riksantikvarieämbetet och Stockholms kommun, som fann att det skulle bli en omöjlig uppgift att införa tilläggsbestämmelser i gällande planer för att komma upp till byggnadsstadgans nivå, vilket propositionen också tog fasta på (prop. 1985/86:1 s. 259).
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
697
Erfarenheter och synpunkter
I dag finns inget skydd och krävs ingen prövning enligt PBL i fråga om yttre ändringar av befintliga byggnader i områden utan detaljplan. Kraven på anpassning och varsamhet gäller, men kan vara svåra att hävda när det inte finns krav på bygglov. Speciellt värdefulla byggnader kan ha särskilt skydd genom att vara klassade som byggnadsminnesmärken enligt kulturminneslagen. Men det finns många fler byggnader som vore värda att behandlas med varsamhet. Bygglovsplikt och varsamhets- eller skyddsbestämmelser kan införas av kommunerna genom detaljplaneläggning, men så sker inte i den utsträckning som anses önskvärd, och är ingen realistisk väg enligt mångas bedömning. En generell bygglovsplikt för yttre ändringar har därför ansetts behövlig.
När det gäller inre ändringar finns i dag endast en anmälningsplikt för byggherren och ett tillsynsansvar för byggnadsnämnderna, som innebär att kontroll av t.ex. varsamhet kan krävas från en fristående sakkunnig. Men någon förhandsprövning sker ej, och det är inte alltid säkert att någon bygganmälan lämnas in. Skyddet för byggnaders inre kulturvärden anses vara mycket bristfälligt och kunna förbättras väsentligt genom krav på bygglov.
Även jordbrukets ekonomibyggnader kan ha både inre och yttre värden som motiverar en bygglovsplikt för ändringar. Men även uppförande av nya byggnader kan p.g.a. storlek och läge anses motivera bygglovsplikt även utanför planlagda områden. Det har förekommit att ekonomibyggnader med avsevärd byggnadsarea och byggnadshöjd uppförts bygglovsfritt i omedelbar närhet av småhusbebyggelse, begravningsplatser eller andra känsliga miljöer, och även i betydande omfattning påverkat naturvärden på platsen.
Tolkningen och tillämpningen av den gällande bygglovsplikten anses mest problematisk i fråga om vad som är väsentligt ändrad användning och vilka fasadändringar som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende.
Överväganden och förslag
De viktigaste lagstiftningsändringarna innebär att de anmälningspliktiga åtgärderna i stället blir bygglovspliktiga, och att den generella bygglovsplikten utökas med åtgärder som i dag kräver lov enbart inom planlagda områden. Bygglov föreslås därmed komma att
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
698
krävas för väsentliga både inre och yttre ändringar av byggnader, samt för uppförande och tillbyggnad av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket. I övrigt föreslås enbart redaktionella eller språkliga ändringar med smärre materiella justeringar avseende lovplikten för ändringar i olika avseenden. Dessa förändringar kräver vissa justeringar av 8 kap. 1 § PBL.
Väsentligt ändrad användning
Väsentligt ändrad användning av byggnad eller del av byggnad förblir en bygglovspliktig åtgärd. Väsentlighetskriteriet ska avse förändringens inverkan på omgivningen. Förslaget innebär ingen ändring av ändamålet med gällande bestämmelse, utan enbart en omformulering för att underlätta läsbarheten och ett förtydligande av bygglovsplikten för ianspråktagande av byggnad där ingen användning pågår. Dagens bestämmelse medger oavsiktligt att användning som tidigare pågått kan återupptas utan att bygglov krävs, även om bygglov aldrig lämnats eller giltighetstiden gått ut, vilket strider mot gällande bestämmelser i dessa avseenden. Rätten till pågående användning berörs inte.
Väsentligt ändrat yttre utseende
Förändringen innebär att bygglovsplikten för väsentliga ändringar av byggnaders utseende utvidgas till att gälla även utanför område med detaljplan. Motivet för detta är i första hand att skillnaderna i fråga om bygglovsplikt inom och utanför planlagt område i vissa fall kan framstå som orättvis och i det närmaste godtycklig, exempelvis kan gränsen för ett detaljplanelagt område gå mitt i en gata med likartad bebyggelse på båda sidor. Ett annat motiv är att en landskapsbild med gles bebyggelse och sammanhållen karaktär inte kan anses mindre känslig för väsentliga ändringar av bebyggelsens utseende än en stadsbild med tät bebyggelse och mer varierad karaktär.
Det finns ingen saklig grund för att samhället ska bry sig mindre om det offentliga rummet på landsbygden än i tätorten. Gällande bestämmelser kan anses bygga på bedömningen att det enskilda intresset sedan gammalt väger tyngre än det allmänna intresset ute på landsbygden. Dock har landsbygden och det öppna landskapet
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
699
numera ett stort och ökande även allmänt intresse. Det kan hävdas att den positiva bild som landskapet och bebyggelsen i glesbygder ofta bjuder på och det allmänna intresset vilar på har tillkommit och vårdats på i hög grad enskilda initiativ och intressen utan mycket övervakning från det allmännas sida. Men tiderna förändras och bebyggelsen kan omvandlas snabbt när nya anspråk, vanor och näringar uppstår.
Förändringen innebär en generalisering även av väsentlighetskriteriet, som ska gälla såväl omfärgning och byte av tak- eller fasadmaterial som andra ändringar av byggnaders utseende, samt en precisering av att de senare ska avse byggnadens form. Dessa justeringar kan uppfattas som en höjning av toleransnivån och begränsning av tillämpningsområdet, innebärande en sänkning av bygglovskravet. Ingen generellt ändrad tillämpning avses emellertid. Väsentligheten ska sättas i relation till ändringen av byggnadens utseende och inte till ändringarna i sig, vilket innebär att lovplikten ska bedömas inte utifrån t.ex. kulörförändringen som sådan utan utifrån effekten på byggnaden, som kan variera mycket mellan olika byggnader. Förslaget avser att klargöra vad som ska beaktas – form, färg och material, och vad som ska bedömas – förändringen av byggnadens utseende.
Väsentligt ändrad planlösning
Ändring av byggnad på sätt som avsevärt påverkar planlösningen är anmälningspliktig i dag och föreslås bli bygglovspliktig genom det samordnade förfarandet. Som tidigare nämnts är avsikten inte att en viss planlösning efter granskning ska godkännas av byggnadsnämnden, utan att denna ska se till att förutsättningar för en lämplig lösning inte saknas. Ändringen medför att bygglovsplikten för inredning av ytterligare bostad eller lokal för handel, hantverk eller industri, som infördes då väsentligt ändrad planlösning gjordes anmälningspliktig vid reformen 1995, inte längre behöver anges särskilt. Den ingår i den nu sammanförda bygglovsplikten.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
700
Inverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller säkerhet
Förändringen innebär en utökning av bygglovsplikten i förhållande till den nu gällande anmälningsplikten i så motto att lovplikten avses gälla åtgärder som inverkar inte bara på konstruktioner av bärande delar utan på alla konstruktioner eller särskilda anordningar av betydelse för stadga eller säkerhet, t.ex. byte av balkongfronter och ingrepp i brandväggar.
Jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader
I dag får ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed
jämförlig näring uppföras, byggas till och ändras utan bygglov inom områden som inte omfattas av detaljplan. Utanför sådana områden krävs bygglov endast för att ta i anspråk eller inreda byggnaderna för ett helt annat ändamål.
I och med att skillnaden mellan bygglovsplikt inom och utom områden med detaljplan tas bort, föreslås att uppförande, tillbyggnad och andra ändringar av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruk och därmed jämförliga näringar blir bygglovspliktiga även utanför områden med detaljplan.
Landsbygden och glesbygden rymmer i dag många andra näringar än jord- och skogsbruk, vilkas ekonomibyggnader oavsett storlek och andra förhållanden är bygglovspliktiga. Undantaget gäller även ekonomibyggnader för ”därmed jämförlig näring”, vilket är en öppen formulering som skapar tolkningsproblem och tillämpas på olika sätt. Exempelvis har byggnader för hästhållning bedömts motsägelsefullt i olika rättsfall.
På landsbygden förekommer många slags blandade näringsverksamheter, där ladugårdar och fodermagasin blandas med verkstadshallar, lagerbyggnader, gårdsbutiker, uthyrningsstugor, serveringar och mycket annat på ett sätt som gör det näst intill omöjligt att tillämpa undantagsbestämmelsen på ett rimligt sätt.
Jordbruk och boskapsskötsel är i dag i stor utsträckning industrialiserade verksamheter, som bedrivs med hjälp av modern teknik och automatiserade processer i lokaler som i fråga om inredning, utrustning och omgivningspåverkan många gånger kan betraktas som industribyggnader. Det finns ur allmän och saklig synvinkel ingen grund för att bygglovsplikten inte ska vara densamma som för andra dylika verksamheter. Att prövning i många
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
701
fall ska ske också enligt miljöbalken är ingen sådan grund. Inte heller i det sammanhanget skiljer sig jordbrukets lokaler från andra industribyggnader.
Jord- och skogsbruk bedrivs även av företag med lokaler som ligger i områden med detaljplan, där bygglovsplikt råder, vilket innebär olika förutsättningar för olika företag inom samma näringsgren, och därmed ojämlika konkurrensförhållanden.
Bygglovsplikten bör vara lika för all näringsverksamhet. Det finns ingen anledning att ge avkall på lovplikten för någon speciell näringsgren. Lovplikten är till för att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas, vilket inte är minst viktigt i områden där sådana avvägningar inte gjorts genom en detaljplan. Det finns väsentliga både granneintressen och kultur- och naturmiljöintressen att värna på landsbygden.
Enligt kommitténs uppfattning är det en uppgift för kommunerna att bedöma inom vilka områden undantag från lovplikten kan göras för olika slag av objekt. Möjligheterna att reglera bygglovsplikten redovisas i avsnitt 10.6.5. Möjligheterna att tillämpa enkla förfaranden när områdesbestämmelser tas fram behandlas i avsnitt 8.3.7.
10.6.3 Lovplikten för anläggningar
Kommitténs bedömning och förslag Förteckningen över bygglovspliktiga anläggningar väcker ofta diskussion av olika skäl. Den skiljer sig också från systematiken i PBL genom ambitionen att vara uttömmande. Detta har varit svårt att tillgodose i praktiken.
Kommittén föreslår därför att bygglovspliktiga anläggningar får en generell definition i lagtexten och att regeringen ges i uppdrag att meddela föreskrifter avseende lovpliktiga anläggningar.
Gällande bestämmelser
Både bygglov och bygganmälan krävs för uppförande och väsentlig ändring av många andra slags anläggningar än byggnader. De berörda objekten är av mycket olika slag och storlek, och är särskilt förtecknade i 8 kap. 2 § PBL. Anmälningsplikten framgår av 9 kap. 2 §. Den aktuella förteckningen upptar ett tjugotal objekt, alltifrån
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
702
stora publika anläggningar som idrottsplatser och campingplatser eller tekniska anläggningar som tunnlar och vindkraftverk till mindre anläggningar som plank och murar.
Därtill är skyltar och ljusanordningar bygglovspliktiga enligt 8 kap. 3 § inom områden med detaljplan.
Undantagna från lovplikten är bl.a. tunnlar för tunnelbana, bergrum för gruvdrift, parkeringsplatser på gatumark samt några anläggningar under viss storlek eller avsedda för en viss fastighets behov (8 kap. 2 §).
Bakgrund och syfte
Bakgrunden till att de bygglovspliktiga anläggningarna förtecknas särskilt är att anläggningar av annat slag än byggnader kan vara av närmast oändligt varierande typ. Det har därför bedömts som angeläget att få till stånd en uttömmande uppräkning av de anläggningar som ska förprövas. Några större ändringar av innehållet i förteckningen har inte gjorts sedan PBL infördes 1987.
Erfarenheter och synpunkter
Många byggnadsnämnder har erfarenhet av att anläggningar av både större och mindre slag kan vara föremål för dispyter och klagomål. Det gäller både lovpliktiga och inte lovpliktiga objekt. Aktuella exempel är telemaster och basstationer samt återvinningsstationer. Andra exempel är plank och altaner, och givetvis många stora och ibland störande anläggningar, som dock inte är lika vanliga i bostadsområden.
De problem som mestadels anförs avseende lovplikten i sig är av tre slag. Det första gäller tolkningen och avgränsningen av vissa anläggningar som finns med i förteckningen över lovpliktiga objekt. Exempel på detta är plank, som saknar definition och är oklart avgränsade mot staket och andra slags inhägnader. Andra exempel är parkeringsplatser, som inte kräver mycket anläggningsarbete för att vara funktionsdugliga, småbåtshamnar, som definitionsmässigt kan vara svåra att avgränsa både uppåt och nedåt, och upplag, som kan anses beteckna all slags lös egendom utomhus.
Det andra slaget av problem som uppfattas är att bygglovplikten inte är tillräckligt omfattande. Exempel på vad som ibland saknas
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
703
bland de lovpliktiga anläggningarna är både mindre objekt som altaner, pooler och bryggor och större objekt som broar och vissa störande industrianläggningar.
Slutligen ses det som ett problem att vissa anläggningar måste prövas enligt både PBL och miljöbalken. Det kan uppfattas som en onödig dubbelprövning eftersom prövningsgrunderna framstår som likartade. Det kan också anses vara en inkonsekvent ordning, eftersom det finns exempel på anläggningar som ska prövas enbart utifrån en av dessa lagar. Den problematiken behandlas i avsnitt 11.2.
Överväganden
Eftersom nya anläggningar kan utvecklas snabbare än lagen hinner ändras, och förteckningen kan bli allt längre och allt mer tyngande i lagstiftningen och på så sätt bryter uppbyggnaden av lagen i övrigt, har kommittén kommit fram till att lagen bör innehålla enbart generella kriterier för bygglovsplikten. Regeringen bör i stället bemyndigas att uttolka och uttrycka dessa kriterier konkret i en förteckning över aktuella objekt. Bygglovsplikten behöver enligt kommitténs uppfattning justeras och förtydligas på vissa punkter, och förteckningen över de avsedda objekten sålunda uppdateras.
Förslaget innebär sålunda att bygglovsplikten omformuleras i allmänna termer, som anger de generella grunderna för urvalet av de anläggningar som ska kräva bygglov, medan den speciella förteckningen över sådana anläggningar överlåts åt regeringen, och lämpligen införs i plan- och byggförordningen Kommitténs bedömning är att regeringen kan utgå från den uppräkning som i dag finns i 8 kap. 2 § PBL, men att en samlad översyn är önskvärd. Den förteckning som gäller i dag har vuxit fram under olika skeden och kan inte anses präglad av en helhetssyn på problembilden i dag.
Skälen till förslaget är dels att förteckningen lättare och snabbare kan anpassas till efter hand uppkomna nya behov utifrån förändringar i tiden, dels att den kan göras utförligare och tydligare med avseende på definitioner och avgränsningar av de aktuella objekten.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
704
Förslag till lagändring
Kommittén föreslår att det i 8 kap. 2 § PBL anges att bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggnader eller andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen. Dessutom delegeras till regeringen att i föreskrifter ange vilka anläggningar som ska kräva bygglov och om undantag från bygglovsplikten.
Materiella ändringar att överväga
Eftersom förteckningen över de bygglovspliktiga objekten föreslås utgå ur PBL och införas i plan- och byggförordningen, ska några konkreta ställningstaganden till innehållet inte göras i detta sammanhang. Men några utgångspunkter och riktlinjer ska ändå förmedlas utifrån de erfarenheter och synpunkter som framkommit.
Till att börja med kan noteras att de i dag bygglovspliktiga anläggningarna eller anordningarna är av mycket olika slag. Två huvudgrupper kan urskiljas. Den första innehåller anläggningar som kan utgöra element i infrastrukturen eller inslag i det offentliga rummet eller som på annat sätt har ett stort allmänt intresse och en ofta betydande storlek. Den andra gruppen utgörs av mindre anläggningar, som mestadels har ett enskilt eller lokalt begränsat intresse, men som ändå kan ha en betydande inverkan på närmiljön och inte sällan vållar konflikter mellan grannar och kräver insatser från byggnadsnämnderna. Självfallet kan flera av objekten från fall till fall hänföras till den ena eller andra gruppen.
Anläggningar av stort format eller stor betydelse för omgivningen
Denna kategori kan sorteras i två grupper. Den ena utgörs av stora anläggningar för idrotts-, fritids-, nöjes- eller annat publikt ändamål. I den gruppen ingår nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor, golfbanor och begravningsplatser. Den andra gruppen utgörs av ett urval anläggningar för olika ändamål. I denna ingår parkeringsplatser, upplag, materialgårdar, tunnlar, bergrum, cisterner, telemaster och torn samt vindkraftverk. Till denna grupp kan också i många fall räknas skyltar och
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
705
ljusanordningar. Dessa betecknas inte som anläggningar i PBL, men är bygglovspliktiga i områden med detaljplan. De kan också ha en inverkan på omgivningen som vida överstiger den fysiska storleken.
Det kan finnas goda motiv för bygglovsplikten för alla dessa anläggningar. Det kan även finnas motiv för att utöka listan med ytterligare några anläggningar som inte finns med i dagens uppräkning, men som från olika synpunkter kan övervägas att bli bygglovspliktiga. Exempelvis kan det finnas skäl att överväga bygglovsplikt för broar, tunnelbanetunnlar, stenkrossar, asfaltverk, betongstationer, kraftledningar och ställverk. Det kan också finnas skäl att överväga lovplikt för skyltar utanför områden med detaljplan.
Radio- eller telemaster är bygglovspliktiga, om än med vissa avgränsningar i fråga om ändamål och storlek. Men antenner eller basstationer för mobiltelenätet är i sig inte bygglovspliktiga och förekomsten av sådana påverkar i dag inte bygglovsprövningen av mobiltelemasterna, vilket har ifrågasatts bl.a. ur hälsosynpunkt men också ur ett rent medborgarrättsperspektiv. En framträdande grund för de invändningar som framförs är att ingen offentlig prövning sker och ingen medborgarinsyn ges i en pågående teknikutbyggnad och samhällsutveckling, som berör och oroar många människor.
Anläggningar av mindre format eller begränsad betydelse
Utgångspunkten för bygglovsplikten för mindre anläggningar bör vara behovet av att kunna bedöma påverkan på enskilda berördas intressen eller påverkan på väsentliga allmänna intressen.
Exempel på mindre anläggningar som ofta vållar problem grannar emellan, framför allt i småhusområden, är murar och plank, som i dag är lovpliktiga men något oklart avgränsade, samt altaner, bryggor och pooler, som i dag inte är lovpliktiga, men kan ge anledning till desto fler klagoärenden.
10.6.4 Undantag från bygglovsplikten
Kommitténs bedömning och förslag De generella undantagen för vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus bör behållas. De särskilda undantagen utanför områden med samlad bebyggelse bör slopas. I stället föreslås utökade undan-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
706
tag för friliggande hus. I anslutning till dessa ska bygglov inte krävas för att uppföra
• en friliggande bod på upp till 15 kvadratmeter,
• en öppen eller inglasad uteplats under ett skärmtak på upp till 15 kvadratmeter,
• en friliggande carport eller ett garage inom gällande planbestämmelser eller på högst 30 kvadratmeter utanför område med detaljplan.
Gällande bestämmelser i sammanfattning
I dag är bygglovsplikten uppbyggd utifrån generella bestämmelser, med undantag för vissa åtgärder och med tillägg för vissa åtgärder inom områden med detaljplan.
Undantagen är av tre slag. De avser uppförande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket, åtgärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalförsvaret samt vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus. De sistnämnda undantagen är mer omfattande, och det förstnämnda enbart gällande utanför områden med detaljplan.
Tilläggen inom områden med detaljplan avser omfärgning, byte av tak- och fasadmaterial och andra ändringar av byggnaders utseende, uppsättning av skyltar och ljusanordningar samt uppförande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket.
Med utgångspunkt från den totala bygglovsplikten inom områden med detaljplan, kan den samlade bilden av de i dag gällande undantagen beskrivas på följande sätt.
Generella undantag
• Åtgärder av hemlig natur rörande byggnader och anläggningar för totalförsvaret (8 kap. 10 § PBL)
• Vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus (8 kap. 4 § PBL).
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
707
Ytterligare undantag utanför områden med detaljplan (åtgärder som kräver bygglov enbart inom områden med detaljplan, 8 kap 3 § PBL).
• Färga om byggnader, byta fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial, eller göra andra ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende.
• Sätta upp eller väsentligt ändra skyltar eller ljusanordningar.
• Uppföra, bygga till eller ändra ekonomibyggnader för jord- och skogsbruket.
Ytterligare undantag utanför områden med samlad bebyggelse
• Uppföra mindre tillbyggnader och komplementbyggnader till en- och tvåbostadshus (8 kap. 4 § PBL).
Det finns särskilda undantag för totalförsvarets anläggningar, men de berörs inte här eftersom kommittén inte förslår ändringar för denna typ av anläggningar. Undantaget för åtgärder utanför område med detaljplan har tidigare behandlats. I det följande behandlas därför endast undantagen rörande en- och tvåbostadshus.
Gällande bestämmelser för en- och tvåbostadshus
Undantagen från bygglovsplikt rörande en- och tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader regleras i de s.k. friggebodsreglerna, 8 kap 4 §. De innebär i huvudsak att bygglov inte krävs för att uppföra en bod på max 10,0 kvadratmeter – eller två på fem kvadratmeter vardera – och inte heller för att färga om byggnader, om deras karaktär inte ändras väsentligt, att anordna inom mur eller plank skyddade uteplatser intill bostadshuset samt skärmtak på maximalt 12,0 kvadratmeter över sådana uteplatser eller över altaner, balkonger eller entréer.
I områden utanför detaljplan och samlad bebyggelse krävs inte bygglov heller för att göra mindre tillbyggnader och uppföra komplementbyggnader. Byggnadsåtgärder får inte utan lov eller grannemedgivande utföras närmare tomtgräns än 4,5 meter.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
708
Erfarenheter och synpunkter
Tillämpningsområdet
Bestämmelserna gäller enbart för åtgärder i anslutning till en- eller tvåbostadshus. Avgränsningen av en- och tvåbostadshus är inte helt klar i fråga om radhus. Radhus med en eller två lägenheter på egen fastighet ska räknas som en- eller tvåbostadshus, medan radhus inom en gemensam fastighet kan räknas som lägenhet i flerbostadhus. Men bedömningen kan variera och viss osäkerhet och orättvisa sålunda råda. Någon saklig grund för olika bygglovsplikt föreligger knappast, de yttre förutsättningarna kan vara mycket likartade.
I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus har ägande- och upplåtelseformen ingen betydelse, och inte heller omständigheterna kring boendet. Fritidshus inräknas alltid – oavsett storlek – och mindre kolonistugor kan inte helt uteslutas. Men bestämmelserna är inte avsedda och dimensionerade för små kolonistugor och kolonilotter. I sådana områden kan de få helt andra konsekvenser än i villaområden.
Bygglovsfria åtgärder
Bygglov krävs inte för att färga om byggnader inom områden med detaljplan, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt.
Det sistnämnda villkoret har haft liten eller ingen betydelse i praktiken. Inte ens avvikande färgsättning av radhus har i rättsfall ansetts innebära att byggnadens karaktär därigenom ändras väsentligt
4
. Utgången hade kunnat bli en annan om i stället hela radhuslängans eller områdets karaktär hade beaktats. Med nuvarande bestämmelse och praxis är omfärgning av småhus i praktiken bygglovsfritt. Det leder sällan till problem, annat än i just radhusområden och andra enhetliga grupphusområden, om de boende har olika ambitioner. Som bestämmelsen är utformad kan diskussion om bygglovsplikten och krav på insatser från byggnadsnämnden heller inte alltid uteslutas. Bygglov krävs inte för att med mur eller plank anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset. Antalet sådana uteplatser är dock inte begränsat. Det är tillåtet att omgärda hela huset med
4 RÅ 1992 not. 467, och RÅ 1981 2:48.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
709
en 1,8 meter hög mur eller ett dito plank tre meter från huset, ett mått som för övrigt anses otillräckligt för skydda en uteplats med en sittgrupp med bord och stolar som kan passeras på båda sidor.
Bygglov krävs inte för att anordna skärmtak på högst 12,0 kvadratmeter över sådana uteplatser som anges ovan eller över altaner, balkonger eller entréer.
Inte heller antalet sådana skärmtak är begränsat, och inte heller det minsta avståndet mellan dem. De kan utan lov uppföras och enkelt omvandlas till ett tak på 24 kvadratmeter eller mer. Desto mer bestämt är takens tillåtna lägen eller syften, vilket kan framstå som överflödigt, speciellt som varken altaner, balkonger eller entréer i sig är reglerade i lagstiftningen. Den kanske viktigaste begränsningen saknas också, nämligen anknytningen till huvudbyggnaden, som tycks ha fallit bort ur bestämmelserna. Det är därmed möjligt att bygglovsfria skärmtak över altaner och entréer får uppföras inte enbart i anslutning till bostadshuset utan även på en mindre komplementbyggnad, även en bygglovsfri sådan.
Särskilda problem kan uppstå när skärmtaket kompletterar en skyddad uteplats enligt ovan. Att fylla igen det reglementsenligt öppna utrymmet ovan planket eller muren kan då te sig befogat och mestadels kunna ske utan krav på bygglov för ändrat utseende. Att fullborda omvandlingen till en tät fasad med eller utan dörr och fönster kan vara ett enkelt nästa steg, men innebär att utföra en tillbyggnad som kan vara både olovlig och planstridig, med de följder sådant kan få.
Bygglov krävs inte för att uppföra högst två komplementbyggnader i omedelbar närhet av bostadshuset, om byggnadernas sammanlagda byggnadsarea inte är större än 10,0 kvadratmeter, taknockshöjden inte överstiger 3,0 meter och byggnaderna inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter.
Denna definition av den s.k. friggeboden har fungerat i huvudsak väl och utvecklat en särskild marknad för sådana bodar. De frågor som mestadels kan uppkomma och leda till diskussioner är hur tätt inpå bostadshuset boden får placeras, och varför den inte lika gärna kan vara en tillbyggnad.
Utanför område som inte innehåller samlad bebyggelse och inte omfattas av detaljplan krävs inte bygglov för att göra ”mindre tillbyggnader” eller uppföra komplementbyggnader, murar eller plank – utan storleksbegränsning – i omedelbar närhet av bostadshuset.
Dessa undantag gäller således inte över allt där detaljplan saknas, utan enbart utanför ”samlad bebyggelse”. Begreppet infördes och
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
710
definierades av Bostadsutskottet
5
vid införandet av PBL, och tolkas
något olika av olika kommuner. Även tolkningen av vad som är en mindre tillbyggnad och hur stor en bygglovsfri komplementbyggnad får vara skiljer sig åt. Mängden bygglovsfria tillägg är heller inte begränsad, och flera mindre tillbyggnader kan givetvis tillsammans ge något helt annat.
I samtliga fall där en byggnad eller byggnadsdel tillkommer gäller att den inte får sträcka sig närmare gränsen än 4,5 meter om de grannar som berörs inte medger detta. Det senare villkoret har emellanåt missuppfattats på så sätt att kommunens gatuförvaltning har uppfattats som granne och därmed kan medge att friggebodar och annat får placeras närmare gräns mot gata eller väg än 4,5 meter. Detta har emellertid aldrig varit avsikten. Inom denna zon är bygglovsplikten inte undantagen och prövningen förbehållen byggnadsnämnden, vilket framgår av PBL-propositionen (prop. 1985/86 s. 256). Vad som gäller vid gräns mot park får betraktas som en öppen fråga.
Enligt 8 kap. 6 § får kommunen i detaljplan för ett område som utgör en värdefull miljö bestämma att omfärgning av en- och tvåbostadshus kräver bygglov, och därmed upphäva villkoret att byggnadens karaktär ändras väsentligt. Kommunen får för sådant område även i detaljplan eller områdesbestämmelser upphäva de utvidgade undantagen för åtgärder utanför samlad bebyggelse i områden utan detaljplan. Det är däremot inte möjligt för kommunerna att införa bygglovsplikt för undantagen i övrigt i fråga om friggebodar, skärmtak och skyddade uteplatser. Byggnadsnämnderna har därmed inga möjligheter att i förväg se till att friggebodar och annat inte utformas eller placeras på olämpligt sätt, inte ens i områden av riksintresse för kulturminnesvården.
Dock är de bygglovsfria åtgärderna ingalunda befriade från kraven på anpassning och varsamhet enligt 3 kap. 1, 10 och 12 §§. Det framgår tydligt av bostadsutskottets ovan nämnda utlåtande. Men friggebodar kan i fråga om både utformning och placering vara en källa till motsättningar såväl mellan grannar eller andra boende i området som med byggnadsvårdande myndigheter.
5 BoU 1986/87:1 s. 99.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
711
Överväganden och förslag
Kommitténs förslag innebär att de gällande undantagsreglerna förtydligas där oklarheter råder, och därtill utökas för vissa åtgärder avseende friliggande en- och tvåbostadshus, samt att de ytterligare undantagsmöjligheterna utanför samlad bebyggelse slopas. Dessa undantag avseende komplementbyggnader, mindre tillbyggnader och skyddade uteplatser tillämpas i dag på olika sätt i olika kommuner, och bör regleras av kommunerna genom bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser.
Undantagen från krav på bygglov för olika åtgärder avseende en- och tvåbostadshus föreslås regleras på två olika nivåer i 8 kap. 3 § PBL. Den första avser alla en- och tvåbostadshus, den andra gäller enbart friliggande sådana.
Åtgärder rörande en- och tvåbostadshus av alla slag
Beträffande bygglovsfriheten för alla slags en- eller tvåbostadshus och till dem hörande komplementbyggnader föreslås främst förtydliganden och preciseringar. När det gäller bygglovsfriheten för omfärgning föreslås dock den förändringen att undantaget ska utökas till att gälla ändringar av yttre både form, färg eller material, under den förstärkta förutsättningen att byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt.
I dag gäller undantag från krav på bygglov för yttre ändringar av en- och tvåbostadshus enbart i fråga om att färga om byggnad, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt, vilket hittills aldrig givits prejudicerande exempel på.
Den föreslagna förändringen innebär att bygglovsfriheten utökas till att omfatta också ändring i fråga om form och material, samt att villkoret att karaktären inte ändras väsentligt kan avse inte bara byggnaden utan även området. Sålunda föreslås att alla bygglovspliktiga ändringar av en byggnads utseende kan utföras utan lov under det angivna villkoret. Det medför en viss fortsatt osäkerhet om bygglovsplikten i det enskilda fallet, men områdets karaktär ger ett ytterligare och ibland tydligare och mer relevant underlag för att bedöma verkan av att en byggnad förändras.
När det gäller friggebodar förtydligas att de ska vara friliggande men ändå närliggande bostadshuset. Vidare begränsas inte antalet bodar utan enbart deras sammanlagda yta, till 10,0 kvadratmeter.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
712
Det har övervägts att den bygglovsfria ytan även skulle kunna utnyttjas för att bygga till andra friliggande komplementbyggnader. Det skulle dock innebära att den i en detaljplan bestämda byggrätten för t.ex. garage skulle öka med 10,0 kvadratmeter och vid genomförande i ett sammanhang göra bygglovsritningen missvisande och bygglovsprövningen betydelselös.
Skärmtak ska få uppföras i vilket antal, syfte och läge som helst utan bygglov, dock enbart på bostadshuset och inte med en större sammanlagd bygglovsfri yta än 12,0 kvadratmeter. Även mur och plank får uppföras oavsett syfte inom angivna mått, där dock avståndet till byggnaden ökats till 3,6 meter för att rymma en mer möblerbar uteplats.
Åtgärder rörande friliggande en- och tvåbostadshus
Ytterligare undantag föreslås sålunda för åtgärder i anslutning till friliggande en- och tvåbostadshus, dvs. för andra byggnader än radhus och kedjehus. Skälen för att göra en sådan åtskillnad är att radhustomter i regel är mindre och smalare än tomter för friliggande hus och dessutom delade i två delar, samt att radhus och kedjehus mestadels har en mer enhetlig och medvetet formad arkitektur än andra småhus, och därför är mer känsliga för ändringar och tillägg. Det kan även gälla i teknisk mening, såsom risk för brandspridning. De ytterligare undantag som föreslås i anslutning till friliggande en- och tvåbostadshus avser att medge något större friggebodar och skärmtak och därtill inglasade uterum samt carport eller garage på högst 30,0 kvadratmeter eller inom ramen för byggrätten för ändamålet i en gällande detaljplan.
Det har övervägts att införa någon minsta storlek för den tomt eller byggnad som ska kunna komma ifråga för bygglovsfria åtgärder av viss storlek, eller att relatera denna storlek till den öppna eller bebyggda ytan, för att inte tilläggen ska bli dominerande i området eller opassande i sammanhanget. Det är inte meningen att garage på 30,0 kvadratmeter ska få byggas i anslutning till kolonistugor, och inte heller alltid lämpligt att friggebodar får uppföras där. Men nya ytgränser kan medföra nya problem med tolkning och gränsdragning. I stället bör innebörden av begreppet en- och tvåbostadshus förtydligas i praxis.
Därtill bör kommunerna ges ökade och enklare möjlighet att införa bygglovsplikt även för friggebodar och andra tillägg och änd-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
713
ringar i områden med särskilt värdefull bebyggelse. Då kan lovplikt införas i områden där friggebodar och andra tillägg inte passar in i skalan eller sammanhanget, exempelvis koloniområden.
Det har övervägts att tillåta friggebodar även i anslutning till annat än en- och tvåbostadshus, exempelvis daghem, fritidshem, skolor och flerbostadshus. Motivet för att införa bygglovsfria friggebodar m.m. var och är att åstadkomma lättnad och frihet för självbyggaren. Det anses därför inte motiverat att utvidga bygglovfriheten för den typen av byggherrar.
Kommentar till undantag för friliggande en- och tvåbostadshus
I fråga om friliggande en- eller tvåbostadshus är kommitténs förslag sammanfattningsvis att det inte ska krävas bygglov för att uppföra bodar och skärmtak med en area av högst 15,0 kvadratmeter vardera och därutöver en friliggande carport eller ett garage som följer gällande detaljplanebestämmelser eller som utanför område med detaljplan har en area av högst 30,0 kvadratmeter, samt inglasa en uteplats i samma storleksordning som skärmtaket.
På smala radhustomter kan redan dagens friggebodar på 10,0 kvadratmeter vara svårplacerade och kännas överdimensionerade. Problemen har emellertid inte varit av den arten att lovfriheten bör inskränkas i sådan bebyggelse. I stället föreslås att den utvidgas till 15,0 kvadratmeter i områden med friliggande byggnader, där förutsättningarna mestadels är mer gynnsamma. Bodarna blir då i många fall mer användbara utan att bli avsevärt mer framträdande och svårplacerade. Av samma skäl föreslås att även skärmtaken får utökas från 12,0 till 15,0 kvadratmeter.
Därutöver föreslås att en carport eller ett garage i friliggande läge på upp till 30,0 kvadratmeter får uppföras utan krav på bygglov, vilket innebär en väsentligt utökad bygglovsfrihet i områden med detaljplan, och även inom samlad bebyggelse utanför sådana områden, där endast normalstora friggebodar i dag får uppföras utan lov. Bakgrunden är att uppförandet av exempelvis carportar och garage är vanligt förekommande ärenden hos byggnadsnämnderna, och att det vid prövningen av bygglovsansökningar sällan finns anledning att lägga synpunkter på annat än deras placering, som enligt förslaget ska styras av detaljplanen eller hållas inom de generella avståndsbestämmelserna. Efter bygganmälan beslutas i kontrollplan sällan om annat än lägeskontroll.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
714
Bygglovsbefrielsen medför att byggnadsnämnden varken utför utstakning eller kräver intyg om lägeskontroll eller utövar tillsyn över andra krav vilket givetvis kan öka risken för misstag, motsättningar och efterverkningar. Detta är en fråga om prioritering av byggnadsnämndens resurser. Utplacering av enkla carportar och garage bör kunna vara ett område som är relativt lågt prioriterat. Att gällande krav och förekommande planbestämmelser ändå ska följas kan medföra att byggnadsnämnderna likväl blir tillfrågade om en viss byggnad håller sig inom reglerna. Men detta ingår i byggnadsnämndens normala uppgifter, och behöver om åtgärden är bygglovsbefriad inte följas upp genom formell ärendehantering.
Kravet på bygglov ska enligt kommitténs föreslag tas bort för friliggande byggnader även i fråga om inglasade uterum, av en storlek som ges av de lovfria skärmtaken. Också den förändringen möjliggörs av att radhus inte omfattas av bygglovsfriheten, vilket innebär en betydligt mindre risk för brandspridning, som vid sidan av arkitektur och stadsbild kan vara det största problemet med inglasade uterum.
Bygglovfriheten medger inte men öppnar för att den inglasade uteplatsen utan lov, men relativt enkelt, kan omvandlas till en reguljär tillbyggnad, som i många fall även sannolikt är planstridig. I dag finns samma problem beträffande de öppna uteplatserna, som steg för steg kan bli allt mer inbyggda. Detta problem har ingen given lösning, alternativ kan vara att antingen göra tillbyggnader lovfria från början, eller slopa lovfriheten för öppna uteplatser under tak. Det senare ter sig inte helt motiverat, och det första skulle kunna få samma märkliga inverkan på både byggrätt, bygglovsritningar och bygglovsprövning som ovan anförts. Att lovbefria inglasade uteplatser skapar inte samma problem.
Det bör i reglerna markeras att friggebodar och övriga bygglovsfria åtgärder inte är fritagna från gällande krav på byggnader, och inte heller från krav på bygglov i de fall bodar och tillbyggnader placeras närmare gräns mot gata eller park än 4,5 meter. Ett klargörande av båda dessa begränsningar är en viktig grundval för den utökade bygglovsfrihet som föreslås.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
715
10.6.5 Möjligheter att reglera bygglovsplikten
Kommitténs bedömning och förslag Det är angeläget att kommunerna har möjligheter att reglera lovplikten och utnyttjar möjligheterna i högre utsträckning än i dag för att anpassa lovplikten till de lokala förutsättningarna. Kommittén föreslår att framför allt möjligheterna att använda områdesbestämmelser i detta syfte utvidgas och underlättas.
• Kommunen får genom både detaljplan och områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs för generellt lovpliktiga åtgärder.
• Kommunen får i planbestämmelserna själv bestämma villkoren för att åtgärderna ska få utföras utan lov.
• Kommunen får i värdefulla områden genom detaljplan eller områdesbestämmelser besluta att bygglov krävs för att uppföra friggebodar och utföra andra åtgärder på en- och tvåbostadshus som annars generellt är lovbefriade.
• Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att underhålla eller ändra särskilt värdefulla byggnader på sätt som kan påverka dessa värden.
Gällande bestämmelser
Kommunerna kan genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser öka eller minska bygglovsplikten inom vissa ramar och under vissa förutsättningar. Möjligheterna att minska lovplikten är i princip obegränsade, medan utrymmet för att öka den är väsentligt mindre. Beslut om ändrad lovplikt kan endast fattas i form av beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser.
När det gäller bygganmälningsplikten finns inga möjligheter för kommunerna att göra förändringar. Anmälningsplikten gäller oberoende av bygglovsplikten utom i fråga om undantagen för en- och tvåbostadshus, som även omfattar anmälningsplikten.
Minskad lovplikt
Bygglovsplikten kan genom beslut om detaljplan upphävas för alla bygglovspliktiga åtgärder, under den tid och de förutsättningar som kommunen bestämmer. Genom beslut om områdesbestäm-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
716
melser kan bygglovsplikten upphävas för vissa åtgärder på det sätt som närmare anges i bestämmelserna. Lovplikten kan upphävas för komplementbyggnader och andra mindre byggnader och för anläggningar samt tillbyggnad och ändring av industribyggnader (8 kap. 5 § PBL).
Beslut att upphäva bygglovsplikten får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen. Inom samlad bebyggelse krävs medgivande från berörda grannar för att utnyttja lovbefrielsen i vissa fall.
Ökad lovplikt
Enligt 8 kap. 6 § får kommunen genom detaljplan eller områdesbestämmelser besluta om ökad lovplikt i områden med värdefull miljö. Lovplikt får införas för att underhålla bebyggelse med särskilda bevarandevärden. Lovplikt får utanför områden med detaljplan införas för omfärgning och andra yttre ändringar av byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende, och för att uppföra komplementbyggnader och mindre tillbyggnader till en- och tvåbostadshus utanför samlad bebyggelse. I områden med detaljplan får lovplikt införas för omfärgning av en- och tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader.
Kommunen får om det finns särskilda skäl bestämma att bygglov krävs utanför områden med detaljplan för att uppföra, bygga till eller ändra ekonomibyggnader för jord- och skogsbruk samt i vissa fall även för skyltar och ljusanordningar.
Erfarenheter och synpunkter
För att förenkla och underlätta ärenden för enskilda bör byggnadsnämnden verka för att möjligheterna till begränsning av bygglovsplikten vinner tillämpning enligt 11 kap. 1 § PBL. Dessa möjligheter har inte tillvaratagits i den utsträckning som är önskvärd. Bygglovsbefrielse har inte införts alls i många kommuner och endast i ringa utsträckning i andra. De skäl som uppges för denna återhållsamhet är såväl brist på tid eller resurser för planarbetet som dåliga erfarenheter eller befarade problem vid tillämpningen. Detaljplan och områdesbestämmelser anses vara krångliga och arbetskrävande vägar för att uppnå bygglovsbefrielse, och kommunen kan
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
717
inte ta betalt för vare sig planarbetet eller de förfrågningar och tillsynsinsatser som bygglovsbefrielse kan leda till. Att avskaffa krav på bygglov anses inte alltid leda till lättnader för den enskilde utan till konflikter mellan grannar och besvär för byggnadsnämnden. Även goda erfarenheter av bygglovsbefrielse finns, men företrädesvis där få eller inga grannar finns, exempelvis i hamnområden eller industriområden.
Bygglovsbefrielse innebär inte befrielse från krav på bygganmälan. Detta gör att lättnaden för den enskilde och avlastningen för byggnadsnämnden blir mindre. En fördel är emellertid att bygglovsbefrielse kan införas utan att möjligheterna att utöva tillsyn avseende de tekniska egenskapskraven försvinner.
Möjligheterna att utöka bygglovsplikten har utnyttjats i något högre grad och givit mer positiva erfarenheter. Det är i värdefulla områden inte alltid svårt att få gehör bland de boende för utökad lovplikt. Men ett enklare förfarande efterlyses, och även möjligheter att införa bygglovsplikt för inre ändringar i värdefulla byggnader.
Överväganden och förslag
Minskad bygglovsplikt
Kommunen kan redan i dag bestämma att bygglovsplikten begränsas med hänsyn till förutsättningarna och behoven på platsen, om inte allmänna intressen eller granneintressen blir lidande. Men i vissa andra fall kan besluten fattas enbart genom ny eller ändrad detaljplan, och i vissa andra fall måste lovbefrielse inom samlad bebyggelse villkoras med grannemedgivande.
Förbehållen i lagtexten uttrycker stor medvetenhet om att det finns konfliktrisker med bygglovsbefrielse, vilket ju även erfarenheterna pekar på. Kommunerna verkar vara väl medvetna om dessa risker, och borde vara bäst skickade att möta dem genom att själva bestämma vilka krav på grannemedgivande och andra förutsättningar som ska gälla vid utförande av bygglovsfria åtgärder.
Förslaget innebär att de preciserade bestämmelserna om medgivande från grannar tas bort och ersätts med att kommunen ska ange de förutsättningar som ska gälla för utförandet av de bygglovsbefriade åtgärderna. De bestämmelser som gäller i dag är komplicerade och svårtolkade. De kan exempelvis lätt blandas ihop
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
718
med förfarandereglerna vid upprättandet av planen eller områdesbestämmelserna, som inte är berörda utan regleras i särskild ordning i 5 kap. PBL.
Ändringsförslagen innebär också att bygglovsbefrielse oavsett åtgärd kan införas inte bara i detaljplan utan även i områdesbestämmelser. Genom områdesbestämmelser kan exempelvis bygglovsplikten för jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader upphävas i områden där kommunen bedömer att så kan ske utan olägenheter. Mot bakgrund av den kritik som framförts mot att det är för omständligt att införa lättnader i lovplikten genom områdesbestämmelser, finns det anledning att betona de möjligheter till ett förenklat förfarande och enklare handlingar som kan tillämpas då områdesbestämmelser med ett begränsat syfte och innehåll upprättas. Dessa möjligheter berörs i avsnitt 8.3.7.
Det har önskats och övervägts att införa andra och ännu enklare möjligheter, såsom att bygglovsplikten ska kunna regleras redan i översiktsplanen eller genom någon form av separat beslut i kommunfullmäktige. Det finns stöd i regeringsformen för att reglera lovplikten i en översiktsplan. Men konsekvensen skulle bli att översiktsplanen i denna del blir juridiskt bindande, vilket många ställer sig tveksamma till. Att fatta separat beslut avseende bygglovsplikten vid sidan om PBL:s planinstrument skulle kunna skapa en rättsosäkerhet, bl.a. i fråga om beredning inför beslut och rätten att överklaga.
Kommunernas möjligheter att reglera bygglovsplikten ska ses mot bakgrunden av kravet på bygganmälan avskaffas, varigenom bygglovsplikten har betydelse även för tillsynen avseende de tekniska egenskapskraven. Det innebär att konsekvenserna även i detta avseende måste beaktas vid beslut om bygglovsbefrielse. De tekniska egenskapskraven ska lika mycket som de övriga samhällskraven gälla oberoende av bygglovsplikten, men bygglovsbefrielsen kommer således att ha effekt för både prövning och tillsyn. Kommittén ser i detta inget hinder för att kommunerna ska kunna besluta om minskad bygglovsplikt. Bestämmelsen som anger förutsättningarna för minskning av bygglovsplikten förslås samlade i 8 kap. 4 § PBL.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
719
Ökad bygglovplikt
Kommunen föreslås genom detaljplan eller områdesbestämmelser få bestämma att bygglov krävs för att i värdefull miljö uppföra friggebodar och utföra andra åtgärder på en- och tvåbostadshus som normalt är undantagna från lovplikt. Dessutom bör kommunen på samma sätt kunna bestämma att bygglov krävs för att underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka deras särskilda bevarandevärden, vilket i praktiken ger möjlighet att uttolka och precisera bygglovslovplikten avseende både yttre och inre ändringar.
Friggebodsreglerna kan redan i dag innebära vissa problem i särskilt värdefulla områden, och möjligheterna för kommunerna att förebygga detta genom utökad bygglovsplikt är begränsade. I och med att de generella undantagen från lovplikten för åtgärder avseende en- och tvåbostadshus föreslås att utökas, såsom redovisats i föregående avsnitt, blir det än mer angeläget att kommunerna har möjlighet att införa krav på lov för dessa åtgärder i dylika områden. Möjligheterna att införa lovplikt i värdefulla områden utökas således till att gälla alla åtgärder som är undantagna för en- och tvåbostadshus.
I dag finns möjlighet att införa krav på lov för underhåll av särskilt värdefulla byggnader, men inte för att göra inre ändringar. I och med att anmälningsplikten avskaffas har föreslagits att inre ändringar avseende t.ex. planlösning eller bärande konstruktioner i stället och generellt ska omfattas av bygglovsplikten. Därtill har föreslagits att väsentliga yttre ändringar ska vara lovpliktiga även utanför områden med detaljplan. Men för att inte värdefulla inredningar och fasadelement vid ändringar ska komma till skada p.g.a. oklarheter om bygglovsplikten, föreslås att denna ska kunna preciseras till att gälla sådant underhåll eller sådana ändringsåtgärder som kan påverka byggnadens särskilda värden enligt fackmässig bedömning. Det innebär exempelvis att bygglovsplikt kan bestämmas i detaljplan eller områdesbestämmelser för byte av fönster i en byggnad med särskilt värdefulla sådana, oavsett om detta innebär en väsentlig utseendeförändring eller ej. I princip kan lovplikt införas för alla åtgärder som kan påverka en byggnads särskilda värden, inklusive den inredning som är fast monterad och bedöms vara en del av byggnaden. Den gränsdragningen kan vara svår, men ska sålunda kunna prövas i förväg genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
720
I 8 kap. 5 § samlas bestämmelserna rörande möjligheterna att öka bygglovsplikten i vissa situationer.
Lovplikt och samhällskrav
Meningen med bygglovsplikten är att kommunerna ska kunna pröva och bevaka de krav samhället ställer på olika slags byggnadsverk. Bygglovsplikten i sig ska inte avgöra och avgränsa giltigheten eller tillämpningen av dessa krav. Den ska endast ha konsekvenser för möjligheterna att följa upp dem. I dag kan kravens räckvidd och tillämpning i praktiken vara förbundna med både bygglovs- och bygganmälningsplikten. Men en sådan koppling är inkonsekvent och leder till onödiga oklarheter och hinder för bygglovsbefrielse. Lovplikten ska styras av kraven snarare än styra dem. Det finns ingen logisk anledning att eftersätta kraven på vissa objekt bara därför att tillsynen måste prioriteras till andra.
10.7 Rivningslov
Kommitténs bedömning och förslag På landsbygden finns många värdefulla byggnader, men i områden utan detaljplan kan de i dag rivas utan lov. Kommittén föreslår att lovplikten utvidgas och ytterligare några justeringar görs i bestämmelserna.
• Skyddet mot rivning av bevarandevärd bebyggelse förstärks genom att krav på rivningslov införs även i områden som inte omfattas av detaljplan.
• Kommunernas möjligheter att minska rivningslovsplikten där så är lämpligt kan underlättas genom ett förenkla förfarande för områdesbestämmelser.
• Behovet av byggnaden för bostadsförsörjningen avskaffas som grund för att vägra rivningslov.
• Krav på rivningsanmälan och rivningsplan avskaffas. Tillsyn av hanteringen av rivningsavfallet ska fortsättningsvis hanteras inom ramen för miljöbalkens prövningssystem.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
721
10.7.1 Rivningslovsplikten
Gällande bestämmelser
Rivningslov krävs enligt 8 kap. 8 § PBL generellt enbart inom områden med detaljplan, och endast för rivning av sådana byggnader eller delar av byggnader, som kräver bygglov för att få uppföras. Lovplikten omfattar inte andra anläggningar än byggnader. För byggnader kan den dock varieras av kommunerna på flera sätt.
Kravet på rivningslov kan upphävas genom bestämmelser i detaljplan. Krav på rivningslov kan införas utanför område med detaljplan genom områdesbestämmelser. Kravet kan utvidgas till byggnader som får uppföras utan bygglov.
Erfarenheter och problem
De brister som har framhållits rörande rivningslovsplikten är främst att värdefulla byggnader utanför områden med detaljplan kan rivas utan föregående prövning, om de inte är klassade som byggnadsminnen eller skyddade genom rivningsförbud i områdesbestämmelser.
Lovplikten kan utökas genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser, men båda förfarandena anses alltför krångliga och tidsödande för att tillämpas i den utsträckning som skulle behövas. Även värdefulla anläggningar, exempelvis industriminnen, saknar skydd mot rivning, och kan med nuvarande regler inte göras lovpliktiga genom planbestämmelser.
Rivningslovsplikten kan i vissa fall vara svår att tolka med avseende på åtgärdens omfattning. I propositionen gjordes en begreppsbestämning som innebar att rivning skulle avse att även byggnadens stomme togs bort, medan grunden kunde få finnas kvar (prop. 1985/86:1 s. 706). Det innebär att rivningslov inte krävs för att ta bort taktäckning och fasadbeklädnad, och låta väder och vind göra resten. Åtgärden kan dock strida mot kraven att byggnader ska hållas i vårdat skick och underhållas utifrån sina värden. Men det kräver särskilda insatser från byggnadsnämnden för att hävda sådana krav.
Även att ta bort endast en del av ett hus, t.ex. en veranda eller gårdsflygel, innebär rivning som kräver lov. Men definitionen är ändå inte uttömmande. Rivningslov kan aktualiseras även för riv-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
722
ning av delar ovanför bottenvåningen, och gränsen mellan delvis rivning som kräver rivningslov, och ändring som kräver bygglov är i praktiken flytande.
Överväganden och förslag
Generellt krav på rivningslov gäller i dag endast inom område med detaljplan. Kommunen får i områdesbestämmelser besluta att lovplikt införs, men så har inte skett i någon betydande utsträckning. Många byggnader värda att bevara finns på landsbygden, de flesta saknar reglerat skydd mot rivning, och många har på så vis gått förlorade. Generellt krav på rivningslov föreslås därför gälla även utanför områden med detaljplan. Både bygglovsplikten och rivningslovsplikten skulle därmed göras oberoende av om området omfattas av detaljplan.
Kommunerna bör ha möjlighet att införa rivningslovsplikt även för värdefulla anläggningar, även för ej bygglovspliktiga sådana. Äldre anläggningar som inte är aktuella att uppföra i dag kan vara desto mer värdefulla att bevara för framtiden.
Detta kräver ändringar i 8 kap. 8 § PBL. Kommunerna bör använda de möjligheter som finns att förenkla förfarandet för att genom detaljplan eller områdesbestämmelser reglera rivningslovsplikten. Särskilt områdesbestämmelser kan vara ett lämpligt sätt att reglera lovplikten. Möjligheterna till förenklingar i samband med att områdesbestämmelser tas fram behandlas i avsnitt 8.3.7.
10.7.2 Prövningen av rivningslov
Gällande bestämmelser
Ansökningar om rivningslov ska enligt 8 kap. 16 § PBL bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud, behövs för bostadsförsörjningen eller bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.
Kommunerna får i detaljplan eller områdesbestämmelser införa rivningsförbud. Beslut om rivningsförbud eller vägrat rivningslov
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
723
kan leda till ersättningskrav på kommunen enligt bestämmelser som kommenteras längre fram, se 5 kap. 7 § 4 och 16 § 4.
Erfarenheter och problem
Rivningsförbud genom detaljplan och områdesbestämmelser är vid sidan av skydd enligt kulturminneslagen det effektivaste sättet att bevara värdefull bebyggelse från rivning. Det problem som anförts från bl.a. Kulturbebyggelseutredning i slutbetänkandet K-märkt (SOU 2004:94) är att kommunerna inte fattar beslut om rivningsförbud i den utsträckning som skulle behövas, bl.a. för att riksdagens miljömål ska kunna uppfyllas. Orsakerna till detta anses vara att kommunerna inte anser bevarandefrågor vara grund nog för att avsätta resurser för planarbete, samt att ersättningsanspråk kan aktualiseras. Utredningen har därför föreslagit att rivningsförbud såväl som skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser ska ersättas med en särskild kommunal kulturminnesmärkning, som inte skulle ge rätt till ersättning förrän den läggs till grund för att vägra rivningslov.
Rivningslov kan vägras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde även om rivningsförbud inte meddelats. Då krävs emellertid annat beslutsunderlag. Det bedömningsunderlag som kommunerna har anses ibland vara otillräckligt. Det har förutsatts att kommunerna inventerar den bebyggelse som är värd att bevara, men så har inte skett i förväntad utsträckning. Enligt Boverkets analyser finns någon form av kulturminnesvårdsprogram eller motsvarande kunskapsunderlag bara i ett mindre antal kommuner. Problemet därmed är dels att många bevarandevärda objekt inte kan vägras rivning på väl underbyggd grund, dels att många fastighetsägare inte kan förutse att rivning ändå kan ifrågasättas. Vilka värden som ska kunna läggas till grund för tillämpningen och hur de ska bestyrkas blir en fråga att ta ställning till från fall till fall.
Kriteriet för att vägra rivning av värdefull bebyggelse skulle enligt propositionen (prop. 1985/86:1 s. 290) ges en vid tolkning avseende vilka värden och vilken bebyggelse som kan komma i fråga att bevara. Det skulle inte bara gälla den särskilt värdefulla kategori byggnader som inte får förvanskas enligt 3 kap. 12 §. Ändå är det just den kategorin som kommer till uttryck i formuleringarna ovan, vilket innebär att nivån lagts högre än avsikten var.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
724
Möjligheten att utan stöd av rivningsförbud vägra rivningslov på grundval av byggnadens kulturhistoriska, eller andra särskilda värden har ytterligare begränsningar. En sådan är att avsaknaden av meddelat rivningsförbud kan tas till intäkt för att värdet inte bedöms vara tillräckligt högt. En annan är att ersättningsanspråk kan aktualiseras även i dessa fall. En ytterligare begränsning är att inga garantier finns för att byggnaden bevaras på ett bra sätt. Det finns ett generellt krav på att byggnader ska underhållas, men i praktiken måste förfallet gå långt innan byggnadsnämnden har tillräcklig grund för att ingripa. Byggnader som omfattas av rivningsförbud har ett starkare skydd mot både förvanskning och förfall. Rivningsförbud är inte detsamma som förvanskningsförbud, men kan meddelas endast för byggnader som omfattas av sådant förbud. I praktiken kan också rivningslov vägras endast för byggnader som skulle kunna omfattas av ett sådant skydd.
Överväganden och förslag
Det finns ingen anledning att avskaffa möjligheterna att införa rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser. Kulturbebyggelseutredningens förslag om kommunal kulturminnesmärkning kan vara ett möjligt komplement och alternativ, men behöver inte utesluta att rivningsförbud kan meddelas även i detaljplan eller områdesbestämmelser.
Problemet med bostadsförsörjningen som prövningsgrund är dels att den måste tillämpas utifrån marknadsmässiga och fastighetsekonomiska bedömningar, vilka utgör betydande osäkerhetsfaktorer, dels att den omfattar bostadssociala ambitioner som inte kan följas upp med stöd av PBL.
Bestämmelsen har sitt ursprung från den tid då kommunerna var skyldiga att upprätta bostadsförsörjningsplaner. I dag är detta ingen skyldighet, men riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Kommunala bostadsförsörjningsprogram kan läggas till grund för prövning av rivningslov, om hänsyn tas till byggnadens skick och läget på bostadsmarknaden. Därtill är bestämmelsen ägnad att vara ett varsamhetsskydd för de boende, vilka då en rivning aktualiseras har ett svagt besittningsskydd enligt både jordabalken och hyreslagen. Det ligger således i hög grad i hyresgästernas intresse att kunna påverka
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
725
beslut i rivningsfrågor (se Didón m.fl., Plan- och bygglagen s. 8:108).
Emellertid stöds detta intresse inte av någon bestämmelse i PBL. Kriteriet för rivningslov avser bostadsförsörjningen i kommunen, inte bostadsbehovet för de berörda individerna. Rivningslov kan inte vägras vare sig med stöd av de boendes inställning eller i avvaktan på att deras bostadsfråga löses. PBL ger inte direkt stöd för att vare sig underrätta hyresgäster om ansökningar om rivningslov, ge dem tillfälle att yttra sig före beslut eller delge dem beslutet med besvärshänvisning.
Den socialt betingade prövningsgrunden framstår därför som förledande, och kriteriet i sig som förlegat. Boendet är en viktig funktion i samhället och för medborgarna, men inte den enda viktiga. Sysselsättning och service är lika betydelsefulla funktioner för välfärden. Nedläggning och kanske rivning av arbetsplatser, skolor och andra serviceinrättningar kan vålla samma sociala problem och upprördhet som rivningen av bostäder. En utökning av prövningsgrunderna i denna riktning har aktualiserats, men kommittén finner inga övertygande skäl för att kommunerna på detta sätt ska styra vare sig bostads- eller lokalmarknaden, eftersom den bakomliggande problematiken inte får sin lösning genom bestämmelser av detta slag i PBL.
Problemet med bristande underlag för prövningen av bevarandevärden skulle kunna minska genom att prövningskriterierna förtydligas eller villkoras med krav på särskilt dokumenterat underlag, vilket emellertid skulle motverka den öppna tolkning och tillämpning som är avsedd i propositionen och ter sig angelägen att eftersträva. Man kan också vid prövningen av rivningslov tänka sig en hänvisning till kraven i 2 kap. såsom beträffande prövningen av bygglov.
Med anledning av kommitténs förslag behöver 8 kap. 16 § PBL ändras.
Kommittén har inte behandlat ersättningsreglerna, som kan ha stor betydelse för hur bestämmelserna om rivningslov och rivningsförbud tillämpas. Ersättning utgår inte enbart i samband med prövningar av rivningar utan kan också utgå till följd av införande av skyddsbestämmelser. Reglerna skiljer sig åt, men en översyn av ersättningsreglerna bör dock ske särskilt och inom ramen för en samlad översyn.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
726
10.7.3 Rivningsanmälan och rivningsplan
Gällande bestämmelser
Rivningsanmälan krävs för rivning av byggnader eller delar av byggnader som inte är komplementbyggnader, bygglovsfria ekonomibyggnader eller totalförsvarets hemliga byggnader (9 kap. 2 § PBL).
Till rivningsanmälan ska fogas en rivningsplan över hur rivningsmaterialet ska hanteras – om inte byggnadsnämnden annat bestämmer. Rivningen ska ske så att olika material kan omhändertas var för sig. Byggnadsnämnden får besluta att rivningsplan krävs även för byggåtgärder som kan innebära att farligt utrivningsmaterial uppkommer (9 kap 2 a och 4 §§).
Erfarenheter och problem
Kravet på rivningsplan har inneburit att både byggherrar och kommuner har skaffat sig kunskap om hur olika slags rivningsavfall kan och bör omhändertas, och vart det kan sändas. Tillsyn av hur rivningsplan följs utanför byggplatsen sker dock inte i någon större utsträckning från byggnadsnämndernas sida.
Överväganden och förslag
I konsekvens med att bygganmälan slopas föreslås att även kravet på rivningsanmälan avskaffas. Kvalitetsansvarig ska dock finnas även i rivningsärenden, och behovet av kontroll och tillsyn av rivningsarbetena ska gås igenom och beslutas i anslutning till rivningslovsprövningen.
Kravet på rivningsplan föreslås dock slopas inom ramen för PBL. Hanteringen av rivningsavfallet bör regleras genom miljöbalken, och tillsynsansvaret ligga på den kommunala nämnd som ansvarar för miljö- och hälsofrågorna. Förslaget syftar och bedöms leda till att tillsynen av miljöfarligt rivningsavfall kan förbättras. Miljöförvaltningarna har erfarenheter och kunskaper om annan avfallshantering, och miljöbalken kan redan i dag anses innehålla de nödvändiga bestämmelserna. Hantering av avfall behandlas i 15 kap. miljöbalken. Där stadgas i 19 § att om det behövs av återanvändnings- eller återvinningsskäl eller andra hälso- eller miljöskäl, får reger-
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
727
ingen meddela föreskrifter som innebär att ett visst slag av avfall ska förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall samt meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för ändamålet. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.
Kommittén föreslår att kravet på rivningsanmälan i PBL tas bort och att regeringen meddelar de föreskrifter som behövs för att miljöfrågarna i anslutning till rivningsarbeten ska kunna omhändertas väl med stöd av miljöbalken.
Detta kräver vissa ändringar av dagens bestämmelser i PBL och den nya regleringen ska enligt kommitténs förslag föras in i 9 kap. 8 § PBL.
10.8 Tidsbegränsade och periodiska bygglov
Kommitténs bedömning och förslag Bygglov som tillfällig åtgärd kan idag, mot grannars vilja, ges för planstridiga och mer eller mindre olämpliga åtgärder för en sammanlagd tid av tjugo år. Så kan ibland ske även för permanent avsedda åtgärder som inte ryms inom ramen för mindre avvikelser. Kommittén föreslår följande ändringar.
• Tidsbegränsade bygglov kan sökas och lämnas avseende alla bygglovspliktiga åtgärder.
• Ansökan ska innehålla en redovisning av hur och när åtgärden ska avvecklas och platsen återställas.
• Den maximala tiden skärs ned från tjugo till tio år för åtgärder som kan vara planstridiga men fyller kraven på lämplig placering och utformning, och till fem år för andra åtgärder.
• Regeringen bemyndigas att utfärda föreskrifter för tilllämpningen av de tekniska egenskapskraven. Inriktningen bör vara att tidsbegränsade bygglov kan beviljas med avsteg från dessa krav utom i fråga om hälsa, säkerhet och tillgänglighet.
• Periodiska bygglov kan ges för säsongsanknutna åtgärder med villkor att utnyttjas endast del av år.
• Ansökningar om bygglov ska kunna avslås om den åtgärd som man söker lov för i allt väsentligt överensstämmer med den åtgärd man fått tidsbegränsat lov för tidigare.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
728
Gällande bestämmelser
Bygglov för tillfälliga åtgärder regleras i 8 kap. 14 § PBL. Sådant lov kan lämnas för bygglovspliktiga åtgärder som inte fyller gällande bestämmelser och som är av tillfällig karaktär. Det kan gälla uppförande av enkla byggnader, ändrad användning av lokaler eller andra åtgärder som är planstridiga eller inte fullt och långsiktigt lämpliga på platsen. Lov kan beviljas för tio år i första omgången och förlängas till sammanlagt maximalt tjugo år. Tillfällig åtgärd kan även regleras i detaljplanen och sålunda vara en alternativ, planenlig användning av marken, som dock prövas enligt bestämmelserna om bygglov för tillfällig åtgärd.
Bakgrund och syfte
Bygglov för tillfällig åtgärd syftade ursprungligen till att mark som är planlagd för viss användning tillfälligt ska kunna tas i bruk för andra ändamål som kan genomföras i avvaktan på att planen genomförs och inte försvårar att så sker. Men i praktiken har syftet vidgats till att angelägna åtgärder ska kunna tillåtas också på mark som har ianspråktagits och byggnader som har uppförts enligt gällande plan.
I byggnadsstadgan var den totala tiden inte begränsad, men åtgärden skulle omprövas minst vart tredje år. Enligt PBL kan lov lämnas för tio år vid första ansökan och förlängas med fem år i taget till sammanlagt högst tjugo år. Något motiv för den förändringen uttalades inte i förarbetena till PBL. I propositionen Ändring av plan- och bygglagen m.m. förklarades och kommenterades tidsfristens längd enbart ur den sökandes perspektiv.
Departementschefen fann inte några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt med bygglov för tillfälliga åtgärder. Utgångspunkten var att det inte var till nackdel för den enskilde att under så lång tid ha bara ett sådant lov till stöd för sin markanvändning. Lov för tillfälliga åtgärder skulle ses som en möjlighet som fanns i reserv för det fall att den gällande planen lägger hinder för ett permanent lov. Reglerna om lov för tillfälliga åtgärder ansågs med andra ord vara uppställda i sökandens intresse (prop. 1985/86:1 s. 723).
Ingenting nämndes om berörda sakägares intresse och de eventuella nackdelar som de kan få kännas vid till följd av att bygglov
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
729
medges för åtgärder som inte följer gällande planer eller fyller uppställda krav, men ända kan tillåtas i upp till tjugo år. Varken i lagtexten eller i förarbetena sägs heller något om på vilka grunder bygglov får lämnas, utöver att sökanden begär det. I kommentarerna av Didón m.fl. (Plan- och bygglagen s. 8:103) anges att en praktisk och ekonomisk förutsättning kan vara att byggnaden eller anläggningen inte byggs fast, dvs. att det inte är orimligt att byggnaden rivs eller åtgärden upphör inom några få år. Den uppfattning som framförs i kommentarerna är att paragrafen över huvud taget inte tycks vara avsedd att användas för att mera allmänt lämna lov för planstridiga åtgärder som är av mer eller mindre permanent natur.
Detta motsägs dock av departementschefens nyssnämnda motivering att de tjugo åren ska ses som en möjlighet i reserv för det fall att den gällande planen lägger hinder för ett permanent lov, dvs. som en ren form av dispens.
Paragrafens totala avsaknad av reella prövningsgrunder i förening med generösa tidsgränser har också öppnat för en vid tillämpning, och därtill en rad tolkningsproblem och en betydande rättsosäkerhet.
Erfarenheter och problem
Lång tid av olägenheter för grannar
Grannar som upplever olägenheter av åtgärden har svårt att förstå att en varaktighet på tjugo år kan anses tillfällig. Tidsfristen kan jämföras med att byggarbeten, byggbodar och annat som kan vara till olägenhet i näromgivningen bara ska behöva tålas i fem år efter ett beslut om bygglov.
Oklart vad som är en tillfällig åtgärd
Det är oklart vad som är en tillfällig åtgärd. Av kommentarerna och rättsfallen framgår att åtgärden ska ha ”tillfällig karaktär”, dvs. att den praktiskt och ekonomiskt ska vara rimlig att avveckla inom den avsedda tiden. Ibland har även funktionella aspekter anlagts, såsom att åtgärden inte får vara långsiktigt oundgänglig på platsen. Lov för tillfällig åtgärd benämns ibland tillfälligt lov, vilket kan miss-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
730
uppfattas så att det är lovet som är provisoriskt, och att det kan ges i avvaktan på ett pågående planarbete. Det händer att bygglov för tillfällig åtgärd begärs och beviljas för att undgå planändring för åtgärder som strider mot detaljplanen och inte kan betraktas som mindre avvikelser, men betecknas som tillfälliga åtgärder även om de är permanent avsedda.
Det angivna förfarandet har enligt ovan visst stöd i förarbetena och kan även ske utan att uppenbart strida mot lagstiftningen. Ett inte ovanligt exempel gäller väsentligt ändrad användning, som enligt förarebetena aldrig kan vara en mindre avvikelse från gällande detaljplan. En ändrad användning kan betraktas som en trovärdig tillfällig åtgärd om inga avsevärda ingrepp i byggnaden behövs eller om ändringarna är så generellt användbara att de inte måste återställas – eller om byggnadsnämnden helt enkelt avstår från att pröva saken, vilket den ju inte är skyldig att göra.
En annan möjlighet inom ramen för dagens uppdelning mellan bygglov och bygganmälan är att byggherren genomför den inre anpassningen enligt reglerna för bygganmälan och därefter tar byggnaden i bruk för den nya och planstridiga användningen med stöd av bygglov för tillfällig åtgärd.
Prövningskriterier saknas
Lämplighetskriterier för prövningen av på vilka grunder lov får beviljas respektive kan eller ska avslås saknas helt. Bestämmelserna i 8 kap. 11 och 12 §§ är satta ur spel, och därmed helt eller delvis såväl eventuella fastighets- och detaljplaner som lämplighetskraven i 2 och 3 kap.
Inga andra prövningskriterier är heller angivna – eller uteslutna – i sammanhanget. De kan hämtas inom såväl som utom bygglovskraven i PBL, t.ex. bland de tekniska egenskapskraven i BVL, vilket innebär att kraven kan ställas högre för tillfälliga än för permanenta åtgärder. Det är inte ens givet att prövningen ska hållas inom bygglagstiftningens ramar. Det fria prövningsutrymmet är avsett i förarbetena och bekräftas av rättsfallen, som inte ger tydligare besked än att lov får ges om mer talar för än emot den avsedda åtgärden, vilket således får avgöras från fall till fall. Paragrafen har karaktär av generalklausul, som kan tillämpas utifrån de syften som i sammanhanget bedöms beaktansvärda.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
731
Periodiska åtgärder
Bygglov för tillfälliga åtgärder som är säsongsbundna men återkommer på samma plats år efter år måste sökas på nytt varje år. Det finns ett behov av men ingen form för bygglov för periodiska åtgärder.
Avvecklingen
Vad som måste ske när eller innan tiden för ett bygglov för tillfällig åtgärd går ut – senast efter tjugo år – är inte helt klart. Åtgärden måste i princip upphöra om den inte genom planändring kan ges permanent lov. Men ansökan om bygglov för en ny tillfällig åtgärd – mer eller mindre snarlik den föregående – kan sökas och beviljas för ytterligare tio år, efter en prövning på ytterligt obestämda grunder.
Överväganden och förslag
Kommittén föreslår att bestämmelsen i 8 kap. 14 § avseende tillfälliga lov ändras och att benämningen tillfälliga lov ersätts med lov för tillfällig åtgärd och periodiska lov. Dessutom föreslås vissa justeringar i övrigt som kommenteras i det följande.
Tiden bör begränsas
Den sammanlagt möjliga tiden för en tillfällig åtgärd som inte fyller normala minimikrav är orimligt lång med hänsyn till grannarnas rättigheter. Det är rimligt att åtgärder som är angelägna men inte fyller samhällets krav på anpassning och hänsyn till omgivningen ska kunna tillåtas under en begränsad tid, men det är inte rimligt att den ska kunna fortgå i upp till tjugo år, för att därefter eventuellt permanentas. Åtgärder som inte fyller alla krav på hänsyn och anpassning till omgivningen bör accepteras i högst fem år. Vilka krav eller i vilken grad kraven i 2 kap. 5 § ska vara uppfyllda får bedömas av byggnadsnämnden från fall till fall, och de eventuella olägenheterna vägas mot nyttan av åtgärden. Det måste m.a.o. finnas goda skäl för att bevilja bygglov för en åtgärd som bedöms innebära större olägenheter än som normalt måste accepteras enligt gällande
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
732
bestämmelser. Åtgärder som fyller kraven fullt ut men strider mot gällande detaljplan bör kunna accepteras i upp till tio år. De tjugo år som medges i dag öppnar för åtgärder som är avsedda att vara permanenta, men är alltför planstridiga för att passera som mindre avvikelse.
Kraven bör förtydligas
Tillfälliga åtgärder som är bygglovspliktiga kräver enligt dagens regler i många fall även bygganmälan. Fråga uppkommer i många sådana ärenden om alla de tekniska egenskapskraven enligt 2 § BVL måste uppfyllas i fråga tillfälliga åtgärder. Vid en sammanläggning av bygglov och bygganmälan blir detta en fråga att ta ställning till i bygglovsprövningen. En precisering av vilka krav som ska hävdas vid tillfälliga åtgärder behövs, och görs lämpligen i förordning om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., där kravens tillämpning vid ändringsåtgärder återfinns i dag.
Ansökningar om tidsbegränsade bygglov ska sålunda bedömas både mot bygglovskraven i PBL och de tekniska egenskapskraven i BVL – som förtydligas genom föreskrifter i förordningen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF). För att åtgärder ska kunna beviljas i upp till fem år bör endast krävas att föreskrifterna enligt BVF är uppfyllda. I dessa fall får lovet inte förlängas. För att åtgärder ska kunna beviljas i upp till tio år bör krävas att de tillgodoser både kraven i BVF och placerings- och utformningskraven i 2 kap. 5 § PBL. Det är kommitténs uppfattning att de tekniska egenskapskraven ska vara i huvudsak uppfyllda för att lov ska kunna beviljas för tio år.
Avvecklingen ska vara byggherrens ansvar
Den tillfälliga karaktären och de praktiska och ekonomiska möjligheterna att avveckla åtgärden framstår i sig inte som ett väsentlig allmänt intresse, utan som en privatekonomisk fråga. Prövningen av om åtgärden har tillfällig karaktär leder till en för PBL ovidkommande och för många bygglovhandläggare främmande bedömning av investerings- och återställningskostnader. När en byggherre önskar uppföra en permanent byggnad är det banken och inte byggnadsnämnden som bedömer om han har råd till det, trots att
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
733
en konkurs under färdigställandet kan äventyra många av premisserna för bygglovet. När en byggherre ansöker om lov för en tillfällig åtgärd bör det på samma sätt vara dennes sak att bedöma lönsamheten och genomförbarheten inklusive avvecklingsmöjligheten av åtgärden och byggnadsnämndens sak att bedöma lämpligheten inom den utmätta tiden och därtill att vid behov sätta kraft bakom beslutet när tiden är ute. Avvecklingen är en naturlig del av genomförandet av åtgärden, och att pröva den ligger utanför byggnadsnämndens ansvar och de flesta bygglovshandläggares kompetens. För att markera denna förändring bör benämningen ändras till tidsbegränsade lov.
För att avvecklingen ska vara trovärdig bör det redan i bygglovsansökan redovisas varför åtgärden behövs bara under en begränsad tid och hur avvecklingen ska gå till. Efter det att den maximalt möjliga tiden gått ska en ny ansökan för snarlik åtgärd på platsen – i ganska vid mening – inte kunna beviljas.
Bygglovsplikten
I ett bygglov för tillfällig åtgärd får enligt 8 kap. 14 § andra stycket medges att en byggnad eller annan anläggning uppförs, byggs till eller i övrigt ändras och att en byggnads eller byggnadsdels användning ändras. Denna bestämning av tillämpningsområdet är oklar i syftet och i relation till bygglovsplikten. Den framstår som onödig. Tidsbegränsade bygglov bör kunna ges för alla slags bygglovspliktiga åtgärder.
Periodiska åtgärder
Bygglov ska inte behöva sökas och prövas på nytt enbart därför att den avsedda åtgärden regelbundet avvecklas t.ex. på hösten och återtas till våren eller sommaren. Om åtgärden fyller kraven för bygglov ska permanent lov kunna ges med periodisk giltighet. I andra fall kan tidsbegränsat lov ges med motsvarande begränsning.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
734
Övergångsbestämmelser
De första byggloven för tillfällig åtgärd som givits med stöd av PBL löper ut senast 2007. Många givna lov för tillfälliga åtgärder kommer att gälla lång tid framöver, kanske till 2018, och fordrar därför övergångsbestämmelser som medger detta (se kapitel 15).
10.9 Förhandsbesked
Kommitténs bedömning och förslag Förhandsbesked om bygglov har i dag ett mycket begränsat tilllämpningsområde. Det täcker bara en liten del av de frågor om vad lagen tillåter som en byggherre kan ha inför ett projekteringsarbete.
Bindande förhandsbesked om bygglov föreslås kunna ges rörande alla krav som kan aktualiseras vid en bygglovsprövning.
Gällande bestämmelser
Byggherren kan enligt 8 kap. 34 § begära och få ett formellt och bindande förhandsbesked om bygglov avseende den del av bygglovsprövningen som avser lokaliseringskraven, dvs. i princip de allmänna intressen enligt nuvarande 2 kap. PBL som ska tillgodoses vid prövning av bygglov utanför område med detaljplan.
Syfte och bakgrund
Syftet är att byggherren inte ska behöva lägga ned fortsatt projekteringsarbete om det kan finnas hinder för etableringen som sådan. En utvidgning till att beskedet ska kunna omfatta även de tekniska egenskapskraven avseende t.ex. tillgänglighet och användbarhet har diskuterats tidigare. Plan- och byggutredningen föreslog med hänvisning till den avsedda reduceringen av bygglovsprövningen att förhandsbeskedet helt skulle avvecklas. Flera remissinstanser menade att det i stället borde utvecklas, vilket dock avfärdades som obehövligt i propositionen med motiveringen att ansvaret skulle ligga på byggherren och kraven utformas så att de inte medgav något avsevärt tolkningsutrymme (prop. 1993/94:178 s. 91).
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
735
Erfarenheter och problem
De tekniska egenskapskraven lämnar främst vid ändringsåtgärder utrymme för tolkningar och skälighetsbedömningar – avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen – som i slutändan endast byggnadsnämnden kan göra. Det innebär att byggherren inte kan vara helt säker på att han utifrån sina helt legitima egna intressen gör samma avvägning som byggnadsnämnden kan komma att göra. Därmed har byggherren inte full kontroll över vilka förutsättningarna för projekteringen är, och har inte heller möjlighet att ta ansvar för att kraven kommer att uppfyllas, om inte byggnadsnämnden på begäran ger sin mening till känna. Och det måste kunna ske genom ett formellt och bindande beslut, för att byggherren tryggt ska kunna gå vidare med sitt projekt, eller få saken prövad i högre instans.
Överväganden och förslag
Förhandsbesked ska kunna lämnas i alla frågor som prövas i bygglovet
Byggherren ska kunna begära ett formellt förhandsbesked rörande alla förutsättningar som gäller för att få bygglov. Förhandsbeskedet ska sålunda avse om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas med avseende på inte bara den avsedda platsen, som i dag, utan också det avsedda utförandet med hänsyn till ett eller flera av samhällets krav, t.ex. kravet på tillgänglighet genom hiss vid en vindsinredning. Beskedet ska vid behov kunna villkoras med krav på intyg om kontroll av utförd projektering.
Byggherren har i dag möjlighet att få underlag och vägledning för sina ställningstaganden genom att begära ett tidigt samråd. Det finns ingen anledning att frångå denna bestämmelse, som innebär att byggherren tidigt kan få besked om hur nämnden bedömer kritiska frågor i ett byggprojekt, t.ex. hisskravet. Något bindande besked eller överklagbart beslut om tillämpningen av de tekniska egenskapskraven kan emellertid i dag inte ges vare sig i anslutning till samrådet eller i annan form. Det kan i det nu aktuella ändringsförslaget ges i beslutet om bygglov, men byggherren kan vilja ha besked i saken långt dessförinnan.
Förhandsbeskedet skulle kunna tillämpas i vidare mening redan i dag. Den åtgärd som ska prövas om den kan tillåtas på platsen kan
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
736
beskrivas mer eller mindre ingående, och i beskedet får byggnadsnämnden enligt 8 kap. 34 § PBL bestämma de villkor som behövs. Men bestämmelserna avser inte och förutsätter inte en sådan tillämpning. Såvitt känt har den heller aldrig blivit använd på detta sätt och inte heller prövad i praxis. Bestämmelserna syftar till att förhandsbesked ska kunna lämnas rörande principiella lokaliseringsfrågor på underlag av enkla handlingar.
Vid reformen 1995 skulle ett utvidgat förhandsbesked om bygglov vara ologiskt, eftersom det skulle gå längre än bygglovsprövningen i sig. I anslutning till en sammanhållen process kan det däremot anses rimligt att förhandsbesked ska kunna ges avseende alla de frågor som kommer att prövas – om än bara i princip – inom ramen för bygglovsprövningen.
Ett utvidgat förhandsbesked innebär inte en ny pålaga på byggherren utan en ny möjlighet. Ett givet förhandsbesked innebär inte ett godkännande av tekniska lösningar utan en bedömning av att möjligheter finns att fylla samhällets krav – i analogi med bygglovsprövningen. Både förhandsbeskedet och bygglovsbeslutet ska kunna villkoras med krav på intyg om kontroll av utförd projektering, i förra fallet som villkor för bygglov, i senare fallet som villkor för byggstart. Härigenom innebär ett utökat förhandsbesked inte ett utökat ansvar för byggnadsnämnden utan ett utökat underlag för byggherren att bedöma sina utgångspunkter för att ta det förelagda ansvaret.
Därför finns således motiv för ett utvidgat, bindande förhandsbesked.
Kommitténs bedömning är att ett sådant förhandsbesked ska kunna ges med utgångspunkt i det material som byggherren tar fram och i den utsträckning byggherren kan göra sannolikt att kraven kan uppfyllas. Byggnadsnämnden tar sedan ställning till om förhandsbesked kan ges utifrån en bedömning av om kraven kan komma att uppfyllas genom föreskrifter i bygglovet.
10.10 Sanktionssystemet
Kommitténs bedömning och förslag Byggnadsnämnden ska också i fortsättningen vara skyldig att ansöka om uttag av tilläggsavgift. Eftersom tilläggavgiften innebär en kännbar sanktion för ett olovligt agerande bör uttaget även fortsättningsvis prövas av domstol och avgiften tillfalla staten.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
737
Kommittén föreslår följande:
• den minsta nivån för byggnadsavgiften höjs till 2 000 kr,
• den särskilda avgiftens miniminivå höjs till 2 000 kr och ska kunna utgå med högst ett prisbasbelopp,
• en särskild avgift ska kunna tas ut för olovligt ibruktagande,
• föreläggande om stängsel ska kunna utfärdas för gruvor och tunnlar som inte är i bruk och
• uttag av tilläggsavgift ska prövas av plan- och miljödomstolar.
10.10.1 Utredningsuppdraget
Enligt direktiven ska kommittén överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen.
Det innebär att kommittén ska överväga vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen, bl.a. med anledning av vad riksdagen uttalat (bet. 1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141).
10.10.2 Gällande bestämmelser
Påföljder och ingripanden för att åstadkomma rättelser vid överträdelser
Byggnadsnämnden har flera redskap för att få till stånd förändringar vid otillåtet byggande och de är i huvudsak samlade i 10 kap. PBL. De sanktioner som kan användas är förbud, avgifter, föreläggande och handräckning. Sanktionsavgifterna är av tre slag; byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift. Byggnadsnämnden kan också ingripa på olika sätt, bl.a. genom att förbjuda att byggnadsarbeten fortsätter eller förbjuda användning av byggnadsverk. Byggnadsnämnden kan också förelägga ägare av fastighet att vidta rättelser eller andra åtgärder. Alternativt kan byggnadsnämnden begära särskild handräckning från kronofogdemyndigheten.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
738
Byggnadsnämnden ska agera så snart nämnden har anledning att anta att en överträdelse har skett
Byggnadsnämnden ska ta upp frågan om påföljd och ingripande så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett, 10 kap. 1 §. Vid olovligt byggande ska nämnden se till att det utförda blir undanröjt eller rättat om inte lov kan ges i efterhand.
Tre former av avgifter kan tas ut enligt 10 kap. PBL, dvs. byggnadsavgift, särskild avgift och tilläggsavgift
Byggnadsavgift
För åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov och som utförts utan sådant lov ska en byggnadsavgift tas ut. Avgiften ska enligt 10 kap. 4 § bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger bygglovsavgiften. Avgiften ska bestämmas till minst 500 kr. Vid ringa överträdelser kan avgiften efterges. Avgiften ska inte tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande har tagits upp till överläggning vid sammanträde med byggnadsnämnden och inte heller om det varit fråga om rivning för att begränsa omfattande skada på annan egendom eller om byggnaden skadats väsentligt genom eldsvåda eller någon annan liknande händelse, se 10 kap. 5 §. Byggnadsavgiften tillfaller kommunen enligt 10 kap. 26 §.
Tilläggsavgift
Utöver byggnadsavgiften ska en tilläggsavgift tas ut om en byggnad uppförs eller tillbyggnad görs utan lov, en byggnad helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för väsentligt annat ändamål än för vilket bygglov lämnats eller om en byggnad rivs utan lov, se 10 kap. 7 §. Tilläggsavgift ska tas ut med ett belopp som motsvarar 500 kr per kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. En bruttoarea om tio kvadratmeter ska frånräknas. Under vissa förutsättningar får tilläggsavgiften sättas ned eller helt efterges, dvs. om föreläggande om rättelse meddelats, om rättelse skett genom handräckning eller om det annars finns särskilda skäl, se 10 kap. 7 §. Frågor om tilläggsavgift prövas av en länsrätt på talan av en byggnadsnämnd enligt 10 kap. 8 §. Tilläggsavgifter tillfaller staten enligt 10 kap. 26 §.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
739
Särskild avgift
För vissa överträdelser av kontroll- och tillsynssystemet, bl.a. om arbete utförs utan att det finns någon kontrollansvarig eller om någon underlåter att göra bygganmälan eller rivningsanmälan eller om arbete utförs i strid med beslut som byggnadsnämnden har meddelat enligt PBL, ska en särskild avgift tas ut på minst 200 och högst 1 000 kronor, se 10 kap. 6 §. Är överträdelsen ringa behöver någon avgift inte tas ut. Avgiften tillfaller kommunen enligt 10 kap. 26 §.
Ingripanden kan ske genom föreläggande om rättelse och särskild handräckning
Föreläggande om rättelse eller särskild handräckning
Om någon har vidtagit en åtgärd som kräver lov, en åtgärd med stöd av ett lov som sedan har ändrats eller upphävts genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller har vidtagit annan åtgärd som strider mot lag, föreskrift eller beslut får byggnadsnämnden förelägga om rättelse eller kronofogdemyndigheten meddela särskild handräckning så att rättelse sker, se 10 kap. 12 och 14 §§.
Meddelande om särskild handräckning får enligt 10 kap. 12 § 4 också ske om någon underlåtit att vidta åtgärder i enlighet med förelägganden som meddelats med stöd av lagen.
Föreläggande om rivning, flytt av byggnad, ändring eller stängsel
Om en byggnad är förfallen eller skadad till väsentlig del får byggnadsnämnden förelägga om rivning enligt 10 kap. 16 §.
Om en byggnad kommit att medföra stora olägenheter för trafiksäkerheten får byggnadsnämnden i vissa fall förelägga ägaren att ta bort den eller ändra den. När det gäller byggnader får dock sådana förelägganden meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller om den är av ringa värde. Om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten får byggnadsnämnden förelägga fastighetsägare att anordna stängsel eller ändra utfart mot gator eller vägar, se 10 kap. 17 § första och andra styckena.
Om en byggnad eller anläggning för industriändamål inte längre används får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stäng-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
740
sel kring den om det behövs till skydd mot olycksfall enligt 10 kap. 17 § tredje stycket.
Föreläggande kan förenas med vite eller rättelse på den försumliges bekostnad
Förelägganden kan förenas med vite eller med föreskrift om att om föreläggandet inte följs kan rättelse komma att ske på den försumliges bekostnad enligt 10 kap. 18 §.
Byggnadsnämnden får i vissa fall förbjuda fortsatt arbete och ska förbjuda arbetet eller åtgärden i särskilda situationer
Byggnadsnämnden får förbjuda att ett arbete fortsätts om det är uppenbart att det utför i strid mot lag, föreskrift eller beslut, byggherren inte följer väsentlig del av kontrollplan eller rivningsplan.
Om det däremot är uppenbart att arbetet äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa ska kommunen förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätter enligt 10 kap. 3 §.
Byggnadsnämnden får enligt 10 kap. 14 § i föreläggande om rättelse av olovlig åtgärd förbjuda att åtgärden åter utförs.
Om en byggnad har brister som kan äventyra säkerheten får byggnadsnämnden förbjuda användning av byggnaden med stöd av 10 kap. 16 § andra stycket.
Om det brister i förutsättningarna för slutbevis får byggnadsnämnden enligt 9 kap. 10 § andra stycket utfärda användningsförbud.
10.10.3 Erfarenheter och problem
Det är främst den särskilda avgiften och tilläggsavgiften som kritiseras
Kritik har riktats mot den särskilda avgiften, som anses verkningslös, och mot användningsförbudet som kan utfärdas med stöd av 9 kap. 10 §. Kritik har också riktats mot att kommunerna inte alltid kräver rättelse när samhällskraven eftersätts. Det gäller t.ex. brister rörande tillgänglighet och användbarhet.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
741
Ett av problemen med den särskilda avgiften är att det maximala beloppet som kan utgå uppgår till 1 000 kr, vilket enligt vissa kommunala företrädare inte ens täcker administrationskostnaden. Avgiften anses inte heller ha någon avhållande effekt. Det finns därför i praktiken inga verkningsfulla medel att hävda kraven på att bygganmälan ska göras och att en kvalitetsansvarig ska finnas när arbetena utförs.
Från kommunalt håll har också påtalats att det är resurskrävande för byggnadsnämnderna att ansöka om uttag av tilläggsavgift och ta fram underlaget för uttaget. Detta ställer krav på insatser som kommunerna inte får täckta eftersom tilläggsavgiften tillfaller staten.
Ytterligare ett problem anses vara att byggnadsnämnderna inte upplever att de har fått stöd i praxis när det gäller uttag av tilläggsavgift, bl.a. eftersom avgifterna ofta sätts ned eller efterges helt, vilket gör att hotet om avgiftsuttag inte har någon avhållande effekt. Ett annat problemen med tilläggsavgiften är att den kan slå orimligt hårt i vissa situationer, exempelvis vid ändrad användning av stora lokaler utan avsevärda byggåtgärder eftersom avgiften beräknas på byggnadsarean.
Användningsförbudet uppges vara svårt att tillämpa i praktiken. Ingripandet aktualiseras ofta allt för sent och slår för hårt mot ägaren – en ägare som ibland är en annan än den som byggde - och mot redan inflyttade boende. Ofta anses det vara viktigare att få använda bostaden än att få åtgärderna utförda.
Ett annat problem uppges vara att byggnadsnämnderna sällan utnyttjar möjligheterna att använda sanktioner. Oftast sker ingripanden efter anmälan av grannar. Kommunerna har också enligt undersökningar, bl.a. Boverkets rapport från den 4 november 2002, visat sig ha minskat resurserna för övervakning och ingripanden mot olovliga åtgärder genom att föra över resurser från kontroll och tillsyn till bygglovsprövningen.
Byggnadsnämnderna har möjlighet att förelägga om stängsel i vissa situationer. I dagsläget förekommer det på sina håll att tunnlar och gruvor inte längre används och i princip överges. Eftersom tunnlarna och gruvorna inte alltid kan anses ha haft koppling till industriverksamhet saknas stöd i lag för att förelägga om stängsel. Till följd av att detta blir de obevakade och det kan finnas risker för olyckor.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
742
Enligt ett uttalande från Bostadsutskottet från 1997 behövs det klargöranden beträffande tilläggsavgifterna
Fram till år 1994 skulle byggnadsnämnderna göra en anmälan om uttag av tilläggsavgift till en allmän åklagare som sedan förde talan om uttag av avgiften i allmän domstol. Som ett led i en strävan att renodla åklagarnas uppgifter ändrades ordningen så det blev en uppgift för byggnadsnämnden att ansöka om uttaget i domstol och då i allmän förvaltningsdomstol i stället för i allmän domstol. Enligt Bostadsutskottets uttalanden i betänkandet 1997/98:BoU5 (s. 23 f.) fanns det inte någon avsikt att förändra byggnadsnämndens anmälningsplikt i samband med att åklagaren inte längre skulle vara den som gjorde anmälan om uttag av tilläggsavgift till domstol. Emellertid kom den bestämmelse i PBL som särskilt angav den obligatoriska anmälningspliktens omfattning att tas bort. I propositionen med motiven till lagändringarna angavs att ändringarna innebär att det anförtros byggnadsnämnden att självständigt pröva om talan om tilläggsavgift ska föras (prop. 1994/95:23 s. 125). Med hänsyn till dessa omständigheter ansåg utskottet att det fanns en risk för missuppfattningar som bör klargöras. Enligt utskottet fanns det skäl att överväga om obligatorisk anmälningsplikt är motiverad. Enligt utskottet borde det införas en rätt för byggnadsnämnden att bestämma sin talan så att den har möjlighet att själv avgöra om tilläggsavgift helt eller delvis ska efterges, om inte överväganden skäl talar emot en sådan lösning. Byggnadsnämndens frihet i detta avseende bör inte påverka länsrättens möjligheter att besluta om eftergift. De av utskottet efterlysta övervägandena bör inte avse att ge nämnden möjligheter att själv ålägga den enskilde några förpliktelser. Utskottet ansåg det vidare lämpligt att det i detta sammanhang även överväga om inte också tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen.
10.10.4 Överväganden och förslag
Översynen har fokuserats på uttag av avgifter med stöd av 10 kap. PBL
Översynen av sanktionssystemet har fokuserat på förbättringar av det nuvarande systemet och de områden som särskilt lyfts fram i direktiven och då speciellt byggnadsnämndens skyldighet att
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
743
ingripa och tilläggsavgiften. Även behovet av höjda avgiftsnivåer för att öka effektiviteten har bedömts liksom behovet av vissa smärre justeringar för att komma till rätta med vissa brister och konsekvensändringar till följd av ändringar i andra av PBL:s kapitel.
Bestämmelserna om föreläggande och handräckning har lämnats utanför översynen eftersom dagens brister inte har framstått som så tydliga att en översyn och förändringar av bestämmelserna har ansetts motiverade att prioritera.
Utgångspunkterna för sanktionssystemet är att överträdelser ska leda till kännbara ingripanden
Ett sanktionssystem har flera funktioner och det gäller också sanktionerna som har införts i PBL. Systemet är bland annat till för att få till stånd rättelser så att den byggda miljön överensstämmer med den bebyggelse som kan tillåtas med stöd av regelverket. Sanktioner finns också för att bestraffa den som brutit på gällande bestämmelser. Dessutom är sanktionerna tänkta att ha en preventiv effekt, dvs. att avhålla enskilda ifrån att överträda reglerna.
En respekt för regelverket och en önskan om att följa systemet bör vara grundläggande för PBL, men för att komma till rätta med överträdelser behövs det också ett sanktionssystem som är verkningsfullt och med avgifter som bör vara kännbara för den som inte följer reglerna. Sanktionsavgifterna bör därför sättas så högt att de kan förväntas få en avhållande effekt.
Även om avgiftsnivåerna har betydelse för benägenheten att följa gällande bestämmelser så kan man inte komma ifrån att ett aktivt utövande av tillsyn också har stor betydelse. Utvärderingar som gjorts av bl.a. Boverket har visat att kommunernas tillsyn många gånger är bristfällig. I huvudsak är det ingripanden efter påpekanden från grannar och inte tillsyn på kommunalt initiativ. Ska systemet framstå som trovärdigt är det därför viktigt att kommunerna tar ansvar för tillsynen över den byggda miljön för att på detta sätt säkra att framförallt allmänna och angelägna samhällsintressen tillgodoses.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
744
Byggnadsnämnden ska ingripa mot överträdelser och anmäla frågor om tilläggsavgift till domstol
Byggnadsnämnden har i dag enligt 10 kap. 1 § en skyldighet att ingripa så snart nämnden finner anledning att anta att en överträdelse skett. En form av ingripande är att ansöka om uttag av tilläggsavgift.
När det gäller tilläggsavgiften har den reserverats för sådana former av olovliga handlingar, dvs. byggande utan lov, rivning utan lov eller väsentligt ändrad användning, som det är särskilt angeläget att motverka och som oftast är av allvarligare art än ordningsförseelser och där byggnadsavgiften inte är tillräcklig som sanktion. Tilläggsavgiften kan uppgå till belopp som kan ge en kännbar ekonomisk förlust.
Som tidigare nämnts gällde fram till den 1 juli 1994 att byggnadsnämnden skulle anmäla till åklagare när förutsättningar för uttag av tilläggsavgift var uppfyllda. Sedan var det åklagaren som förde det allmännas talan vid allmän domstol. Som ett led i en strävan att göra brottmålsförfarandet mer effektivt fick byggnadsnämnden ansvaret för att ansöka om uttag av tilläggsavgiften i domstol. Plikten att anmäla ärendet till åklagaren var obligatorisk i de fall förutsättningarna för att ta ut tilläggsavgift var uppfyllda. Detta framgick av en särskild bestämmelse i 8 § andra stycket.
Bestämmelsen att det skulle vara obligatoriskt med en anmälan till åklagaren om uttag av tilläggsavgift baserades på slutsatsen att en politiskt sammansatt nämnd inte efter skönsmässig bedömning skulle kunna ålägga enskilda betydande avgifter. Som en följd av detta skulle det inte heller vara en uppgift för byggnadsnämnden att ta ställning till om skäl för eftergift föreligger.
Den särskilda bestämmelsen om obligatorisk anmälningsplikt togs bort i samband med att kravet på anmälan till åklagare slopades. Som Bostadsutskottet påpekade (bet. 1997/98:BoU5) finns det anledning att försöka tydliggöra lagens ståndpunkter när det gäller byggnadsnämndens skyldighet att handla i de fall förutsättningar för uttag av tilläggsavgift föreligger eftersom uttalandet i propositionen (prop. 1994/95:23 s. 125) har gjort det rådande läget är något oklart. I detta sammanhang kan nämnas att uttalandet finns i författningskommentaren och utvecklas inte närmare i den allmänna motiveringen rörande ändringarna.
För att tydliggöra den problematik som ligger bakom kravet på anmälningsplikt återges i det följande kortfattat bakgrunden till
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
745
dagens bestämmelser och de resonemang som fördes i samband införandet av den särskilda lagen som tidigare reglerade påföljder och ingripanden vid olovligt byggande, dvs. den lag genom vilken dagens system infördes. Lagen, som infördes år 1977, innebar bl.a. att bestämmelserna om straff för överträdelse av byggnadsförfattningarna upphävdes och ersattes med ett avgiftssystem. Genom den särskilda lagen infördes tilläggsavgiften. Av förarbetena till lagstiftningen framgår att departementschefen ansåg att det skulle vara en olämplig ordning att låta en politiskt sammansatt nämnd göra skönsmässiga bedömningar avseende om en betydande avgift ska tas ut eller inte och om en sådan avgift kan efterges (prop. 1975/76:164 s. 41). Eftersom tilläggsavgiften införts som en ersättning för straffbestämmelser finns det skäl att låta en domstol pröva frågan om uttaget. Dessutom har uttalandena i samband med införandet av den lagstiftning som är ursprunget till dagens bestämmelser fortfarande aktualitet. Det bör därför också fortsättningsvis vara en skyldighet för byggnadsnämnden att anmäla uttag av tilläggsavgift utan att göra avvägningar i det enskilda fallet. Byggnadsnämndens uppgift ska därför också framöver vara att ansöka om uttaget och ge in det underlag som behövs för domstolens bedömning. Det är en del i det ansvar för lagens efterlevnad som byggnadsnämnden har.
När det gäller underlaget som krävs för en ansökan till domstol så bör det material som tas fram för att bedöma uttaget av byggnadsavgiften ofta vara tillräckligt som grund för en ansökan om uttag av tilläggsavgift. Denna bedömning gjordes av departementschefen i samband med att bestämmelserna om uttag av tilläggsavgift infördes (prop. 1975/76:164 s. 288) och inget har framkommit som talar emot denna slutsats.
Frågan är om byggnadsnämndens skyldighet att göra en anmälan om uttag av tilläggsavgift behöver tydliggöras genom en särskild bestämmelse eller inte. Bedömningen är att byggnadsnämndens skyldighet att ingripa såsom den uttrycks i 10 kap. 1 § läst tillsammans med 7 § som anger grunderna för uttag av tilläggsavgiften och 8 § om vilken instans som prövar frågor om tilläggsavgift är tillräcklig. Det behövs därför ingen särskild bestämmelse med koppling till krav på anmälan om uttag av tilläggsavgift.
Bostadsutskottet har pekat på att det kan behövas särskilda bestämmelser som anger att nämnden kan ta ställning till nivån på avgiften även om det är en uppgift för domstolen att sedan bedöma nivån. I 4 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) anges att i en ansö-
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
746
kan ska anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Det innebär att byggnadsnämnden ska ange att den ansöker om uttag av tilläggsavgift och ange grunderna för denna ansökan. Eftersom det är domstolen som bestämmer nivån är storleken på uttaget inget som omfattas av nämndens yrkande och därmed har nämnden inget uttalat stöd för att ta ställning till frågan. Inom ramen för byggnadsnämndens uppgift att ange omständigheterna som stödjer ansökan om uttag kan det emellertid anses finnas ett utrymme för nämnden att ange synen på avgiftsnivån. Eftersom det ska vara en domstols uppgift att bestämma uttaget och det inte finns några bestämmelser som hindrar en byggnadsnämnd från att uttala sig om uttagets storlek i det underlag som ges in till stöd för ansökan eller under en kommunicering inför beslut om uttaget, blir slutsatsen att det inte behöver införas någon särskild bestämmelse om nämndens möjlighet att yttra sig angående avgiftens storlek och möjligheten till eftergift. På så sätt lämnas det öppet för en byggnadsnämnd att i varje enskilt ärende bedöma om nämnden vill uttala sig angående avgiftsuttaget eller inte.
Tilläggsavgiften ska också i framtiden tillfalla staten
Tilläggsavgiften skiljer sig principiellt från de övriga sanktionsavgifterna enligt PBL genom att frågan ska prövas av länsrätten på talan av byggnadsnämnden samt genom att beloppet tillfaller staten.
Tilläggsavgiften är en form av straff för åtgärder som har stor betydelse och ersatte tidigare straffbestämmelser vid olovligt byggande m.m. Eftersom det är en överträdelse av väsentliga bestämmelser är avsikten att straffet ska vara kännbart för den enskilde. Överträdelsen ska, för att bl.a. Europakonventionens krav ska uppfyllas, vara lätt att konstatera och det ska också vara lätt att bestämma vilket belopp som ska påföras. Syftet med sanktionen ska vara att bestraffa och avskräcka från brott och utrymmet för skönsmässiga bedömningar ska vara litet. Dessutom ska den enskilde ha rätt till en domstolsprövning. En viktig aspekt när det gäller bestraffning är att det ska finnas en viss förutsägbarhet när det gäller vilka överträdelser som sanktionerna avser och storleken på avgiften, dvs. en utgångspunkt är att bestraffningen ska vara lika över landet för samma typ av förseelse.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
747
Inte på något område finns det möjlighet att bestraffa någon och låta avgifterna tillfalla kommunen. I vissa fall har en parallell med parkeringsavgifter gjorts. Det finns dock en betydande skillnad och det är att parkeringsavgiften primärt är en administrativ avgift för ett otillåtet användande av en viss yta, en ordningsförseelse. Avsikten med tilläggsavgiften är att ge en form av straff för ett otillåtet agerande och kostnaderna ska kunna bli betydande. Detta är skäl som motiverar att uttaget av avgiften ska bestämmas av domstol och att avgifterna ska tillfalla staten. På så sätt garanteras att en enskild får bedömning av sanktionen i form av straffavgift, som tydligt står fri från skönsmässiga bedömningar av på politiska grunder valda nämnder. Med hänsyn till behovet av rättssäkerhet för den enskilde är det också viktigt att frikoppla besluten om tilläggsavgift från behovet av att få intäkter för att finansiera verksamheten. Kommunernas behov av att få täckning för sin verksamhet behöver lösas på annat sätt än genom att tilläggsavgiften går till kommunen.
När det gäller möjligheterna att sätta ned tilläggsavgiften så uppges de i vissa fall vara allt för begränsade i dag. Systemet med en fast taxa för tilläggsavgiften och vissa begränsade möjligheter till nedsättning valdes för att få ett system som är förhållandevis enkelt att administrera. Nackdelen är att det kan anses vara något trubbigt eftersom exempelvis samma typ av otillåten omvandling, exempelvis från kontor till bostäder, kan ge olika avgiftsuttag beroende på att byggnadsareaorna är olika. Bedömningen är dock att utrymmet för nedsättning kan anses tillräckligt med hänsyn till att det finns en möjlighet att bestämma avgiften till ett lägre belopp eller helt efterge avgiften ”om det annars finns särskilda skäl”. Vad som kan anses vara särskilda skäl får därför även fortsättningsvis utvecklas genom praxis. I det sammanhanget bör man ta hänsyn till vissa av Europakonventionens rättssäkerhetsprinciper, bl.a. artikel 6.2, den så kallade oskuldspresumtionen som innebär att det ska finnas en möjlighet för den enskilde att försvara sig mot anklagelsen. Innebörden av denna princip har tolkats som att det ska finnas en möjlighet att bryta en presumtion för brott genom att i varje enskilt fall göra en nyanserad och inte alltför restriktiv bedömning av om det finns förutsättningar att sätta ned eller undanröja tilläggsavgiften. Med konventionen som utgångspunkt och dagens bestämmelser finns det således förutsättningar att i tillämpningen och med stöd av praxis utveckla innebörden av formuleringen ”om det annars finns särskilda skäl”.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
748
Byggnadsavgiftens miniminivå behöver höjas
Byggnadsavgiften ska bestämmas till fyra gånger bygglovsavgiften enligt 10 kap. 4 §. Miniminivån på byggnadsavgiften uppgår i dag till 500 kr och är densamma som då den särskilda lagen om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. infördes 1977. Denna nivå kan anses för låg för att få en avhållande effekt med tanke på den prisutveckling som skett. Den bör därför höjas enligt kommitténs bedömning. Med hänsyn till prisutvecklingen finns det skäl att höja miniminivån för byggnadsavgiften från 500 till 2 000 kronor.
Den särskilda avgiften bör höjas betydligt
Den särskilda avgiften kan tas ut vid olika former av överträdelser som inte kräver bygg-, rivnings- eller marklov eller där givet lov inte följs. Överträdelserna är sinsemellan av olika karaktär; utförande av arbete utan kvalitetsansvarig, underlåtenhet att göra bygg- eller rivningsanmälan och arbete i strid med byggnadsnämndens beslut enligt lagen. Den särskilda avgiften som kan tas ut ligger i dag på mellan 200 och 1 000 kronor.
Eftersom bygglovs- och bygganmälansskedena, liksom motsvarande skeden när det gäller rivning, föreslås samordnade kommer det inte att behövas särskilda regler i de situationer då en bygg- eller rivningsanmälan inte har getts in. Däremot finns det anledning att ta ut avgifter för arbeten utan kvalitetsansvarig och arbeten i strid mot byggnadsnämndens beslut som meddelats med stöd av lagen. Dessutom finns det skäl att införa en särskild punkt som möjliggör ett uttag av särskild avgift för det fall att ett byggnadsverk eller del av ett sådant tas i bruk utan att slutbevis har meddelats.
När det gäller dagens nivåer på den särskilda avgiften 200–1 000 kr, så ligger nivån så lågt att den inte kan anses ha någon avhållande effekt. Samtidigt kan de otillåtna åtgärderna få oönskade konsekvenser som har betydelse exempelvis för grannarna, särskilt när det gäller åtgärder som strider mot meddelade beslut, såsom att bygga i strid mot lämnat bygglov. Med hänsyn till detta finns det skäl att höja den särskilda avgiften betydligt både när det gäller den minsta och den högsta avgiften. Miniminivån bör liksom när det gäller byggnadsavgiften kunna sättas till 2 000 kr. När det gäller
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
749
den högsta avgiften kan en idé kan vara att utgå från det s.k. prisbasbeloppet (tidigare basbeloppet) som används i andra sammanhang för att bestämma exempelvis ersättningsnivåer av olika slag. År 2005 uppgår prisbasbeloppet till 39 400 kr. Prisbasbeloppet skulle kunna utgöra taket för den särskilda avgiften vid allvarligare överträdelser som ger den enskilde stora vinster och som påverkar omgivningen, exempelvis grannar. Genom att koppla den högsta avgiften till prisbasbeloppet kan avgiftsnivån följa prisutvecklingen. Kommittén anser att en sådan lösning är att föredra framför fasta belopp som tak och anser att det är rimligt att ta ut en särskild avgift på upp till ett prisbasbelopp i enskilda ärenden vid allvarligare överträdelser exempelvis stora avvikelser från meddelat bygglov där vinningen för den enskilde är stor. Fortfarande är grunden att det främst ska anses vara fråga om överträdelser av det slag som kan klassificeras som ordningsförseelser eftersom tilläggsavgiften är den avgift som ska utgå vid allvarligare överträdelser. För att möjliggöra en förutsägbarhet för enskilda bör byggnadsnämnderna ta fram riktlinjer för uttag av särskild avgift i olika situationer.
Ett annat förslag till ändring i paragrafen som behandlar den särskilda avgiften (10 kap. 6 §) är en följd av vissa omdisponeringar i 9 kap. och innebär att hänvisningen när det gäller kvalitetsansvariga ändras.
Byggnadsnämndens möjlighet att förelägga om stängsel föreslås kompletterade
I dag har byggnadsnämnden en möjlighet att förelägga om stängsel om det behövs till skydd mot olyckor. Möjligheterna avser byggnad eller annan anläggning för industriändamål som inte längre används.
Eftersom gruvor som inte längre brukas och tunnlar som inte längre används inte alltid har haft koppling till industriverksamhet saknas stöd för att förelägga om stängsel i vissa situationer. Detta är ett problem eftersom obevakade gruvor och tunnlar kan innebära olycksrisker om de inte hägnas in. Det finns därför enligt kommitténs bedömning skäl att förtydliga bestämmelserna om i vilka fall föreläggande om stängsel kan användas. En komplettering med tunnlar och gruvor föreslås därför i 10 kap. 17 § tredje stycket.
Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt SOU 2005:77
750
Konsekvensändringar till följd av andra justeringar
Eftersom bygganmälansskedet samordnas med bygglovsprövningen och rivningsplan kommer att hanteras med stöd av miljöbalken behöver 10 kap. 3 § ändras.
En konsekvens av att bygglov och bygganmälan slås samman är att dagens formulering inte kan kvarstå när det gäller förbud kopplade till bygganmälan. Den andra meningen i första stycket bör därför utgå eftersom de möjligheter till förbud som man vill säkra framöver täcks genom första meningen. En lösning av detta slag innebär att stycket blir detsamma som före förfarandet delades upp.
Till följd av att rivningsplanen förslås bli en fråga som hanteras med stöd av miljöbalken är det inte längre med stöd av PBL som ingripanden bör ske utan genom den tillsyn som miljöbalken reglerar. Det tredje stycket i dagens 3 § föreslås därför utgå.
Eftersom den framtida instansordningen för PBL-ärenden föreslås bli plan- och miljödomstolar behöver 8 § ändras
Uttag av tilläggsavgifter prövas i dag av förvaltningsdomstolar. Kommittén föreslår att PBL-ärenden framöver bör prövas i s.k. plan- och miljödomstolar och att en plan- och miljööverdomstol ska bli sista instans (se avsnitt 13.3.4 och 13.3.6). Därför krävs det följdändringar i 10 kap. 8 §.
Möjligheterna att ta ut särskilda tillsynsavgifter och ett helt nytt avgiftssystem skulle kunna bli föremål för en särskild översyn
Genom de justeringar som kommittén föreslår så förbättras möjligheterna att få sanktionssystemet verkningsfullt. En viktig förutsättning är dock att kommunerna avsätter de resurser som krävs för att kunna utföra tillsynsuppgifterna, annars riskerar de att bli verkningslösa.
Byggnadsnämnderna får i dag, utöver de ersättningar som kommer in via avgifterna för bygg-, rivnings- och marklov, ersättning för sina insatser genom byggnadsavgiften och den särskilda avgiften. På sätt är arbetet delvis finansierat genom avgifter.
SOU 2005:77 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
751
Kommittén har på grund av tidsbrist begränsat sitt arbete till att föreslå förbättringar av det system som finns i dag. Detta system har fortfarande brister som påtalats och som man inte kommer till rätta med genom kommitténs förslag till förändringar, exempelvis kan det vara en brist att kommunerna inte får ersättning för den arbetsinstans som krävs i rena tillsynsärenden och att nivåerna för tilläggsavgifter anses trubbiga eftersom de endast utgår från byggnadsareor. Dessutom kanske inte den särskilda avgiften blir verkningsfull i alla situationer. Ett exempel är byggande i strid med meddelat lov. I dagens läge är det inte alltid lätt att avgöra om byggandet är så avvikande från det meddelade lovet att det ska anses som uppförande av en helt ny byggnad utan lov. Kan byggandet vara så avvikande så att det kan anses vara utan lov fungerar dagens system, dvs. det finns möjlighet att ta ut byggnadsavgift och att döma ut tilläggsavgift. Är avvikelserna däremot inte tillräckligt stora är det endast en särskild avgift som kan tas ut. Många gånger kan vinsterna med avvikelserna vara stora, inte minst ekonomiskt, och en särskild avgift på maximalt ett prisbasbelopp vara ett pris man som enskild är beredd att betala. Man bör dock komma ihåg att ingripanden för att åstadkomma rättelse finns vid sidan om möjligheter att ta ut avgifter. Kommitténs förslag innebär således endast att vissa förstärkningar görs och att vissa problem kvarstår.
En mer genomgående översyn behöver göras för att se om systemets grunder ska behållas eller om det behövs mer genomgripande förändringar. För det fall att en sådan analys skulle leda till att man vill se på andra typer av sanktionssystem kan det vara intressant att titta närmare på miljöbalkens konstruktion med tillsynsavgifter och miljösanktionsavgifter. Den konstruktionen kan sägas utgå ifrån att kommunerna kan få sina kostnader för tillsyn täckta genom tillsynsavgifter och att kommunerna dessutom ska ingripa genom att besluta om sanktionsavgifter som tillfaller staten. Själva uttaget av avgifter liknande miljösanktionsavgifter måste med en sådan lösning bygga på ett system som blir lika över landet, där avgifterna fixerats och där olika förseelser ger olika avgifter. Med tanke på att det otillåtna byggandet och överträdelserna i övrigt enligt PBL är av så varierat slag kan det vara svårt att konstruera ett system som är tillfredsställande. Ett system som förändras i grunden och kanske till och med innebär en nyordning kräver en särskild utredning.
753
11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
Sammanfattning Kommittén har framför allt strävat efter en förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken. Främst är det fråga om att försöka samordna prövningsförfarandet enligt båda systemen handläggningsmässigt och tidsmässigt och inte att föreslå förändringar i de båda lagsystemens materiella regler. Ett syfte är att undvika en onödig dubbelprövning som innebär att samma frågor prövas flera gånger av olika organ och samtidigt att minska risken för att vissa viktiga frågor inte prövas alls.
Det föreslås vissa förändringar som utgår från att kommunens bygglovsprövning enligt PBL i flertalet fall ska vara det förfarande som håller ihop den samordnande prövningen, främst i de fall åtgärden även är anmälningspliktig enligt 9 kap. miljöbalken. Förändringarna innebär bl.a. att vissa moment i förfarandet ska vara gemensamma och leda till ett gemensamt beslut. Andra ändringar föreslås för att förtydliga byggnadsnämndens ansvar att bevaka områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken vid såväl bygglovsprövning som detaljplaneläggning. Kommitténs förslag syftar även till att säkerställa att detaljplaneläggning sker då en anläggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att det innebär risk för betydande miljöpåverkan. Vidare föreslås att förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan för en verksamhet i vissa fall ska kunna förenklas och samordnas med tillståndprövningen enligt 9 kap. miljöbalken.
En mer långtgående samordning mellan PBL och de lagar som reglerar utbyggnaden av trafikinfrastrukturen har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att genom förbättringar av PBL:s planeringsformer generellt skapa förutsättningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
754
Utrymmet för att förbättra samordningen mellan PBL och övriga lagar är omfattande och kommitténs arbete har inte medgett någon inventering av möjligheterna. Följden av detta är att kommittén i övrigt endast föreslår ett par smärre förändringar för att förbättra följsamheten mellan PBL och andra lagar.
11.1 Utredningsuppdraget
I direktiven uttalas att genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. För att anpassa också PBL till balken gjordes vissa anpassningar, i huvudsak formella ändringar. Genom direktiven gavs kommittén i uppdrag att göra en bredare genomgång av frågan om samordningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken. Också frågor som rör behovet av samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om att få en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar liksom skyddet av kulturhistorisk värdefull bebyggelse.
11.2 Samordningen mellan PBL och miljöbalken
Kommitténs bedömning och förslag Samordningsförsöken koncentreras till de fall då en prövning i förväg behöver ske av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet enligt båda lagsystemen. Utgångspunkten är att undvika onödig dubbelprövning, underlätta för de olika enskilda parter som berörs samt ge möjligheter till förenklingar och en snabbare handläggning. De förslag som kommittén har kan sammanfattas på följande sätt.
• Fyra nya bestämmelser införs i 8 kap. PBL som lägger grunden för en samordning av handläggningen av lovärenden och prövning enligt 9 kap. miljöbalken.
• Nya bestämmelser införs i 5 kap. och 8 kap. PBL som anger att detaljplan eller beslut om lov inte får strida mot föreskrifter eller förbud som gäller för områden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken.
• Kravet på samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska inte omfatta anläggningar som fått bygglov enligt PBL.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
755
• En ändring föreslås i 13 kap. 2 § PBL för att förhindra att miljöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt balken ska kunna tas upp på nytt vid överklagande av bygglov rörande samma verksamhet.
• Ett förenklat och samordnat förfarande vid detaljplaneläggning medges i vissa fall i samband med tillståndsprövning enligt balken. Detta förfarande samordnas med andra förenklingar rörande detaljplaneprocessen i en ny 27 a § i 5 kap. PBL.
• Detaljplanekravet skärps genom förslaget att i 5 kap. 1 § PBL införa en särskild bestämmelse med syftet att säkerställa att detaljplaneläggning sker i en situation då en anläggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar kan få en sådan omfattning att betydande miljöpåverkan kan uppkomma.
11.2.1 Inledning
Den kritik som nu finns mot hur prövningen enligt främst PBL och miljöbalken fungerar och de krav som därför ställs på effektivisering och bättre samordning av prövningen handlar egentligen om flera olika problem som helst borde hållas isär när man diskuterar möjliga lösningar. Till en del handlar det om vilken ambitionsnivå man i sak bör ha när det gäller t.ex. vissa miljökrav och om hur man anser att avvägningar mellan olika allmänna intressen bör göras. Till en del handlar det om hur inflytande eller makt över beslutsprocessen ska fördelas, t.ex. mellan politiska organ och domstolar. Om man inte på en mera övergripande nivå löser intressekonflikter av nu nämnt slag och de därmed behandlas på olika sätt vid tillämpningen av respektive lagar kommer problemen tillbaka som faktiska svårigheter när det gäller hur enskilda projekt eller sakfrågor ska hanteras eller bedömas. Förutom nu berörda problem finns vad som kan betraktas som mera egentliga samordningsproblem mellan lagarna, t.ex. onödig dubbelprövning och därmed onödigt långa processer samt oavsiktliga, slumpmässiga skillnader i bedömningar. I första hand är det sådana frågor som behandlas i det följande. Delvis är dock gränserna mellan vad som här beskrivits som olika problem flytande, delvis är de beroende av olika värderingar men det är ändå en fördel att försöka hålla isär frågorna.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
756
11.2.2 Förhållandet mellan PBL och miljöbalken
En grundläggande utgångspunkt för behandlingen av frågor om en förbättrad samordning av prövningen enligt PBL och miljöbalken är att de båda lagstiftningarna gäller parallellt. Olika åtgärder eller verksamheter kan således omfattas av regleringen enligt båda systemen. Detta är inte unikt för förhållandet mellan PBL och miljöbalken utan gäller också i många andra avseenden. Normalt har olika lagar då olika bakgrund och olika syften som ligger vid sidan av varandra. Några egentliga samordningsproblem ska då i huvudsak inte behöva förekomma även om företagare och andra som berörs av de olika regelsystemen kan uppfatta den sammantagna regleringen som omfattande och krånglig och de samlade kraven som besvärliga att leva upp till.
Vad som delvis kännetecknar förhållandet mellan PBL och miljöbalken och som gör det angeläget att närmare behandla samordningen mellan dessa lagar är att de frågor som prövas enligt de båda systemen ibland är mycket likartade. Det kan därför med fog påstås att det till en del sker en onödig dubbelprövning som innebär avsevärda olägenheter och kostnader både för myndigheter och för enskilda.
Skillnader i lagarnas tillämpningsområde bör beaktas
Omfattningen av dubbelregleringen styrs av hur de olika lagarnas tillämpningsområden ser ut. En svårighet är då att varken PBL eller miljöbalken innehåller tydliga regler om lagarnas tillämpningsområden.
PBL:s tillämpningsområde kan, allmänt sett, sägas gälla frågor om markanvändning och byggande. I 2 och 3 kap. PBL anges vissa kvalitetskrav som ska gälla när lagen tillämpas. I 2 kap. regleras således allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. I 3 kap. regleras, bl.a. genom hänvisning till reglerna i BVL, krav på byggnader m.m. Den närmare bestämningen av tillämpningsområdet sker genom de olika förfaranderegler som PBL innehåller och som reglerar dels plansystemet, dels olika former av tillståndsprövning, dels tillsyn och påföljder. Det är således i de fall då det enligt vad som närmare anges i lagen ska eller kan ske planläggning, tillståndsprövning eller tillsyn och ingripanden som PBL:s olika krav blir tillämpliga.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
757
Miljöbalkens tillämpningsområde är svårare att bestämma. Det beror delvis på balkens karaktär av en sammanställning av regler med många helt olika utgångspunkter, som tidigare funnits i en rad olika lagar, och på utformningen av de s.k. allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Det beror också på utformningen av tillsynsreglerna, där det i 26 kap. 9 § anges att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som i ett enskilt fall behövs för att balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Detta ska enligt förarbetena innebära bl.a. att så snart en verksamhet eller åtgärd kan sägas strida mot en allmän hänsynsregel kan ingripande aktualiseras. Eftersom i stort sett all mänsklig verksamhet på något sätt kan påverka miljön blir balkens möjliga tillämpningsområde därmed nära nog obegränsat. Miljöbalkens tillsynsregler kan jämföras med regleringen i 10 kap. 1 § PBL, som har en mera begränsad omfattning och där det anges att frågan om påföljd eller ingripande ska tas upp så snart det finns anledning att anta att en överträdelse skett av lagens bestämmelser om byggande eller av någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser.
Vid en genomgång av i vilken omfattning en dubbelreglering av verksamheter och åtgärder i praktiken kan sägas förekomma när det gäller PBL och miljöbalken är det naturligt att utgå från vad som regleras enligt PBL och försöka bedöma i vilken utsträckning också miljöbalken reglerar samma sak. En sådan utgångspunkt är motiverad med hänsyn dels till PBL-kommitténs uppdrag, dels till att PBL:s tillämpningsområde får anses vara snävare än miljöbalkens.
Prövningens omfattning och inriktning enligt de olika lagarna påverkar samordningen
Det område där samordningsproblem tydligast framkommit gäller prövningen av lokalisering av byggnader och verksamheter och deras effekter på omgivningen. Här förekommer i stor omfattning en dubbelprövning genom att många åtgärder och verksamheter prövas både genom planläggning och lov enligt PBL och efter anmälan eller ansökan om tillstånd eller dispens enligt miljöbalken. Samordningsproblemen kan i det sammanhanget gälla dels själva prövningsförfarandet i sig, dvs. att det sker två parallella prövningsförfaranden, dels den omständigheten att det kan vara oklart i vilken
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
758
utsträckning de materiella reglerna har samma innebörd och i vilka fall de i praktiken kan anses skilja sig även om de har likartade utgångspunkter och syften.
Ett ytterligare problem i detta sammanhang är att prövning enligt miljöbalken inte är något entydigt. Det förekommer olika former för prövning enligt balken och de kan ske med olika utgångspunkter beroende på åtgärdens eller verksamhetens karaktär och syftet med prövningen. En verksamhet kan således kräva prövning enligt balken med hänsyn till bl.a. reglerna i 7 kap. om skydd av områden (tidigare naturvårdslagen), reglerna i 9 kap. om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (tidigare miljöskyddslagen och hälsoskyddslagen), reglerna i 11 kap. om vattenverksamhet (tidigare vattenlagen) eller reglerna i 12 kap. om jordbruk och annan verksamhet (tidigare bl.a. naturvårdslagen). Ibland krävs prövning endast enligt något av dessa kapitel men i andra fall kan flera kapitel bli aktuella för samma verksamhet eller åtgärd. Den prövning som kan och i vissa fall ska ske enligt olika kapitel i balken är då inte i alla avseenden samordnad.
Även i de fall där prövningen enligt PBL och miljöbalken till stor del kan sägas avse samma frågor och därmed utgör en dubbelprövning finns det ändå skillnader som beror på lagarnas olika syften och utgångspunkter. Vid överväganden om lämpliga lösningar behöver man därför undersöka i vad mån aspekter som är viktiga enligt den ena eller andra lagen påverkas.
PBL:s syfte är att reglera markanvändning och byggande. När det gäller markanvändningen handlar det dels om att vid planläggning pröva vilken markanvändning som är lämpligast för olika områden, dels om att, när ett konkret projekt aktualiseras, pröva om den tilltänkta lokaliseringen är lämplig. När det gäller byggandet handlar det dels om förutsättningarna för att få bygga, dels om kraven på det som byggs. Vid de avvägningar som behöver göras ska, förutom berörda enskilda intressen, också ett mycket brett spektrum av allmänna intressen beaktas. I några avseenden anger lagstiftningen tydliga krav, men när det gäller markanvändningsfrågor ses avvägningarna till stor del som politiska lämplighetsbedömningar som det lagts på kommunen att göra.
I miljöbalken är det i första hand människans hälsa, en god miljö och naturens skyddsvärde som är utgångspunkterna. Balken reglerar alla verksamheter och åtgärder som kan skada de intressen balken ska skydda. Förenklat kan man säga att balken har en snävare utgångspunkt, miljöintresset, och ett mycket brett tillämpnings-
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
759
område, i princip alla verksamheter. PBL har däremot ett snävare tillämpningsområde, markanvändning och byggande, men mycket vidare utgångspunkter, i princip alla angelägna allmänna och enskilda intressen. Balkens tyngdpunkt ligger på den vikt som miljöintresset tillmäts vid olika avvägningar. PBL:s tyngdpunkt ligger mera på den demokratiska processen i kommunen när avvägningarna görs.
Mot bakgrund dels av hur plan- och byggfrågorna respektive miljöfrågorna vuxit fram och utvecklats och hur arbetet med dem organiserats, dels av de i det föregående nämnda skillnaderna i utgångspunkter för de båda lagkomplexen kan man tala om att det finns olika kulturer hos PBL-ansvariga och miljöansvariga organ på olika nivåer. Detta kan i sig vara ett hinder för en effektiv samverkan. På miljösidan kan ibland finnas en bristande förståelse för det behov av politiska avvägningar som intressekonflikter vid olika etableringar ofta innebär. På PBL-sidan kan på motsvarande sätt ibland finnas en bristande förståelse för vikten av att vissa grundläggande miljökrav ändå alltid måste tillgodoses. Olika traditioner och synsätt kan till en del förklara vad som i dag ibland upplevs som spänningar mellan dem som tillämpar den ena respektive den andra lagstiftningen.
Sådana skillnader som här berörts kan naturligtvis också försvåra genomförandet av olika förslag till en bättre samordning. Problem av detta slag bör emellertid inte ses som ett argument mot en ökad samordning utan snarare vara en omständighet som gör det än mera angeläget att de olika kulturerna verkligen tvingas att samverka och att myndighetssidan tar ett samlat ansvar för de ställningstaganden som görs. För de enskilda som på olika sätt berörs av myndigheternas samlade verksamhet är det ofta ett stort problem att mötas av inställningen att varje myndighetsföreträdare bara ansvarar för sin lilla del medan ingen svarar för helheten.
11.2.3 Den dubbla tillståndsprövningen av viss miljöfarlig verksamhet – exemplet vindkraftsanläggningar
Vid tillståndsprövningen av olika miljöpåverkande verksamheter och anläggningar möts de, i det föregående berörda, olika utgångspunkterna för PBL respektive miljöbalken. Det är naturligtvis av intresse att försöka ta reda på i vad mån det verkligen förekommer skillnader i praktiken mellan prövningarna enligt de båda lagarna.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
760
Det kan ju vara så att avvägningarna i enskilda fall utfaller på ett likartat sätt oavsett skillnaderna i lagarnas utgångspunkter. Det kan i så fall kanske vara det dubbla prövningsförfarandet i sig som är huvudproblemet. Några undersökningar som på ett mera samlat sätt belyser hithörande frågor synes inte finnas. Det kan ändå vara av intresse att något försöka belysa vilka likheter och skillnader som finns mellan prövningarna enligt de båda lagsystemen och i vad mån skillnaderna har betydelse. Beskrivningen inriktas främst på vindkraftsetableringar, bl.a. eftersom kommitténs arbete redan berört dessa anläggningar och vissa problem där är särskilt tydliga.
Anläggningar för vindkraft har nu byggts, och dessförinnan prövats, i många år. Det bör därför finnas relativt mycket erfarenheter av vilka aspekter som är viktiga att beakta och vilka problem som uppkommer vid prövningen. Detta gäller i första hand prövningen av enstaka mindre anläggningar på land. När det gäller större s.k. vindkraftsparker eller gruppstationer för vindkraft, särskilt till havs, är erfarenheterna kanske mindre och andra aspekter kan tillkomma. I de fallen är samtidigt kanske inte samordningsproblemen mellan PBL och miljöbalken lika påtagliga. I olika utredningar och andra publikationer, bl.a. från Boverket, finns redovisningar av olika förhållanden av betydelse för en prövning av vindkraftens utbyggnad och delvis även vissa resonemang om kriterier som kan tillämpas vid prövningen. Diskussionen i det följande är ett försök att, utan anspråk på fullständighet, kort belysa några frågor som ofta kommer upp vid prövningen av i första hand mindre anläggningar.
Prövningen av vindkraftsanläggningar behöver beakta både allmänna och enskilda intressen
En betydande utbyggnad av vindkraften är från energipolitiska utgångspunkter ett angeläget allmänt intresse. Detta gäller i första hand stora anläggningar och då i många fall till havs. I vad mån tillkomsten av mindre enstaka anläggningar på land har ett allmänt energipolitiskt intresse får bedömas i varje enskilt fall. Energimyndighetens redovisning av områden av riksintresse för vindkraftsutbyggnad kan vara ett viktigt underlag vid en sådan prövning. Annat material av betydelse kan vara t.ex. kommunens översiktliga planering, i den mån den har behandlat frågor av detta slag och då kanske
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
761
har angivit ett område som särskilt lämpat för utbyggnad av vindkraft.
Vindkraftsanläggningar har en betydande inverkan på landskapsbilden. I vad mån detta uppfattas som negativt är till betydande del en värderingsfråga. Inom många områden har dock en helt orörd landskapsbild ansetts ha ett så högt skyddsvärde att området på grund av sitt natur- eller kulturvärde givits ett lagstadgat skydd av något slag. Det kan handla om förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Det kan också handla om att området utpekas som av riksintresse för naturvården eller kulturmiljövården. En utbyggnad av vindkraft kan också anses som olämplig inom ett område med hänsyn till andra konkurrerande markanvändningsintressen. Också vid sådana bedömningar kan kommunens översiktliga planering vara ett viktigt underlag. Kommunen kan i denna t.ex. ha angivit att området inte är lämpligt för vindkraft på grund av sina bevarandevärden, på grund av närheten till befintlig bebyggelse eller för att området bör reserveras exempelvis för framtida tätortsutbyggnad.
Enskilda intressen behöver också beaktas vid prövningen. En markägare kan ha ett starkt eget intresse av att kunna utnyttja sin mark för energiproduktion. Angränsande markägare och andra närboende kan å andra sidan ha ett starkt intresse av att undvika de olägenheter i form av buller, ljusstörningar och påverkan på landskapsbilden som en vindkraftsanläggning kan innebära.
Prövningen av vindkraftsanläggningar sker med stöd av både PBL och miljöbalken
Enligt 8 kap. 2 § PBL krävs bygglov för vindkraftverk utom i vissa angivna fall, i huvudsak mindre anläggningar. Av 5 kap. 1 § PBL följer att detaljplan krävs vid betydande miljöpåverkan. Enligt miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs, beroende på anläggningens storlek, antingen tillstånd hos miljödomstol, tillstånd hos länsstyrelse eller anmälan till kommunal nämnd. För större anläggningar krävs också en s.k. tillåtlighetsprövning hos regeringen enligt 17 kap. miljöbalken. Denna obligatoriska regeringsprövning slopades för bl.a. vindkraftsetableringar och ersattes med en prövning efter förehåll genom ändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2005
1
. Enligt förarbetsuttalandena
1
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
762
till ändringarna kommer kommunerna att ha ett starkt inflytande över vilka verksamheter som ska prövas av regeringen (prop. 2004/05:129 s. 82 f.).
Prövningen enligt de olika lagarna sker till stor del hos olika organ. Enligt PBL sker prövningen hos kommunens byggnadsnämnd och överklagande sker till länsstyrelsen. Därefter överklagas detaljplaner till regeringen och bygglov till allmän förvaltningsdomstol. Enligt miljöbalken sker prövningen hos kommunens miljöansvariga nämnd, länsstyrelsen eller miljödomstol. I vissa fall sker också som nämnts en tillåtlighetsprövning hos regeringen. Överklaganden enligt balken sker till länsstyrelse, miljödomstol, Miljööverdomstolen och i vissa fall Högsta domstolen. Det är således olika organ som gör prövningen och olika domstolsorganisationer som slutligt prövar överklaganden enligt de båda lagarna, vilket innebär betydande risker för en splittrad praxis.
Det nuvarande regelsystemet innebär således att vindkraftsanläggningar i stor utsträckning förprövas både enligt PBL och miljöbalken. De frågor om olika intressen som kan aktualiseras i sammanhanget och som nyss berörts ska beaktas i båda dessa prövningar. Vid båda prövningarna ska avvägningar ske mellan de olika berörda allmänna och enskilda intressena.
Vad det kan finnas anledning att fundera över är i vilken utsträckning det är en skillnad i sak i de bedömningar som görs vid den prövning som sker enligt PBL och den som sker enligt miljöbalken. Även om några närmare undersökningar inte finns kan man göra bedömningen att praxis förefaller ganska splittrad men att det inte går en tydlig skiljelinje mellan prövningarna enligt PBL och miljöbalken utan att det kan skilja lika mycket mellan de bedömningar som görs inom respektive prövningssystem.
Prövningen har vissa likheter, men tyngdpunkten varierar
För den allmänna lokaliseringsbedömning som ska göras vid en tillståndsprövning finns regler både i PBL och i miljöbalken. Reglerna har delvis olika utformning men i båda fallen ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. I dessa kapitel finns både verksamhetsanknutna och geografiska riktlinjer för lokaliseringsbedömningar. Dessa innebär bl.a. att i den mån riksintressen berörs ska dessa beaktas på det sätt som anges i balken och avvägningar vid behov ske. Bedömningen av frågor om hur olika riksintressen eller andra intressen ska
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
763
värderas vid en prövning borde inte skilja sig, oavsett om prövningen sker enligt PBL eller enligt balken.
När det gäller de allmänna intressen som har betydelse för lokaliseringen som sådan av vindkraftsanläggningar handlar det som nämnts bl.a. om hänsyn till landskapsbild och om konkurrens med andra markanvändningsintressen. När det inte längre gäller riksintressen kommer sådana frågor till övervägande del att handla om lokala och kanske regionala bedömningar. Enligt PBL är lämplighetsbedömningar av sådant slag i princip en kommunal uppgift. I den mån det finns riktlinjer i översiktlig planering har dessa riktlinjer normalt betydelse för prövningen enligt PBL även om de inte är formellt bindande. I andra fall sker lämplighetsbedömningarna direkt vid lokaliseringsbedömningen i plan- eller lovärendet.
Kommunens avgörande inflytande över markanvändningen är inte lika uttalat i miljöbalken som i PBL. I den mån kommunen är tydlig i en översiktsplan torde dock denna normalt tillmätas stor betydelse även vid en miljöbalksprövning. Om översiktsplanen inte ger någon vägledning eller om det inte finns någon detaljplan som styr prövningen ska kommunen ändå höras vid miljöbalksprövningen. Om denna är en tillståndsprövning hos ett statligt organ blir kommunens yttrande då en del, och en viktig del, av underlaget vid prövningen. Att kommunens ställning och därmed möjlighet till inflytande ändå formellt är svagare än om kommunen själv, som enligt PBL eller vid behandlingen av en anmälan enligt balken, beslutar i ärendet är ett rimligt konstaterande. Vilken skillnad det verkligen innebär i sak är svårare att bedöma och beror ju i båda fallen slutligt på en eventuell överinstans. Några slutsatser av mer generell karaktär kan inte dras annat än att kommunens avgörande inflytande när det gäller allmänna lämplighetsbedömningar i markanvändningsfrågor är mera osäkert vid prövningen enligt miljöbalken än enligt PBL.
Vid sidan om mera övergripande lämplighetsbedömningar när det gäller markanvändningen är bedömningen av olägenheterna för omgivningen en huvudfråga vid prövningen av många vindkraftsetableringar. Delvis kan de båda aspekterna sägas vara två sidor av samma sak, särskilt när det gäller bedömningar av påverkan på landskapsbilden, men det är inte ovanligt med situationer där en etablering kan godtas med hänsyn till planeringen av markanvändningen i stort men där närheten till befintlig bebyggelse ändå är ett problem. Prövningen i vindkraftsärenden, både enligt PBL och enligt miljöbalken, handlar i sak också ofta om vilka olägenheter i
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
764
form av buller- och ljusstörningar som närliggande bebyggelse, främst bostäder, kan drabbas av och om dessa olägenheter kan godtas.
Vid prövningen enligt PBL handlar det i första hand om innebörden av kravet i 3 kap. 2 § på att en anläggning ska placeras och utformas så att den eller dess avsedda användning inte kan medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Vid prövningen enligt miljöbalken handlar det till stor del om tillämpning av de olika hänsynsregler som finns i bl.a. 2 kap. För båda lagarna gäller att formuleringarna i lagtexten är mycket allmänt hållna och att nivåerna läggs fast vid tillämpningen. Samma riktlinjer eller rekommendationer när det gäller bullernivåer och acceptabla ljusstörningar tillämpas i princip. En fråga är om lagarnas olika principiella utgångspunkter ändå kan tänkas leda till olika resultat. Allmänt sett kan sägas att lovprövning enligt PBL i princip omfattar alla byggnader och anläggningar oavsett om de är miljöstörande eller inte och behandlar den aktuella åtgärdens lämplighet från många olika utgångspunkter, medan prövningen enligt 9 kap. miljöbalken, som det här närmast handlar om, är inriktad just på sådana typer av anläggningar som normalt kan medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön. Prövningen enligt balken är därför i högre grad än prövningen enligt PBL inriktad just på frågor som rör olägenheter för omgivningen. Om detta också innebär att miljöbalksprövningen av vindkraftsetableringar i praktiken är mera noggrann när det gäller miljöaspekter och kanske strängare i sak än PBLprövningen är återigen något som det är svårt att generellt uttala sig om.
Några skillnader mellan PBL och miljöbalken som kan vara av betydelse när det gäller bedömningen av miljökonsekvenser kan dock framhållas.
• Miljöbalksprövningen görs av organ som generellt sett har större erfarenhet av bedömningar just när det gäller miljöskyddsfrågor än de organ som prövar PBL-ärenden.
• Miljöbalksprövningen innebär regelmässigt att ett godkännande av en lokalisering kombineras med föreskrifter om olika skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Tidsbegränsning av tillstånd kan också ske. Tillstånd enligt PBL innehåller i mycket mindre grad villkor för att begränsa miljöstörningar. Möjligheterna till tidsbegränsning av lov är snävare.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
765
• Vid miljöbalksprövningen kan, som komplement till den individuella regleringen av en anläggning eller verksamhet, generella föreskrifter om försiktighetsmått m.m. användas för vissa typer av verksamheter. Enligt PBL används inte i motsvarande mån generella föreskrifter när det gäller en anläggnings eller verksamhets miljökonsekvenser.
• Miljöbalkens regler innebär att tillsyn inriktad just på en anläggnings eller verksamhets miljökonsekvenser fortlöpande ska ske. PBL:s tillsynsregler har i dessa hänseenden en mycket mera begränsad inriktning. Tillsyn enligt balken ska ske oavsett om tillstånd finns eller inte och ett lov enligt PBL hindrar inte ett ingripande enligt balken.
Det finns vissa samband mellan prövningarna enligt de båda lagarna
Det kan konstateras att det formellt endast är i mycket begränsad omfattning som den ena lagen binder prövningen enligt den andra lagen. Detta är en konsekvens av det tidigare berörda förhållandet att lagarna i princip gäller parallellt. Endast i sådana fall då det uttryckligen anges i lag anses således den ena lagen formellt bindande för den andra. I huvudsak gäller följande.
• Vissa bestämmelser i miljöbalken ska, som tidigare nämnts, tillämpas direkt också vid prövning enligt PBL. Det handlar enligt hänvisningar i 2 och 12 kap. PBL främst om bestämmelserna i 3 och 4 kap. i balken, som bl.a. behandlar riksintressen, men också om bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. En prövning i ett enskilt ärende av innebörden t.ex. av förekomsten av ett riksintresse som gjorts enligt den ena lagen binder däremot inte formellt en motsvarande prövning enlig den andra lagen.
• Enligt bl.a. 16 kap. 4 § miljöbalken är detaljplaner och områdesbestämmelser till stor del bindande för prövningen enligt balken. Tillstånd eller dispens får således inte meddelas enligt balken om det skulle strida mot en sådan planbestämmelse enligt PBL. Däremot finns det inte något formellt hinder mot att vid prövningen enligt balken förbjuda en verksamhet som tillåtits enligt PBL.
• Förordnanden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken binder inte direkt prövningen enligt PBL men kan innebära att ett tillstånd enligt PBL inte kan utnyttjas.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
766
I vilken utsträckning en bedömning i sak som gjorts vid en prövning enligt den ena lagen reellt är styrande för en efterföljande prövning enligt den andra lagen även om den inte är formellt bindande är också svårt att bedöma. Med hänsyn till de olika lagarnas huvudsakliga utgångspunkter kan det anses rimligt att anta att en genom ett PBL-beslut uttryckt kommunal lämplighetsbedömning när det gäller markanvändningen i stort inom en kommun borde påverka prövningen enligt balken. På motsvarande sätt borde miljömyndigheternas bedömning i en mera renodlad miljöfråga kanske påverka prövningen enligt PBL. I vad mån det verkligen är så är osäkert. Ett praktiskt problem i sammanhanget är att en myndighet som prövar enligt den ena lagen inte behöver ta reda på och ofta nog inte heller vet om det redan skett en prövning enligt den andra lagen. Om prövningarna enligt båda lagarna överklagas kan beslut också komma växelvis enligt de båda lagarna och det är då svårt att säga vilken prövning som kanske kunde eller borde ha betydelse för den andra prövningen.
Resonemanget i det förgående har främst rört förhållandet mellan prövningen enligt PBL och den prövning som sker enligt 9 kap. miljöbalken. Det kan finnas skäl att ytterligare något beröra också förhållandet till prövningen enligt 7 kap. miljöbalken. Kravet på prövning enligt 9 kap. miljöbalken gäller generellt för olika slag av miljöpåverkande verksamheter oavsett lokalisering. När det talas om behovet av samordning med PBL är det också i allmänhet denna prövning som avses. Inom sådana områden där det föreligger ett områdesskydd enligt 7 kap. balken kan det emellertid också krävas en särskild prövning enligt detta kapitel. Inom reservat eller strandskyddsområde kan således krävas dispens och inom område som berörs av EG-rättsliga regler om Natura 2000 kan enligt 7 kap. 28 a § kan det krävas ett särskilt tillstånd. Delvis men inte i alla avseenden är de olika prövningarna enligt miljöbalken samordnade. I vissa fall kan det således krävas flera olika prövningar enligt balken och därtill en prövning enligt PBL.
Sammanfattande bedömning av behovet av en samordning
Sammanfattningsvis kan sägas att prövningarna enligt PBL och miljöbalken av anläggningar som kan ha miljöpåverkan till stor del handlar om likartade frågor men att tyngdpunkterna skiljer något. I båda fallen görs en prövning av lokaliseringens lämplighet varvid
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
767
miljöbalksprövningen i allmänhet utgår främst från verksamheten och handlar om i vad mån den valda platsen kan godtas för den tänkta verksamheten medan PBL-prövningen i större utsträckning kan utgå från det aktuella området och frågan vilken markanvändning som området är mest lämpat för. I båda fallen görs också en prövning av konsekvenserna för omgivningen varvid prövningen enligt PBL i princip har bredare utgångspunkter medan miljöbalksprövningen mera är inriktad just på miljöeffekterna. Skillnaderna kan ha betydelse men ska inte överdrivas.
När det gäller många typer av anläggningar kan de något olika utgångspunkterna innebära att prövningarna verkligen kompletterar varandra, varvid särskilt miljöbalksprövningens karaktär av fortlöpande tillsyn och möjlighet till omprövning av villkor är av betydelse. När det gäller t.ex. anläggningar för vindkraft är det däremot tydligt att prövningen enligt de båda lagarna till mycket stor del handlar om precis samma frågor om lokaliseringens lämplighet med hänsyn till landskapsbild och omgivande verksamheter samt huruvida avståndet till bebyggelse är tillräckligt för att undvika betydande olägenheter för omgivningen. Betydelsen av och lämpliga former för samordning kan därför variera för olika verksamheter.
11.2.4 Allmänna utgångspunkter för överväganden om samordningsbehovet
Samordningsfrågorna behöver ses ur både myndigheternas och enskildas perspektiv
En grundläggande utgångspunkt vid överväganden om behovet av en ökad samordning mellan PBL och miljöbalken är som tidigare berörts att de båda lagarna gäller parallellt. Olika verksamheter ska uppfylla kraven i båda lagarna och i var och en av lagarna regleras på vilket sätt den lagen är tillämplig. Endast i de fall då det särskilt anges i lagarna finns det kopplingar, t.ex. på det sättet att den ena lagen formellt binder den andra eller att vad som sägs i den ena lagen ska beaktas vid tillämpningen av den andra.
För olika myndigheters tillämpning av lagarna innebär detta att kravet på samordning kan sägas vara lågt. I de begränsade fall där det särskilt anges ska den ena lagen beaktas vid tillämpningen av den andra men i huvudsak kan kommunala och statliga myndighe-
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
768
ter och domstolar begränsa sig till den lag de vid varje tillfälle har att tillämpa. Att tillämpningen av de båda lagarna kan leda till motstridiga resultat, t.ex. i den meningen att den ena lagen tillåter och den andra förbjuder en och samma verksamhet, är ingenting de i princip behöver eller ska bry sig om vid sin prövning. De behöver normalt inte ens känna till vilken annan prövning som ska ske och vad den kan innebära.
För den enskilde, oavsett om han är privatperson eller verksamhetsutövare, gäller däremot att han i princip är skyldig att känna till all lagstiftning som finns och att följa alla lagar som berör honom eller hans verksamhet. Man kan inte, om man brutit mot en lag, klara sig med en invändning om att man inte visste att den eller den bestämmelsen fanns. Ett utslag av denna princip är att det alltid är den som vill vidta en byggnadsåtgärd eller annat som har det yttersta ansvaret för att alla nödvändiga tillstånd finns. Med hänsyn bl.a. till att det för olika slag av verksamheter kan krävas många olika typer av prövning är det inte heller rimligt att generellt flytta över ett sådant ansvar på något enskilt samhällsorgan. Samtidigt kan det finnas skäl att överväga vilket ansvar vissa samhällsorgan kanske ändå bör ha att i vissa situationer underlätta för enskilda att få en så samordnad prövning som möjligt av likartade frågor.
I den tidigare byggnadslagstiftningen fanns en längre gående skyldighet än i dag för byggnadsnämnden att bevaka sådana samordningsfrågor. Nämnden skulle således, när den prövade en ansökan om byggnadslov, se till att den åtgärd som lovet avsåg inte stred mot vissa uppräknade författningar. Behövdes även annat tillstånd skulle nämnden vidare hänvisa sökanden att begära sådant tillstånd. Denna ordning frångicks emellertid i PBL eftersom den ansågs leda till viss oklarhet och osäkerhet vid tillämpningen, särskilt i fråga om ansvarsfördelningen mellan den sökande och byggnadsnämnden. I PBL finns nu i 8 kap. 25 § endast en viss serviceskyldighet för nämnden som innebär att den, om den finner anledning att anta att en åtgärd som kräver lov även fordrar tillstånd av annan myndighet, ska upplysa sökanden om detta.
De skäl som fanns att gå ifrån det tidigare systemet med ett vidare ansvar för byggnadsnämnden att bevaka vilka tillstånd som krävdes i olika situationer förefaller fortfarande värda att beakta. Detta hindrar dock inte att man nu kanske bör överväga att berörda myndigheter i särskilt angivna situationer där det typiskt sett finns samordningsproblem bör ta ett större ansvar än i dag för att samordning faktiskt sker. Det skulle kunna gälla t.ex. verksamheter
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
769
som kräver både bygglov enligt PBL och tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken. Konkret skulle det för en sökande kunna innebära att han bara behöver göra en ansökan eller anmälan i stället för flera och att han får ett tillstånd med större säkerhet. För en sakägare med motstående intressen kan det innebära att han bara behöver bevaka ett ärende och att han lättare kan bedöma vilka konsekvenser, som en etablering i närheten kan få för honom.
En viktig utgångspunkt bör således vara att se samordningsfrågorna inte bara från ett myndighetsperspektiv och utifrån berörda allmänna intressen utan i lika hög grad från berörda enskildas perspektiv. Det senare perspektivet är också i hög grad bakgrunden till många av de krav som nu ställs på förenkling och effektivisering av beslutsprocessen. Det har då i första hand handlat om intresset hos den enskilde eller det företag som vill genomföra ett utbyggnadsprojekt.
Det finns emellertid också motstående enskilda intressen som måste beaktas. Man kan i och för sig alltid diskutera hur långt sådana enskilda intressen ska kunna sträcka sig. Hur nära måste man bo eller hur nära ska man i andra avseenden vara personligt berörd av en exploatering för att få framföra synpunkter och vilka invändningar ska man kunna framföra och kräva att få beaktade. Oavsett var man där drar gränserna är det dock uppenbart att den enskilde som verkligen är berörd måste ha en möjlighet att kunna få sina intressen prövade inom ramen för den prövning som sker.
Ett hänsynstagande till enskildas perspektiv när det gäller prövningsprocessen innefattar således i sig motstående intressen. Inte heller intresset hos den som vill genomföra en utbyggnad är alltid entydigt. I debatten framkommer kanske oftast intresset av att prövningen går så fort som möjligt så att det går att snabbt börja bygga. Lika starkt borde dock intresset vara att kunna lita på att det besked man först fått om att kunna få bygga verkligen står sig. Ska man kunna och vågar man ta i anspråk ett tillstånd som man har fått innan det slutligt gäller och när inträffar det? Denna fråga handlar bl.a. om att man kan behöva tillstånd enligt flera lagar och att man behöver kunna vara säker på att man verkligen har alla behövliga tillstånd. Detta är en fråga som i vart fall till en del kan höra hemma i en diskussion om samordningsfrågor.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
770
Alternativa vägar för en samordning kan diskuteras
Förenklat kan man, om man vill åstadkomma en bättre samordning mellan PBL och miljöbalken, välja alternativa vägar som lägger huvudansvaret för samordningen på olika nivåer. Den översta nivån skulle då vara lagstiftaren, vilket innebär att samordningen till stor del ska åstadkommas genom ändrad lagstiftning som kan innebära bl.a. att de materiella reglerna får en mera likartad utformning så att prövningen enligt de båda lagarna leder till samma resultat i sak. Den kan också innebära att man systematiskt försöker undvika att olika verksamheter behöver tillståndsprövas flera gånger. Att samordna PBL och miljöbalken på ett sådant sätt skulle betyda stora ingrepp i båda lagarna och kräva ett utredningsarbete av avsevärt mycket större omfattning än vad PBL-kommitténs uppdrag innebär.
Nästa alternativ skulle kunna sägas vara att lägga ett större ansvar för en samordnad behandling hos de myndigheter och domstolar som har att tillämpa de båda lagarna. Detta kräver också lagstiftningsåtgärder men av mera begränsad omfattning. På kort sikt kan arbetet hos de tillämpande myndigheterna antas öka men på längre sikt ska en samordning kunna innebära effektivitetsvinster också hos de tillämpande myndigheterna.
Det tredje alternativet, vilket närmast innebär att man i lagstiftningssammanhang inte gör någonting åt samordningsfrågorna, får till följd att olika berörda enskilda parter också i fortsättningen själva så gott det går får planera sin verksamhet och sitt agerande med hänsyn till de olika prövningar som ska genomföras.
I praktiken går det naturligtvis inte att renodla alternativ på det sätt som här kort skisserats. Det kommer alltid att behöva handla om ett samspel där alla tre nivåerna berörs. Utvecklingen under senare år med en alltmer omfattande prövning enligt båda lagarna, där det också i ökad utsträckning kommit att handla om att samma frågor prövas flera gånger, leder emellertid till slutsatsen att problemen för enskilda parter blivit onödigt stora och att det nu bör vara ett ansvar för samhället att förenkla det sammantagna prövningsförfarandet och att bättre samordna prövningen enligt PBL och miljöbalken. Successivt bör en större samordning av lagarnas innehåll i sak eftersträvas, men på kort sikt förefaller det vara mera framkomligt att i vissa avseenden försöka att förenkla och samordna förfarandet.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
771
11.2.5 Närmare om ett mera samordnat prövningsförfarande
En utgångspunkt för övervägandena och förslagen har således varit att den översyn som nu är möjlig att göra inte i första hand bör handla om ambitionsnivån i sak när det gäller de olika intressen som ska beaktas vid prövningen enligt de olika lagarna och inte heller om de avvägningar som då behöver göras mellan olika intressen. Tanken är att man behåller den materiella prövningen enligt de nuvarande lagarna men att man försöker att så långt som möjligt samordna den formella hanteringen. Detta är till stor del samma utgångspunkter som låg till grund för kommitténs behandling i delbetänkandet våren 2004 av frågan om lämplig domstolsinstans för prövning av PBL-ärenden. Resonemanget då innebar ju bl.a. att en effektiv samordning av den formella hanteringen enligt båda lagarna förutsätter att också överklagandeprövningen kan samordnas genom en enhetlig instansordning för PBL och miljöbalken.
Fördelen med angiven utgångspunkt är bl.a. att man relativt snabbt kan få en del praktiska samordningsfördelar och att man underlättar en eventuell fortsatt samordning utan att man nu behöver klara ut alla de större och delvis principiella problem som en sådan mera fullständig samordning kan aktualisera. För företag och enskilda borde det vara en betydande vinst om myndigheterna nu tar ett större ansvar för att prövningen samordnas. Också för berörda myndigheter borde det vara en fördel att kunna pröva olika frågor som gäller samma verksamhet i ett sammanhang.
En sammanhållen process bör eftersträvas
De tankar som redovisas om hur en bättre samordning mellan PBL och miljöbalken skulle kunna nås bygger således på utgångspunkten att det i första hand är den formella hanteringen som ska samordnas. Detta kan ibland ske enbart genom att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Ytterligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela beredningen sker i samordnade former även om det formellt blir två beslut. Man kan i vissa fall också ta bort den formella prövningen enligt den ena lagen och låta sakbedömningen klaras av inom ramen för den prövning som blir kvar. Vad som nu sagts gäller kanske i första hand mindre och enklare ärenden där bygglovsprövningen blir huvudsaken och den ytterligare miljöbedömning som kan behöva ske samordnas med bygglovsprövningen.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
772
Avsikten är således att, även om de båda lagarna i princip fortfarande ska gälla fullt ut i materiellt hänseende, den tillståndsprövning som behöver ske i förväg av en verksamhet koncentreras till ett sammanhållet prövningsförfarande. Vid valet av prövningsförfarande är det naturligt att utgå från hur prövning sker i dag enligt de två lagarna. Allmänt gäller att prövningen enligt PBL, genom detaljplan eller lov, till väsentlig del har formen av en tillståndsprövning i förväg, förprövning, av om en byggnad eller anläggning är lämpligt lokaliserad och kan godtas med hänsyn till olika berörda intressen. Förprövningens närmare omfattning preciseras i lagen men generellt kan sägas att förprövningen i PBL har en mycket bred omfattning och att det till mycket stor del är genom förprövning som PBL:s krav konkretiseras. Prövningen är bindande i den meningen att om man har fått ett lov och det har vunnit laga kraft kan det inte utan vidare upphävas eller ändras. Tillsynen är främst inriktad på att lovplikten iakttas och på att eventuella föreskrivna villkor följs.
Miljöbalken har inte på samma sätt en tyngdpunkt i en närmast generell förprövning av miljöpåverkande verksamheter. För större och mera typiskt miljöstörande verksamheter krävs visserligen i stor utsträckning tillstånd innan verksamheten får påbörjas, men även när det gäller verksamheter som typiskt sett kan innebära störningar för omgivningen är kravet på tillstånd i allmänhet begränsat till anläggningar eller verksamheter över en viss angiven storlek. För de största anläggningarna krävs tillståndsprövning hos miljödomstol och för övriga hos länsstyrelsen. För många åtgärder som inte omfattas av tillståndsplikt krävs i stället en anmälan, i allmänhet till kommunen, innan åtgärden vidtas. En anmälan ska, liksom en ansökan om tillstånd, innehålla en beskrivning av åtgärden och dennas konsekvenser. En anmälan behöver inte leda till någon åtgärd från berörd myndighet men kan också leda till föreläggande om försiktighetsmått eller förbud eller till krav på att tillstånd ska sökas. När det gäller miljöfarlig verksamhet som varken kräver tillstånd eller anmälan är det upp till verksamhetsutövaren att själv se till att miljöbalkens krav iakttas. Han har dock alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd.
Om tillstånd enligt miljöbalken inte finns kan en tillsynsmyndighet enligt balken alltid, om det krävs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, ingripa med förelägganden eller förbud. Detta gäller oavsett om verksamheten tillkommit efter anmälan eller inte. Miljöbalkens system innebär således, jämfört med
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
773
vad som gäller enligt PBL, att förprövningen är av mera begränsad omfattning men att det i stället sker en betydligt mera omfattande fortlöpande tillsyn. Fördelar med denna ordning kan vara att myndighetsresurser kan koncentreras till de situationer där de gör mest nytta. Ofta kan det vara svårt att närmare bedöma konsekvenserna för miljön innan verksamheten påbörjats. Myndighetskraven kan med stöd av vunna erfarenheter successivt anpassas till vad som krävs från miljösynpunkt. Nackdelar kan vara en större osäkerhet, både för verksamhetsutövare och för omgivningen, om vilka krav som kommer att gälla. Om en verksamhet till följd av utebliven förprövning lokaliseras till en olämplig plats kan det också i praktiken vara svårt att i efterhand rätta till problemen när omfattande investeringar redan gjorts.
Av resursskäl och för att tillmötesgå krav på en förenkling av miljöprövningen sker nu en utveckling mot ytterligare begränsningar av förprövningen enligt miljöbalken. Konsekvensen av detta, när det gäller verksamheter där det i sak kanske ändå krävs en bedömning av om en tilltänkt lokalisering är lämplig från miljösynpunkt, är att PBL-prövningen, som då ju är den enda förprövningen, får större betydelse också från miljösynpunkt. Bygglovsprövningen ska ju innebära en bedömning även av frågan om en åtgärd kan innebära betydande olägenheter för omgivningen, dvs. en viss miljöprövning. Eftersom dagens bygglovsprövning till stor del, när det gäller miljöstörande anläggningar, utgår från att det sker en miljöprövning i annan form kan det, från rent miljömässiga utgångspunkter, ifrågasättas om den antydda utvecklingen är lämplig. En mera summarisk miljöprövning innan en etablering sker innebär risk för att miljöproblem först uppmärksammas i efterhand då det kan vara både svårare och dyrare att lösa problemen. Detta kan innebära nackdelar både för verksamhetsutövare och för närboende.
En sammanhållen process ställer vissa krav på handläggningen
En begränsning av förprövningen enligt miljöbalken kan innebära en sådan förenkling av prövningssystemet i dess helhet som nu eftersträvas. Avgörande är därför hur den framtida prövningen sammantaget utformas. Ambitionen bör vara att kombinera kravet på en förenklad prövning med rimliga krav på att den prövning som ändå sker är av tillräcklig kvalitet, bl.a. från miljösynpunkt. Detta
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
774
borde innebära att när miljöfrågor behöver prövas bör miljöansvariga myndigheter medverka, miljökonsekvenser belysas och miljökrav kunna ställas.
När det här talas om att det bör ske ett sammanhållet prövningsförfarande behöver detta inte nödvändigtvis innebära att prövningen enbart sker enligt reglerna om lovprövning i PBL. Det kan i stället handla om att en prövning av miljöfrågorna sker parallellt med bygglovsprövningen. Samordningen innebär då att det bara ska behöva ske en ansökan eller anmälan, att berörda sakägare hörs i ett sammanhang, att kommunens slutliga beredning sker i ett sammanhang och att beslut tas samtidigt. För den fortsatta samordningen är det viktigt att också prövningen av eventuella överklaganden kan ske i ett sammanhang. En samordnad instansordning är därför en viktig förutsättning för den nu skisserade samordningen.
En mera ingående granskning av miljöfrågorna i anslutning till bygglovsprövningen behöver således inte formellt innebära en skärpning av lovprövningen och därmed kräva ändringar av PBL:s materiella regler. Den bör i stället ses som en möjlighet för miljöansvarigt organ att redan vid bygglovstillfället göra en första bedömning av om det finns skäl för sådan tveksamhet från miljösynpunkt som senare skulle kunna kräva ingripande i någon form enligt miljöbalken. I sådant fall kanske redan lokaliseringens lämplighet bör ifrågasättas. Alternativt kanske skyddsåtgärder bör föreskrivas. För både sökanden och olika sakägare bör det vara en fördel att få dessa frågor prövade innan anläggningen byggts och verksamheten påbörjats.
Sammanfattningsvis kan några av de viktigaste utgångspunkterna för förslagen beskrivas enligt följande
• inga ändringar görs i detta sammanhang i de båda lagsystemens materiella regler,
• samordningsförsöken koncentreras till de olika fall då en prövning i förväg av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet behöver ske enligt båda lagsystemen,
• samordningsförsöken inriktas främst på att handläggningsmässigt och tidsmässigt samordna prövningsförfarandet enligt de båda lagsystemen,
• samtidigt görs ett försök att se i vad mån det går att i vissa fall förenkla det sammantagna prövningsförfarandet genom att helt
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
775
undvika någon av prövningarna eller genom att låta vissa moment i förfarandet vara gemensamma.
Förslagen utgår från att den kommunala bygglovsprövningen enligt PBL ska vara det förfarande som i flertalet fall håller ihop den samordnade prövningen. En viktig förutsättning för förslagen är således att det också i fortsättningen kommer att finnas en i princip generell bygglovsplikt enligt PBL, i vart fall när det gäller alla anläggningar och verksamheter som i sak har sådana miljökonsekvenser att en prövning enligt miljöbalken skulle kunna aktualiseras.
I de fall där en tillståndsprövning krävs enligt 9 kap. miljöbalken kan dock inte bygglovsprövningen vara grunden för en samordning. I dessa fall får därför andra lösningar prövas. Hur gränsen dras för tillståndprövningen enligt 9 kap. miljöbalken blir således styrande för på vilket sätt samordningen kan ske för olika typer av anläggningar.
I första hand berör förslagen samordningen mellan PBL och prövningen enligt 9 kap. miljöbalken. Även frågan om samordning mellan PBL och viss prövning enligt 7 och 12 kap. miljöbalken tas dock upp.
Nuvarande ordning innebär att det är ett ansvar för den som vill uppföra en anläggning eller driva en verksamhet att svara för att han har iakttagit allt som enligt olika lagar krävs innan anläggningen börjar byggas eller verksamheten startar. Han eller hon har i allmänhet möjligheten att själv välja i vilken ordning han vill få olika frågor prövade. Den här föreslagna samordnade prövningen innebär ett ökat ansvar för myndigheterna att se till både att föreskriven prövning sker och att den samordnas.
En samordnad process ger möjligheter att undvika dubbelprövning och att förenkla förfarandet
Syftet med förslagen är att minska de problem som dagens splittrade och delvis svåröverskådliga prövningsordning innebär. Ett syfte är att undvika sådan onödigt dubbelprövning som innebär att samma frågor prövas flera gånger av olika organ. Samtidigt är det viktigt att minska risken för att vissa viktiga frågor inte prövas alls i sak därför att olika myndigheter utgår från att någon annan myndighet prövar frågan. Utgångspunkten är till stor del att underlätta för de olika enskilda parter som berörs av en prövning av en an-
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
776
läggning eller verksamhet. En sökande ska bara behöva komma in med en ansökan eller anmälan en gång. Han eller hon ska också kunna få ett samlat besked om tillstånd kan lämnas eller inte. Sakägare med motstående intressen ska kunna få en bättre överblick över de samlade konsekvenserna av en etablering som berör dem och kunna lämna synpunkter.
En samordnad prövning enligt angiven modell bör ge möjlighet till betydande förenklingar och därmed också en snabbare handläggning totalt sett. Beskrivningar, underlag m.m. från sökanden kan utnyttjas gemensamt och behöver bara ges in en gång. De som ska yttra sig, berörda myndigheter och enskilda, behöver också bara göra det en gång och har då dessutom möjlighet att göra det på ett mera fullständigt underlag. Också för de kommunala nämnderna ger en samordnad hantering möjligheter till förenklingar. En samordnad beredningsprocess ger möjlighet till besparingar. Nämnderna behöver också bara pröva ärendet en gång. I dag kan frågan om en anläggnings tillåtlighet komma upp hos en nämnd både som ett eget ärende vid ett tillfälle och som en fråga om yttrande i det andra ärendet vid ett annat tillfälle.
En samordnad prövning, hanterad på rätt sätt, bör således kunna innebära avsevärda möjligheter att rationalisera det sammantagna förfarandet till fördel både för enskilda parter och för myndigheterna och att samtidigt ändå få en prövning där alla viktiga omständigheter kunnat beaktas. Det är viktigt att dessa möjligheter verkligen tas till vara vid prövningen. Det kan annars alltid finnas en risk, om flera frågor ska hanteras i ett sammanhang, att hanteringen i stället växer. Det finns därför anledning att i de bestämmelser som reglerar samordningen tydligt markera nödvändigheten av att det sammantagna förfarandet görs så enkelt som möjligt. Alla berörda myndigheter behöver också aktivt verka för att all prövning sker så enkelt och samtidigt effektivt som möjligt. För den enskilda myndigheten kan det framstå som att förfarandet snarast kompliceras om man tvingas att också ta hänsyn till vad den andra myndighetens prövning kräver. Det är därför viktigt att hela tiden se till de effektivitetsvinster som det sammantagna förfarandet kan ge.
För att tydliggöra i vilka fall och hur förfarandet i samband med bygglovsprövningen ska samordnas med prövningen enligt miljöbalken m.m. föreslår kommittén att det införs fyra nya paragrafer i 8 kap., dvs. 25 a–d §§.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
777
Möjligheterna till en samordning bör belysas för olika beslutssituationer
I det följande diskuteras ett antal typfall var för sig med förslag till hur en samordning kan ske i de olika situationerna. Författningsförslag lämnas nu med något undantag endast när det gäller regleringen i PBL. Det bör framhållas att genomgången av olika situationer där en samordning kan aktualiseras inte är uttömmande. Det kan därför finnas anledning att senare fortsätta med en genomgång också av andra typfall. Det kan då finnas anledning att överväga också liknande former av samordning med lagar utanför PBL- och miljöbalkssystemen.
Vid den fortsatta behandlingen används i huvudsak begreppet anläggningar för det som prövningen avser, varmed då förstås såväl byggnader, anläggningar och åtgärder som inrättningar och verksamheter. Prövningen enligt PBL beskrivs i huvudsak som en bygglovsprövning men vad som sägs kan avse även annan lovprövning.
I avsnitt 11.2.6–11.2.13 redovisas överväganden och förslag utifrån vissa beslutssituationer där frågan om samordning mellan PBL och miljöbalken aktualiseras. De är följande.
• Anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 9 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.6)
• Anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.7)
• Anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken men inte bygglov (avsnitt 11.2.8)
• Anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och som enligt PBL prövas genom detaljplaneläggning (avsnitt 11.2.9)
• Anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.10)
• Anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. miljöbalken (avsnitt 11.2.11)
• Anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt miljöbalken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL (avsnitt 11.2.12)
• Anläggningar för vindkraft (avsnitt 11.2.13)
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
778
11.2.6 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov enligt PBL som anmälan enligt 9 kap. miljöbalken
Detta typfall handlar om anläggningar som kräver förprövning hos kommunen enligt såväl PBL som miljöbalken. Enligt PBL handlar det om en lovprövning och enligt balken om en prövning av en anmälan enligt 9 kap. I dag finns inga regler om samordning av förfarandena. Enligt 8 kap. 19 § PBL är det byggnadsnämnden som svarar för prövningen av en ansökan om bygglov. Anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken sker enligt förordningen (1998:889) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd till den kommunala nämnd som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Båda ärendena ska beredas enligt vad som anges i respektive lagsystem. Bygglovsärendet måste leda fram till ett beslut om bygglov för att anläggningen ska kunna utföras. Anmälningsärendet kan avslutas med att nämnden beslutar om föreläggande om försiktighetsmått eller förbud eller om att tillstånd ska sökas. Anmälningsärendet kan emellertid också avslutas med att nämnden underrättar den som har gjort anmälan om att ärendet inte leder till någon åtgärd från nämndens sida. En sådan underrättelse innebär att anläggningen kan utföras på det sätt som sökanden avsett. Underrättelsen hindrar emellertid inte nämnden från att senare ingripa som tillsynsmyndighet om så behövs.
Bygglovsprövningen bör samordnas med anmälningsärendet
En samordning enligt skisserad modell med utgångspunkt i bygglovsprövningen skulle kunna innebära att de båda ärendena handläggs enligt följande. Ansökan om bygglov och anmälan enligt balken ges in i samma dokument. Beredningen med bl.a. granskningen av underlag, hörande av andra myndigheter och av grannar och andra berörda sker så långt möjligt på ett samordnat sätt. Beslut meddelas samtidigt. Såväl sökanden som eventuella sakägare ska därmed i ett sammanhang kunna se avgörandena i båda ärendena och därmed kunna ta ställning till om de vill gå vidare till nästa instans. En fortsatt samordning därefter förutsätter att också förslaget om gemensam instansordning genomförs.
En fråga som övervägts särskilt när man vill samordna bygglovsförfarandet med anmälningsprövningen är hur det ska gå till i
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
779
de fall då en ansökan om förhandsbesked enligt PBL föregår den slutliga bygglovsprövningen. Eftersom ett förhandsbesked är bindande för den kommande bygglovsprövningen talar det mesta för att miljöbalksprövningen bör komma in redan i det skedet. Samtidigt är ju syftet med förhandsbeskedet att det ska gå att få ett tidigt besked utan att allt underlag behöver tas fram. Visserligen kan ett förhandsbesked villkoras men det är knappast lämpligt att ett positivt förhandsbesked, när det gäller en så avgörande fråga som miljöbalksbedömningen, kan villkoras med att tillståndet förutsätter att en senare miljöprövning leder till att anläggningen kan godtas.
Frågan är därför snarast hur långt den miljöbalksprövning behöver gå som ska samordnas med prövningen av frågan om förhandsbesked enligt PBL. Som tidigare berörts är det inte ovanligt att bedömningar i miljöskyddsfrågor sker successivt, på så sätt att man utnyttjar redan vunna erfarenheter för att så småningom fastställa mera långsiktiga föreskrifter om skyddsåtgärder m.m. Den viktiga frågan är då när och på vilket underlag man kan göra den avgörande bedömningen att en anläggning över huvud taget kan tillåtas från miljöskyddssynpunkt på avsedd plats. I anmälningsärenden, som ju generellt sett ska vara av mindre allvarlig art från miljösynpunkt, sker detta avgörande inte genom ett uttryckligt godtagande av anläggningen utan indirekt genom att den miljöansvariga nämnden inte beslutar om förbud eller om att tillstånd måste sökas.
Den lämpliga ordningen tycks därför vara att prövningen av en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken ska samordnas redan med prövningen av en ansökan om förhandsbesked men att det ska kunna vara möjligt att på det stadiet begränsa miljöprövningen till frågan om det krävs förbud eller tillståndsprövning. Frågan om försiktighetsmått skulle därmed kunna skjutas till ett senare tillfälle, t.ex. då bygglov lämnas. I och för sig är det naturligtvis en nackdel att frågor som kan vara av stor praktisk betydelse inte närmare prövas då det avgörande tillståndet lämnas. För sökanden innebär det att han på ett senare stadium kan drabbas av kostnadskrävande åtgärder som han själv inte räknat med. Det har dock varit hans eget val att först begära förhandsbesked. Nackdelarna följer ju av möjligheten som sådan till den uppdelade prövning som förhandsbeskedet innebär. Dessa nackdelar får vägas mot de praktiska fördelar det i många fall kan medföra att kunna projektera vidare med säkerheten att anläggningen ändå på något sätt får utföras. För sakägare innebär uppdelningen att de ändå inte i ett sammanhang får den prövning av samtliga omständigheter som kan underlätta för dem att
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
780
bevaka sina intressen. Jämfört med nuvarande ordning innebär det ändå en förbättring att en miljöskyddsbedömning över huvud taget sker innan ett för den fortsatta prövningen enligt PBL bindande tillstånd lämnas.
Övervägandena i det föregående har rört samordningen mellan prövningen enligt PBL och den prövning av miljöfarlig verksamhet som sker med stöd av bestämmelserna i 9 kap. 6 § miljöbalken. Också när det gäller annan prövning med stöd av 9 kap. miljöbalken avseende inrättande eller ändring av avloppsanordningar, värmepumpsanläggningar, grundvattentäkter m.m. föreslås en samordning ske i sådana fall där en sådan prövning aktualiseras i anslutning till en lovprövning enligt PBL. Ett bygglov för ett bostadshus kan således förutsätta att också en avloppsanordning eller annan anläggning inrättas efter särskild prövning enligt miljöbalkens bestämmelser. Det torde då vara lämpligt att förutsättningarna att godta berörd anordning prövas redan i anslutning till bygglovsprövningen. I dessa fall kan miljöbalksprövningen ha formen antingen av en tillståndsprövning eller av en prövning efter anmälan.
Kommittén föreslår således att det i 8 kap. PBL införs bestämmelser om att byggnadsnämnden ska svara för en samordning av ansökningar om bygglov eller förhandsbesked som enligt bestämmelserna i 9 kap. 6 § miljöbalken även ska anmälas till kommunen. Av bestämmelserna bör även framgå hur sådana ärenden bör beredas.
Skulle en miljöansvarig nämnd göra bedömningen att en anmälan enligt miljöbalken bör resultera i förbud eller krav på tillståndsprövning bör bygglov eller förhandsbesked inte lämnas. Detta bör anges i en särskild bestämmelse i 8 kap. (25 d §).
11.2.7 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver bygglov men inte anmälan enligt 9 kap. miljöbalken
I den förteckning över miljöfarliga verksamheter för vilka tillstånds- eller anmälningsplikt gäller, som finns som bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, preciseras ofta anmälningsplikten på så sätt att den gäller verksamhet av visst slag som är av minst en viss storlek. Det innebär att det finns många anläggningar avsedda för verksamheter som i princip är av
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
781
sådant slag att de kan ge upphov till störningar för miljön men där någon generell förprövningsplikt inte är föreskriven med hänsyn till anläggningens eller verksamhetens begränsade omfattning. Det finns också anläggningar av annat slag som inte alls berörs i förteckningen över anmälningspliktiga verksamheter men som i det enskilda fallet ändå kan innebära olägenheter för den närmaste omgivningen. Anläggningar av nu berört slag kan byggas och verksamheten kan startas utan att någon lämplighetsbedömning när det gäller lokaliseringen skett enligt miljöbalken. Om störningar uppkommer vid driften får i stället ingripande ske i efterhand med stöd av miljöbalkens tillsynsregler, varvid såväl förbud som skyddsåtgärder kan föreskrivas. I praktiken är det emellertid svårt att stoppa en verksamhet som just startat, även om det skulle visa sig att lokaliseringen inte varit lämplig. Man är därför i sådana situationer i allmänhet hänvisad till att med skyddsåtgärder göra det bästa möjliga av situationen.
Vissa anläggningar prövas enbart med stöd av PBL
Hur vanlig den situationen är att verksamheter, som i princip kan vara miljöstörande men som är av begränsad omfattning, får en olämplig lokalisering finns det inte uppgifter om. Eftersom verksamhetens omfattning är begränsad ska verksamheten normalt inte ge upphov till så stora störningar att de inte går att hantera genom skyddsåtgärder. Att enligt miljöbalken förpröva alla verksamheter som skulle kunna innebära någon risk för begränsad olägenhet för omgivningen är inte heller vare sig motiverat eller praktiskt möjligt. I den mån problem ändå uppkommer beror det i allmänhet på att den störande verksamheten är lokaliserad i omedelbar anslutning till bostadsbebyggelse eller annan störningskänslig bebyggelse eller verksamhet. Även miljöpåverkande verksamheter av mycket begränsad omfattning kan, om de lokaliseras olämpligt, t.ex. mycket nära känslig bebyggelse, ge upphov till uppenbara olägenheter. Det kan då i efterhand vara svårt att komma till rätta med olägenheterna enbart genom skyddsåtgärder. Sådana skyddsåtgärder kanske också kan behöva bli så omfattande att den begränsade verksamheten inte kan bära dem ekonomiskt. Exempel på verksamheter, som kan innebära tydliga olägenheter t.ex. för mycket nära belägna bostadshus även om verksamheten är av begränsad omfattning, kan vara små verkstäder där bullrande maskiner används eller lösningsmedel eller
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
782
andra kemikalier förekommer. Andra exempel kan vara verksamheter som ger upphov till luktstörningar, t.ex. vissa former av livsmedelsproduktion. Vidare kan nämnas lokaler, t.ex. vissa garage, vissa lagerlokaler eller distributionscentraler, som alstrar störande trafik även nattetid.
Anläggningar eller verksamheter av berört slag förprövas således inte generellt enligt miljöbalken, även om de i det enskilda fallet kan innebära problem för den omedelbara omgivningen. Däremot omfattas de normalt av bygglovsplikten vilket innebär att det ändå ska ske en prövning i förväg av lokaliseringens lämplighet. Även enligt PBL ska det då ske en prövning av miljökonsekvenserna. Enligt nuvarande 3 kap. 2 § PBL får inte ”betydande olägenheter för omgivningen” uppkomma. Om detta i allmänhet motsvarar den störningsnivå som utgör gränsen för ingripanden enligt miljöbalken och om byggnadsnämndernas prövning när det gäller konsekvenserna för omgivningen generellt sett är tillräckligt noggrann har – såvitt känt – inte undersökts. I många fall hörs kommunens miljöansvariga nämnd inför en bygglovsprövning där miljöfrågor är aktuella. Vissa formuleringar i bygglovsbeslut, där det hänvisas till en prövning i annat sammanhang av eventuella miljöstörningar, ger dock intrycket att byggnadsnämnder ibland anser att dessa frågor inte hör till bygglovsprövningen.
Det bör säkerställas att risken för miljöolägenheter bedöms vid bygglovsprövningen
En fråga som kommittén ställt sig är om det finns anledning att genom kompletterande regler säkerställa att det också i situationer av nu beskrivet slag sker en samordning mellan bygglovsprövningen och den bedömning av om det finns skäl för ingripande enligt miljöbalken som kommunens miljöansvariga nämnd alltid har att göra vid behov. Motivet skulle främst vara att det är olyckligt att miljöfrågor behandlas först i efterhand när problem redan uppstått och att det är angeläget att miljöbedömningen i stället sker medan det fortfarande finns en möjlighet att påverka en lokalisering. Det är också angeläget att bedömningen av vad som kan godtas är så likartad som möjligt oavsett vilken lag som tillämpas. Samtidigt är det viktigt att undvika att nya regler i onödan försenar och komplicerar prövningsförfarandet. En bestämmelse, som innebär att byggnadsnämnden inför en bygglovsprövning alltid ska höra
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
783
kommunens miljöansvariga nämnd om det gäller en ansökan som rör en anläggning eller verksamhet som i det enskilda fallet kan innebära störningar för omgivningen, kan dock inte anses innebära en alltför stor belastning på förfarandet. En ny bestämmelse av denna innebörd föreslås därför i 8 kap. PBL. Bestämmelsen går inte längre än vad som redan tillämpas i många kommuner och innebär egentligen bara att byggnadsnämnden måste ta in det underlag för beslut som ärendet kräver. Därtill bör läggas en bestämmelse som innebär att i de fall där den miljöansvariga nämnden finner skäl att närmare överväga en tillsynsåtgärd ska det fortsatta förfarandet samordnas på samma sätt som i anmälningsärendena. Situationen har ju då i det enskilda fallet blivit helt jämförbar, när det gäller intresset av en samordning, med den då anmälningsplikt föreligger.
11.2.8 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken men inte bygglov
Det kan finnas anledning att kort beröra också den motsatta situationen jämfört med föregående typfall, dvs. anläggningar där det inte krävs bygglov men däremot anmälan enligt 9 kap. miljöbalken. Det är osäkert hur vanlig denna situation kan vara men det kan finnas fall där en ny, utvidgad eller ändrad verksamhet kräver anmälan men där det inte är aktuellt med någon byggnadsåtgärd som kräver bygglov och där det inte heller kan hävdas att det handlar om att ta i anspråk en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än tidigare, vilket också kräver bygglov.
Eftersom det i denna situation bara initieras ett ärende finns det inte ett omedelbart behov av samordning. Frågan kan ändå ställas om det kan finnas skäl att aktualisera något förfarande enligt PBL på motsvarande sätt som en viss prövning enligt miljöbalken föreslås kunna aktualiseras i den situation som behandlats i föregående avsnitt. Några sådana skäl tycks dock inte finnas. Skillnaden mot situationen i det föregående fallet är ju att prövningen enbart av en anmälan enligt miljöbalken inte leder fram till ett bindande tillstånd som kan utgöra ett problem vid en efterföljande prövning.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
784
11.2.9 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver anmälan enligt 9 kap. miljöbalken och som enligt PBL behöver prövas genom detaljplaneläggning
Den hittillsvarande redovisningen har förenklats på så sätt att den utgått från att PBL-prövningen kunnat ske genom bygglov, eventuellt med ett föregående förhandsbesked. Det är emellertid nödvändigt att också överväga vad det innebär för den eftersträvade samordningen med en miljöprövning om detaljplaneläggning aktualiseras vid prövningen enligt PBL.
Inledningsvis finns det anledning att ta upp frågan vad det innebär att den anläggning som är föremål för prövning ligger inom ett tidigare detaljplanelagt område. Detaljplanen är ju, beroende på hur den är utformad, delvis styrande för vad som vid bygglovsprövningen kan tillåtas inom området. Ett bygglov får i princip inte lämnas i strid mot en detaljplan. Motsvarande förefaller däremot formellt inte gälla vid prövningen av anmälan enligt miljöbalken, eftersom kravet på förenlighet med detaljplanen endast gäller tillstånd eller dispens enligt 16 kap. 4 § miljöbalken. Någon bestämmelse som ålägger den miljöansvariga nämnden att vid prövningen av en anmälan förbjuda en tilltänkt verksamhet av det skälet att den strider mot en detaljplan finns inte. I detta avseende skiljer sig således de formella förutsättningarna för de nu aktuella prövningarna enligt PBL och miljöbalken. Om detaljplanen visar sig lägga hinder i vägen för bygglovet finns det emellertid ofta inte anledning att gå vidare med prövningen av anmälan. Om detaljplanen å andra sidan medger den tilltänkta anläggningen eller verksamheten har ju en del av lämplighetsprövningen redan skett men en samordning av den fortsatta prövningen kan ändå ge fördelar. Det skulle därmed inte finnas någon anledning att ha olika regler när det gäller samordningen beroende på om det finns en detaljplan eller inte.
En annan situation är den där det krävs, aktualiseras eller pågår en detaljplaneläggning i anslutning till miljöprövningen av den aktuella anläggningen. Om detaljplaneläggningen aktualiseras av det aktuella projektet – gällande plan kanske utgör hinder mot något man vill kunna genomföra eller plan krävs i övrigt enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL – kan man ställa frågan om en samordning mellan PBL och miljöbalken bör ske i planskedet eller om den bör anstå till det efterföljande bygglovsskedet. Det tidigare förda resonemanget innebär att det normalt är mest lämpligt att en samordning sker så tidigt som möjligt. Eftersom kraven på underlag i
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
785
samband med planläggning också omfattar en beskrivning av miljökonsekvenserna där sådana finns och kommunens miljöansvariga nämnd då ska involveras i planprocessen kan det behov av samordning som finns i planskedet emellertid sägas vara beaktat redan i gällande reglering av detaljplaneprocessen.
Nästa fråga blir då i vilket skede ett anmälningsförfarande enligt 9 kap. 6 § miljöbalken bör tas upp. Att pröva en anmälan innan en pågående detaljplaneläggning är avslutad och man därmed vet de närmare förutsättningarna för projektet är knappast meningsfullt. Övervägande skäl talar därför för att anmälan liksom i andra tidigare berörda situationer bör prövas samordnad med bygglovsprövningen. Den detaljplaneprövning som skett bör då, naturligtvis beroende på hur ingående den behandlat det aktuella projektet, kunna leda till att både bygglovsprövningen och miljöbalksprövningen kan förenklas.
Om detaljplaneläggningen har en vidare inriktning än det aktuella projektet finns inte heller anledning att närmare reglera formerna för samordning mellan planarbetet och prövningen enligt miljöbalken av den tilltänkta anläggningen eller verksamheten. Även i detta fall bör dock en samordning sedan ske mellan bygglovsprövningen och prövningen av anmälan enligt balken.
Sammanfattningsvis synes den nu berörda situationen inte kräva några särskilda bestämmelser utöver vad som tidigare föreslagits för att eftersträvad samordning ska kunna ske.
11.2.10 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som tillstånd eller dispens enligt 7 kap. miljöbalken
Byggnadsnämnden bör ges ett tydligare ansvar för att områdesskydd enligt miljöbalken beaktas
I 7 kap. miljöbalken regleras frågor om skydd av särskilt värdefulla områden m.m. Genom särskilda beslut kan områden eller föremål förklaras som t.ex. nationalpark, naturreservat, kulturreservat eller naturminne. Vidare gäller enligt balken strandskydd vid havet, insjöar och vattendrag. Ett särskilt skydd har också områden som ingår i det gemensamma europeiska nätverket Natura 2000.
För skyddade områden gäller i allmänhet förbud mot åtgärder som strider mot syftet med skyddet. Det finns dock i flera fall
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
786
möjlighet att efter särskild tillstånds- eller dispensprövning enligt balken få utföra åtgärder inom områdena. Sådana åtgärder kan i många fall när de avser byggnader eller anläggningar också kräva bygglov. Denna bygglovsprövning och prövningen enligt balken är med något undantag inte samordnad, vilket innebär att en markägare eller annan kan få bygglov för en åtgärd inom ett skyddat område men samtidigt enligt balkens bestämmelser vara förhindrad att utföra åtgärden. Denna ordning är olycklig av flera skäl. Det är inte lämpligt att olika myndigheter kommer till olika resultat när det gäller så likartade bedömningar som det i många fall handlar om. För den enskilde innebär det en osäkerhet att ha fått ett bygglov som normalt ger rätt att påbörja en byggnadsåtgärd, men där det i dessa fall fortfarande kan vara oklart om han får bygga. Det är i många fall inte ens säkert att han känner till att den aktuella åtgärden också berörs av ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken.
Det finns därför anledning att överväga samordningsåtgärder som lägger ett tydligare ansvar på byggnadsnämnden att svara för att områdesskyddet bevakas också vid prövningen enligt PBL och att behövlig samordning sker. Samordningen kan behöva utformas på olika sätt för olika situationer. I det följande behandlas olika former av områdesskydd var för sig. På samma sätt som när det gäller samordningen av prövningen mellan PBL och 9 kap. miljöbalken är det också i nu berörda fall viktigt att instansordningen mellan PBL och balken blir enhetlig för att fördelarna med en samordning helt ska kunna utnyttjas.
Kopplingen mellan PBL och s.k. Natura 2000-områden är tillräckliga
De områden som har ett skydd enligt de EG-rättsliga regler som behandlar s.k. Natura 2000-områden har formellt ett mycket starkt skydd. För dessa områden krävs enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i området. Frågan om tillstånd prövas av länsstyrelsen. Områdena har samtidigt givits ställningen av riksintresse enligt 4 kap. miljöbalken. Enligt 4 kap. 8 § får åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § inte komma till stånd om sådant tillstånd inte har lämnats. Byggnadsnämnden är därmed, genom hänvisningen i 2 kap. PBL till 4 kap. miljöbalken, också förhindrad att lämna bygglov innan tillstånd finns. Samordningen har i detta fall således inte formen av ett gemensamt förfarande utan av
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
787
att prövningen enligt miljöbalken ska vara genomförd och innebära klartecken för åtgärden innan bygglov får lämnas. Inte heller genom detaljplan får en åtgärd som kan skada det skyddade intresset medges. Därmed ligger redan i dag ansvaret för att bevaka om det föreligger ett områdesskydd av aktuellt slag på byggnadsnämnden. Några ytterligare bestämmelser för att säkerställa samordningen behövs därmed inte i dessa fall.
Det bör ställas uttryckliga krav på hänsyn vid bygglovsprövningen i naturreservat, kulturreservat, naturminnen och biotopskyddsområden
I beslut om bildande av naturreservat kan enligt 7 kap. 5 § miljöbalken bl.a. meddelas föreskrifter om förbud mot bebyggelse. Enligt 7 kap. 7 § får den myndighet som beslutat om bildandet av naturreservat, dvs. länsstyrelsen eller kommunen, också meddela dispens från föreskrifter som den meddelat för reservatet. Dispens får endast meddelas om det finns särskilda skäl. Bildandet av reservat kan föregås av beslut enligt 7 kap. 24 § miljöbalken om interimistiska förbud.
Beslut om inskränkningar i markanvändningen inom ett naturreservat får förutsättas vara grundade på att det finns ett dokumenterat behov av ett långtgående skydd. Ersättning kan också i vissa fall utgå för inskränkningar som följer av reservatsbeslut. Det finns därför starka skäl att också när det gäller naturreservat ha en ordning som innebär att bygglov inte får lämnas för åtgärd som strider mot föreskrifterna för reservatet och att, där det finns en dispensmöjlighet, dispens ska ha meddelats innan bygglov får lämnas. Detta skulle lagtekniskt kunna ordnas på liknande sätt som när det gäller Natura 2000-områden, dvs. genom att reservatsområdena också görs till riksintressen enligt 4 kap. miljöbalken och genom en kompletterande bestämmelse motsvarande 4 kap. 8 § i balken. Ett alternativ är emellertid att direkt i PBL föreskriva att bygglov inte får lämnas för åtgärd som strider mot föreskrifter som meddelats för ett naturreservat och att, där dispens kan meddelas, detta ska ha skett innan bygglov lämnas. Det senare alternativet är mindre långtgående och förefaller vara att föredra med den utgångspunkt som nu är aktuell, nämligen att samordna prövningen enligt PBL och miljöbalken. Bestämmelser av denna innebörd föreslås därför. Bestämmelserna bör utformas så att de inte bara gäller bygglov och
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
788
förhandsbesked utan också detaljplan. Av detta skäl behövs en reglering både i 5 kap. och i 8 kap. PBL.
Motsvarande reglering som för naturreservat finns enligt 7 kap. 9 § miljöbalken också när det gäller kulturreservat. Även för naturminne och biotopskyddsområde finns i 7 kap. 10 resp. 11 §§ en liknande reglering. De ovan angivna samordningsbestämmelserna bör också gälla i dessa fall. Bestämmelserna bör omfatta även sådana interimistiska förbud som enligt 7 kap. 24 § kan föregå det slutliga reservatsbeslutet.
Handläggningen av åtgärder inom områden med strandskydd bör samordnas
Frågan om strandskyddets utformning i sak tas ofta upp till diskussion. Det är emellertid en fråga som regleras i miljöbalken och som därmed inte kan anses vara en fråga som ingår i PBL-kommitténs uppdrag. Frågan är dessutom nu föremål för en särskild översyn inom Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet. Inom Regeringskansliet har man tagit fram departementspromemorian Ett förnyat strandskydd (Ds 2005:23). I promemorian, som för närvarande remissbehandlas, föreslås bl.a. vissa lättnader med inriktningen att skapa tydligare ramar för när strandskyddet ska kunna upphävas vid planläggning, att ange villkoren för ett differentierat strandskydd och att något öka möjligheterna att undanta åtgärder inom tomtplatser från dispenskrav. En fråga som däremot kan anses höra till PBL-kommitténs uppdrag är samordningen mellan PBL-prövningen och miljöbalksprövningen när det gäller åtgärder inom strandskyddsområden. De förslag som redovisas i det följande rör endast sådana administrativa samordningsfrågor.
Strandskydd gäller i princip generellt inom 100 meter från strandlinjen vid havet, insjöar och vattendrag. Strandskyddet kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, men det kan också inskränkas om ett område uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Länsstyrelsen kan vidare, om det finns särskilda skäl, enligt 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte längre ska omfattas av strandskydd. Sådan prövning sker efter ansökan av berörd kommun.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
789
I 7 kap. 16 § miljöbalken anges vissa åtgärder som inte får utföras inom strandskyddsområde. Det gäller bl.a. uppförande av nya byggnader eller ändring av byggnader så att de kan tillgodose ett helt annat ändamål än tidigare. Från förbuden i 16 § kan enligt 18 § dispens lämnas om det finns särskilda skäl. Ansökningar om dispens prövas i princip av länsstyrelsen men prövningen kan delegeras till kommun. Så har också till stor del skett.
Det är således i två situationer som en prövning av bebyggelse aktualiseras enligt både PBL och miljöbalkens regler om strandskydd. Det ena fallet är vid detaljplaneläggning som berör strandskyddsområde. Syftet med strandskyddet är naturligtvis att bebyggelse inom strandskyddsområde i princip ska undvikas men miljöbalken ger som nämnts utrymme, om det finns särskilda skäl, för att strandskyddet upphävs inom ett tilltänkt planområde. Av förarbetena framgår att avsikten är att strandskyddsfrågan ska prövas innan berörd plan antas. Så sker emellertid ofta inte utan kommunen antar planen och länsstyrelsen prövar därefter frågan om upphävande av strandskyddet. Det innebär att det är möjligt att en plan antas som medger åtgärder som strider mot strandskyddet och att länsstyrelsen därefter beslutar att strandskyddet ska ligga kvar.
Därmed kan således en situation uppstå där fastigheter genom planen fått byggrätter som emellertid strider mot strandskyddet och således inte kan tas i anspråk. En sådan situation är naturligtvis inte önskvärd. Eftersom den ena frågan, detaljplanen som sådan, prövas av kommunen och den andra, upphävandet av strandskyddet, av länsstyrelsen är det svårt att helt samordna beslutsförfarandet på samma sätt som i en del andra fall där kommunen svarar för prövningen enligt båda lagarna. Den naturliga ordningen förefaller därför i det nu aktuella fallet vara att i lag ange att strandskyddet ska vara upphävt innan kommunen får anta en plan som berör strandskyddsområde. Det skulle således innebära en lagreglering av vad som redan ska tillämpas enligt förarbetena. Strandskyddet utgör ju ett hinder mot planen och det rimliga är då att först pröva om hindret kan undanröjas. Man slipper då också den för den enskilde olyckliga situationen att den ena lagen kan tillåta bebyggelsen och den andra lagen förbjuda samma bebyggelse.
En följdfråga i sammanhanget är om en reglering av nu angivet slag bör utformas så att all detaljplanereglering inom strandskyddsområde måste föregås av att strandskyddet upphävs för hela det tilltänkta planområdet eller om upphävandet bara bör avse sådana områden inom vilka åtgärder skulle tillåtas som enligt 7 kap. 16 §
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
790
miljöbalken är förbjudna inom strandskyddsområde. Övervägande skäl talar för att den senare lösningen ska kunna tillämpas. Denna tycks närmast överensstämma med dagens praxis, där strandskyddet normalt ligger kvar inom områden, som t.ex. utgör grönområde eller annan allmän plats inom detaljplan.
Det andra fallet där det uppkommer en situation som innebär en prövning av bebyggelse eller annan åtgärd enligt både PBL och miljöbalkens regler om strandskydd är när en dispens enligt 7 kap. 18 § miljöbalken krävs för en åtgärd som också kräver bygglov. Någon reglering i lag av samordningen finns inte i dag. Bygglov kan därför ha lämnats utan att frågan om strandskyddsdispens är prövad. Även i detta fall talar övervägande skäl för en lösning där strandskyddsfrågan ska prövas innan bygglov får lämnas. I flertalet fall, där kommunen prövar båda ärendena, kan en parallell hantering där båda ärendena bereds och avgörs samtidigt vara lämplig. I de fall där länsstyrelsen behållit prövningen av strandskyddsdispenser bör bygglov inte få lämnas av byggnadsnämnden innan länsstyrelsen meddelat dispens. Där förhandsbesked söks bör liksom i andra liknande situationer dispensfrågan prövas redan i anslutning till prövningen av förhandsbeskedet.
Kommittén föreslår att bestämmelser med redovisad innebörd förs in i 5 kap. respektive 8 kap. PBL, så att såväl detaljplanesituationen som samordningen mellan bygglov och undantag från strandskyddet kan regleras.
Det finns inga behov av särskild reglering i PBL när det gäller övriga skyddsformer i 7 kap. miljöbalken
I 7 kap. miljöbalken finns också bestämmelser om bl.a. djur- och växtskyddsområden, miljöskyddsområden och vattenskyddsområden. I dessa fall avser skyddet till väsentlig del andra åtgärder än bebyggelse inom områdena. Behovet av samordning med regleringen i PBL synes vara mindre och någon särskild reglering föreslås därför inte.
Slutligen kan nämnas nationalparker. Områdena tillhör då staten och förvaltas av organ med ansvar för naturvårdsfrågor. Åtgärder som strider mot syftena med skyddet förutsätts därför inte komma att aktualiseras. Inte heller i dessa fall finns därmed något särskilt samordningsbehov.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
791
11.2.11 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl bygglov som anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
I 12 kap. miljöbalken behandlas jordbruk och annan verksamhet. Enligt 12 kap. 6 § ska anmälan för samråd göras beträffande verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken om verksamheten kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § görs normalt till en länsstyrelse. Bestämmelsens bakgrund i den tidigare naturvårdslagen och placering i 12 kap. miljöbalken tyder på att vad som åsyftas i första hand är arbetsföretag som på ett mera väsentligt sätt kan påverka landskapsbilden eller naturmiljön i övrigt och som inte lämplighetsprövas i annan ordning. Som exempel har nämnts olika arbetsföretag inom jord- och skogsbruket, större schaktningar och andra markarbeten, men även t.ex. uppförande av radio- eller telemaster. Bestämmelsens generella utformning gör emellertid att den kan få en mycket vid tillämpning. I praktiken har det, bl.a. med hänsyn till den nu mycket omfattande utbyggnaden av telemaster, visat sig att det f.n. i stor utsträckning förekommer en prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken av anläggningar som också bygglovsprövas enligt PBL.
Anläggningar som har fått bygglov undantas från samrådsskyldighet
Det är tydligt att det vida tillämpningsområdet för bestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken kan innebära en betydande dubbelprövning av anläggningar som också bygglovsprövas enligt PBL. Det kan starkt ifrågasättas om detta är motiverat. Vid prövningen enligt PBL ska också konsekvenser för landskapsbild och naturmiljön i övrigt beaktas. Bygglovsprövningen tycks därmed i sak täcka alla de aspekter som avsetts med prövningen enligt miljöbalken. I detta fall framstår det därför som mer ändamålsenligt att så långt möjligt helt undvika dubbelprövning än att enbart försöka samordna de olika prövningarna enligt PBL och miljöbalken. Kommittén föreslår således att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken inte längre ska behöva ske för anläggningar som bygglovsprövas enligt PBL.
Vid utformningen av en bestämmelse som syftar till att undvika den angivna dubbelprövningen bör man samtidigt försöka behålla
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
792
vad som var avsikten med bestämmelsen i miljöbalken, nämligen att kunna fånga upp sådana verksamheter och åtgärder som inte prövas i annan ordning. Med hänsyn till de oklarheter som aldrig helt kan undvikas när det gäller omfattningen av bygglovsplikten enligt PBL kan det finnas en risk att vissa anläggningar faller utanför all prövning om man utformar en ny bestämmelse på det sättet att bygglovspliktiga anläggningar inte ska omfattas av samrådsskyldigheten i 12 kap. 6 § miljöbalken. Därför föreslås att bestämmelsen får den utformningen att anläggningar som fått bygglov undantas från samrådsskyldighet. Därmed bibehålls den vida omfattning som 12 kap. 6 § i princip har samtidigt som onödig dubbelprövning av enskilda anläggningar kan undvikas. Den nya bestämmelsen bör föras in i 12 kap. 6 § miljöbalken som en andra mening i första stycket.
Ytterligare en åtgärd som bör övervägas är att, på samma sätt som när det gäller flertalet anmälningsärenden enligt 9 kap. miljöbalken, delegera prövningen av anmälningsärenden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till kommun. Därmed blir det lättare att samordna i de fall en åtgärd, även med den här föreslagna ändringen, kan aktualisera en prövning enligt båda lagarna. Denna fråga bör kunna lösas i förordning.
11.2.12 Överväganden och förslag avseende anläggningar som kräver såväl tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken som prövning genom detaljplan eller bygglov enligt PBL
Samordningsbehoven är stora, men samtidigt komplexa
Denna kategori inrymmer större och mera komplicerade anläggningar där det enligt 9 kap. miljöbalken krävs tillstånd. Anläggningarna har därmed normalt sådana miljökonsekvenser att detaljplanekravet aktualiseras vid prövningen enligt PBL. Den angivna kategorin är å ena sidan kanske den viktigaste gruppen eftersom förfarandet här ofta är omfattande och kraven på förenklingar därmed stora. Den är å andra sidan i många avseenden svårare att behandla eftersom förändringar som syftar till ökad samordning och till förenklingar här innebär större ingrepp i den nuvarande ordningen. Situationen i olika fall kan också variera mycket, vilket gör det svårare att finna lösningar som kan tillämpas generellt.
I de typfall som behandlats i det förgående har utgångspunkten i förslagen i huvudsak varit att låta bygglovsprövningen vara den
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
793
centrala prövningen till vilken det samordnade förfarandet koncentreras. Detta har varit naturligt bl.a. eftersom denna prövning har en mera generell omfattning och enhetlig utformning än miljöprövningarna i form av prövning av anmälan, dispens eller ren tillsyn.
I de fall som nu är aktuella sker en noga reglerad och ofta omfattande tillståndsprövning enligt miljöbalken. Prövningen enligt PBL kan å andra sidan bli mera splittrad eftersom den ofta omfattar både detaljplaneprövning och bygglovsprövning, där detaljplaneprövningen ofta är den avgörande för frågan om anläggningen eller verksamheten kan tillåtas, varefter bygglovsprövningen mera kommer att handla om vad som från miljösynpunkt kanske kan sägas vara detaljer. Miljöbalksprövningen kommer därför för de anläggningar som nu är aktuella att inta en mera central roll i det samlade prövningsförfarandet.
I det följande diskuteras tänkbara lösningar i några olika fall som utgår från hur plansituationen ser ut.
Frågor som redan är avgjorda vid tillståndsprövningen ska inte kunna överklagas vid bygglovet
En inte ovanlig situation är att det finns en detaljplan som medger sådan industriell eller på annat sätt miljöfarlig verksamhet som det aktuella utbyggnadsärendet avser. Någon ytterligare detaljplaneprövning behövs därmed inte. Utbyggnaden kommer då i första hand att i sak prövas vid miljöbalksprövningen, där bl.a. konsekvenserna för omgivningen noga ska behandlas. Den bygglovsprövning som också ska göras kan, när det sålunda sker en tillståndsprövning enligt balken, i huvudsak förlita sig på denna miljöbalksprövning när det gäller omgivningskonsekvenserna. Återstående frågor vid bygglovsprövningen torde normalt inte kräva sådan samordning med miljöprövningen att det finns anledning att överväga några särskilda samordningsmekanismer. Vid vilken tidpunkt bygglovsprövningen ska ske i förhållande till miljöbalksprövningen kan då vara en praktisk fråga som bör kunna avgöras från fall till fall.
Vad som skulle kunna övervägas, för att minska risken för att samma frågor kommer upp till prövning flera gånger genom överklaganden, är att låta ett miljöbalkstillstånd få samma formella effekt vid ett överklagande av bygglovet som en plan eller ett för-
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
794
handsbesked har enligt 13 kap. 2 § andra stycket PBL, dvs. bygglovsbeslutet ska inte kunna överklagas till den del det avser frågor som redan avgjorts vid den tidigare prövningen. Bestämmelsen i 13 kap. 2 § synes i och för sig inte tillämpas ofta, men ett sådant tillägg borde ändå kunna ha en viss betydelse för att förenkla och påskynda det sammantagna förfarandet. Kommittén föreslår därför att ett tillägg görs till denna bestämmelse.
Nuvarande reglering i miljöbalken och PBL innebär att det både i miljöbalksärendet och vid bygglovsprövningen ska göras en bedömning av anläggningens eller verksamhetens förenlighet med den gällande detaljplanen och i förekommande fall av om en avvikelse är av sådan mindre omfattning att den kan godtas. Det har i praxis förekommit fall där olika bedömningar gjorts i bygglovs- och miljöbalksärendena, vilket naturligtvis är olyckligt. På kommunal nivå bör detta inte vara något problem eftersom kommunen både har att pröva bygglovet och att yttra sig till det organ som gör miljöprövningen. För den fortsatta prövningen av frågan är det återigen av stor betydelse att instansordningen kan bli gemensam för miljöbalks- och PBL-prövningen. Man kan då undvika att olika domstolar gör olika bedömningar i samma fråga. Det skulle i och för sig kunna övervägas att låta prövningen i det ena ärendet vara styrande för utgången i det andra ärendet. Detta anses dock vara svårt att åstadkomma utan att ytterligare reglera förfarandet enligt de båda lagarna. En sådan reglering skulle sannolikt snarare komplicera än förenkla prövningsförfarandet. Det i föregående stycke föreslagna tillägget i 13 kap. 2 § PBL bör dock i vissa fall kunna bli tillämpligt i den nu aktuella situationen.
Det bör medges vissa förenklingar när en ny detaljplan eller en planändring görs enbart för en aktuella verksamhet som även prövas enligt miljöbalken
I detta fall förutsätts att den aktuella utbyggnaden strider mot gällande detaljplan eller att det inte finns någon detaljplan men att sådan krävs enligt bestämmelserna i 5 kap. 1 §. Det förutsätts också att detaljplanearbetet endast inriktas på att skapa den formella förutsättningen för att tillåta utbyggnaden, dvs. att kommunen anser att verksamheten kan tillåtas och att det inte finns några andra planfrågor som samtidigt behöver regleras.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
795
I denna situation är det uppenbart att planprövningen och miljöbalksprövningen till övervägande del kan ses som en dubbelprövning av samma frågor. Prövningen i sak av verksamhetens lokalisering och miljökonsekvenser ska göras i miljöbalksärendet, där kommunen också har att yttra sig och givetvis har ett stort inflytande. Planprövningen uppfattas i dessa situationer ibland bara som ett ytterligare förfarande som är formellt nödvändigt men som inte tillför något i sak. Detaljplanekravet ger ju i och för sig alltid kommunen den formella möjligheten att inte tillåta verksamheten. I sådana fall där kommunen är intresserad av att verksamheten tillåts är det emellertid angeläget att det sammantagna förfarandet enligt miljöbalken och PBL blir så enkelt som möjligt, utan att dock vare sig kraven på planmässiga bedömningar eller en ordentlig miljöprövning åsidosätts.
Nuvarande regler ställer i den beskrivna situationen betydande krav på planförfarandet trots att en parallell prövning sker enligt balken. Det krävs i princip program, samråd och utställning och underlaget behöver innehålla bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning. Visserligen kan underlaget till stor del användas i båda ärendena men förfarandet behöver dubbleras. Eventuella överklaganden kommer sedan att ske i olika instanser med ökad tidsutdräkt och risk för olika bedömningar.
Utgångspunkten för överväganden om lämpliga lösningar i detta fall bör vara att tillståndsprövningen enligt miljöbalken ska vara den huvudsakliga prövningsformen i sak när det gäller miljöfrågorna och att kommunen ska ges möjlighet att förenkla sitt planförfarande. Kommittén föreslår att det i denna situation ska gå att tillåta ett parallellt förfarande där kommunen ges möjlighet att, om den så önskar, låta sin prövning i detaljplaneläggningen delvis ”hängas på” miljöbalksprövningen genom att samordna utställningsförfarandet med kungörelseförfarandet och utnyttja handlingarna i tillståndsärendet. Liksom i tidigare diskuterade situationer borde då beslut kunna tas samordnat och en gemensam instansordning kunna underlätta en eventuell överprövning. Två viktiga förutsättningar bör i det sammanhanget vara dels att det ändå har skett en ordentlig planmässig bedömning av det aktuella områdets lämplighet för etablering av miljöfarlig verksamhet, dels att förfarandet säkerställer att berörda sakägares intressen inte åsidosätts. Det första kravet kommer att uppfyllas genom kommitténs förslag att det för ett förenklat planförfarande i dessa fall alltid ska krävas ett tydligt stöd i översiktsplan. Sakägarnas intressen i de de-
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
796
lar som gäller verksamhetens miljöeffekter bör kunna anses beaktade genom tillståndsprövningen enligt balken. Andra eventuella konsekvenser för vissa sakägare ska framgå av de plan- och genomförandebeskrivningar som även i dessa fall måste upprättas och vara tillgängliga för yttranden. Sakägare ska därför ha lika goda möjligheter att bevaka sina intressen som vid hittillsvarande dubbla förfaranden.
Det här föreslagna förenklade planförfarandet bör endast vara möjligt i de fall då det är identiska verksamheter som prövas i plan- och miljöbalksärendena. Ytterligare en förutsättning är att miljöbalksprövningen leder fram till att den föreslagna lokaliseringen godtas. Det förenklade planförfarandet utgår ju i detta fall från att prövningen delvis sker i miljöbalksärendet. Om denna prövning skulle leda till att verksamheten inte kan godtas bör självfallet inte heller planen kunna antas. Detta bör uttryckligen framgå av bestämmelserna.
Vad som sedan återstår efter tillstånd enligt miljöbalken och antagandet av ny detaljplan är en bygglovsprövning. På samma sätt som angetts i föregående avsnitt får denna prövning dock en mera begränsad innebörd i och med att konsekvenserna för omgivningen redan är prövade.
Kommittén föreslår således att det i 5 kap. PBL införs bestämmelser som medger att förfarandet vid upprättandet av ett förslag till detaljplan som enbart avser en verksamhet som ska tillståndsprövas enligt miljöbalken ska kunna förenklas och samordnas med tillståndsprövningen. Av bestämmelserna bör även framgå att ett beslut om antagande gäller under förutsättning att beslutet om tillstånd vinner laga kraft.
Möjligheterna till en samordning är mindre i de fall en detaljplaneläggning har en vidare inriktning
I detta fall förutsätts liksom i det föregående att det behöver ske ett detaljplanearbete samtidigt med miljöbalksprövningen. Skillnaden är att planarbetet i detta fall har en vidare inriktning än enbart att skapa de formella möjligheterna för utbyggnadens genomförande. Det kan handla om att det också behövs en reglering i plan av förhållanden som rör andra fastigheter eller verksamheter, t.ex. gemensamma utfarter från ett industriområde. Det kan också handla om att kommunen i ett sammanhang vill reglera flera olika miljöpå-
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
797
verkande verksamheter inom ett område eller att planen behöver reglera såväl utbyggnader av miljöpåverkande verksamheter som andra ändamål, t.ex. allmänna platser och angränsande bostadsområden eller annat. I detta fall är möjligheterna till samordning mindre samtidigt som det till stor del handlar om olika frågor i de olika ärendena och det därför inte annat än i begränsade avseenden kan anses föreligga en egentlig dubbelprövning. Övervägande skäl talar därför för bedömningen att det i den beskrivna situationen knappast är möjligt att utforma några mera allmängiltiga förslag till samordningsmekanismer. Vad som alltid kan vara av värde är att så långt möjligt försöka utnyttja visst underlag, t.ex. miljökonsekvensbeskrivningar, i båda prövningsförfarandena men det torde knappast kräva några lagstiftningsåtgärder och kan ju redan ske i dag.
11.2.13 Överväganden och förslag avseende anläggningar för vindkraft
I de tidigare avsnitten har olika typfall för samordning mellan miljöbalksprövningen och PBL-prövningen diskuterats. Däremot har inte närmare berörts hur vissa särskilda verksamheter ska prövas. När det gäller vindkraftsanläggningar har kommittén redan tidigare i olika sammanhang behandlat de olika prövningsformerna och kunnat konstatera att dagens dubbelprövning inte är motiverad. Det kan därför finnas anledning att just när det gäller vindkraftsanläggningarna något ytterligare diskutera i vilka former prövningen lämpligen bör ske.
Utgångspunkten bör vara att lokaliseringsprövningen när det gäller landbaserade anläggningar så långt möjligt bör ske enligt PBL. Tillstånd enligt miljöbalken bör endast krävas för de allra största anläggningarna. Gränsen skulle kunna sättas vid den nivå som t.o.m. den 31 juli 2005 gällde för regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken, dvs. s.k. gruppstationer med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt. I övrigt bör lokaliseringen i princip prövas enligt PBL, för enstaka anläggningar normalt genom en bygglovsprövning. I det sammanhanget bör krav på skyddsåtgärder m.m. kunna föreskrivas vid den prövning som ska ske parallellt med anledning av en anmälan enligt 9 kap. 6 §. Behandlingen i miljöbalksärendet skulle då i normalfallet kunna innebära en hänvisning till generella
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
798
föreskrifter om högsta tillåtna bullernivåer och om maximala tider för ljus/skuggningsstörningar vid närliggande bebyggelse samt de eventuella ytterligare föreskrifter om försiktighetsmått m.m. som krävs i det enskilda fallet. Vid lokaliseringsprövningen i bygglovsärendet skulle man med stöd av relativt schablonartade beräkningar kunna bedöma det avstånd som, för aktuell typ av anläggning i aktuell terrängtyp, behövs mellan anläggningen och bebyggelsen för att de generella föreskrifterna ska kunna upprätthållas. Genom tillsyn enligt miljöbalken får man sedan kontrollera att angivna värden inte överskrids och vid behov föreskriva skyddsåtgärder eller begränsningar av verksamheten.
I områden där många men mindre anläggningar etableras bör prövningen i ökad utsträckning ske genom detaljplan för att de sammantagna konsekvenserna ska kunna beaktas. Kommittén föreslår därför en skärpning av detaljplanekravet så att hänsyn ska kunna tas också till andra anläggningar än dem en aktuell bygglovsprövning avser. Utgångspunkten bör vara att detaljplan ska krävas inte bara vid en större etablering med flera anläggningar utan också när det gäller enstaka anläggningar inom ett område där det finns eller planeras också andra anläggningar och där den sammantagna effekten av de olika etableringarna innebär risk för betydande miljöpåverkan.
Behovet av ändringar eller kompletteringar i övrigt i miljöbalken och tillhörande förordningar
Hittills redovisade författningsförslag har, med ett undantag, endast rört PBL och därmed byggnadsnämndens handläggning. För att en samordning ska kunna säkerställas behövs i vissa fall också motsvarande reglering av förfarandet enligt miljöbalken. Eftersom detta förfarande i huvudsak är reglerat i förordningsform krävs knappast några ändringar i balken. Frågan om vilka förordningsändringar som kan bli aktuella har inte behandlats närmare av kommittén.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
799
11.3 Samordningen mellan PBL och trafiklagarna
Kommitténs bedömning och förslag Den planering och bedömning som i dag sker av utbyggnaden av bl.a. vägar och järnvägar sker enligt olika regelverk och samordningen brister i vissa fall. Ofta förekommer vad som kan anses vara dubbel planering och dubblerad prövning. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det finns också skilda materiella krav. En mer långtgående samordning har ansetts vara för omfattande för att rymmas inom ramen för PBL-översynen. Kommittén har därför inriktat arbetet mot att genom generella förändringar kopplade till planformerna också skapa förutsättningar att stärka de kommunala planernas roller i sektorsplaneringen.
11.3.1 Bakgrund
PBL-kommitténs direktiv rörande samordning med miljöbalken lyfter särskilt fram behovet av samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar. På uppdrag av PBL-kommittén har en underlagsrapport tagits fram i vilken möjligheterna till samordning mellan PBL och trafiklagarna utretts. Som ett led i uppdraget ordnades ett särskilt seminarium med inbjudna företrädare från bland annat trafikverken och länsstyrelser.
Rapporten har namnet Samordning PBL och trafiklagarna och är daterad den 13 augusti 2004. Rapporten har sänts för synpunkter till de myndighetsföreträdare som medverkade vid seminariet.
11.3.2 Planläggning och prövning av trafikanläggningar enligt gällande bestämmelser
Planeringen av trafikanläggningar sker på olika sätt beroende på vilket trafikslag det är fråga om. För väg och järnväg finns en planering som delvis överlappar den kommunala fysiska planeringen. För luftfart och sjöfart finns också en planering, styrd av miljöbalkens procedur för miljökonsekvensbedömning, som delvis överlappar den kommunala fysiska planeringen. Det är samlat många beslut som delvis överlappar varandra – så kallad dubbelprövning.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
800
Den statliga investeringsplaneringen – dvs. den process där investeringar i trafikanläggningar fördelas och den övergripande inriktningen läggs fast genom beslut av riksdag, centrala verk respektive länsstyrelser eller regionala självstyrelseorgan – är inte kopplad till den kommunala fysiska planeringen. Sambanden är däremot tydliga när det gäller planering och prövning av enskilda trafikanläggningar och objekt. Objektens genomförande förbereds genom kommunal planering, sektorsplanering och projektplanering inkl. miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Dessutom upprättas ofta MKB för vissa typer av åtgärder såsom byggande i vatten, upplag av förorenade ämnen, åtgärder som skadar skyddade områden, till exempel s.k. Natura 2000-områden.
En viktig utgångspunkt för diskussion om möjligheterna till samordning är de skilda lagar och regler som styr respektive trafikslag, dvs. vägar, järnvägar, flygplatser samt farleder och hamnar.
Vägar
Planeringsprocessen för statliga objekt sker huvudsakligen med stöd av väglagen (1971:948) och för kommunala objekt genom detaljplanering enligt PBL. Väglagen reglerar inte bara planeringsprocessen utan även ansvaret för det allmänna vägnätet, byggande av allmän väg, drift av väg och ersättning till markägare, medan PBL är mer allmänt skriven när det gäller funktionerna och inte reglerar väghållningen. En gata inom detaljplan omfattas typiskt sett inte av väglagen, utan PBL:s regler för huvudmannaskap, inlösen m.m. gäller. Det bör dock observeras att rätten till inlösen också gäller allmän väg med kommunalt huvudmannaskap.
För byggande av allmän väg (dvs. vanligtvis statlig infrastruktur) ska alltid finnas arbetsplan, även om det finns detaljplan för objektet. För objekt i den kommunala infrastrukturen behövs ingen arbetsplan, utan bara detaljplan.
Några viktiga likheter och skillnader mellan planering och prövning enligt väglagen respektive PBL är följande. Stegvis planeringsprocess, men skilda regler och bindningar mellan plannivåer Planeringsprocesserna enligt både väglagen och PBL karakteriseras av ett stegvist förfarande där förutsättningar och alternativ successivt redovisas och analyseras i syfte att nå fram till förslag. Den obligatoriska förstudien enligt väglagen fortsätter ibland med en ut-
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
801
redning av alternativa lokaliseringar (eller utredning inför regeringsprövning) samt slutförs i en arbetsplan. PBL:s flerstegsprocess är utförligare reglerad med en obligatorisk kommuntäckande översiktsplanering, med eventuella fördjupningar för delområden, vidare till detaljplan, bygglov och bygganmälan. PBL innehåller dock inga bindande kopplingar mellan plannivåerna, utan det är möjligt att börja direkt med den rättsverkande detaljplaneläggningen.
Delvis gemensamma, men också skilda materiella krav Planeringen av objekt enligt väglagen ska ske med hänsyn till både bestämmelser i miljöbalken (hänsynsreglerna i 2 kap., hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. och om miljökvalitetsnormer enligt 5 kap.) och kompletterande krav i väglagen. För planläggning och prövning enligt PBL gäller PBL:s materiella bestämmelser i 1–3 kap. PBL, som i sin tur även hänvisar till 3 och 4 kap. miljöbalken.
Olika krav på miljökonsekvensbeskrivningar En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder är inte obligatoriskt enligt PBL, utan beror på graden av påverkan på miljön och utgör en integrerad del i detaljplaneläggningen. För särskilt angivna verksamheter som anses medföra betydande miljöpåverkan, t.ex. parkeringsanläggning för sammanhållen bebyggelse, ska en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder upprättas. En miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken är obligatorisk i arbetsplanen, t.o.m. för mindre ingrepp såsom bussfickor. Krav på miljökonsekvensbeskrivningar för vissa planer och program infördes i svensk lagstiftning. Detaljplanen kommer att kräva en så kallad miljökonsekvensbeskrivning för planer och program enligt miljöbalkens regler i vissa fall. Förutsättningen är att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Något motsvarande krav kommer inte att införas för arbetsplaner enligt väglagen. I vissa situationer kommer det att krävas såväl en miljökonsekvensbeskrivning för planer och program som en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder avseende samma detaljplan.
Olikheter i fråga om ansvarsfördelning och roller Aktörernas ansvar och mandat skiljer sig åt mellan väglagen, PBL och miljöbalken, bl.a. när det gäller samrådsprocessen och MKB. Den grundläggande skillnaden är att planläggning och beslut enligt PBL i huvudsak är ett kommunalt ansvar, medan länsstyrelsen,
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
802
Vägverket och miljödomstolar har ansvar för skilda beslutssteg enligt väglagen och miljöbalken. Verksamhetsutövarens ansvar att upprätta MKB enligt väglagen och miljöbalken är en annan grundläggande skillnad som förtjänar att framhållas. I sammanhanget bör nämnas miljöbalkens regler om tillåtlighetsprövning av regeringen för motorvägar, motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer.
Skillnader i fråga om de rättsverkande planernas räckvidd En detaljplan måste ha en genomförandetid på mellan 5 och 15 år, under vilken byggrätten är garanterad. Arbetsplanen är giltig i fem år med möjlighet till förlängning tre år i taget om det finns synnerliga skäl. Arbetsplan kan inte medge bygglovfrihet – det kan detaljplan.
Järnvägar
Lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (här kallad banlagen) är ett av genomförandeinstrumenten för planerade investeringar i järnvägens infrastruktur, utbyggnad av järnvägar och andra spåranläggningar. Eftersom banlagen skapades med väglagen som förebild är analysen av likheter och skillnader mellan väglagen och PBL även giltig i förhållande till banlagen. Några specifika skillnader när det gäller banlagen bör dock lyftas fram. Mark som behövs för järnvägsändamålet planläggs som kvartersmark och inte som allmän plats För byggande av järnväg ska som regel upprättas järnvägsplan. Banlagen saknar emellertid ett institut motsvarande ”vägrätt” med stöd av järnvägsplan, som ”automatiskt” ger åtkomst till mark, vilket innebär att markåtkomsten får säkras genom ett förfarande om inlösen som kan begäras av både järnvägsbyggaren och fastighetsägaren. Järnvägsändamålet kan även fastställas genom kommunens detaljplan. Järnväg är emellertid inte en sådan ”allmän plats” som ska vara allmänt tillgänglig för allmänheten, utan planläggs som kvartersmark. Kvartersmark ger inte rätt till inlösen.
Dubbel planläggning kan krävas Järnvägsplanens uppgift är att reglera järnvägsanordningar och markutnyttjande samt åtkomstfrågor. Detaljplan kan emellertid – utöver det ovan nämnda säkrandet av järnvägsändamålet – behöva
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
803
reglera placering och utformning av tillhörande anordningar samt kräva skyddsåtgärder för att motverka störningar på omgivningen. Kompletterande anläggningar, såsom stationer, resecentra och tunnlar behöver regleras och säkerställas särskilt. Det blir således ofta fråga om en dubbel planläggning för järnväg, som vanligtvis sker i samråd mellan aktörerna. I sammanhanget bör nämnas att det för järnvägsplan inte ges möjlighet till förenkling om det finns en detaljplan. En annan omständighet är att järnvägsplan gäller fem år och inte kan förlängas.
Flygplatser
Flygplatser och luftfart regleras annorlunda än vägar och järnväg. Driften – flyget – är en internationell angelägenhet där konventioner och avtal tar över stor del av regleringen.
Prövning av nya flygplatser sker normalt utifrån avgränsade frågeställningar Inrättande, drift och byggande av flygplatser för allmänt bruk kräver tillstånd av Luftfartsverket enligt luftfartslagen (1957:297). Prövningen enligt luftfartslagen av flygplats och dess verksamhet är främst inriktad på trafikeringen med tanke på säkerhet, teknik, ekonomi, försvaret och trafikpolitik, men även störningar för omgivningen ska beaktas. Hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska inte tillämpas, däremot ska reglerna i om hushållning med mark- och vattenområden i 3–4 kap. samt miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. tillämpas.
Vissa större flygplatser (om minst 2 100 m banlängd) ska tillåtlighetsprövas av regeringen, varvid prövningen sker med utgångspunkt från miljöbalkens bestämmelser.
Särskilda krav på miljökonsekvensbeskrivningar Kopplingen av luftfartslagen till miljöbalken har lett till en specialreglering för denna typ av ”miljökonsekvensbeskrivning för luftfarten”. En MKB för luftfartslagens beslut ska i princip tas fram oavsett storlek.
Det saknas en översiktlig planprocess för flygplatslokalisering, men översiktsplaneringen kan ge viss vägledning Till skillnad från vägar och järnvägar finns ingen formaliserad nationell, regional eller interregional fysisk planering för sektorn,
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
804
utan de övergripande diskussionerna inför lokalisering av nya flygplatser styrs av flera faktorer och sker i informella processer med skilda aktörer inblandade.
Samrådsprocesserna om MKB inför beslut enligt luftfartslagen eller enligt miljöbalken utgör i formell mening den enda offentliga planeringsprocessen där alternativa lokaliseringar belyses inom luftfarten. Också översiktsplaneringen kan utnyttjas för att utvärdera och belysa alternativ, men ger inte samma möjlighet till jämförelse mellan olika kommuner. Detaljplaneläggning är normalt en förutsättning Lokalisering av flygplats kräver normalt detaljplan, eftersom det måste anses som sådan enstaka anläggning som kan ge betydande påverkan på omgivningen. Det kan vidare förutsättas att detaljplanen behöver åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Planläggning enligt PBL tillhandahåller på så sätt en planerings- och miljöbedömningsprocedur för en bredare dialog om frågan om lokalisering av en flygplats på viss plats.
Farleder och hamnar
Reglerna för sjöfart har flera grundläggande likheter med luftfartens regelsystem. Det gäller exempelvis beroendet av internationella konventioner och avtal, den trafikpolitiska karaktären vid Sjöfartsverkets prövning att inrätta allmän farled eller allmän hamn enligt den s.k. farledslagen (1983:293) samt avsaknaden av formaliserad nationell, regional eller interregional fysisk planering för sektorn. I likhet med luftfarten är miljökonsekvensbedömningen inför beslut enligt farledslagen den enda offentliga planeringsprocessen inom sektorn. De likartade regelsystemen innebär således motsvarande skillnader i förhållande till beslut i PBL och miljöbalken. Några viktiga skillnader är följande.
Flera aktörer har ansvar Utveckling och förvaltning av infrastrukturen i samband med sjötransporter och hamnar är vanligen delat mellan Sjöfartsverket, kommuner och kommunägda eller fristående bolag.
Obligatorisk regeringsprövning för allmänna farleder Alla allmänna farleder ska tillåtlighetsprövas av regeringen med stöd av miljöbalken. Därigenom skapas ytterligare offentliga pro-
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
805
cedurer. Regeringsprövning kan även aktualiseras för allmänna hamnar, om regeringen förbehåller sig en rätt att pröva.
Tillstånd enligt miljöbalken krävs i vissa fall Delar av farleder och hamnar innebär åtgärder och verksamheter med speciell prövningsplikt, som t.ex. utfyllnad, muddring, anläggande av kaj och hamnverksamhet i sig, och måste utöver inrättandeprövningen även ha tillstånd till just dessa delar. Det gäller främst prövning enligt miljöbalken som vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.
Miljöbalkens materiella regler gäller Oavsett om inrättandebeslutet avser en ny eller befintlig farled eller hamn, ska enligt farledslagen tillämpas såväl de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken som reglerna om hushållning med mark- och vattenområden samt om miljökvalitetsnormer.
Detaljplan kan behövas för hamnanläggningar Detaljplan behövs normalt för hamnanläggning, som kan antas ge betydande omgivningspåverkan. Däremot torde detaljplanläggning inte förekomma för farleder annat än i anslutning till hamn.
11.3.3 Utgångspunkter för en ökad samordning
Grundläggande olikheter mellan lagarna bör beaktas
De fyra trafiklagarna uppvisar flera grundläggande olikheter, där skillnaderna mellan väg och järnväg å ena sidan samt luftfart och sjöfart å den andra är mest markant. Det gäller främst skillnader mellan den reglerade planeringsprocessen, där planeringen för järnväg och väg har en tydlig och stegvis planeringsprocess, medan planeringen för luftfart och sjöfart knyts till enstaka projekt. Ansvarsfrågan, dvs. vem som har beslutsansvaret, är central och är olika enligt lagarna. Länsstyrelsens roll varierar också. Det finns emellertid även flera likheter mellan lagarna, där en uppdelad och återkommande prövning är den mest karakteristiska. Bedömningarna vid prövningen enligt trafiklagarna betonar den tekniska funktionen, medan PBL betonar användningen av mark- och vattenområden och bebyggelsens utveckling samt miljöbalken hänsynen till miljön, genom exempelvis villkor för utsläpp samt återstäl-
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
806
lande och kompensation. Det är således knappast tänkbart att ha en ”standardlösning” som kan effektivisera alla fyra, utan mera skräddarsydda justeringar för respektive trafikslag kan antas vara behövliga.
Dubbelprövningen, där flera myndigheter prövar samma fråga enligt olika lagstiftningar men med många gemensamma regler, innebär problem i flera avseenden. De nuvarande processerna kan bli oförutsebara, tidsödande och resurskrävande, utan att det går att se någon tydlig nytta i form av ökat eller mera aktivt deltagande från allmänhet eller andra aktörer eller i form av förbättrade projekt, beslut eller ökad hänsyn till hälsa och miljö. Syftet med att undvika dubbelprövning är emellertid inte enbart att spara tid och pengar, utan även att undvika oklarheter med dubbla besked och risken för att något ändå faller mellan stolarna.
Priset för att undvika dubbelprövning är dock att någon aktör förlorar makt över beslutandet, i vart fall till någon del. Priset kan också vara att någon sakfråga tappar i tyngd, om beslutsorganet får annan sammansättning eller de materiella reglerna jämkas för att ”passa alla” eller skärps på något intresses bekostnad. En avgörande fråga är därför vem som ska ha förtroendet att göra den samlade bedömningen.
Tänkbara strategier kan diskuteras
Förenklingar kan diskuteras utifrån tre olika strategier:
• samordning – valbart planinstitut eller delvis gemensamma institut,
• renodling – specialprövning utvecklas och dubbleringar tas bort eller
• en minimal strategi som bygger på flera olika angreppssätt men endast innebär en mindre ”städning”.
Samordning
Modellen bygger på att lagarna liknar varandra och förändringar syftar till att utveckla den gemensamma basen av regler. Kommuner och trafikverk skulle få enas om vilken slags planering som ska användas i ett visst fall, s.k. valbart planinstitut. För lokaliseringen kunde fördjupning av översiktsplan ersätta sektorernas utrednings-
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
807
skede respektive miljökonsekvensbedömningens tidiga skede. För reglering av markanvändning och anordningar kunde detaljplan ersätta sektorsplan och miljökonsekvensbedömningens senare skede. Förenklingen skulle bestå i minskat antal samråds- och planeringsprocesser. Dessutom skulle en helhetssyn och en samlad bedömning främjas genom det bredare perspektiv som finns i PBL, kompletterat med de speciella frågor som väcks av respektive trafikslag.
Renodling
Denna modell bygger i stället på de olikheter som finns och att ändringar ska förtydliga hur lagarna kompletterar varandra. Liksom i dag skulle såväl sektorsplaner, PBL-planer som miljöprövning genomföras. PBL-planeringen skulle fokusera på förändringar i markanvändningen och systemfrågor, trafikbesluten på tekniska krav och trafikeringssystem samt miljöprövningen på villkor för byggande och drift. En variant är att trafikbesluten endast blir genomförandeinriktade och att miljöprövningen ersätter sektorsbesluten. Förenklingen skulle bestå i att dubbleringar tas bort. En renodling ger dessutom möjlighet till fördjupad kunskap om specialfrågor i respektive prövning.
Den minimala strategin
En modell av detta slag bygger på en kombination av de tidigare, men är inte lika långtgående, utan låter systemen vara kvar som i dag. Förenklingar kan åstadkommas genom att ta bort vissa krav eller genom hänvisningar som medger utbytbara funktioner eller anvisar viss funktion. Krav som skulle kunna tas bort är t.ex. lov enligt PBL eller miljöbalksprövningar (samråd om natur, anmälan av miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet) för anordningar som förutsatts i plan av något slag och där länsstyrelsen och kommuner är ense. En annan möjlig förenkling är att inom trafiksektorn införa den begränsning av klagorätten som finns i PBL, dvs. till aktörer som yttrat sig skriftligen under utställning. Exempel på hänvisningar som skapar gemensamma funktioner kan vara att samråd och utställning enligt en lag uppfyller kraven enligt en annan. Ett annat exempel är att MKB-dokument från en procedur kan nyttjas i en annan beslutsprocedur utan förnyade samråd.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
808
Principiella förutsättningar för förändringar
Oavsett val av strategi måste beaktas de grundläggande olikheterna mellan sektorsövergripande planer och miljöprövning, främst genomförandets osäkerhet och urvalet av sakfrågor. En planerad markanvändning enligt PBL möjliggör ofta flera tänkbara verksamheter, men det är osäkert om de alls kommer till, medan tillståndsprövningen mer detaljerat styr en känd verksamhet. Sektorsplaneringen kan sägas ligga mitt emellan dessa ytterligheter. Sakfrågor som ska beaktas i PBL bygger på ett bredare spektrum av allmänna intressen (exempelvis strukturer, integration, jämställdhet) medan sektorsplaner och miljöprövning fördjupar vissa av dem (natur-, miljö- och hälsoaspekter) eller utvecklar helt andra frågor (teknik och ekonomi).
Olikheterna följer av de skillnader som finns i lagarna, huvudsakligen mellan miljöbalken och trafiklagarna å ena sidan och PBL å andra sidan, både när det gäller procedurer och aktörer samt materiella krav. Det finns emellertid också en gemensam bas av regler, som dock inte tillräckligt medger utbytbara funktioner, oavsett om syftet är att medge en genomgripande valbarhet eller en mindre ”städning”.
De frågeställningar som behöver analyseras inför såväl en eventuell samordning som en renodling är huvudsakligen:
• materiella hänsyns- och stoppregler (urval av sakfrågor, reglernas funktion och kravnivå),
• allmänna och enskilda intressen som ska beaktas (urval och tyngd),
• typ av beslutsorgan (mandat, typ av ansvar, kompetens),
• samrådskretsar, aktörers ansvar och mandat,
• beslutsunderlag (bl.a. MKB för projekt respektive för plan),
• beslutens formkrav,
• beslutens status och funktion.
Alla tre strategierna kräver såväl politiska som juridiska analyser. Ett relativt stort antal regler behöver ändras för att möjliggöra förenklingar genom samordning eller renodling, oavsett om det handlar om omfattande eller mindre justeringar. Ändringar behöver utvärderas utifrån den samlade kravbilden. Vissa ändringar, främst en mer långtgående samordning, kan antas flytta makt och ansvar mellan aktörer, huvudsakligen mellan kommun och stat respektive mellan politiker och sakexperter. Även en renodling innefattar en
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
809
politisk dimension på så sätt att den avviker från den inslagna vägen av samordning som miljöbalken inledde.
11.3.4 Överväganden och förslag
Inriktningen för PBL-kommitténs uppdrag att se över samordningen mellan PBL och trafiklagarna uttrycks inte närmare i kommitténs direktiv. Det som anges är att frågor som rör samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas, bl.a. när det gäller en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar. Kommitténs analys, baserad på den särskilda underlagsrapporten visar att en mer långtgående samordning kräver ytterligare såväl politiska som juridiska analyser, inte minst mot bakgrund av de skillnader som finns mellan lagarna när det gäller procedurer och aktörer samt materiella krav. Problematiken har visats vara så komplex att ett sådant arbete behöver ske i särskild ordning, dvs. som ett särskilt utredningsuppdrag. Kommitténs arbete har därför begränsats till uppslag som rör PBL:s plansystem och med inriktningen att föreslå ändringar som kan innebära förstärkningar av planinstrumentens roller i sektorsplaneringen.
En strävan bör vara att ge möjligheter att välja planinstrument
En idé som har diskuterats innebär att man skulle låta trafikverken och kommunerna komma överens om vilken planeringsform som är mest lämpad i det enskilda fallet. Denna tanke är särskilt intressant när det gäller planering för väg och järnväg. Men den kan också vara intressant för sjöfart och luftfart i situationer då projektet har något att vinna på att bli behandlat i ett större sammanhang än enbart sett isolerat som ett projekt.
Den ökade valfriheten bygger på tanken att det ska kunna ske ett växelspel mellan de olika planeringsformerna i en strävan att undvika dubblerad planering. Planeringsprocessen enligt såväl PBL som väglagen och banlagen bygger på en successiv konkretisering inför genomförandet. När det gäller att ge möjligheter till en valbarhet så är det framför allt en ökad användning av PBL:s planeringsinstrument som är intressant. Framför allt kan PBL erbjuda en vidgad planering utan allt för många ändringar i regelverken. En av flera fördelar med planeringen enligt PBL är att den har geografiska om-
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
810
råden som utgångspunkt och typiskt sett sätter den önskvärda utbyggnaden i ett vidare sammanhang än planeringen enligt sektorslagstiftningen. Samtidigt bör påpekas att det enbart genom ändringar i PBL knappast är möjligt eller önskvärt att åstadkomma en fullständig utbytbarhet mellan de olika planinstrumenten, utan snarare att både förenkla och förtydliga processen samt ge större förutsägbarhet genom ett bättre samspel mellan planformerna.
Möjligheterna att utnyttja översiktsplanen som ett led i sektorsplaneringen förbättras
Framför allt har översiktsplanen en potential som instrument för att bedöma tänkbar lokalisering och bedömningen ska kunna påverka den fortsatta prövningen under förutsättning att bedömningen i översiktsplanen kan anses aktuell. Översiktsplanen är ett instrument för konfliktlösning och kan, i de fall då samarbetet mellan aktörerna fungerar, ses som en form av överenskommelse mellan stat och kommun när det gäller önskvärd utveckling. Detta ställer krav på en fungerande ansvarsfördelning mellan kommunen och länsstyrelsen som tillvaratagare av statens intressen.
Den kommunomfattande översiktsplanen med sitt långa tidsperspektiv och övergripande karaktär är dock normalt inte tillräckligt som planinstrument. I stället handlar det om att genom en fördjupning av översiktsplanen väga transportintressena mot andra allmänna intressen och att lägga ut korridorer för infrastrukturutbyggnader. En grundläggande förutsättning är att översiktsplaneringen belyser konsekvenser av alternativa lokaliseringar, vilket ofta förutsätter att planeringen bedrivs med ett regionalt, eller åtminstone mellankommunalt perspektiv. En strävan mot en bättre samordning väcker vidare frågan om att utveckla enkla och ändamålsenliga former för att ändra och komplettera den kommunomfattande översiktsplanen då nya anspråk aktualiseras. Kommitténs förslag till ändringar i översiktsplaneringen (avsnitt 6.7.3) öppnar för ett sådant arbetssätt.
Att översiktsplanen redan i dag ska ha betydelse vid efterföljande beslutsfattande framgår av 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m. Denna bestämmelse bör kunna få ökad praktisk betydelse om kommunernas arbete med översiktsplaneringen utvecklas på det sätt som kommittén önskar och vill ge stöd för genom förslagen till lagstiftningsändringar.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
811
Att låta en översiktsplan ligga till grund för regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken och att stärka översiktplaneringens betydelse och inriktning genom att den i vissa fall skulle kunna ersätta regeringsprövningen är två uppslag till förändringar som framförts. De är emellertid av sådant slag att de kräver ytterligare analyser och har lämnats utanför PBL-kommitténs arbete.
Lokaliseringsprövning ska kunna ske genom detaljplan eller med stöd av sektorslagstiftningen i vissa fall
En översiktlig väg- eller järnvägsutredning, alternativt en fördjupning av översiktsplanen, skulle i ett nästa steg läggas till grund för en efterföljande bindande reglering antingen genom sektorsplaner eller också en detaljplan enligt PBL. En reglering i arbets- eller järnvägsplan kan exempelvis vara tillräcklig i de fall omgivningspåverkan är begränsad och genomförandefrågorna är relativt okomplicerade. Det skulle därmed inte behöva ställas krav på detaljplan i sådana situationer. Ett alternativ skulle vara att låta detaljplanen behandla mer genomförandeinriktade frågor. Ur ett säkerhetsperspektiv bedöms detaljplanerna som bättre regleringsinstrument än sektorsplanerna, arbetsplan och järnvägsplan, eftersom planområdet är något vidare enligt PBL. Detaljplanerna behandlar dock inte alla frågor som sektorsplanerna gör, vilket ofta innebär att tekniska och ekonomiska frågor kan behöva regleras med stöd av sektorslagarna. Även i de fall bägge planinstituten bedöms nödvändiga, finns dock en förenklingspotential i en bättre samordning av processerna med samråd, utställning m.m.
Vill man öppna för en valfrihet när det gäller planeringsinstrument, vilket det kan finnas skäl för i vissa situationer, behöver valfriheten kombineras med bestämmelser som anger att prövning enligt det ena regelverket är jämförbart med prövning enligt det andra. Syftet skulle vara att komma ifrån den dubblerade prövning som annars ofta är fallet med dagens prövningssystem. Det krävs dock en närmare analys av för- och nackdelar med olika sådana lösningar än vad kommittén haft möjlighet att göra.
Samordning mellan PBL och annan lagstiftning SOU 2005:77
812
Statliga myndigheter är i vissa situationer att jämföra med sakägare
I dag råder viss osäkerhet om trafikverken har rätt att överklaga beslut enligt PBL som berör dem. Ett önskemål som framförts är att ge trafikverken samma rätt att överklaga beslut som vissa andra statliga myndigheter inom visst avstånd från en befintlig eller planerad anläggning har i dag.
Kommittén föreslår att myndigheter som kan anses ha en sakägarställning ska få rätt att överklaga PBL-beslut när de är berörda i egenskap av förvaltare. I avsnitt 12.4.8 återkommer kommittén till analysen i denna del.
Sammanfattande bedömning
Kommittén gör bedömningen att genom förslagen till förändringar särskilt avseende översiktsplaneringen och detaljplaneläggningen förbättras förutsättningarna när det gäller att ge ökad valfrihet om kommuner och trafikverken är överens om planläggningsarbetet. Dessutom kan förslagen till förenklingar och förtydliganden troligen innebära att Vägverket, Banverket och andra berörda får ett bättre beslutsunderlag vid prövningarna av utbyggnadsprojekt.
Det finns dock anledning att göra en bredare och djupare analys avseende möjligheterna till en närmare samordning mellan PBL och trafiklagarna inom ramen för en särskild utredning.
11.4 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
Kommitténs bedömning och förslag Området för att förbättra samordningen mellan PBL och olika regelverk är stort, men kommitténs arbete har inte medgett någon inventering av möjligheterna. Följden av detta är att kommittén endast föreslår ett par smärre förändringar, bl.a. införs ett följsamhetskrav när det gäller bedömningar av mindre avvikelser, så att bedömningen enligt PBL ska bli styrande vid fastighetsbildningen. Dessutom föreslås ett anpassat synsätt när det gäller allmänna platser som iordningsställts så att reglerna i PBL och ordningslagen blir desamma.
SOU 2005:77 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
813
11.4.1 Samordningsbehov
Dagens system ställer ofta krav på prövning enligt flera lagstiftningar, exempelvis krävs det fastighetsbildning vid sidan om planläggning och lovprövning enligt PBL. Det är också relativt vanligt med prövningar enligt kulturminneslagen, när det gäller byggnader som är skyddade, och prövning av vad som kan tillåtas vid bygglovsprövningen.
Framför allt ur den enskildes perspektiv är det önskvärt med en samordning av prövningarna och i vissa fall av de materiella reglerna.
11.4.2 Överväganden och förslag
Kommitténs omfattande uppdrag och begränsade utredningstid har inte gjort det möjligt att göra några djupare analyser av vilken samordning som är önskvärd när det gäller PBL och annan lagstiftning än miljöbalken och de s.k. trafiklagarna.
När det gäller samordningen med kulturminneslagen har kommittén inte sett över möjligheterna till förbättrad samordning.
I fråga om ökad samordning mellan PBL och fastighetsbildningslagen föreslås i ett avseende en förbättring och det gäller förslaget att ge stöd för en följsamhet vid avvikelser från detaljplan. Rent konkret innebär det att om en kommun beslutat om mindre avvikelse i ett bygglov ska lantmäterimyndigheten göra en anslutande bedömning när samma ärende blir en fastighetsbildningsfråga, dvs. avvikelsefrågan ska inte prövas på nytt. Förslaget i denna del har utvecklats i avsnitt 9.5.4.
Andra exempel på förslag till förbättrad samordning är förslagen att i ordningslagen och lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållningen och skyltning genom en enkel ändring förtydliga att en allmän plats som en gång redovisats som sådan i en detaljplan ska fortsätta klassificeras som allmän plats också enligt dessa lagstiftningar eftersom PBL har detta synsätt, se avsnitt 7.10.3. I övrigt har arbetet inte möjliggjort några analyser av behovet av samordning mellan PBL och andra lagar.
815
12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
Sammanfattning Det övergripande målet att effektivisera beslutsprocessen och samtidigt inte enbart säkerställa utan också utveckla medborgarinflytandet kan i sig anses motstridigt. Kommittén har genom sina förslag försökt hitta en balans mellan de olika intressena som är skälig. De förslag till ändringar som kommittén har är bl.a. att
• det direkt av lagtexten ska framgå att beslut ska angå den som vill överklaga,
• statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda ska kunna överklaga beslut,
• ideella organisationer som har rätt att överklaga enligt miljöbalken i vissa fall ska ha en rätt ett överklaga beslut enligt PBL,
• kraven på underrättelser inför beslut om bygglov skärps,
• kraven på kommunerna att delge beslut om bygglov stärks,
• det kommunala handlingsutrymmet uttrycks tydligare i lagtexten,
• proportionalitetsprincipen anges direkt i PBL och
• överprövningens omfattning ska regleras i PBL.
12.1 Utredningsuppdraget
Ett av kommitténs övergripande mål är att effektivisera beslutsprocessen samtidigt som rättsäkerheten och medborgarinflytandet ska säkerställas och utvecklas.
Uppdraget handlar om att förenkla systemet utan att åsidosätta angelägna enskilda intressen och samhällsintressen. Uppdragsgivaren har tydligt pekat på att en strävan efter effektivitet inte får gå utöver möjligheterna till insyn och inflytande. I direktiven pekas på
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
816
att det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Lagstiftningen ska säkerställa en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformning av bebyggelsen. Ställningstaganden innebär regelmässigt avvägningar mellan olika intressen.
Vid översynen bör övervägas om det finns skäl att på ett tydligare sätt uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. I detta sammanhang anges att det kan behöva övervägas om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas och om grunderna för överprövningen kan preciseras.
12.2 Några utgångspunkter för PBL-systemet
PBL:s system innebär att frågor behandlas och bindande besked ges vid olika tillfällen. Medborgarinflytandet är viktigt i de olika delarna av processen och rätten till insyn och inflytande är central inom regelverket. Genom PBL förstärktes medborgarinflytandet. I reglerna betonas processen men i fråga om beslutens innehåll sätter lagstiftningen endast vissa ramar. Rätten till överprövning är ett sista led i en kedja fram till ett slutligt beslut. Samtidigt kan det sägas finnas en strävan att berörda intressenter och aktörer ska komma in vid rätt tillfällen och att det ska finnas utrymme för varje fråga som aktualiseras att bli slutbehandlad vid ett enda tillfälle för att på så sätt öka effektiviteten och förutsägbarheten för de som berörs.
12.3 Faktorer som påverkar effektiviteten
Kommitténs bedömning och förslag Kritiken mot det gällande systemet har två utgångspunkter som kan vara svåra att förena; å ena sidan att angelägna intressen inte tillgodoses och att rätten till inflytande inte garanteras och å andra sidan att systemet är krångligt och att angelägna åtgärder försenas.
En enskild faktor är inte avgörande för effektiviteten utan det är ett samspel mellan olika faktorer. Medborgarinflytande behöver inte vara ett hinder mot effektivitet, snarare kan inflytande
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
817
vid rätt tillfällen förbättra beslutsunderlaget och därmed också effektiviteten. En ökad frihet när det gäller former för samråd, bättre kopplingar mellan olika instrument enligt PBL och tydligare bestämmelser när det gäller användningsområdena för de olika instrumenten kan förbättra effektiviteten.
Två förslag som har framförts för att öka effektiviteten bör inte genomföras. Det ena förslaget är införande av tidsfrister för handläggningen. Samma syfte kan i viss utsträckning uppnås genom tidsplanering. Det andra förslaget är införande av överklagandeavgifter. Sådana avgifter skulle innebära en ny princip och en administration som skulle bli resurskrävande.
12.3.1 Medborgerligt inflytande ska säkerställas och utvecklas
I och med PBL fick medborgarinflytandet en stärkt ställning och kraven på processen fram till beslut stärktes. Bland annat infördes bestämmelser som gav de boende inom eller i anslutning till planområdet samma ställning som fastighetsägare och andra sakägare. Syftet med samrådet såsom det ursprungligen reglerades i PBL var att utbyta information och synpunkter. Genom lagstiftningsförändringar 1996 har värdet av medborgarnas medverkan markerats ytterligare. Bland annat har syftet med samrådet utvecklats på så sätt att det numera också avser att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn i planarbetet och till påverkan på planens utformning.
Den kritik som framförs mot det gällande systemet har två helt olika utgångspunkter. Den ena utgångspunkten är att olika samhällsintressen vid planering och byggande inte tillgodoses och att förfaranderegler som ska garantera rätten till inflytande inte iakttas. Den andra utgångspunkten är att systemet är för krångligt för att kunna tillämpas och att angelägna åtgärder försenas i onödan. Dessa utgångspunkter kan vara svåra att förena.
Genom aktiva medborgare kan beslutsunderlaget förbättras och genom ett tidigt synliggörande av målsättningar och förutsättningar kan man skapa förståelse för tänkta åtgärder och därmed kan benägenheten att överklaga minska. Ett generellt resultat i studier tycks vara att planer som forceras fram och därmed inte ger
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
818
tillräckligt utrymme för diskussioner, justeringar eller legitimitet överklagas oftare
1
.
12.3.2 Handläggningstider
Den totala handläggningstiden av ett ärende påverkas av ett flertal olika faktorer. En av dem kan vara särskilt angivna tidsfrister för olika moment av handläggningen.
PBL har endast ett fåtal tidsfrister angivna
PBL har endast ett fåtal bestämmelser som anger tidsfrister med koppling till myndigheternas handläggning. De är följande.
• Minsta tid för utställning av förslag, såväl översiktsplan, detaljplan som områdesbestämmelser, dvs. minst två månaders utställning för översiktsplan och kungörelse om utställning minst en vecka tidigare samt minst tre veckors utställning för detaljplan eller områdesbestämmelser, vilket framgår av 4 kap. 6–7 §§ och 5 kap. 23 § PBL.
• En annan regel är att länsstyrelsen inom tre veckor från dagen för kommunens beslut måste besluta om den ska pröva ett kommunalt beslut om detaljplan, se 12 kap. 2 §.
• Ytterligare en frist för handläggningen är att en kommun får besluta om anstånd med avgörandet avseende lov i avvaktan på expropriationstillstånd eller avslutat planarbete. Om planärendet inte avgörs inom två år ska byggnadsnämnden avgöra ansökningen utan dröjsmål, se 8 kap. 23 §.
• Vidare finns det i 9 kap. 2 a § en bestämmelse som anger att byggnadsnämnden i vissa situationer inom en vecka från bygganmälan kommer in ska besluta om det krävs en komplettering med en rivningsplan.
I övrigt finns inga tidsangivelser som rör handläggningen i PBL. Påståenden om de långa handläggningstiderna kan således inte direkt relateras till tidsfrister i lagen. Däremot kan exempelvis de olika handläggningsstegen göra att handläggningen blir utsträckt.
1
Missnöjda medborgares säkerhetsventil – En studie av överklagade detaljplaner, Birgitta
Henecke och Stefan Olander, Lunds universitet resp. Lunds tekniska högskola, s. 26, Boverkets rapport Bostadsbyggandet i planeringen, Maj 2002, s. 35 f. och Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
819
Långa handläggningstider kan vara ett problem av många skäl, bl.a. skapar det en osäkerhet för den som vill få något utfört och det kan leda till ekonomiska förluster, exempelvis i form av uteblivna investeringar. Samtidigt krävs det viss tidsåtgång för att få olika komplexa frågor behandlade och för att få ett gott beslutsunderlag och en dialog med berörda. Angelägna intressen ska inte kunna åsidosättas enbart för att hålla handläggningstiderna korta.
Just när det gäller planläggningen, särskilt detaljplaneläggningen uppges handläggningstiderna, dvs. från initiativ till laga kraft, vara ett hinder för initiativ till nya planer och ny bebyggelse
2
. Av Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8 framgår att en fallstudie visat att mer normala planer genomfördes på mellan 1,5 och 3,5 år. Planer rörande förnyelse av bostadsområden tog längst tid, 5–10 år, medan projekt med enkla planförfaranden kunde genomföras på ett antal månader. En studie av 17 detaljplaneprocesser i Stockholm inom ramen för ett examensarbete vid Kungliga tekniska högskolan (KTH)
3
avseende detaljplaner som möjliggjort byggande av bostä-
der eller lokaler både i ytterstaden och i innerstaden som vunnit laga kraft 2002 och 2003 har visat bl.a. följande. Om plan- och byggorganisationen är enig om utformningen av ett projekt tycks det enligt studien ta mellan två och fyra år. Det finns skillnader mellan innerstaden och ytterstaden; i innerstaden har de studerade planerna tagit i genomsnitt 5,5 år och i ytterstaden 2,5 år. Remissinstansernas svar tar tid. Enligt studien tar det i genomsnitt 68 dagar i programskedet och 90 dagar i planskedet för gatu- och fastighetskontoret att svara och för miljöförvaltningen 68 dagar respektive 58 dagar. Länsstyrelsen tar i genomsnitt 65 respektive 58 dagar för att svara under program- respektive planskedet. Överklagas planerna har den sammanlagda prövningstiden inklusive regeringens prövning, som regel inte överstigit ett år
4
.
2
Se bl.a. studien Planprocessen, ett hinder för nyproduktion av bostäder? av Stefan Olander,
Lunds tekniska högskola och Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8.
3
Vad tar tid i detaljplaneprocessen i Stockholm? Examensarbete av Olof Graner, KTH
Infrastruktur, Stockholm 2005.
4
Se bl.a. studien Missnöjda medborgares säkerhetsventil – En studie av överklagade detalj-
planer av Brigitta Henecke och Stefan Olander samt Riksdagens revisorers rapport 2001/02:RR8.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
820
Omfattning på överklagandena
En förfrågan har ställts till ett urval kommuner avseende bl.a. andelen planärenden och övriga ärenden som överklagas från kommunerna till länsstyrelserna. Endast ett fåtal svar kom in och siffrorna är inte statistiskt säkerställda men svaren har visat att det är stora skillnader mellan kommunerna, vilket till viss del kan bero på typen av projekt. Av de inkomna svaren framgår att ungefär 10– 25 procent av planerna överklagas och mellan 0,5 och 7 procent av byggloven. Uppgifter från länsstyrelserna avseende 2003 visade att det totalt sett var ca 30 procent av länsstyrelsens ärenden enligt PBL som överklagades till regeringen eller länsrätterna. Uppgifter ur länsstyrelsernas årsredovisningar för 2004 tyder på att siffran är något högre detta år, dvs. ca 40 procent för de 16 länsstyrelser som angett överklagandefrekvensen. Skillnaderna var dock stora mellan länen båda åren. Av regeringens beslut i planärenden är det ca 10 procent där det begärs rättsprövning. Länsrätternas beslut i PBL-ärenden överklagas i knappt 50 procent av fallen och drygt 40 procent av kammarrättsavgörandena överklagas till Regeringsrätten. Ändringsfrekvensen ligger på en låg nivå generellt sett. I länsrätterna och kammarrätterna fastställdes det överklagade beslutet inom kategorin övriga PBL-mål i mer än 91 procent av målen år 2004. I kammarrätterna gavs prövningstillstånd målen i kategorin övriga PBL-ärenden i endast i knappt 17 procent av målen i snitt åren 2003 och 2004 och i Regeringsrätten endast i 1 procent av samma period. Under åren 2002–2004 ledde regeringens överprövning till att i snitt 14 procent av detaljplanerna upphävdes helt eller delvis. Även om det är relativt vanligt med överklaganden är möjligheterna att få till stånd ändringar vid överprövningarna således små.
12.3.3 Förslag som har aktualiserats i syfte att korta handläggningstiderna
Tidsfrister kan snabba upp handläggningen Från flera håll har framförts önskemål om införande av tidsfrister för att snabba upp den kommunala handläggningen främst avseende planärenden, men tanken har också väckts när det gäller överprövningen av PBL-beslut.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
821
Överklagandeavgifter kan hindra okynnesöverklaganden Under utredningens gång har det väckts önskemål om införande av överklagandeavgifter för att minska antalet överklaganden, främst de som många kallar okynnesöverklaganden.
Effektiviteten kan öka genom att vissa handläggningsmoment slopas Att samma fråga behandlas vid flera tillfällen upplevs som ineffektivt. Inte minst om det då skapas utrymme för överklaganden i flera skeden.
12.3.4 Överväganden och förslag rörande handläggningstiderna
Att införa tidsfrister i lagstiftningen löser inte problemen
Det finns exempel på länder som infört tidsfrister för handläggningen. Ett sådant exempel är Norge. Redan 1985 infördes tidsfrister i bygglovsärenden. Bestämmelser om tidsfrister för kommunernas reguleringsplaner, Norges motsvarigheter till detaljplaner, infördes den 1 juli 2003, bl.a. en handläggningsfrist för planärenden där en enskild tagit initiativ till ärendet. Ett enskilt planinitiativ ska behandlas inom tolv veckor, dvs. inom denna frist ska kommunen ta ställning till om förslaget ska läggas ur för offentlig ettersyn, vilket kan jämföras med den svenska utställningen. Kan kommunen inte behandla frågan inom den tiden minskar avgiften som kommunen kan ta ut för behandlingen med tio procent för varje vecka som fristen överträds. Den enskilde och kommunen kan avtala en annan frist än den lagstadgade. Tidsfristerna för planläggning har inte utvärderats ännu. Det finns också tidsfrister för behandling av bygglovsärenden. Ett normalt bygglovsärende ska behandlas inom tolv veckor. Sker inte detta minskas avgiften med 25 procent per påbörjad vecka, max 100 procent. När det gäller enkla byggåtgärder ska ärendena avgöras inom tre veckor och har detta inte skett ska tillstånd anses ha meddelats. Erfarenheterna när det gäller tidsfrister för bygglovsärenden tycks vara goda. Ett skäl till detta uppges vara att bygglovsärendena är fullt finansierade genom avgifter och därmed kan kommunerna få täckning för sina extra arbetsinsatser för att hålla fristerna. Ett problem kan dock vara att de inte kan få tag på den kvalificerade extrahjälpen i alla kommuner.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
822
En tidsram som en kommun eller myndighet bör hålla sig inom kan i och för sig framstå som intressant. Genom att ange tidsfrister för handläggning av olika ärenden kan man synliggöra för enskilda och andra berörda inom vilken tid de kan förväntas få besked. Det kan skapa en trygghet. På grund av att komplexiteten varierar i ärendena kan det emellertid vara svårt att i lagstiftningen sätta gränser. Exempelvis har det framkommit vid seminarier som PBLkommittén ordnat att den inledande fasen i en kommun ofta blir mer komplex nu för tiden eftersom enskilda i högre grad tar initiativ till planärendena. Det är också ett problem sett ur ett EG-rättsligt perspektiv. En enskild har rätt till ett avgörande inom skälig tid. Sätter man gränser i lagstiftningen kan staten anses ha bedömt vad som är skälig tid. Varje överträdelse kan därför anses som oskälig. Dessutom finns det en risk att handläggande instans ser fristen som en tillåten förlängning av handläggningstiden, dvs. en risk för att handläggningstiderna kan förlängas i vissa fall.
Om man väl hittar en tidsfrist som kan anses rimlig uppkommer en rad frågor som behöver besvaras. Ska man ha möjlighet att ta hänsyn till faktorer som inte beslutsmyndigheten kan styra över, exempelvis begäran om anstånd från sakägare? Vad ska hända om fristen inte kan hållas? Ska man alltid få besked och ska det i så fall alltid bli avslag på begäran eller ska det alltid bli bifall? Att tvingas lämna ett beslut oavsett frågans komplexitet och enbart på den grund att en frist inte kan hållas kan få oönskade konsekvenser för de berörda. Ett alternativ kan vara att ge enskilda rätt till ersättning för den eventuella förlängning som uppkommer, men hur ska en sådan ersättning beräknas och vilka ska ha rätt till ersättning? Möjligheterna att hålla fristerna är också beroende av de resurser som den handläggande myndigheten har, exempelvis kan små kommuner drabbas extra hårt.
Eftersom införande av tidsfrister inte i sig löser problemet med att korta handläggningstiderna finns det anledning att fundera över om man kan åstadkomma önskemålen om ökat förutseende och snabbhet när det gäller handläggningstider på annat sätt. Ökad specialisering bland handläggare kan leda till att handläggningstiderna, inte minst vid överprövningen, kan kortas. Formerna för dialog med berörda finns det anledning att se över om man vill korta handläggningstiderna. Vid framför allt större kommuner kan den interna beredningen ta tid, exempelvis kontakter med andra förvaltningar och nämnder. I andra kommuner kan problemet vara att fullmäktige, kommunstyrelse och byggnadsnämnder sällan har
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
823
möten. Den interna organisationen och arbetsrutiner påverkar handläggningstiderna. Arbete med målsättningar, uppföljningar av verksamheten och återkommande översyner av organisationen och handläggningsformer är därför alternativ som vanligtvis ger positivt resultat i form av förkortade handläggningstider.
Många kommuner arbetar med tidsplanering, särskilt i de större ärendena. Det som framförts från några exploatörer är att tidsplaneringen inte alltid får någon betydelse i det reella arbetet, exempelvis görs det inte alltid revideringar när tidsplanen inte kan hållas. Med hjälp av en tidsplanering har man ett instrument att i ett tidigt skede bedöma det enskilda ärendets behov av insatser. Tidsplaneringen kan också skapa förståelse för olika handläggningsmoment och ett sätt att identifiera faktorer som kan påverka handläggningstiden. Ska en tidsplan ge vägledning bör den revideras när det inträffar förändringar annars gör den ingen nytta.
Genom tidsplanering, interna målsättningar och uppföljningar kan man således uppnå samma syfte som med tidsfrister så länge planeringen görs på ett ambitiöst sätt.
Kommittén anser således att det inte bör införas tidsfrister för handläggningen av olika PBL-ärenden.
Överklagandeavgifter bör inte införas
Beslut om att anta en detaljplan, ett beslut om bygglov och de flesta andra beslut enligt PBL är beslut som innebär myndighetsutövning gentemot enskilda. Frågan är om man ska kunna kräva en avgift för att få riktigheten av beslut av detta slag överprövade. Det skulle innebära en helt ny ordning i den svenska lagstiftningen.
En avgift för att överklaga kan verka avhållande och förmå enskilda att väga nyttan med ett överklagande mot kostnaden för att få till stånd en överprövning.
Rätten att utan kostnad få till stånd överprövningar i högre instans eller domstolar anses av många i Sverige vara en grundläggande rättighet. Avgifter tas inte heller ut för överklaganden. Ett undantag har funnits och det gällde prövningen i Högsta domstolen som under en period var avgiftsbelagd. Avgiften avskaffades 1971. Skälen till avskaffandet var bland annat att det var ett system som hade lett till omfattande tillämpningsproblem. I Hovrättsprocessutredningens betänkande Ett reformerat hovrättsförfarande (SOU 1995:124) föreslogs att överklagandeavgifter skulle införas
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
824
för vissa mål. I den proposition som behandlade betänkandet (prop. 1998/99:37) konstaterades att ingen remissinstans uttalat sig helt positivt om förslaget om överklagandeavgift. Bland annat framfördes att systemet skulle bli ett ineffektivt medel för att avhålla från överklaganden som saknade grund och att det blir administrativt krångligt på flera sätt. Vidare varnades för gränsdragningsproblem och andra tillämpningsproblem. Regeringen bedömde därför att utredningens förslag inte skulle genomföras.
Det finns exempel på länder som har överklagandeavgifter. I Finland får man betala en avgift för att överklaga beslut av förvaltningsmyndigheter. Det är en princip som gäller överprövning av alla typer av s.k. rättskipningsmål i förvaltningsdomstol. Det finns vissa undantag från kravet på avgift. Avgift tas inte ut bl.a. om den enskilde konstaterats vara medellös i ärenden som gäller hans förmån eller rätt. Avgift tas inte heller ut om förvaltningsdomstolen eller högre rätt ändrar ett beslut av annan lägre myndighet till förmån för den som söker ändring. Vägrar överinstansen prövningstillstånd halveras avgiften.
En avgift skulle kunna få en avhållande effekt, men frågan är vilka som kommer att avhållas. Det man vill stoppa är det som kallas obefogad överklaganden, s.k. okynnesöverklaganden, som framgår av avsnitt 12.4.7, går det inte att i lagtext definiera vad som är s.k. okynnesöverklaganden.
Skulle man välja ett system som liksom det finländska bygger på principen att man betalar tillbaka avgiften om den klagande får bifall eller bifall i huvudsak kan det bli fråga om en omfattande administration för återbetalning av avgifter. Dessutom uppkommer ofta tillämpningsproblem när det gäller vad som är bifall. Särskilt i fråga om överklagade detaljplaner kan detta bli ett stort problem med tanke på att det kan vara många som överklagar samma beslut och det kan bli relativt svårt att avgöra vilka klagande som fått framgång.
Om man har ett system med avgifter för processerna kan det vara viktigt att ha någon form av prövning av avgiftsuttaget om inte rätten att överklaga ska styras helt av de ekonomiska förutsättningarna, men samtidigt krävs det att avgifterna är mer än symboliska om de ska förmå enskilda att fundera över om de ska överklaga eller inte. En prövning av de enskildas ekonomiska förutsättningar i varje enskilt fall kan kräva mycket resurser för att administrera systemet.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
825
Sammanfattningsvis kan konstateras att det är mycket tveksamt om ett system med överklagandeavgifter förhindrar det som kan kallas okynnesöverklaganden eller obefogade överklaganden. Det skulle också innebära ett avsteg från ordningen att begära en överprövning av en myndighets beslut inte ska kosta något. Dessutom finns det anledning att ifrågasätta om inte den resursförbrukning som administrationen medför kan användas på ett bättre sätt, dvs. för att avgöra ärenden.
Andra vägar för att öka effektiviteten bör därför övervägas och avgiftsfrihet för överprövning finnas kvar som en grundläggande princip i systemet också för beslut enligt PBL enligt kommitténs bedömning.
Förändringar inom ramarna för det befintliga regelverket kan snabba upp handläggningen
I kommitténs delbetänkande Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation pekades på ett antal förändringar som kan göras inom ramarna för det gällande regelverket (SOU 2004:40 s. 56 f.). De berör såväl planerings- som beslutsprocesserna, men tyngdpunkten låg vid överprövningen. Det kan handla om att specialisera och att delegera i större utsträckning. Prejudikatbildningen kan också behöva utvecklas för att på så sätt kunna ge bättre vägledning i de enskilda ärendena. Genom förbättrade kunskaper kan framför allt antalet kommunala beslut med formella brister minska och därmed också risken för långa handläggningstider på grund av återförvisningar bli mindre i sådana ärenden.
Handläggningstider kan förväntas påverkas av olika förslag från kommittén som rör de materiella reglerna och förfarandet
PBL-kommitténs strävan har också varit att förbättra kopplingarna mellan olika instrument i lagstiftningen för att på så sätt möjliggöra vissa förenklingar i det efterföljande arbetet, exempelvis möjlighet att hoppa över programskedet vid detaljplaneläggning om tillräckligt stöd finns i översiktsplanen, se bl.a. avsnitt 7.7.3. Ökad tydlighet avseende olika frågor i tidiga skeden kan också förbättra effektiviteten på så sätt att de enskilda kan känna viss trygghet i fråga
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
826
om genomförandet, exempelvis genom att en kommun tidigt lägger fast principer för fördelning mellan allmänt och enskilt när det gäller allmänna platser, se bl.a. avsnitt 9.4.3. En annan ambition i kommitténs arbete har varit att tydliggöra vad som prövas genom detaljplaneläggning och vad som kan prövas i bygglov, med inriktningen mot att bygglovsprövningen ska stärkas, se exempelvis avsnitt 7.9.3 och 10.2.2–10.2.3. Genom att sätta enskilda i fokus och sträva efter förbättrad samordning mellan i första hand PBL och miljöbalken har kommittén kommit fram till att en samordnad kommunal hantering av olika frågor rörande samma projekt kan gynna enskilda, såväl sökande som andra berörda, se avsnitt 11.2. Skälen till detta är bl.a. att en samordnad hantering bör leda både till ökad överskådlighet och snabba upp den totala handläggningstiden eftersom flera frågor kan prövas samtidigt. På så sätt kan beslutsunderlagen samordnas och samråd ske med berörda vid färre tillfällen. Dessutom kan konsekvenser ur skilda perspektiv förhoppningsvis bli bättre belysta genom den samordnade hanteringen. Flera av de förslag som presenteras i detta slutbetänkande kan således påverka effektiviteten och överskådligheten på ett sätt som gynnar myndigheter, enskilda aktörer, berörda och andra intressenter.
12.4 Rätten att komma till tals
Kommitténs bedömning och förslag Kommunerna ska även fortsättningsvis ansvara för avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen, processen fram till beslut ska säkra att beslutsunderlaget är tillräckligt. Det som behöver utvecklas men som inte kräver några lagändringar är utvecklingen av dialogen med medborgarna. I detta sammanhang kan exempelvis IT-tekniken komma till nytta. Rätten till överprövning är förbehållen länsstyrelserna som för statens räkning kontrollerar att vissa särskilt utpekade intressen tillgodoses och enskilda som berörs av besluten.
Reglerna som rör rätten för enskilda att komma till tals inför beslut om kommunala planer behöver inte ändras. Däremot föreslås att bestämmelserna rörande rätten att komma till tals inför beslut om bygglov skärps och att berörda ska underrättas i större utsträckning.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
827
I fråga om rätten att överklaga föreslås följande förändringar:
• när det gäller beslut om bygglov föreslås att lagstiftningen skärps så att berörda ska delges besluten i större utsträckning för att på så sätt möjliggöra att bygglovsbeslut vinner laga kraft,
• i lagtexten bör tydliggöras att ett beslut ska angå den som vill överklaga och ha gått honom eller henne emot för att en rätt att överklaga ska föreligga,
• myndigheter som har i uppgift att förvalta statlig egendom får möjlighet att överklaga vissa beslut,
• bestämmelsen i 13 kap. 7 § PBL som anger vissa myndigheter som har särskild rätt att överklaga beslut, exempelvis Luftfartsstyrelsen och Försvarsmakten, slopas eftersom rätten till överprövning säkras genom den föreslagna nya bestämmelsen om statliga myndigheters rätt att överklaga beslut och länsstyrelsens möjligheter att ingripa med stöd av 12 kap. PBL,
• i lagtexten ska anges att en kommun som är berörd ska få rätt att överklaga en annan kommuns beslut om detaljplaner rörande mellankommunala frågor. Detsamma föreslås gälla regionplaneorgan och kommunalförbund,
• vissa miljöorganisationer får möjlighet att överklaga beslut om detaljplaner för särskilt angivna åtgärder vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan,
• ett krav för att överklaga rättsverkande planer, som bör behållas, är att den som vill klaga har yttrat sig skriftligt före beslutet om antagande och kan anses som berörd.
12.4.1 Utredningsuppdraget
I kommitténs direktiv anges att nuvarande regler om vilka som ska betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed ska höras före olika beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör omfatta också dessa frågor. Intresset av effektivitet och snabbhet bör beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt som möjligt bör undvikas att samma fråga överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av beslut verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Också utvecklingen inom miljörätten, delvis mot bakgrund av EG-rättsliga krav, och som innebär att
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
828
allmänhetens och olika organisationers rätt att få tillgång till information och att delta i beslutsprocesser utvidgas bör beaktas (dir. 2002:97 s. 21 f.).
I kommitténs direktiv pekar uppdragsgivaren på att barns rättigheter liksom behoven hos människor med funktionshinder fått ökad uppmärksamhet under senare år. I uppdraget framhålls också den fysiska planeringens och byggandets betydelse för bland annat full delaktighet i samhällslivet och goda levnadsvillkor för barn och ungdomar. Det bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på samhällsplaneringen kan komma till uttryck. När det gäller funktionshindrade framgår av direktivet att ett av de nationella målen för handikappolitiken är att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79).
12.4.2 Gällande bestämmelser
Dagens bestämmelser när det gäller möjligheterna att komma till tals inför beslutsfattande avseende planer
I samband med att förslag till översiktsplan eller till ändring tas fram ska samråd ske med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. De myndigheter samt de sammanslutningar och enskilda i övrigt som har väsentligt intresse av förslaget ska beredas tillfälle till samråd (4 kap. 3 § PBL). Bestämmelserna när det gäller samråd beträffande rättsverkande planer är snarlika. Samråd ska ske med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs. Sakägare, hyresgäster, bostadsrättshavare och boende som berörs av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd. Det ska också myndigheter, sammanslutningar och enskilda som är väsentligt berörda av programmet eller förslaget (5 kap. 20 § PBL).
Möjligheterna till insyn och inflytande kan också sägas få stöd genom bestämmelserna om underrättelse om kommande utställning av planförslaget. När det gäller utställning av översiktsplan ska kungörelse om utställningen anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning (4 kap. 7 §). Känd sakägare, känd hyresgästorganisation och andra som har väsentligt intresse av planförslaget ska som huvudregel underrättas om innehållet i kungörelsen om utställning när det gäller rättsverkande planer (5 kap. 25 §). Läns-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
829
styrelsen och berörda kommuner ska underrättas om förslaget innan det ställs ut (5 kap. 24 §). Senast under utställningen ska synpunkter lämnas och inkomna synpunkter ska sedan sammanställas (4 kap. 10 § och 5 kap. 27 §).
Bestämmelser som rör bygglov ger mer begränsade möjligheter till insyn och inflytande
Typiskt sett sker ingen kontakt med berörda innan kommunen fattar beslut om bygglov inom område med detaljplan. Det är först om det är fråga om avvikelse från detaljplan eller åtgärder utanför planlagt område och området inte heller omfattas av områdesbestämmelser som underrättelse ska ske. Den grupp som omfattas av kravet på underrättelse om bygglovsprövningen i sådana situationer är densamma som den som ska underrättas om utställning av ett planförslag (8 kap. 22 §), dvs. kända sakägare, och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd hyresgästorganisation eller hyresgästförening.
Bestämmelser som rör bygganmälan reglerar framför allt relationen mellan byggnadsnämnden, byggherren och den kvalitetsansvarige
Byggsamrådet är det tillfälle då frågor som rör kontroll och tillsyn behandlas. Byggsamrådet är framför allt ett möte mellan byggherren, den som är kvalitetsansvarig och andra som byggnadsnämnden bestämmer ska kallas. Vid behov ska även Arbetsmiljöverket kallas. Försäkringsgivare eller den som svarar för färdigställandeskyddet ska beredas tillfälle att närvara vid samrådet om det behövs en försäkring eller färdigställandeskydd enligt lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. (9 kap. 7 § PBL).
Rätten att överklaga planer och lov skiljer sig åt
När det gäller beslut om översiktsplaner och andra beslut som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning kan alla kommunmedlemmar överklaga (13 kap. 1 § PBL).
Beslut om detaljplan och områdesbestämmelser kan överklagas av den som yttrat sig skriftligt senast under utställningen och inte
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
830
fått sina synpunkter tillgodosedda om normalt förfarande tillämpas. När det gäller enkelt planförfarande ska synpunkter ha framförts som inte blivit tillgodosedda (13 kap. 5 §). När det gäller ändringar efter utställningen eller efter underrättelsen om enkelt planförfarande har använts får den klaga som påverkats negativt av ändringen. Att beslutet inte tillkommit i laga ordning är alltid grund för ett överklagande. Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1991 ref. 80) funnit att bestämmelsen i 13 kap. 5 § avser den fullständiga kretsen som har rätt att överklaga och att var och en som med stöd av 5 kap. 30 § har underrättats om ett planbeslut har rätt att överklaga.
Rätten att överklaga bygglov och andra beslut enligt PBL följer förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens allmänna bestämmelser, dvs. den som beslutet angår, om det går honom emot, har rätt att överklaga.
12.4.3 Utgångspunkter för översynen av rätten att komma till tals
Översynen av talerätten har haft följande utgångspunkter. I kommunens uppgifter ingår att hämta in synpunkter, göra avvägningar och som huvudregel att fatta beslut i politiska organ. Särskilt vid planläggningen är det naturligt att utgå ifrån att kommunerna ska ha dessa uppgifter och också ha tillräcklig kompetens för uppgifterna även fortsättningsvis. När det gäller behovet av att vidga kretsen som ska kunna överklaga beslut enligt PBL finns det anledning att ha en restriktiv inställning. Skälen till detta är flera. Man bör hålla fast vid målsättningen att tyngdpunkten i processen när det gäller bl.a. förankring med berörda och möjligheterna för dessa att påverka beslutsunderlaget och besluten ska ligga tidigt i processen, dvs. inför beslutsfattandet. Det handlar också om att det ska finnas tillräcklig kompetens hos det organ som tar det första beslutet. En restriktiv syn på utvidgning av kretsen som ska kunna överklaga beslut krävs också för att kunna uppnå det övergripande målet att effektivisera beslutsprocessen. I första hand har översynen av rätten att överklaga inriktats på en översyn av bestämmelserna för att säkerställa att PBL tillgodoser Europakonventionens krav och Sveriges internationella åtaganden i övrigt.
Syftet med kommitténs förslag är att hitta en balans mellan de olika intressena, dvs. kommunernas handlingsutrymme, behovet av
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
831
statlig kontroll i vissa fall och enskilda sakägares rätt till överprövning.
12.4.4 Förslag som har aktualiserats under utredningsarbetet
När det gäller rätten att komma till tals är önskemålen oförenliga. Vissa anser att rätten att komma till tals bör begränsas för att på så sätt korta handläggningstiderna och öka möjligheterna att snabbt få slutliga och lagakraftvunna beslut. Andra anser att vida möjligheter att få insyn och inflytande förbättrar beslutsunderlaget och att den eventuella tidsförlängning som man kan få kännas vid innan beslutsfattandet kan kompenseras av att benägenheten att överklaga minskar. En rätt att överklaga ett beslut anses av många vara en medborgerlig rättighet och ett sätt att säkra riktiga beslut.
I detta sammanhang kan nämnas att i en skrivelse som överlämnats från regeringen till kommittén har det framställts önskemål om att införa en rätt till grupptalan också i PBL.
Plan- och byggutredningen föreslog inget förtydligande avseende sakägarkretsen men däremot att Vägverket skulle ges särskild rätt att överklaga vissa beslut
Plan- och byggutredningen konstaterade i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att någon begränsning i den besvärsberättigade kretsens omfattning inte borde göras. Utredningen konstaterade bl.a. att den utvidgning av kretsen som skedde i och med PBL:s införande inte lett till ett så omfattande utnyttjande av besvärsrätten som man hade kunnat befara. I de flesta fall överklagade även sakägare, vilket innebär att det var ganska få beslut som blivit föremål för en överklagandeprocess enbart på grund av besvär från icke-sakägare. Icke-sakägare hade också, enligt den undersökning som utredningen hade genomfört, små möjligheter att vinna framgång med ett överklagande (s. 128 f.).
I samma betänkande föreslog Plan- och byggutredningen att Vägverket skulle få särskild rätt att överklaga bygglov och förhandsbesked i vissa fall. Motivet till detta var att man i förarbetena utgått ifrån att Vägverket hade talerätt avseende beslut om lov till byggnadsföretag invid allmän väg och bl.a. därför upphävde till-
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
832
ståndsplikten enligt väglagen, men att domstolar till skillnad mot regeringen inte ansett Vägverket ha sådan rätt utan särskilt stöd i författning. Den lösning som föreslogs innebar att Vägverket skulle ges rätt att överklaga beslut om bygglov eller förhandsbesked som avsåg byggnader eller andra anläggningar samt skyltar ljusanordningar invid allmän väg.
Dessutom föreslog Plan- och byggutredningen en bestämmelse som innebar att rätten att överklaga detaljplanebeslut inte skulle vara ovillkorlig för dem som underrättats om kommunens beslut enligt 5 kap. 30 § PBL (s. 132 f.).
Av remissvaren avseende Plan- och byggutredningens delbetänkande framgår att det var få som hade något att erinra mot förslaget att ge Vägverket talerätt. Några få remissinstanser avstyrkte förslaget eller föreslog ytterligare utredning. Bland svaren kan följande noteras. Boverket ansåg att kommunerna hade tillräcklig kompetens för att beakta trafiksäkerhetsfrågor och att en utvidgning skulle motverka effektiviteten i processen. Naturvårdsverket ansåg att om ändringar övervägdes så borde de grundas på en samlad bedömning av i vilka sammanhang det kan finnas skäl att ge myndigheter uttalad besvärsrätt. Länsstyrelsen i Uppsala län ansåg att förslaget hade en stor principiell betydelse och att talerätten behövde ses över i ett mer övergripande sammanhang. Dessutom såg Länsstyrelsen en risk för att verkens intresse för att engagera sig i de tidiga skedena av planeringsprocessen skulle minska, liksom intresset för att via länsstyrelsen samordna sig med andra sektorsintressen. Några remissinstanser framförde att också Banverket borde ges samma rätt som Vägverket. Fortifikationsverket framförde i sitt remissvar att verket borde få rätt att överklaga beslut eftersom myndigheten förvaltar fastigheter som nästan undantagslöst är ”sådan anläggning för totalförsvaret” som kräver någon form av skydds- eller säkerhetsområde.
I detta sammanhang kan nämnas att också en arbetsgrupp från Banverket har påtalat att trafikverken har ett behov av särskild rätt att överklaga vissa beslut, dvs. beslut som gäller lov och åtgärder inom ett visst avstånd från befintlig eller planerad trafikanordning.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
833
Öka möjligheterna till delaktighet inför beslutsfattandet och utvidga rätten att överklaga för att komma till rätta med felaktiga beslut
Det kan finnas en risk att vissa beslut där frågor som främst har karaktären av samhälleliga intressen har bedöms på ett bristfälligt underlag eller kan anses felaktiga, t.ex. därför att berörda allmänna intressen över huvud taget inte behandlats. Det kan då inte sällan vara så att besluten inte blir överprövade av skälet att det inte finns någon som kan överklaga. Det kan exempelvis gälla tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga i samband med planering av en ny stadsdel. Det kan också gälla lösningar som påverkar de framtida arbetsmöjligheterna, exempelvis rondeller som får en olämplig utformning eller att lastning och lossning av varor inte blir möjlig.
För att minska behovet av åtgärder i efterhand föreslås att möjligheterna till insyn och inflytande förbättras och att rätten att överklaga beslut ses över.
Århuskonventionen och ändringar i MKB-direktivet påverkar miljöorganisationers rätt att överklaga beslut
PBL ger inte miljöorganisationer rätt att överklaga beslut
Nuvarande bestämmelser hindrar inte att miljöorganisationer kommer till tals inför beslutsfattande rörande kommunala planer. Däremot har de ingen rätt att överklaga beslut enligt PBL just i egenskap av organisationer. Utvecklingen i samhället, särskilt utvecklingen inom EU, har medfört att allmänhetens rätt till insyn och inflytande vid beslutsfattande rörande miljön har stärkts. Detta gör att det finns anledning att se över om PBL behöver förändras för att möta denna utveckling.
Riksdagen har beslutat
5
att ratificera Århuskonventionen och
samtidigt genomföra vissa lagändringar som ansetts behövliga för att leva upp till åtagandena enligt konventionen och två EGdirektiv som har koppling till konventionen. Ändringarna innebär bl.a. att den grupp av miljöorganisationer som har möjlighet att föra talan mot domar eller beslut enligt miljöbalken har fått en rätt att föra talan mot tillståndsbeslut enligt väglagen, lagen om byg-
5
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
834
gande av järnväg, lagen om inrättande utvidgning och avlysning av allmän farled och hamn, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, ellagen (1997:857), luftfartslagen (1957:297) och minerallagen (1991:45). Med hänsyn till PBL-kommitténs tidsplan beslutades att Sverige skulle tillträda konventionen med bl.a. en reservation som är kopplad till PBL. Innebörden av reservationen var att tillkännage att regler som ger miljöorganisationer rätt att överklaga med koppling till 5 kap. 18 andra stycket PBL inte kommer att hinna införas förrän senare under år 2005/2006 (prop. 2004/05:65 s. 91, 116 f. och 125 f.) med anledning av PBL-kommitténs arbete.
Genom ändringar i 5 kap. 18 § PBL
6
som trädde i kraft den 1 maj
2005 kommer det att vid detaljplaneläggning avseende vissa särskilt angivna ändamål att krävas att bestämmelserna i miljöbalken rörande miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder ska tillämpas. I samband med ändringarna behandlades inte frågan om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut utan denna fråga var enligt regeringen en uppgift inom ramen för PBL-kommitténs arbete.
Barns, funktionshindrades och andra gruppers möjligheter att komma till tals behöver utvecklas
Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barns rättigheter gör att det finns särskilda skäl att belysa hur barns och ungdomars inflytande över samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Motsvarande gäller som en följd av Sveriges aktiva roll inom handikappområdet och kraven enligt FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämställdhet.
De brister som påtalas är ofta att synpunkter från barn och funktionshindrade inte uppmärksammas och att konsekvenserna för dessa blir dåligt belysta.
När det gäller barn har Barnsäkerhetsdelegationen föreslagit att det i PBL ska införas ett nytt stycke i 5 kap. 20 § PBL, dvs. den bestämmelse som reglerar samråd i samband med program eller förslag till detaljplan. I stycket ska enligt förslaget anges att kommu-
6
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
835
nen aktivt ska verka för att även barn ges möjlighet att delta och att deras åsikter tillmäts betydelse
7
.
Det har framförts önskemål om att funktionshindrade ska ges särskild rätt att överklaga beslut. Också intresseorganisationer av olika slag har framfört önskemål om särskild rätt att överklaga beslut.
Företrädare för några arbetstagarorganisationer inom Landsorganisationen i Sverige (LO) har uppgett att till följd av att kommunen inte hämtar in synpunkter från organisationer som kan vara berörda inför beslut om planläggning eller lovprövning godkänns i vissa fall lösningar som leder till att man med stöd av annan lagstiftning behöver åtgärda uppkomna problem i efterhand. Till stor del handlar det om invändiga lösningar som i dag behandlas i bygganmälansskedet men det kan också röra tillgängligheten till byggnader.
Använd ny teknik i kontakterna med medborgarna
Kritik har framförts mot att de metoder som används för att informera och engagera medborgarna ibland är ålderdomliga. Kungörande i ortstidningar och anslag på kommunens anslagstavla kan göra det svårt för medborgarna att uppmärksamma informationen. Också möten i stora salar där många olika frågor ska behandlas samtidigt, exempelvis översiktplanen för hela kommunen, gör att det är svårt att skapa ett engagemang. Friare former för samråd och möjligheter att använda Internet i kontakter med medborgarna är önskemål som framförts.
12.4.5 Överväganden och förslag av betydelse för översynen
Rätten att komma till tals handlar om insyn och inflytande och att hitta en rimlig avvägning mellan intresset av att få en överprövning och beslut som kan verkställas snabbt
Rätten att komma till tals handlar bl.a. om möjligheten till insyn och inflytande innan beslut tas, att bidra till en förbättring av beslutsunderlaget och en rätt att överklaga. Kopplat till detta finns
7
Slutbetänkandet Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU
2003:127 s. 79 f. och 371 f.).
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
836
också kravet på beslut i politiska organ som ett sätt att säkra en förankring bland medborgarna.
Inom framför allt europarätten innebär utvecklingen ökade möjligheter till insyn och inflytande inför beslutsfattande. Det gäller särskilt inom miljörätten där rätten att komma till tals kopplats samman med miljöfrågorna. Till denna fråga återkommer kommittén nedan.
I övrigt kan sägas att tendensen är att det vid varje lagöversyn handlar om att garantera enskildas berörda rätt till domstolsprövning.
PBL är ett regelverk som lägger tyngden vid prövningen i första instans, bl.a. i en strävan att undvika felaktiga beslut och skapa förutsättningar för goda resultat redan från början (se prop. 1985/86:1 s. 354). Denna tyngdpunkt bör ligga fast. Samtidigt kan man inte komma ifrån att det behövs möjligheter att få till stånd överprövningar av besluten i vissa fall. Frågan är vilka som ska kunna aktualisera sådana överprövningar. I dag avgränsas kretsen som kan överklaga på olika sätt beroende på vilken typ av beslut enligt PBL som det är fråga om. Diskussioner om behovet av utvidgningar av kretsen som ska kunna överklaga beslut har främst rört beslut om detaljplaner och har då gällt möjligheterna att också låta olika organisationer eller föreningar få en rätt att överklaga. Föreningar och organisationer, som har väsentligt intresse av planläggningen, kan i nuläget delta vid samråd och har möjligheter att lämna synpunkter i samband med utställning av förslag till detaljplan. Däremot har de inte rätt att överklaga beslut om de inte är markägare eller innehavare av servituts- eller nyttjanderätt. Motivet till detta är att det i första hand är enskilda intressen som ska bevakas genom rätten att överklaga. Därtill kommer den särskilda rätt som staten gett länsstyrelserna, dvs. att bevaka vissa särskilt utpekade samhälleliga intressen såsom områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. Att låta organisationer och föreningar få särskild rätt att överklaga beslut om detaljplan skulle innebära ett avsteg från principen att överprövningsprocessen främst är till för att bevaka enskilda intressen.
Själva tanken i PBL-systemet bygger på att kommunerna har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällsintressen, att enskilda, såväl fysiska som juridiska personer, kan överklaga för att bevaka sin rätt och att länsstyrelsen, som statens företrädare, bevakar vissa allmänna intressen som kan anses vara av särskild vikt. Denna princip för fördelning av uppgifter finns det inte
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
837
anledning att ändra på. Utgångspunkten för de fortsatta analyserna är därför att en utvidgning av kretsen klagoberättigade ska bygga på mycket starka skäl och att avvägningen mellan olika allmänna intressen är en uppgift för kommunerna. Det främsta skälet till detta är att det inte går att bortse ifrån att varje överklagande riskerar att fördröja möjligheterna att få ett slutligt besked. Dessutom är det väsentligt att utgå ifrån att den kommunala planläggningen bygger på ett inflytande för berörda före beslutsfattandet, att kompetens ska finnas hos kommunen, att beslutsfattandet vanligtvis ska ske i politiska organ och att tyngdpunkten i processen bör ligga i skedet före beslut, bl.a. av det skälet att en överprövande myndighet inte kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe.
Möjligheterna till insyn och inflytande inför beslut om planer är tillräckliga men behöver utvecklas i den praktiska tillämpningen
Kretsen som involveras inför beslutsfattandet kan anses tillräckligt stor
När det gäller behovet av att närmare ange vilka som ska ges möjlighet till insyn och inflytande i planärenden så blir bedömningen att det i princip är en omöjlig uppgift att ange exakt vilka som ska anses berörda. Skillnaderna beror inte enbart på var i landet planeringen ska ske utan också på typen av område eller projekt. De bestämmelser som finns i dag rörande rätten att komma till tals vid bl.a. utarbetande av planer och i förekommande fall program innebär exempelvis att utöver traditionella sakägare ska sammanslutningar som har ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle till samråd. Därmed kan lagstiftaren sägas ha öppnat för att bjuda in olika sammanslutningar för att behandla och belysa olika frågor, bl.a. miljöfrågor och andra frågor av större betydelse. De krav på information till allmänheten som anges i Århuskonventionen, som Sverige har ratificerat, kan anses uppfyllda genom PBL:s omfattande regler för antagande av översiktsplaner och detaljplaner. Allmänheten har även stora möjligheter att påverka och lämna synpunkter på de förslag som finns utställda innan beslut fattas av en kommun. Nuvarande regler i PBL kan således anses uppfylla de krav som finns i konventionen och som i övrigt är rimliga att kräva när det gäller deltagande inför beslut om planläggning enligt PBL.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
838
När det gäller rätten att komma till tals inför beslut om bygglov är kommitténs bedömning att berörda bör underrättas om ansökningar i större utsträckning och motiven till detta utvecklas nedan.
Kommunerna ska satsa mer på nya former av dialog och använda ny teknik när det är lämpligt
Det är framför allt möjligheten att få bidra med kunskaper i tidiga skeden så att beslutsfattarna kan ta hänsyn till synpunkterna som många efterfrågar. Eftersom samhället blivit mer komplext under åren gäller det att hitta former för medverkan och olika sätt att engagera medborgarna i frågor som berör dem. Det gäller särskilt den kommunala planläggningen som gäller markanvändning och berör många både på kort och på lång sikt.
När det gäller formerna för samråd så finns det inga bestämmelser som rör vilken teknik som ska användas. I Svenska Kommunförbundets, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, skrift Hur ser det ut i din kommun? redovisas resultatet av en enkätundersökning som genomfördes under 2004 och där enkäten besvarades av 223 av 290 kommuner. Knappt 80 procent av de kommuner som svarade på enkäten uppgav att de arbetade aktivt med medborgarmedverkan. Av svaren framgår också att kommunerna använder olika former av medborgarmedverkan i samband med översiktsplanering. Det rör sig om studiecirklar, medborgarpaneler, öppna möten, enkäter och interaktivitet via Internet. Öppna möten är den vanligaste formen av medverkan och används i 70 procent av kommunerna. Interaktivitet via Internet var den näst vanligaste dialogformen och användes i 23 procent av kommunerna.
Det har blivit förhållandevis vanligt att information rörande översiktsplaner och detaljplaner är sökbar elektroniskt. Det gör att den blir tillgänglig för medborgarna på ett helt annat sätt än tidigare. Samtidigt är det viktigt att behålla också andra informationsvägar eftersom en stor del av befolkningen inte har tillgång till datorer. Under överskådlig tid kommer det att behövas informationsvägar av olika slag. Det väsentliga är att PBL är neutral när det gäller former för teknik för publicering av information och uppgiftslämnande. Enligt kommitténs uppfattning är den det.
PBL-kommittén vill ge kommunerna större valfrihet när det gäller att bestämma hur dialogen med de berörda går till och i vilka
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
839
skeden, se bl.a. avsnitt 6.9.3. Hur dialogen med berörda kan bli bättre och på vilket sätt tekniken kan bidra till detta finns det inte anledning reglera i lagtexten utan det blir upp till kommunerna att arbeta vidare med dessa områden. Genom utveckling i denna riktning kan man därför till stor del komma till rätta med de önskemål som framförts från olika grupper, bland annat funktionshindrade och arbetstagarorganisationer. En särskild fråga i detta sammanhang som det finns anledning att nämna är att kommunerna i vissa situationer kan ha anledning att arbeta aktivt med olika former av underrättelser om samråd och se över formerna för att sprida kännedom om utställningar för att också kunna nå ut till exempelvis fastighetsägare som inte är permanent boende i kommunen.
Utgångspunkten bör vara att medborgare numera allt oftare söker information och som en effekt av detta också i ökad utsträckning vill ha möjligheter att på ett enkelt sätt engagera sig. I detta sammanhang kan tekniken erbjuda nya möjligheter och som tidigare nämnts har många kommuner redan uppmärksammat denna möjlighet.
Dessutom pågår det flera utvecklingsprojekt bl.a. under ledning av Lantmäteriet med inriktning mot att öka de elektroniska tjänsterna med koppling till byggandet. Resultaten av dessa projekt bör följas upp.
Personuppgiftslagen kan begränsa möjligheterna till elektronisk bearbetning av informationen
Det finns inget som hindrar att information lämnas elektroniskt i PBL-ärenden. Det som däremot kan ställa till vissa problem är att möjligheterna att bearbeta informationen om inte personerna ger sitt medgivande. Personuppgiftslagen utgår ifrån att samtycke krävs för bearbetning utom i några särskilt utpekade situationer. Behandling av uppgifter kan ske även utan samtycke om behandlingen är nödvändig bl.a. för att det är en uppgift av allmänt intresse som ska genomföras eller man utför en uppgift i samband med myndighetsutövning. I nuläget är det tveksamt om en bearbetning i PBL-ärenden är av det slag som anges som undantag från krav på samtycke. Troligen skulle det krävas särskilt stöd i förordning för bearbetningen. Ett alternativ är att avidentifiera informationen före behandling.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
840
Ökade krav på den kommunala hanteringen och på innehållet i kommunala beslut kan vara alternativ till särskild rätt att överklaga
Med kommunernas uppgifter att planlägga användningen av mark och vatten och fatta beslut enligt PBL följer också ett ansvar för att utföra uppgiften på ett sätt som håller hög kvalitet. I Norge har man exempelvis valt att stärka ansvaret för att tillgodose barns intressen genom att det i lagen finns angivet att varje kommun ska ha en särskild utpekad ansvarig för att tillvarata barns intressen i den fysiska planeringen. Den svenska modellen bygger på att det är en kommunal angelägenhet att besluta om den inre organisationen. Det innebär att kommunerna själva ska se till att de har tillräcklig kompetens inom organisationen eller i vart fall tillgång till kompetens. Kommunerna har också i uppgift att samråda med berörda bl.a. för att ge möjlighet till insyn och påverkan och på annat sätt förbättra beslutsunderlaget. Dessutom är en viktig kommunal uppgift att göra avvägningar mellan olika intressen och avvägningar mellan olika lösningar samt att bedöma konsekvenserna av olika beslut.
Ett sätt att öka medborgarnas vilja att acceptera besluten kan vara att stärka kraven på beslutsunderlagen och beslutens innehåll. Det finns ett behov av hänsynstagande till olika gruppers skilda önskemål, värderingar och behov, att skapa goda livsmiljöer och säkra att olika perspektiv beaktas. Exempelvis kan det handla om att i vissa fall fånga in olika aspekter som är beroende av kön, skillnader beroende på ålder och ursprung och att se till olika gruppers behov, exempelvis funktionshindrades behov. Planeringens syfte är att få fram ett bra beslutsunderlag för att kunna bedöma konsekvenser för olika enskilda och grupper. Genom att ge kommuninnevånare, brukare och andra intressenter en möjlighet till insyn och påverkan ökar förutsättningarna att skapa en trovärdighet och en förståelse för de beslut som fattas. Man bör dock vara medveten om att de allra flesta fallen innebär att göra avvägningar och att alla inte blir nöjda, men öppenhet kan sannolikt bidra till ökad förståelse.
FN:s konvention om barns rättigheter och FN:s standardregler om delaktighet och jämlikhet för människor med nedsatt funktionsnedsättning strävar efter att jämställa barn och personer med funktionsnedsättning med andra medborgare i samhället. I Sveriges åtagande ligger att med utgångspunkt i konventionen och standard-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
841
reglerna se över hur det inflytande som barn, unga och personer med funktionsnedsättning ska ha rätt till ska tillgodoses i PBL. I PBL är planläggningen en process som baseras på flera steg som har till syfte att förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan och samtidigt skapa en förståelse för den planläggning som avses. Processen ser vanligtvis ut på följande sätt. Samråd sker med berörda, förslaget ställs ut, synpunkter som kommer in ställs samman och sedan beslutar ett politiskt organ, vanligtvis kommunfullmäktige, i ärendet. Synpunkter behöver därför inhämtas och bedömningar av olika effekter göras i ett tidigt skede. När det gäller barns och funktionshindrades perspektiv är det framför allt en tydlig lagstiftning avseende vilka krav som ska tillgodoses, ett bra beslutsunderlag och tydlighet när det gäller analyser och bedömningar av konsekvenserna för dessa grupper som efterfrågas.
Mycket av den kritik som framförts rör just svårigheterna att bedöma konsekvenserna ur olika aspekter och för den enskilde att få en uppfattning om det han eller hon har fört fram på något sätt påverkat beslutsfattandet. Detta gäller särskilt beslut om planläggning. Vissa av kommitténs förslag kommer att göra att dessa önskemål kan tillgodoses, exempelvis utryckliga krav på konsekvensbeskrivningar för översiktsplaner, där miljökonsekvensbeskrivningen kan vara en del, se bl.a. avsnitt 6.8.3. Barnsäkerhetsdelegationen föreslog förtydliganden avseende samråd med barn i samband med program eller förslag till detaljplan eller områdesbestämmelser för att säkerställa ett aktivt kommunalt arbete med att hämta in synpunkter från barn och ett hänsynstagande till de åsikter som framförs från barn vid sådana samråd.
I första hand är det tillämpningen som behöver förbättras. Genom kommitténs förslag till ändringar av de materiella bestämmelserna och en förbättrad tillämpning bör man kunna värna det kommunala handlingsutrymmet och samtidigt på ett bättre sätt tillgodose angelägna samhällsintressen. Detta utan att vidga rätten att överklaga beslut eller på annat sätt ändra lagstiftningen när det gäller handläggningen. Därmed har man också möjlighet att uppfylla kraven att ha en effektiv beslutsprocess, låta tyngden i processen ligga i de tidiga skedena och behålla det kommunala ansvaret för att göra avvägningar rörande allmänna intressen.
Också när det gäller bygglovprövningen finns det anledning att påpeka att det är en kommunal angelägenhet att beakta skilda aspekter som rör enskilda och därmed också bl.a. barns, funktionshindrades och andra gruppers behov. De olika aspekterna och be-
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
842
hoven ur ett allmänt perspektiv bör därför kunna tillgodoses utan att utvidga rätten att överklaga beslut.
Några särskilda regler när det gäller hänsynstaganden till vissa framförda synpunkter anses därför inte behövas.
Rätten till insyn och rätten att överklaga kräver ändringar i lagstiftningen i några fall
Kommittén anser att systemet när det gäller möjligheterna till insyn och inflytande och rätten att få till stånd överprövningar av beslut i princip håller. Enligt kommittén behövs det emellertid vissa ändringar i PBL för att säkra rätten till insyn och inflytande, bl.a. i en strävan att få bygglov att vinna laga kraft, för att ge stöd i lag för den praxis som utvecklats och för att uppfylla internationella åtaganden. Kommitténs förslag till lagändringar är följande.
• 8 kap. 22 och 27 §§ ändras för att öka kraven på underrättelser inför beslut om bygglov och delgivning av sådana beslut.
• I 13 kap. 4 § införs en bestämmelse som anger att beslutet ska angå den som överklagar och gå honom eller henne emot.
• I 13 kap. 4 § införs bestämmelser som ger statliga myndigheter i egenskap av sakägare och kommuner som är berörda lagstöd avseende rätten att överklaga. Ideella organisationer som har en rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken ges i samma paragraf en rätt överklaga vissa beslut.
• Den särskilda regleringen som rör rätten att överklaga planer och som blir ett komplement till 4 § och som finns i 5 § justeras språkligt.
• Den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 7 § som anger vissa myndigheters rätt att överklaga tas bort.
• Som en följd av omflyttningarna i kapitlet flyttas nuvarande
3 § och föreslås fortsättningsvis blir 6 §.
De överväganden som ligger till grund för de föreslagna förändringarna avseende bygglov och rätten att överklaga utvecklas närmare i de följande avsnitten, dvs. avsnitt 12.4.6–12.4.9.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
843
12.4.6 Överväganden och förslag om ökad delaktighet inför beslut om bygglov och ändringar för att få fler lov att vinna laga kraft
Vidgade möjligheter till insyn och påverkan för berörda inför beslut om bygglov
Prövningen enligt PBL rör normalt förändringar när det gäller markanvändning och byggande samt tillåtligheten av och kraven på olika åtgärder som innebär sådana förändringar. Berörd av prövningen är i första hand den som vill genomföra en åtgärd som prövningen avser, dvs. sökanden i ärendet. Också den som t.ex. bor eller äger mark i omedelbar anslutning till den plats där en åtgärd avses genomföras är emellertid ofta berörd på ett sådant sätt att han bör ha möjlighet att kunna tillvarata sin intressen i samband med prövningen, s.k. sakägare. Det innebär att den enskilde behöver kunna få framföra synpunkter innan beslut fattas, att han eller hon bör kunna få information om att beslut fattats och ha en möjlighet att kunna överklaga i de delar som berör honom eller henne.
Förvaltningslagen (1986:223, FL) reglerar generellt frågor av det slag som senast berörts. I 16 och 17 §§ regleras parters rätt att få del av uppgifter och att få tillfälle att framföra sina synpunkter innan beslut fattas. I 21 § finns bestämmelser om parts rätt att få underrättelse om det beslut som fattats och som berör honom. Dessa bestämmelser gäller inte om det finns särskilda avvikande bestämmelser och det gör det i detta fall i 8 kap. 22 § PBL.
I 8 kap. 22 § finns vissa särskilda bestämmelser om vem som ska höras vid handläggningen av lovärenden. Bestämmelserna innebär i vissa avseenden en inskränkning i förhållande till vad som gäller enligt förvaltningslagen. I bestämmelsens första stycke anges först vilka som ska höras innan lov lämnas. I det sammanhanget anges ”kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2”. Så långt kan bestämmelsen delvis ses som en utvidgning av den krets som ska höras enligt förvaltningslagens generella bestämmelser, även om begränsningen till kända personer och organisationer närmast innebär en inskränkning.
I första styckets fortsättning innebär bestämmelsens utformning emellertid att underrättelseskyldigheten begränsas till vissa situationer. Underrättelse behöver således endast ske ”om åtgärden
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
844
1. innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser
eller
2. skall utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan och
åtgärden inte är en kompletteringsåtgärd och inte heller är reglerad i områdesbestämmelser.” I andra fall än de som räknats upp behöver byggnadsnämnden således inte höra part även om det i det enskilda fallet är uppenbart att han berörs av den åtgärd ärendet gäller.
I andra stycket anges att underrättelse i vissa fall får ske genom kungörande på särskilt angivet sätt. I tredje stycket anges att ärenden om lov inte får avgöras utan att sökanden underrättats om det som tillförts ärendet genom andra än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Också i det senast angivna avseendet innebär bestämmelsen en inskränkning i förhållande till förvaltningslagens regler så till vida att andra parter än sökanden inte behöver underrättas och ges tillfälle att yttra sig över vad som tillförts ärendet, även om det berör dem och innebär att ärendet går dem emot.
I PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 730 f.) redovisas regeringens utgångspunkter för den valda regleringen. Av texten framgår att avsikten är att den särskilda regleringen i 8 kap. 22 § PBL ska gälla exklusivt och således ersätta förvaltningslagens allmänna regler. Vidare framgår att syftet med regleringen är att förfarandet inte ska bli alltför tungrott och resurskrävande. En tanke är vidare att när det gäller åtgärder som stämmer överens med detaljplan eller områdesbestämmelser har sakägarna redan haft tillfälle att vid planens eller områdesbestämmelsernas tillkomst tillvarata sina intressen.
Den nuvarande regleringen i 8 kap. 22 § innebär i många fall att den som vid en normal bedömning är att betrakta som part i ett ärende inte hörs innan ett beslut som berör honom fattas. Eftersom han enligt 8 kap. 27 § inte heller behöver underrättas om beslutet när han inte yttrat sig kommer han normalt inte att få kännedom om beslutet innan det börjar verkställas. Han kan emellertid fortfarande ha rätt att överklaga.
Eftersom han inte delgivits börjar någon besvärstid inte att löpa och ett överklagande kan därför komma sent till nackdel för både berörda enskilda parter och för prövande myndigheter.
Problemet med nuvarande reglering i PBL ligger emellertid redan i att låta vad som betecknas som en ”avvikelse” vara utgångspunk-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
845
ten för om en sakägare ska höras eller inte. Bakom detta ligger som nämnts tanken att underrättelse bör kunna undvaras om åtgärden stämmer överens med planen, eftersom sakägarna ju då har kunnat få frågan prövad redan vid planens tillkomst (prop. 1985/86:1 s. 732). Om planen är relativt detaljerad och dessutom aktuell kan denna utgångspunkt kanske vara riktig. Däremot stämmer ofta inte utgångspunkten om det t.ex. gäller en äldre, inaktuell plan. Den åtgärd, som exempelvis en ny fastighetsägare vill göra, kan då framstå som klart avvikande inom planområdet med hänsyn till hur detta under åren har utvecklats. Den behöver trots detta inte innebära en avvikelse från några planbestämmelser. Situationen kan vara likartad även i det fallet där planen är relativt ny men ändå reglerar frågor om utformning eller placering av bebyggelse på ett relativt öppet eller flexibelt sätt och kanske t.o.m. lämnar visst utrymme för olika möjligheter att använda visst markområde. Situationen kan då vara sådan att den aktuella åtgärden visserligen inte direkt strider mot vad som anges i planens bestämmelser och därmed inte anses utgöra en avvikelse från planen. Samtidigt behöver åtgärden aldrig ha närmare prövats i plansammanhanget.
Den beskrivning av förhållandet mellan vad som prövas i planskedet och vad som kan återstå i bygglovsskedet, som finns i förarbetena till bestämmelsen i 8 kap. 22 §, nämligen att sådana åtgärder som aktualiseras vid bygglovet och som inte innebär avvikelser får förutsättas ha prövats redan vid planens tillkomst innebär således en alltför stor förenkling. I många fall är det mera naturligt att se det så att lovprövningen kompletterar eller fyller ut den prövning som skett i plansammanhang. Också i dessa fall kan sakägare beröras och har möjlighet att överklaga. Det är då varken konsekvent eller ändamålsenligt att de inte får möjlighet att yttra sig redan innan bygglov lämnas.
Mot bakgrund av vad som tidigare redovisats är det svårt att se att det finns skäl att behålla denna inskränkande särreglering. Syftet att handläggningen därmed skulle bli mindre tungrodd motverkas uppenbart genom den rättsosäkerhet som blivit följden. För att undvika senare problem hör många byggnadsnämnder också sakägare i större utsträckning än vad bestämmelserna tvingar dem till.
Starka skäl talar således för att huvudprinciperna i förvaltningslagen ska gälla också i nu berörda avseenden för lovärenden enligt PBL. Ett sätt att åstadkomma detta är att helt ta bort bestämmelsen i 8 kap. 22 § PBL, vilket innebär att förvaltningslagens regler automatiskt kommer att gälla. 8 kap. 22 § innehåller emellertid särregler
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
846
också i vissa andra avseenden än vad som här berörts. Det gäller dels vilka som ska höras vid sidan om sakägare, dels formerna för underrättelse i vissa fall. Skäl att ändra bestämmelserna i dessa avseenden har inte framkommit. Kommittén föreslår därför nu i stället att 8 kap. 22 § ändras på sådant sätt att den kommer att stämma överens med förvaltningslagens regler när det gäller hörande av sakägare och att part ska få del av det som tillförs ärendet och möjlighet att yttra sig över det.
Skärpta krav på underrättelse om lämnade bygglov för att få besluten att vinna laga kraft
Som tidigare berörts innebär också bestämmelserna i 8 kap. 27 §, som anger när och hur underrättelse om lovbeslut ska lämnas, vissa avvikelser i förhållande till förvaltningslagens generella reglering. Enligt 21 § förvaltningslagen ska part underrättas om det inte är uppenbart obehövligt. Enligt 8 kap. 27 § PBL ska sökanden alltid underrättas men annan part endast om han yttrat sig i ärendet och om det inte är uppenbart obehövligt. Om den föreslagna ändringen i 8 kap. 22 § leder till att sakägare alltid hörs i lovärenden kommer berörd part att ha möjlighet att yttra sig i de fall då han anser sig berörd. Den begränsning av underrättelseskyldigheten, som finns i 8 kap. 27 §, till att gälla sådana parter som yttrat sig innebär därmed ett mindre problem än i dag. Det kan ändå ifrågasättas om begränsningen till part som yttrat sig i ärendet är tillräckligt motiverad. Varje form av inskränkning av skyldigheten att underrätta personer som ändå tillhör den krets som har rätt att överklaga innebär ju bara risker för att det ändå kommer ett överklagande men vid ett senare tillfälle. Förslaget är därför att denna inskränkning tas bort genom att bestämmelsen utformas på det sättet att underrättelse normalt ska ske både till sökanden och annan part.
Genom förslaget anpassas underrättelseskyldigheten enligt 8 kap. 27 § till huvudprincipen i förvaltningslagen på motsvarande sätt som tidigare föreslagits när det gäller bestämmelsen i 8 kap. 22 § om parts rätt att få del av handlingar och möjligheter att yttra sig. Den möjligt som ändå finns att låta bli en underrättelse om det är uppenbart obehövligt bör vara tillräcklig.
Fortfarande finns emellertid det problemet kvar att den krets som har rätt att överklaga i många bygglovsärenden kan vara vidare än den krets som enligt bestämmelsen ska få underrättelse om be-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
847
slutet. Detta sammanhänger med svårigheten att avgränsa vilka personer som kan anses vara så berörda av beslut enligt PBL att de har rätt att överklaga. Det skulle föra för långt att här närmare gå in på den praxis som finns i denna fråga. Huvudprincipen i lovärenden kan dock sägas vara att ägare till fastighet som direkt gränsar till den fastighet lovet gäller alltid anses vara sakägare. I vad mån ägare till närliggande fastigheter i övrigt har rätt att klaga får bedömas med utgångspunkt i om de med hänsyn till byggföretagets art och omfattning samt förhållandena på platsen m.m. kan anses särskilt berörda. Detta har inneburit att kretsen besvärsberättigade blivit relativt vidsträckt bl.a. runt sådana anläggningar som vindkraftverk och radiomaster.
Att lösa problemet genom att precisera eller begränsa den krets som ska ha rätt att överklaga i lovärenden torde inte vara en framkomlig väg. De vägar som i stället står till buds i sådana ärenden, där problem kan tänkas uppkomma, förefaller i första hand vara att i större utsträckning använda underrättelseförfaranden som täcker dels in hela den obestämda krets som skulle kunna vara berörd av beslutet, dels dessutom säkerställer att en överklagandetid börjar löpa. Det kommer då i många fall att handla om kungörelsedelgivning. I dag anges i 8 kap. 27 § andra stycket att underrättelse får ske genom delgivning. Något tvång att använda sådant förfarande finns dock inte. Ytterligare en väg skulle kunna vara att överväga att också i lovärenden ha en ordning liknande den som gäller för detaljplaner och som innebär att formerna för tillkännagivande av besluten regleras i särskild ordning i lagen och att tiden för överklagande kopplas till sådant tillkännagivande.
Genom förfaranden av det slag som senast berörts kan man få rimliga garantier för att en överklagandetid börjar löpa relativt snart efter ett lovbeslut och för att beslutet därmed också vinner laga kraft inom en snar tid om ingen överklagar. Säkerheten för sökanden i lovärenden skulle därmed öka avsevärt. Nackdelarna är ett förfarande som i många, kanske flertalet, fall är onödigt omständligt och som innebär betydande kostnader för kommunen. Ytterligare en nackdel är att risken för rättsförluster för sakägare kan öka om de inte får underrättelser direkt till sig utan tvingas bevaka kommunala anslagstavlor och vissa tidningar.
Det har inte varit möjligt att göra några egentliga undersökningar när det gäller omfattningen av problemet med långa, obestämda besvärstider och därav följande osäkerheter för bygglovssökande. Eftersom antalet lovärenden totalt är så stort är det dock
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
848
sannolikt att andelen ärenden där verkliga problem uppkommer är relativt begränsad. Att för lovärenden generellt införa en ordning för tillkännagivande av det slag som gäller för planer förefaller inte motiverat. När det gäller planer berörs regelmässigt ett stort antal personer, varav de flesta ändå inte på samma påtagliga sätt som den som är sakägare i ett lovärende. I lovärenden är det sannolikt i flertalet fall en mycket begränsad krets som berörs. Om man vill behålla ett så enkelt förfarande som möjligt i det stora antalet ärenden talar övervägande skäl för att i lovärenden ha kvar den ordning som utgår från att endast kända parter normalt underrättas. Vad som skulle kunna övervägas är om delgivning bör tillämpas i större utsträckning än i dag. Gällande bestämmelser möjliggör dock delgivning så snart det föreligger skäl. För fall där antalet berörda och därmed tänkbara klagande är stort och obestämt ger också bestämmelserna om kungörelsedelgivning de möjligheter som behövs för att fånga in hela den krets det handlar om.
Det är knappast möjligt att finna en reglering av frågan om lämpliga former för underrättelse om lovbeslut som tillgodoser alla de motstridiga krav som finns. Nuvarande bestämmelser i 8 kap. 27 § kan ses som en flexibel reglering där det direkta kravet på byggnadsnämnden att underrätta tänkbara berörda är lågt ställt. Efter de ovan föreslagna ändringarna avseende såväl 8 kap. 22 § som 8 kap. 27 § skulle bestämmelserna dock innebära, att berörd sakägare normalt ska få den underrättelse han behöver för att kunna bevaka sin rätt. I övrigt är kravet på underrättelser begränsat, vilket möjliggör ett enkelt förfarande i enkla ärenden. Samtidigt kan, som nämnts, underrättelse också ske i former som säkerställer att ett lovbeslut vinner laga kraft inom rimlig tid. Detta förfarande, dvs. delgivning, kan användas i de fall där det bedöms lämpligt eller nödvändigt. Problemet synes snarast vara att de olika förfaranden som delgivningslagen erbjuder inte används.
Den ordning som nu ibland i stället förekommer, nämligen att kommunen underrättar en begränsad krets enligt lagens minimikrav och rekommenderar sökanden att själv informera också andra som skulle tänkas vilja överklaga är uppenbart inte lämplig. Den skapar oklarhet när det gäller myndigheters och enskildas roller och innebär snarast ökad rättsosäkerhet. Justitieombudsmannen, JO, har också riktat skarp kritik mot en byggnadsnämnd som handlat på detta sätt (JO:s beslut den 4 mars 1994, JO dnr 905– 1993).
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
849
Det är inte osannolikt att ett motstånd mot att i högre grad använda delgivning, där sådan i och för sig är motiverad, beror på att kommunen därmed åsamkas större kostnader än vid enklare former för underrättelse. Även om delgivningslagen inte medger att delgivningskostnaden i det enskilda fallet läggs på sökanden bör sannolikt bestämmelserna i 11 kap. 5 § ändå innebära att kommunen kan täcka sina kostnader genom den avgift som kan tas ut i ärenden om lov.
Slutsatsen i det föregående är således att gällande regler i 8 kap. 27 § ger kommunen lämpliga möjligheter att variera formerna för underrättelse med hänsyn till omständigheterna i olika ärenden. Situationen är ändå inte tillfredsställande för den sökande, som vill vara säker på att han har ett lov som vunnit laga kraft innan han börjar bygga. Det är ju kommunen som helt disponerar över formerna för underrättelse. Det finns därför skäl att skärpa kravet på delgivning så att det ska vara en skyldighet för kommunen att delge beslut om det inte är obehövligt, i stället för som i dag att kommunen får underrätta genom delgivning. Kommittén föreslår att bestämmelsen i 8 kap. 27 § ändras på detta sätt.
12.4.7 Överväganden och förslag om enskilds rätt att överklaga beslut
Okynnesöverklaganden kan inte definieras i lag
Vid flera tillfällen har förslag framförts om att begränsa kretsen som har rätt att överklaga beslut enligt PBL. Begreppet okynnesöverklagande används ofta i samband med dessa diskussioner. Vad som är ett överklagande av okynne är i hög grad präglat av en subjektiv uppfattning. Det som betraktas som okynne av en part kan anses vara en väsentlig grund för en annan och enbart det förhållande att man inte får framgång med sitt överklagande i en överinstans kan inte tas till intäkt för att man inte hade fog för sitt överklagande. Det saknas belägg för att s.k. okynnesöverklaganden orsakar mycket merarbete. Ofta är det flera som överklagar samma beslut och de grunder som åberopas kan ha olika tyngd. Men givetvis kan det förekomma att en enskild överklagar ett beslut väl medveten om att överklagandet inte kommer att leda till ändrat beslut utan enbart för att förhindra att beslutet vinner laga kraft. Problem av detta slag bör man emellertid i första hand möta genom att den
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
850
överprövande myndigheten avgör hanteringsordningen avseende överklagandena utifrån en bedömning av om det finns grund för överklagandet eller inte. Eventuellt kan också handläggningen prioriteras utifrån tyngden i argumenteringen.
När det gäller sakägarkretsen är den svår att definiera mer exakt. Att den som klagar också ska vara berörd kan vara en rimlig utgångspunkt, men närmare kommer man troligen inte om detta ska regleras i lagtext. Bedömningen av vem som ska anses vara berörd blir sedan beroende av förhållandena i det enskilda fallet.
Kommittén delar Plan- och byggutredningens bedömning att det inte finns anledning att tillmötesgå sådana propåer som syftar till att inskränka möjligheterna att överklaga och skälen till detta är bl.a. följande.
När det gäller de rättsverkande planerna, dvs. i huvudsak detaljplaner, är det i första hand fastighetsägare som överklagar besluten. Dessutom förekommer det att bostadsrättshavare, hyresgäster och boende överklagar. Det är mer sällsynt att hyresgästorganisationer klagar i planärenden. Att just hyresgästorganisationer gavs samma rätt som sakägare motiverades med att de boende borde garanteras möjligheter till god information och att hyresgästorganisationer därmed i likhet med fastighetsägare borde beredas tillfälle till samråd och få kallelse till utställning av planförslag. Därigenom betonades också enligt departementschefen betydelsen av den samlade uppfattningen bland berörda boende (prop. 1985/86:1 s. 79 f.). Dessutom krävs att de utpekade ska ha yttrat sig senast under utställningen om normalt planförfarande använts.
När det gäller beslut om bygglov är det den som beslutet angår om det går honom eller henne emot som ska kunna överklaga. Därmed har man fått en avgränsning av kretsen som kan anses rimlig.
Vägledande avgöranden bör, med hänsyn till att förhållandena är så olika i de enskilda ärendena, därför även fortsättningsvis vara till stöd för tillämpningen avseende avgränsningen av vem som är berörd sakägare.
Det bör inte införas bestämmelser om grupptalan i PBL
Det har i en skrivelse som överlämnats från regeringen till kommittén framförts önskemål om att införa bestämmelser om grupptalan i PBL. Grupptalan infördes som ett komplement till rätte-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
851
gångsbalkens regler den 1 januari 2003
8
. Syftet med bestämmelserna var att möjliggöra för större grupper människor med likadana eller likartade anspråk att driva processer. Problemet hade tidigare varit att enskilda avstått från att inleda processer för att kostnaderna för att driva processen för den enskilde skulle överstiga det ekonomiska värdet, exempelvis fel på en vara som sålts till många. Som ett andra hinder uppgavs vara att anspråkshavaren på grund av psykologiska, sociala eller andra icke-rättsliga faktorer inte känner till rättskränkningen eller saknar mod, kraft eller vilja att hävda sin rätt. Ett tredje hinder var de processuella regler och principer som endast undantagsvis tillåter någon att utan uppdrag processa för att tillgodose annat än sin personliga rätt. Beslut om detaljplaner kan tänkas vara den typ av beslut som i störst utsträckning skulle aktualisera frågan om grupptalan. Planläggning för ett större område med rättsverkan kan påverka förhållandena för en stor krets boende inom området. Genom bestämmelserna om samråd och utställning har de boende och andra möjlighet att tidigt få insyn i arbetet med planläggning och kan redan inför beslutsfattandet lämna sina synpunkter. När sedan planen antagits kan den få konsekvenser för flera berörda. Kommitténs bedömning är dock att det oftast inte är fråga om att stora grupper drabbas av effekter på samma sätt som för de exempel som anges när det gäller grupptalan, dvs. felaktiga varor, en researrangör som inte lever upp till löften i sin marknadsföring, en leasinggivare som använder oskäliga avtalsvillkor. Dessutom kostar det inte något att överklaga och genom den skyldighet som överprövande myndigheter har att utreda ärendet kan kostnaderna inte vara ett hinder för att driva processerna. Inte heller motivet att den enskilde inte har förmåga att hävda sin rätt är tillräckligt starkt vid en process avseende ett PBL-ärende eftersom den överprövande myndigheten bl.a. har ett visst utredningsansvar. När det sedan gäller det tredje hindret som man ville undanröja med lagen om grupptalan att man skulle underlätta att någon skulle få i uppdrag att processa för att tillgodose annat än sin personliga rätt så är kommitténs uppfattning att detta behov inte kan anses tillräckligt starkt i PBL. Skälet till detta är att PBL:s beslutsprocess, särskilt processen fram till beslut om detaljplaner, bygger på en medverkan från den berördas och andras sida och att besluten fattas i politiska organ. Att säkerställa ett gott underlag
8
lagen (2002:599) om grupprättegång, prop. 2001/02:107, bet. 2001/02:JuU16, rskr.
2001/02:246.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
852
inför beslutsfattandet är viktigt. Ska man kunna uppfylla kravet på en effektiv process får det emellertid anses vara rimligt att den som överklagar också ska göra det utifrån önskemålet att tillgodose egna intressen. Naturligtvis finns det inget som hindrar att den enskilde låter ett ombud agera i ärendet, men det bör krävas att ombudet agerar utifrån en fullmakt.
När det gäller beslut om översiktsplan och andra beslut som inte innebär myndighetsutövning och därför överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning är det överensstämmelsen med gällande lag som prövas. Ett sådant system lämpar sig inte för grupptalan bl.a. av det skälet att besluten inte har någon rättsverkan mot enskilda och överprövningens omfattning är begränsad. När det gäller beslut om bygglov och andra beslut enligt PBL kan de inte anses ge effekter på ett sådant sätt för en stor grupp människor som bestämmelserna om grupptalan utgår ifrån. Skälet till detta är bl.a. att när det gäller prövningen av om ett beviljat bygglov medför betydande olägenheter för de enskilda krävs en individuell prövning. Också andra överklagbara beslut enligt PBL ger främst individuell påverkan.
Beslut enligt PBL är enligt kommitténs bedömning inte av sådan art och omfattning att de kräver att möjlighet till grupptalan skapas. Dessutom kan man nå i stort sett samma resultat genom att utnyttja möjligheten att ge fullmakt till någon.
Det ska finnas en koppling mellan de som yttrar sig, är berörda och kan överklaga planärenden
Vem som ska ha rätt att överklaga beslut enligt PBL är för närvarande otydligt i vissa delar. Det gäller inte minst enskildas rätt att överklaga beslut om planer enligt 13 kap. 5 § PBL. Regeringsrätten har i ett vägledande avgörande gjort bedömningen att de allmänna bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen har begränsats genom särskilda bestämmelser i PBL (RÅ 1991 ref. 80). De regler som Regeringsrätten syftade på var 13 kap. 5 § PBL som tillsammans med bestämmelserna i 5 kap. 30 § avseende underrättelse om planbeslut, ansågs utgöra en särskild och fullständig reglering av den krets som har rätt att överklaga planbeslut. Konsekvensen av den tolkningen blev att var och en som på grund av bestämmelserna i 5 kap. 30 § av kommunen har underrättats om ett planbeslut också anses ha rätt att överklaga beslutet. Exempelvis har regeringen där-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
853
efter funnit att Föreningen Karlstad Lever, Miljöpartiet de Gröna och Rönninge intresseförening har haft talerätt eftersom de blivit underrättade enligt 5 kap. 30 § (M91/2956/9, M92/2983/9 och M93/567/9).
Utgången i Regeringsrättsavgörandet och tolkningen av avgörandet har lett till oönskade konsekvenser. Därför föreslog Plan- och byggutredningen i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att en ny bestämmelse skulle införas i 5 kap. PBL, 30 a §, som skulle ange att 22 § förvaltningslagen skulle gälla oavsett vad som stadgades i 30 §, dvs. beslutet skulle angå den enskilde och gå honom emot. Det föreslogs inga ändringar i övrigt som rör talerätten i denna del.
När det gäller beslut om detaljplaner kan det vara rimligt att det är de boende inom planområdet och de som på något sätt som enskilda är berörda som kan få en överprövning till stånd. En så vid krets som för laglighetsprövningen, dvs. alla kommunmedlemmar, förefaller inte rimlig eftersom det är de som blir berörda som bör kunna ifrågasätta ett besluts riktighet och inte kommunmedlemmar i gemen. Skälen till detta är bland annat att detaljplanerna innebär rättsverkningar endast för vissa enskilda och då är det endast de berörda som bör kunna ifrågasätta den rättsverkan som beslutet har. Dessutom talar effektivitetsskäl för att kretsen som får överklaga bör vara begränsad. Vidare bör endast den som är berörd kunna ange formella fel som grund för ett upphävande av beslutet.
Kravet på aktivitet före beslutsfattandet för att få rätt att få till stånd en överprövning kan anses vara rimligt, särskilt med tanke på att det är ett beslut i en politisk församling som fattas och att överprövande myndighet inte kan ändra beslutet. Att det dessutom ska krävas att klaganden är berörd och att beslutet ska gå klaganden emot är en allmän princip vid all typ av överprövning som också uttryckligen bör gälla också beslut enligt PBL. En sådan bestämmelse kan också förenas med preciseringar som innebär att man anger myndigheter eller kriterier för vilka myndigheter som ska ha särskild rätt att överklaga vissa beslut och eventuellt också miljöorganisationer om de ska anses ha rätt att överklaga vissa beslut (se nedan). På så sätt tydliggör och begränsar man det krets som bör kunna få beslut överprövade.
När det gäller möjligheterna att träda in i processen efter ett fastighetsägarbyte bör nuvarande praxis gälla även fortsättningsvis. Det innebär att om den föregående fastighetsägaren under utställningen framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda så får en
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
854
ny ägare anses ha rätt att ta över den klagorätt som tillkom tidigare ägare (regeringens beslut den 18 september 1997, In97/2002/PL). Detsamma gäller beslut om bygglov (RÅ 1995 ref. 50).
Kommittén föreslår att kravet på att en som vill överklaga ett beslut ska vara berörd och att beslutet ska gå honom eller henne emot inför som ett första stycket i den nya 13 kap. 4 §.
12.4.8 Överväganden och förslag om statliga myndigheters och kommuners rätt att överklaga beslut
Staten föreslås få en uttrycklig rätt att överklaga i egenskap av sakägare och rätten att överklaga med stöd av 13 kap. 7 § föreslås slopad
Länsstyrelsens och de centrala myndigheternas roller vid bevakningen av de allmänna intressena berörs kortfattat i avsnitt 16.1.2 i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 334–336). Det framgår där att syftet med regleringen i 12 kap. är att länsstyrelsen ska ges en stark ställning som det samordnande organet på den statliga sidan med en uppgift att självständigt agera för statens räkning i beslutsprocessen. Andra statliga myndigheter ska inte kunna få överklaga länsstyrelsens beslut i frågor som rör den statliga kontrollen. Den mycket begränsade möjlighet att agera som statliga sektorsmyndigheter kan ha i dessa avseenden inskränker sig enligt propositionen till att de kan begära att regeringen utfärdar planföreläggande. Med den tydliga rollfördelning på den statliga sidan vad gäller ingripanden enligt 12 kap. PBL, som framgår av propositionen, är det naturligt att olika sektorsmyndigheter inte heller genom överklagande enligt 13 kap. PBL ska kunna få till stånd en ytterligare prövning av hur olika allmänna intressen behandlats.
Av uttalanden i specialmotiveringen i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 800) framgår emellertid att den angivna rollfördelningen endast avses gälla bevakningen av statliga intressen av mera allmän karaktär gällande markanvändningen. I propositionen anförs således följande:
Det bör vidare framhållas att den prövning som kan ske med stöd av 12 kap. inte är avsedd för fall där staten uppträder som markägare eller sakägare i övrigt. I sådana fall har staten besvärsrätt enligt bestämmelser som skall gälla för sakägare i allmänhet, dvs. enligt 13 kap. Genom prövning enligt 12 kap. skall staten bevaka de intressen som den kan ha i en planeringsfråga utan att i det skedet vara sakägare. Som exempel
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
855
kan nämnas vägverkets anspråk på att behövliga vägreservat läggs ut i planer. Har vägrätt uppkommit, är väghållaren sakägare och kan agera enligt 13 kap.
Ett uttalande av liknande innebörd finns också på sidan 106 i samma proposition. Regeringen har således i förarbetena utgått från att statliga myndigheter som kan betraktas som sakägare ska anses ha rätt att överklaga ett beslut enligt PBL på samma sätt som andra sakägare. Regeringens praxis har också följt denna princip. Domstolarna har emellertid i ett uppmärksammat mål (RÅ 1993 not. 125) ansett att Vägverket inte haft rätt att överklaga ett beslut rörande bygglov för en reklamskylt invid en riksväg. Detta beslut följde en tidigare praxis från den gamla byggnadslagstiftningens tid (RÅ 1972 ref. 60). Domstolarnas ställningstagande synes bl.a. ha utgått från principen att det krävs ett uttryckligt författningsstöd för att en myndighet ska ha rätt att överklaga ett beslut av en annan myndighet. Den tidigare Plan- och byggutredningen föreslog, med anledning av Regeringsrättens beslut, att Vägverket skulle ges en särskild rätt att överklaga vissa beslut enligt PBL (SOU 1994:134 s. 131). Förslaget har emellertid inte genomförts.
Vid PBL-reformen behandlades, som framgår av det förgående, frågan om statliga myndigheters rätt att överklaga således i första hand genom uttalanden i förarbetena. I ett avseende har emellertid en reglering i lag skett. I 13 kap. 7 § PBL finns en bestämmelse, utan närmare kommentarer överförd från den tidigare byggnadsstadgan, som ger Luftfartsverket, tillsynsmyndighet för kärnenergianläggning, Försvarsmakten, Krigsberedskapsmyndigheten och Statens räddningsverk rätt att överklaga beslut om lov eller förhandsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden. Av förarbetena till PBL framgår inte närmare hur denna bestämmelse avsetts förhålla sig till regleringen i 12 kap. Det tycks dock här förekomma en dubbelreglering såtillvida att i de fall då bestämmelsen i 13 kap. 7 § är tillämplig finns normalt också förutsättningar för länsstyrelsen att ingripa enligt 12 kap.
Några förändringar i princip av de riktlinjer när det gäller statliga myndigheters rätt att överklaga beslut enligt PBL som lades fast vid PBL-reformen synes det inte finnas skäl att nu överväga. Länsstyrelsens roll när det gäller kontrollen av statliga intressen förutsätts ligga kvar och en rätt för vissa statliga sektorsmyndigheter att genom överklagande få till stånd ytterligare en prövning av frågor av det slag som länsstyrelsen, vid samråd och enligt 12 kap., har att
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
856
bevaka skulle strida mot lagstiftningens grundläggande uppbyggnad.
Däremot finns det skäl att närmare överväga regleringen av statliga myndigheters rätt att överklaga i de fall då staten får anses inta en sakägarroll. I förarbetena till PBL var utgångspunkten att berörd statlig myndighet då har rätt att överklaga. Genom att regeringen hittills i allmänhet prövat ärenden, bl.a. samtliga detaljplaner, där statliga myndigheter överklagat och genom att regeringen då följt förarbetsuttalandena har dessa i huvudsak fått genomslag i praxis. Det tidigare berörda avgörandet av Regeringsrätten visar emellertid att det kan finnas olika praxis hos myndigheter och domstolar. Med hänsyn inte minst till de förslag som finns om överföring av besvärsprövningen enligt PBL till domstol är det angeläget att lagen i fortsättningen så tydligt som möjligt reglerar nu berörda frågor.
I sak finns det då till att börja med skäl att överväga om det finns någon anledning att ändra den inställning som redovisades i förarbetena, nämligen att staten som markägare eller sakägare i övrigt ska ha samma rätt att överklaga som andra sakägare. Det är svårt att se att det finns några bärande motiv för att staten i detta avseende ska behandlas sämre än andra som är direkt berörda av ett beslut enligt PBL. Utgångspunkten i de följande övervägandena är därför att staten också i fortsättningen ska kunna bevaka sina intressen när det gäller beslut som direkt berör statlig mark eller statliga rättigheter i övrigt av sakägarkaraktär.
Med denna utgångspunkt blir nästa fråga på vilket sätt denna bevakning ska ske. En tydlig rätt för berört statligt organ att överklaga synes i det sammanhanget ligga närmast till hands. Ett alternativ skulle emellertid kunna vara att också i denna situation låta länsstyrelsen företräda staten. En sådan konstruktion synes emellertid innebära övervägande nackdelar. Den skulle göra det omöjligt för länsstyrelsen att också pröva överklagandena i dessa fall. Den skulle innebära att länsstyrelsen fick bevaka också olika frågor som kan röra bl.a. fastigheters förvaltning m.m. som den nu inte behöver befatta sig med. Den skulle kräva omfattande kontakter i sådana frågor mellan länsstyrelsen och förvaltande myndighet vilket torde fördyra statens hantering. Frågan är också om länsstyrelsen eller den förvaltande myndigheten ska ha huvudansvaret för hur saken i olika skeden av ett prövningsförfarande ska drivas för statens räkning. Det naturliga är därför att på samma sätt som hittills låta ansvarig förvaltande myndighet företräda staten i berörda fall.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
857
Problemet är då närmast hur en lagreglering av frågan om statliga myndigheters rätt att i nu berörda fall få överklaga beslut enligt PBL ska utformas. Plan- och byggutredningens förslag, som utgick från det ärende där Regeringsrätten nekat besvärsrätt, preciserade i vilka fall överklagande skulle kunna ske och angav då direkt Vägverket som den myndighet som hade rätt att överklaga. Om man tror att domstolsavgörandet, i vart fall till en del, ska ses som ett uttryck för en allmän princip om att myndigheter måste ha direkt stöd i lag för att få överklaga är det dock tydligt att en bestämmelse måste få en mera generell utformning.
I och för sig skulle man kanske kunna anse att om man, som föreslagits av andra skäl, i PBL tar in en bestämmelse, efter mönster av förvaltningslagen, om att beslut får överklagas av ”den som beslutet angår” och i förarbetena anger att det omfattar staten där den har en ställning som sakägare, så borde det kunna räcka. För tydlighets skull bör man dock kanske ändå reglera statliga myndigheters rätt att överklaga i en särskild bestämmelse. För att undvika risken för att en sådan bestämmelse ska ses som en mera generell rätt för myndigheter att överklaga finns det skäl att i bestämmelsen använda samma typ av uttryck som i den bestämmelse som mera allmänt anger sakägares rätt att överklaga, dvs. att när ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet. Kommittén föreslår att en bestämmelse med denna innebörd nu införs.
På samma sätt som när det gäller enskilda sakägare måste frågan om när sakägarställning föreligger i det enskilda fallet vara en fråga som för olika typer av situationer prövas i praxis. Syftet med den nu aktuella bestämmelsen ska ju bara vara att ange att staten ska ha en besvärsrätt som är av samma innebörd, varken mera eller mindre omfattande, som när det gäller enskilda ”sakägare”. Detta talar för att man också för detta fall i lagtexten bör använda formuleringen att beslutet ”angår” staten, även om det i ett allmänt språkbruk kan låta som om angå skulle ha en mera vidsträckt innebörd än vad det här gäller.
Av bestämmelsen bör framgå att det är staten som sådan, inte berörd myndighet, som har den ställning som grundar rätten att överklaga. Uttrycket ”förvaltande myndighet” för att beteckna den myndighet som sedan har att utöva den rätt som tillkommer staten finns bl.a. i Domstolsverkets föreskrifter om hur fastighetsregistrets inskrivningsdel ska föras (DVFS 2000:5) Av 1 kap. 6 § i dessa föreskrifter framgår att i uppgifter om lagfart ska för staten anges
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
858
förvaltande myndighets namn föregånget av ordet staten. Även om registeruppgifter kan vara bristfälliga innebär angivna föreskrifter att det normalt inte ska föreligga någon oklarhet om eller några praktiska svårigheter att konstatera när en fastighet som berörs av ett beslut enligt PBL tillhör staten eller om vilken myndighet som har ansvaret för förvaltningen. Att det på samma sätt som när det gäller enskilda berörda ibland kan förekomma att rätten att företräda fastighetsägaren överförts till annat organ genom fullmakt eller på annat sätt, eller att det ibland kan behövas särskild utredning om vem som har rätt att företräda den som enligt registret har lagfart eller om annan omständighet, som kan utgöra grund för ställning som sakägare, bör inte leda till några särskilda problem som just rör det förhållandet att staten är berörd. Det kan tilläggas att den myndighet som i fastighetsregistret anges som förvaltare av en statlig fastighet sannolikt redan i dag hörs av kommunen före beslut som berör fastigheten. Där regeringen prövat överklaganden har berörda myndigheter som redan nämnts normalt också tillerkänts rätt att överklaga. Den nu föreslagna regeln skulle därmed inte innebära någon egentlig praktisk förändring av den ordning som i allmänhet hittills har tillämpats.
De föreslagna ändringarna gör att behovet av bestämmelserna i nuvarande 13 kap. 7 § kan ifrågasättas
Med en ny bestämmelse med den föreslagna utformningen finns det anledning att överväga om den särskilda regleringen i 13 kap. 7 § bör finnas kvar. Den första frågan är i det sammanhanget om den föreslagna nya bestämmelsen också täcker de fall som 13 kap. 7 § avses reglera. Så synes i huvudsak inte vara fallet. När det gäller Luftfartsverkets eller Försvarsmaktens anläggningar kan man i och för sig säga att det handlar om fall där egendom som den aktuella myndigheten förvaltar berörs. De skydds- eller säkerhetsområden runt anläggningarna som bestämmelsen gäller kan emellertid vara mycket vidsträckta och går därmed långt utöver vad som normalt kan hävdas av den som enbart agerar utifrån en ställning som sakägare. Bestämmelsen i 13 kap. 7 § ger vidare vissa tillsynsmyndigheter rätt att överklaga vilket innebär ett tydligt avsteg från vad som normalt gäller.
Även om de fall, som bestämmelsen i 13 kap. 7 § reglerar, således inte täcks in av den föreslagna nya bestämmelsen om en mera gene-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
859
rell rätt för statliga organ med ställning som sakägare att överklaga beslut enligt PBL, kan dock hävdas att bestämmelsen ändå kanske är onödig eftersom regleringen i 12 kap. ger länsstyrelsen möjlighet att ingripa i berörda fall. De anläggningar det gäller får normalt anses vara sådana som omfattas av bestämmelserna om riksintressen i miljöbalken, vilket ger grund för ingripanden. Även den ingripandegrund i 12 kap. 1 § som rör hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser är i många fall tillämplig. Genom bestämmelsen i 17 kap. 16 § om att äldre skydds- och säkerhetsområden ska anses ha förordnande enligt 12 kap. 4 § torde länsstyrelsen normalt ha möjlighet att ingripa också mot lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- och säkerhetsområden som 13 kap. 7 § reglerar. Det är således tydligt att i de fall som avses i 13 kap. 7 § föreligger i princip en dubbelreglering där staten kan ingripa såväl genom länsstyrelsens kontroll enligt 12 kap. som genom möjlighet för annan myndighet att överklaga enligt 13 kap.
Innan en slutlig bedömning görs av om det finns tillräckliga skäl att behålla bestämmelsen i 13 kap. 7 § kan några ytterligare kommentarer göras när det gäller tillämpningen av 12 kap. i nu berörda fall. Av det tidigare redovisade uttalandet på sid. 800 i förarbetena till PBL framgår att tanken är att innan ett område av stort nationellt intresse från t.ex. kommunikations- eller försvarssynpunkt tagits i anspråk för sitt ändamål ska området kunna bevakas och skyddas såsom riksintresse för berört syfte. När området tagits i anspråk kan de berörda intressena skyddas genom statens ställning som sakägare. Detta resonemang skulle kunna tolkas så att områdets ställning som riksintresse upphörde i och med att det börjat utnyttjas för avsett ändamål. Det har också ibland ifrågasatts om en befintlig anläggning kan vara ett riksintresse. Av regeringens praxis framgår emellertid tydligt, såväl när det gäller större flygplatser som försvarsanläggningar, att också befintliga anläggningar kan skyddas som riksintressen mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningarna. Av förarbetsuttalanden till PBL framgår också att ett riksintresse vanligtvis inte är begränsat till just det område där en viss verksamhet kan bedrivas utan att man vid bedömningen av ett riksintresseområdes storlek också har att ta hänsyn till det behov av skyddsområden som kan finnas kring olika typer av anläggningar (prop. 1985/86:1 s. 801 och 804 f.). Praxis och förarbetsuttalanden visar således klart att ingripanden enligt 12 kap. kan ske också inom de skydds- eller säkerhetsområden som bestämmelsen i 13 kap. 7 § reglerar.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
860
Ett skäl för berörda sektorsorgan att hävda att det finns behov av en möjlighet att överklaga vid sidan av den prövning som länsstyrelsen har att göra enligt 12 kap. skulle kunna vara att man känner en oro för att länsstyrelsen prioriterar bort myndighetens intressen i förhållande till något annat allmänt intresse som kan ligga bakom kommunens tillstånd till den åtgärd som ärendet gäller. Det är i detta sammanhang emellertid viktigt att beakta den utformning de aktuella bestämmelserna i 12 kap. har. Enligt 12 kap. 1 § gäller sålunda att länsstyrelsen ska pröva det kommunala beslutet om någon av de angivna grunderna för ingripande föreligger. Av 12 kap. 3 § framgår vidare att länsstyrelsen ska upphäva det kommunala beslutet om berört riksintresse inte tillgodoses eller om bebyggelse blir olämplig med hänsyn till boendes eller övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. I 3 kap. 10 § miljöbalken finns bestämmelser om avvägningen när olika riksintressen står emot varandra. Något utrymme i övrigt för avvägningar mellan olika allmänna intressen lämnar bestämmelsernas utformning emellertid inte utan länsstyrelsen ska ingripa när förutsättningarna är uppfyllda.
Vid överväganden om behovet av att behålla bestämmelsen i 13 kap. 7 § kan också påpekas att den endast gäller lov eller förhandsbesked. När det gäller åtgärder som medges genom planläggning är man således redan i dag hänvisad till enbart bestämmelserna i 12 kap. för att kunna tillgodose riksintressen som berörs. Något egentligt skäl för en annan ordning när det gäller lovärenden tycks inte finnas. Sammanfattningsvis kan därför den bedömningen göras att med den föreslagna nya bestämmelsen som ska säkerställa statens möjlighet att överklaga som sakägare och med reglerna i 12 kap. om statlig kontroll saknas skäl att behålla den nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 7 §. Kommittén föreslår därför att denna bestämmelse upphävs.
Berörda kommuners rätt att överklaga beslut får uttryckligt stöd i PBL
Några bestämmelser om rätt för kommun att överklaga beslut enligt PBL finns inte. I förarbetena diskuteras frågan om behovet av sådana bestämmelser (prop. 1985/86:1 s. 816–817). Av vad som där sägs framgår att bestämmelser om kommunal besvärsrätt övervägts under arbetet inför PBL:s tillkomst men fått utgå på förslag av lag-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
861
rådet. Det finns emellertid skäl att nu på nytt ta upp frågan. Av samma skäl som det kan hävdas att en rätt för statliga myndigheter att överklaga bör framgå direkt av lagen kan det finnas anledning att nu också i lagtexten förtydliga kommuns rätt att överklaga beslut enligt PBL.
Kommunal besvärsrätt enligt PBL kan aktualiseras i flera olika sammanhang. Beslut om upphävande av ett kommunalt planbeslut får, inte minst med hänsyn till den roll kommunen enligt PBL har när det gäller planläggning, alltid anses angå den kommun som fattat beslutet på ett sådant sätt att rätt att överklaga måste finnas. Rätt att överklaga bör finnas oavsett om upphävandet skett vid prövning enligt 12 kap. eller efter överklagande enligt 13 kap.
En annan fråga gäller angränsande kommuners rätt att överklaga planbeslut. Med hänsyn till det inflytande över planarbetet som PBL ger angränsande kommuner ansågs vid PBL:s tillkomst att det var klart att dessa kommuner också hade rätt att överklaga. Samma ansågs gälla regionplaneorgan. Med de tankar kommittén har, nämligen att punkten om att mellankommunala frågor inte samordnats på ett lämpligt sätt ska tas bort som en ingripandegrund för länsstyrelsen enligt 12 kap., och att det i stället bör ankomma på berörda kommuner att själva avgöra när de vill agera, blir en besvärsrätt för dessa kommuner ännu mera självklar. Det kan då handla inte bara om kommuner som direkt gränsar till den beslutande kommunen utan även om andra näraliggande kommuner som berörs av ett beslut, t.ex. om en större etablering med konsekvenser för ett relativt stort område. Med kommun kan här också avses landstingskommun. Även eventuellt regionplaneorgan eller kommunalförbund med uppgifter som berörs av ett planbeslut bör ha möjlighet att överklaga.
Även andra kommunala beslut enligt PBL än planbeslut kan efter överklagande upphävas eller ändras på ett sätt som kan anses i större eller mindre utsträckning gå den beslutande kommunala myndigheten emot. Byggnadsnämndens rätt att då överklaga har prövats i ett stort antal fall och en praxis har utvecklats. Det saknas skäl att här närmare gå in på denna praxis eller att i detta sammanhang överväga några ändringar.
Vad som emellertid återstår är frågan hur en bestämmelse som tydliggör en kommunal besvärsrätt i enlighet med gällande praxis och vad som här redovisats skulle kunna utformas. Som nämnts handlar det om en rad sinsemellan olikartade situationer. Till skillnad mot vad som tidigare föreslagits när det gäller statliga myndig-
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
862
heter handlar det nu inte om att endast förtydliga att en sakägarliknande ställning ska innebära rätt att överklaga. Detta talar för att en formulering liknande den som föreslagits för statliga myndigheters rätt att överklaga inte passar när det kommunens besvärsrätt. Samtidigt är det tveksamt om det går att i förväg fånga in alla de situationer där en kommunal rätt att överklaga skulle kunna vara motiverad och att på ett tydligt sätt i lagtext precisera dessa situationer. Det behöver liksom hittills finnas ett utrymme för att i praxis pröva var gränserna för en kommunal rätt att överklaga bör gå. Detta talar för att en särskild bestämmelse om en sådan rätt ändå bör vara relativt allmänt formulerad. För att markera skillnaden mot de situationer då statlig myndighet föreslagits kunna överklaga skulle när det gäller kommunerna följande två meningar kunna tänkas.
En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regionplaneorgan eller kommunalförbund. Kommittén föreslår att en sådan bestämmelse införs som ett andra stycke i den nya 13 kap. 4 §.
12.4.9 Överväganden och förslag om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut
I nuläget har inte miljöorganisationer rätt att överklaga beslut enligt PBL. Ratificeringen av Århuskonventionen och ändringarna i MKB-direktivet och den tydliga koppling som numera görs från PBL till MKB-direktivets bestämmelser gör att miljöorganisationernas rätt att överklaga PBL-ärenden behöver övervägas.
MKB-direktivet avser att reglera tillståndsprocesser för vissa särskilt angivna projekt eller projekt som efter bedömning utifrån särskilda kriterier kan anses ha betydande miljöpåverkan. Som en följd av ändringar i MKB-direktivet ska icke-statliga miljöorganisationer som uppfyller krav i nationell lagstiftning ha en rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut prövad
9
. Tillståndsprocessen enligt MKB-direktivets krav är som huvudregel reglerad i miljöbalken och avslutas med besked rörande tillstånd för viss
9
Artikel 10 a jämförd med artikel 1.2 i MKB-direktivet som genomförs genom Europa-
parlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
863
verksamhet. PBL har egentligen inte någon tillståndprocess för verksamheter av det slag som direktivet syftar på. EG-kommissionen har emellertid kritiserat Sverige för att inte ha genomfört MKB-direktivet på rätt sätt. När det gäller vissa verksamheter har miljöbalkens prövningssystem inte ansetts lämpligt för verksamheterna. I stället har regeringen och riksdagen gjort bedömningen att PBL:s detaljplaneprocess får anses vara den enda tillståndsprocess som finns i vissa särskilt angivna situationer. Det innebär att kraven enligt MKB-direktivet kommer att gälla också vissa beslut om detaljplaner genom de förändringar som regeringen föreslog i propositionen 2004/05:59 och som trädde i kraft den 1 maj 2005.
Ändringarna innebär att det i PBL görs en direkt koppling till miljöbalkens bestämmelser i fråga om upprättande och innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning som ett led i att genomföra det s.k. MKB-direktivet beträffande detaljplaneläggning för vissa typer av åtgärder. De aktuella åtgärderna är exempelvis planläggning för områden där marken får tas i anspråk för industriändamål, köpcentrum och permanent campingplats, och där genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Enligt kommittén är det angeläget att hålla fast vid PBL-systemets huvudprincip att det är kommunerna som har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhällets intressen. Motivet för detta har utvecklats närmare i det föregående (se avsnitt 12.4.5) Med hänsyn till ändringarna i MKB-direktivet, som bl.a. innebär en strävan att stärka miljöorganisationers rätt att överklaga vissa beslut, och för att säkra att Sverige uppfyller sina åtaganden bör emellertid ett avsteg från denna princip kunna accepteras innebärande att det i PBL införs en möjlighet för miljöorganisationer att överklaga sådana beslut som avser de särskilt angivna åtgärderna enligt 5 kap. 18 § andra stycket.
Rätten att överklaga kommer således att begränsas till och aktualiseras vid planläggning för vissa särskilt angivna åtgärder där ett normalt förfarande tillämpas och en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna för projekt ska upprättas. När det gäller enkelt planförfarande är bedömningen att denna typ av förfarande inte ska kunna tillämpas i situationer då genomförandet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed finns inte kopplingen till MKB-direktivets krav i sådana situationer. Därmed finns det inte heller skäl att införa särskilda bestämmelser om talerätt i sådana situationer.
I detta sammanhang kan nämnas att Miljöbalkskommittén i sitt slutbetänkande Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisa-
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
864
tionerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59 s. 189 f.) har konstaterat att miljöorganisationer har en viktig roll vid miljöprövningar, att miljöorganisationer har överklagat få miljöärenden och att den undersökning kommittén gjort inte gett belägg för att organisationerna skulle missbruka möjligheterna att delta eller överklaga beslut enligt miljöbalken. När det gäller avgränsningen av vilka organisationer som ska kunna komma till tals är regeringens bedömning att miljöbalkens avgränsning av miljöorganisationer uppfyller direktivets och konventionens krav (prop. 2004/05:65). Det finns inte anledning att ifrågasätta denna bedömning och det är därför naturligt att ha samma avgränsning i PBL. Detta innebär att man i PBL bör hänvisa till 16 kap. 13 § miljöbalken, dvs. att det ska vara fråga om ideell förening som har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöintressen, med minst 2 000 medlemmar och som har varit verksam i minst tre år. En fördel med att ha samma avgränsning för talerätten som miljöbalken är att praxis därmed bör kunna bli enhetlig.
Ramen för överprövningen styrs av vilken form av överprövning som ska garanteras, dels enligt MKB-direktivet och dels genom den ram för överprövning som ska gälla i PBL-ärenden. I MKB-direktivet anges att man ska kunna få den materiella och formella giltigheten av ett beslut prövad. En sådan rätt till överprövning kan tillgodoses även med en precisering av överprövningens omfattning enligt den modell som föreslås i avsnitt 12.5.6.
Kommittén föreslår att en ny bestämmelse om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut införs som ett tredje stycke i den nya 13 kap. 4 §.
12.5 Överprövningens omfattning
Kommitténs bedömning och förslag Det behövs en balans mellan dels kommunens uppgifter och den därtill kopplade bestämmanderätten i vissa frågor, dels en statlig kontroll i särskilt utpekade situationer, dels slutligen en rätt till överprövning av beslut på talan av berörda enskilda.
Kommitténs bedömning är att rättsläget bör förtydligas när det gäller vad som kan överprövas och vad som faller inom det som kallas det kommunala handlingsutrymmet enligt PBL.
Kommittén föreslår följande förändringar som tillsammans ska förtydliga överprövningens omfattning:
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
865
Användningsområdet för bestämmelsen om att frågor som prövats i tidigare skeden inte ska få prövas på nytt (13 kap. 2 § PBL) vidgas till att omfatta frågor i ärende om bygglov som avgjorts genom prövning av tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken.
Kravet på proportionalitet ska enligt förslaget förtydligas genom att andra ledet i det som i nuläget är 1 kap. 5 § PBL ”om inte annat särskilt är föreskrivet” slopas. Bestämmelsen som föreslås bli 1 kap. 3 § ska enligt förslaget kompletteras med en bestämmelse som anger den s.k. proportionalitetsprincipen, dvs. kravet att vid beslut enligt lagen få en rimlig balans mellan allmänna och enskilda intressen.
Det kommunala handlingsutrymmet preciseras genom ändringar i 1 kap. 2 §, som föreslås bli 4 § i samma kapitel, på så sätt att det ska framgå att det är en kommunal angelägenhet att enligt lagen besluta om planläggning av användningen av mark och vatten och att friheten att inom lagens ramar bestämma om användningen endast begränsas av möjligheten för staten att ingripa med stöd av 12 kap.
Slutligen föreslås att överprövningens ram preciseras i en särskild bestämmelse, en ny 13 kap. 7 §. Avsikten är att det ska framgå att prövningen ska kunna avse om beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
Den nya bestämmelsen avseende överprövningens omfattning föreslås gälla alla andra beslut enligt PBL än de som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, dvs. inte enbart överprövningen av detaljplaner där behovet ansetts som störst.
12.5.1 Utredningsuppdraget
I PBL-kommitténs uppdrag ingår som ett övergripande mål att utveckla PBL så att den bättre tillgodoser kraven på effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas (dir. 2002:97). I direktiven anges bl.a. följande.
PBL ger kommunerna ett avgörande inflytande över markanvändningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
866
av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervägas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras.
12.5.2 Gällande bestämmelser
Gällande rätt i fråga om överprövningens omfattning avseende beslut enligt PBL kan sammanfattas på följande sätt. När det gäller översiktsplaner och andra beslut som har karaktären av riktlinjer och som når en obestämd krets är det framför allt beslutets förenlighet med lag som kan överprövas. Samma sak gäller kommunala beslut att inte vidta någon åtgärds, exempelvis att inte upprätta en detaljplan. I nu nämnda fall kan överklagande bara ske i de former som gäller för s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen. Avseende övriga beslut enligt PBL det som brukar kallas förvaltningsbesvär, finns det, med ett undantag, inga särskilda bestämmelser som anger vad överprövningen kan avse. Undantaget är bestämmelsen i 13 kap. 2 § som anger att andra beslut än de som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning överklagas hos länsstyrelsen, men besluten får inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked eller avser behovet av byggsamråd. Överprövning av detaljplaner och andra rättsverkande planer sker enligt en speciell form av förvaltningsbesvär som innebär att överprövningsinstansen i princip endast kan fastställa eller upphäva det överprövade beslutet, s.k. särskilda förvaltningsbesvär. Dessutom är det regeringen som är sista instans inom den ordinarie prövningsordningen och inte Regeringsrätten. Regeringens beslut kan dock prövas genom s.k. rättsprövning för vilken gäller särskilda regler om vad prövningen avser.
De olika typerna av överprövning som förekommer i dag kan beskrivas på följande sätt schematiskt.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
867
Laglighetsprövning Förvaltningsbesvär Rättsprövning
Vad kan överprövningen avse?
En prövning av
− att beslutet har tillkommit i laga ordning,
− att beslutet hänför sig något som är en angelägenhet för kommunen,
− att det organ som fattat beslutet har befogenheter att fatta beslutet, och
− att beslutet inte strider mot lag eller annan författning
Finns inga begränsningar i fråga om överprövningens omfattning. I princip innebär det att den enskilde kan grunda sin talan på alla omständigheter som är av betydelse för den fråga som hans överklagande rör. Ramarna sätts av den lag som användes när beslutet fattades, exempelvis PBL.
Rättsenligheten, faktabedömning, bevisvärdering och förenligheten med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. Prövningen omfattar också fel i förfarandet.
Hur kan man få till stånd en överprövning?
Överklagande inom tre veckor från tillkännagivande av det justerade protokollet på kommunens anslagstavla.
Överklagande inom tre veckor från dag då klagande fick del av beslutet. En klagande som företräder staten ska ha gett in överklagandet inom tre veckor från beslutsdagen.
Ansökan inom tre månader från dagen för beslutet.
Vem kan överklaga eller ansöka?
Kommunmedlem Den beslutet angår, om beslutet går honom emot.
Enskild part – inte endast enskilda individer utan också ex. företag och organisationer – ärendet ska röra förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § regeringsformen, dvs. enskilds personliga ställning, åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
Vilken kan utgången bli?
Fastställande eller upphävande av beslutet.
Fastställande, upphävande eller ändring. När det gäller överklagande av detaljplan kan ändring ske bara i vissa fall.
Fastställande eller upphävande.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
868
12.5.3 Syfte och inriktning
Syftet med översynen av överprövningens omfattning har varit att försöka tydliggöra kommunernas handlingsutrymme, vad länsstyrelserna ska kontrollera för samhällets räkning och vad enskilda ska kunna få överprövat i samband med överklaganden.
Detta innebär att de förslag som kommittén har tagit fram har som mål att tydliggöra vilka hänsyn som kommunerna ska ta vid sitt beslutsfattande, särskilt när det gäller planläggning, att förtydliga att kraven på proportionalitet, dvs. kravet på balans mellan vinster för det allmänna och de men enskilda kan få lida, också gäller enligt PBL och att garantera att enskilda sakägare får en tillräckligt omfattande rätt till överprövning avseende förhållanden som påverkar deras enskilda rättigheter. En annan strävan har varit att ge tydliga besked till de enskilda var olika frågor behandlas så att samma fråga inte ska kunna prövas på nytt.
12.5.4 Erfarenheter och problem
Redan vid PBL:s tillkomst diskuterades ramarna för överprövningens omfattning och gränsen mellan kommunernas handlingsutrymme och den enskildes rätt till överprövning. I förarbetena gjordes försök att uttrycka denna rätt, men erfarenheterna visar att gränserna inte är helt entydiga.
Departementschefen tänkte sig en begränsad överprövning
Överprövningens omfattning kommer ofta upp till diskussion när det gäller överprövning av detaljplaner. Frågan har nu ytterligare aktualiserats i samband med att frågan om ändrad instansordning för överprövning av detaljplaner har tagits upp.
I förarbetena försökte departementschefen ange vad prövningen på talan av enskilda skulle kunna avse. När det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad borde en enskild som regel inte genom överklaganden hos statliga myndigheter kunna få lokala bedömningar ändrade. Enskilda sakägare och andra intressenter skulle inte enligt departementschefen kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Sådana intressen skulle länsstyrelsen i första hand bevaka under samrådsskedet och i andra hand genom sin rätt till officialprövning av
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
869
de intressen som anges i 12 kap. PBL. Klart var att formella brister skulle kunna överprövas på talan av enskilda. När det gäller andra grunder så uttalades att överklaganden skulle kunna avse enbart frågor som är av betydelse för de klagande i egenskap av sakägare eller boende inom eller i anslutning till området. I första hand bör besvärsprövningen enligt departementschefen inriktas på detaljplanernas expropriativa effekter och över huvud taget avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Också frågor om miljöutformningen kan komma upp till behandling vid prövning av överklaganden. Departementschefen konstaterar också att det i praktiken kan vara svårt att skilja mellan det allmänna syftet med planen från enskilda intressen. Ofta är de två sidor av samma sak. Han ansåg emellertid att det är ett rimligt betraktelsesätt även för framtiden att överinstanserna ska kunna bifalla överklaganden, om klagandena hävdar, t.ex. att miljön förändras på ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafikfaror för barnen, att utsikten förstörs, att parker försvinner, att lekplatserna blir för små etc. (prop. 1985/86:1 s. 364 f.)
I praxis har man försökt förtydliga överprövningens ram och proportionalitetsprincipen
I ett antal ärenden som prövats i praxis av regeringen eller Regeringsrätten har frågan om överprövningens omfattning tagits upp. Av särskilt principiellt intresse är ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ 1994 ref. 39). Avgörandet innebär att det inte finns något hinder av processuell art mot att överprövande myndighet på talan av en enskild också beaktar de allmänna intressen som enligt dennes påstående står emot planen. Däremot kan det materiella innehållet i PBL begränsa överprövningen. Regeringsrätten konstaterade att i förvaltningsprocessen gäller som huvudregel att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sin talan på alla omständigheter av betydelse för den fråga som hans överklagande rör. Undantag från denna regel ska vara särskilt föreskrivna eller kan i vissa fall följa av de bestämmelser som reglerar den aktuella frågan. När det gällde PBL finns inte några sådana bestämmelser enligt Regeringsrätten, varken i lagtext eller i det som i förarbetena sagts om lagstiftningens grunder. Därmed kunde inte den överprövande myndigheten av processuella skäl undandra sig en prövning av de grunder som den enskilde anför. Regeringsrätten konstaterade
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
870
dock att det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan leda till att prövningen i realiteten blir mycket begränsad. Lagen bygger på principen om decentraliserat beslutsfattande och kommunalt självbestämmande i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. Enligt Regeringsrätten blir följden av detta att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall att prövningen stannar vid om ett överklagat kommunalt beslut faller inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunerna. Avgörandet har dock kritiserats, exempelvis anses det inte klart vad prövningen kan avse och att överprövningen kan bli allt för vid. Avgörandet ledde det till att Plan- och byggutredningen föreslog en särskild bestämmelse i PBL avseende överprövningen
10
. Förslaget beskrivs närmare nedan. Genom Europakonventionen har den s.k. proportionalitetsprincipen fått genomslag i svensk praxis, exempelvis i ett rättsprövningsmål som gällde dispens från bestämmelserna om strandskydd enligt den då gällande naturvårdslagen (RÅ 1996 ref. 44). I målet fann Regeringsrätten bl.a. följande. Proportionalitetsprincipen har vunnit hävd i svensk rätt och sedan Europakonventionen upphöjts till lag i Sverige måste den beaktas av prövande myndigheter och domstolar. Detta innebär att även om det i allmänhet kan gälla att stor restriktivitet i fråga om beviljande av dispenser är motiverad – självklart kan ett sådant betraktelsesätt anläggas för områden som förklarats vara av riksintresse – så måste alltid hänsyn tas till omständigheterna i det särskilda fallet. Det är således i det närmaste ogörligt att med en lagstiftning av den art varom här är fråga – alltså där lagreglerna stadgar ett generellt förbud för vissa åtgärder som annars ligger inom ramen för en naturlig ägaranvändning men där en myndighet kan ge dispens i det enskilda sådant dispensinstitut generellt ska användas för att ge erforderligt utrymme åt den här diskuterade proportionalitetsprincipen. Det kan emellertid inte hävdas att ett dispensbeslut av förevarande karaktär ger beslutsmyndigheten en handlingsfrihet, som sträcker sig längre i sina verkningar i det enskilda fallet än vad som kan rymmas under nämnda princip. Denna princip gäller också beslut enligt PBL men genomslaget är mycket varierande i det kommunala beslutsfattandet.
10
Delbetänkande av Plan- och byggutredningen Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134 s. 97 f.).
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
871
En fråga ska behandlas slutligt vid ett tillfälle, men den bestämmelse som i dag finns är svår att tillämpa i praktiken
Det finns en bestämmelse i 13 kap. 2 § andra stycket PBL som – såvitt nu är av intresse – anger att beslut inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse har varit svår att tillämpa i praktiken och det har uttryckts önskemål om att den ska bli möjlig att utnyttja i större utsträckning för att förkorta processerna.
12.5.5 Förslag till förändringar som aktualiserats under utredningsarbetet
Slopa det andra ledet i 1 kap. 5 § PBL föreslog Plan- och byggutredningen
I Plan- och byggutredningens slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) föreslogs att ledet ”om inte annat är särskilt föreskrivet” skulle tas bort från 1 kap. 5 §. Skälet till detta var att kodifieringen av proportionalitetsprincipen ansågs felaktigt utformad.
Plan- och byggutredningens förslag fick starkt stöd under remissbehandlingen. Endast ett fåtal remissinstanser ställde sig tveksamma till förslaget och efterfrågade ytterligare utredning. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ansåg att det behövdes en utredning av hur proportionalitetsprincipen ska tillämpas i fall där lagstiftaren angett noggranna regler för intresseavvägningen, exempelvis 8 kap. 23 § som anger att byggnadsnämnd får besluta om anstånd med att avgöra en ansökan om lov i högst två år i avvaktan på att ett ärende om expropriationstillstånd avgörs eller ett planarbete avslutas. Boverket ansåg att det var svårt att bedöma effekten för gällande rätt, när det gäller lagar som syftar till att skydda allmänna, gemensamma intressen och att en samlad analys behövdes innan man gjorde ändringar i PBL.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
872
Klargör vad som avses med det kommunala handlingsutrymmet
Ofta talas om det kommunala handlingsutrymmet men vad som avses med detta är ofta oklart och ett förtydligande efterfrågas.
Klarlägg var olika frågor behandlas så att samma fråga inte kan prövas flera gånger
Under utredningsarbetet har det ofta framförts önskemål om att tydliggöra när olika frågor får sin slutliga behandling och att få bestämmelserna i 13 kap. 2 § verkningsfulla.
Tydliggör överprövningens omfattning i lagtext
Flera olika modeller för att tydliggöra överprövningens omfattning har aktualiserats, bl.a. följande.
Renodla överprövningen till att enbart avse enskilda intressen
Renodla överprövningen till prövning av enskilda intressen, dvs. en begränsning av överprövningen så att överprövande myndighet inte kan gå in på en prövning av lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Detta är ett förslag som bygger på den princip som uttalades av departementschefen i förarbetena till PBL och som presenterats i bl.a. Plan- och byggutredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). I samma betänkande föreslogs också att gränsen mellan den statliga officialprövningen enligt 12 kap. och överklagandereglerna i 13 kap. PBL skulle förtydligas. Plan- och byggutredningens förslag byggde på tanken att besvärsprövningen vid domstolen inte skulle avse lämplighetsavvägningar mellan skilda allmänna intressen. Kontrollen av avvägningen i förhållande till vissa väsentliga allmänna intressen skulle ske enligt bestämmelserna om statligt ingripande enligt 12 kap. PBL och kontrollen av avvägningen i förhållande till enskilda intressen genom besvärsprövningen. Klara gränser föreslogs mellan besvärsprövningen och den statliga officialprövningen.
Förslaget mötte starka invändningar under remissförfarandet. En av invändningarna var att det inte skulle finnas möjligheter att ingripa mot kommunala avvägningar mellan allmänintressen annat
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
873
än beträffande de som omfattas av bestämmelserna i 12 kap. (områden av riksintresse, lämplig mellankommunal samordning eller hälso- och säkerhetskrav). Frågan om ett beslut om detaljplan kunde tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte omfattas av prövningsrätten enligt 12 kap., exempelvis jordbruksintressen, skulle inte kunna överprövas. Dessutom uppgavs att uppdelningen mellan allmänna och enskilda intressen skulle vara svår att avgöra i praktiken. Vidare ansågs överprövningen bli allt för begränsad om inte de enskilda intressena skulle kunna bedömas i förhållande till de allmänna vid en överprövning.
Överprövningen ska enbart avse delar som angår den enskilde
Ett förslag som framförts är att med 22 § förvaltningslagen (1986:223) som förebild utforma en bestämmelse avseende överprövningens omfattning i PBL, dvs. prövningen får endast avse beslutet i sådana avseende som angår klaganden och som gått honom eller henne emot.
Modellen bygger på idén att avgränsningen av besvärsprövningens omfattning ska ske på samma sätt som beträffande rätten att överklaga. Vissa intressen utesluts inte från prövningen. Modellen innebär att det som är avgörande för om en klagande kan kräva en prövning av en detaljplan eller ett bygglov är om den enskilde i något avseende berörs av planen eller inte. Om klaganden berörs skulle på sedvanligt sätt bedömas, bl.a. utifrån reglernas skyddssyfte. De regler om att ta tillvara allmänna intressen som finns i PBL och annan tillämplig lagstiftning har inget syfte att skydda just den enskilde som klagar i dennes egenskap av fastighetsägare, närboende etc. Det är i första hand kommunen och, i fråga om mera övergripande intressen, länsstyrelsen som har i uppgift att bevaka sådana intressen. I vad mån allmänna intressen har tillräckligt beaktats är enligt modellen något som normalt inte berör klaganden.
11
När det gäller modellen att ha 22 § förvaltningslagen som förebild så innebär modellen att bestämmelserna skulle bli desamma avseende vilka som kan anses ha en rätt att överklaga och vad överprövningen kan avse. Man skulle också kunna få en avgränsning av de delar av ett planområde som kan överprövas, dvs. enskilda in-
11
Yttrande från Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län daterat den 30 mars 1995 avseende remissen Överprövning av beslut i plan- och byggärenden.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
874
tressen som inte är den klagandes skulle inte kunna tas upp till prövning.
Prövningen ska enbart avse om beslutet strider mot någon rättsregel
Tydliggör överprövningens omfattning i PBL genom att ange att prövningen ska avse om beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den enskilde angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet är ett annat förslag. Detta skulle innebära att överprövningen blir vidare än laglighetsprövningen men inte så omfattande som förvaltningsbesvärsprövningen. Lösningen bygger på tanken att ha 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut som förebild för avgränsning av överprövningens omfattning.
Av motiven till rättsprövningslagen framgår att prövningen inte är avsedd att ta sikte på politiska lämplighetsfrågor. Prövningen är utöver en ren lagtolkning också en prövning av sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt om beslutet står i överensstämmelse med kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel som kan ha påverkat utgången i ärendet (se bl.a. RÅ 1989 ref. 95). I litteraturen har i vissa fall framförts att överprövningen kan framstå som en mer fördelaktig form av överprövning än den traditionella överprövningen av förvaltningsbesvär eftersom den är mer fokuserad på rena rättsfrågor och den kan anses mer överensstämmande med den domstolsprövning som allmänt sett gäller i Europa
12
. I en departementspromemorian En moderniserad rättsprövning, m.m. (Ds 2005:9) som remissbehandlats och för närvarande bereds inom Regeringskansliet föreslås att den nuvarande rättsprövningslagen ersätts med en ny rättsprövningslag och att vissa förändringar genomförs av rättsprövningsinstitutet, bl.a. att endast regeringsbeslut bör kunna rättsprövas, att tillämpningsområdet kopplas till begreppet ”civila rättigheter och skyldigheter” och att miljöorganisationer får rätt att ansöka om rättsprövning avseende vissa tillståndsbeslut. Däremot föreslås inga förändringar när det gäller överprövningens omfattning.
12
Wiweka Warnling-Nerep, Rättsprövning & rätten till domstolsprövning, andra upplagan s. 203.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
875
En utvidgad laglighetsprövning
Ytterligare en modell som har aktualiserats under arbetets gång utgår ifrån kommunallagens avgränsning. En regel avseende överprövningen med denna utgångspunkt föreslås få följande utformning:
Ett överklagat beslut skall upphävas om
1. det inte tillkommit i laga ordning eller
2. beslutet i annat avseende strider mot denna lag.
Vid prövningen skall beaktas den beslutanderätt som enligt 1 kap. 2 § är förbehållen kommunen.
Med uttrycket att ett beslut inte tillkommit i laga ordning avses att formella regler som gäller handläggningen har åsidosatta. Att beslutet strider mot PBL innebär att beslutet strider mot företrädesvis materiella regler i PBL, t.ex. regeln om hänsyn till enskilda intressen (proportionalitetsprincipen). I anslutning till upphävandegrunderna hänvisas till det kommunala handlingsutrymmet.
En lösning av detta slag utgår ifrån följande resonemang. Kommunernas beslutanderätt enligt PBL kan beskrivas som en rätt att bestämma över markanvändningen med de begränsningar som följer av förfaranderegler, av regler i 12 kap. om statlig kontroll samt regler till skydd för enskilda intressen. Prövningen av överklaganden syftar till en kontroll av beslutets rättsenlighet såväl i formellt som materiellt hänseende. Tanken är att båda dessa sidor av rättsenligheten beskrivs i lagtexten. Regeln om laglighetsprövning i 10 kap. 8 § kommunallagen uppges kunna tjäna som förebild vid utformningen av prövningsgrunderna. När det gäller prövningen i materiellt hänseende kan det enligt förslaget finnas anledning att erinra om den självbestämmanderätt som tillkommer kommunen enligt 1 kap. 2 § PBL.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
876
12.5.6 Överväganden och förslag
Handlingsutrymme, avvägningsregler och ramar för överprövning
Kommunerna har ett ansvar för beslutsfattande enligt PBL, länsstyrelserna svarar för statlig kontroll i vissa fall och enskilda kan begära överprövning av beslut enligt PBL. Detta är tre viktiga beståndsdelar i PBL:s system för att säkra riktiga beslut.
Lagens tydlighet i formella och materiella frågor är till stora delar styrande för det utrymme som kommunerna handlar inom och påverkar också de överprövande myndigheternas utrymme vid överprövningen. Eftersom PBL till stora delar är en lagstiftning som ger kommunerna stor frihet kan det vid sidan om tydligare materiella och formella regler finnas skäl att förtydliga kraven på avvägningar mellan olika intressen, särskilt kravet på att i de enskilda situationerna ta hänsyn till enskildas intressen. Dessutom kan det finnas skäl att betona att kommunerna har det handlingsutrymme som lagen ger men att den statliga kontrollen innebär en viss inskränkning när det gäller handlingsutrymmet i vissa avseenden.
Det finns således anledning att fundera över om det kommunala handlingsutrymmet kan förtydligas i lagtext för att på tydligare sätt ange de kommunala uppgifterna enligt PBL. Ett sätt kan vara att minska utrymmet för skönsmässiga bedömningar genom tydligare lagreglering. Det kan handla om att tydliggöra samhällets intressen och krav, dvs. de allmänna intressen som ska beaktas vid lagens tillämpning och som i dag finns i 2 och 3 kap. PBL och som enligt kommitténs förslag ska slås samman. Det är särskilt i detta kapitel som utrymmet för skönsmässiga bedömningar och politiska lämplighetsavvägningar är stort. Förslag till förändringar med koppling till dessa kapitel redovisas i avsnitten 4.4.2. Därutöver kan det finnas skäl att förtydliga det kommunala handlingsutrymmet, såsom kommittén föreslår, för att ge ett tydligare stöd för de principer som nu framgår av förarbeten och praxis. Syftet är däremot inte att ändra rättsläget. Detsamma gäller kravet på proportionalitet där syftet är att stärka stödet i lagtexten för denna princip, inte att förändra det gällande rättsläget.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
877
Ökat användningsområde för bestämmelsen om att frågor som prövats i tidigare skeden inte ska kunna prövas på nytt
Den bestämmelse som i dag finns i 13 kap. 2 andra stycket 1 anger att beslut inte får överklagas till de delar de rör frågor som behandlats i detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse har varit svår att tillämpa i praktiken. Det främsta skälet till detta är att det ofta varit svårt att ta ställning till vad som behandlats tidigare, inte minst om planerna varit gamla. Kommitténs uppfattning är att bestämmelsen trots allt ger uttryck för en viktig princip och därför bör finnas kvar. För att den ska kunna få större genomslag krävs att kommunerna är tydliga i sina planer och beslut så att den överprövande myndigheten får tillräcklig vägledning inför sina prövningar.
I 13 kap. andra stycket 2 anges att beslut inte får överklagas till den del de rör behovet av s.k. byggsamråd. Denna punkt föreslås utgå till följd av att bygglovs- och bygganmälansskedena slås samman.
Som ett led i strävan att förbättra samordningen mellan PBL och miljöbalken föreslås också att det i 13 kap. 2 § införs en särskild bestämmelse som innebär att frågor i ett ärende om bygglov som redan är avgjorda genom prövning av tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till den miljöfarliga verksamhet som bygglovet avser inte ska kunna överklagas. Syftet med en sådan avgränsning är att förhindra att miljöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt miljöbalken ska kunnas tas upp på nytt vid överklagande av bygglov som avser samma verksamhet. Förslaget i denna del utvecklas i avsnitt 11.2.12.
Kravet på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen behöver tydliggöras men kravet kan uttryckas på olika sätt
Som konstaterats i det förra avsnittet finns det anledning att också försöka förtydliga bestämmelserna om avvägningar mellan olika intressen i samband med att det kommunala handlingsutrymmet uttrycks tydligare i lagtexten.
I författningar har man försökt tydliggöra kraven på avvägningar och proportionalitet på olika sätt.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
878
• I 1 kap. 5 § PBL finns en bestämmelse som anger att vid prövning av frågor enligt PBL ska både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är föreskrivet.
• I 5 kap. 2 § PBL anges att i delar en detaljplan medför att mark eller särskild rätt kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17– 19 §§ ska planen utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.
• I 2 kap. regeringsformen som behandlar grundläggande fri- och rättigheter finns det i 18 § en regel om egendomsskydd som anger bl.a. att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Hur avvägningen ska gå till regleras dock inte i den nämnda paragrafen.
• Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen
13
ska envar ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får
berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Av Europadomstolens praxis
14
framgår att vid äganderättsin-
trång ska nödvändigheten av intrånget i allmänhetens intresse balanseras mot det men som den enskilde lider. Vid en prövning av om en åtgärd vidtagits i allmänt intresse ingår därför att avgöra om det skett en rimlig avvägning mellan det allmänna och enskilda intresset, dvs. om åtgärden varit proportionerlig i relation till nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intresse.
• I miljöbalken fördes det in en bestämmelse som skulle förtydliga avvägningarna mellan allmänna och enskilda intressen i fråga om skydd av områden. Bestämmelsen som finns i 7 kap. 25 § miljöbalken har följande lydelse. Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt detta kapitel ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbe-
13
Infogad i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och den grundläggande friheterna.
14
se Sporrong och Lönnroth (dom 1982-09-23, Ser A No. 52).
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
879
stämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses.
Regler om avvägningar i olika situationer går att förena med kravet på proportionalitet
Med kravet på avvägningar följer inte att alla intressen i alla situationer har samma värden. Den privata äganderätten skyddas exempelvis genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet i Europakonventionen. Som villkor för egendomsberövande gäller att åtgärden vidtas i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser
15
. I första hand är det de nationella organen, dvs. regering, parlament, domstolar osv. som ska pröva kravet på att egendomsberövandet sker i det allmännas intresse. Europadomstolens överprövning kan avse om organen utövat sitt skön på ett rimligt och proportionerligt sätt. De nationella myndigheterna har således en viss rörelsefrihet. Detta innebär att det finnas möjligheter att i lagstiftningen ange ett allmänt intresse på ett sådant sätt att det tydligt framgår att det ska krävas starka enskilda intressen för att eventuellt kunna påverka det allmänna intresset som ska säkras. I PBL finns ett par exempel där lagstiftaren uttryckt vissa principer för avvägningen mellan olika intressen. I praxis kan utläsas att vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen bör beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har vid allmänna intressen, exempelvis miljö- och naturvårdshänsyn i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen, se RÅ 1996 ref. 44 avseende dispens från strandskydd. Det handlingsutrymme som lagen ger har också betydelse, exempelvis har en kommuns lokaliseringsprövning enligt 2 kap. PBL som inneburit att sökandena inte fått tillstånd att bebygga fastigheterna med sjöbodar inte ansetts strida mot proportionalitetsprincipen, se RÅ 1999 not. 258. I 5 kap. 2 § andra stycket PBL anges att en plan i delar som medför att mark kan komma att upplåtas eller tas i anspråk för allmänna platser utan ersättning ska planen utformas så att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Ett annat exempel på en avvägningsreglering är regleringen i 5 kap. 11 § andra stycket, som föreslås bli tredje stycket i samma pa-
15
Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan s. 373 f.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
880
ragraf, där det anges att den som har en rättighet enligt en detaljplan inte kan åberopa denna rättighet efter att genomförandetiden har gått ut. Här är det kommunen som fått en stark ställning efter genomförandetiden. Kommunen kan då ändra eller upphäva planen utan att berörda markägare har någon rätt till ersättning.
Ytterligare ett exempel kan hämtas i 8 kap. 12 § där förutsättningar för att bevilja bygglov utanför områden som omfattas av detaljplan. En grund för avslag inom sådana områden är att detaljplanläggning krävs enligt 5 kap. 1 §. Byggnadsnämnden kan avslå en ansökan om bygglov av skälet att det finns ett behov av planläggning. Detta kan också gälla ny enstaka byggnad även om tillåtligheten av projektet vanligtvis kan bedömas i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked. När sedan planläggningen ska sättas i gång är en kommunal angelägenhet som prövas fristående från bygglovsprövningen.
Just detaljplanekravet som avslagsgrund och proportionalitetsprincipen har prövats av Regeringsrätten när det gällde en ansökan om förhandsbesked för att bygga en byggnad på ca 80 kvadratmeter. I målet fann Regeringsrätten bl.a. att den aktuella fastigheten låg inom ett område som i kommunens översiktsplan angetts som ett område med stora värden, att området var ett område av riksintresse och att det råder en stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom området. Det ansågs därför finnas ett starkt allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och byggandet genom detaljplaneläggning. En prövning av byggandet på den aktuella fastigheten ansågs inte kunna ske utan att det inverkar på förhållandena i övrigt och på en prövning av andra bebyggelsefrågor i området. Fastigheten ansågs inte heller vara en sådan lucktomt som avsågs i förarbetena till PBL. Vid en samlad bedömning fann Regeringsrätten att det allmänna intresset vägde över i förhållande till det enskilda intresse som åberopats för att få bebygga fastigheten (RÅ 1997 not. 96).
Ytterligare en situation med en form av avvägningsregel rör kommunens rätt att besluta om anstånd. Reglerna som anger förutsättningarna för sådana anstånd finns i 8 kap. 23 §. Paragrafen gäller situationer där det begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som ansökan om lov avser eller arbete påbörjas för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan som berör byggnader eller marken. Är det en situation av detta slag får en kommun besluta om anstånd med avgörande av lov till dess att ärendet om exproriationstillstånd avgjorts
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
881
eller planarbetet avslutats. Om inte planärendet avgjorts inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, ska dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
Det finns enligt kommitténs bedömning inget som hindrar att det allmänna intresset preciseras och förtydligas i lagstiftningen på sätt som skett i PBL så länge det grundas på en respekt för den enskildes egendom och tydlighet i fråga om varför egendom kan tas i anspråk och under vilka förutsättningar inskränkningar i rätten att utnyttja egendom får accepteras. Staten anses i sådana situationer ha en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal
16
.
Proportionalitetsprincipen är en princip som redan i dag gäller prövningar enligt PBL. Principen kan dock behöva uttryckas direkt i lagtexten. Hur principen ska uttryckas i lagtext kan diskuteras. Kommittén har stannat vid en bestämmelse som anger att nyttan av ett beslut som sådant som ska vara rimligt balanserat mot konsekvenserna beslutet får för motstående enskilda intressen. Med formuleringen nyttan av ett beslut är avsikten att täcka bl.a. de olika typer av situationer där fördelarna från allmän synpunkt och för vissa enskilda med ett beslut om t.ex. planläggning eller lov som tillåter viss åtgärd ställs i förhållande till nackdelarna som vissa andra enskilda får kännas vid. När det gäller exempelvis ett beslut som innebär att bygglov nekas är det tydligare att avvägningen står emellan ett allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och en markägares intresse av att kunna förfoga över sin egendom på det sätt han själv vill. Att formuleringen inte uttryckligen föreslås ange att det är just det allmänna intresset som ska som ska överväga nackdelarna för enskilda beror bl.a. på att olika allmänna och enskilda intressen ibland kan samverka och att det kan vara svårt att skilja ett allmänt intresse från ett enskilt, t.ex. i vissa komplicerade planeringssituationer. Vid avvägningen måste därför alltid förhållandena i varje enskilt ärende beaktas.
Lagändringar föreslås för att tydliggöra ramarna för det kommunala handlingsutrymmet
Den kommunala bestämmanderätten är en viktig grund för beslut om mark- och vattenanvändning enligt PBL. Självbestämmandet innebär också att kommunerna har en skyldighet att tillämpa de bestämmelser som gäller.
16
Se bl.a. Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, andra upplagan s. 376 f.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
882
När det gäller kommunernas handlingsutrymme så är tanken att uttalandena i förarbetena till PBL ska gälla även fortsättningsvis. Det innebär att kommunen bestämmer vilket övergripande syfte en detaljplan ska ha i fråga om bebyggelsens principiella struktur, miljöutformning m.m. Kommunen bestämmer över syftet med planen i fråga om bebyggelsens principer och huvudsakliga utformning. Det gäller t.ex. hustyper, exploateringsgraden i stort, allmänna krav på friytor och trafikstandard. Bestämmanderätten ska dock utnyttjas först efter samråd och medborgarna och staten ska medverka i beslutsprocessen (prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Ramarna för det kommunala handlingsutrymmet sätts till stor del av lagstiftningen. Redan genom den process som är förknippad med ett framtagande av ny lagstiftning ska det garanteras att lagstiftningen generellt sett inte går längre än vad som är rimligt ur ett proportionalitetstänkande. Genom remissförfarande av olika slag, bl.a. till berörda instanser och lagrådsremisser, kan lagstiftaren få en bedömning av olika förslags rimlighet sett bl.a. utifrån kraven på proportionalitet som Europakonventionen ska garantera.
Kommunen har frihet att planlägga, ge tillstånd till byggande m.m. men kommunens beslutsfattande påverkas av kravet på en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Avvägningen mellan olika allmänna intressen är en kommunal uppgift, naturligtvis inom ramen för att lagens krav ska uppfyllas. Bestämmandet begränsas framför allt av att enskildas intressen måste beaktas i de enskilda ärendena. Så länge prövningen i de olika ärendena inte påverkar den enskildes rätt har kommunerna ett stort handlingsutrymme. Andra begränsningar är de som har koppling till statens kontrollmöjligheter enligt 12 kap. PBL, dvs. länsstyrelsens möjlighet att upphäva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser om ett område av riksintresse inte tillgodosetts, mellankommunal samordning inte skett på lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte iakttagits eller bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller behovet av skydd mot olyckshändelser. När det gäller länsstyrelsens möjligheter att ingripa finns det anledning att påminna om kommitténs förslag att slopa ingripandegrunden att mellankommunal samordning inte skett på lämpligt sätt, se avsnitt 5.11.5. Dessutom kan regeringen besluta om planföreläggande med stöd av 12 kap. 6 § för att, enligt den grund som föreslås kvarstå enligt kommittén, tillgodose ett område av riksintresse. Särskilt möjligheten att, om planföreläggandet inte följs, låta upprätta och anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
883
områdesbestämmelser, 12 kap. 7 § innebär en begränsning i det kommunala handlingsutrymmet.
Också den enskildes rätt att begära och få till stånd en överprövning och eventuellt få framgång med sitt överklagande kan anses vara en begränsning av den kommunala friheten. Denna rätt är dock allmänt gällande när det gäller alla former av beslutsfattande så den behöver inte anges särskilt i 1 kap. PBL.
Eftersom dagens praxis när det gäller det kommunala handlingsutrymmet behöver uttryckas tydligare anser kommittén att det finns skäl att också försöka förtydliga kommunens handlingsutrymme i det som föreslås bli 1 kap. 4 §, dvs. tidigare 1 kap. 2 §. I paragrafen ska anges att det är en kommunal angelägenhet att besluta om planläggning och att rätten att bestämma om användningen av mark och vatten inom de ramar som lagen ger är förbehållen kommunen om inte annat framgår av 12 kap. om statlig kontroll.
Kommittén föreslår att det i PBL införs en särskild bestämmelse som anger överprövningens omfattning
En rätt till överprövning av beslut är en grundläggande rättighet
Att kunna få till stånd en överprövning och i vissa fall särskilt en domstolsprövning av förvaltningsbeslut är en viktig del av de grundläggande mänskliga rättigheterna. Med detta avses inte att alla beslut eller alla delar av ett beslut ska kunna överklagas. Däremot krävs att rätten avse tvister i fråga om det som brukar kallas civila rättigheter och skyldigheter enligt Europakonventionens artikel 6. Det en överprövande myndighet, särskilt en domstol, ska kunna svara för är en reell juridisk granskning av det överklagade beslutet. Det som kan diskuteras är omfattningen på en sådan överprövning. Kommittén återkommer till frågan om den framtida instansordningen för PBL-ärenden i nästa kapitel.
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
884
Den överprövning av förvaltningsbeslut som är vanlig i andra länder i Europa anses vara närbesläktad med rättsprövningen
När det gäller rätten att få beslut om planer överprövade framgår av en studie av Gerhard Larsson
17
av planeringssystemet i 15 europe-
iska länder att det generellt finns en rätt att överklaga beslut om planläggning till högre instans (myndighet eller domstol) ibland – som i Danmark – endast rörande lagenligheten, men i många länder också om egendom eller andra intressen skadas av planen. När det gäller prövning i domstol så tycks rätten begränsas till laglighet i de flesta länder som studerats, exempelvis Frankrike, Tyskland och Storbritannien.
Studier har visat att den typ av laglighetsprövning som förekommer i Europa avseende förvaltningsbeslut kan anses vara nära besläktad med rättsprövningen
18
.
En prövning av om beslutet är förenligt med rättsregler anses ge en rimlig ram för prövningen
I PBL är det inte enbart enskilda som har till uppgift att få till stånd överprövningar av kommunala beslut. Länsstyrelserna har enligt 12 kap. PBL uppgiften att för statens räkning bevaka vissa särskilt angivna intressen. Det innebär att länsstyrelserna ska se till att det blir en prövning av om vissa särskilt utpekade och ur ett samhällsperspektiv angelägna områden blir tillräckligt beaktade i besluten, dvs. områden av riksintresse, lämplig mellankommunal samordning, miljökvalitetsnormer och hälso- och säkerhetsaspekter. Länsstyrelsernas uppgifter är således att genom sin officialprövning bevaka allmänna intressen och inte enskilda (se prop. 1985/85:1 s. 343 f.). Själva avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen kräver däremot överklagande av enskilda.
Var sedan gränsen ska gå mellan i vilka situationer enskilda ska agera för att få till stånd prövningar av fattade beslut och när staten på eget initiativ ska kontrollera besluten är inte givet. En möjlighet skulle kunna vara att låta länsstyrelserna kontrollera riktigheten av kommunala beslut i vidare omfattning än enligt nuvarande bestämmelser.
17
Spatial planning system in Western Europe – An over view, Gerhard Larsson.
18
se bl.a. Eivind Smith, Sverige som konstitutionell demokrati, Svensk Juristtidning 2000 s. 11 f. och Wiweka Warnling-Nerep, Rättsprövning och rätten till domstolsprövning, andra upplagan s. 203.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
885
I delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) föreslogs att länsstyrelserna skulle kontrollera detaljplanebesluts formella riktighet men själva beslutet om upphävande skulle fattas av regeringen. En sådan tanke fanns redan i samband med införandet av PBL och fanns med som förslag i lagrådsremissen, men med anledning av synpunkter från Lagrådet togs detta förslag tillbaka. Motiven var bland annat att bedömningen skulle bli fullt tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt genom att den utvidgade krets som har rätt att angripa besluten med förvaltningsbesvär också kan påtala brister i handläggningen av planärenden (prop. 1985:86:1 s. 361 och Lagrådets yttrande i bilagedelen s. 317 f.). Av remissvaren avseende det ovannämnda delbetänkandet framgår att flera remissinstanser ansåg att detta skulle innebära ett allt för betungande arbete för länsstyrelserna och att det fanns anledning att överväga om värdet av att undanröja formella felaktigheter vägde tyngre än att effektivisera planprocessen.
Möjligheterna att komma till rätta med formella felaktigheter styrs inte enbart av möjligheterna att få till stånd överprövningar av besluten. Genom uppgifterna som samrådspartners och tillsynsmyndigheter har länsstyrelserna möjligheter att uppmärksamma kommunerna på formella felaktigheter, dels i enskilda ärenden och dels mer generellt, exempelvis genom en systematisk uppföljning av hanteringen av vissa frågor.
Dessa möjligheter för staten att se till att formella brister inte uppkommer eller åtgärdas kan anses tillgodose samhällets intresse av kontroll avseende sådana felaktigheter. I övrigt får det bli en uppgift för enskilda att få till stånd överprövningar i sådana fall.
En kontroll av beslutets formella riktighet och i vissa fall en prövning av det sakliga innehållet behöver säkras
När det gäller valet av lösning för att förtydliga överprövningens omfattning finns det anledning att fundera över vilken ambitionsnivå man vill ha, särskilt när det gäller enskildas rätt att ange grunder för överprövning och få grunderna prövade. Miniminivån läggs vid det som krävs för att uppfylla Europakonventionens rätt till domstolsprövning, dvs. en rätt till domstolsprövning avseende en rättighet eller en skyldighet av privat karaktär.
Invändningarna rörande beslut att anta detaljplaner, som är den grupp ärenden, där behovet av förtydligande av överprövningens
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
886
omfattning är störst, kan i princip delas in i tre grupper; formella brister i handläggningen, att enskilda intressen inte beaktats över huvud taget eller i otillräcklig utsträckning eller att kommunen gjort en felaktig bedömning av olika allmänna intressen, se också beskrivningen i avsnitt 13.2.3 om regeringens prövning av överklagade planärenden. Överprövningar på den grund att klagomålet gör gällande att det förekommer fel i handläggningen är en typisk prövning i förhållande till regelverket. Också ett påstående om åsidosättande av enskilda intressen aktualiserar vanligtvis en prövning av beslutet gentemot gällande rättsregler. Däremot är påståenden om att allmänna intressen inte tillgodoses eller att de intressen som ska tillgodoses är svaga jämfört med motstående allmänna intressen invändningar som typiskt sett rör sådana politiska lämplighetsbedömningar som kommunen har i uppgift att göra. Detta innebär att invändningar av detta slag normalt inte leder till att kommunens beslut kan anses strida mot någon rättsregel.
I många fall är det inte så svårt att avgöra till vilken kategori invändningarna hänförs. I andra fall kan det emellertid vara svårt att skilja mellan invändningar som rör allmänna intressen och invändningar som rör enskilda intressen. Problematiken kan belysas med ett exempel. En kommun beslutar att uppföra en skola på ett område som inte är bebyggt. En person som bor intill området överklagar detaljplanebeslutet. Personen kan beröras av beslutet på olika sätt. Han eller hon kan känna sig berörd som förälder till ett barn i skolåldern, som lärare och som kommuninnevånare och anse exempelvis att skolan inte behövs eller att den kommunala ekonomin inte tillåter en investering i en ny skola. En påverkan av de kommunala bedömningarna och avvägningarna utifrån aspekter av detta slag ska ske under den politiska processen i kommunen och föregå beslutet att uppföra en skola. Däremot ska den enskilde så länge beslutet överensstämmer med gällande rätt inte kunna få beslutet ändrat genom ett överklagande. Men den enskilde kan också anse sig direkt berörd av de åtgärder som planen medger som fastighetsägare och boende. Han eller hon kan då anse en ny skola innebär olägenheter t.ex. utsikten minskar, insynen ökar eller skolan leder till ökad skuggverkan och att fastighetspriset kommer att sjunka till följd av detta. Vid bedömningen av argument av detta slag har den överprövande myndigheten att bedöma om det föreligger betydande olägenheter i PBL:s mening som medför att planen inte kan godtas. Prövningen innebär därmed en prövning av om kommunens beslut strider mot någon rättsregel. Vad som är
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
887
betydande olägenhet behöver bedömas med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet, såsom förhållandena på orten och områdets karaktär.
Ofta kan det vara svårt att avgöra om invändningar rörande förändrad boende- eller närmiljö ska anses avse allmänna eller enskilda intressen. Som ett allmänt intresse kan bevarandet av vissa natur- och kulturvärden beaktas. Parker och andra grönområden inom sammanhållen bebyggelse är ett allmänt intresse enligt PBL. Samtidigt är det uppenbart att det är ett enskilt intresse att fastighetsägare och boende har en god närmiljö. Om man genom att bygga en skola tar ett bostadsnära grönområde i anspråk, och därmed medger en bebyggelse som kraftigt avviker från den som tidigare finns i området och som ger ökad trafik inom bostadsområdet är det naturligt att den enskilde anser att hans eller hennes boende- eller närmiljö kommer att ändras påtagligt. Aspekter av detta slag är varken renodlade enskilda eller allmänna intressen utan kan anses som två skilda aspekter rörande samma sak.
Rätten att få den formella riktigheten och påverkan på enskilda intressen prövade råder det enighet om. Det som väcker diskussioner är om avvägningar och bedömningar avseende andra allmänna intressen, som i dag anges i 2 och 3 kap. PBL, än de som anges särskilt i 12 kap. ska kunna överprövas på talan av enskilda. Innan ett slutligt ställningstagande görs i denna fråga finns det anledning att något belysa vad olika modeller skulle kunna medföra i dessa delar.
Principen om kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor bör inte rubbas
De politiskt valda beslutande organen har ansvaret för bedömningen av markanvändningsfrågorna i kommunen. De lokala politiska bedömningarna ska normalt inte ändras av statliga myndigheter eller domstolar på talan av enskilda. Det politiska ansvaret ska i stället utkrävas på politisk väg. Denna princip om den kommunala självbestämmanderätten har varit utgångspunkt för regeringens prövning av överklaganden och har också kommit till uttryck vid Regeringsrättens avgöranden i rättsprövningsärenden. Kommittén delar denna bedömning. Principen bör inte rubbas. När överprövningen av bygglov helt fördes över till förvaltningsdomstolarna förutsatte departementschefen och Lagrådet också att den praxis som utvecklats när det gäller bedömningen av allmänna intressen
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
888
också skulle gälla domstolarnas prövning av bygglov (prop. 2002/03:27 s. 14 och 29). Vid utformningen av överprövningen behöver man samtidigt ta hänsyn till den rättsutveckling som skett sedan PBL trädde i kraft och som innebär att den enskildes rätt har stärkts, bl.a. genom rättsprövningslagen och Europakonventionen.
Förvaltningsbesvär, laglighetsprövning eller finns det andra modeller?
Vid seminariet som kommittén ordnade i oktober 2004 rådde en enighet om att det skulle vara en fördel om överprövningens omfattning kunde konkretiseras men samtidigt framfördes tveksamheter avseende om detta var möjligt utan att riskera oönskade konsekvenser.
Inom förvaltningsrätten har man ett system där vilka som kan överklaga beslut anges genom särskilda bestämmelser men inte överprövningens omfattning. Utgångspunkten är således att alla de omständigheter som den enskilde som har talerätt anför som grund för sin talan ska kunna prövas om det inte finns processuella regler som anger något annat. Avvikelser kräver reglering i särskilda föreskrifter.
Utgår man ifrån de skäl som enskilda ofta anger till stöd för sina överklaganden så skulle laglighetsprövningen kunna tillgodose en stor del av önskemålen avseende prövningen eftersom formella brister ofta anges som grunder för överklagande. Exempelvis visade en studie som redovisats i rapporten Missnöjda medborgares säkerhetsventil – En studie av överklagade detaljplaner
19
att beträf-
fande 60 procent av de överklagade detaljplanerna angavs formella brister som grund för överklagandena. Mot bakgrund av detta är det viktigt att kunna få formella brister överprövade och i sådana situationer kan laglighetsprövningen anses tillräcklig.
Generellt sett anses förvaltningsbesvär vara det rättsmedel som bäst uppfyller kraven på rättssäkerhet i de situationer man vill ha en prövning av det sakliga innehållet i ett beslut. Denna bedömning ledde till att departementschefen i förarbetena till PBL uttalade att förvaltningsbesvär borde användas för alla typer av planbeslut som kan överklagas i fråga om det sakliga innehållet, dvs. beslut i fråga om detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan (prop. 1985/86:1 s. 358 f.). Rätten till prövning enligt bestämmelserna om
19
Birgitta Henecke och Stefan Olander, Sociologiska institutionen, Lunds universitet respektive Avdelningen för Byggnadsekonomi, Lunds Tekniska högskola.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
889
förvaltningsbesvär kompletterades emellertid med en bestämmelse som innebär att den överprövande instansen i princip inte kan besluta om annat innehåll i planen utan endast upphäva planen helt eller delvis. Därmed kom man till rätta med olägenheten som annars skulle uppkommit om en statlig besvärsmyndighet fick möjlighet att ersätta ett beslut av en folkvald församling med ett helt nytt beslut i sak.
Den kritik som framförts avseende förvaltningsbesvärsprövningen är att den är för omfattande för att också gälla beslut om detaljplaner och att prövningen riskerar att kränka den självbestämmanderätt i markanvändningsfrågorna som lagstiftaren genom PBL avsett ge kommunerna. Frågan är hur en bestämmelse som tillgodoser rätten till en överprövning av beslut som medför skada eller olägenhet för enskilda och samtidigt värnar om det kommunala handlingsutrymmet ska utformas. Dessutom är ett av PBLkommitténs övergripande mål att effektivisera beslutsprocessen.
Flera presenterade modeller utgår ifrån uttryck vars innebörd är oklara
Plan- och byggutredningens förslag att överprövande myndighet inte skulle beakta allmänna intressen som åberopades mot beslutet kritiserades i stor utsträckning under remissbehandlingen. Bland annat ansågs allmänna och enskilda intressen inte sällan så sammanvävda att de inte skulle gå att skilja åt. Bestämmelsen ansågs bli svår att tillämpa och den skulle ge upphov till besvärliga gränsdragningsproblem. Den oro för gränsdragningsproblem och andra nackdelar som remissinstanserna framförde i sina remissvar gör att den föreslagna regleringen inte på ett tillräckligt tydligt sätt innebär en avgränsning som bör införas i PBL. Plan- och byggutredningens förslag till förtydligande av överprövningens omfattning bör därför inte genomföras. Någon annan lösning får sökas.
Ett system som i vart fall teoretiskt framstår som enhetligt är att ha samma krav på vem som ska kunna överklaga ett beslut som vad överprövningen ska kunna avse. Att ett beslut ska angå den enskilde kan vara en utgångspunkt för en bedömning av om han eller hon har rätt att överklaga ett beslut och en sådan avgränsning är en grundläggande princip inom förvaltningsrätten. Men att ha det som en gräns för att avgöra om omprövningen kan avse grunden kan vara mer tveksamt. Fördelen skulle vara att man får en överrens-
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
890
stämmelse mellan rätten att överklaga och överprövningens omfattning. Det skulle kunna innebära att en enskild klagande endast skulle få en överprövning av planbeslutet i delar som berör honom eller henne. Eftersom det ofta är flera som överklagar samma planbeslut skulle det troligen krävas en hel del analys av i vilka delar de enskilda anses ha anfört skäl som avser skyddsvärda intressen som kan överprövas, exempelvis kan det vara oklart om en park som försvinner angår alla klagande. En annan fråga som det finns anledning att fundera över i denna modell är om formella felaktigheter alltid angår den enskilde eller om sådana felaktigheter i vissa situationer inte ska kunna överprövas. Inte heller denna modell kan enligt kommitténs bedömning garantera krav på vare sig ökad tydlighet eller enkelhet vid tillämpningen.
Modellen med en precisering av der kommunala handlingsutrymmet med laglighetsprövningen som förebild riskerar enligt kommitténs bedömning att medföra en överprövning som blir för begränsad för att kunna accepteras. Skälet till detta är att laglighetsprövningen anses vara för begränsad för att uppfylla Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning i de fall en sådan rätt finns.
Kommittén föreslår att det införs en särskild bestämmelse som anger att prövningen ska avse om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel
Återstår att bedöma är modellen att ha rättsprövningslagens avgränsning av överprövningen som förebild för att ge tydligare riktlinjer för överprövningen. En sådan bestämmelse gör att man inte behöver försöka finna gränser mellan enskilda och allmänna intressen utan i stället kan inrikta överprövningen vad som i första hand kan betraktas som rättsfrågor. Överklagandena avseende planerna avser ofta rättsfrågor av olika slag, exempelvis att en miljökonsekvensbeskrivning borde ha upprättats, att ändring av förslaget gjordes utan att förslaget ställdes ut på nytt eller att jäv förelåg. Tanken med den nya bestämmelsen är att den enskilde ska ange om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel. I och med detta ska man vid överprövningen kunna bedöma om såväl formella regler som andra rättsregler åsidosatts. Det andra ledet i rättsprövningslagens avgränsning och som föreslås få en motsvarighet i den särskilda bestämmelsen i PBL innebär att domstolen också ska
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
891
pröva om avgörandet strider mot någon rättsregel som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt uttalanden i förarbetena till rättsprövningslagen innebär prövningen också att domstolens prövning kan avse faktaunderlaget, bevisvärderingen och om beslutet är förenligt med bestämmelser om saklighet och opartiskhet. Också fel i förfarandet ryms inom prövningens ram. Genom en reglering av detta slag tydliggörs att den som överklagar har ansvaret för att ange grunderna för överprövningen, men överprövningsinstansen har möjlighet att ingripa mot mer uppenbara felaktigheter på eget initiativ.
Bestämmelsen kommer inte att hindra att en enskild anger att allmänna intressen inte tillgodosetts genom beslutet om planläggning, men med hänsyn till de grunder som prövningen kan avse, dvs. att beslutet ska strida mot någon rättsregel, faktaunderlaget eller bevisvärderingen ska innehålla brister i kombination med att PBL ger kommunerna ett visst handlingsutrymme, kommer överprövningarna i realiteten inte att avse politiska lämplighetsbedömningar. Detta beror bland annat på den öppna regleringen i 2 kap. som ger kommunerna ett handlingsutrymme, inte minst när det gäller bedömningar av vad som krävs för att uppfylla bestämmelserna. Det förtjänar dock framhållas att de allmänna intressena har olika karaktär. Vissa intressen har i det närmaste formen av stoppregler, ex. vissa områden av riksintresse och miljökvalitetsnormer. När det gäller denna typ av allmänna intressen så finns det exempel på att Regeringsrätten har prövat om kommunens beslut ryms inom lagens bestämmelser och funnit att så inte varit fallet, exempelvis ett ärende som rörde del av Norra länken där rätten fann att planen som medger en trafikled i tunnel inom Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården innebar ett intrång i nationalstadsparken (RÅ 1997 ref. 18). Andra allmänna intressen har inte samma karaktär utan möjliggör kommunala avvägningar i större utsträckning. Det gäller exempelvis behovet av anpassning till natur- och kulturvärden av annat slag än de som anses som områden av riksintresse och behovet av ändamålsenlig struktur av bebyggelse och grönområden. När det gäller de allmänna intressena ska överprövningen således främst innebära en kontroll av om beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som en kommun har med hänsyn till lagens olika bestämmelser och de krav som kan ställas på beslutsunderlag och liknande. Kommunala avvägningar mellan olika samhällsintressen, exempelvis mellan exploatering och bevarande av grönområden, är avvägningar som i princip inte ska kunna
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
892
överprövas så länge de ryms inom lagstiftningen. Också bedömningar avseende vad som är lämplig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder faller inom ramen för det kommunala handlingsutrymmet. Dessutom är bedömningen av placering och utformning med hänsyn till stads- och landskapsbilden ofta typiska kommunala avvägningsfrågor och därmed också lämplighetsfrågor som normalt inte ska kunna överprövas på talan av enskilda.
Den modell som nu föreslås bygger på idén att den enskilde ska ange om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel. Tanken är inte att den enskilde ska få en sämre ställning när det gäller prövningen av sina egna intressen än om han eller hon överklagar ett beslut enligt vanliga regler om förvaltningsbesvär. Vid valet av modell för att förtydliga överprövningens omfattning har kommittén utgått från de bedömningar som har gjorts när det gäller rättsprövningslagens ram för överprövningen och kraven på de enskilda. Kommittén har inte funnit skäl att ifrågasätta regeringens bedömning att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen inte kan anses kräva att överprövningsmyndigheten på eget initiativ gör en totalinventering i fråga om ett besluts laglighet. När det gäller ramen för prövning i rättsprövningsärenden har departementschefen uttalat följande i samband med revideringar av rättsprövningslagen år 1991. ”Prövningen bör rimligen i princip avse det som den sökande anser brista beträffande avgörandets rättsenlighet. Likaså bör prövningen göras på grundval av omständigheter som denne påtalat i rättsprövningsärendet…..Det kan dock finnas fall där det icke rättsenliga i ett avgörande framstår som uppenbart av ett visst skäl som den sökande inte åberopat eller där omständigheter som inte åberopas men som ändå klart framgår gör att avgörandet inte kan anses som rättsenligt” (prop. 1990/91:176 s. 9).
Enligt kommitténs bedömning kan detta synsätt också gälla en överprövning av beslut som meddelats med stöd av PBL. Det innebär inte att den enskilde ska ange exakt vilka regler som gäller på området. Däremot ska överklagandet vara tillräckligt preciserat för att den överprövande myndigheten ska kunna ta ställning till om beslutet är riktigt eller inte. Kraven på den enskilde att ange grunderna för yrkandet skulle därför mer likna de som i dag uppställs i förvaltningsprocesslagen än kraven enligt reglerna om laglighetsprövning.
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
893
En effekt av den föreslagna bestämmelsen avseende överprövningens ram är att det är frågan om ett beslut strider mot någon rättsregel som ska prövas. Inom kommunerna är det vanligt att man tar fram dokument av olika slag för att konkretisera synen på utveckling och behovet av struktur avseende vissa frågor, exempelvis externhandelspolicy eller program för vindkraftsutbyggnad. Detta är dokument som inte har sitt ursprung i PBL-systemet. En fråga man kan ställa sig är hur sådana dokument ska betraktas vid en överprövning. De har således inte stöd i lag. Däremot bör de kunna anses ingå i det underlag som kommunen bygger sitt beslut på och därmed exempelvis ge stöd för en bedömning av lämplig lokalisering för vindkraftverk. Någon särskild grund för ingripande enbart med stöd av dokument av detta slag bör det inte ges. Det är en fördel om man kan hålla fast vid kriteriet rättsregler, dvs. att det ska vara fråga om lag eller annan författning.
En fördel med att ha rättsprövningslagens ram för överprövning som förebild men inte koppla till bestämmelserna i övrigt i rättsprövningslagen är att den överprövning som kan aktualiseras enligt PBL inte kommer att ha direkt koppling till den enskildes civila rättigheter och skyldigheter. Det innebär att man i PBL kan få en koppling mellan dem som anses ha en rätt att överklaga beslut och ramen för överprövningens omfattning. Man kommer också ifrån vissa av de problem som är kopplade till rättsprövningssystemet, såsom att en ansökan kan göras inom tre månader och besluten kan vinna laga kraft innan en ansökan om rättsprövning görs.
En fördel med att välja en avgränsning som redan tillämpas är att de överprövande instanserna kan finna viss vägledning i den praxis som utvecklats avseende omfattningen på överprövningen. På så sätt finns det möjligheter att relativt snabbt få en effektiv hantering av PBL-ärendena om man väljer en avgränsning av samma slag.
Kommitténs bedömning är att länsstyrelserna ska ha samma ram för överprövningen som domstolarna och det främsta skälet till detta är tydlighet och förutsägbarhet för enskilda.
Preciseringen av överprövningens omfattning bör också gälla områdesbestämmelser, bygglov och förhandsbesked
Behovet av tydligare ram för överprövningen har gällt detaljplaner i första hand. Som ett led i strävan att få ett enhetligt system finns det skäl att se om förslaget till avgränsning ska gälla också andra
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
894
typer av beslut enligt PBL. Översiktsplaner och regionplaner och andra typer av beslut som överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning lämnas utanför denna analys eftersom det inte kommer att föreslås några förändringar när det gäller instansordningen för dessa ärenden. Skälen till detta är att överprövningens omfattning inte har ifrågasatts för dessa typer av beslut och behovet av samordning är inte är lika starkt som då det gäller rättsverkande planer, bygglov och andra beslut enligt PBL för vilka en gemensam instansordning övervägs.
Områdesbestämmelser har ett innehåll som i förhållande till enskilda kan få effekter som liknar de som detaljplaner kan få. Detta gör att det finns anledning att ha samma ram för överprövningen av dessa beslut som för detaljplaner. Eftersom kommittén föreslår att fastighetsplan som ett särskilt instrument ska slopas omfattas inte dessa planer av förslaget i denna del.
När det gäller beslut om bygglov är det särskilt beträffande lov utanför detaljplanelagt område eller för åtgärder som inte är reglerade i områdesbestämmelser som överprövningens ram kan behöva tydliggöras. Anledningen till detta är att den prövning som då ska ske i viss utsträckning blir densamma som vid planläggning, dvs. en prövning i förhållande till 2 kap. PBL enligt den modell som kommittén föreslår och som därmed inkluderar de nuvarande kraven i 3 kap. och i vissa avseenden innebär lämplighetsbedömningar. Genom förslaget till samordning av bestämmelserna i de båda kapitlen har utrymmet för lämplighetsavvägningar på sätt och vis förtydligats. Prövningen av om en ansökan om bygglov strider mot områdesbestämmelser är en renodlad rättslig bedömning som inte ger utrymme för några politiska avvägningar. Vid överföringen av bygglovsärendena från regeringen till förvaltningsdomstolarna uttalades att den praxis som gällde avseende överprövningen av detaljplaner som lagts fast i rättsfallet RÅ 1994 ref. 39 enligt Lagrådet sannolikt också skulle gälla ramen för överprövning av bygglov m.fl. beslut (prop. 2002/03:27 s. 29). Systemet blir tydligare om överprövningens ram också blir densamma beträffande bygglov som för detaljplaner eller områdesbestämmelser. Det är ju ofta samma frågor som prövningen i sak handlar om och det skulle därför vara konstigt om prövningsinstanser skulle göra en mera omfattande prövning om en fråga kommer upp i ett bygglovsärende än i ett planärende. En begränsning av överprövningen enligt den modell som föreslås för överprövning av detaljplaner kan sammanfattningsvis inte anses medföra någon begränsning av be-
SOU 2005:77 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
895
tydelse för enskilda parter utan får anses motsvara den ram som dagens prövning ger.
Inte heller när det gäller överprövningen av bygglov inom detaljplanelagt område eller för åtgärder som är reglerade i områdesbestämmelser finns det anledning att ha några andra regler när det gäller prövningens omfattning. Bedömningen av om åtgärden är förenlig med planen är en prövning av rättslig karaktär och kan därför alltid prövas vid överklagande. Gäller det tillämpningen av de bestämmelser som nu föreslås samlas i 2 kap. kommer prövningen även i dessa ärenden att till stor del gälla om kommunen hållit sig inom handlingsutrymmet. Samtidigt måste man komma ihåg att det gäller så länge avvägningar sker inom de ramar som lagen ger och att enskilda intressen beaktas.
Också frågor om förhandsbesked kan vid överprövningar aktualisera frågan om en överprövning av bedömningen enligt 2 kap. PBL ska ske. Därför kan det finnas anledning att ange ramen för överprövning på samma sätt som för bygglov.
Preciseringen avseende överprövningens omfattning föreslås således gälla alla typer av överprövningar. För de typer av beslut som i dag avser framför allt rättsfrågor, såsom överklaganden i fråga om ingripanden eller sanktioner med stöd av 10 kap. PBL kommer förändringen inte att innebära några ändringar i realiteten. För att uppfylla krav på enkelhet och likformighet bör dock bestämmelserna om överprövningens omfattning bli desamma för de olika typerna av bygglovsärenden.
Preciseringen av överprövningens omfattning bör kombineras med dagens hinder emot att pröva frågor som avgjorts genom detaljplan eller områdesbestämmelser och också med den föreslagna bestämmelsen att frågor som avgjorts vid prövning avseende tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, dvs. bestämmelserna i 13 kap. 2 § andra stycket PBL.
Detaljplaner ska i princip endast kunna fastställas eller upphävas, men bygglov ska kunna ändras också i fortsättningen
Dagens bestämmelser i 13 kap. 8 § PBL anger att den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Medger kommunen det kan beslutet upphävas i viss del eller ändras på an-
Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning SOU 2005:77
896
nat sätt. Ändringar av ringa betydelse kan göras utan kommunens medgivande. Grundprincipen är således att det endast är kommunen som kan ändra ett planbeslut. Denna princip finns det enligt kommitténs bedömning skäl att hålla fast vid när det gäller överprövning av planbeslut, bl.a. av skälen att det ofta är många som berörs av besluten och besluten bör fattas av politiker. Det finns därför inte skäl att ändra bestämmelserna i 13 kap. 8 §. Det innebär att länsstyrelsernas och domstolarnas möjligheter att ändra besluten blir begränsade. Kommitténs förslag att låta domstolar överpröva planbeslut framgår av avsnitt 13.2.3.
När det gäller överprövning av beslut om bygglov och andra beslut enligt PBL finns det inget som hindrar att besluten ändras vid överprövning. Ofta har det emellertid kommit fram nya fakta som gör att det ligger närmast till hands för överprövningsorganet att återförvisa ärendet till kommunen så att den kan pröva ärendet på nytt. Det finns inte anledning att ändra prövningsförfarandet i dessa delar.
897
13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
Sammanfattning I dag är prövningssystemet när det gäller PBL-ärenden splittrat genom att regeringen överprövar vissa ärenden och allmänna förvaltningsdomstolar andra.
Planärendena som i dag överprövas av regeringen ska enligt kommitténs förslag föras över till domstol med undantag för länsstyrelsernas ingripanden med stöd av 12 kap. PBL.
PBL-ärendena föreslås med ett par undantag fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödomstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans.
13.1 Utredningsuppdraget
I direktiven anges att till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. I dag är prövningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker sammanhållen organisation.
Inledningsvis i detta kapitel analyseras instansordningen för överklagade planärenden och behovet av ändringar för denna typ av ärenden. Därefter analyseras behovet av ändrad instansordning för PBL-ärenden utifrån ett generellt perspektiv.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
898
13.2 Instansordningen för överklagade planärenden enligt PBL
Kommitténs bedömning och förslag Kommittén föreslår att överprövningen av rättsverkande planer ska ske inom ramen för den ordinarie domstolsorganisationen med undantag för ingripanden med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. PBL. De sistnämnda ärendena bör också i fortsättningen prövas av regeringen. Undantaget för ingripanden med stöd av 12 kap. motiveras av att det i dessa ärenden rör sig om konflikter mellan olika statliga och kommunala intressen och därmed främst har karaktären av politiska lämplighetsavvägningar.
Skälen till att planärendena enligt PBL bör föras över till domstol är i huvudsak följande.
Det finns ett krav på rätt till domstolsprövning av förvaltningsärenden som rör civila rättigheter och skyldigheter, vilket innebär att i praktiken är regeringen inte längre sista instans i ärendena.
Grunder som anförs vid överprövningen rör framför allt formella brister och ingrepp i den enskildes rätt, dvs. typiska rättsfrågor. Endast i viss utsträckning är det avvägningar mellan eller tillgodoseende av olika allmänna intressen som ifrågasätts och då ger PBL kommunerna ett stort handlingsutrymme så länge lagens bestämmelser uppfylls, dvs. prövningen blir i realiteten en rättsprövning.
13.2.1 Inledning
I det delbetänkande som PBL-kommittén lämnade våren 2004 behandlades frågan om en framtida instansordning för PBL-ärenden. I delbetänkandet förordade kommittén en överföring av prövningen av PBL-överklaganden från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. Förslagen avsåg således de ärenden som idag överprövas i förvaltningsdomstolar, dvs. främst bygglovsärendena. Betänkandet behandlade inte de rättsverkande planerna. Överprövningen av dessa kommer att behandlas i detta kapitel.
Ärenden enligt PBL, är sedan många år den största gruppen av överklagade ärenden som fortfarande prövas av regeringen. Frågan om att avlasta regeringen huvuddelen av dessa ärenden diskuterades
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
899
redan i samband med PBL:s tillkomst och har sedan varit uppe till diskussion vid några tillfällen under 1990-talet. Plan- och byggutredningen lämnade i betänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) förslag om en domstolsprövning av dessa ärenden. Förslaget förutsatte en samordning av prövningen av PBL-ärenden samt miljöskydds- och naturvårdsärenden. I och med att de senare ärendegrupperna blev föremål för den fortsatta översyn som ledde fram till den nuvarande miljöbalken, bereddes frågan om ett ändrat prövningssystem för PBL-ärendena inte vidare.
Under år 1999 togs frågan om PBL-ärendena på nytt upp inom Regeringskansliet och den 1 juli 2003 överfördes regeringens tidigare prövning av bl.a. vissa bygglovsärenden till domstol.
13.2.2 Utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet för planärenden enligt PBL
Inledning
Som redan nämnts är frågan om att avlasta regeringen prövningen av överklagade planärenden inte ny. Frågan diskuterades redan vid tillkomsten av PBL, och har sedan varit uppe till diskussion vid olika tillfällen. En förändring av PBL:s prövningssystem också för de rättsverkande planerna skulle innebära en naturlig fortsättning på de olika andra förändringar av förvaltningsrätten som genomförts under de senaste åren, dvs. en utökad rätt till domstolsprövning av beslut av förvaltningsmyndigheter.
I det följande redovisas översiktligt de viktigaste argumenten för den nu aktualiserade förändringen av prövningssystemet för planärenden. Därefter granskas de skäl för en regeringsprövning som anfördes vid PBL:s tillkomst. De invändningar som förts fram från bl.a. Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, mot tidigare förslag till ändringar av prövningsordningen behandlas särskilt. Slutligen behandlas frågan om vilka ärenden enligt PBL som det, även vid en förändring av prövningssystemet, kan finnas anledning att låta regeringen pröva också i fortsättningen.
Dagens prövningssystem innebär att beslut enligt PBL normalt fattas av kommunen – en nämnd eller fullmäktige – som första instans och kan överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
900
kan sedan överklagas vidare antingen till regeringen eller till allmän förvaltningsdomstol. Till regeringen går, efter de senaste ändringarna av prövningsordningen, i princip endast överklaganden avseende detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Dessa ärenden sammanfattas i detta avsnitt under beteckningen planärenden. Till regeringen överklagas dessutom vissa beslut enligt 12 kap. PBL samt vissa beslut som rör försvaret. Övriga överklaganden av länsstyrelsens beslut enligt PBL går till allmän förvaltningsdomstol.
Det bör anmärkas att vissa beslut enligt PBL, bl.a. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan och kommunala beslut att inte anta en detaljplan, endast kan angripas genom s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), vilket motsvarar det som tidigare kallades kommunalbesvär. Kommunala beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Dessa ärenden berörs inte av förslagen i det följande.
Antalet planärenden som överklagas till regeringen har under senare år uppgått till storleksordningen 200 ärenden per år.
Skäl av rättslig karaktär för en förändring av prövningsordningen – kravet på domstolsprövning av förvaltningsärenden som rör civila rättigheter
En utgångspunkt för bedömningar beträffande regeringens framtida befattning med överklagade planärenden är det krav på domstolsprövning som nu gäller för bl.a. sådana ärenden. Enligt artikel 6 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. Europakonventionen, som numera gäller som lag här i landet, har envar rätt till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol bl.a. när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter. Enligt den praxis som utvecklats vid Europadomstolen, och som också berört svensk lagstiftnings förenlighet med konventionen, har artikel 6 ansetts tillämplig bl.a. på förvaltningsbeslut som gäller disposition av fast egendom, dvs. även beslut enligt PBL.
För att Sverige skall uppfylla konventionens krav har den s.k. rättsprövningslagen tillkommit. Lagen innebär att regeringens beslut efter ansökan av enskild part kan bli föremål för överprövning i
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
901
Regeringsrätten. Rättsprövningen avser enligt lagtexten frågan ”om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.”
Genom rättsprövningslagen har det omedelbara behovet av att Sverige skulle uppfylla kravet på en domstolsprövning av bl.a. de nu aktuella planärendena tillgodosetts. Det kan dock av flera skäl inte anses att ordningen med rättsprövning av regeringens beslut är en lämplig permanent lösning för dessa ärenden. Rättsprövningen skiljer sig på flera sätt från en prövning inom det normala systemet för överklaganden. Regeringens beslut vinner således laga kraft trots att rättsprövning kan komma att ske. Någon information om möjligheten till rättsprövning, motsvarande den fullföljdshänvisning som finns när det gäller vanliga överklaganden, lämnas inte rutinmässigt utan endast efter särskild begäran. Tiden för att ansöka om rättsprövning är längre men räknas på ett annat sätt än den normala tiden för att överklaga. För rättsprövning gäller tre månader från beslutet jämfört med normalt tre veckor från delgivning för ett vanligt överklagande. För den enskilde som ska tillförsäkras en möjlighet till domstolsprövning är systemet otillfredsställande bl.a. genom att det inte garanterar att han får information om denna möjlighet. För den som har fått en lagakraftvunnen byggrätt innebär risken för rättsprövning och den tid prövningen tar en osäkerhet som i många fall kan vara en avsevärd olägenhet. Att ytterligare en prövningsinstans tillkommer innebär allmänt sett ökade kostnader och ökad tidsutdräkt. Hela domstolsprövningen sker också med det nuvarande systemet hos den högsta prövningsinstansen som därmed belastas också med många detaljfrågor som normalt ska klaras ut i underinstanserna. Den nuvarande ordningen strider därmed också mot principen att tyngdpunkten i en domstolsprövning bör ligga i lägre domstolsinstanser.
Lämpligheten av systemet med rättsprövning för planärendena kan också ifrågasättas från andra utgångspunkter. Ett avgörande skäl för att dessa ärenden ansågs böra avgöras av regeringen var att ärendena till stor del handlar om lämplighetsbedömningar som bör göras av politiska organ och inte av domstolar. Rättsprövningen innebär emellertid att det numera ändå sker en domstolsprövning av planbeslut, varvid det med rättsprövningssystemet är regeringens beslut som prövas av domstol, medan det med en annan instansordning blir kommunens beslut som domstolarna har att
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
902
pröva. Från allmän synpunkt kan en sådan prövningsordning som nu gäller för planärenden inte anses lämplig.
Hur allvarliga de nackdelar med rättsprövningssystemet som här berörts kan anses vara beror till en del på omfattningen av rättsprövningen. Det kan då konstateras att den nu aktuella ärendegruppen som sådan är stor. Antalet planärenden hos regeringen är som nämnts ca 200 per år. Genom att möjligheten till rättsprövning successivt blivit allt mera känd har ett relativt stort antal plan- och byggärenden gått till rättsprövning. Under senare år rör det sig om ca 10 procent av regeringsbesluten. Med hänsyn bl.a. till ärendegruppens omfattning kan rättsprövning av regeringsbeslut inte anses vara en lämplig form för att permanent tillgodose kravet på domstolsprövning av planärenden.
Skäl av politisk karaktär för en förändring av prövningsordningen – behovet av att regeringsarbetet kan koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter
Redan för snart 20 år sedan lades riktlinjer fast och påbörjades ett arbete för att befria regeringen och departementen från den tidigare mycket arbetskrävande befattningen med olika slag av förvaltningsärenden, främst besvärsärenden. Prövningen av olika typer av ärenden har därefter successivt flyttats från regeringen till myndigheter och domstolar.
Denna förändring av regeringens arbetsuppgifter har till stor del skett genom systematiska genomgångar i alla departement av alla typer av ärendegrupper. Sedan den 1 oktober 1998 gäller också som allmän regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om något annat inte är särskilt föreskrivet. Därmed har den tidigare huvudregeln om att myndigheters beslut om inte annat är föreskrivet i sista hand får överklagas hos regeringen övergivits. Bland stora och politiskt viktiga ärendegrupper som flyttats kan nämnas utlänningsärendena i början av 1990-talet och flertalet miljöärenden i samband med miljöbalkens tillkomst.
Överklaganden enligt PBL är sedan många år den största, och den enda riktigt stora, kvarvarande gruppen av överklaganden som prövas av regeringen. Detta gällde särskilt så länge också vissa byggärenden överklagades till regeringen. Enligt statsrådsberedningens sammanställning över regeringsärenden år 2003 avgjorde
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
903
regeringen det året 791 överklagandeärenden varav 478 hörde till Miljödepartementet. Av dessa ärenden var ca 180 planärenden, ca 260 sådana byggärenden som inte längre ska prövas av regeringen och ca 40 ärenden enligt miljöbalken och några andra lagar. Även om antalet inkommande PBL-ärenden som prövas av regeringen minskade avsevärt när byggärendena helt flyttades över till domstol kommer således de kvarvarande planärendena fortfarande att vara den klart största enskilda ärendegruppen som går till regeringen.
Regeringens uppgift är att styra landet. Under senare år har i olika sammanhang alltmer framhållits betydelsen av att regeringens och departementens insatser kan koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter såsom att analysera, utforma riktlinjer för och följa samhällsutvecklingen inom olika områden. Målstyrning med delegering och en väl fungerande uppföljning har angivits som viktiga instrument. Tid och utrymme behövs också för långsiktigt strategiskt tänkande, vilket förutsätter att det dagliga löpande arbetet kan begränsas till frågor som regeringen och departementen verkligen måste syssla med. EU-medlemskapet, globaliseringen av ekonomin och den snabbare förändringstakten i hela samhället ställer ökade krav på regeringsarbetet och förstärker behovet av en prioritering av arbetsinsatserna.
Miljö- och samhällsbyggnadsområdet är ett område där de nu berörda aspekterna är tydligt framträdande. Arbetet för en hållbar samhällsutveckling har en hög politisk prioritet. Ett omfattande arbete pågår med att utforma och följa upp mål och strategier för miljöpolitiken. Utvecklingen på miljöområdet sammanhänger på flera sätt med den ekonomiska utvecklingen. Allt fler miljöproblem måste lösas genom internationellt samarbete, såväl globalt som inom större eller mindre regioner. EU-arbetet på miljöområdet kräver mycket stora arbetsinsatser både av departementets politiska ledning och av tjänstemannaorganisationen. Energifrågor och bostadsfrågor är också samhällsbyggnadsfrågor som har stor politisk betydelse och kräver avsevärda arbetsinsatser i Regeringskansliet. Plan- och byggfrågorna som sådana är i detta sammanhang viktiga sakfrågor i arbetet att bl.a. nå en mera hållbar utveckling. Prövningen av överklaganden i den omfattning det är fråga om på plan- och byggområdet kan emellertid inte anses vara en arbetsuppgift av hög prioritet i regeringsarbetet.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
904
13.2.3 Överväganden och förslag
Skälen för en regeringsprövning av överklagade PBL-ärenden
I propositionen om en ny plan- och bygglag behandlades bl.a. frågan om prövningen av överklagade plan- och byggärenden (prop. 1985/86:1 s. 352 f.). Diskussionen skedde mot bakgrund av de riktlinjer om en översyn av regeringens befattning med besvärsärenden, som riksdagen några år tidigare hade godkänt. Vid behandlingen av riktlinjerna hade Konstitutionsutskottet uttalat att det var viktigt att regeringen kvarstod som besvärsinstans när det behövdes en politisk styrning av praxis. Med hänvisning till detta angavs i PBL-propositionen som skäl för att regeringen borde fortsätta att pröva vissa överklagade PBL-ärenden bl.a. att det var i den rollen som regeringen kunde styra utvecklingen i viss riktning och alltså sätta sin prägel på den nya lagens tillämpning. Regeringen borde vara det samlande politiska organ som ledde utbildandet av praxis. Vidare nämndes som en konsekvens av regeringens befattning med besvärsärenden att regeringen därigenom direkt kunde få en god uppfattning om hur lagstiftningen fungerade i olika avseenden och att denna erfarenhetsåterföring kunde ha betydelse för regeringen i ett fortsatt reformarbete.
Mot bakgrund av den utveckling som fortsatt efter 1985 när det gäller regeringens befattning allmänt med besvärsärenden kan det finnas anledning att pröva vilken tyngd skälen för en fortsatt regeringsprövning av planärenden kan anses ha i dag. De frågor som det kan finnas anledning att ställa är dels i vilken utsträckning de motiv för att behålla PBL-ärendena hos regeringen som redovisades år 1985 fortfarande är giltiga, dels om det finns några omständigheter när det gäller planärenden som motiverar att de till, skillnad mot andra ärenden, fortfarande bör behandlas av regeringen. Beträffande den förra frågan kan konstateras att motiven i huvudsak var behovet av att styra praxis särskilt i ett inledningsskede, de möjligheter till erfarenhetsåterföring som prövningen ger samt att ärendenas politiska karaktär motiverade en regeringsbehandling.
När det gäller betydelsen av att regeringen kan styra praxis i plan- och byggärenden kan till en början sägas att lagen nu varit i kraft under så lång tid att en praxis till stor del hunnit etableras så långt det över huvud taget är möjligt och ändamålsenligt att lägga fast en praxis för denna typ av ärenden. Den karaktär av lämplighetsbedömning hos dessa ärenden som varit huvudskälet till att
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
905
överprövningen lagts på regeringen innebär ju samtidigt att avgörandenas räckvidd ofta inte kan och bör sträcka sig utöver det enskilda ärendet. När det gäller de många formella frågor som ofta aktualiseras i överklagade planärenden blir det ju i och med rättsprövningen också Regeringsrätten som numera slutligt lägger fast praxis.
Att prövningen av överklaganden innebär en erfarenhetsåterföring som kan vara värdefull kan inte förnekas. Samtidigt kan sägas att det trots ärendemängden är ett relativt begränsat antal typer av frågor rörande PBL som aktualiseras i de ärenden som prövas av regeringen. Redan nu prövas ju flertalet ärendegrupper inom plan- och bygglagstiftningen av domstol och många praktiskt viktiga frågor aktualiseras aldrig i överklaganden hos regeringen. Det förhållandet att regeringen inom andra områden avlastats prövningen av förvaltningsärenden i den omfattning som skett innebär ju också ett ställningstagande att behovet av erfarenhetsåterföring måste lösas på annat sätt. Det är svårt att se att plan- och byggområdet i detta avseende skulle skilja sig från andra politikområden.
Det viktigaste skälet för en regeringsprövning torde ha varit att planärendena i sig ansetts ha en sådan politisk karaktär att överprövningen bör ligga hos regeringen och inte hos domstol. Det kan då till en början sägas att frågan om ärendenas politiska karaktär kan ses från olika utgångspunkter. Att ett beslut av kommunfullmäktige, som behandlar viktiga lokala frågor om markanvändningen och som innebär avvägningar bl.a. mellan olika allmänna intressen, är en politiskt betydelsefull fråga för kommunen är uppenbart. Av större intresse i detta sammanhang är emellertid i vilken utsträckning regeringens prövning i praktiken innefattar viktigare ställningstaganden av politisk karaktär. För att kunna bedöma denna fråga är det nödvändigt att något närmare redovisa vilken typ av frågor som i första hand behandlas vid prövningen hos regeringen av överklagade planärenden.
Närmare om regeringens prövning av överklagade planärenden
I den helt övervägande delen av de planärenden som regeringen efter överklaganden har att pröva är det enskilda som överklagat kommunens beslut att anta en plan, dvs. att tillåta ett byggprojekt eller att på annat sätt reglera markanvändningen inom ett område. Det är också denna typ av ärenden som avses när frågan nu tas upp
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
906
om att avlasta regeringen överklagade planärenden. Det bör i sammanhanget dock nämnas att PBL också innehåller regler om statlig kontroll i vissa fall av kommunala beslut. Dessa regler finns i 12 kapitlet i PBL. Prövningen av överklaganden som rör 12 kap. PBL kan till övervägande del anses beröra viktiga allmänna intressen och vara av politisk karaktär. Resonemanget i det följande gäller därför inte dessa ärenden som i stället diskuteras särskilt i ett senare avsnitt. Det kan i detta sammanhang också finnas skäl att erinra om att den politiskt intressanta situationen att en kommun motsätter sig ett utbyggnadsprojekt och därför inte vill anta någon plan för projektet inte kan komma till regeringens prövning som en överklagad PBL-plan.
De detaljplaneärenden som överklagas till regeringen är sinsemellan mycket olika i flera avseenden. Ärendena avser i allmänhet konkreta utbyggnadsprojekt och kan i sak röra allt från mycket begränsade frågor, t.ex. nybyggnad eller tillbyggnad av ett enstaka bostadshus, till stora samhällsbyggnadsprojekt, t.ex. nya vägar, järnvägar eller industriområden. Detaljplaner kan i andra fall reglera principerna för markanvändningen eller för en utbyggnad eller förändring av större eller mindre delar av ett samhälle, där sambandet med ett konkret utbyggnadsprojekt inte är lika tydligt. Graden av politisk betydelse hos planärendena är på motsvarande sätt mycket skiftande. Allmänt kan dock sägas att av de planärenden som prövas av regeringen är en relativt stor andel ärenden av begränsad omfattning och betydelse.
De frågor som tas upp i överklaganden kan också vara av mycket olika karaktär. Det kan gälla dels formella frågor om kommunens handläggning av planärendet, dels vidare samhällsplaneringsfrågor och avvägningar mellan olika allmänna intressen, dels sakfrågor som tydligt berör klagandenas enskilda intressen.
Formella invändningar mot handläggningen av planärenden är mycket vanliga i överklaganden. Planprocessen och formerna för det kommunala beslutsfattandet är frågor som är noga reglerade i lagstiftningen och det kan ofta vara tveksamt om alla formella krav iakttagits. Granskningen av formella invändningar är därför en tung del av prövningen hos regeringen. Prövningen innefattar dels en bedömning av om formella brister föreligger, dels en bedömning av om konstaterade brister ska anses vara så allvarliga att planen bör upphävas. Det får nämligen anses finnas ett visst handlingsutrymme vid regeringens prövning som kan uttryckas ungefär på så
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
907
sätt att det går att bortse från en formell brist om den kan anses sakna betydelse.
Regeringsrätten har emellertid i några fall vid rättsprövning gjort strängare bedömningar av formella brister än vad regeringen gjort i de prövade ärendena. Det har gällt att detaljplaner antagits efter enkelt planförfarande eller av byggnadsnämnd i stället för av kommunfullmäktige, vilket Regeringsrätten i de aktuella fallen ansett felaktigt (RÅ 1991 ref. 85 och 93 samt RÅ 1994 ref. 69). Det har vidare gällt att handlingar i ett planärende inte varit tillräckligt tydliga (RÅ 1996 ref. 88). Regeringsrätten har också gjort en generösare bedömning av vilka som har rätt att överklaga planbeslut (RÅ 1991 ref. 80). Regeringsrätten har vidare upphävt planbeslut på grund av att de felaktigt innehållit bestämmelser om begränsning av livsmedelshandel (RÅ 1998 not. 207) eller om användning av miljövänliga tvättmedel (RÅ 1999 not. 195) och på grund av att de stridit mot nationalstadsparksbestämmelserna i NRL (RÅ 1997 ref. 18 och RÅ 1998 not. 101). Det kan nog allmänt sägas att regeringen, bl.a. mot bakgrund av Regeringsrättens prövning, successivt också kommit att se strängare på formella brister än vad som kanske var fallet under PBL:s första år. Således har regeringen bl.a. upphävt ett betydande antal planbeslut på grund av jäv eller jävsliknande situationer (jfr RÅ 1995 not. 141).
Granskningen av formella invändningar utgör således en mycket betydande del av prövningen hos regeringen. Avgöranden som berör formella frågor kan självfallet vara av stor politisk betydelse för berörd kommun. Det är dock uppenbart att prövningen i sig av dessa formella frågor inte innebär sådana lämplighetsbedömningar av politisk karaktär som angavs som motiv för att regeringen skulle pröva planärendena.
Invändningar om att olika allmänna intressen åsidosatts är också vanliga i överklagade planärenden. Frågan om i vilken utsträckning sådana invändningar ska kunna prövas i samband med överklaganden diskuterades i propositionen 1985/86:1 om ny plan- och bygglag (s 364 f.). Regeringsrätten har i ett beslut (RÅ 1994 ref. 39) behandlat frågan om besvärsprövningens omfattning och då bl.a. konstaterat att PBL inte innehåller några bestämmelser som begränsar möjligheterna för den som har klagorätt att åberopa olika grunder till stöd för sitt överklagande. Enligt Regeringsrätten kan emellertid det materiella innehållet i PBL:s regelsystem leda till att prövningen i realiteten ändå blir mycket begränsad. Den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar bör därför enligt Regerings-
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
908
rätten i många fall stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen.
Sammanfattningsvis kan sägas att invändningar om att planer strider mot allmänna intressen ska prövas och att regeringen i det sammanhanget har ett visst handlingsutrymme. Regeringen har dock i sin praxis varit mycket återhållsam när det gäller att upphäva planer på sådana grunder. I de få fall då så kan sägas ha skett har i allmänhet också hänvisats till att det allmänna intresset sammanfallit med någon klagandes enskilda intresse. Prövningen i nu berörda fall kan därför visserligen sägas gälla frågor av politisk karaktär men den inriktning prövningen har innebär att några egentliga lämplighetsbedömningar i sak normalt inte görs i det enskilda fallet. Snarast är ju utgångspunkten enligt förarbeten och praxis att prövningsmyndigheten vid sin prövning ska godta kommunens lämplighetsbedömningar.
De klagandes enskilda intressen är vid sidan av de formella frågorna det som prövningen av överklaganden i huvudsak inriktas på. De förändringar av markanvändningen som en plan kan medge får ofta konsekvenser för närboende som kan uppfattas som mer eller mindre negativa. I PBL ställs krav på att placering och utformning eller användning av byggnader och andra anläggningar inte får medföra fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Invändningar från boende i ett område som berörs av en plan om att planen innebär olägenheter för dem hör till de vanligaste frågorna som prövas i överklagade planärenden. Omständigheter som åberopas kan vara störningar från planerad verksamhet inom planområdet, störningar genom ökad eller förändrad trafik, olägenheter genom att byggnader placeras alltför nära klagandenas fastigheter eller negativa förändringar i övrigt inom närområdet t.ex. genom att grönytor försvinner.
När det gäller sådana frågor som här berörts innebär prövningen avvägningar mellan de olika intressen som talar för och emot planen, varvid det ofta förutsätts vara ett allmänt intresse som ligger bakom planens utformning och enskilda intressen som talar emot. Inte sällan är det dock en blandning av allmänna och enskilda intressen på båda sidor. Prövningen kan i princip anses innebära ett handlingsutrymme för den myndighet som prövar överklaganden med sådana invändningar. Praxis, såväl hos regeringen som hos domstolarna när de har att pröva frågor av likartat slag, får emellertid sägas vara sträng mot närboende som påstår sig få olägenheter
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
909
genom nya byggnader eller verksamheter eller ändrad markanvändning. Det ska mycket till för att olägenheterna ska anses vara så betydande att anläggningen eller verksamheten av prövningsorganet bedöms strida mot PBL. Att likartade frågor prövas av olika instanser beroende på om det gäller ett bygglovs- eller ett planärende kan emellertid i sig ses som en nackdel.
Detaljplaner kan inte sällan påverka boende eller markägare i ett område på ett mera direkt sätt än vad som berörts i föregående stycke. En plan som reglerar möjligheterna att använda en viss fastighet kan av fastighetsägaren anses innebära begränsningar som inskränker utnyttjandet alltför mycket. I PBL anges som en allmän regel att vid en plans utformning ska skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. De kompromisser som måste göras i planer som berör både allmänna intressen och många enskilda markägare och andra med olika sinsemellan motstridande intressen innebär ofta besvärliga avvägningar. Dessa ska i första hand göras av kommunen men överklaganden berör inte sällan konflikter av aktuellt slag. Överklagandeprövningen handlar då om att bedöma om det berörda enskilda intresset åsidosatts på ett sätt som vid en proportionalitetsbedömning inte kan anses godtagbart.
En särskild form av påverkan är vad som brukar kallas planernas expropriativa effekter. En plan kan således innebära att någon får avstå mark för att planen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Markavstående kan bli aktuellt både för allmänna ändamål såsom trafikleder m.m. och för enskilda ändamål såsom bostadsbyggande eller näringsverksamhet av olika slag eller för gemensamhetsanläggningar för skilda ändamål. Expropriation kan ibland vara aktuell som alternativ till planen för att säkra markåtkomst i fall som nu berörs. Samma grunder för prövningen ska i princip tillämpas, oavsett vilken lagstiftning som används. I PBL uttrycks principen för den avvägning som ska göras i dessa situationer på så sätt att planen ska utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Överklaganden som rör frågor av nu berört slag kräver särskild uppmärksamhet och prövningen har i åtskilliga fall inneburit att planerna vid en avvägning inte ansetts kunna godtas. Särskilt känsliga fall är bl.a. de där enskildas bostäder tas i anspråk. Det måste också prövas att det allmänna intresse som motiverar ingreppet är tillräckligt starkt.
Prövningen i ärenden av nu berört slag av vilken tyngd de av kommunen åberopade allmänna intressena har i förhållande till de
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
910
klagandes enskilda intressen kan till en betydande del sägas vara en lämplighetsfråga och regeringen har ett visst handlingsutrymme vid dessa avvägningar. Detta handlingsutrymme begränsas dock av tillämpliga rättsregler, bl.a. den s.k. proportionalitetsprincipen som innebär att det alltid i det enskilda fallet ska finnas en rimlig balans mellan vad samhället vinner och den enskilde förlorar. Frågan om de allmänna intressena överväger den enskildes intressen är numera i sista hand alltid en fråga som ska kunna prövas av domstol.
Lagrådet har nyligen
1
yttrat sig över en lagrådsremiss avseende
ny instans- och processordning i utlänningsärenden m.m., innebärande att Utlänningsnämnden ska avvecklas och vissa förvaltningsdomstolar bli migrationsdomstolar. Av yttrandet framgår att utlänningslagen ger beslutsorganen ett inte oväsentligt utrymme för lämplighetsbedömningar, varvid sådant som lagstiftningens allmänna migrationspolitiska grunder, skälighetshänsyn eller t.o.m. rent skönsmässiga överväganden kan bli bestämmande för avgörandena i de särskilda fallen.
I yttrandet påtalas att vad detta prövningsmässigt ska innebära för berörda domstolar inte diskuteras i remissen och att det väcker frågan om förvaltningsdomstolarnas oberoende ställning om de ska åläggas uppgifter som kräver ställningstaganden i frågor med inslag som är påtagligt politiskt präglade. Med hänsyn bl.a. till dessa oklarheter anser Lagrådet att slutlig ställning inte kan tas till förslaget.
Regeringsprövningen av planärenden kan vid första påseendet likna Utlänningsnämndens prövning. Det finns dock vissa skillnader som har en avgörande betydelse. PBL och den praxis som har utvecklats visar tydligt att kommunerna har ett handlingsutrymme inom de ramar som lagen ger och att detta ska respekteras vid överprövningen. Genom kommitténs förslag till tydligare reglering av de avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som ska ske enligt PBL, vissa förtydliganden avseende de materiella reglerna, förslaget till lagreglering av det kommunala handlingsutrymmet samt förslaget till särskild bestämmelse som anger överprövningens ram skapas förutsättningar för en domstolsprövning som kan inriktas på rättsfrågor och som inte innebär överprövning av ställningstaganden rörande lämplighetsbedömningar med politiskt präglade inslag.
1
Yttrandet är daterat den 9 maj 2005.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
911
Sammanfattningsvis kan den bedömningen göras att den prövning regeringen gör när det gäller överklagade planärenden i praktiken sällan har den politiska karaktär som tidigare ansetts motivera en prövning av regeringen. De avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som ofta ingår i prövningen och som ibland kan anses vara av politisk betydelse kan dessutom numera alltid komma att överprövas genom rättsprövning. Formella frågor upptar en stor del av prövningen och även i denna del är det genom rättsprövningen som praxis slutligen läggs fast. Med hänsyn bl.a. till att regeringen i praktiken inte längre är sista instans vid prövningen av PBL-ärenden kan prövningen av överklaganden knappast anses vara ett intressant instrument för regeringen att styra och påverka utvecklingen inom plan- och byggområdet. Den i vart fall formella osäkerhet som finns om ett beslut av regeringen i ett kontroversiellt ärende ska stå sig innebär att nackdelarna med en regeringsprövning snarast överväger.
De skäl som fördes fram vid tiden för PBL:s tillkomst för att behålla regeringsprövningen av vissa PBL-ärenden, bl.a. överklagade detaljplaner kan således knappast längre anses hållbara. Den uppdelning mellan rättsfrågor som skulle prövas av domstol och lämplighetsfrågor som skulle prövas av regeringen som åsyftades kan inte anses motsvara vad prövningen i dag i realiteten innebär. Både prövningen av formella frågor och avvägningarna mellan enskilda och allmänna intressen måste numera till övervägande del betraktas som rättsfrågor. De avvägningar mellan olika allmänna intressen som är de kanske viktigaste lämplighetsbedömningarna som kommunen gör i planärenden ska ju enligt etablerad praxis i princip inte överprövas med anledning av överklaganden av enskilda. För regeringen får det ibland snarast anses vara ett politiskt problem att tvingas pröva ärenden där frågor av politiskt intresse aktualiseras men där regeringen ska anse sig förhindrad att i sak pröva kommunernas bedömningar i dessa frågor.
Svenska Kommunförbundets invändningar mot en förändring av prövningssystemet
Svenska Kommunförbundet, som numera ingår i Sveriges Kommuner och Landsting, har i flera remissyttranden framfört invändningar mot olika förslag till ändrat prövningssystem för planärenden. Förbundets invändningar är till övervägande del av principiell
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
912
karaktär och beskriver de åsyftade förändringarna som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Enligt ett yttrande måste en situation som innebär att en förvaltningsdomstol överprövar ett avvägningsbeslut fattat av ett demokratiskt valt kommunalt organ undvikas. I ett annat yttrande sägs att, om domstolsprövning framstår som nödvändig, bör övervägas om prövningen ska begränsas till att avse om besluten strider mot någon rättsregel. Förbundet har ifrågasatt om Europakonventionen verkligen kräver en sakprövning i domstol av alla planbeslut. Förbundet har framfört att det från självstyrelsesynpunkt är viktigt att en domstolprövning avser rättsfrågor och inte lämplighetsfrågor. Förbundet har också anfört att där domstolsprövning sker bör resultatet vid bifall till ett överklagande bli att det prövade beslutet upphävs utan att prövningsinstansen sätter något nytt beslut i det överklagade beslutets ställe.
I sammanhanget kan nämnas att vid laglighetsprövning ska ett kommunalt beslut upphävas om någon av vissa noggrant preciserade grunder föreligger. Överinstansen kan vid sådan prövning endast godta eller upphäva beslutet och får alltså inte sätta något annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Vid prövning av s.k. förvaltningsbesvär däremot, det som normalt är det sätt på vilket förvaltningsbeslut överprövas, är prövningsmyndigheten i princip fri att pröva både rättsfrågor och att göra lämplighetsöverväganden med utgångspunkt i vad klaganden anfört. Prövningsmyndigheten får vid sådan prövning ändra det överklagade beslutet. Prövningen av överklagade planärenden har i nu berörda avseenden drag av båda prövningssystemen. Vid prövning av överklagande av ett beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överinstansen således i princip endast fastställa eller upphäva beslutet i sin helhet.
Ett argument för att just planärendena inte bör överprövas av domstol är att det är fråga om beslut av kommunfullmäktige och att sådana beslut i övrigt endast kan överklagas genom laglighetsprövning, vilken som framgår av det föregående innebär en mera begränsad prövning av i första hand formella frågor och där politiska avvägningar inte överprövas. Mot detta kan invändas att planärendena är ett undantag bland ärenden som behandlas av kommunfullmäktige på det sättet att de innebär sådan myndighetsutövning mot enskild som måste kunna bli föremål för prövning i sak av domstol. Detta är också grunden för att rättsprövning kan ske av regeringens beslut i dessa ärenden. Frågan gäller därmed egentligen inte längre om det ska vara en domstolsprövning av berörda ären-
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
913
den utan hur denna domstolsprövning ska utformas. Intresset av att helt undvika en domstolsprövning går därför inte att tillgodose.
Prövningen av överklagade planärenden utgör rättstillämpning och innebär en prövning mot den lagstiftning som vid varje tillfälle gäller. Resultatet bör därför i princip bli detsamma oavsett om regeringen eller domstolar gör prövningen. Bakom invändningarna mot en domstolsprövning skulle dock också kunna ligga farhågor för att domstolarna i större utsträckning än regeringen skulle gå emot de avvägningar kommunerna gör i plansammanhang och kanske också för att domstolarna skulle vara strängare vid bedömningen av formella brister. Dessutom kan det finnas en oro över att en domstolsprövning kommer att ta längre tid än nuvarande prövning och att det ska kunna bli svårare att snabbt kunna få beslut i ett ärende som gäller en för kommunen viktig utbyggnad av t.ex. bostäder eller offentliga lokaler.
Kommunförbundet har i sina yttranden över de förslag till ändringar av prövningssystemet som tidigare remissbehandlats inte direkt framfört några farhågor för en strängare bedömning vid domstolsprövning av planärendena. Boverket och några länsstyrelser har däremot i remissvar ifrågasatt lämpligheten av att förlita sig till att domstolarna följer regeringens praxis att normalt godta kommunens bedömningar i lämplighetsfrågor. Sådana farhågor torde generellt sett kunna anses obefogade. Olika myndigheter eller domstolar kan i och för sig alltid i enskilda ärenden komma fram till olika bedömningar. Det finns dock inte någon anledning att tro att inte också domstolarna skulle följa de tidigare nämnda riktlinjerna om att invändningar som rör olika allmänna intressen normalt inte ska leda till att ett planbeslut upphävs. Regeringsrättens tydliga uttalanden i fråga om den kommunala självbestämmanderätten när det gäller riktlinjer för markanvändningen stärker denna uppfattning.
Samtidigt finns det skäl att allvarligt pröva de förslag som framförts med innebörden att principen om respekt för den kommunala självbestämmanderätten på ett klarare sätt bör uttryckas direkt i PBL. Kommittén föreslår därför, som framgår av bl.a. förgående kapitel, ett antal förtydliganden i PBL, bl.a. att de materiella reglerna avseende de allmänna intressena enligt PBL ska uttryckas tydligare, att kraven på avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen, den s.k. proportionalitetsprincipen ska framgå direkt av lagen, att det kommunala handlingsutrymmet preciseras och att det införs en särskild bestämmelse avseende överprövningen av PBL-
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
914
ärenden. Förslagen beskrivs närmare i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Avsikten är bl.a. att lägga fast grundsatsen om att kommunala lämplighetsbedömningar i markanvändningsfrågor normalt ska följas. Den utgångspunkt som nu framgår av förarbeten och praxis, föreslås således framgå direkt av lagen. Genom de förslag som läggs tillgodoses i stor utsträckning de synpunkter som tidigare framförts från kommunalt håll i fråga om instansordningen för planärendena.
Särskilda överväganden beträffande prövningen av överklaganden av beslut enligt 12 kap. PBL, m.m.
PBL-reformen innebar bl.a. en decentralisering till kommunerna av beslutsfattandet i plan- och byggfrågor. Länsstyrelsernas tidigare fastställelseprövning av planer togs bort. Statens möjligheter till ingripande begränsades i princip till frågor av nationell eller mellankommunal betydelse. Reglerna om statlig kontroll finns i 12 kap. PBL och innebär att länsstyrelserna i vissa fall ska pröva kommunala beslut om i första hand detaljplaner och områdesbestämmelser. Länsstyrelsen ska enligt dessa bestämmelser upphäva kommunens planbeslut om
• ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
• regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt,
• en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas, eller
• en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
Länsstyrelsen eller regeringen får, om det finns särskilda skäl, förordna att den angivna möjligheten att ingripa mot kommunala beslut också ska gälla för bygglov och förhandsbesked inom särskilt angivna områden. Regeringen har enligt 12 kap. PBL vidare i vissa fall möjlighet att pröva beslut om regionplaner och att meddela planföreläggande mot en kommun. Bestämmelsen om statens ingripandemöjligheter ska enligt kommitténs förslag behållas med undantag för grunden bristande mellankommunal samordning.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
915
Ett beslut av länsstyrelsen att med stöd av 12 kap. PBL upphäva ett kommunalt beslut kan överklagas till regeringen av kommunen eller av den vars rättigheter berörs av upphävandet. Vid prövningen av sådana överklaganden är det uttryckligen fråga om att bedöma olika allmänna intressen. Dessa ärenden får därför anses vara av sådan karaktär och ha ett sådant politiskt intresse att prövningen också i fortsättningen bör ligga hos regeringen. Det bör framhållas att också i dessa ärenden kan avvägningar mot enskilda intressen behöva göras med åtföljande möjlighet till rättsprövning. Ärendena är emellertid få till antalet och har en sådan tyngdpunkt i bedömningen av allmänna intressen att skälen för en fortsatt regeringsprövning överväger. Också i de fall där regeringen enligt 12 kap. PBL har möjlighet att ingripa utan ett överklagande bör regeringens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar.
Någon ändring bör nu inte heller ske av de regler som infördes år 2003 och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret ska prövas av regeringen.
Några avslutande kommentarer
Sammanfattningsvis kan sägas att övervägande skäl talar för att de tankar som sedan länge funnits att avlasta regeringen prövningen också av överklagade planärenden nu bör fullföljas. Genom att regeringens beslut i planärenden numera blir föremål för rättsprövning i så stor utsträckning som är fallet hamnar regeringen i en olycklig mellanställning mellan kommuner och domstol. De skäl som vid PBL:s tillkomst motiverade den fortsatta regeringsprövningen av dessa ärenden kan inte längre anses giltiga. Med de förutsättningar som i praktiken numera gäller för prövningen och kommitténs förslag till förtydliganden av lagstiftningen och den särskilda bestämmelsen avseende ramen för överprövningen utgör den inte ett sådant instrument för politisk styrning av praxis som åsyftades.
Under 1990-talet har andra stora och politiskt viktiga ärendegrupper såsom utlänningsärenden och miljöärenden förts bort från regeringens prövning. Det kan inte anses finnas några bärande motiv för att just planärenden skulle vara en ärendegrupp som regeringen ska pröva också i framtiden i den omfattningen som sker nu. Det finns i dag många goda skäl att hävda att det ställningstagande som gjordes vid PBL:s införande, nämligen att överprövningen till
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
916
övervägande del innebär sådana lämplighetsbedömningar som regeringen bör göra, inte längre håller.
Genom att föra över överprövningen av planärenden till domstol blir systemet för överprövning mer enhetligt och rätten till domstolsprövning kan tillgodoses i ett tidigare skede än i dag. Väljer man sedan en gemensam instansordning för överprövning av miljöbalks- och PBL-ärenden kan också samordningen förbättras när det gäller planläggningsärenden och tillståndsprövning.
Regeringen får genom den föreslagna förändringen möjlighet att koncentrera sina insatser till mera prioriterade arbetsuppgifter än handläggning av enskilda förvaltningsärenden.
13.3 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
Kommitténs bedömning och förslag PBL-kommittén redovisade två alternativ för att korta instanskedjan i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning. Det ena kallades miljödomstolsalternativet och hade följande prövningskedja: kommun-länsstyrelse-miljödomstol-Miljööverdomstolen. Det andra alternativet kallades förvaltningsdomstolsalternativet och hade följande kedja: kommun-länsrätt-kammarrätt-Regeringsrätten. Det första alternativet ansågs vara något mer fördelaktigt än det andra.
En majoritet av remissinstanserna ansåg att det var intressant att utreda det s.k. miljödomstolsalternativet ytterligare. Sedan delbetänkandet lämnades har kommittén utvecklat tankarna avseende samordningen mellan miljöbalken och PBL och de lösningar som föreslås talar för att prövningen bör ske inom samma organisation. Också planärendena, som inte behandlades i delbetänkandet, föreslås ingå i den nya instansordningskedjan.
Den fortsatta analysen har visat att miljödomstolsalternativet är det bästa alternativet ur ett samordningsperspektiv. Miljödomstolsalternativet innebär att länsstyrelserna kommer att ingå i prövningskedjan även fortsättningsvis och att domstolsprövningen i första instans koncentreras till fem enheter utan att inrätta specialdomstolar.
Domstolar som ska handlägga både PBL- och miljöbalksmål bör kallas plan- och miljödomstolar och en plan- och miljööverdomstol bli sista instans. För att tydliggöra att PBL-beslut av kommuner
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
917
inom ett och samma län ska prövas vid samma domstol föreslår kommittén en särskild bestämmelse.
Basen i den nya organisationen bör vara fasta handläggare. Sammansättningen när PBL-målen avgörs i plan- och miljödomstolarna föreslås vara densamma som då överklagade miljöbalksärenden avgörs.
När det gäller det s.k. förvaltningsdomstolsaltenativet har analysen visat bl.a. följande. En instanskedja där kommunernas beslut överklagas direkt till länsrätterna skulle överensstämma med den normala prövningsordningen. Överinstansernas arbete skulle dock bli mindre renodlat genom att länsstyrelserna tas bort ur överprövningskedjan. Dessutom kommer antalet mål att öka betydligt eftersom länsstyrelsens överprövning innebär att antalet överklaganden till länsrätterna begränsas då många nöjer sig med länsstyrelsernas överprövning. Alternativet möjliggör inte heller en flexibel samordning med miljöbalken. Det ökade målunderlaget kommer att möjliggöra ökad specialisering bland handläggarna, men inte att ha specialistkompetens på plats.
Det kommittén strävat efter i sökandet efter en lämplig framtida instansordning för PBL-ärenden har varit att korta instanskedjan, göra systemet mer enhetligt och att lägga grunden för en förbättrad samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt PBL och miljöbalken. Vid en jämförelse mellan de båda alternativen har miljödomstolsalternativet visats vara det alternativ som bäst uppnår dessa syften.
13.3.1 PBL-kommitténs remitterade förslag
Utgångspunkter när det gäller en ändrad instansordning
Behovet av översyn av instansordningen har aktualiserats av flera skäl. Ett skäl är att försöka korta instanskedjan. Ett annat är att det finns ett behov av att avlasta regeringen överprövningsärenden. Dessutom kan en ändrad instanskedja öka förutsättningarna att koncentrera handläggningen och på så sätt öka både kvaliteten och effektiviteten.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
918
PBL-kommitténs delbetänkande avseende den framtida instansordningen för PBL-ärenden innehöll två alternativa modeller
Under 2004 lämnade PBL-kommittén ett delbetänkande Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). I delbetänkandet presenterades två modeller för att korta instanskedjan för den huvudsakliga delen av de PBL-ärenden som i dag prövas i domstol, främst ärenden om bygglov. Den första modellen som kallades miljödomstolsalternativet innebar att de aktuella PBL-ärendena fortsättningsvis skulle prövas enligt samma instanskedja som gäller för miljöbalksärenden som startar i kommuner, dvs. överklagandet sker till länsstyrelsen, sedan till en miljödomstol och slutligen till Miljööverdomstolen. Den andra modellen som kallades förvaltningsdomstolsalternativet skulle innebära att länsstyrelserna tas bort ur instanskedjan. Kommunens beslut skulle överklagas direkt till länsrätt och sedan skulle kedjan vara densamma som i dag, dvs. kammarrätt och Regeringsrätten. Kommittén ansåg att det s.k. miljödomstolsalternativet var något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Miljöbalkskommittén lämnade samtidigt som PBL-kommittén lämnade sitt delbetänkande Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38). De delar av kommittéernas betänkanden som gällde samordning av miljöbalken och PBL utarbetades gemensamt och var likalydande. Detta innebär bland annat att Miljöbalkskommittén delade PBLkommitténs uppfattning att ett första steg i en förbättrad samordning av regelverken kan vara att göra instansordningen enhetlig.
13.3.2 Remissvaren avseende PBL-kommitténs delbetänkande om instansordningen och förändringar som påverkas av instanskedjans utformning
Remissutfallet gav stöd för fortsatt analys av det s.k. miljödomstolsalternativet
Remissutfallet avseende PBL-kommitténs delbetänkande visade att stödet för en utvecklad samordning mellan PBL och miljöbalken var starkt. Delbetänkandet sändes ut till 125 remissinstanser och endast 11 av dessa hördes inte av. Av de inkomna svaren framgår att 16 av remissinstanserna har avstått ifrån att yttra sig. Utöver de instanser som fått betänkandet på remiss har det kommit in ytterli-
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
919
gare fem yttranden. Det innebär att det är 103 svar som kommit in som innehåller svar med substans. En majoritet av dem som yttrade sig ställde sig bakom tanken att en samordnad instanskedja kan vara ett första steg i en sådan samordning (ca 60 procent av yttrandena). Bland remissvaren kan noteras att alla länsstyrelser utom en förordade miljödomstolsalternativet. Vidare förordades miljödomstolsalternativet av 15 av 20 svarande kommuner. Inom ett par kommuner var man dock oense om vilket alternativ som var det mest fördelaktiga. I nära vart fjärde svar, bl.a. majoriteten av de remitterade förvaltningsdomstolarnas, Konkurrensverkets, och Svenskt Näringslivs svar, förordas det så kallade förvaltningsdomstolsalternativet. Övriga svarande ansåg att det var för tidigt att förorda något alternativ och ville framförallt se utvecklade tankar avseende samordningen mellan de båda regelverken. Flera av de remissinstanser som inte tog ställning till någon modell ansåg att också överprövningen av de rättsverkande planerna (särskilt detaljplaner) behövde belysas innan den framtida modellen för överprövning kunde bedömas.
Några av förvaltningsdomstolarna framförde att det skulle innebära ett avsteg från den grundläggande ansvarsfördelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar om PBLärendena skulle flyttas över till en utbyggd miljödomstolsorganisation. Ett par förvaltningsdomstolar har också ifrågasatt vinsterna med att ta bort länsstyrelserna från prövningskedjan eftersom handläggningstiderna inte antas kortas med en sådan förändring. Tidsåtgången för handläggningen anses enligt flera bero på bristande resurser för hanteringen av ärendena snarare än antalet instanser.
Behovet av kompetens och ändrat namn på domstolarna är exempel på områden som flera remissinstanser kommenterade i sina yttranden.
Flera remissinstanser har väckt frågan om inte fastighetsdomstolarna också borde ingå i samordningen. Bland annat skulle detta i större utsträckning kunna innebära en samlad hantering av markanvändningen än den som möjliggörs av en samordning av ärenden enligt miljöbalken och enligt PBL. Dessutom anses fastighetsråden kunna ge en kompletterande kompetens vid handläggningen.
Utfallet vid remissbehandlingen visade att stödet för tanken att samordna överprövningen av ärenden enligt miljöbalken och PBL var tillräckligt starkt för att belysa detta alternativ ytterligare. Eftersom flera remissinstanser förordade förvaltningsdomstolsalter-
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
920
nativet och ett antal remissinstanser ansåg att det var för tidigt att bedöma lämplig modell har också det s.k. förvaltningsdomstolsalternativet belysts i viss utsträckning.
Idén att också samordna fastighetsdomstolarna inom ramen för den skisserade förändringen är intressant och har aktualiserats under tidigare utredningar. Att också ta sig an denna samordningsfråga har dock inte rymts inom ramen för kommitténs arbete. Det bör dock påpekas att samtliga fem tingsrätter som är miljödomstolar också är fastighetsdomstolar. Sammanlagt finns det 25 fastighetsdomstolar i landet, inkluderat de två som endast handlägger vissa typer av ärenden.
Principiella synpunkter rörande kompetensfördelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar
Flera förvaltningsdomstolar har framfört att det skulle strida mot den allmänna kompetensfördelningen att föra över PBL-ärenden till utbyggda miljödomstolar. De motiv som anges är bl.a. följande. Det skulle innebära ytterligare ett avsteg från den grundläggande uppdelningen mellan allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. Dessutom skulle den utbyggda och namnändrade Miljööverdomstolen blir sista instans i vissa förvaltningsprocessrättsliga frågor och Regeringsrätten i övriga.
Regeringsrätten har i sitt remissyttrande framfört att domstolen har ett utpekat ansvar som högsta förvaltningsdomstol enligt 11 kap. 1 § regeringsformen. I den uppgiften ingår att forma förvaltningsprocessen. Skulle ärenden enligt plan- och bygglagen föras över till utbyggda miljödomstolar skulle prejudikatbildningen på det materiella området minska liksom Regeringsrättens underlag för prejudikatbildning i processuella frågor generellt minska.
Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär visserligen ytterligare ett avsteg från den grundläggande ordningen och det kommer att bli två prejudikatinstanser i vissa förvaltningsprocessrättsliga frågor. Det bör dock noteras att det endast rör sig om ca 1 800 av de knappt 104 500 ärenden som kom in till länsrätterna år 2004. Dessutom handlägger miljödomstolarna redan i dag till största delen ärenden som prövas enligt förvaltningsprocesslagen. Eftersom det endast är en förhållandevis liten andel av målen i förvaltningsdomstolarna och då miljödomstolarna redan i dag har erfarenhet av förvaltningsprocess kan inte enbart den allmänna fördelningen mellan
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
921
allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar anses vara ett avgörande skäl för att inte belysa det s.k. miljödomstolsalternativet ytterligare.
När det gäller frågan om det behövs en s.k. ventil eller liknande för att få avgöranden från de renodlade prejudikatinstanserna har flera remissinstanser pekat på att denna fråga bör utredas i ett större sammanhang och att det kan diskuteras vilken instans som i så fall skulle vara prejudikatinstans i ärendena; Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Kommittén delar denna bedömning men anser samtidigt att lösningen på denna problematik inte är avgörande för fortsatta överväganden rörande lämplig instansordning.
Som flera remissinstanser påpekat i sina yttranden skulle vissa förbättringar säkert kunna uppnås om domstolarna inom ramen för dagens organisation tillfördes extra resurser. Ett problem är dock att ett sådant tillskott inte givet avdelas för överprövning av ärenden enligt PBL.
Tankarna rörande ett närmande mellan PBL och miljöbalken underlättas av en gemensam instansordning
Av betydelse för fortsatta överväganden avseende den framtida instansordningen är kommitténs tankar rörande möjligheterna till samordning av PBL och miljöbalken. Analyserna har visat att det i vart fall i detta skede inte är aktuellt med någon sammanslagning av regelverken. I stället bör en samordning enligt kommitténs bedömning ske stegvis och koncentreras till sådant som i praktiken visat sig skapa de flesta svårigheterna. I huvudsak bör man utgå ifrån att man behåller den materiella prövningen enligt de nuvarande lagarna och att man försöker att så långt som möjligt samordna den formella hanteringen. Det kan ibland tänkas ske enbart genom krav på att två olika prövningar tidsmässigt samordnas. Ytterligare ett steg mot ökad samordning kan vara att hela beredningen sker i samordnade former även om det formellt blir två beslut.
Vinsterna som man kan uppnå med ett sådant förhållningssätt kan anses vara bl.a. följande. En mera samordnad prövning bör innebära att de olika kraven i båda lagstiftningarna kan bedömas samtidigt vid den samordnade prövning som sker. Det skisserade systemet skulle också ha den fördelen att det ger olika möjligheter att förenkla genom att samordna prövningen enligt de båda lagarna.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
922
Det skulle ge stort utrymme att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet, till den planering kommunen redan gjort inom ett område och till hur kommunen vill använda olika planinstrument. Systemet skulle med andra ord ha en hög grad av flexibilitet.
Den modell som skisseras rörande en bättre samordning av PBL och miljöbalken handlar i hög grad om en samordning inför beslutsfattandet. Samordnas överprövningskedjan kan riskerna för en splittrad bedömning i senare skeden undvikas. Dessutom kan de överprövande instansernas förståelse för helheten och kunskaper avseende regelverkens samband och åtskillnader fördjupas och öka om överprövningen kan avse frågor enligt båda regelverken. På så sätt bör en samordnad instanskedja kunna ge fördelar i form av ökad kvalitet och ökad effektivitet. Därmed bör också berörda enskilda parter kunna få snabbare och mera rättssäker prövning. Kommitténs överväganden och förslag i dessa delar utvecklas i avsnitt 11.2.
Den framtida instansordningen för planärenden har fördelar av en instanskedja med färre instanser och spridning på få domstolar
PBL-kommittén behandlade inte den framtida prövningsordningen för överklagade planärenden i delbetänkandet. Detta har flera remissinstanser ansett vara en brist.
Som konstaterats i avsnitt 13.2.3 talar övervägande skäl för att de tankar som sedan länge funnits att avlasta regeringen prövningen också av överklagade planärenden nu bör fullföljas. De skäl som vid PBL:s tillkomst motiverade den fortsatta regeringsprövningen av dessa ärenden kan inte längre anses giltiga. Med de förutsättningar som i praktiken numera gäller för prövningen utgör den inte ett sådant instrument för politisk styrning av praxis som åsyftades. Undantag bör dock gälla för de fall där länsstyrelserna har möjlighet att ingripa med stöd av 12 kap. PBL och också i de fall regeringen har möjlighet att ingripa med stöd av samma kapitel utan ett överklagande från enskilda. I sådana situationer bör regeringens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar.
Någon ändring bör inte heller ske av de regler som infördes år 2003 och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret ska prövas av regeringen.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
923
Också en överföring av planärenden till domstolar gynnas av en kortare instanskedja och en koncentration av domstolsprövningen.
13.3.3 En utveckling av miljödomstolsalternativet
En utveckling av det s.k. miljödomstolsalternativet
I delbetänkandet presenterades det s.k. miljödomstolsalternativet skissartat och alternativet har fördjupats för att synliggöra dess styrkor och svagheter. Det har exempelvis handlat om att belysa hur många ärenden det skulle röra sig om och hur de skulle kunna fördelas mellan landets miljödomstolar. En annan central fråga är vilken kompetens som kan krävas vid handläggning och beslutsfattande i samband med överprövningarna.
Kommitténs fördjupade analys av de båda modellerna för framtida domstolsorganisation har visat att det s.k. miljödomstolsalternativet kan anses mest fördelaktigt ur ett PBL-perspektiv. Resonemangen kommer att utvecklas nedan.
Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär att länsstyrelserna även fortsättningsvis ingår i instanskedjan och möjliggör en koncentration av den första domstolsprövningen till fem enheter utan att man för den skull inrättar specialdomstolar eftersom domstolarna organisatoriskt tillhör tingsrätterna på de aktuella orterna. Domstolsprövningen begränsas till två instanser till skillnad mot de tre som är den normala kedjan i dag. Detta är några faktorer som har haft avgörande betydelse för valet av lämplig prövningsordning för PBL-ärenden och som utvecklas ytterligare i detta avsnitt.
De nya domstolarna kan få benämningen plan- och miljödomstolar
Att kunna fullfölja samordningstankarna också vid överprövningen av ärenden enligt PBL och miljöbalken är mycket angeläget om förslagen till förändringar ska få fullt genomslag. En sådan samordning möjliggörs i detta alternativ.
Kommitténs ansåg redan i delbetänkandet att en samordnad instanskedja kräver ett nytt namn på domstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. Denna bedömning delades av många remissinstanser. Benämningarna miljödomstol och Miljööverdomstolen kan
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
924
antyda att det endast är miljöfrågor som kan prövas. Ska domstolarnas kompetensområde utvidgas är det viktigt att också benämningarna tydliggör kompetensområdet har många remissinstanser påtalat. Varje namnbyte för med sig en hel del förändringsbehov och därmed också vissa kostnader. Sammantaget kan det ändå finnas anledning att byta namn för att få acceptans för reformen och för att synliggöra att det är en vidare kompetens och prövning som kan förväntas vid domstolarna. Benämningarna på domstolarna är inte givna. Olika uppslag finns:
• miljö- och samhällsbyggnadsdomstolar respektive Miljö- och samhällsbyggnadsöverdomstolen,
• mark- och miljödomstolar respektive Mark- och miljööverdomstolen samt
• plan- och miljödomstolar respektive Plan- och miljööverdomstolen.
Flera remissinstanser har önskat att också fastighetsdomstolar ska införlivas i den nya organisationen. Sådana tankar är inte nya och förslaget är intressant ur ett samordningsperspektiv. Kommittén har inte haft möjlighet att ta ställning till denna önskan inom ramen för utredningsuppdraget. Vid valet av namn kan det dock finnas anledning inte ge domstolarna en benämning som inte är allt för snävt anpassad till de nuvarande förändringstankarna. Skälet till detta är att det bör vara en strävan att hitta namn som gör att man inte riskerar att behöva namnändra var gång det övervägs att föra över en ny målgrupp till domstolarna. Kommittén föreslår att domstolarna kallas plan- och miljödomstolar respektive Plan- och miljööverdomstolen.
En namnändring ställer krav på ändringar i andra lagar än PBL
De tankar som presenterats i denna promemoria ställer krav på lagstiftnings- och andra författningsförändringar av olika slag om miljödomstolsalternativet skulle genomföras. Det kommer bland annat att krävas en koppling mellan PBL och de namnändrade miljödomstolarna.
I dagsläget nämner man i PBL förvaltningsdomstolar i 10 och 13 kap. Dessa bestämmelser skulle behöva ändras. Miljödomstol nämns i ett tjugotal författningar som också behöver ändras till följd av ett namnbyte.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
925
Miljödomstolsalternativet erbjuder bland annat möjligheter till koncentrerad och samordnad handläggning också vid överprövningen
Det bör poängteras att behovet av samordning av hanteringen av frågorna som ska prövas enligt PBL och enligt miljöbalken inte är dominerande vid dagens prövningar och inte självständigt ett bärande skäl för en samordning. Tankarna på att erbjuda de enskilda en möjlighet till samordnad handläggning framöver ökar dock behovet av att kunna erbjuda en samlad hantering också vid överprövningarna. Det är inte de ärenden av störst samhällsekonomisk betydelse som kan samordnas enligt de förslag som skisseras av kommittén. Däremot är det ärenden som för den enskilde kan framstå som angelägna att samordna. Det rör i huvudsak de ärenden där det krävs bygglov och där villkor kan komma att uppställas till följd av en anmälan till kommunen. Exempel på områden där en samordning kan vara en fördel enligt några remissinstanser är mellan bygglov och avfallshanteringsfrågor samt mellan förhandsbesked, bygglov och avloppsfrågor. Ett annat bärande skäl för att föra över hanteringen av PBL-ärenden till miljödomstolar är den möjlighet till koncentration och därmed också möjligheten att avsätta särskilda resurser för hanteringen som handläggningen vid fem domstolar erbjuder jämfört med en handläggning vid 23 domstolar. Ur ett PBL-perspektiv är det i princip egalt om en samordning och koncentration sker i miljödomstolar eller förvaltningsdomstolar så länge hanteringen av ärendena kan samordnas och handläggningen kan koncentreras till ett fåtal domstolar. Eftersom miljödomstolarna inrättats så sent som år 1999 anses en samordning enligt miljödomstolsalternativet vara den enda samordningsmodell som kan anses rimlig för att uppfylla de aktuella kraven.
Utöver den rent faktiska samordningsmöjligheten som modellen innebär finns det vinster med att samordna prövningar av frågor som rör användningen av mark och vatten inom samma prövningsorganisation, bl.a. kan en helhetssyn och förståelse för skillnader mellan olika prövningar och de olika regelverken främjas.
Flera remissinstanser har påpekat att det skulle vara en fördel om alla prövningar av markanvändningsfrågor samordnades och att fastighetsdomstolarna därför också borde inordnas i systemet. Andra remissinstanser har påtalat att också kulturminnes- och vatten- och avloppslagstiftningen borde samordnas med miljöbalken och PBL när det gäller instansordningen. Dessa tankar är intres-
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
926
santa men konsekvenserna av en sådan ordning kräver analyser som inte kunnat rymmas inom de ramar som stått till kommitténs förfogande.
Antal ärenden som i dag prövas av förvaltningsdomstolarna respektive regeringen
Mängden ärenden som kommer in till de överprövande instanserna varierar något mellan åren. Till viss del är det beroende av konjunkturen, men det beror också på typen av projekt som aktualiseras och medborgarnas benägenhet att överklaga.
Antalet PBL-ärenden som kommer in till förvaltningsdomstolarna har ökat under de senaste åren. Det påverkar också till viss del antalet avgjorda mål. Exempelvis har medeltalet avgjorda PBL-mål per år i länsrätterna ökat från 1 018 mål åren 1998–2000 till 1 533 mål åren 2002–2004. En viss minskning av antalet inkomna mål (ca 100 mål) kan noteras i länsrätterna inom gruppen PBL-mål i allmänhet, dvs. i huvudsak bygglov, mellan åren 2003 och 2004. Knappt 12 procent av de överklagade besluten som prövades av länsrätterna ändrades år 2004. Ser man enbart till gruppen där bygglov ingår låg snittet lägre, dvs. 8,6 procent av de överklagade besluten ändrades.
När det gäller målen i kammarrätterna har medeltalet inkomna mål och avgjorda mål per år ökat under 2000-talet. Exempelvis har medeltalet avgjorda mål ökat från 546 per år under åren 1998–2000 till 722 mål per år under åren 2002–2004. Prövningstillstånd meddelades i kammarrätterna i knappt 19 procent av PBL-målen 2004. Av de överklagade besluten som prövades av kammarrätterna 2004 var det knappt 12 procent som ändrades. Inom gruppen som bygglov ingår låg ändringsnivån lägre, dvs. på 8,8 procent. Regeringsrätten avgjorde i medeltal 212 PBL-ärenden, exkl. rättsprövning och laglighetsprövning, per år under åren 2002–2004. Detta innebär att antalet avgöranden per år i princip ligger på samma nivå som åren 1998–2000 då Regeringsrätten i snitt avgjorde 216 PBL-mål per år.
Antalet överklagade beslut om planer till regeringen har också ökat under 2000-talet, men mer marginellt. Åren 1998 och 1999 kom det i genomsnitt in 204 överklagade planer per år och under åren 2002–2004 kom det i genomsnitt in 217 ärenden per år. Det
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
927
bör dock noteras att antalet överklagade planer ökade markant från 2003 till 2004, dvs. från 188 till 252 (ca 34 procent).
Länsstyrelserna har i årsredovisningarna för 2003 och 2004 redovisat vissa uppgifter rörande PBL-ärenden. Deras sätt att beräkna ärenden skiljer sig från domstolarnas och uppgifterna i årsredovisningen är med största sannolikhet antal inkomna klagomål, vilket innebär att det kan vara flera klagomål avseende samma plan och övrigt beslut enligt PBL, exempelvis har antalet inkomna ärende angetts till 9 948 år 2003 och 9 225 år 2004.
När det gäller handläggningstiderna så tycks de ha legat på ungefär samma nivå under 2000-talet. De skillnader som finns kan bland annat ha att göra med att överprövningsinstanserna valt att prioritera vissa typer av ärenden. Noteras bör att handläggningstiderna inte ökat i någon större omfattning trots att ärendemängden totalt sett har ökat under perioden.
Ytterligare en kommentar angående handläggningstiderna är att när det gäller tidsåtgången för avgörande i förvaltningsdomstolarna utvisar statistik från Domstolsverket att år 2004 avgjordes totalt sett drygt 70 procent av PBL-målen exkl. laglighetsprövningsmålen inom sex månader och 88,5 procent inom 12 månader. I kammarrätterna avgjordes samma år knappt 69 procent inom sex månader och nära 89 procent inom tolv månader. Regeringsrätten avgjorde knappt 16 procent av målen inom sex månader och 20 procent inom ett år 2004.
Uppgifterna från länsstyrelsernas årsredovisningar för 2003 visar att den genomsnittliga handläggningstiden för överklagade PBLärenden i länsstyrelserna var något mer än fyra månader. Det var stora skillnader mellan länsstyrelserna, dvs. en skillnad mellan 21,6 och 258 dagar. Skillnaderna var också stora mellan länsstyrelserna år 2004.
Uppskattning av fördelningen av PBL-ärenden mellan plan- och miljödomstolarna
Miljödomstolarnas arbetsunderlag är ojämnt fördelat. Miljödomstolarna har en indelning i domsområden som inte bygger på kommun- eller länsindelning utan på avrinningsområden. För att få en bild av hur fördelningen av PBL-ärenden skulle kunna bli kan man utgå ifrån en fördelning av länen mellan miljödomstolarna ut-
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
928
ifrån var de har kansliorter i förhållande till domkretsindelningen. Fördelningen blir då följande.
• Stockholms tingsrätt:
Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Gotlands, Örebro, Västmanlands och Dalarnas län (ca 37 procent av befolkningen),
• Växjö tingsrätt:
Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Skåne län (ca 27 procent av befolkningen),
• Vänersborgs tingsrätt:
Hallands, Västra Götalands och Värmlands län (ca 23 procent av befolkningen),
• Umeå tingsrätt:
Norrbottens och Västerbottens län (ca 7 procent av befolkningen),
• Östersunds tingsrätt:
Gävleborgs, Jämtlands och Västernorrlands län (ca 6 procent av befolkningen).
Fördelningen stämmer i stora drag överens med den fördelning av övriga miljömål, dvs. andra mål än vattenmål, som framgår av Domstolsverkets redovisning Erfarenheter av miljöbalksreformen (DV-rapport 2002:7, bilaga 2). Fördelningen som baseras på befolkningen har också en stor överensstämmelse med den fördelning som blir om man fördelar länsrätternas totala antal inkomna mål enligt PBL mellan de olika miljödomstolarna. Skillnaden är att Stockholms domstol skulle få ca 42 procent, Vänersborg ca 17 procent, Växjö skulle bli i princip detsamma, dvs. 27 procent, Umeå skulle få ungefär 5 procent och Östersund ca 6,5 procent.
När det gäller fördelning av ärenden mellan plan- och miljödomstolarna om instansordningen ändras finns det viss osäkerhet när det gäller antalet mål som kan förväntas överklagas till respektive domstol. Skälet till detta är att ärendemängden tycks variera mellan åren. Eftersom tendensen totalt sett har varit att mängden ärenden ökat under 2000-talet utgår beräkningarna från den siffra som är högst av inkomna ärenden 2004 och snittet åren 2002–2004.
Det innebär att när det gäller de PBL-mål som i dag handläggs av länsrätterna så utgår beräkningarna från 1 800 inkomna mål. Vid beräkningarna av fördelningen av regeringens planärenden används siffran 250 inkomna ärenden per år. En uppskattning av fördel-
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
929
ningen av ärenden mellan de olika plan- miljödomstolarna utifrån en fördelning av länen mellan domstolarna skulle ge ca 760 ärenden till den största domstolen och knappt 125 ärenden till den minsta.
En plan- och miljööverdomstol skulle uppskattningsvis få 810 överklaganden som kan hänföras till överklaganden som nu sker till kammarrätterna. När det gäller antalet planärenden som skulle överklagas till en plan- och miljööverdomstol är det aningen svårt att uppskatta ärendemängden. I dag är det ungefär 10 procent av regeringens beslut där rättsprövning begärs. Blir rätten till överprövning garanterad inom det ordinarie systemet kommer troligen benägenheten att få till stånd en överprövning att öka något. Troligen blir inte siffran så hög som när det gäller överklagade PBLärenden från länsrätt till kammarrätt, där ungefär vartannat mål överklagas till kammarrätt. För att inte beräkningarna ska riskera att bli allt för missvisande antas att vartannat planärende kommer att överklagas till en plan- och miljööverdomstol. Det skulle innebära att antalet överklagade planbeslut som kommer in till en plan- och miljööverdomstol skulle uppgå till ungefär 125 ärenden.
Förvaltningsprocesslagens bestämmelser bör gälla vid handläggningen av PBL-ärenden
I förvaltningsmyndigheter regleras handläggningen av ärenden av förvaltningslagen, i förvaltningsdomstolarna regleras den av förvaltningsprocesslagen och miljödomstolarna har olika regler beroende på vilken typ ärenden det är fråga om. När det gäller överklagade beslut enligt miljöbalken är det emellertid förvaltningsprocesslagen som styr handläggningen i miljödomstolarna.
Vid en överföring av de PBL-ärenden som i dag handläggs i de allmänna förvaltningsdomstolarna är det naturligt att hålla fast vid förvaltningsprocesslagens handläggningsbestämmelser. För enhetlighetens skull bör de också användas vid prövning av överklagade planärenden. Det finns dock vissa särskilda bestämmelser som kan behövas i PBL, såsom vilka som ska ha rätt att överklaga planärenden och en reglering av överprövningens omfattning. Förändringar av detta slag behandlas i kapitel 12.
Kopplingen mellan förvaltningsprocesslagen och prövningen i plan- och miljödomstolar också för PBL-ärenden är tillräcklig genom bestämmelserna i 20 kap. 3 § andra stycket miljöbalken. Det kan dock behövas ett tillägg beträffande ansökan om påförande av
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
930
tilläggsavgift. Kommittén föreslår därför att man i stycket lägger till prövning av ansökan om ”uttag av tilläggsavgift”.
Organisationen för att handlägga ärendena
Särskilda handläggare behövs
När det gäller en lämplig organisation för hantering av ärendena i den första domstolsinstansen finns det anledning att fundera över vilken kompetens som bör finnas på plats och vilket kunskapsunderlag som kan hämtas in på annat sätt.
För att skapa ett stabilt system är det viktigt att basera organisationen på en handläggarkår med goda kunskaper om plan- och bygglagstiftningen och annan tillämplig lagstiftning, exempelvis miljöbalken. Denna personalkategori bör utgöra navet i hanteringen framöver. De bör ansvara för den faktiska handläggningen av målen. Eftersom det krävs erfarenhet av ett förhållandevis komplext regelverk är fasta handläggare att föredra framför notarier även om notarier i utbildningssyfte kan behöva få viss inblick i hanteringen. Ska kvaliteten i handläggningen kunna hållas på en hög nivå kommer det vid sidan om handläggare med juridisk kompetens att behövas personer med särskilda kompetenser, särskilt arkitektkompetens, främst i planärendena.
Av resursskäl kan man inte alltid ha all kompetens på plats. Därför kommer det ofta att finnas anledning att komplettera beslutsunderlaget med synpunkter från exempelvis myndigheter som har särskilda sakkunskaper. Denna möjlighet finns redan i dag, i förvaltningsdomstolarna med stöd av 24 § förvaltningsprocesslagen och regeringen remitterar ärenden till Boverket, Riksantikvarieämbetet m.fl. i flera ärenden per år. Detta är en möjlighet som domstolarna bör kunna ta till vara i ärendena i större utsträckning än som sker för närvarande. I vart fall inledningsvis kan Boverket, Riksantikvarieämbetet och andra myndigheter komma att anlitas för yttranden i relativt stor omfattning jämfört med hanteringen inom regeringen.
Avvägningen mellan en snabb hantering och behovet av inhämtande av yttranden för att förbättra beslutsunderlaget är inte alltid enkel att göra. Erfarenhet krävs oftast för att kunna göra avvägningen. Genom att bygga organisationen på en fast handläggarkår med goda kunskaper i fråga om PBL och annan lagstiftning kan
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
931
man skapa goda förutsättningar för en hög kvalitet på avgörandena och samtidig lägga grunden för en effektiv handläggning.
Sakkunskap behövs när PBL-ärendena avgörs
I länsrätterna avgörs PBL-ärendena vanligtvis av en lagfaren domare och tre nämndemän. Är målen av enkel beskaffenhet kan de avgöras av enbart en lagfaren domare. Från vissa håll, bl.a. från kommuner och föreningen Sveriges Arkitekter, har kritik framförts mot att förvaltningsdomstolarna inte har tillgång till arkitektkompetens och annan sakkunskap när PBL-ärendena avgörs. När miljödomstolarna avgör överklagade ärenden finns det sakkunskap i rätten representerad av ett miljöråd, som ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor.
Kommittén föreslår i avsnitt 12.5.6. att överprövningens omfattning tydliggörs och att den framför allt bör inriktas på rättsfrågor. Ett sådant förtydligande innebär att utrymmet för överprövning av lämplighetsavvägningar av politisk art inte ska bli aktuell vid överprövningen. Det är därför framför allt juridisk kompetens som kommer att behövas. Eftersom överprövningen enligt den modell som skisseras också kommer att avse bland annat om faktaunderlaget varit tillräckligt och bevisvärderingen skett på lämpligt sätt kan det finnas skäl att knyta viss annan kompetens till rätten vid avgörandet och i samband med handläggningen av ärenden. Frågan är hur denna koppling skulle kunna se ut och vilken kompetens som efterfrågas. Kravet på expert- eller sakkunskaper vid överprövningen av PBL-ärenden kan anses öka med en lösning av detta slag och behovet av lekmän minska.
Genomförs Miljöbalkskommitténs förslag att alla ansökningsärenden ska inledas i en förvaltningsmyndighet kommer det att frigöras resurser i miljödomstolarna. Ett sätt att ta tillvara frigjorda resurser och samtidigt tillgodose framförda önskemål om sakkunskap när ärendena avgörs kan vara att låta de sakkunniga (miljöråden) delta när PBL-ärendena avgörs. Till viss del skulle de frigjorda resurserna kunna användas för de PBL-ärenden som skulle föras över till domstolarna om detta alternativ väljs, exempelvis då en miljökonsekvensbeskrivning av en detaljplan har ifrågasatts, men det handlar också om att tillföra en ny typ av kompetens. Ofta kommer det att vara en annan typ av kompetens än den som miljöråden har som efterfrågas i PBL-ärendena, exempelvis sådan kom-
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
932
petens som arkitekter, byggnadsantikvarier och lantmätare har avseende samhällsplanering, byggteknik, strukturfrågor eller genomförandefrågor.
När det gäller valet av sammansättning vid avgörandena är en viktig utgångspunkt att en av kommitténs avsikter med förslagen till förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken är att en samordnad överprövning också ska kunna ske. Därför bör en grundläggande princip vara att man för att undvika eventuella konflikter i fråga om rättens sammansättning när ärenden enligt PBL och miljöbalken avgörs bör samordna också sammansättningen vid överprövningen. Genom att ha samma sammansättning för alla PBL-ärenden, dvs. inte enbart de som samordnas med miljöbalksprövningen, kan de samlade resurserna användas bättre, exempelvis genom att många ärenden kan behandlas vid samma tillfälle och av samma sammansättning. Det finns därför anledning att låta den normala sammansättningen för avgörande av PBL-ärenden vara en lagfaren domare och en expert eller sakkunnig.
Eftersom prövningen enligt PBL omfattar mer än miljöfrågor och innehavarna av anställningarna kommer att ha andra kompetenser än i nuläget föreslås miljöråden få benämningen plan- och miljöråd.
Nämndemännen står för lekmannainflytandet i domstolar. Genom kommitténs förslag minskar utrymmet för skälighetsbedömningar. Därmed minskar också behovet av att ha lekmän med vid avgörandet. Det finns skäl som talar för att behålla nämndemän också vid prövningen i plan- och miljödomstolar, såsom möjlighet till insyn i den dömande verksamheten, men frågan bör ses i ett vidare perspektiv och det kan finnas anledning att belysa behovet i plan- och miljödomstolarna i stort och inte enbart utifrån ett PBLperspektiv. Behovet kan lämpligen utredas närmare efter ett beslut om ändrad instansordning för PBL-ärenden.
En annan skillnad mellan länsrätterna och miljödomstolarna är att i enklare mål i länsrätterna kan en juristdomare ensam att avgöra vissa mål, dvs. de som anses vara av enkel beskaffenhet. En sådan lösning skulle kunna införas också i plan- och miljödomstolarna och kräver i sådant fall en ändring i 20 kap. 5 § miljöbalken. Också en lösning av detta slag behöver ses i ett vidare perspektiv utifrån behovet av en sådan möjlighet i plan- och miljödomstolarna och kan avvakta ett beslut om ändrad instansordning för PBL-ärenden.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
933
Arbetsunderlaget för plan- och miljöråden kan vara i minsta laget för att ha alla former av kompetenser som efterfrågas i PBL-ärenden på plats
Det som är tveksamt är om enbart planärendena kommer att vara tillräckligt många i de fem domstolarna för att motivera att ha den särskilda kompetens som plan- och miljöråd kan svara för på plats ständigt. Behovet kan beräknas på följande sätt.
Antal inkomna planärenden till domstolarna i första instans kan uppskattas till ca 250 stycken per år. Av dessa kan domstolen i Stockholm uppskattningsvis få ca 95 ärenden. Att alla dessa ärenden skulle kräva kompletterande kompetens på plats i samband med avgörandet är inte troligt. Högt räknat kan det röra sig om hälften av fallen om man utgår ifrån att det är en överprövning av förenligheten med gällande rätt i vid bemärkelse som överprövningen kan avse. Underlaget för att ha specialistkompetens vid sidan om juristkompetensen i planärendena kan därför inte anses tillräckligt, inte ens i den domstol som kan antas bli den största när det gäller handläggningen av överklagade planärenden enligt PBL.
Enbart underlaget i form av överklagade rättsverkande planer försvarar således inte att ha ett plan- och miljöråd särskilt avdelad för att medverka vid handläggningen av planärendena.
I vissa bygglovsärenden, särskilt de utanför planlagt område, kan det i vissa fall finnas behov av särskild kompetens i rätten när PBLärendena avgörs, särskilt arkitekter eller byggnadsantikvarier. Inte heller dessa ärenden kan anses tillräckligt många för att ge ett arbetsunderlag för ett plan- och miljöråd. Skälet till detta är att antalet bygglovärenden och övriga PBL-ärenden i länsrätterna uppgår till sammanlagt ca 1 800 per år, vilket uppskattningsvis skulle ge den största domstolen en tilldelning på knappt 670 mål. Det motsvarar ett arbetsunderlag för ca 1,5 årsarbetskraft domare om man utgår ifrån att en domare i länsrätt i snitt avgör ca 435 mål blandade mål under ett år. Inte heller i alla de överklagade PBL-ärendena kommer det att krävas tillgång till särskild kompetens när målen avgörs. I dagsläget ställs inte kravet över huvud taget, men en även med en ambitionshöjning i vissa fall kommer det inte att finnas ett arbetsunderlag som motsvarar en heltidsanställning för ett plan- och miljöråd ens i den största domstolen. Dessutom är det olika kompetenser som efterfrågas. Inte ens planärendena, bygglovärendena och de övriga PBL-ärendena tillsammans motiverar att ha särskild kompetens med olika erfarenheter på plats i domstolarna. På
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
934
så sätt skiljer sig hanteringen från miljödomstolarnas, man bör dock hålla i minnet att miljörådens kompetens framför allt kommer till nytta i ansökningsärendena, dvs. de ärenden där miljödomstolarna är första instans. Miljörådens delaktighet i ärendena i övrigt är framför allt att de ingår i rätten vid avgöranden.
Slutsatsen blir således att arbetsunderlaget i den första domstolsinstansen för personer med kompetens jämförbar med miljöråden är relativt begränsat i PBL-ärenden och kan uppskattningsvis motsvara mellan 1 och 2 årsarbetskrafter totalt i landet. Utgår man ifrån att plan- och miljöråden också ska delta vid avgörandet av alla PBL-ärenden för att få ett enkelt och överskådligt system så finns det uppskattningsvis underlag för något mer än dubblerat antal. Därmed skulle det totalt sett kunna bli fråga om uppskattningsvis 2–4 plan- och miljöråd, varav minst två bör vara arkitekter med erfarenhet av kommunal planläggning och lovprövning. Den kompetens som efterfrågas i övrigt kan vara sådan som exempelvis byggnadsantikvarier eller lantmätare har. För att få en jämn fördelning av resurserna skulle den nya typen av plan- och miljöråd kunna få hela landet som tjänstgöringsområde även om de i praktiken skulle kunna dela upp arbetet sinsemellan. Ett alternativ för att öka tillgängligheten och minska sårbarheten kan vara att anställa fler personer men då på deltid.
Såsom ett par remissinstanser påtalat kan fastighetsråden som finns i fastighetsdomstolarna ha kompetenser som efterfrågas. Fastighetsråden är ofta utbildade lantmätare. Eftersom tingsrätterna som är miljödomstolar också är fastighetsdomstolar och tre av fem miljödomstolar har fastighetsdomstolen knuten till miljödomstolen, kommer det att finnas möjlighet att ta tillvara fastighetsrådens kunskaper. En idé kan därför vara att använda den möjlighet som i dag finns enligt tingsrätts- respektive hovrättsinstruktionerna att i ett särskilt mål
2
utse fastighetsråd att tjänstgöra som
plan- och miljöråd, så att de kan delta vid avgörandet av vissa PBLärenden.
2
hovrättsinstruktion.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
935
Också i en plan- och miljööverdomstol bör sammansättningen vara densamma som enligt miljöbalken
För att skapa ett enhetligt system och öka möjligheterna att samordna hanteringen av olika ärenden i de fall den kan bli aktuell, bör sammansättningen vid överprövningen i en utbyggd plan- och miljööverdomstol bli densamma för miljöbalks- och PBL-ärenden. Frågan om prövningstillstånd ska medges eller inte avgörs av tre lagfarna domare i Miljööverdomstolen, 20 kap. 11 § tredje stycket miljöbalken. Miljöråd får ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. I de fall överklagandena prövas i sak avgörs de av fyra ledamöter och minst tre av dessa ska vara lagfarna, 20 § 11 § andra stycket miljöbalken. Sammansättningen då PBL-målen avgörs bör vara densamma som då miljöbalksärenden avgörs. Däremot finns det inte skäl att låta miljöråd ingå i rätten eftersom målunderlaget och behovet inte är tillräckligt starkt för att ha denna kompetens på plats i PBL-ärenden. Det finns inte skäl att minska på kravet på prövningstillstånd inför prövning i den andra domstolsinstansen. Det är rimligt att också kräva prövningstillstånd för prövning av överklagade planer. För det stora flertalet överklaganden kommer prövningstillstånd att vägras. Därmed blir det vanligtvis tre domare som avgör målen. En sammansättning enligt miljöbalkens bestämmelser innebär att det blir en viss förstärkning jämfört med prövningen i kammarrätterna där frågan om prövningstillstånd kan avgöras av två domare om de är överens om utgången och tre lagfarna domare då ärendena avgörs i sak, 12 § första och fjärde styckena lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.
Det finns anledning att fundera över om inte en plan- och miljööverdomstol i vissa fall ska ha särskild sammansättning, ex. för att ändra tidigare praxis. Behovet av särskild sammansättning har påpekats av Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén i delbetänkandena Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Prövningsordningen för ärenden enligt plan- och bygglagen (SOU 2004:40) och behovet av översyn kvarstår. Denna fråga har dock ingen avgörande betydelse för överväganden om framtida prövningsordning av PBL-ärenden.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
936
Syner och muntliga förhandlingar ställer krav på viss spridning i landet
Statistiken från Domstolsverket när det gäller ärenden med syner och muntliga förhandlingar i PBL-mål är inte rättvisande för perioden 2002–2004 på grund av att domstolarna har gått över till ett nytt målhanteringssystem. Vid tidigare undersökningar har det framkommit att syner och muntliga förhandlingar förekommer i var femte PBL-ärende i länsrätterna. I brist på annan information får antas att nivån är ungefär densamma i nuläget.
Särskilt byggloven är en typ av ärenden där syn och muntliga förhandlingar är vanliga. En syneförrättning och en förhandling är endast komplement till det övriga materialet men rätten till muntlig förhandling är en viktigt enskild rättighet. Det bör därför finnas en rimlig balans mellan resurser som går åt för resor och antalet ärenden per domstol där sådana fall kan aktualiseras. Fördelas PBLärendena mellan fem miljödomstolar kommer det att krävas en hel del resande men uppgiften bör bli rimlig att hantera, uppskattningsvis skulle den domstol som får flest mål, dvs. den i Stockholm, behöva resa i ca 130 mål under ett år.
Detta resande kommer att kräva vissa resurser men den preliminära bedömningen är att resursåtgången för resor räknat i årsarbetskrafter kommer att öka endast marginellt, bl.a. på grund av att tiden bör kunna användas mer effektivt genom samordning av resandet. Också resekostnaderna kan antas öka i liten utsträckning eftersom samordningen av resandet kan minska de totala kostnaderna.
Ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal vid de plan- och miljödomstolarna
En uppskattning visar att för handläggningen av planärendena inom Regeringskansliet år 2004 behövdes 6,7 årsarbetskrafter. Bemanningen består av handläggare, granskare, enhetschef och expeditionschef samt assistenter. Huvuddelen av arbetet sker av handläggare. I länsrätterna handläggs de ca 1 800 PBL-målen exkl. laglighetsprövningsmålen av uppskattningsvis sammanlagt 20 årsarbetskrafter, varav knappt sex är domare. Om man räknar med att den genomsnittliga tyngden i planärendena skulle motsvara 2,5 av ett genomsnittligt mål i länsrätterna och de övriga PBL-målen ligga
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
937
kvar på samma nivå 2,0 skulle det sammantaget uppskattningsvis behövas ett personaltillskott till plan- och miljödomstolarna på 26– 28 årsarbetskrafter.
Resurserna för överprövning av PBL-ärenden i kammarrätterna uppskattas till ca 7,5 årsarbetskrafter, varav fem årsarbetskrafter domare. Dessa resurser bör tillföras överdomstolen. Därtill kommer det att behövas resurser för överprövning av planärendena. I båda fallen anses tyngden i målen motsvara dagens uppskattning i kammarrätterna, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstillstånd och 1,5 för prövning i sak. Dessa kan uppskattas till något fler ärenden än där rättsprövning söks, vilket är ungefär 10 procent och kanske ligga på en nivå motsvarande överklagade bygglov, dvs. ca 50 procent. Samtidigt kommer det att krävas prövningstillstånd för prövning vilket gör att den samlade resursåtgången blir något mindre än rättsprövningen som Regeringsrätten gör i dag. I dag meddelas prövningstillstånd i kammarrätterna knappt 20 procent av PBL-målen och nivån kan antas bli densamma i planärendena i en plan- och miljööverdomstol. Ser man också till behovet av att säkra en god beredningsorganisation för överprövningen av PBL-ärenden i en plan- och miljööverdomstol behövs det uppskattningsvis sammanlagt ytterligare 9 årsarbetskrafter i domstolen.
Det är viktigt att domstolarna tillförs resurser för den nya verksamheten så att inte farhågorna om att måltillskottet kommer att leda till förlängda handläggningstider blir en verklighet.
Ytterligare några samordningsfrågor
Ny domkretsindelning eller en särskild bestämmelse för PBLärendena
När det gäller domkretsindelningen är huvudregeln för länsrätterna att ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte annat föreskrivs i lag eller förordning, 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. En motsvarande bestämmelse finns i miljöbalken, 20 kap. 9 § första stycket, dvs. överklaganden ska prövas av den domstol inom vars område myndigheten som först har prövat ärendet är belägen. Eftersom domkretsarna i vissa fall bryter igenom de administrativa gränserna kan en viss kommuns beslut komma att prövas av en annan miljödomstol än de övriga kommunernas beslut i det län där
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
938
kommunen ingår. Detta har inte uppfattats som något problem när det gäller miljöbalksärendena.
Systemet skulle dock vinna på att enbart ha länsindelningen som indelningsgrund. Skulle ansökningsärendena i vattenmål föras bort från miljödomstolarna skulle behovet av indelning utifrån avrinningsområden inte längre finnas och därmed borde indelningen i domkretsar kunna ändras och länen vara indelningsgrund.
I annat fall skulle det behövas en specialreglering i 20 kap. 9 § miljöbalken. Förutsättningen är dock att en sådan bestämmelse är intressant också ur ett miljöbalksperspektiv. I annat fall få man överväga att införa en specialbestämmelse i PBL. Hur man skulle formulera en sådan bestämmelse är inte givet. Det handlar om att hålla fast vid tanken att första beslutsmyndighet typiskt sett styr till vilken domstol man överklagar men samtidigt ange att kommuner inom ett och samma län alltid ska hållas samman. Ett tillägg skulle därför behöva formuleras som att beslut av en kommun alltid ska överklagas till samma miljödomstol som ett beslut av en länsstyrelse inom vars län kommunen ingår eller något liknande. En annan variant är att ange att det är länsstyrelsens placering som styr till vilken domstol överklagandet ska ske. Kommitténs förslag är att en sådan bestämmelse införs i PBL, i den nya 13 kap. 3 §. Helt klart skulle en domkretsindelning byggd på länsindelningen vara att föredra, eftersom man med en sådan indelning kommer ifrån särskilda forumregler för PBL-ärendena.
Samordnad hantering underlättas av gemensamma regler för rätten att överklaga beslut men det är ingen förutsättning för reformen
Kommittén har sett över PBL:s regler rörande rätten att komma till tals och vissa förändringar föreslås i avsnitt 12.4. Eftersom inga förändringar föreslås beträffande de materiella bestämmelserna i miljöbalken och PBL kommer det att finnas vissa skillnader när det gäller rätten att överklaga beslut. Exempelvis har en länsstyrelse enligt PBL i uppgift att samordna statens intressen och har möjlighet att ingripa om vissa intressen inte tillgodosetts i tillräcklig utsträckning enligt 12 kap. PBL. Några direkta motsvarigheter till dessa uppgifter har inte länsstyrelserna i miljöbalken, vilket kan vara ett av skälen till att flera myndigheter har rätt att föra det allmännas talan. Så länge de materiella reglerna är olika kan det därför finnas skäl att ha olika bestämmelser rörande rätten att överklaga
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
939
beslut. Det kan därför inte vara något självändamål att ha helt enhetliga regler för rätten att överklaga beslut enligt PBL och miljöbalken så länge de materiella bestämmelserna är olika. Även om gemensamma regler rörande rätten att överklaga skulle underlätta är det inget krav för en reform enligt miljödomstolsalternativet.
13.3.4 Förvaltningsdomstolsalternativet
Ett överklagande från kommun till länsrätt är den normala ordningen, men det är tveksamt om det gynnar effektiviteten i PBL-ärendena
Förändringen enligt detta alternativ handlar om två delar, dels att ta bort länsstyrelserna och därmed öka antalet ärenden som kommer till länsrätterna, dels om att tillföra en ny kategori PBL-ärenden, de s.k. planärendena.
Skulle länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan skulle den överensstämma med den normala instansordningskedjan i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Flera remissinstanser har ställt sig tveksamma till om handläggningstiderna kommer att kortas om länsstyrelserna tas bort från överprövningskedjan. De främsta skälen som framförts är att länsrätterna inte längre skulle ha förmånen av att ha en överprövande instans beslut i målen och att beslutsunderlaget inte skulle vara så väl förberett som i nuläget. Länsstyrelserna ser bl.a. till att komplettera kommunernas beslut med kartor, faktauppgifter och yttranden. De ärenden som i dag handläggs av länsrätterna som första domstolsinstans skulle därför kräva kompletteringar och syner i större utsträckning om länsstyrelserna tas bort. Dessutom begränsas antalet ärenden genom att länsstyrelserna överprövar besluten. När det gäller de s.k. planärendena skulle förändringen innebära både att länsrätterna får en ny typ av ärenden och att de brister som länsstyrelserna ser till att komma till rätta med behöver hanteras av länsrätterna. Det kan röra sig om att begära in kompletterande handlingar och begära yttranden. Uppgifterna för länsrätterna skulle därmed bli tyngre än för regeringen i och med att länsstyrelserna tas bort från överprövningskedjan. Dessa argument kommer att utvecklas ytterligare.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
940
En tydlig gränsdragning mellan prövningarna enligt PBL och enligt miljöbalken är svår att genomföra i praktiken
Flera remissinstanser har väckt idén att göra en tydligare gränsdragning mellan prövningarna enligt PBL och enligt miljöbalken för att på så sätt minska behovet av samordning. Kommitténs bedömning är att en sådan tanke är svår att genomföra i praktiken av flera skäl. Vid flera tillfällen under utredningens gång har det framförts önskemål om att prövningen av en lämplig lokalisering skulle kunna ske med stöd av enbart den ena regelverket. Problemet är att det ofta vid närmare studier visar sig vara olika saker som prövas. Detaljplaneläggning sker för områden, exempelvis för att en kommun vill möjliggöra en förtätning av bebyggelse eller ge förutsättningar för nybyggnad av en stadsdel, ibland på lite längre sikt. En prövning av en verksamhets tillåtlighet ger också anledning att pröva om en tänkt lokalisering är lämplig och då har man projektet klart för sig. Både i samband med detaljplaneläggningen och vid tillståndsprövningen kan det i situationer av det skisserade slaget finnas anledning att göra en prövning av hur de tänkta åtgärderna förhåller sig till riksintresseanspråken i 3 och 4 kap. miljöbalken. Att prövningen endast skulle ske enligt den ena lagstiftningen kan inte lösas genom några enkla justeringar.
Ett sätt att möjliggöra samordningen, som några remissinstanser pekat på, är att knyta miljödomstolarna till några länsrätter. Inte minst om Miljöbalkskommitténs förslag att ansökningsmålen förs över från miljödomstolarna till förvaltningsmyndigheter genomförs kan en sådan ordning framstå som intressant. Det främsta skälet till detta är att miljödomstolarna efter en sådan förändring enbart skulle pröva överklagade ärenden och då använda förvaltningsprocesslagen. Eftersom det inte finns några beslut avseende sådana förändringar och utgångspunkten för fördelning av mål mellan länsrätterna är att målen så långt möjligt ska spridas bland länsrätterna får en lösning av detta slag anses vara något svårare att genomföra än det s.k. miljödomstolsalternativet. Resultatet skulle dock i princip bli detsamma ur ett rent samordningsperspektiv.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
941
Organisationen för att handlägga ärendena
Länsstyrelsernas överprövning minskar belastningen på domstolarna
Länsrätterna har genom sin handläggning av det stora flertalet överklagade PBL-ärenden redan i dag kunskaper om regelverket. En förändring enligt den skisserade modellen skulle dock innebära två förändringar av mer avgörande betydelse. Den ena är att antalet ärenden av den typ som länsrätterna redan i dag handlägger kommer att öka betydligt om länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan. Den andra är att underlaget generellt sett kommer att försämras i och med att en överprövande myndighets beslut inte kommer att finnas med och de kompletteringar som i dag görs av länsstyrelserna kommer att få skötas av länsrätterna.
Dessutom kan man anta att belastningen på exempelvis Boverket kommer att öka om länsstyrelserna inte längre kommer att ingå i instanskedjan eftersom domstolarna troligen i högre utsträckning kommer att begära in yttranden i ärendena.
En sammanställning av uppgifter i länsstyrelsernas årsredovisningar för år 2004 visar att det kom in 9 225 överklagade ärenden enligt PBL detta år. Uppgiften om antalet ärenden baseras på att varje inkommen handling registreras som ett ärende. I vissa fall registreras också ett överklagande av länsstyrelsens beslut som ett ärende i samma grupp. Även samråd i samband med planläggning kan i vissa fall ha registrerats som ett ärende i gruppen. Det innebär att länsstyrelsernas redovisning av ärenden inte är direkt jämförbar med statistiken från domstolarna och regeringen där ett överklagat beslut blir ett ärende oavsett antal klagande. Uppgifterna behöver därför räknas om till antalet plan- respektive bygglovsärenden för att kunna jämföras med siffrorna i miljödomstolsalternativet. För att handlägga de överklagade ärendena år 2004 har länsstyrelserna enligt samma årsredovisningar använt knappt 50,5 årsarbetskrafter. Det krävs ytterligare uppgifter angående länsstyrelsernas ärendehantering för att göra beräkningarna mer exakta. Grovt uppskattat kan dock ett slopande av länsstyrelserna från instanskedjan innebära att antalet PBL-mål till länsrätterna skulle bli något mer än dubblerade när det gäller den typ av PBL-beslut exkl. laglighetsprövningsmål, som i dag överprövas i förvaltningsdomstolarna, dvs. sammanlagt skulle antalet mål kunna beräknas till drygt 4 000 jämfört med 1 800. Därtill ska läggas de planärenden som i dag
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
942
överprövas av länsstyrelserna, dvs. uppskattningsvis 500 planärenden.
Ökningen av antalet ärenden förbättrar möjligheterna till specialisering i domstolarna
Redan i dag förekommer specialisering för handläggning av PBLärenden i vissa länsrätter. Framför allt är det fasta handläggare, s.k. föredragande, som har specialiserat sig på PBL-ärenden. Denna grupp bör liksom i miljödomstolsalternativet vara den grupp som i stor uträckning ansvarar för handläggningen också enligt denna modell. Skulle länsstyrelserna inte längre ingå i prövningskedjan skulle målunderlaget öka i en sådan uträckning att möjligheterna till specialisering ökar. Samtidigt finns den nackdelen att målen inte kommer att vara behandlade på samma sätt som när länsstyrelsen ingår i kedjan. Arbetet med kompletteringar och inhämtande av yttrande kommer därför att öka i stor utsträckning, dvs. varje enskilt ärende kommer att kräva mer resurser än i dagsläget.
När det gäller planärendena så blir de en ny typ i förvaltningsdomstolarna. Även om de kommer att bli fler än de som kommer in till regeringen om länsstyrelserna slopas så kommer de inte att bli många per domstol om de fördelas på 23 länsrätter. Möjligheterna att ha särskild kompetens på plats, arkitekt eller liknande, är därför begränsade om staten inte är beredd att betala extra för en sådan förstärkning. Idén med särskilda plan- och miljöråd har således enligt kommitténs bedömning inte någon motsvarighet i förvaltningsdomstolsalternativet. I stället får man söka andra lösningar. Ett kan vara att ha laglighetsprövningen som förebild och ha krav på särskilda ledamöter när målen avgörs. Det finns dock en risk att handläggningstiderna blir förlängda om sådana sakkunniga ska delta eftersom antalet planmål blir relativt få och det behövs en viss mängd ärenden för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att kalla ledamöterna till domstolarna. Troligen är den rimligaste lösningen att rättens sammansättning blir den normala i ärendena, dvs. en juristdomare och nämndemän. Kunskapsunderlaget får i stället i stor utsträckning säkras i form av specialiserade handläggare och remissyttrande från myndigheter med sakkunskaper.
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
943
Kraven på syn i målen kommer att öka
Sannolikt kommer behovet av syner att öka om länsstyrelserna tas bort från instanskedjan eftersom länsrätterna inte kan förväntas ha samma kännedom om de enskilda projekten och planerna som länsstyrelserna har och förmedlar i samband med sina överprövningar. Uppskattningsvis kanske det skulle bli fråga om syner och muntliga förhandlingar i vart fjärde i stället för vart femte ärende. Detta ställer krav på resurser för handläggningen.
Regeringsrätten kan även framöver svara för praxisbildningen
En fördel med fortsatt överprövning i de allmänna förvaltningsdomstolarna är att Regeringsrätten även fortsättningsvis skulle bli sista instans. Det som är en nackdel är att Regeringsrätten har långa handläggningstider. Det är ytterst angeläget att handläggningstiderna hålls korta om också planärendena ska prövas av Regeringsrätten inom ramen för ett ordinärt förfarande. Tillräckligt med resurser är därför angeläget.
Ett första försök att uppskatta dimensioneringen av personal
Resursbehovet för hanteringen av PBL-ärendena i länsrätterna kan antas uppgå till 20,5 årsarbetskrafter om man utgår ifrån att ett normalt PBL-mål är dubbelt så arbetskrävande som ett genomsnittligt mål i en länsrätt. När det gäller behovet av ökade resurser för att avgöra de planärenden som i dag överprövas av länsstyrelserna är det inte lika enkelt att uppskatta resursåtgången. Om dagens svårighetsgrad för ett PBL-mål i länsrätt kan uppskattas till 2,0 jämfört med snittet kan det antas få en tyngd på 2,5 om länsstyrelserna tas bort. Planärendenas svårighetsgrad antas också bli 2,5 i länsrätterna. Länsrätterna avgör redan i dag en nära hälften av den totala mängden men man bör då ha i minnet att länsstyrelserna överprövat besluten innan ärendena kommer till länsrätterna. Beslutsunderlaget är därmed förhållandevis bra. En beräkning byggd på detta antagande och 4 500 mål skulle ge ett behov av ca 65 årsarbetskrafter i länsrätterna. Grovt uppskattat skulle detta innebära att Länsrätten i Stockholms län skulle kunna få ett tillskott på 10–12 årsarbetskrafter och Länsrätten i Gotlands län ett tillskott på ca 0,5 årsarbetskraft.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
944
I kammarrätterna skulle det behövas ca 17,5 årsarbetskrafter om antalet PBL-mål inkl. planärenden beräknades till 1 850 mål och svårigheten beräknas motsvara dagens övriga PBL-mål, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstillstånd och 1,5 för prövning i sak. Detta ska jämföras med resursbehovet 2004 som kan beräknas till 7,5 årsarbetskrafter.
I Regeringsrätten kan antalet överklaganden beräknas till 560 vilket skulle om man jämför med dagens tyngd i ärendena skulle motsvara ett resursbehov om 4,7 årsarbetskrafter, vilket kan jämföras med beräkningen för 2004, dvs. 2,2 årsarbetskrafter.
13.3.5 Slutliga överväganden och förslag avseende den framtida instansordningen
I detta avsnitt görs en slutlig bedömning de båda alternativen genom en jämförelse mellan dem.
Några remissinstanser angav att förvaltningsdomstolsmodellen var mer fördelaktig än miljödomstolsmodellen. Det var bl.a. flertalet av de tillfrågade förvaltningsdomstolarna men också vissa organ som kan anses som företrädare för näringslivet, bland annat Svenskt Näringsliv. Som nämnts tidigare är kommitténs uppfattning att de principiella invändningar som anförts mot att föra över PBL-ärenden till s.k. plan- och miljödomstolar inte är tillräckligt starka för att inte föreslå en sådan modell.
När det gäller samordningen i sak så är kommitténs tanke att man ska kunna hålla samman prövningarna enligt miljöbalken och PBL i enklare ärendena, dvs. de som inleds i kommun. Därmed finns det ett behov av att också kunna hålla samman hanteringen vid överprövningarna. I fråga om ärenden som kräver en tillståndsprövning enligt miljöbalken öppnar kommitténs resonemang också för en flexibilitet som gör att det finns skäl att hålla fast vid tanken på en samordnad instanskedja, inte minst när det gäller möjligheterna att ha kvar länsstyrelserna i kedjan.
Som kommittén pekade på i delbetänkandet Kortare instanskedja och ökad samordning (SOU 2004:40) finns det flera fördelar med att ha länsstyrelserna som överprövningsinstanser. Länsstyrelserna har en bred erfarenhet av PBL-ärende och har också skilda kompetenser samlade inom myndigheten vilket är en fördel vid överprövningen. Särskilt från länsstyrelserna har framförts en oro för att det kan vara svårt att behålla och rekrytera personal, bl.a. jurister och
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
945
arkitekter, om överprövningen av PBL-ärendena tas bort. Det har också framförts att det finns en risk att länsstyrelserna går miste om den helhetssyn som de anställda kan få genom bredden i dagens ärenden eftersom de har möjlighet att följa de olika skeendena enligt PBL, t.ex. från översiktsplanering till ett överklagat beslut om sanktioner. Dessutom är kostnaden för prövningen i länsstyrelsen något lägre än domstolsprövningen (SOU 2004:40 s. 98).
En annan fördel med det s.k. miljödomstolsalternativet är att man får en naturlig koncentration till ett fåtal domstolar, utan att man för den skull inrättar specialdomstolar, eftersom miljödomstolarna organisatoriskt tillhör tingsrätterna. Möjligheterna till sådan koncentration är inte desamma i förvaltningsdomstolsalternativet eftersom utgångspunkten när det gäller fördelningen av mål mellan domstolarna alltid har varit att målen ska spridas till samtliga domstolar, bl.a. för att undvika risken att klassificera domstolarna i A- och B-domstolar. En handläggning som koncentreras till färre enheter gynnar alla PBL-ärenden eftersom förutsättningarna att ha en hög kompetens förbättras om ärendena sprids på färre enheter och man på så sätt bl.a. får större erfarenhet av ärendekategorin. Detta bör också innebära att handläggningstiderna kan snabbas upp jämfört med om man får ärendena sällan. Eftersom PBLärendena, särskilt planärenden, ofta rör större områden och betydande belopp är det viktigt med en organisation som kan hantera ärendena på ett effektivt sätt.
Miljödomstolarna kommer med en ändring av skisserat slag – i än större utsträckning om Miljöbalkskommitténs förslag om överföring av ansökningsärendena till förvaltningsmyndigheter genomförs – att till övervägande del handlägga mål enligt förvaltningsprocesslagens. Detta kan anses tala för att miljödomstolarna skulle kunna införlivas i förvaltningsdomstolsorganisationen. Eftersom det inte är rimligt att anta att man får acceptans för avveckling av miljödomstolarna är den enda möjligheten att lägga grunden för en förbättrad samordning när det gäller PBL och miljöbalken att samordna överprövningen inom ramen för miljödomstolsmodellen.
När det gäller sammansättningen vid första domstolsprövningen så skiljer sig alternativen åt. I plan- och miljödomstolen består rätten av en juristdomare och ett plan- och miljöråd, dvs. en expert. I länsrätterna består rätten av en lagfaren domare och tre nämndemän. Skillnaden beror på att den ordinarie sammansättningen i respektive instans kommer att gälla också för PBL-målen.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
946
Genom koncentrationen i domstolarna ökar möjligheterna att specialisera handläggarna för hantering av PBL-ärendena. Möjligheterna att rekrytera kompetenta handläggare förbättras troligen om de ska anställas vid endast på fem domstolsenheter i stället för 23 stycken.
Miljödomstolsalternativet ger det mest renodlade alternativet sett ur domstolarnas perspektiv eftersom länsstyrelserna ingår i kedjan, vilket bland annat är ett resultat av att länsstyrelserna kompletterar och på annat sätt förbättrar domstolarnas beslutsunderlag.
Det s.k. förvaltningsdomstolsalternativet kan anses innebära minst förändringar i förhållande till det nuvarande systemet. En nackdel som finns och som är väsentlig enligt kommitténs bedömning är att den renodlade roll som länsrätterna har försämras om länsstyrelserna tas bort från prövningskedjan. Dessutom skulle planärendena spridas på så många domstolar att möjligheterna till specialisering och att ha särskild sakkompetens på plats skulle vara små och därmed riskeras att kvaliteten blir sämre än både enligt nuvarande ordning och enligt miljödomstolsalternativet.
Miljödomstolsalternativet blir också något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet rent ekonomiskt. Ökningarna jämfört med dagens ordning beror på den förstärkta sammansättningen när ärendena avgörs och på större områden att resa på i samband med syner och förhandlingar. Samtidigt minskar kostnaderna genom att det blir en prövningsinstans mindre i de ärenden som i dag avgörs i domstol, dvs. i huvudsak bygglovsärenden. Förvaltningsdomstolsalternativet innebär en fördyring på så sätt att domstolarnas arbete blir mindre renodlat och handläggningen i domstolarna är något dyrare än i länsstyrelserna. Det blir emellertid en viss besparing också i detta alternativ genom att det blir en instans mindre för det stora flertalet PBL-ärenden som överprövas.
En beräkning av kostnaderna för att avgöra ett PBL-ärende i domstol år 2004 har visat att den genomsnittliga kostnaden för ett PBL-ärende i länsrätt uppgick till 10 207 kr inkl. overheadkostnader (om den genomsnittliga tyngden uppskattas till 2,0 jämfört med ett genomsnittligt ärende totalt sett) och 12 759 kr inkl. overheadkostnader (om tyngden uppskattas till 2,5), i kammarrätterna uppgick kostnaden för ett genomsnittligt ärende avseende beslut om sanktioner enligt 10 kap. PBL till 10 593 kr och för ett övrigt PBL-ärende till 10 842 kr. I Regeringsrätten uppgick kostnaderna till 9 459 kr för ett överklagat beslut om ingripande enligt 10 kap. PBL och till 9 504 kr för ett övrigt PBL-ärende. I såväl kammar-
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
947
rätterna som Regeringsrätten avser snittkostnaden ett snitt för såväl beslut i sak som vägrade prövningstillstånd.
Kostnaden för regeringen att avgöra ett planärende beräknades till ca 28 400 kr år 2004, inklusive overheadkostnader. Det saknas aktuella uppgifter angående den genomsnittliga kostnaden för att avgöra PBL-ärenden i länsstyrelserna. Kostnaderna för att avgöra ett planärende respektive ett övrigt ärende i länsstyrelserna beräknades till 7 000 kr för ett planärende och till 5 000 kr för ett övrigt PBL-ärende år 2001. Med en uppräkning motsvarande den som skett för länsrätterna (22 procent) och med tillägg för overheadkostnader kan de genomsnittliga kostnaderna beräknas till 12 041 kr för ett planärende och 8 601 kr för ett övrigt ärende 2004.
Overheadkostnaderna beräknas till 57 procent inom Regeringskansliet, 64 procent för länsrätterna, 61 procent för kammarrätterna och 60 procent för Regeringsrätten för 2004. I länsstyrelserna beräknades de genomsnittliga overheadkostnaderna till 41 procent 2004.
En grov uppskattning av kostnaderna visar att miljödomstolsalternativet med en modell där två plan- och miljöråd knyts till plan- och miljödomstolarna skulle innebära en sammantagen ökning på mellan 1,5 och 4 miljoner beroende på antalet plan- och miljöråd i organisationen. Övergångskostnader ingår inte i beräkningarna.
Förvaltningsdomstolsalternativet skulle enligt grova uppskattningar leda till en kostnadsökning på drygt 10 miljoner kr. Framför allt beror det på att antalet mål i länsrätterna och efterföljande instanser kommer att öka betydligt och att arbetsbelastningen kommer att öka i länsrätterna genom att länsstyrelserna tas bort.
En besparing som inte tagits med i dessa beräkningar är Regeringsrättens arbete med rättsprövningsärenden av detaljplaner, som uppgår till ca 25 per år (26 stycken 2004).
När det gäller beräkningarna har det inte tagits någon hänsyn till de effekter som en samordnad hantering av vissa ärenden kan ge, inte heller till fördelarna med att koncentrera handläggningen till färre enheter eller möjligheterna till ökad effektivitet till följd av större arbetsunderlag. De ekonomiska och personella beräkningarna kan därför anses vara väl tilltagna.
Personaldimensioneringen och de ekonomiska effekterna av en förändrad instansordning behöver som vanligt beräknas på nytt i samband med en organisationsutredning inför genomförandet av en förändring.
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden SOU 2005:77
948
Sammantaget anser kommittén att den fortsatta analysen har visat att miljödomstolsalternativet är det alternativ som är mest fördelaktigt både ur ett renodlat PBL-perspektiv och ur ett samordningsperspektiv.
13.3.6 Några avslutande kommentarer avseende det slutliga förslaget
Överföringen av handläggningen av planärendena till plan- och miljödomstolar kan antas leda till en måttlig ökning av personalkostnaderna. Ökningen kan antas motsvara kostnaden för den nya typen av miljöråd, de s.k. plan- och miljöråden. Samtidigt kan man anta att själva den interna beredningen kommer att minska i tidsåtgång jämfört med Regeringskansliets och därmed minskar också kostnaderna. Kostnaderna för prövningen i överdomstolen borde kunna bli lägre än Regeringsrättens rättsprövning eftersom prövningstillstånd kommer att krävas och ett mindre antal planärenden kan antas komma prövas i sak än i nuläget då alla ärenden prövas i sak.
Handläggningen av de övriga PBL-ärendena i vilka det ofta förekommer syn blir troligen något dyrare eftersom domstolarna får ett större resområde alternativt får resa i fler ärenden, beroende på alternativ. Samtidigt borde handläggningstiden minska för de övriga ärendena framför allt till följd av möjligheterna till mer koncentrerad handläggning. Genom den förbättrade samordningen bör handläggningstiderna totalt sett kunna minska. Detta leder både till besparingar och tidsmässiga vinster för de enskilda.
Också genom att minska antalet överprövande instanser med en minskar den totala handläggningstiden för de ärenden som prövas ända till sista instans. Kostnaderna för hanteringen minskar också om en instans tas bort.
Varje form av organisatorisk förändring ger vissa övergångsproblem. I detta fall handlar det om att säkra att kompetens finns på plats när de nya målen börjar registreras in i plan- och miljödomstolarna respektive Plan- och miljööverdomstolen. Problemen kan minska om man sätter en realistisk genomförandetidpunkt som möjliggör rekrytering i förväg.
Med dagens regelverk kan inte en domare flyttas till annat domstolsslag utan medgivande. Detta innebär att det kan uppkomma en extra kostnad övergångsvis i samband med en överföring av PBL-
SOU 2005:77 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
949
ärenden till plan- och miljödomstolar resp. en plan- och miljööverdomstol. Kostnaderna bör dock kunna hållas nere av att det rör sig om ett begränsat antal domare och att en stor andel av domarna kommer att gå i pension inom ett par år.
Även om varje ändring av organisationen för med sig vissa övergångsproblem så är kommitténs bedömning att en förändring av instansordningen kommer att öka effektiviteten på sikt.
951
14 Förslagens konsekvenser
14.1 Konsekvenser för kommunens plan- och byggverksamhet
Kommitténs förslag innebär inga grundläggande ändringar i nuvarande plansystem utan syftar till att stärka detta i enlighet med de ursprungliga syftena vid PBL:s tillkomst. Inom systemet för prövning, kontroll och tillsyn föreslås vissa förändringar i syfte att förstärka prövningen, förbättra kontrollen och effektivisera tillsynen i inledande och avslutande skeden.
Som underlag för en samlad bedömning av konsekvenserna av kommitténs förslag för kommunernas plan- och byggverksamhet beskrivs i det följande hur förslagen kan påverka användningen av instrumenten i några olika plansituationer.
• Utbyggnad av en helt ny stadsdel.
• Vindkraftsutbyggnad.
• Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse.
• Successiv förändring i område med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde.
14.1.1 Utbyggnad av en helt ny stadsdel
Själva processen i samband med utbyggnad av en helt ny stadsdel skulle i ett normalfall se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs.
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
952
Den kommunomfattande översiktsplanen anger grunddragen Den aktuella kommunomfattande översiktsplanen redovisar översiktligt framtida utbyggnadsområden, men utan att närmare ange utbyggnadens inriktning och omfattning.
En fördjupning av översiktsplanen ger en strategisk planberedskap Kommitténs förslag syftar till att ge ett uttryckligt stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område. I samband med en utveckling av en stadsdel kan det vara lämpligt att ändra översiktsplanen genom en fördjupning. Innehållet i fördjupningen regleras inte i författning, utan kan anpassas till plansituationen. I fördjupningen av översiktsplanen anges exempelvis följande i det nu aktuella fallet:
• Den övergripande strukturen av bebyggelse, grönområden, gator och annan infrastruktur samt lokaliseringen av anläggningar för teknisk försörjning och service m.m.
• Områdets användning för olika ändamål, dvs. bostäder, service, kontor etc.
• Översiktliga gemensamma principer för områdets gestaltning, t.ex. byggnadsvolymer och våningshöjder.
• Vissa principer när det gäller genomförandet, t.ex. framtida huvudmannaskap för allmänna platser samt ansvars- och kostnadsfördelning när det gäller vissa investeringar i gemensamma anläggningar eller infrastruktur.
Gällande översiktsplan
Fördjupning av översiktsplanen
Enkel detaljplan
Ändring av
detaljplan
Lov
Lov
•Samråd
•Utställning 1 mån (Underrättelse)
•(Samråd)
•Utställning 3 v
•Enkelt planförfarande
•Prövning mot detaljplan och 2 kap. PBL
Gällande översiktsplan
Fördjupning av översiktsplanen
Enkel detaljplan
Ändring av
detaljplan
Lov
Lov
•Samråd
•Utställning 1 mån (Underrättelse)
•(Samråd)
•Utställning 3 v
•Enkelt planförfarande
•Prövning mot detaljplan och 2 kap. PBL
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
953
Arbetet med fördjupningen kan anpassas till planeringssituationen
• Enligt kommitténs förslag ska kommunen ges en större valfrihet när det gäller hur samrådsprocessen bedrivs. I detta fall, då det handlar om en större nyexploatering med få berörda fastighetsägare eller närboende, läggs tyngdpunkten vid information till medborgare via lokaltidningar och Internet samt samrådsmöten med intresseorganisationer och sektorsmyndigheter.
• Eftersom fördjupningen stämmer överens med huvuddragen i den kommunomfattande översiktsplanen kan utställningen enligt kommitténs förslag förkortas till en månad. Utställningen kan också ersättas med underrättelse till länsstyrelsen, berörd kommun samt de enskilda intressenter som är berörda eftersom förslaget överensstämmer med översiktsplanen.
Detaljplaner med ett relativt enkelt innehåll kan tas fram med ett snabbare förfarande
• Detaljplanen kan enligt kommitténs förslag utformas relativt översiktligt och regleringen begränsas till att ange den övergripande strukturen och huvudsakliga användningen av olika delområden, såsom uppdelningen på kvartersmark respektive gator och allmänna platser, samt byggandets omfattning i stort, exempelvis exploateringsgrad och våningsantal.
• Kommitténs förslag innebär vidare en uttrycklig bestämmelse som medger att programmen för de enskilda detaljplanerna kan hoppas över, eftersom planens mål och samband med omgivningen framgår av översiktsplanen (fördjupningen i detta fall).
• Eftersom utbyggnadens omfattning och den huvudsakliga utformningen har diskuterats i översiktsplanen (fördjupningen) kan samrådsförfarandet förenklas. Kommitténs lagförslag innebär här att samrådet kan hoppas över om detaljplanen har ett tydligt stöd i översiktsplanen samt är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande.
• Enligt kommitténs förslag behöver genomförandebeskrivningen inte längre utgöra en särskild handling. Men detaljplanen föreslås samtidigt redovisa de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägare och andra berörda. Arbetet med genomförandebeskrivningen underlättas eftersom grundläggande principer har diskuterats i översiktsplanen (fördjupningen).
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
954
Utformningen av byggnader regleras vid bygglovsprövningen
• Det ges genom kommitténs förslag ett uttryckligt stöd för att utformningen prövas i samband med bygglovet med stöd av både detaljplanen och bestämmelserna om utformning av byggnader i 2 kap., i de delar som inte reglerats i detaljplanens bestämmelser. Genom detaljplanens enkla inriktning behöver avvikelser inte aktualiseras.
• Förslaget till en sammanhållen bygglovsprocess ger förutsättningar för byggnadsnämnden att tidigt se till att det finns förutsättningar att uppfylla de tekniska egenskapskraven enligt BVL och utföra de nödvändiga kontrollerna.
• Under utbyggnaden kommer den kvalitetsansvarige att bevaka att hinder för slutbevis inte uppkommer eller att hindren blir åtgärdade, vilket är en förutsättning för att byggnaden får tas i bruk. Ibruktagandet kan ske i etapper.
Kommitténs förslag ger således kommunen möjlighet att genom insatser i den översiktliga planeringen på kommundelsnivå effektivisera den efterföljande detaljplaneläggningen. Fördjupningen av översiktsplanen bidrar även till att enskilda exploatörer och fastighetsägare får en ökad förutsägbarhet i fråga om förutsättningarna för genomförandet. Vidare ges möjligheter att upprätta en översiktlig detaljplan och ta ställning till den närmare utformningen av byggnader i samband med bygglovsprövningen. Innehållet i detaljplanen kan anpassas till de behov av reglering som finns och även till projekteringen av byggnadernas utformning. Den tidiga tillsynen och den förstärkta rollen för den kvalitetsansvarige samt slutbevisets ökade betydelse ger goda förutsättningar för att det byggda resultatet kommer att uppfylla samhällets krav.
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
955
14.1.2 Vindkraftsutbyggnad
Planerings- och beslutsprocessen i samband med vindkraftsutbyggnad skulle kunna se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs.
Förutsättningarna för etableringen blir belysta i översiktsplaneringen
• Den kommunomfattande översiktsplanen innehåller inga ställningstaganden till vindkraftsetablering, eftersom det vid tidpunkten för arbetet med denna saknades underlag om anspråk för vindkraftsutbyggnad.
• Genom kommitténs förslag ges stöd för att vindkraftsutbyggnaden i kommunen kan belysas genom en ändring av översiktsplanen i form av ett tillägg till den kommunomfattande översiktsplanen.
• I översiktsplaneringens tidiga skeden tas ett underlag fram om förutsättningarna för en vindkraftsutbyggnad med hänsyn till bl.a. vindförhållanden och landskapets karaktärsdrag samt de motstående allmänna intressen som är relevanta.
• Eftersom vindkraftsutbyggnad ofta har en mellankommunal betydelse ska enligt kommitténs förslag berörda kommuner ges möjligheter att påverka detta underlag.
• Vid samrådet med allmänheten och myndigheter redovisas bl.a. avvägningar mot motstående allmänna intressen samt konsekvenserna av alternativa lokaliseringar. Samrådet kan lämpligen
Gällande översiktsplan
Tillägg till översiktsplanen
Detaljplan
Lov
Lov
•Samverkan med kommuner
•Samråd
•Utställning 1 mån
Tillståndsprövning enligt miljöbalken
•Prövning enl. 9 kap MB med vägledning av ÖP
Anmälan enligt
Gällande översiktsplan
Tillägg till översiktsplanen
Detaljplan
Lov
Lov
•Samverkan med kommuner
•Samråd
•Utställning 1 mån
Tillståndsprövning enligt miljöbalken
•Prövning enl. 9 kap MB med vägledning av ÖP
Anmälan enligt
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
956
samordnas med det samråd som krävs för den särskilda miljöbedömningen enligt miljöbalkens regler, där miljökonsekvenserna av alternativa lokaliseringar ska belysas.
Översiktsplanen ger vägledning för efterföljande planläggning och tillståndsprövning
• I översiktsplanen redovisas kommunens ställningstaganden till områden som bedöms lämpliga för större utbyggnad av vindkraft inklusive en bedömning av miljökonsekvenserna enligt miljöbalkens regler. Översiktsplanen kan vidare ange mer generella riktlinjer för lokalisering och utformning av enstaka vindkraftverk samt områden som bör undantas från vindkraftsutbyggnad.
Nya vindkraftsanläggningar prövas genom tillståndsprövning enligt miljöbalken, detaljplan eller vid bygglovsprövningen
• Genom kommitténs förslag tydliggörs att anläggningar som genom sin användning kan få en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan. Förslaget syftar också till att säkerställa att detaljplan upprättas även i de fall det rör sig om en enstaka anläggning där fler anläggningar kan tänkas tillkomma i ett område i sådan omfattning att en betydande miljöpåverkan sammantaget kan uppkomma.
• Om översiktsplanens är aktuell och har ett innehåll enligt ovan bör detaljplaneläggningen enligt kommitténs förslag kunna förenklas, bl.a. genom att programskedet kan hoppas över.
• För att minska behovet av dubblerad prövning och öka möjligheterna till samordning av hanteringen har kommittén föreslagit att enbart de största anläggningarna i fortsättningen tillståndprövas enligt miljöbalkens regler. Gränsen skulle kunna sättas vid s.k. gruppstationer med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd effekt av minst tio megawatt.
• Enstaka mindre vindkraftsanläggningar prövas enligt kommitténs förslag genom bygglovsprövning med stöd av översiktsplanens ställningstaganden och rekommendationer och samordnas med anmälningsärendet enligt miljöbalken.
Syftet med kommitténs förslag är bl.a. att möjliggöra att nya sakfrågor eller intressen som berör hela kommunen inte alltid ska behöva leda till en total omarbetning av den kommunomfattande
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
957
översiktsplanen, utan kunna hanteras genom ett tillägg till denna. Syftet är vidare att stimulera till en ökad mellankommunal samverkan i fråga om anläggningar med regional räckvidd och påverkan i syfte att förbättra beslutsunderlaget för efterföljande planläggning och tillståndsprövning. En översiktlig planering underlättar även arbetet med den miljökonsekvensbeskrivning, som krävs vid detaljplaneläggningen eller tillståndsprövningen enligt miljöbalken och som bl.a. ska belysa konsekvenserna av alternativa lokaliseringar. Kommitténs förslag innebär vidare – som ett led i en ökad samordning mellan PBL och miljöbalken – att prövningen av vindkraftsanläggningar som regel bör kunna ske samlat genom det krav på samordning som tydliggörs i PBL. Undantag ska dock gälla för mycket stora anläggningar.
14.1.3 Omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse
Planerings- och beslutsprocessen i samband med omvandling av område med blandad permanent- och fritidsbebyggelse skulle kunna se ut på följande sätt om kommitténs förslag genomförs.
En fördjupning av översiktsplanen ger handlingsberedskap för successiva förändringar
• I den gällande kommunomfattande översiktsplanen redovisas övergripande mål och utgångspunkter för utpekade omvandlingsområden.
• Kommitténs förslag innebär att det ges ett uttryckligt stöd för att översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt område. I fördjupningen anges bl.a. Gällande översiktsplan
Fördjupning av översiktsplanen
Detaljplan
Lov
•Samråd
•Utställning 1 mån
•(Samråd)
•Utställning 3 v
•Prövning mot detaljplan och 2 kap. PBL (vägledning av ÖP)
Gällande översiktsplan
Fördjupning av översiktsplanen
Detaljplan
Lov
•Samråd
•Utställning 1 mån
•(Samråd)
•Utställning 3 v
•Prövning mot detaljplan och 2 kap. PBL (vägledning av ÖP)
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
958
− Övergripande ställningstaganden till förtätning och komplettering av befintlig bebyggelse, inklusive principer för framtida fastighetsindelning och byggnadernas storlek.
− Områdets framtida struktur, t.ex. när det gäller gatunät och grönområden.
− Rekommendationer för placering och utformning av nya byggnader.
− Principer för fördelning av ansvaret för huvudmannaskap för allmänna platser.
− Principer för av utbyggnad av vatten- och avloppssystem, vägstandard samt gemensamma anläggningar.
Förfarandet kan förenklas och anpassas till planeringssituationen
• Kommitténs förslag innebär att samrådets omfattning och inriktning kan anpassas till skilda behov. I detta fall läggs tyngdpunkten vid samrådet med berörda fastighetsägare och boende.
• Utställningstiden kan enligt kommitténs förslag förkortas till en månad.
En successiv detaljplaneläggning säkerställer översiktsplanens ambitioner
• I takt med att anspråk på förändringar aktualiseras kan gällande detaljplaner ändras eller nya upprättas.
• Innehållet i detaljplanerna kan enligt kommitténs förslag begränsas till de regler för byggandets omfattning som bedöms nödvändiga för att reglera aktuella anspråk på förändringar och för att översiktsplanens intentioner ska kunna fullföljas.
• Genomförandebeskrivningen, som enligt kommitténs förslag bl.a. ska redovisa konsekvenser för berörda fastighetsägare, kan grundas på fördjupningen av översiktsplanen.
• Med stöd av fördjupningen, som anger principer för utformningen av bebyggelse, medger förslagen att programskedet hoppas över. I de fall detaljplanen upprättas inom en inte alltför lång tid efter fördjupningen kan även samrådet hoppas över.
Utformningen av byggnader prövas vid bygglovsprövningen
• Eftersom kommitténs förslag innebär att detaljplanen inte behöver vara uttömmande när det gäller regleringen av bebyggelsens utformning ges ett tydligt stöd för att bygglovsprövningen ska beakta såväl planbestämmelser som bestämmelserna om
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
959
utformning i kommitténs förslag till bestämmelser i 2 kap. I dessa fall kan även översiktsplanens rekommendationer ge vägledning för bedömningen.
• I ett stort område kommer omvandlingen att pågå under lång tid, och under denna tid kommer enskilda fastighetsägare att söka bygglov för både nya byggnader och ändring av befintliga hus. För dessa kommer den samlade bygglovsprövningen att innebära klarare besked och de utökade friggebodsreglerna att innebära lättnader.
Kommitténs förslag ger således stöd för ett stegvist förfarande, där principerna för områdets omvandling successivt läggs fast. Genom fördjupningen tar kommunen ett samlat grepp för områdets framtida utbyggnad. Enskilda fastighetsägare ges möjligheter att tidigt påverka inriktningen och bedöma konsekvenserna av omvandlingen, genom att de viktigaste genomförandefrågorna, exempelvis huvudmannaskap för allmänna platser, identifieras och behandlas i översiktsplaneringen. Efterföljande detaljplaneläggning förenklas så länge planerna följer de ställningstaganden och principer som redovisas i översiktsplanen. Vid bygglovsprövningen kan ytterligare krav – utöver de som läggs fast i detaljplanen – ställas.
14.1.4 Successiv förändring av områden med lågt bebyggelsetryck och högt bevarandevärde
Planerings- och beslutsprocessen i samband med en successiv förändring inom områden med lågt bebyggelsetryck och särskilda kulturhistoriska eller andra värden skulle kunna se ut på följande sätt efter ett genomförande av kommitténs förslag.
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
960
Generella riktlinjer för prövningen anges i översiktsplanen
• I den kommunomfattande översiktsplanen redovisas följande.
– Kommunens långsiktiga mål för utvecklingen. – De allmänna intressen som kommunen vill värna, däribland
områden med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, i vissa fall av riksintresse för kulturminnesvården.
– Riktlinjer för avvägningar mellan motstående allmänna in-
tressen.
– Rekommendationer för lokalisering och utformning av nya
byggnader och anläggningar som underlag för bygglovsprövningen, t.ex. när det gäller hänsyn till värden i omgivande miljö eller till trafikbuller.
– Utgångspunkter för arbetet med rättsverkande planer.
• Vid samrådet läggs tonvikt vid att diskutera utvecklingsmöjligheterna i olika områden med boende, lokala utvecklingsgrupper m.m.
Översiktsplan
Områdesbestämmelser
Lov
•Prövning med stöd av OB samt 2 kap.och vägledning av ÖP
Områdesbestämmelser
•Samråd
•Utställning 2 mån
•Samråd
•Utställning 3 v.
•Lovfrihet
•Samråd
•Utställning 3 v. alt.underrättelse
Lov
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
961
I områden med lågt bebyggelsetryck kan processen efter översiktsplaneringen ha olika förutsättningar och inriktningar.
1. Områdesbestämmelser kan användas för att minska lovplikten i områden där behovet av avvägningar mellan olika intressen inte är stort.
• En följd av kommitténs förslag när det gäller lovplikten är bl.a. att jordbrukets ekonomibyggnader blir lovpliktiga. Möjligheten att införa lovfrihet genom detaljplan eller områdesbestämmelser föreslås dock finnas kvar.
• För att stödja en utveckling av vissa delar av landsbygdsområdet och förenkla för enskilda beslutar kommunen i områdesbestämmelser att ekonomibyggnader och vissa andra åtgärder ska befrias från skyldigheten att söka lov.
• Förfarandet kan med stöd av kommitténs förslag förenklas genom att programmet utesluts. Gällande bestämmelser innebär därutöver att information om såväl samråd som utställning kan ske med kungörelsedelgivning eftersom ett stort antal fastighetsägare berörs.
2. Områdesbestämmelser används för att utöka lovplikten eller ge regler för tillägg och ändringar i befintliga bebyggelsemiljöer
Kommittén föreslår att områdesbestämmelser också fortsättningsvis ska kunna utgöra ett alternativ till detaljplan för att reglera utformningen av bebyggelsen i vissa avseenden. För vissa tätorter och bebyggelsemiljöer där kommunen önskar tillåta en utbyggnad antas områdesbestämmelser som ger regler för utformning och placering av nya byggnader och kompletteringsåtgärder.
I särskilt värdefulla områden kan kommunen genom områdesbestämmelser utöka lovplikten och införa varsamhets- eller skyddsbestämmelser.
3. Bygglovsprövningen sker med utgångspunkt från översiktsplanen
• En av huvuduppgifterna för den kommunomfattande översiktsplanen ska enligt kommitténs förslag också fortsättningsvis vara att ge vägledning för markanvändning och bebyggelseutveckling i områden utan rättsverkande planer.
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
962
• Där områdesbestämmelser saknas kan översiktsplanen ge utgångspunkter för prövningen av lämplig och varsam utformning i enskilda ärenden enligt bestämmelserna i 2 kap. PBL.
Översiktsplanen är ofta tillräcklig som vägledande beslutsunderlag i områden med lågt bebyggelsetryck som saknar rättsverkande planer och ger således möjlighet att rationalisera och förenkla bygglovsprövningen. Genom samrådet med kommuninvånare, myndigheter och intresseorganisationer ges möjligheter att förbättra beslutsunderlaget och få en samsyn om de grundläggande principerna för utvecklingen. Områdesbestämmelser kan användas för att både förenkla och ge ett rättsverkande stöd för prövningen. Genom att även vissa inre ändringar görs bygglovspliktiga kan de kulturhistoriska värdena skyddas effektivare.
14.1.5 Sammanfattande bedömning av konsekvenserna för den kommunala plan- och byggverksamheten
Kommitténs förslag syftar till att uppfylla de tre övergripande målen som varit utgångspunkter för arbetet, dvs. att effektivisera beslutsprocessen med säkerställt och utvecklat medborgerligt inflytande samt att stärka och utveckla plan- och bygglagstiftningen så att rollen som ett instrument för hållbar utveckling stärks och det skapas bättre förutsättningar för samhällsbyggande. Förslagen innebär sammantaget en ökad tyngd vid översiktsplaneringen, möjligheter till enklare detaljplaner kommer tydligare till uttryck i lagtexten och en förstärkning av bygglovsprövningen. En övergripande strävan med kommitténs förslag har varit att renodla och tydliggöra de olika instrumenten som PBL erbjuder och samt att ge kommunerna ökade valmöjligheter när det gäller att utnyttja de olika instrument beroende på plansituation, områdets förutsättningar och kommunens viljeinriktning.
Genom kommitténs förslag till ny struktur på kapitel 1–3 i PBL är tanken att reglerna ska bli enklare att överblicka. Också kommitténs förslag i övrigt är tänkta att göra regelverket tydligare och enklare och därmed också bidra till en effektivare tillämpning.
Förslagen som rör översiktsplaneringen syftar till att öka incitamenten och intresset för översiktsplanering, bl.a. genom att knyta tydliga förenklingar i detaljplaneläggningen till översiktsplanen. För att kommunen ska kunna ta till vara dessa möjligheter till för-
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
963
enklingar kommer det att krävas ökade resurser och insatser i den översiktliga planeringen. Samtidigt kan arbetet förenklas betydligt jämfört med dagens situation genom såväl enklare handläggning som enklare redovisningar. När det gäller detaljplaneläggningen bör handläggningen kunna gå snabbare och därmed minska resursbehovet, bl.a. genom minskade krav på program och genom förtydligandet att en detaljplan inte ska reglera mer än vad som behövs. Förslagen kommer att ge kommunerna anledning att se över fördelningen av resurser mellan översiktsplanering, detaljplanering och framtagande av områdesbestämmelser.
Genom förslagen till mer översiktliga detaljplaner kommer kommunerna att tydligare erbjudas valmöjligheter när det gäller regleringen i detaljplanen. En kommun som väljer en mer översiktlig detaljplan kommer att behöva lägga ökad tyngd vid prövningen i samband med ansökningar om bygglov. Samtidigt kommer behovet av bedömningar av vad som kan anses som mindre avvikelser förenliga med planen att minska. Detta är en prövning som i dagsläget tar mycket av byggnadsnämndernas resurser i anspråk. Skälet till detta är att detaljplanerna lär bli mindre reglerande, exempelvis när det gäller rena utformningsfrågor, genom tydliggörandet att sådana frågor kan prövas i bygglovsskedet framöver. Också dessa förändringar ger anledning för kommunerna att se över resursfördelningen, i vissa fall också när det gäller fördelningen av resurser mellan planering och bygglovsprövning.
De särskilda undantagen för kravet på bygglov för vissa åtgärder rörande en- och tvåbostadshus – de s.k. friggebodsreglerna – utökas med ytterligare lovfria åtgärder avseende friliggande en- och tvåbostadshus vilket är till fördel för enskilda och minskar byggnadsnämndernas arbetsinsatser.
Förslaget till sammanslagen process för hantering av dagens bygglovsprövning och bygganmälansskedet innebär i första hand en förskjutning av insatserna; från dagens prövning som har en tyngdpunkt mitt under byggprocessen till insatser i ett tidigt och ett sent skede. I första hand ska det därför enligt kommitténs bedömning vara fråga om en omfördelning av byggnadsnämndernas resurser.
Den samordnade hanteringen med miljöbalken kommer i viss mån att ställa ökade krav på administration i samband med bygglovsprövningen för byggnadsnämnderna. Vidare innebär förtydligandet när det gäller kraven på underrättelser vid bygglovsprövningen till berörda att administrationen ökar. Förändringarna inne-
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
964
bär sammantaget att det blir en förskjutning från kommunfullmäktige till byggnadsnämnd när det gäller prövningen av vissa frågor och att byggnadsnämnden får fler handläggningsmoment att ansvara för. Detta kommer att kräva ökade resurser, såväl personella som ekonomiska. När det gäller kostnadstäckning så bör det i princip ske genom avgiftsuttag. Dessutom kommer de ökade kraven på bygglovshandläggarna kräva fler handläggare och öka kraven på kompetens.
14.2 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna för den svenska demokratin och också en av grunderna för PBL. Kommittén anser att denna princip bör värnas också fortsättningsvis och lämnar flera förslag som har syftet att stärka kommunernas roll. Kommitténs förslag innebär exempelvis ett utryckligt ansvar för kommunerna att i samverkan hantera frågor av mellankommunal och regional betydelse och att själva bevaka sina kommunala intressen. Vidare föreslår kommittén att den statliga kontrollen ska begränsas till genuint statliga frågor, dvs. frågor som rör riksintressen, miljökvalitetsnormer samt hälsa och säkerhet. Dessutom föreslås förtydliganden när det gäller det kommunala handlingsutrymmet och överprövningens omfattning.
Ett tydligare kommunalt ansvar kombineras emellertid med vissa förtydliganden i fråga om kraven på avvägningar mellan olika intressen och bibehållna, men också tydligare, krav när det gäller möjligheterna för berörda att medverka inför beslut och syftet med sådan medverkan. Det är enligt kommitténs mening angeläget att kommunens grundläggande ansvar för beslut enligt PBL också fortsättningsvis ska vara förknippat med tydliga möjligheter till insyn och inflytande för medborgare inför beslutsfattandet.
14.3 Konsekvenser för näringslivet, bl.a. små företag
14.3.1 Detaljplanerna ska inte tyngas med detaljreglering och tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas
Genom att tydliggöra att bygglovsprövningen ska få ökad tyngd och genom förslaget att möjliggöra konkretiseringar genom ändringar av detaljplanerna under genomförandetiden, ska detalje-
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
965
ringsgraden i detaljplanerna kunna minska. Inriktningen bör vara att frågor som rör mark- och vattenanvändningen och byggandets omfattning ska klaras ut med de berörda genom detaljplaneläggningen. En minskning av regleringen av detaljer i detaljplanen bör minska risken för onödiga låsningar exempelvis när det gäller utformningsfrågor, vilket bör gynna exploatörer i stor utsträckning. Samtidigt bör man vara medveten om att för enskilda berörda kan förutsägbarheten minska något eftersom vissa frågor kommer att klaras ut i ett senare skede. Ska en planläggning som inriktas mot mer strukturella frågor få acceptans och få berörda att delta vid samråd och på andra sätt bidra i arbetet med att förbättra beslutsunderlagen är det troligen extra viktigt att respekten för planläggningen ökar och att kommunen är tydlig med vilka frågor som anses slutligt behandlade. En utgångspunkt bör därför vara att en plan som är aktuell inte ska kunna frångås annat än undantagsvis.
Tidsåtgången för detaljplaneläggning ska kunna kortas om kommitténs förslag till förenklingar genomförs, exempelvis genom möjligheterna att hoppa över programskedet om kommunen har stöd i översiktsplanen. I vissa särskilda fall ska det också vara möjligt att ställa ut förslaget till detaljplan direkt, dvs. utan samråd, vilket innebär att handläggningstiden kan kortas ytterligare. Också i de fall samråd behövs ska handläggningstiderna kunna kortas genom kommitténs förslag eftersom avsikten är att flexibiliteten ska öka när det gäller i vilka skeden och avseende vilka frågor samråd ska ske. Förändringarna innebär inte att rättsläget försämras för de enskilda eftersom samråden anpassas efter behoven i de enskilda situationerna.
14.3.2 Förbättrad samordning mellan PBL och miljöbalken ska förenkla och snabba upp hanteringen
En förbättrad samordning mellan miljöbalken och PBL och mellan bygglovs- och bygganmälansskedena ska enligt kommittén förenkla och snabba upp hanteringen för enskilda. Genom ökade krav på kommunal samordning är tanken att oförenliga besked ska kunna undvikas och besked ges vid samma tillfälle i de fall det kan anses lämpligt.
Genom att samordna hanteringen kan tidsvinster uppnås, exempelvis genom att handlingar i tillståndsärendet kan användas också i planärendet och samråden med de berörda kan samordnas. Samti-
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
966
digt kan exploatörerna och de enskilda berörda i större utsträckning förhoppningsvis få en samlad bild av de prövningar som krävs enligt de båda regelverken, möjligheterna att påverka beslutsunderlaget avseende respektive prövning bli tydligare och acceptansen för besluten öka.
För att behålla den helhetssyn och flexibilitet som är grundläggande för samordningen av hanteringen behöver också instanskedjan för överprövningen vara gemensam.
14.3.3 Plangenomförandefrågor ska hanteras tidigare
Kommitténs förslag att frågor som rör plangenomförandet ska aktualiseras redan vid översiktsplaneringen innebär att frågor som rör exempelvis fördelningen av ansvaret för allmänna platser och andra genomföranderelaterade frågor blir tydligare för dem som berörs, såväl för företag och enskilda som för myndigheter i tidigare skeden än för närvarande. Avsikten med detta är att förutsägbarheten ska öka och att enskilda intressenter och andra berörda ska få en bättre framförhållning och enklare att bedöma vilka konsekvenser med koppling till genomförandet som en utbyggnad inom ett visst område kan få, exempelvis i fråga om huvudmannaskap för allmänna platser.
Överskådligheten kommer att öka genom att plan- och genomförandebeskrivningarna ska kunna utgöra delar av detaljplanen och inte som i nuläget särskilda handlingar.
14.3.4 Bygglovplikten ska vara enhetlig men kunna varieras av kommunerna genom detaljplan eller områdesbestämmelser
Kommitténs förslag till en mer generell, och i vissa avseenden ökad, bygglovsplikt kan anses medföra vissa nackdelar för enskilda jämfört med nuläget. Denna förändring ska dock ses tillsammans med de möjligheter som kommunerna har att anpassa nivån på lovplikten utifrån de kommunala förhållandena. Genom att göra lovplikten generell kommer olika typer av verksamheter att jämställas och oönskade skillnader mellan bebyggelse inom och utom planlagt område försvinna. Mer enhetliga regler för bygglovsplikten ger även förutsättningar för att enskilda fastighetsägare och bygglovs-
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
967
sökande behandlas likvärdigt, och besluten blir därigenom lättare att förstå och acceptera. Den ökade administration som den ökade lovplikten kan antas innebära för främst enskilda bedöms som begränsad bl.a. eftersom det material som kommer att krävas för bygglovsprövningen avseende byggnaden eller anläggningen bör kunna tas fram ur materialet som rör tillståndsärendet eller anmälningsärendet enligt miljöbalken. Fördelen med en skärpt bygglovsplikt är att placering, utformning och utförande enligt PBL:s bestämmelser kommer att prövas och att berörda grannar genom prövningen kommer att ha möjlighet att komma till tals innan lov ges. I sammanhanget bör nämnas att bygglovsprövningen kan anpassas till åtgärdens art och förhållandena på platsen och att byggnadsnämnden är skyldig att ta till vara möjligheterna att förenkla och underlätta ärenden för enskilda. Möjligheterna att i demokratisk, men förenklad form lätta på lovplikten genom i första hand områdesbestämmelser ger förutsättningar att anpassa plikten efter lokala förhållanden. Förslaget kan därför anses gynna också företagandet om det hanteras på avsett sätt.
14.3.5 Förbättrad samordning mellan byggnadsnämndens prövning och tillsyn gentemot byggherren ska göra att brister uppmärksammas tidigt
Genom samordning av bygglovs- och bygganmälansskedena skapas förutsättningar för en sammanhållen prövning. Därmed undgår man problemet med motstridiga beslut rörande samma åtgärd och handläggningstiderna ska kunna kortas. Samtidigt är ett syfte att kvaliteten i det byggda ska höjas och att brister ska kunna uppmärksammas i tidigare skeden. Detta bör öka möjligheterna för enskilda att påverka exempelvis förutsättningarna för projekteringen och därmed också ofta leda till lägre kostnader än om bristerna uppmärksammas i senare skeden.
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
968
14.3.6 Tydligare krav på den kvalitetsansvarige och ökade krav på slutbevis ska öka möjligheterna att uppfylla samhällets krav
Rollen som kvalitetsansvarig har blivit otydlig och kommittén föreslår lagstiftningsändringar för att tydliggöra uppgifterna. Kommitténs förslag innebär också att det ställs ökade krav på certifiering i de fall kvalitetsansvariga behövs. Kraven ökar således på dem som framöver vill åta sig uppgifterna, men tydliggörandet och skärpningen bedöms som nödvändiga för att möjligheterna att uppfylla samhällets krav ska förbättras. Lägre krav på den kvalitetsansvarige kan ställas i vissa typer av ärenden, exempelvis tillbyggnad eller ändring av en- eller tvåbostadshus, och kravet på en kvalitetsansvarig avskaffas helt vid enkla åtgärder. Genom att tydligare ange i vilka situationer det ska krävas en certifierad kvalitetsansvarig, ange när annan kan godkännas och när det inte behövs någon kvalitetsansvarig alls, är kommitténs bedömning att rollen som kvalitetsansvarig blir starkare. Anledningen till detta är att det blir tydligare i vilka situationer det behövs en fristående person som har som främsta uppgift att ge byggherren stöd och säkra att väsentliga samhällskrav uppfylls. Incitamenten för att certifiera sig bör således öka. Genom en tydligare roll och ett tydligare ansvar bör kvaliteten i den byggda miljön som helhet förbättras.
Som ett avslut på byggandet och en kontroll av att det uppförda byggnadsverket uppfyller samhällets krav föreslår kommittén att ett slutbevis ska krävas för att byggnadsverket ska få tas i bruk. För att detta inte ska bli ett hinder för enskilda kommer det att finnas skäl att se över tidsplaneringen från byggstart till tid för ibruktagande i de enskilda projekten så att eventuella brister hinner åtgärdas innan exempelvis hyresgäster eller köpare förväntas få tillträde. Dessutom är en förutsättning att det finns tillräckliga resurser hos byggnadsnämnden så att slutbevis kan utfärdas utan fördröjningar på grund av arbetsanhopningar.
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
969
14.3.7 Tydligare regler avseende kommunalt handlingsutrymme och överprövningens ram samt kortare instanskedja ska ge ökad förutsägbarhet men också kortare handläggningstider
Syftet med sammanslagningen av 2 och 3 kap. PBL är bl.a. att det tydligare ska framgå att rättsverkande planläggning och bygglovsprövningen är beroende av varandra. Klargörandet att bygglovsprövningen avser delar som inte reglerats i plan kommer förhoppningsvis att minska behovet av tolkningar av planen och på så sätt leda till att prövningarna kan koncentreras till prövningar i sak. Därmed bör handläggningstiderna kunna kortas.
Genom att tydligare ange vilket handlingsutrymme kommunerna har och på vilka grunder ett beslut ska kunna ifrågasättas, dvs. att kommunen inte följt gällande regler, kommer besluten förhoppningsvis att accepteras i större utsträckning och antalet överklaganden minska. Tydligare regler i fråga om vad överprövningen kan avse bör också leda till att överprövningen kan ske snabbare.
Också förslaget till en kortare instanskedja vid överprövningar avses lägga grunden för en kortare handläggningstid i de ärenden som prövas. Det gäller inte endast de ärenden som samordnas med miljöbalksprövningen utan alla ärenden som föreslås prövade i plan- och miljödomstolar eftersom den första domstolsprövningen kan koncentreras till fem specialiserade enheter. Koncentrationen förbättrar också förutsättningarna att ha handläggare med hög kompetens rörande PBL och möjliggör också att ha särskilt sakkunniga, s.k. plan- och miljöråd, i rätten vid prövningen av PBLärendena. De personella och ekonomiska konsekvenserna i dessa delar utvecklas i avsnitten 13.3.3 och 13.3.5.
Berörda ska underrättas om ansökningar om bygglov i större utsträckning, dvs. även inom detaljplanelagda områden. Detta ökar kommunernas administration genom krav på underrättelse inför beslut om bygglov och krav på att få kvittens på att berörda fått del av besluten. En av fördelarna med denna skärpning är att besluten ska kunna vinna laga kraft i större utsträckning och därmed öka tryggheten för framför allt byggherren. Kretsen som ska ha rätt att överklaga rättsverkande planer, i huvudsak detaljplaner, förtydligas på så sätt att den som ska ha rätt att överklaga beslut ska vara berörd, ha yttrat sig senast under utställningen och att beslutet ska ha gått klaganden emot. Detta innebär att kretsen klagoberättigade i viss utsträckning begränsas jämfört med den praxis som utvecklats.
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
970
För tydlighetens skull föreslås att också statliga myndigheter som förvaltar statens egendom och kommuner som är berörda ska ha rätt att överklaga i egenskap av berörda och i situationer då besluten kan anses ha gått dem emot. PBL-kommittén anser att man bör hålla fast vid principen att det är kommunen som har till uppgift att göra de slutliga avvägningarna när det gäller samhälleliga intressen. För att uppfylla EG-rättsliga krav föreslår kommittén ett avsteg från denna princip och föreslår att vissa miljöorganisationer ska kunna överklaga beslut avseende detaljplaneläggning för de särskilda åtgärder som kräver en miljökonsekvensbeskrivning och som räknas upp i 5 kap. 18 § tredje stycket PBL. Dessa förslag till förändringar bedöms dock endast i begränsad utsträckning påverka antalet överklaganden.
Genom att begränsa och tydliggöra användningsområdet för områdesbestämmelser är avsikten att risken för formella fel kommer att minska. På så sätt kommer också handläggningstiden att kunna förkortas. I nuläget är just formella fel en vanlig grund för upphävande av sådana bestämmelser.
14.4 Konsekvenser i övrigt
14.4.1 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, för att nå de integrationspolitiska målen, för integriteten och för tillgängligheten
Kommitténs förslag bedöms inte påverka möjligheterna till en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män, möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen och inte heller den personliga integriteten.
Kommittén föreslår inte heller några lagstiftningsändringar som gäller tillgänglighet och användbarhet. Egenskapskravet tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga har samma värde som de övriga egenskapskraven i BVL. Genom den samordnade bygglovsprocessen är kommitténs bedömning att förutsättningarna att uppfylla dessa krav förbättras.
Kommittén vill i detta sammanhang peka på att konsekvensanalyser i samband med översikts- och detaljplanering kan lägga grunden för bedömningar av konsekvenser för bl.a. jämställdheten mellan könen, för samhällets mångfald och för tillgänglighet och användbarhet.
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
971
14.4.2 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Kommitténs förslag bedöms inte innebära förändringar när det gäller sysselsättningen i olika delar av landet. Förslagen innebär inte heller några lagstiftningsändringar som på något negativt sätt påverkar tillgången till service, de ekonomiska förutsättningarna i olika delar av landet eller den regionala fördelningen i landet.
Kommunernas fysiska planering och beslut enligt PBL har en underordnad betydelse när det gäller möjligheterna till tillväxt och ökad sysselsättning, men kan dock på olika sätt både underlätta och ge ramar för utvecklingen.
14.4.3 Konsekvenser för brottsligheten
Kommittén föreslår inga särskilda regler som ger konsekvenser för brottsligheten. Kommittén vill dock framhålla att bebyggelsens utformning kan ha betydelse för människors upplevelse av trygghet och att medvetna insatser i den fysiska planeringen kan utgöra ett led i ett samordnat brottsförebyggande arbete. Under senare år har frågor om trygghet och säkerhet i bebyggelsemiljön allt oftare uppmärksammats i den fysiska planeringen. Kommitténs överväganden och förslag när det gäller behovet av skilda konsekvensanalyser i samband med översiktsplaneringen och detaljplaneläggningen kan lägga grunden för att metoderna för att bedöma konsekvenser av detta slag utvecklas ytterligare.
14.4.4 Andra konsekvenser
Den kommunala planläggningen och bygglovprövningen är endast några av de instrument som påverkar samhällsutvecklingen. Genom att hålla planerna aktuella kan emellertid kommunerna ge besked om hur de ser på mark- och vattenanvändningen ur ett mer strategiskt perspektiv och i förhållande till olika samhällskrav som ska tillgodoses. En mer strategisk planering kommer förhoppningsvis att ge kommunerna ett bättre stöd vid diskussioner rörande lämplig och önskvärd utveckling i kommunen och i regionen. Kommunen kan också få bättre stöd i kommunala planer vid olika förslag. När det gäller avvägningen avseende vad som ska regleras i en detaljplan behöver man i de enskilda ärendena bedöma exploatörers och be-
Förslagens konsekvenser SOU 2005:77
972
rörda enskildas behov av att känna en ökad tydlighet i fråga om vad som kan tillåtas inom området och vilka konsekvenser genomförandet kan få. Detta gäller särskilt ambitionen att öka förutsägbarheten när det gäller användningen av mark- och vattenområden och byggandets utformning. När sedan en konkret verksamhet eller åtgärd aktualiseras ska kommunerna kunna erbjuda en effektiv handläggning med stöd av en tydlig lagstiftning. På så sätt kan man skapa förutsättningar för att den prövning som sker enligt PBL blir tillräcklig utifrån de aspekter som denna lagstiftning ska bedöma, utan att onödigtvis förlänga den totala tidsåtgången för prövningen av ett ärende. Avvägningen mellan vad som ska regler i detaljplan eller genom områdesbestämmelser respektive vad som kan tillåtas prövas först i bygglovskedet är därför central.
Genom att i ökad utsträckning koppla samman prövningarna enligt miljöbalken och PBL minskar riskerna för att frågor blir obehandlade och för att de enskilda upplever att de yttrar sig i samma sak flera gånger. Möjligheterna att få avskiljande effekter ökar också om prövningsinstanserna tar till vara möjligheterna att tydligt uttrycka vad som prövas i respektive ärende.
Även användningen av enstaka byggnader eller anläggningar kan få betydande omgivningspåverkan, exempelvis externt köpcentrum. I nuläget råder en osäkerhet i fråga om när en enstaka byggnad kan prövas i bygglov och när det krävs detaljplanläggning. Kommittén har för att komma till rätta med detta problem föreslagit att sådana byggnader eller anläggningar som kan anses ha betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplaneläggning. Ändringen innebär att projekt av det aktuella slaget kommer att bli blir mer allsidigt belysta, bl.a. eftersom en miljökonsekvensbeskrivning enligt de bestämmelser som återfinns i miljöbalken vanligtvis kommer att krävas. Dessutom kommer enskilda berörda att få bättre möjligheter till insyn och inflytande och exploatören får en ökad trygghet genom ett lagakraftvunnet beslut om detaljplan.
Man kan dock inte bortse ifrån att det flexibla systemet kommer att ställa krav på kommunerna att bli tydliga när det gäller i vilket skede en fråga får sin slutliga bedömning. Annars riskerar man att samma fråga kan prövas flera gånger. Det är dock ingen skillnad jämfört med idag.
Förslagen till ny instansordning är led i en strävan att effektivisera beslutsprocessen. Genom att en instans i kedjan tas bort för det stora flertalet överprövade ärenden, dvs. byggloven, ska effektiviteten öka. För överklagade planärenden som i dag prövas av re-
SOU 2005:77 Förslagens konsekvenser
973
geringen kan instanskedjan anses bli lika lång, men förtydligandena avseende prövningens ram m.m. kan förväntas innebära att överprövningen kan snabbas upp. Dessutom bör vinster kunna uppnås genom en ökad koncentration och bättre möjligheter till samordnad hantering med till PBL-ärendena kopplade miljöbalksärenden rörande samma åtgärd. Detta bör kunna leda till samordningsvinster på sikt. Genom att koncentrera handläggningen till färre enheter bör det skapas förutsättningar för att handläggningen ska kunna gå snabbare och på sikt också minska resursbehovet.
Förslaget att anläggningar som ska kräva bygglov ska preciseras i förordningsform är en nyhet i PBL, men är en ordning som tillämpas i miljöbalken, där exempelvis anläggningar som ska anses som miljöfarliga verksamheter och kräver tillstånd eller anmälan anges i en särskild förordning. Även om förordningsändringar skulle kunna ske med ett mer begränsat inflytande för kommuner och andra berörda ges samtidigt möjligheter till en större flexibilitet och ökad snabbhet vid förändringar.
Avslutningsvis finns anledning att betona att ett genomförande av kommitténs samlade förslag till lagändringar kommer att ställa krav på betydande utbildnings- och informationsinsatser. Det gäller såväl till kommuner som till enskilda och olika myndigheter som handlägger eller kommer i kontakt med PBL. Genomslaget av förändringarna kommer även att förutsätta ändrade arbetssätt och rutiner, inte enbart inom kommunerna, utan även hos länsstyrelserna, statliga myndigheter och andra aktörer som involveras i plan- och byggprocesserna.
975
15 Genomförande av kommitténs förslag
Sammanfattning Kommitténs förslag innebär betydande förändringar av det nuvarande regelverket. Det kommer därför att behövas en viss tid mellan riksdagens beslut och den dag ändringarna ska börja gälla. Detta krävs bland annat för att få den nya organisationen på plats till följd av den ändrade instansordningen. Det behövs också tid och resurser för utbildningsinsatser.
Kommitténs bedömning är att ändringarna kan genomföras den 1 januari 2008 och då omfatta såväl ändrad instansordning som ändrade materiella bestämmelser i framför allt PBL.
Kommittén föreslår en särskild övergångstid när det gäller områdesbestämmelser som tagits fram med stöd av dagens reglering. Förslaget innebär att sådana områdesbestämmelser ska kunna fortsätta gälla högst fem år efter ikraftträdandet.
Vissa övergångsbestämmelser behövs också i övrigt, bl.a. för att undvika att oavslutade ärenden överlämnas till den nya prövningsorganisationen.
Det krävs en övergångstid för anpassning till nya förutsättningar
När det gäller lämplig tidpunkt för genomförandet av de aktuella lagstiftningsförändringarna finns det anledning att ta hänsyn till att det kommer att krävas vissa förberedelser innan ändringarna träder i kraft. Det gäller särskilt förslagen till ändrad instansordning för överprövning av PBL-ärenden. Kommunerna och andra som ska tillämpa de nya bestämmelserna behöver också tillräcklig tid för förberedelser, särskilt i de fall en kommun har för avsikt att minska lovplikten utanför områden med detaljplan.
Genomförande av kommitténs förslag SOU 2005:77
976
Ändringarna bör genomföras vid samma tidpunkt
En fråga man kan ställa sig är om ändringarna av de materiella reglerna i PBL ska genomföras före den organisatoriska förändringen. För en tidigare tidpunkt för ikraftträdandet talar att förväntningarna på ändrade materiella regler är stora och att förslagen till största delen innebär förslag till förenklingar av olika slag, bl.a. avseende kommunernas arbete, och förstärkt inflytande i vissa fall. Mot skilda genomförandetidpunkter talar exempelvis att det kan vara en nackdel om regeringen eller de allmänna förvaltningsdomstolarna ska tillämpa de nya reglerna under en begränsad tid. Även om det ofta tar tid för ärenden att nå domstol eller regeringen går det inte att utesluta att så blir fallet.
Nackdelarna med genomförande vid skilda tidpunkter anses vara större än fördelarna och därför föreslår kommittén en gemensam tidpunkt för genomförandet.
Att låta ändringarna börja gälla den 1 januari 2008 bedöms realistiskt
Rimligtvis kan genomförandet ske tidigast den 1 januari 2008. Att denna tidpunkt kan vara möjligt baseras på antagandet att slutbetänkandet sänds ut på remiss tämligen omgående. Remisstiden bör vara fyra månader. Med tanke på att kommitténs förslag till förändringar är omfattande och med hänsyn till att det är val 2006 kan en proposition troligtvis lämnas till riksdagen först efter valet hösten 2006. I vart fall kommer den sannolikt att kunna behandlas först efter valet. Riksdagens behandling och beslut av förslagen till ändringar bör kunna ske i början av 2007. Om riksdagen tar beslut under första kvartalet 2007 skulle förberedelserna för införandet kunna ske under resten av året. Denna tid kan anses aningen kort men ändå ge en acceptabel tid för att förbereda genomförandet.
Skulle förslagen till organisatoriska förändringar inte genomföras skulle de i övrigt föreslagna ändringarna kunna träda i kraft den 1 juli 2007.
De förberedelser som krävs är av olika slag
Eftersom kommitténs förslag sinsemellan är mycket varierande kommer det att krävas förberedelser av olika slag. Det handlar bl.a. om att organisera de domstolar som ska hantera överprövningen av
SOU 2005:77 Genomförande av kommitténs förslag
977
PBL-ärenden fortsättningsvis, exempelvis genom att dimensionera, rekrytera och utbilda personalen.
En förberedelsetid på 9–12 månader kommer att innebära att det också ska finnas utrymme att ordna utbildning för dem som är berörda av förändringarna, särskilt för kommunalt anställda.
Flera av de förslag som kommittén lämnar kräver en omställningstid. Det gäller bl.a. förslagen rörande generell lovplikt med möjlighet för kommuner att i rättsverkande planer anpassa denna plikt till förhållandena i respektive kommun. Vid valet av lämplig övergångstid bör man ta hänsyn till att kommunerna genom en rimlig prioritering av uppgifterna ska kunna förbereda genomförandet och att enskilda inte onödigtvis ska tvingas in i administrativa processer enbart för att det kommunala arbetet tar tid. Samtidigt bör en viss press på anpassning till ett nytt regelverk finnas om det ska få genomslag. Ett ikraftträdande som ligger närmare ett år från riksdagsbeslutet gör att särskilda övergångsbestämmelser ska kunna undvikas när det gäller anpassningen till de nya bestämmelserna som rör bygglovsplikten och kommunerna får därmed anses ha tillräckligt utrymme för att ta nödvändiga beslut i denna del.
Kompetensutveckling och resursförstärkningar kommer att behövas
En väsentlig del i genomförandet är att kompetensutveckling sker bl.a. genom utbildningsinsatser som anordnas centralt och regionalt, men också kommunalt i vissa fall. Det kan också handla om att se över behovet av kompetens inom kommunerna, länsstyrelser och andra myndigheter för att möjliggöra rekrytering av personer med rätt kompetenser inför hanteringen av ärenden enligt de ändrade bestämmelserna.
Genom särskilda satsningar på utbildning kan man skapa en god beredskap inför det att de nya reglernas ska börja tillämpas.
Särskilda övergångsregler behövs i några fall
När det gäller en ändrad instansordning bör inga ärenden överlämnas till den nya organisationen. Styrande bör vara om ärendet har anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före ikraftträdandet.
Genomförande av kommitténs förslag SOU 2005:77
978
Det kommer att behövas särskilda övergångsbestämmelser i vissa fall, exempelvis för att möjliggöra att ärenden som inletts under den tid förfarandet var uppdelat på bygglov och bygganmälan ska kunna fullföljas enligt de äldre bestämmelserna. Detsamma gäller för ändringarna som rör sanktionssystemet, om inte ändringarna ska anses innebära retroaktiv bestraffning.
När det gäller områdesbestämmelser begränsas användningsområdet. Det innebär att det bl.a. inte längre kommer att finnas möjlighet att genom områdesbestämmelser reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse eller för fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål och inte heller reglera största tillåtna byggnads- eller bruksarea för fritidshus och storleken på tomter på sådana hus. Områdesbestämmelser som reglerar dessa frågor bör därför den dag de nya bestämmelserna träder i kraft betraktas som ogiltiga eftersom de inte har stöd i lagen om inte särskilda övergångsregler föreslås. Den kommun som vill reglera denna typ av frågor bör i första hand bedöma om kommunens intentioner i dessa delar ska säkerställas genom en översiktsplan, framför allt genom en fördjupning eller om reglering ska ske genom detaljplaneläggning med därtill kopplad byggrätt. En omställningstid på knappt ett år inför ikraftträdandet bör emellertid möjliggöra att den typ av reglering som kommunen anser lämplig kan tas fram och att frågorna är reglerade den dag ändringarna träder i kraft. Med hänsyn till att resurserna inte är tillräckliga på sina håll bör en viss övergångstid kunna medges. Denna tid föreslås uppgå till fem år.
När det gäller fastighetsplaner behövs det en bestämmelse som anger att fastighetsplaner ska anses som detaljplanebestämmelser.
Beslut om lov för tillfällig åtgärd ska kunna gälla under den tid som beslutet har giltighet. Däremot bör det inte finnas möjligheter att förlänga sådana beslut med stöd av äldre bestämmelser.
Avslutande reflektioner
Även om tidpunkten fram till genomförandet kan anses lång bör man hålla i minnet att många av de förändringar som föreslås i princip kan genomföras redan med stöd av dagens lagstiftning. Sammantaget anses ett genomförande inom två år från slutbetänkandet rimligt även om en organisatorisk förändring ingår bland förslagen.
979
16 Författningskommentar
16.1 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglag (1987:10)
1 kap. Inledande bestämmelser
2 §
Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är från allmän synpunkt mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet.
Bebyggelse skall ges en från allmän synpunkt lämplig och ändamålsenlig utformning.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 Paragrafens första och andra stycken motsvaras av nuvarande bestämmelser i dels 2 kap. 1 § första stycket, dels 1 kap. 6 § första meningen. En direkt motsvarighet till det tredje stycket saknas däremot i gällande lagtext. Det förslagna nya stycket syftar till att sammanfattande beskriva den typ av lämplighetsbedömningar som nu framgår av olika bestämmelser i 2 och 3 kap. Avsikten med den föreslagna nya paragrafen är att tydliggöra de skilda slag av lämplighetsbedömningar som ska göras vid beslut om mark- och vattenanvändning, lokalisering av bebyggelse eller utformning av bebyggelse. Genom bestämmelsernas placering i kapitlets inledning betonas att de allmänna intressena är grundläggande utgångspunkter vid lagens tillämpning.
Författningskommentar SOU 2005:77
980
I nuvarande 1 kap. 6 § finns också en andra mening som anger att de lämplighetsbedömningar, som paragrafen förutsätter, ska ske vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Denna bestämmelse föreslås utgå, eftersom den inte kan anses fylla någon självständig funktion. Att PBL:s grundläggande utgångspunkter för lämplighetsbedömningar i princip ska gälla vid all tillämpning av lagen bör ses som en självklarhet som inte närmare behöver anges i lagtexten. I senare bestämmelser i 1 kap. anges de olika former för planering och prövning i övrigt som PBL innehåller. Vid tillämpningen av dessa görs bedömningen i vilken utsträckning olika allmänna intressen är relevanta i olika ärenden.
3 §
Vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Det skall alltid finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Paragrafens första mening motsvarar bestämmelsen i nuvarande 1 kap. 5 §. Sista ledet i den nuvarande bestämmelsen föreslås dock utgå eftersom den kan skapa oklarhet om bestämmelsens förenlighet med Europakonventionen.
För att förtydliga den avvägning som ska ske i varje enskilt fall preciseras i den föreslagna andra meningen att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan berörda allmänna och enskilda intressen. Formuleringen utgår från hur den s.k. proportionalitetsprincipen brukar formuleras bl.a. av Regeringsrätten vid prövning av lagstiftning av det slag som PBL utgör. I ordet ”alltid” ligger ett krav på att det sker en prövning av att den rimliga balansen föreligger i det enskilda ärendet och att det således inte bara räcker med en generell hänvisning t.ex. till att vissa allmänna intressen i princip har en stark ställning i lagstiftningen. Formuleringen om balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och konsekvenserna för motstående enskilda intressen syftar till att fånga upp de olika situationer där avvägningar enligt bestämmelsen kan aktualiseras. Att det ska ske en avvägning innebär naturligtvis att utfallet kan bli olika i olika situationer. Det kan bero på lagstiftningen men också vilka argu-
SOU 2005:77 Författningskommentar
981
ment som framförs i olika situationer. Exempelvis kan det allmännas intresse av att få till stånd en detaljplaneläggning vara mycket starkt eftersom det stöds av tydliga krav i lagstiftningen på situationer då planläggning ska ske. Därmed kan den enskildes önskemål om att få en bygglovprövning direkt inte få någon större tyngd vid avvägningen.
4 §
Det är en kommunal angelägenhet att enligt denna lag besluta om planläggning av användningen av mark och vatten.
Inom det handlingsutrymme som denna lag ger, är rätten att bestämma om användningen av mark och vatten förbehållen kommunen, om inte annat följer av bestämmelserna i 12 kap. PBL om statlig kontroll.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1 och 12.5.6. Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande 1 kap. 2 §. Eftersom det kan finnas också annan planläggning, t.ex. enligt trafiklagstiftningen, som berör frågor om markanvändningen har i förslaget lagts till orden ”enligt denna lag”. Ordet ”planlägga” i den nuvarande lagtexten har bytts ut mot ”besluta om planläggning av” för att förtydliga att det också är en fråga för kommunen att avgöra om planläggning över huvud taget ska ske.
Förslaget till andra stycke har ingen motsvarighet i gällande lag. Syftet med bestämmelsen är att i lagtext tydligt ange den princip som i dag framgår av förarbeten och praxis, nämligen att det är kommunens uppgift att göra de allmänna lämplighetsbedömningar i markanvändningsfrågor som prövningen enligt PBL till stor del handlar om. Med valet av ordet ”bestämma” i stället för ”besluta” om användningen av mark och vatten avses därvid att markera att det inte bara handlar om kommunens formella beslutanderätt utan om rätten att göra de bedömningar i sak som lagen förutsätter. De materiella bestämmelserna i PBL, som nu föreslås samlas i 2 kap., är i många avseenden mycket allmänt hållna och ger därmed beslutande organ ett stort handlingsutrymme vid lagens tillämpning. Detta gäller särskilt vid planläggning men i betydande utsträckning också vid lovprövning. Lagens princip är att det ska vara kommunen som disponerar över detta handlingsutrymme och att kommu-
Författningskommentar SOU 2005:77
982
nala bedömningar i sådana skönsmässiga frågor normalt inte ska ändras vid en överprövning av de kommunala besluten. Bestämmelsens syfte är således att i lagtext förtydliga att inom de ramar som lagen ger är det kommunens uppgift att göra allmänna lämplighetsbedömningar av olika slag. Så länge bedömningarna ligger inom ramarna för gällande bestämmelser är bestämmanderätten i princip kommunens ensak.
5 §
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen skall ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön samt ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden och om hur bebyggelsen skall användas, förändras och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, för att i vissa avseenden pröva eller reglera nytillkommande eller befintlig bebyggelse.
För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.1.
Paragrafen motsvaras av nuvarande bestämmelser i 1 kap. 3 §. Som en följd av kommitténs förslag till förändringar av bestämmelserna om de olika planinstrumenten föreslås vissa justeringar av paragrafen.
Genom ett tillägg i andra meningen första stycket – att översiktsplanen skall ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön – synliggörs den mer strategiska inriktning i översiktsplaneringen som följer av förslagen till ändringar i 4 kap. I andra meningen föreslås även en ändring för att svara mot förslagen till ändringar i 4 kap. 1 § som syftar till att synliggöra översiktsplanens funktion som underlag för beslut om bebyggelsens utveckling (se avsnitt 6.5.3).
SOU 2005:77 Författningskommentar
983
Kommitténs förslag till ändringar i områdesbestämmelsernas regleringsmöjligheter (se avsnitt 8.3.1–8.3.5) och när det gäller kopplingen till översiktsplanen (se avsnitt 8.3.6) motiverar att även de grundläggande bestämmelserna om planinstrumentets uppgifter i tredje stycket ändras.
Förslaget i avsnitt 9.5.3 att avskaffa fastighetsplaneinstitutet som en särskild planform har lett till att fjärde stycket i nuvarande bestämmelser tas bort.
6 §
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av denna lag.
Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida en åtgärd kan godtas med beaktande av kraven i 2 kap. i vissa avseenden.
Kommentar
Förslaget har behandlats i avsnitt 4.4.1.
Paragrafen motsvarar nuvarande 4 § med den skillnad att de delar som avser bygg- respektive rivningsanmälan har utgått till följd av att dessa skeden samordnas med lovskedet. Motiven till den sammanslagna processen har redovisats i avsnitt 10.1.2.
7 §
Efterlevnaden av denna lag övervakas av kommunen genom tillsyn. Vid överträdelser skall frågan om påföljd eller ingripande tas upp.
Kommentar
Bestämmelsen är ny och införs som ett led i strävan att tydliggöra att kommunen också har en tillsynsroll (se avsnitt 4.4.1).
8 §
I varje kommun skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kommunens uppgifter enligt denna lag.
Författningskommentar SOU 2005:77
984
Vad som i denna lag sägs om byggnadsnämnd skall tillämpas på den eller de nämnder som utses enligt första stycket.
Kommentar
Bestämmelsen motsvarar nuvarande 7 § och innebär endast en språklig justering genom att hänvisa till att kommunernas uppgifter framgår av lagen (se avsnitt 4.4.1).
9 §
Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunerna i deras planläggning.
Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.
Kommentar
Bestämmelsen motsvarar nuvarande 8 § (se avsnitt 4.4.1).
10 §
Särskilda bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader och andra anläggningar samt om byggprodukter finns i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Kommentar
Bestämmelsen motsvarar nuvarande 9 § (se avsnitt 4.4.1).
2 kap. Allmänna intressen som skall beaktas vid lagens tillämpning
1 §
Planläggning och byggande skall ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla människor främjas. Goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi skall eftersträvas. En god ekonomisk tillväxt och en lämplig utveckling för olika verksamheter skall underlättas.
SOU 2005:77 Författningskommentar
985
Kommentar
Paragrafen, som är ny, syftar till att ange de övergripande mål och samhällsintressen som ska beaktas vid tillämpningen av lagen. Avsikten är att synliggöra de skilda dimensionerna av hållbar utveckling som behandlas i den svenska strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129); den sociala, den ekologiska samt den ekonomiska dimensionen.
Bestämmelserna i första och andra meningen som behandlar de sociala och ekologiska aspekterna överensstämmer i stort sett med den reglering som finns i andra meningen i nuvarande 2 kap. 2 §. Den ekonomiska dimensionen får ett utryckligt stöd genom tredje meningen i den nya paragrafen. Syftet är att lägga grunden för en balans mellan dessa tre dimensioner vid såväl planläggning som vid prövning av enskilda ärenden. Motiven och innebörden av bestämmelserna har redovisats i avsnitt 4.4.2.
Mark- och vattenanvändning samt lokalisering av bebyggelse
2 §
Vid tillämpningen av denna lag skall också bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Vidare skall vid tillämpningen av denna lag miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas. Planläggning och beslut i andra ärenden enligt denna lag får inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. överträds.
Kommentar Genom denna paragraf anges vilka bestämmelser i miljöbalken som ska gälla också vid tillämpningen av PBL. Bestämmelserna motsvaras av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 1 § andra stycket och sista meningen i första stycket i 2 kap. 2 § samt i viss utsträckning också andra stycket samma paragraf. Hänvisningen till miljöbalkens regler föreslås förbli oförändrade i avvaktan på en översyn av miljökvalitetsnormernas tillämpning ur ett PBL-perspektiv. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
3 §
Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
1. den fysiska miljöns egenskaper samt dess natur- och kulturvärden,
Författningskommentar SOU 2005:77
986
2. möjligheterna att undvika olyckor och förebygga föroreningar,
bullerstörningar och andra risker för människors hälsa och säkerhet,
3. behovet av en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområ-
den, kommunikationsleder och andra anläggningar,
4. möjligheterna att ordna försörjning av trafik, energi, vatten och
avlopp samt att hantera avfall och ordna annan samhällsservice.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
Bestämmelserna syftar till att ange grundläggande principer för de lämplighetsbedömningar som ska ske vid beslut om lokalisering av bebyggelse, dvs. i första hand vid planläggning eller bygglovsprövning. Utformningen av paragrafen utgår i huvudsak från bestämmelserna i 2 kap. 3 § samt från vissa delar av bestämmelserna i 2 kap. 2 §.
Innehållet i första punkten har hämtats från 2 § första mening och andra punkten i 3 §. Syftet med bestämmelserna i den första punkten är att ge tydligt stöd för att lokaliseringsprövningen sker med tillräcklig hänsyn till dels den fysiska miljöns egenskaper, såsom grundförhållanden, markens stabilitet samt vattenområdenas känslighet, dels till de befintliga värdena på platsen såväl när det gäller det omgivande landskapet som bebyggelsen.
Andra punktens innehåll har hämtats från 3 § 1 och 4 samt 4 § 1. Syftet är att förtydliga att möjligheterna att undvika olyckor och förebygga olika typer av risker ska beaktas vid lokaliseringsprövningen.
I den tredje punkten återfinns de bestämmelser som för närvarande finns i 2 kap. 2 § och som behandlar behovet av främja en ändamålsenlig bebyggelsestruktur.
I den fjärde punkten har samlats de bestämmelser som för närvarande finns i 3 § 3 och sista stycket i samma paragraf, dvs. bestämmelser om hänsyn till möjligheterna att ordna en försörjning såväl när det gäller trafik, vissa tekniska försörjningssystem och anläggningar samt annan samhällsservice. Bestämmelserna tar i huvudsak fasta på grundläggande teknisk infrastruktur samt sådan service i form av daghem, skolor och äldrevård som är grundläggande för kommunens medborgare och som samhället eller kommunen pri-
SOU 2005:77 Författningskommentar
987
märt ansvarar för. En nyhet i fjärde punkten är att hänsyn till möjligheterna att hantera avfall anges särskilt (se avsnitt 3.9.4).
4 §
Vid bedömningar av vad som är en lämplig användning av mark- och vattenområden eller en lämplig lokalisering av bebyggelse skall planering och förhållanden i övrigt i andra berörda kommuner beaktas. Särskild hänsyn skall tas till frågor av mellankommunal och regional betydelse.
Kommentar
Paragrafen, som ersätter och utvecklar vad som för närvarande tas upp i tredje meningen i 2 kap. 2 § första stycket, syftar till att ställa krav på att kommunen i sin planläggning ska ta hänsyn till förhållandena i ett större omland. Genom bestämmelsen stärks det mellankommunala och regionala samarbetet och hänsynen till frågor av mellankommunal och regional betydelse. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 4.4.2 och motiven för förslagen utvecklas närmare i avsnitt 5.11.1.
Utformning av bebyggelse
5 §
Bebyggelse skall utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till
1. stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärdena på plat-
sen och så att en god form-, färg- och materialverkan åstadkoms,
2. behovet av skydd mot uppkomst och spridning av brand samt mot
trafikolyckor och andra olyckshändelser samt åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
3. möjligheterna för personer med nedsatt rörelse- eller orienterings-
förmåga att använda bebyggelseområdet,
4. behovet av hushållning med energi och vatten samt möjligheterna
till goda klimatiska och hygieniska förhållanden,
5. möjligheterna att hantera avfall.
Författningskommentar SOU 2005:77
988
Bestämmelserna i första stycket 1–5 gäller även vid tillägg till och ändring av bebyggelsen. Ändringar och tillägg skall göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras.
Särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, som grundas på fackmässiga bedömningar, skall skyddas.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. Innehållet i paragrafen ansluter nära till delar av nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 §, som gäller områden med s.k. sammanhållen bebyggelse samt 3 kap. 1, 10 och 12 §§, som gäller krav på byggnaders utformning och placering. Som redovisats i avsnitt 4.4.2 är det – bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen – inte befogat att behålla den nuvarande uppdelningen mellan kraven på utformning av sammanhållen bebyggelse och kraven på enstaka byggnader, utan flera av de bestämmelser som gäller sammanhållen bebyggelse bör också gälla bebyggelse i allmänhet. Syftet är att på ett tydligare sätt och samlat ange de allmänna intressen och samhällsmål som bör beaktas vid utformning av bebyggelse, såväl som stöd för den rättsverkande planläggningen som bygglovsprövningen i de fall det saknas en rättsverkande plan eller frågorna inte regleras i gällande planer. Begreppet utformning av bebyggelse omfattar också frågor om enskilda byggnaders närmare placering i förhållande till annan bebyggelse och miljön i övrigt. Begreppet placering har utgått främst av skälet att placeringsfrågan typiskt sett kan anses vara en aspekt av utformningen.
Den första delen av första punkten har hämtats från 3 kap. 1 § första meningen. Med formuleringen en god form-, färg- och materialverkan i första punkten är avsikten att förtydliga de olika aspekterna som påverkar bebyggelsens och enskilda byggnaders egenvärde, för att på detta sätt ge stöd för bedömningar av de estetiska värden som bör tillgodoses, dvs. en omformulering och förtydligande av bestämmelsen som för närvarande finns som en andra mening i 3 kap. 1 §.
Andra punkten är en samordning av bestämmelserna som för närvarande finns i 4 § 1 och 2 utan ändringar när det gäller formuleringar.
Den tredje punkten motsvarar 4 § 6 med den ändring att möjligheterna att använda området har ersatts med möjligheterna att an-
SOU 2005:77 Författningskommentar
989
vända bebyggelseområdet. Avsikten med ändringen är inte att ändra innebörden utan enbart att betona att hänsynstagandet avser behovet inom det område som ska bebyggas.
I fjärde punkten återfinns bestämmelserna i nuvarande 4 § 3. I femte punkten föreslås ett nytt, generellt krav på att möjligheterna att hantera avfall ska beaktas också vid utformningen av bebyggelse (se avsnitt 3.9.4). Förslaget innebär i övrigt inga ändringar i sak.
I andra stycket i paragrafen tydliggörs att de hänsyn som ska tas när bebyggelse utformas också gäller vid ändring och kompletteringar, s.k. tillägg. Avsikten med detta är att förtydliga att varsamhetskravet inte enbart gäller ändringar av bebyggelsen utan också enstaka kompletteringar. Den nya formuleringen ”befintliga karaktärsdrag respekteras” är avsedd att både förstärka och generalisera regleringen i förhållande till den nuvarande 3 kap. 10 § genom att också tillägg till bebyggelsen ska göras varsamt. Detta för att tydliggöra att hänsyn ska tas till den befintliga miljöns värden.
I tredje stycket anges att särskilda värden ska skyddas. Med särskilda värden avses de värden som omfattas av förvanskningsförbudet i nuvarande 3 kap. 12 §. Det innebär att med särskilda värden avses värden med koppling både till enstaka byggnader och till bebyggelseområden. De särskilda värdena kan avse olika värden från historisk, kulturhistorisk och konstnärlig synpunkt, ur alla aspekter sedda också ur ett omgivningsperspektiv. Begreppet miljömässig har utgått eftersom det omgivningsperspektiv som lagstiftaren velat tillgodose kan säkras genom de bestämmelser som i övrigt finns i 2 kap. PBL och som nu kommer att omfatta också enstaka byggnader. Nuvarande förbud mot förvanskning ersätts med ett mer generellt utformat krav på att värdena ska skyddas. Avsikten är inte att förhindra förändringar utan att säkra att särskilda värden inte går förlorade. I paragrafen ställs vidare krav på att de värden som är väsentliga att skydda ska grundas på ett fackmässigt bedömningsunderlag. Därmed avses att värdena ska vara tydligt angivna och väl underbyggda, t.ex. i översiktsplanen eller på annat sätt.
6 §
Områden med sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av
1. trafikförsörjning och god trafikmiljö,
Författningskommentar SOU 2005:77
990
2. allmänna platser såsom gator, vägar, torg, och parker samt andra
grönområden och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse i eller i anslutning till områdena,
3. en rimlig samhällsservice och kommersiell service i eller i anslut-
ning till områdena,
4. förändringar och kompletteringar med hänsyn till både områdets
värden och framtida behov.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
Innehållet i paragrafen motsvarar delar av nuvarande 2 kap. 4 §, men innehållet har både begränsats och förtydligats. Delar av bestämmelserna som kan anses mer allmängiltiga och bör gälla all bebyggelse har flyttats till den nya 5 §, medan de övriga bestämmelser som är relevanta för större och sammanhängande bebyggelseområden behålls i paragrafen. Syftet är att ange de grundläggande kraven på gemensamma anordningar och tillgång till grundläggande service som bör tillgodoses genom detaljplaneläggningen eller beaktas vid bygglovsprövningen om detaljplan saknas.
Den första punkten överensstämmer helt med nuvarande bestämmelser i 2 kap. 4 § 4. Den andra punkten saknar motsvarighet i de nuvarande bestämmelserna, men har vissa likheter med 5 samt sista stycket i nuvarande 4 §. En nyhet är att hänsyn till behovet av allmänna platser uttrycks direkt i lagtexten. Syftet är att uttrycka krav på att behovet av allmänna platser och lämpliga platser för lek, motion och utevistelse ska tillgodoses i eller i anslutning till området. I den tredje punkten föreslås bestämmelser om krav på samhällsservice motsvarande de som finns i sista stycket i 2 kap. 4 §. Bestämmelser i nuvarande 4 § första stycket 7 förtydligas och utgör en fjärde punkt i paragrafen.
Hänsyn till omgivningen
7 §
Planläggning av mark och vattenområden eller lokalisering, placering och utformning av bebyggelse får inte ske så att bebyggelsen eller den avsedda användningen av områdena eller bebyggelsen kan medföra
SOU 2005:77 Författningskommentar
991
sådan påverkan på omgivningen som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2. Den föreslagna paragrafen saknar en direkt motsvarighet i nuvarande bestämmelser, även om bestämmelser med delvis likartad innebörd finns i främst nuvarande 3 kap. 2 §. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att förtydliga på vilka sätt hänsyn till omgivningen måste tas både vid planläggning och när lokalisering, placering och utformning av bebyggelse i övrigt prövas eller genomförs.
Ytterligare krav på byggnader
8 §
Byggnader skall uppfylla de krav som anges i 2 och 2 a §§ lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen.
Kommentar
Paragrafen motsvarar nuvarande 3 kap. 3 § (se avsnitt 4.4.2).
9 §
Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick och underhållas med hänsyn till deras och omgivningens karaktär och förekommande särskilda värden enligt 2 kap. 5 § tredje stycket.
Kommentar
Bestämmelserna motsvarar nuvarande 3 kap. 13 § med den ändring att begreppet miljömässigt föreslås utgå i enlighet med motiven till förslaget till utformning av bestämmelserna i 2 kap. 5 § (se avsnitt 4.4.2.).
Författningskommentar SOU 2005:77
992
Tillämpningen av vissa bestämmelser
10 §
De bestämmelser som enligt detta kapitel gäller för bebyggelse skall tillämpas också i fråga om enstaka byggnader och anläggningar. Bestämmelserna om byggnader skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader.
Kommentar
Till följd av oklarheter ifråga om bestämmelsernas tillämpning införs denna nya paragraf för att tydliggöra tillämpningsområdet. Avsikten är således att när begreppet bebyggelse anges så ska också enstaka byggnad eller anläggning omfattas. Vidare är avsikten att bestämmelserna som avser byggnader ska tillämpas beträffande andra anläggningar än byggnader. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
Särskilda bestämmelser avseende tomter och allmänna platser
11 §
Tomter för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen, och så att
1. terrängförutsättningarna så långt möjligt tas till vara och växtlighet bevaras eller planteras i lämplig utsträckning,
2. betydande olägenheter för omgivningen inte uppkommer,
3. risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för trafiken inte uppkommer,
4. det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon till och från bebyggelsen på tomten,
5. lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna,
6. personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten, om det inte är orimligt med hänsyn till terrängförhållandena och förhållandena i övrigt.
SOU 2005:77 Författningskommentar
993
Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller på utrymmen i närheten av denna.
Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att anordna både parkering och friyta, skall i första hand friyta anordnas.
På bebyggda tomter får bestämmelserna i första stycket 5 samt andra och tredje styckena tillämpas i skälig utsträckning.
Kommentar
Bestämmelsen motsvarar i princip nuvarande 3 kap. 15 § med ett tillägg i första punkten som har sitt ursprung i 3 kap. 17 § och avser bevarande och plantering av växtlighet. I första meningen har den nuvarande formuleringen ”som tas i anspråk” tagits bort. Avsikten med detta är att tomter som ska bebyggas omfattas av bestämmelsen.
Första punkten avser att motsvara nuvarande 3 kap. 15 § 1 och 17 § andra meningen i första stycket och innebär att bevara eller plantera växtlighet tillsammans med terrängförhållandena ska motsvara det som nuvarande 3 kap. 15 § benämner naturnaturförutsättningarna.
Punkterna 2–5 motsvarar nuvarande 15 § 2, 3, 4 och 6. Den sjätte punkten motsvarar nuvarande 15 § 5 med två justeringar. Den ena innebär att ordet obefogat har ersatts med orimligt för att tydliggöra att tillgänglighet och användbarhet i grunden är en rättighet. Den andra ändringen innebär att det tydliggörs att med användning av tomten avses att komma till bebyggelsen och på annat sätt använda tomten.
Andra och tredje stycket i paragrafen motsvarar nuvarande 15 § andra och tredje styckena.
I fjärde stycket återfinns bestämmelsen som för närvarande finns i 16 § första stycket.
Med tomter ska även fortsättningsvis avses mark som används för bebyggelsen och mark direkt i anslutning till bebyggelsen eller som behövs för att den ska kunna användas för avsett ändamål. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
Författningskommentar SOU 2005:77
994
12 §
Tomter skall hållas i vårdat skick. De skall skötas och förekommande växtlighet ansas så att betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer och så att risken för olycksfall begränsas.
Anordningar som tillkommit för att uppfylla kraven i 11 § skall hållas i stånd i skälig utsträckning.
Lekplatser och fasta lekanordningar skall underhållas så att risken för olycksfall begränsas.
Ändringar av tomter skall uppfylla kraven i 11 § och göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och särskilda värden ur historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt, grundade på fackmässiga bedömningar, skyddas.
Vid ändring av bebyggelsen på tomten skall brister i kraven i 11 § avhjälpas i skälig utsträckning.
Kommentar
Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 17 § och 18 § andra stycket. Första stycket innebär jämfört med den nuvarande lydelsen i 17 § att det förtydligas att ansvaret för att växtligheten inte ger upphov till betydande olägenheter också ska innebära ett krav på att ansa den.
Andra stycket motsvarar tredje stycket i 17 §. Tredje stycket är detsamma som nuvarande 17 § fjärde stycket. Fjärde stycket utgår från det nuvarande andra stycket i 17 §, men innebär en omarbetning och en anpassning till bestämmelserna som rör varsamhet och skydd av särskilda värden såsom de utformas i 2 kap. 5 §. Det innebär att bestämmelserna när det gäller varsamhet också ska gälla tomter vilket är en nyhet. Redan idag ställs kravet att tomter som har särskilda värden ska skyddas. Nu föreslås en anpassning till de nya formuleringarna avseende skydd av särskilda värden, vilket bl.a. innebär att tomter ska kunna skyddas även om de inte omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller i områdesbestämmelser. Förutsättningen ska vara att värdena grundas på fackmässiga bedömningar.
Femte stycket är avsett att ha samma innebörd som i nuvarande 16 § andra stycket. Avsikten är således att om en byggnad ändras ska kraven som gäller anordnande av tomter tillämpas i skälig utsträckning. Det innebär att man liksom för närvarande ska kunna bedöma i vilken utsträckning som det med hänsyn till kostnaderna
SOU 2005:77 Författningskommentar
995
för arbetet och tomtens särskilda egenskaper kan krävas att tomterna anordnas enligt bestämmelserna i 11 §.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
13 §
Allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader skall utformas så att de
1. alltid uppfyller kravet i 11 § första stycket 6 på användbarhet för
personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i den utsträckning som följer av föreskrifter meddelade med stöd av denna lag,
2. uppfyller skyddskraven i 12 § fjärde stycket samt
3. övriga krav i 11 och 12 §§ i skälig utsträckning.
Kommentar
Paragrafens innehåll motsvarar 3 kap. 18 §. Den främsta ändringen i sak är en konsekvens av att krav på varsamhet också ska gälla tomter och bebyggelse och innebär att kraven också ska gälla allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. I övrigt är det en anpassning till ny formulering avseende skydd av särskilda värden och möjligheten att skydda värdefulla tomter genom särskild dokumentation vid sidan om skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser.
Första punkten motsvarar det nuvarande andra stycket i 18 §. Andra punkten ska motsvara det nuvarande första ledet i 18 § första stycket.
Tredje punkten ska motsvara det nuvarande andra ledet i 18 § första stycket.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.4.2.
4 kap. Översiktsplan
1 §
I översiktsplanen skall redovisas kommunens bedömning av de allmänna intressen i 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om lokalisering av bebyggelse. I översiktsplanen skall vidare redovisas andra överordnade mål
Författningskommentar SOU 2005:77
996
och riktlinjer som har lagts till grund för kommunens ställningstaganden i denna.
Av översiktsplanen skall framgå kommunens ställningstaganden till
1. den på lång sikt lämpliga användningen av mark- och vatten-
områden samt en lämplig bebyggelseutveckling,
2. avgränsningen av redovisade riksintressen enligt 3 och 4 kap. mil-
jöbalken samt hur riksintressena avses tillgodoses.
Kommentar
Paragrafen innehåller vissa ändringar och kompletteringar till nuvarande bestämmelser om översiktsplanens obligatoriska innehåll i enlighet med motiven i avsnitt 6.6.3 för att medge enklare översiktsplaner och att samtidigt precisera kraven på innehåll. Genom ändringen i första stycket tydliggörs att översiktsplanen ska redovisa de allmänna intressen som kommunen bedömer är relevanta. Tillägget i andra meningen syftar till att säkerställa att också andra överordnade mål och riktlinjer som har lagts till grund för översiktsplanen ska redovisas. I andra stycket punkten 1 genomförs vissa justeringar i förhållande till nuvarande bestämmelser som syftar till att betona att översiktsplanens huvuduppgift är att ange den på lång sikt lämpliga utvecklingen av den fysiska miljön. Genom formuleringen i den andra punkten tydliggörs att kommunens ställningstaganden till såväl riksintressenas avgränsning som hur de avses tillgodoses ska redovisas i översiktsplanen. Syftet är bland annat att avlasta och förenkla redovisningen så att det för såväl allmänheten som enskilda fastighetsägare som beslutsmyndigheter blir tydligt vad kommunfullmäktige faktiskt tar ställning till.
1 a §
Den kommunomfattande översiktsplanen kan ändras genom en fördjupning för ett geografiskt avgränsat område eller genom ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden.
Kommentar
Paragrafen, som är ny, syftar till att ge ett uttryckligt stöd för att den kommunomfattande översiktsplanen ska kunna ändras genom
SOU 2005:77 Författningskommentar
997
geografiska fördjupningar eller tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden. Motiven har redovisats i avsnitt 6.7.3.
2 §
En översiktsplan skall utformas så att bakgrund, innebörd och konsekvenser av kommunens ställningstaganden tydligt framgår. Om planen innebär en ändring av den gällande översiktsplanen skall sambanden med och effekterna för kommunens samlade översiktliga planering redovisas.
Till översiktsplanen skall fogas länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 9 §.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del skall, det anmärkas i planen. Vidare skall invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser framgå.
Kommentar
De nya formuleringarna i paragrafen innebär att delar av nuvarande bestämmelser i 1, 2 och 8 §§, ändras och att bestämmelserna som rör översiktsplanens utformning samlas i en paragraf. Syftet är att både förtydliga och nyansera kraven på utformning av översiktsplanen i enlighet med de motiv som har redovisats i avsnitt 6.8.3. Innebörden av bestämmelserna är bland annat att kraven på en särskild planbeskrivning tas bort, samtidigt som behoven av en konsekvensbeskrivning betonas. I tredje stycket anges att – utöver invändningar från länsstyrelsen – också invändningar från berörda kommuner i frågor av mellankommunal betydelse ska anmärkas i planen.
3 §
Under arbetet med att upprätta eller ändra en översiktsplan skall kommunen på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till planens syfte och omfattning samråda med länsstyrelsen samt regionplaneorgan och kommuner som berörs. Kommunens medborgare samt berörda myndigheter, organ, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av översiktsplaneringen skall på lämpligt sätt ges möjligheter att delta i samråd.
Syftet med samrådet är att diskutera målen och planeringsförutsättningarna, att utveckla planeringsunderlaget samt att ge möjlighet till
Författningskommentar SOU 2005:77
998
insyn och påverkan på förslag till ställningstaganden om den fysiska miljön.
Berörda kommuner skall ges tillfälle att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
Kommentar
Paragrafen innehåller vissa ändringar och tillägg i förhållande till nuvarande bestämmelser om samråd i 3 och 4 §§. Avsikten är att samrådet ska kunna anpassas till skilda behov och syften i översiktsplaneringen. Motiven har redovisats i avsnitt 6.9.3. Ändringen i första stycket innebär att samrådet kan bedrivas i friare former samtidigt som det klargörs att kommunens medborgare och berörda organ ska ges möjlighet att delta. I andra stycket föreslås preciseringar av samrådets syfte som bland annat medger ett stegvist samråd. Bestämmelserna i tredje stycket, som saknar motsvarighet i nuvarande bestämmelser, syftar till att säkerställa att andra berörda kommuner ges möjligheter att samverka kring underlag och förslag som rör frågor av mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommunens gränser.
5 §
Under samrådet skall länsstyrelsen särskilt ta till vara och samordna statens intressen och därvid
1. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge
råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgo-
doses och miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken iakttas, och
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vat-
tenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt.
SOU 2005:77 Författningskommentar
999
Kommentar
Som en konsekvens av förslaget till ändringar i 4 kap. 1 § föreslås att bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter vid samrådet ändras genom att ”miljö- och riskfaktorer” i den första punkten tas bort. Se även avsnitt 6.13.3.
6 §
Innan översiktsplanen eller en ändring av den antas, skall kommunen ställa ut förslaget under minst två månader. Om förslaget innebär en geografisk fördjupning eller ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden får utställningstiden förkortas till en månad.
Vid en sådan ändring som är i överensstämmelse med huvuddragen i en aktuell kommunomfattande översiktsplan, kan utställningen ersättas med underrättelse till länsstyrelsen, regionplaneorgan, berörd kommun samt de enskilda intressenter som berörs. De som underrättas skall ges tillfälle att under minst tre veckor lämna skriftliga synpunkter på förslaget.
Den som vill lämna synpunkter på förslaget skall göra detta skriftligen under utställningstiden.
Kommentar
Bestämmelserna i 6 § om utställning ändras för att i vissa fall förenkla utställningsförfarandet i enlighet med förslagen i avsnitt 6.10.3. Genom nya bestämmelser i första stycket andra meningen ska utställningstiden kunna förkortas till en månad i de fall förslaget innebär en ändring genom en geografisk fördjupning eller ett tillägg. I andra stycket införs en bestämmelse som medger att utställningen ersätts med en underrättelse till berörda myndigheter samt de enskilda som berörs vid en sådan ändring som är i överensstämmelse med huvuddragen i en aktuell kommunomfattande översiktsplan.
7 §
Kungörelse om utställningen av förslaget till översiktsplan skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas. Avser förslaget en viss del av
Författningskommentar SOU 2005:77
1000
kommunen eller ett tillägg för en särskild verksamhet eller ett intresseområde skall det framgå av kungörelsen.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § skall, om en sådan handling har upprättats och innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen samt till regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget.
Kommentar
Bestämmelserna motsvarar i huvudsak nuvarande bestämmelser om kungörelse i 7 §. För att undanröja praktiska olägenheter med nuvarande bestämmelser ändras första meningen i första stycket för att möjliggöra att kungörelsen anslås före utställningstidens början (se avsnitt 6.10.3). Ändringen i tredje meningen i samma stycke föranleds av den nya paragrafen 1 a § om ändring av översiktsplanen. Som en följd av ändringarna i 2 och 3 §§ ändras tredje stycket om vilka handlingar som ska sändas ut i samband med utställningen och ändras till att endast avse miljökonsekvensbeskrivningen i det fall en sådan har upprättats som en särskild handling och inte som en del i planförslaget.
8 §
Vid utställning eller underrättelse enligt 6 § skall planförslaget åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 4 kap. 2 a § om en sådan handling har upprättats.
Kommentar
I konsekvens med ändringarna i främst 2 och 3 §§ samt de motiv som har redovisats i avsnitt 6.10.3 förenklas bestämmelserna i 8 § om handlingar vid utställningen. Det innebär att till planförslaget behöver endast fogas en miljökonsekvensbeskrivning i de fall en sådan framgår av en särskild handling.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1001
9 §
Länsstyrelsen skall under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över förslaget.
Av yttrandet skall framgå om
1. förslaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljö-
balken,
2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5
kap. miljöbalken överträds, och
3. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övri-
gas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
Kommentar
Den nuvarande punkten 3 som anger att länsstyrelsen särskilt ska yttra sig över sådana frågor som angår två eller flera kommuner inte samordnats på lämpligt sätt upphävs som ett led i att renodla länsstyrelsernas roller och ställa ökade krav på kommuner att samverka kring frågor som angår flera kommuner. Innehållet i den nuvarande punkten 4 förs därför över till 3. Ändringarna motiveras i avsnitten 5.11.5 och 6.13.3.
10 §
Efter utställningstiden skall kommunen sammanställa de avlämnade synpunkterna och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. Av utlåtandet skall även framgå hur samrådet har bedrivits samt hur inkomna synpunkter har beaktats.
Om förslaget ändras väsentligt efter utställningen, skall ny utställning ske. Om ändringarna berör en begränsad krets av enskilda och andra intressenter kan utställningen ersättas med en underrättelse till dessa. De som underrättas skall ges möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på ändringarna under tre veckor. Kommunens förslag med anledning av dessa synpunkter skall ingå i utlåtandet enligt första stycket.
Författningskommentar SOU 2005:77
1002
Kommentar
Paragrafen motsvaras i huvudsak av nuvarande bestämmelser, men ändras i enlighet med motiven i avsnitt 6.11.2. För att fullmäktige ska få ett tillräckligt beslutsunderlag anges i andra meningen att det av utlåtandet även ska framgå hur samrådet har bedrivits samt hur inkomna synpunkter har beaktats. I andra meningen andra stycket ges tydligare stöd för att ändringar efter utställningen inte ska behöva ställas ut på nytt om ändringarna berör en begränsad krets. I sådana fall ska en ny utställning kunna ersättas med en underrättelse till den begränsade kretsen.
13 §
När kommunens beslut att anta eller ändra översiktsplanen har vunnit laga kraft, skall planen med granskningsyttrandet, utlåtandet enligt 10 § och ett protokollsutdrag med beslutet utan dröjsmål sändas till Boverket, länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs.
Kommentar
Ändringar i paragrafen följer av ändringarna av bestämmelserna i 2 och 3 §§ som innebär att kraven på en särskild planbeskrivning samt samrådsredogörelse tas bort.
14 §
Kommunfullmäktige skall minst en gång under mandattiden ta ställning till om översiktsplanen är aktuell eller om den behöver ses över. Ställningstagandet skall grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses.
Före ett beslut som avses i första stycket skall
1. länsstyrelsen i en sammanfattande redogörelse redovisa syn-
punkter i fråga om sådana statliga intressen som kan vara av betydelse för kommunens beslut samt ange hur synpunkterna enligt länsstyrelsens mening förhåller sig till översiktsplanen och
2. berörda kommuner ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frå-
gor som har mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommungränsen.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1003
Kommentar
Ändringarna i bestämmelserna syftar till att tydliggöra syftet och innebörden med prövningen av översiktsplanens aktualitet i enlighet med kommitténs överväganden och förslag i avsnitt 6.12.3. Genom ändring i första meningen i första stycket tydliggörs att ställningstagandet ska kunna ge utgångspunkter för en eventuell omarbetning av översiktsplanen. I en ny andra mening anges att ställningstagandet ska grundas på en samlad värdering av om översiktsplanen ger vägledning för beslut med hänsyn till de förutsättningar och anspråk som kan förutses. I andra stycket görs ett tillägg som innebär att – förutom en redogörelse från länsstyrelsen – även berörda kommuner ska ges tillfälle att lämna synpunkter i sådana frågor som har mellankommunal betydelse eller med påverkan utanför kommungränsen.
5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser
1 §
Prövning av användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelsens lokalisering och utformning skall ske genom detaljplan för
1. ny sammanhållen bebyggelse,
2. ny enstaka byggnad som genom sin användning får en bety-
dande miljöpåverkan,
3. ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett område där
det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked,
4. bebyggelse som skall förändras eller bevaras, om regleringen
behöver ske i ett sammanhang och om inte tillräcklig reglering skett genom områdesbestämmelser.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om andra anläggningar än byggnader, om anläggningarna kräver bygglov enligt 8 kap. 2 §.
Första stycket 2 skall tillämpas också i fråga om anläggningar som tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar av samma slag kan få sådan betydande miljöpåverkan som avses.
Författningskommentar SOU 2005:77
1004
Kommentar
Huvudsakliga motiv framgår av avsnitt 7.3.3. Paragrafen överensstämmer delvis med nuvarande bestämmelser. Den första meningen som anger syftet med planläggningen, ändras för att överensstämma med de materiella bestämmelserna. Vidare kan detaljplanekravet för nya enstaka byggnader och anläggningar anses få viss skräpning genom att kravet betydande inverkan på omgivningen ändras till ”som genom sin användning får betydande miljöpåverkan på omgivningen”. Begreppet betydande miljöpåverkan har valts för att tydliggöra att det ska vara fråga om en påverkan som har stor påverkan på omgivningen genom störningar av olika slag, primärt från verksamheten som sådan eller sekundärt genom bl.a. trafikalstring eller säkerhetsrisker. Byggnader som det kan vara fråga om är exempelvis större byggnader för handel eller industri. Det handlar således om enstaka byggnad eller anläggning som enligt 5 kap. 18 § PBL kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalkens bestämmelser. Samtidigt tas möjligheten att bedöma en enstaka byggnad som har betydande påverkan på omgivningen i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked bort. Avsikten med detta är att tydligare ange att lämplighetsbedömningen avseende enstaka byggnader eller anläggningar som har en betydande miljöpåverkan alltid ska ske genom planläggning. Ändringen av den nuvarande tredje punkten, numera den fjärde punkten, innebär ett tydliggörande av när områdesbestämmelser ska kunna utgöra ett alternativt instrument.
Syftet med bestämmelsens fjärde stycke är att säkerställa att detaljplan upprättas i sådana fall där t.ex. vindkraftanläggningar kan tänkas tillkomma i ett område i sådan omfattning att en betydande miljöpåverkan sammantaget kan uppkomma. Vid bedömningen av den sammantagna miljöpåverkan inom ett område ska hänsyn tas såväl till befintliga anläggningar som till sådana som kan tillkomma, varvid även andra anläggningar än de som omfattas av aktuellt ärende ska beaktas. Bakgrunden till bestämmelsen är att tillståndsprövningen enligt miljöbalken föreslås begränsas till mycket stora anläggningar för vindkraft. Det är då nödvändigt att den prövning som ska ske enligt PBL i tillräcklig grad tar hänsyn till de miljökonsekvenser som kan uppkomma. Genom kravet på detaljplan kommer också miljökonsekvensbeskrivning att krävas.
Bestämmelsens bakgrund är således behovet av en mera samlad prövning enligt PBL av vindkraftsetableringar som innebär ett
SOU 2005:77 Författningskommentar
1005
flertal anläggningar. Bestämmelsen kan emellertid bli tillämplig också för andra anläggningar som kan ha en motsvarande påverkan på omgivningen. När det gäller byggnader förefaller nuvarande bestämmelse i 5 kap. 1 § första stycket 1 om krav på detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse vara tillräcklig (se avsnitt 11.2.13).
3 §
I detaljplanen skall redovisas och till gränserna anges
1. allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker,
2. kvartersmark för bland annat bebyggelse, idrotts- och fritidsan-
läggningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden,
3. vattenområden för bland annat båthamnar och friluftsbad.
I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman eller har ett delansvar för huvudmannaskapet skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges.
Kommentar
Det andra stycket har ändrats för att synliggöra att det kan förekomma ett kommunalt delansvar för huvudmannaskapet för allmänna platser (se avsnitt 7.3.3 och 9.4.3, där förslaget utvecklas närmare). I dessa fall är det lämpligt att ha ett obligatoriskt krav om att användning och utformning av de allmänna platserna redovisas i detaljplanen, av samma skäl som att det finns ett sådant krav när kommunen är huvudman.
3 a §
Beslut om detaljplan får inte strida mot
1. föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, natur-
minne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken,
2. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, eller
3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom
strandskyddsområde.
Författningskommentar SOU 2005:77
1006
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.10. Paragrafen behandlar den konflikt som kan uppkomma om en ny planläggning berör ett område för vilket gäller ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Planen får enligt bestämmelsen då inte strida mot skyddsföreskrifterna för området, dvs. planen får inte medge en åtgärd som strider mot det aktuella områdesskyddet enligt balken. I 7 kap. 8 § miljöbalken finns redan en bestämmelse som behandlar den omvända situationen, dvs. att ett reservat aktualiseras för ett område som berörs av nuvarande beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser. Inte heller då får det nya beslutet strida mot redan gällande reglering. Om det i undantagsfall skulle bedömas möjligt att förena de åtgärder planen anser med syftet med områdesskyddet får föreskrifter för detta skydd först ändras innan planen kan antas.
När det gäller strandskyddsområden, till skillnad mot övrigt områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, innehåller miljöbalken i 7 kap. 15 § andra stycket bestämmelser som förutsätter att en prövning huruvida strandskyddet skall finnas kvar skall kunna ske när detaljplaneläggning som berör strandskyddsområde aktualiseras. Enligt dessa bestämmelser kan, om det finns särskilda skäl, förordnas att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte längre skall vara omfattat av strandskydd. Bestämmelsen innebär att en kommun inte får fatta beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser som strider mot strandskyddsbestämmelserna. Att planen strider mot strandskyddet innebär att den medger en åtgärd som omfattas av förbuden i 7 kap 16 § miljöbalken. Först efter att länsstyrelsen undanröjt hindret genom att med stöd av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken förordna att berört strandskyddsområde inte längre ska vara omfattat av strandskydd, och detta beslut vunnit laga kraft, ska kommunen kunna ta ett planbeslut av denna innebörd. Det bör observeras att bestämmelsen inte hindrar all planläggning som berör strandskyddat område. Något hinder mot att en kommun lägger ut ett strandskyddsområde som t.ex. ett grönområde i en plan finns således inte.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1007
4 §
Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket inte skall vara huvudman för allmänna platser inom planområdet, skall det anges i detaljplanen.
Om kommunen enligt 6 kap. 26 § tredje stycket skall ha ett delansvar för huvudmannaskapet för allmänna platser skall grunderna för kommunens delaktighet anges i detaljplanen.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3. Ändringen följer av förslagen om dels att olika huvudmän kan ha ansvar för olika delar av de allmänna platserna inom en detaljplan, dels att kommunen och fastighetsägarna gemensamt ska kunna vara huvudman (se avsnitt 9.4.3).
6 §
Medger detaljplanen tillfällig användning av mark eller byggnader enligt 6 a § första stycket 5, skall i planen bestämmas den tid under vilken användningen får pågå. Tiden får bestämmas till högst tio år och skall räknas från den dag som anges i 5 § första stycket. Saknar planen bestämmelser om tiden, är denna fem år. Om förlängning av tiden finns bestämmelser i 15 §.
Kommentar
Justeringen innebär endast en hänvisning till bestämmelserna i 6 a § första stycket 5 där den bestämmelse som för närvarande finns i 7 § första stycket 9 kommer att återfinnas.
6 a §
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får, vid behov, i planen meddelas bestämmelser om
1. byggandets omfattning över och under markytan,
2. byggnaders och anläggningars användning, bland annat andelen
lägenheter av olika slag och storlek i bostadsbyggnader,
3. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvud-
man och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
Författningskommentar SOU 2005:77
1008
4. användning och utformning av allmänna platser för vilka kom-
munen inte skall vara huvudman, varvid får meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
5. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast be-
höver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen.
Bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel får meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.
Kommentar
Paragrafen är ny, men motsvaras delvis av bestämmelserna i 5 kap. 7 §. I denna paragraf har samlats de typer av bestämmelser som inte är obligatoriska men som ger byggrätt. För att förtydliga att dessa bestämmelser ska användas restriktivt har införts kriteriet ”vid behov”. Se avsnitt 7.4.3.
Förbehållet i den nuvarande 7 § 2 om ”det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörjningen och miljön” har tagits bort. Kriteriet ”särskilda skäl med hänsyn till miljön” får anses vara generellt giltigt för samtliga bestämmelser.
6 b §
I detaljplanen får bestämmas att bygglov inte skall lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän
1. viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianläggning för vilken
kommunen inte skall vara huvudman har kommit till stånd,
2. viss byggnad eller anläggning på tomten har rivits, byggts om eller
fått en i planen angiven ändrad användning eller utfarten eller annan utgång från fastigheten har ändrats eller
3. viss efterbehandling av förorenad mark eller viss skydds- eller sä-
kerhetsanläggning på tomten genomförts, om markens lämplighet för byggande därigenom kan säkerställas.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3.
Paragrafen har sin motsvarighet i 5 kap. 8 § när det gäller punkterna 1 och 2. Den nuvarande punkten tre utgår som en följd av
SOU 2005:77 Författningskommentar
1009
förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform
(se
avsnitt 9.5.3). Även denna paragraf innehåller bestämmelser om byggrätten men här i form av villkor för när lämpligheten är uppnådd.
I paragrafen föreslås en ny typ av villkor i punkten 3, nämligen om viss marksanering och skydds- och säkerhetsanordning. För att markera att kommunen innan denna typ av villkor antas ska vara förvissad om att den villkorade åtgärden leder till lämplighet att bygga föreslås tillägget ”om markens lämplighet för byggande därigenom kan säkerställas”.
6 c §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett exploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
Kommentar
Här återfinns den bestämmelse om exploateringssamverkan som reglerats i 5 kap. 7 § andra stycket. Eftersom detaljplanebestämmelser om exploateringssamverkan hör hemma i en detaljplan som reglerar byggrätten har den lagts in som en egen paragraf 6 c. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3 och exploateringssamverkan utvecklas närmare i avsnitt 9.6.2.
7 a §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §.
Kommentar
Motsvaras av 5 kap. 7 § 1 med nya hänvisningar som motiveras av ändringarna i 8 kap (se avsnitt 7.4.3).
Författningskommentar SOU 2005:77
1010
7 b §
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas
1. varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 § andra
stycket,
2. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje
stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
3. rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
4. sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än
tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
5. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjd-
läge,
6. bestämmelser om stängsel samt utfart eller annan utgång mot all-
männa platser,
7. bestämmelser om placering och utformning av parkeringsplatser,
förbud att använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 2 kap. 11 § 5,
8. bestämmelser om markreservat för allmänna ledningar, energian-
läggningar samt trafik- och väganordningar,
9. bestämmelser om skyddsanordningar för att motverka störningar
från omgivningen och högsta tillåtna värden för störningar eller risker genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat liknande som omfattas av 9 kap. miljöbalken.
Kommentar
Här har samlats sådana bestämmelser som är knutna till byggnaders utformning, dvs. som handlar om byggnader, anläggningar och tomter, och som inte ger byggrätt. Sådana bestämmelser kan genom en ändring av detaljplan enligt 5 kap. 11 § läggas till och konkretisera en redan gällande detaljplan. Sådana krav kan också hävdas vid bygglovet om de inte reglerats i detaljplan.
I punkt 9 har gjorts ett tillägg om risker som gör det möjligt att ställa särskilda utformningskrav på byggnader eller tomter som placeras eller lokaliseras nära en riskfylld industri eller trafikled.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1011
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3.
7 c §
Om det behövs för genomförandet av en ändamålsenlig indelning i fastigheter eller för att detaljplanens genomförande i andra fall skall underlättas, får i detaljplanen anges
1. områdets indelning i fastigheter,
2. de servitut, ledningsrätter och liknande särskilda rättigheter som
skall bildas, ändras eller upphävas,
3. de anläggningar som skall utgöra gemensamhetsanläggningar,
4. de fastigheter som skall delta i gemensamhetsanläggningarna och
de utrymmen som skall tas i anspråk för anläggningarna.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitten 7.4.3 och utvecklas närmare i avsnitt 9.5.3.
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Motsvarar i princip nuvarande 6 kap. 3 och 6 §§.
7 d §
Om detaljplanen skall reglera markens indelning i fastigheter eller om den skall ge bestämmelser om servitut och liknande särskilda rättigheter, tillämpas 3 kap. 1 § och 5 kap. 4 § första stycketfastighetsbildningslagen (1970:988).
Om planen skall reglera inrättandet av en gemensamhetsanläggning tillämpas 5 och 6 §§anläggningslagen (1973:1149). Skall den ge bestämmelser om ledningsrätt, tillämpas 6 § ledningsrättslagen (1973:1144).
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Motsvarar i princip 6
Författningskommentar SOU 2005:77
1012
kap. 4 §. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3 och utvecklas närmare i avsnitt 9.5.3.
8 §
Detaljplanen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Av planen skall tydligt framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt.
Kommentar
Kravet som i dag finns i 5 kap. 7 § om detaljplanens detaljeringsgrad föreslås som en egen paragraf, bl.a. för att markera att kravet gäller för samtliga bestämmelser (jämför förslaget från Plan- och byggutredningen om att flytta detta krav till 5 kap. 3 §). Tydlighetskravet, som i dag är knutet till hur planhandlingarna är utformade, har flyttats från 9 § och omformuleras för att klargöra att det av planen tydligt ska framgå den avsedda regleringen av bebyggelsen och miljön i övrigt.
Den närmare regleringen av bebyggelsens utformning m.m. kan ske senare, dvs. i samband med prövningen av bygglovsansökan eller genom en ändring under genomförandetiden enligt 5 kap. 11 §. En sådan reglering kan också ske genom en ändring av detaljplanen efter genomförandetidens utgång.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.4.3.
9 §
Detaljplanen består av en plankarta och bestämmelser.
Om det behövs för att planen skall bli tydlig, får reglering av frågor som avses i 7 c § tas in på en särskild plankarta.
Av en plankarta skall framgå hur planområdet delas upp på mark för skilda ändamål och vilka bestämmelser som gäller för olika områden.
Kommentar
Ändringen i första stycket innebär att kravet på att planbestämmelser och plankarta ska vara särskilda handlingar tas bort. Det sista stycket i nuvarande version av paragrafen har förts över till 8 §. Ändringarna behandlas i avsnitt 7.8.3.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1013
Ändringen i andra stycket följer av förslaget i kapitel 9 att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen och avser att klargöra att det inte möter något hinder att av tydlighetsskäl redovisa frågor om fastighetsindelningen på en särskild plankarta. Bestämmelsen har i denna del behandlats i avsnitt 9.5.3.
10 §
Till detaljplanen skall fogas en sådan planbeskrivning som anges i 26 § och en sådan genomförandebeskrivning som anges i 6 kap. 1 §. Om detaljplanen består endast av en handling, får dock planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen redovisas i den handlingen.
Kommentar
Ändringen innebär att kommunen ska kunna avgöra om den vill redovisa också genomförandebeskrivningen i särskild handling eller direkt i detaljplanen. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.3.3.
11 §
Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen.
Utan hinder av vad som anges i första stycket får dock sådana bestämmelser som avses i 5 kap. 7 a–c §§ införas i detaljplanen för att underlätta genomförandet och för att precisera bebyggelsens utformning för fastigheter som behöver regleras i ett sammanhang om
1. syftet med detaljplanen inte motverkas,
2. bestämmelserna inte strider mot någon gällande planbestämmelse
och
3. de endast avser kompletteringar till gällande bestämmelser.
Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.
Om förlängning och förnyelse av genomförandetid finns bestämmelser i 14 §. Om förlängning av tid för tillfällig markanvändning finns bestämmelser i 15 §.
Författningskommentar SOU 2005:77
1014
Kommentar
Det föreslagna nya andra stycket innebär att planändring för att införa bestämmelser om bebyggelsens närmare utformning, fastighetsindelningen m.m. får göras även under genomförandetiden, under förutsättning dels att de nya bestämmelserna är förenliga med alla andra bestämmelser i detaljplanen, dels att det inte är fråga om att ändra nuvarande bestämmelser med samma syfte. Bestämmelsen har huvudsakligen behandlats i avsnitt 7.6.3 men också berörts i avsnitt 9.5.3.
Områdesbestämmelser
16 §
För begränsade områden som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Med områdesbestämmelser får regleras
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 4 eller 5 §,
2. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an-
läggningar och tomter, varvid får meddelas – varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 2 kap. 5 §
andra stycket,
– skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 2 kap. 5 §
tredje stycket och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
– rivningsförbud för byggnader som avses i 2 kap. 5 § tredje
stycket,
– sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggna-
der än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
– bestämmelser avseende vegetation samt markytans utform-
ning och höjdläge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket,
– bestämmelser avseende skyddsanordningar för att motverka
störningar från omgivningen,
3. användning och utformning av allmänna platser, varvid får
meddelas skyddsbestämmelser för sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk eller konstnärlig synpunkt,
4. exploateringssamverkan enligt 6 kap. 2 §.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1015
Kommentar
Motiv för förslaget har redovisats i avsnitten 8.3.1–8.3.6. Förslaget innebär att områdesbestämmelserna primärt har två användningsområden, dels att variera lovplikten och dels reglera byggnaders utformning i den befintliga bebyggelsen. Det nuvarande kravet på att områdesbestämmelser ska tillgodose riksintressen eller syften med översiktsplanen tas bort. Däremot föreslås att krav på program även för områdesbestämmelser införs i 5 kap. 18 § om det aktuella områdets planerade utveckling och samband med omgivningen inte framgår av översiktsplanen, se nedan.
Förslaget innebär vidare att användningsområdet för områdesbestämmelser begränsas, men samtidigt utvidgas användningsområdet genom att kommunernas behov av att reglera bygglovspliktens omfattning troligen kommer att öka genom slopandet av vissa undantag från lovplikten. Möjligheten att genom områdesbestämmelser reglera grunddragen i markanvändningen tas bort liksom möjligheten att anta områdesbestämmelser för att reglera storleken på fritidshus.
Förfarandet m.m.
18 §
Detaljplanen skall grundas på ett program som redovisar planens mål och samband med omgivningen, såväl inom kommunen som i berörda kommuner, om detta inte framgår av översiktsplanen. Program för detaljplan behöver inte upprättas om det är onödigt.
När detaljplanen upprättas skall bestämmelserna i 6 kap.11–18 och 22 §§miljöbalken tillämpas, om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken.
Oavsett vad som följer av andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för
1. industriändamål,
2. köpcentrum, parkeringsanläggning eller annat projekt för sam-
manhållen bebyggelse,
3. skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,
4. hamn för fritidsbåtar,
Författningskommentar SOU 2005:77
1016
5. hotellkomplex eller fritidsby med tillhörande anläggningar,
utanför sammanhållen bebyggelse,
6. permanent campingplats,
7. nöjespark, eller
8. djurpark.
Om en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas enligt tredje stycket skall bestämmelserna i 6 kap. 6 § och 7 § första och andra styckena miljöbalken om samråd respektive miljökonsekvensbeskrivningens innehåll tillämpas. När planen har antagits skall information om detta lämnas till den myndighet som avses i 6 kap. 8 § andra stycket tredje meningen miljöbalken
Kommentar
Här föreslås ett förtydligande av vad programmet ska innehålla samt att det kan ersättas av översiktsplan. Det är i relation till programmets syfte som en bedömning får ske om programmet kan anses obehövligt eller inte. Se även avsnitt 7.7.3.
21 §
Syftet med samråd är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden skall kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse och de viktigaste följderna av förslaget skall redovisas i en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 §. När det finns program eller miljökonsekvensbeskrivning, skall även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan skall motiven till förslaget redovisas.
De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna får redovisas i en gemensam samrådsredogörelse.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.3.3.
Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att konsekvenserna av detaljplanen samt hur den skall genomföras tydligt ska redovisas redan vid samrådet. I andra stycket klargörs att synpunkter från samråd avseende miljökonsekvensbeskrivningen och samrådet rö-
SOU 2005:77 Författningskommentar
1017
rande programmet eller förslaget till detaljplan ska kunna redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. Utgångspunkten är dock att redovisningarna sker i skilda dokument för att skapa förutsättningar att hålla isär miljökonsekvensbeskrivningen från planläggningen i övrigt.
Som framgår av kommentaren till ändringen i 6 kap. 1 § innebär inte kravet på en genomförandebeskrivning att redovisningen måste ske i en särskild handling. Genomförandebeskrivningen kan vara en del i planhandlingen.
24 §
Kungörelse om utställningen av planförslaget skall före utställningstidens början anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen skall framgå
1. var planområdet ligger,
2. om förslaget avviker från översiktsplanen,
3. vilken mark eller särskild rätt till mark som till följd av planens
antagande kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17 och 19 §§,
4. var utställningen äger rum,
5. inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på försla-
get skall lämnas,
6. att den som inte senast under utställningstiden framfört syn-
punkter på förslaget enligt 13 kap. 5 § kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.
Ett exemplar av förslaget med en planbeskrivning enligt 26 §, en genomförandebeskrivning enligt 6 kap. 1 § och samrådsredogörelsen skall, innan förslaget ställs ut, sändas till länsstyrelsen.
Kommentar
Ändringen i första meningen i första stycket innebär att det inte längre ska krävas att kungörelsen sker en vecka före utställningen och motiveras liksom när det gäller kungörelse inför utställning av översiktsplan av en strävan att undanröja praktiska olägenheter (se avsnitt 7.7.3).
Författningskommentar SOU 2005:77
1018
Ändringen i första stycket 3 är en konsekvens av att den särskilda ersättningsregel som finns i 6 kap. 18 § föreslås slopad (se avsnitt 9.6.3).
26 §
Under utställningstiden skall planförslaget åtföljas av
1. planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen,
2. samrådsredogörelsen,
3. program för planen, miljökonsekvensbeskrivning, grundkarta
och fastighetsförteckning, om sådana handlingar har upprättats,
4. annat planeringsunderlag som kommunen anser vara av bety-
delse för en bedömning av förslaget.
I planbeskrivningen skall redovisas planeringsförutsättningarna, planens syfte och de överväganden som har lagts till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser. Om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. Vidare skall de överväganden som legat till grund för omfattningen av kravet på bygglov inom planområdet redovisas. Beskrivningen skall åtföljas av illustrationsmaterial, om det inte är uppenbart onödigt.
Annat tillgängligt material som belyser förslagets innebörd, bör också ställas ut.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 7.8.3. Syftet med förslaget är lägga grunden för en tydligare redovisning av de motiv och överväganden som gjorts under planeringen, bland annat med hänsyn till synpunkter under samrådet samt, om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, miljökonsekvensbeskrivningen om den framgår av en särskild handling. De erfarenheter av tillämpningen av reglerna för miljökonsekvensbeskrivningar, som infördes år 1994 och som därefter har förändrats och kompletterats vid flera tillfällen, visar att slutsatserna av dessa sällan redovisas i planbeskrivningen och att det generellt sett saknas information om huruvida miljökonsekvensbeskrivningen har påverkat planutformningen. För såväl kommunens beslutsfattare som berörda sakägare och allmänheten är det angeläget att skälen till planens utformning i dessa avseenden redovisas. En tydligare beskrivning som redovisar
SOU 2005:77 Författningskommentar
1019
skilda motiv och överväganden kan också underlätta förståelsen och tillämpningen av planen vid efterföljande beslut, inte minst vid bygglovsprövningen.
27 a §
Om ett förslag till detaljplan har tydligt stöd i översiktplan samt är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande behöver samråd enligt 20–21 §§ inte ske.
Om ett förslag som avses i första stycket enbart gäller en verksamhet som skall tillståndsprövas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken får utställningen om planförslaget samordnas med utfärdandet av kungörelse med anledning av ansökan om tillstånd, varvid andra handlingar än planbeskrivning och genomförandebeskrivning som enligt 26 § skall åtfölja förslaget vid utställningen får ersättas med hänvisning till handlingarna i tillståndsärendet.
Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats skall utlåtandet enligt 27 § efter utställningstiden även behandla skriftliga synpunkter som lämnats i tillståndsärendet.
Om bestämmelserna i första och andra stycket tillämpats får endast en sådan detaljplan antas som överensstämmer med ett tillstånd enligt miljöbalken för berörd verksamhet. Om detaljplanen antas innan tillstånd lämnats gäller antagandet under förutsättning att beslut om tillstånd som överensstämmer med planen vinner laga kraft.
Kommentar
Paragrafen är ny. Här införs i första stycket en möjlighet att förenkla detaljplaneprocessen om innehållet redan diskuterats och samrådet därmed redan har genomförts i samband med en översiktsplan. Det är här angeläget att betona att möjligheten att slopa samrådet vid detaljplanläggningen endast kan utnyttjas i de fall samrådet i översiktsplanen har avsett samma frågor som detaljplanen behandlar och att samrådet om översiktsplanen ligger ganska nära i tiden. Tidssambandet är viktigt för att garantera att i princip samma intressenter deltagit i översiktsplanens samråd som skulle delta i detaljplanens samråd. Motiven till detta stycke framgår av avsnitt 7.7.3.
Bakgrunden till bestämmelserna i andra, tredje och fjärde styckena har redovisats i avsnitt 11.2.12. Syftet är att upprättandet och antagandet av en detaljplan, som krävs för en sådan miljöfarlig
Författningskommentar SOU 2005:77
1020
verksamhet som också tillståndsprövas enligt miljöbalken, ska kunna förenklas och samordnas med tillståndsprövningen om kommunen bedömer detta som önskvärt. En förutsättning är att syftet med planen endast är att skapa de planmässiga förutsättningarna för genomförandet av den utbyggnad som miljöbalksprövningen avser. Om kommunen samtidigt avser att i planen också reglera andra frågor får vanliga regler tillämpas.
Av andra stycket framgår att i den aktuella situationen kan samråd underlåtas och utställningsförfarandet samordnas med miljöbalksprövningen dels tidsmässigt, dels genom att handlingarna i miljöbalksärendet delvis kan ersätta de handlingar som normalt ska åtfölja ett planförslag. Särskilda plan- och genomförandebeskrivningar krävs dock alltid. Genom kravet på stöd i översiktsplan säkerställs att de övergripande planmässiga överväganden som bör föregå en etablering av miljöfarlig verksamhet av avsett slag ska ha skett.
Att också synpunkter från berörda sakägare måste behandlas i planärendet framgår bl.a. av kravet i tredje stycket att utställningsutlåtandet också ska ta upp synpunkter som lämnats med anledning av kungörelsen i tillståndsärendet.
Av 16 kap. 4 § miljöbalken framgår att tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte får strida mot detaljplan. I de fall plan eller planändring krävs för att verksamheten ska kunna komma till stånd kan det därför vara lämpligt att planantagandet sker innan tillståndsärendet enligt miljöbalken avgörs. Eftersom det förenklade planförfarandet i dessa fall förutsätter att samma fråga som planen behandlar också prövas och kan godkännas enligt miljöbalken bör ett sådant planantagande vara villkorat med att också tillstånd enligt balken lämnas.
28 §
I stället för vad som föreskrivs i 18 §, 20 §, 21 § andra stycket samt 22–27 §§ får bestämmelserna i andra stycket tillämpas (enkelt planförfarande), om förslaget till detaljplan inte kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 §, saknar intresse för en bredare allmänhet samt är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 4 kap. 9 §.
Vid enkelt planförfarande skall länsstyrelsen och de som anges i 25 § första stycket beredas tillfälle till samråd. När förslag till detaljplan därefter föreligger skall de underrättas om detta och, om de inte godkänner förslaget, under minst två veckor ha tillfälle att
SOU 2005:77 Författningskommentar
1021
skriftligen lämna synpunkter på förslaget. Denna tid kan förkortas om alla berörda är ense om det. En sammanställning av inkomna synpunkter och förslag med anledning av dem skall redovisas i ett särskilt utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet.
Kommentar
I paragrafen föreslås en justering för att klarlägga att enkelt planförfarande ska kunna användas även i de fall allmänheten är berörd i ringa grad. Vidare tydliggörs att enkelt planförfarande inte ska kunna tillämpas om förslaget till detaljplan kräver en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 §. Se i övrigt motiv i avsnitt 7.7.3.
33 §
Bestämmelserna i 18 § om program och i 19 § om fastighetsförteckning samt bestämmelserna i 20–31 §§ skall tillämpas när områdesbestämmelser antas, ändras eller upphävs.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.6 och 8.3.7. Motsvarande krav på program som gäller för detaljplan ska gälla för områdesbestämmelser. I detta sammanhang kan nämnas att det finns möjlighet att inom PBL:s ram variera förfarandet med hänsyn till planförslagets innebörd m.m. och att t.ex. underrättelseförfarandet om utställning av planförslaget kan avvägas med hänsyn till ändamålet med underrättelsen. När områdesbestämmelser endast medför utökade rättigheter för fastighetsägare i form av att bygglovsplikten begränsas, kan det t.ex. vara lämpligt att med stöd av 5 kap. 25 § tredje stycket använda sig av endast kungörelsedelgivning. Bestämmelsen i 19 § om att det ska finnas en fastighetsförteckning ger även utrymme för att i undantagsfall utesluta fastighetsförteckningen. Kravet på fastighetsförteckning infördes i PBL under riksdagsbehandlingen för att undanröja tveksamhet i frågan om huruvida områdesbestämmelser är förenliga med regeringsformen.
Författningskommentar SOU 2005:77
1022
34 §
Beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser gäller först sedan beslutet vunnit laga kraft eller får genomföras efter förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket.
Byggnadsnämnden får dock förordna att ett beslut om ändring av detaljplan i fråga som avses i 7 c § och som fattas efter tillämpning av reglerna om enkelt planförfarande får genomföras trots att beslutet inte vunnit laga kraft, om en ägare av en fastighet som omfattas av planen begär det och samtliga som berörs av beslutet skriftligen godkänt det förslag som ligger till grund för beslutet.
I ett beslut om att upphäva detaljplan får införas ett villkor om att beslutet inte vinner laga kraft förrän ett visst beslut om att anta en detaljplan eller områdesbestämmelser vinner laga kraft.
Kommentar
Ändringen i andra stycket följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället skall kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen. Motsvarar i huvudsak 6 kap. 15 § (se avsnitt 9.5.3).
Ändringen i tredje stycket innebär att det ska vara möjligt att villkora lagakraftvinnandet med att en ny detaljplan eller områdesbestämmelser ska vinna laga kraft för att man inte ska riskera att hamna i ett oreglerat tillstånd till följd av att den nya planen eller områdesbestämmelserna överklagas men inte beslutet om upphävande. Motiven till ändringen framgår av avsnitt 7.10.3.
36 §
Av 8 kap. 11, 16 och 18 §§ följer att bygglov, rivningslov och marklov inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där.
Åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Detta gäller dock inte för sådana åtgärder som anges i 8 kap. 3 § första och andra styckena och som inte kräver lov.
Enligt vad som föreskrivs särskilt får beslut enligt vissa andra författningar än denna lag inte meddelas i strid med detaljplan eller områdesbestämmelser.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1023
Kommentar
Som en följd av att bygglovsplikten blir generell, dvs. densamma inom som utom planlagt område regleras bygglovsprövningen endast i 11 §, därmed utgår hänvisningen till 12 §.
Vidare föreslås en följdändring i samma stycke till följd av att innehållet i 4 § fortsättningsvis återfinns i 3 § och att bygglovsfriheten utvidgats när det gäller friheten för friliggande en- och tvåbostadshus.
6 kap. Plangenomförande
1 §
Vid upprättandet av förslag till detaljplan skall i en genomförandebeskrivning redovisas
1. de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga
åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen och
2. de konsekvenser som planen innebär för fastighetsägarna inom
planområdet och andra som berörs av planen.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att det bör tydliggöras att en genomförandebeskrivning även ska redovisa planens konsekvenser. Vidare har kravet på en särskild handling tagits bort.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.3.3.
24 §
Kommunen får efter genomförandetidens utgång lösa fastigheter eller delar av fastigheter som tillhör olika ägare och som enligt bestämmelser som avses i 5 kap. 7 c § i detaljplanen skall utgöra en fastighet.
En kommun som är huvudman för gator får efter genomförandetidens utgång även lösa mark, som inte har bebyggts i huvudsaklig överensstämmelse med detaljplanen. Lösenrätt föreligger dock inte så länge det finns ett bygglov som kan tas i anspråk.
Besväras mark som avses i första och andra styckena av särskild rätt, får rättigheten lösas.
Författningskommentar SOU 2005:77
1024
Kommentar
Ändringen i början av första stycket och i andra stycket följer av förslaget i kapitel 9 att huvudmannaskapet för allmänna platser ska kunna vara delat inom en detaljplan. Ändringen i slutet av första stycket följer av förslaget i kapitel 9 att avskaffa fastighetsplanen som särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.4.3 och 9.5.3.
26 §
Inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om inte annat följer av tredje stycket. Att planen skall utvisa i vad mån kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §.
Kommunen skall efter hand som bebyggelsen färdigställs i enlighet med planen ställa i ordning gator och andra allmänna platser för vilka kommunen är huvudman så, att platserna kan användas för avsett ändamål. Före genomförandetidens utgång skall platserna upplåtas till allmänt begagnande inom områden som har bebyggts i enlighet med planen. Inom områden som efter genomförandetidens utgång bebyggs i enlighet med planen skall allmänna platser upplåtas till allmänt begagnande efter hand som bebyggelsen färdigställs.
Kommunen får välja att inte vara huvudman för allmänna platser i en detaljplan om
1. de allmänna platserna inte är av tydligt allmän karaktär och
2. kommunen bidrar till kostnaderna för utförande och drift av de
allmänna platserna med en andel som motsvarar den omfattning i vilken allmänheten kan förväntas utnyttja de allmänna platserna eller
3. de allmänna platserna är av tydlig enskild karaktär.
Vid bestämmande av sådan andel enligt tredje stycket 2 skall bestämmelserna i 6 kap. 31–38 §§ beaktas.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1025
Kommentar
Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att kommunen i fler fall än i dag ska kunna besluta att inte vara huvudman för allmänna platser samt att olika huvudmän ska kunna ansvara för olika allmänna platser inom ett och samma planområde (se avsnitt 9.4.3). Huvudregeln är att allmänna platser av tydlig allmänt intresse, exempelvis genomfartsleder, centrala torg, gator och parker, ska ha kommunalt huvudmannaskap. I bostadsområden i centralortens ytterområden och i mindre tätorter kan exempelvis lokalgator och lokala parker anses vara av allmän karaktär men fog ändå finnas för att ha delat huvudmannaskap. Slutligen kan allmänna platser ha tydlig enskild karaktär och därmed enskilt huvudmannaskap om de exempelvis avser parker och gator inom områden där bebyggelsen är avsedd för boende delar av året och platserna framför allt är till för områdets eget behov.
7 kap. Regionplanering
8 §
Regionplanen gäller under en tid av högst åtta år räknat från utgången av den i 12 kap. 5 § angivna tiden eller, om regeringen har prövat beslutet att anta planen, från dagen för regeringens beslut.
Beslut att ändra eller upphäva planen gäller från den tidpunkt som anges i första stycket. Den ändrade planen gäller endast under den tid som återstår av den ursprungliga planens giltighetstid.
Kommentarer
Ändringen innebär att giltighetstiden förlängs med två år för att motsvara två valperioder enligt dagens regler. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 5.11.4.
Författningskommentar SOU 2005:77
1026
8 kap. Bygglov, rivningslov och marklov
Åtgärder som kräver bygglov
Generella bestämmelser
1 §
Bygglov krävs för att
1. uppföra byggnader,
2. göra tillbyggnader,
3. inreda eller använda byggnad eller del av byggnad för väsentligen
annat ändamål än det som pågår eller kan tillåtas enligt gällande lov,
4. ändra byggnader på sätt som innebär
a) väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg eller mate-
rial,
b) väsentligt ändrad planlösning,
c) påverkan på konstruktion eller anordning för stadga eller sä-
kerhet,
d) installation eller väsentlig ändring av hissar, eldstäder, rökka-
naler, eller anordningar för luft, vatten eller avlopp,
5. underhålla byggnader som omfattas av skyddsbestämmelser i de-
taljplan eller områdesbestämmelser,
6. installera eller väsentligt ändra anordningar för vatten eller av-
lopp inom tomter.
I 3 § finns undantag för vissa åtgärder avseende en- och tvåbostadshus och i 10 § finns särskilda bestämmelser för vissa byggnader avsedda för totalförsvaret.
Enligt 4–5 §§ kan kommunen besluta om undantag från kravet på bygglov eller om längre gående krav.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.2. Paragrafen är en sammanslagning av bestämmelserna om bygglovplikt enligt 8 kap. 1 och 3 §§ samt anmälningsplikten enligt 9 kap. 2 §. Lovplikten ska vara densamma oavsett om området är planlagt eller inte. Detta innebär viss utökad lovplikt utanför område med detaljplan.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1027
2 §
Bygglov krävs för att uppföra eller väsentligt ändra andra anläggningar än byggnader samt andra fasta anordningar i miljön, vilka genom storlek eller funktion kan ha betydande inverkan på omgivningen.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka anläggningar och andra fasta anordningar i miljön som kräver bygglov samt om undantag från kravet på bygglov.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.3. Ändringen innebär att kravet på bygglov för anläggningar och andra fasta anordningar i miljön får en generell utformning. Samtidigt införs det en delegationsregel som innebär att i regeringen i förordning bör ange vilka anläggningar och fasta anordningar som ska omfattas av lovplikten. Regeringen kommer också att ha möjlighet att ange undantag från lovplikten. Syftet med ändringen är att hålla lagtexten på en mer övergripande nivå och låta regeringen precisera innehållet. Därmed underlättas också anpassningar till nya behov.
Undantag från bygglovsplikten
3 §
I fråga om en- och tvåbostadshus krävs inte bygglov för att
1. ändra byggnad eller komplementbyggnad i fråga om yttre form,
färg eller material om byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt,
2. uppföra friliggande komplementbyggnader med en taknockshöjd
som inte överstiger 3,0 meter och en sammanlagd byggnadsarea som inte är större än 10,0 kvadratmeter,
3. anordna skärmtak med en sammanlagd största area av 12,0 kva-
dratmeter i anslutning till huvudbyggnad,
4. uppföra mur eller plank som inte är högre än 1,8 meter och inom
ett avstånd av 3,6 meter från huvudbyggnad för att anordna skyddade uteplatser i anslutning till bostadshuset.
I fråga om friliggande en- och tvåbostadshus krävs inte heller bygglov för att
Författningskommentar SOU 2005:77
1028
5. uppföra friliggande carport eller garage som följer gällande detalj-
plan eller som utanför område med detaljplan upptar högst 30,0 kvadratmeter byggnadsarea,
6. uppföra komplementbyggnader som avses i 2 med en samman-
lagd byggnadsarea av högst 15,0 kvadratmeter,
7. anordna skärmtak som avses i 3 med en sammanlagd största area
av 15,0 kvadratmeter eller
8. glasa in uteplats under skärmtak som avses i 6.
Åtgärder enligt 2–8 får utföras utan bygglov på minst 4,5 meters avstånd från tomtgräns eller närmare än så från gräns mot annan fastighet med berörda grannars medgivande.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.4. Innehållet i den nuvarande 3 § utgår eftersom innehållet kan anses ingå i bygglovsplikten som den utformas i 1 § och också kan anses ingå i 2 §.
En ny rubrik föreslås före 3 1. Den nya 3 § är en bearbetning av 4 §. En nyhet är att de s.k. friggebodsreglerna utvidgas i viss utsträckning för friliggande småhus. I stort behåller man dagens bestämmelser för en- och tvåbostadshus. Några ändringar införs dock. Bygglovfriheten utökas till att också avse ”yttre form, färg eller material” om ”byggnadens eller områdets karaktär därigenom inte ändras väsentligt”. Det innebär att det inte endast är omfärgning som är bygglovsbefriat utan också fasadbyte och taktäckningsmaterial under förutsättning att omgivningens karaktär inte ändras väsentligt.
Den andra ändringen innebär att det ska vara möjligt att uppföra fler än två komplementbyggnader så längre den sammanlagda byggnadsarean uppgår till högst tio kvadratmeter.
Den tredje ändringen rör mur eller plank och innebär att sådana får uppföras inom ett avstånd som utökas till 3,6 meter från huvudbyggnaden. Avsikten med denna ändring är att öka möblerbarheten inom skyddade uteplatser.
När det gäller friliggande en- och tvåbostadshus införs en möjlighet att uppföra friliggande carport eller garage som följer gällande detaljplan eller som utanför område med detaljplan uppgår till högst 30,0 kvadratmeter byggnadsarea. Komplementbyggnader och skärmtak för friliggande en- och tvåbostadshus ska kunna
SOU 2005:77 Författningskommentar
1029
uppgå till 15,0 kvadratmeter. Slutligen införs bygglovfrihet för inglasning av uterummet under skärmtaket.
En förutsättning för bygglovfriheten ska fortfarande vara att avståndet till tomtgränsen är minst 4,5 meter. Bestämmelsen att ett mindre avstånd är tillåtet om det godtas av berörda grannar förtydligas till att avse enbart gräns mot annan fastighet. Placering närmare än 4,5 meter från gräns mot allmän plats ska prövas genom bygglov.
Kommunala beslut om bygglovspliktens omfattning
4 §
Kommunen får i en detaljplan eller i områdesbestämmelser besluta att bygglov inte krävs, under de förutsättningar som närmare anges i planen eller i bestämmelserna, för att utföra åtgärder som avses i 1–2 §§.
Beslut enligt första stycket får inte fattas om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen enligt 2 kap.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.5. Rubriken motsvarar den som för närvarande finns före 5 §. Innehållet baseras på 5 §. Bygglovsbefrielse ska kunna införas genom detaljplan eller områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser kan anses vara en enklare form av reglering för det fall att bygglovsbefrielse är den enda fråga som en kommun vill reglera. De förutsättningar som avses kan gälla såväl hur åtgärden får utföras i fråga om storlek och annat som i vad mån t.ex. medgivande från grannar är en förutsättning för att inte behöva söka lov.
5 §
Kommunen får genom detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma att bygglov krävs för att
1. i område som utgör en värdefull miljö utföra sådana åtgärder
som avses i 3 §,
2. underhålla eller ändra byggnader på sätt som kan påverka sär-
skilda värden som avses i 2 kap. 5 § tredje stycket,
3. anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grund-
vattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.
Författningskommentar SOU 2005:77
1030
I fråga om byggnader och andra anläggningar som avses i 10 § får bestämmelser enligt första stycket inte meddelas.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.6.5. Paragrafen är en bearbetning av 8 kap. 6 §. En nyhet är att en kommun genom beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan införa lovplikt för de åtgärder som omfattas av de s.k. friggebodreglerna i särskilt värdefulla områden. En annan nyhet är att bygglovsplikten för yttre och inre ändringar av byggnader med särskilda värden ska kunna förtydligas med avseende på ändringarnas inverkan på sådana värden.
Åtgärder som kräver rivningslov eller marklov
8 §
Rivningslov krävs för att helt eller delvis riva byggnader som omfattas av bygglovsplikt. Rivningslov krävs inte om prövning skett genom bygglov för ändring eller tidsbegränsat lov eller om rivningsföreläggande meddelats.
Kommunen får i detaljplan eller områdesbestämmelser begränsa eller upphäva rivningslovsplikten eller utöka den till att omfatta kulturhistoriskt värdefulla byggnader som inte omfattats av bygglovsplikt och kulturhistoriskt värdefulla andra anläggningar.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.7.1. Förslaget avser att reglera att krav på rivningslov ska kunna införas för t.ex. värdefulla ekonomibyggnader på landsbygden eller industrianläggningar.
Förutsättningar för lov
Bygglov
11 §
Ansökningar om bygglov skall bifallas om åtgärden
1. inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser,
SOU 2005:77 Författningskommentar
1031
2. inte förutsätter planläggning enligt 5 kap. 1 § eller måste
avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa,
3. uppfyller kraven i 2 kap. 1–7 och 11–13 §§ i de delar som inte
prövats i detaljplanen eller områdesbestämmelser.
Om åtgärden skall utföras på fastighet, byggnad eller annan anläggning som avviker från detaljplan eller områdesbestämmelser skall ansökan bifallas om
1. avvikelserna godtagits vid en bygglovsprövning enligt
denna lag eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988) eller
2. ansökan avser åtgärd som anges i 1 § 4 första stycket 4.
Om åtgärden innebär avvikelser från detaljplan eller områdesbestämmelser får ansökan om bygglov bifallas om avvikelserna sammantaget är mindre och förenliga med planens eller områdesbestämmelsernas syften och
1. krävs för att åtgärden skall uppfylla kraven 2 § lagen
(1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. eller
2. det föreligger särskilda skäl att medge avvikelser.
I fall som avses i andra stycket 1 och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Bygglov får inte lämnas om hinder föreligger enligt 11 a eller 25 d §, och inte heller om samhällskraven enligt lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav, m.m. inte kan uppfyllas med stöd av föreskrifter som meddelas i bygglov.
Bygglov för igångsättning av byggnadsarbeten med schaktning, pålning, spontning och andra markarbeten får lämnas om särskilda skäl finns.
Kommentar
Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 10.2. Ändringarna avser bl.a. en förstärkt bygglovsprövning med avseende på lokaliserings-, placerings- och utformningskraven enligt 2 kap. i de delar som inte
Författningskommentar SOU 2005:77
1032
reglerats genom detaljplan eller områdesbestämmelser, vilket tydliggörs i första stycket 3. Syftet är att tydliggöra att bygglovsprövningen ska innefatta bestämmelserna i 2 kap. även om detaljplan eller områdesbestämmelser finns för det aktuella området, men någon uttömmande reglering genom planbestämmelser inte skett avseende placering, utformning och utförande. Genom den nya 2 kap. 10 §, som innehåller en beskrivning av 2 kapitlets tillämpningsområde, tydliggörs att kraven också ska vara uppfyllda avseende enstaka byggnader och anläggningar.
Möjligheterna att utföra åtgärder på fastigheter och byggnader eller andra anläggningar som strider mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser, som framgår av andra stycket, ändras inte i princip. Till de yttre och inre åtgärder som i dag är lovpliktiga och efter prövning får utföras på en planstridig byggnad läggs de inre åtgärder som i dag enbart är anmälningspliktiga och således också kan få utföras på en sådan byggnad.
Möjligheterna att bevilja bygglov för åtgärder som innebär mindre avvikelser från planbestämmer preciseras i tredje stycket och stramas åt så att utrymmet för avvikelser motsvarar de intentioner som fanns när bestämmelsen infördes. Avsikten är att komma till rätta med den oönskade tillämpning som utvecklats i kommunerna. Preciseringen innebär att avvikelserna ska vara motiverade av möjligheterna att uppfylla de tekniska egenskapskraven eller av andra särskilda skäl, som den enskilde ska ange och byggnadsnämnden bedöma. Det kan exempelvis röra sig om mindre förskjutningar eller förstoringar av byggnadskroppar för att uppfylla kraven på tillgänglighet eller lämplighet med avseende på sophantering eller annat. Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 10.2.2.
I fjärde stycket återfinns den bestämmelse som i nuvarande lagstiftning finns i sista meningen i 8 kap. 11 § sjätte stycket med den ändring att hänvisningen sker till det nya stycket och den nya punkten.
En nyhet i paragrafen är att prövningen som framgår av femte stycket även ska avse de tekniska egenskapskraven på så sätt att bygglov får nekas om dessa krav bedöms inte kunna uppfyllas med stöd av föreskrifter som meddelas i bygglovet och kan avse utförande och kontroll. Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.2.4 I samma stycke införs en ny bestämmelse som anger att beslut inte får strida mot vissa föreskrifter eller förbud enligt 7 kap. miljöbalken och att lov inte heller kan medges om ansökan kan re-
SOU 2005:77 Författningskommentar
1033
sultera i ett förbud eller krav på tillståndsprövning enligt miljöbalken. Dessa bestämmelser utvecklas i avsnitt 11.2.
Vidare införs det i sjätte stycket en möjlighet att ge lov för att möjliggöra igångsättning med nödvändiga och tidskrävande markarbeten. För att sådant lov ska kunna medges krävs särskilda skäl, exempelvis om marken är förorenad och schaktningen därmed kan antas mer tid i anspråk än normalt.
Några av dagens bestämmelser har ansetts inaktuella och tagits bort av skäl som redovisas i avsnitt 10.2.6, däribland prövningen mot fastighetsplan och de särskilda prövningsgrunderna för kompletteringsåtgärder utanför områden med detaljplan. I övrigt har innehållet från nuvarande 8 kap. 12 § i princip överförts till denna paragraf.
11 a §
Beslut om lov eller förhandsbesked får inte strida mot
1. föreskrifter som gäller för naturreservat, kulturreservat, natur-
minne eller biotopskyddsområde enligt 7 kap. miljöbalken,
2. interimistiskt förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, eller
3. förbuden i 7 kap. 16 § miljöbalken mot vissa åtgärder inom
strandskyddsområde.
Om dispens har meddelats från föreskrifter eller förbud som avses i första stycket 1 eller 3 eller om tillstånd har lämnats enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, får dock lov eller förhandsbesked som överensstämmer med dispensen lämnas.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.10. Enligt paragrafen får lov eller förhandsbesked som strider mot vissa angivna föreskrifter eller förbud enligt 7 kap. miljöbalken inte lämnas. Först ska tillstånd eller dispens ha meddelats. Flertalet skyddsområden av nu aktuellt slag inrättas genom beslut av staten. I de fall där det därmed är länsstyrelsen som har att göra sådan prövning som kan ske av fråga om tillstånd eller dispens måste kommunen således avvakta med PBL-prövningen till dess att länsstyrelsen gjort sin prövning enligt miljöbalken, såvida inte byggnadsnämnden finner skäl att redan innan dess avslå ansökan enligt PBL. Om nämnden för sin del anser sig kunna tillåta åtgärden och prövning inte redan skett
Författningskommentar SOU 2005:77
1034
hos länsstyrelsen bör nämnden avvakta med sitt beslut och på lämpligt sätt medverka till att en prövning av miljöbalksfrågan sker hos länsstyrelsen. I de fall där också miljöbalksprövningen sker hos kommunen synes det lämpligt att ärendena bereds och avgörs parallellt. Det nu angivna samordningsförfarandet synes inte behöva närmare författningsregleras.
Det bör, när det gäller prövningen av åtgärder inom strandskyddsområden, uppmärksammas att 7 kap. 17 § miljöbalken anger vissa situationer där förbuden i 16 § inte gäller och där dispens enligt 18 kap. således inte krävs. I dessa fall föreligger därmed inte heller hinder enligt den nu föreslagna bestämmelsen mot att tillstånd enligt PBL lämnas.
12 §
Ansökan om bygglov för åtgärder som avses i 5 § 3 skall bifallas om åtgärden inte medför risk för skada på befintliga eller i den kommunala planeringen redovisade grundvattentäkter.
Kommentar
Innehållet i 12 a § har förts över till denna paragraf.
Tidsbegränsade och periodiska bygglov
14 §
För bygglovspliktiga åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 § men avses pågå enbart under en begränsad tid, får tidsbegränsade bygglov beviljas för en sammanlagd tid av högst fem år. Om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. 5 § får tiden uppgå till högst tio år.
Regeringen får meddela föreskrifter för tillämpningen av de tekniska egenskapskraven enligt 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. avseende tidsbegränsade lov.
Till ansökan skall fogas och i bygglovsbeslutet fastställas en redovisning av hur avvecklingen skall genomföras och marken återställas.
För bygglovspliktiga åtgärder som avses att utnyttjas periodiskt får permanent eller tidsbegränsat bygglov ges med villkor att åtgärderna tillåts endast under del av år.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1035
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.8. Förändringarna avser att bestämma minimikraven för tillfälliga åtgärder, och att begränsa tiden till fem år för åtgärder som inte fyller kraven på lämplig placering och utformning enligt 2 kap. 5 § PBL, och till tio år för åtgärder som bedöms fylla dessa krav men strider mot gällande detaljplan. Benämningen föreslås bli tidsbegränsade lov.
En särskild delegationsbestämmelse införs för att regeringen eller den myndighet som regeringen senare bestämmer ska kunna utfärda föreskrifter avseende i vilken utsträckning de tekniska egenskapskraven ska vara uppfyllda i enskilda ärenden vid prövningen av tidsbegränsade lov.
Dessutom möjliggörs periodiska lov för säsongsanknutna verksamheter, såsom uteserveringar och glasskiosker.
Rivningslov och marklov
16 §
Ansökningar om rivningslov skall bifallas, om inte byggnaden eller byggnadsdelen
1. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller
2. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens
historiska, kulturhistoriska eller konstnärliga värde.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.7.2. Den nuvarande möjligheten att neka rivningslov med motiveringen att byggnaden eller byggnadsdelen behövs för bostadsförsörjningen har sällan använts i praktiken och har knappast någon betydelse för bostadsförsörjningen. Denna grund för avslag på en ansökan om rivningslov föreslås därför slopad.
18 a §
Har beslut fattats om antagande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbestämmelser får bygglov, rivningslov eller marklov ges med villkor att planbeslutet vinner laga kraft. I beslu-
Författningskommentar SOU 2005:77
1036
tet om lov skall därvid tas in en upplysning om att sökanden inte har rätt att påbörja åtgärden innan planbeslutet har vunnit laga kraft.
Kommentar
Följdändring till följd av att fastighetsplan slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3).
Handläggningen av lovärenden
19 §
Byggnadsnämnden prövar ansökningar om bygglov, rivningslov och marklov.
Ansökningar om lov skall göras hos nämnden. Ansökningarna skall vara skriftliga.
Bestämmelser om prövning av bygglov, rivningslov eller marklov utan ansökan finns i 10 kap. 19 § andra stycket.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Ändringen innebär att det inte längre ska gå att ansöka om lov muntligen. Skälet till detta är att muntliga ansökningar inte kan hanteras vare sig enkelt eller säkert.
20 §
När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i övrigt lämnas in som behövs för prövningen.
Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristerna inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas.
Föreläggandet skall innehålla en upplysning om verkan av att föreläggandet inte följs.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1037
Kommentar
Ändringen är i princip endast språkliga justeringar förutom att det nuvarande tredje stycket har tagits bort som en följd av att instrumentet fastighetsplan (se avsnitt 9.5.3) föreslås slopat och den typ av föreläggande som relaterats till i det nuvarande tredje stycket därför inte längre kommer att vara aktuell.
21 §
Även om en åtgärd med byggnader, andra anläggningar eller mark inte kräver lov enligt 1–5 eller 8–9 §§, skall byggnadsnämnden, om det begärs, pröva en ansökan om lov till åtgärden.
Bestämmelserna i denna lag om lov skall tillämpas i ärenden enligt första stycket.
Kommentar
Förslaget innebär en justering till följd av att 6 och 7 §§ upphävs och ett förtydligande av att prövningen ska avse en ansökan om lov. I övrigt ska även fortsättningsvis gälla att ärendet ska handläggas som ett vanligt lovärende, dvs. såväl de materiella som processuella reglerna ska tillämpas.
22 §
Innan lov lämnas skall byggnadsnämnden genom underrättelse bereda kända sakägare och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs samt sådan känd organisation eller förening som anges i 5 kap. 25 § första stycket 2 tillfälle att yttra sig över ansökningen.
I det fall som avses i 5 kap. 25 § tredje stycket första meningen får underrättelse ske genom kungörande på det sätt som anges i 5 kap. 24 §, eller genom en kungörelse som anslås på kommunens anslagstavla, informationsblad om kungörelsen som sprids till de boende som berörs och brev till kända sakägare och sådan organisation eller förening som avses i 5 kap. 25 § första stycket 2.
Ärenden om lov får inte avgöras utan att sökanden eller annan part underrättats om det som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och tillfälle beretts honom att yttra sig över det. Byggnadsnämnden får dock avgöra ett ärende utan att så skett om det är uppenbart onödigt att sökanden eller annan part yttrar sig.
Författningskommentar SOU 2005:77
1038
Kommentar
Ändringarna innebär dels att den del av första stycket, som innebär en begränsning av i vilka fall tillfälle till yttrande skall lämnas, tas bort, dels att det av tredje stycket framgår att inte bara sökanden utan också annan part ska få tillfälle att ta del av och yttra sig över vad som tillförts ärendet. Om det är uppenbart onödigt behöver inte annan part underrättas. Ändringarna kommer bl.a. också att leda till att om sökanden är annan än fastighetsägaren kommer fastighetsägaren, till skillnad från vad som tidigare gällt, normalt sett att underrättas om ansökan.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 12.4.6.
23 §
Begärs tillstånd att expropriera den byggnad eller mark som en ansökan om lov avser eller har beslut fattats att påbörja arbete för att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser som berör byggnaden eller marken, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess att ärendet om expropriationstillståndet avgjorts eller planarbetet avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökningen om lov kom in till byggnadsnämnden, skall dock ansökningen avgöras utan dröjsmål.
Kommentar
Ändringarna i paragrafen består dels ett förtydligande som innebär att det ska ha fattats ett politiskt beslut om att påbörja ett planarbete för att anstånd med bygglovsbeslutet ska kunna meddelas (se avsnitt 10.4.3), och dels en konsekvensändring till följd av att fastighetsplanen slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3).
25 a §
Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet, för vilken det också krävs en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till kommunen, skall byggnadsnämnden svara för att handläggningen av ärendet om lov eller förhandsbesked samordnas med handläggningen av anmälningsärendet.
Vid prövningen av ärenden som avses i första stycket skall följande iakttas.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1039
1. Om anmälan enligt miljöbalken ännu inte gjorts till kommunen skall bestämmelserna i 20 § om ofullständiga ansökningshandlingar tillämpas.
2. Vid granskningen i övrigt av att handlingarna är tillräckliga för den prövning som krävs skall en gemensam bedömning göras för ärendet om lov eller förhandsbesked och anmälningsärendet.
3. Berörda myndigheter, organisationer och enskilda parter skall ges tillfälle att i ett sammanhang yttra sig över såväl ansökningen om lov eller förhandsbesked som över anmälan enligt miljöbalken.
4. Beslut med anledning av ansökningen om lov eller förhandsbesked och av anmälan enligt miljöbalken skall tas i ett sammanhang.
Om en samordnad prövning enligt första stycket skett med anledning av en ansökan om förhandsbesked och om prövningen enligt miljöbalken avslutats i samband med beslutet om förhandsbesked tillämpas inte första stycket vid efterföljande bygglovsprövning.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.6.
Regleringen i första stycket innebär följande. Av första meningen framgår att det nu föreslagna samordningsförfarandet endast ska gälla i de fall en anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken ska göras till kommunen. I de fall anmälan ska göras till statlig myndighet tillämpas således inte dessa regler.
Av bestämmelsens utformning framgår att den samordnade regleringen ska tillämpas inte bara vid en bygglovsprövning utan även vid en ansökan om förhandsbesked för en åtgärd som också kräver anmälan enligt 9 kap. 6 § miljöbalken. Som tidigare berörts kan prövningen då kanske komma att bli mera övergripande i det första skedet och koncentreras till frågan om anläggningen över huvud taget kan tillåtas. Detta kan innebära att vissa frågor som kan röra bl.a. behovet av skyddsåtgärder från miljösynpunkt prövas närmare först senare, t.ex. vid bygglovstillfället. Detta torde dock inte kräva någon närmare lagreglering, såvitt gäller prövningen i samband med förhandsbeskedet. Konsekvenserna för den efterföljande bygglovsprövningen behandlas i 25 d §.
Författningskommentar SOU 2005:77
1040
Regleringen i andra stycket innebär följande. I PBL regleras, i motsats till i miljöbalken, också kommunens förfarande i olika avseenden direkt i lagen. Om det blir aktuellt att också i PBL övergå till att reglera vissa frågor närmare i förordning kan de numrerade punkterna i andra stycket i stället tas in i förordning.
Punkten 1 utgår från att anmälan enligt miljöbalken ska ges in samtidigt som ansökan om lov. Om så inte sker ska ansökningshandlingarna betraktas som ofullständiga. Detta innebär enligt 8 kap. 20 § PBL att sökanden kan föreläggas att avhjälpa bristerna och att ärendet annars kan avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas. I allmänhet torde det vara lämpligt att ansökan om lov och anmälan enligt balken sker i en och samma handling. Kommunen bör på lämpligt sätt verka för att så sker.
Punkten 2 anger att granskningen av att handlingarna i ärendet innehåller de uppgifter som behövs ska ske gemensamt för de båda ärendena. I de fall kompletteringar behövs bör krav på sådana lämnas i ett sammanhang. Kraven på underlag behandlas i PBL i 8 kap. 20 § med kompletterande regler i 15 och 16 §§ PBF. Innehållet i en anmälan enligt balken behandlas i 25 § första stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Punkten 3 anger att också kommunicerings- och remissförfarandet ska ske samordnat. I PBL behandlas frågan i 8 kap. 22 § och när det gäller anmälan enligt miljöbalken i 25 § andra stycket och 26 § berörd förordning.
Punkten 4 anger att beslut i de båda ärendena ska tas i ett sammanhang. Ofta torde det vara lämpligt att båda besluten tas in i samma handling. Om så inte sker bör det av båda besluten framgå att det samtidigt också tas ytterligare ett beslut som rör samma anläggning. Bestämmelser om beslut i lovärenden finns i PBL i 8 kap. 26, 27, 28 och 32 §§. När det gäller anmälan enligt miljöbalken finns bestämmelser i 27 § berörd förordning.
Av tredje stycket framgår att bestämmelserna om samordning inte på nytt behöver tillämpas vid en efterföljande bygglovsprövning om en samordnad prövning redan skett i samband med förhandsbeskedet. Om miljöprövningen i samband med förhandsbeskedet resulterat i att verksamheten kan godtas men att föreläggande om försiktighetsmått kan behöva meddelas senare bör denna fråga normalt tas upp igen i samband med bygglovsprövningen. I ett sådant fall är undantaget i tredje stycket således inte tillämpligt. Den senast berörda situationen förutsätter att en ändring sker i be-
SOU 2005:77 Författningskommentar
1041
stämmelserna i förordningen till 9 kap. miljöbalken så att också prövningen med anledning av en anmälan kan delas upp i flera steg.
25 b §
Om en ansökan om bygglov eller förhandsbesked gäller en byggnad, anläggning eller verksamhet som, utan att tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken föreligger, ändå i det enskilda fallet kan innebära risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, skall byggnadsnämnden snarast ge den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, tillfälle att yttra sig i ärendet. Om denna nämnd finner att det föreligger skäl att närmare pröva fråga om ingripande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken skall bestämmelserna i 25 a § gälla i tillämpliga delar vid byggnadsnämndens fortsatta handläggning.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.7. Till skillnad mot den situation som regleras i 25 a § är det i den nu aktuella situationen inte givet i vilka ärenden som bestämmelsen om samordning bör tillämpas. Byggnadsnämnden har här att i det enskilda ärendet göra en bedömning av om anläggningen eller verksamheten kan innebära i vart fall en risk för olägenheter för den närmaste omgivningen. Så snart så är fallet ska bestämmelsen i första meningen tillämpas, dvs. miljöansvarig nämnd ska höras. Byggnadsnämnden ska således inte i detta skede göra någon slutlig bedömning av om olägenheterna kan anses vara så betydande att anläggningen inte kan tillåtas.
Prövningen av om bestämmelsen är tillämplig ska göras så snart som möjligt efter det att ärendet kommit in, så att yttrandet från den miljöansvariga nämnden kan tillföras ärendet så tidigt som möjligt. Om byggnadsnämnden i det inledande skedet inte bedömer att ärendet är av den karaktären att yttrande behöver inhämtas kan frågan dock behöva tas upp på nytt t.ex. om yttrande från sakägare visar att miljöolägenheter kan befaras.
Syftet med bestämmelsen i första meningen är att det på ett tidigt stadium ska göras en bedömning av miljöansvarig nämnd om situationen är sådan att ett ingripande kan aktualiseras. Det kan handla om att skyddsåtgärder kan behöva föreskrivas för att undvika eller begränsa olägenheter. I vissa fall kanske också lokaliseringens lämplighet kan ifrågasättas. I nu berörda fall följer av andra
Författningskommentar SOU 2005:77
1042
meningen att en samordning ska ske av den fortsatta handläggningen. Den miljöansvariga nämndens prövning i det första skedet bör göras så enkel som det med hänsyn till omständigheterna är möjligt. Ansvaret att avge yttrande kan av nämnden delegeras t.ex. till tjänsteman enligt vanliga regler om delegation. I sådana fall då byggnadsnämnden också är miljöansvarig nämnd är det naturligt att frågan behandlas enligt fastställda rutiner inom berörd förvaltning. Det är särskilt i sådana fall viktigt att gjorda handläggningsåtgärder och bedömningar alltid finns dokumenterade.
25 c §
Vid prövningen av ärenden som avses i 25 a och 25 b §§ skall byggnadsnämnden ta till vara möjligheterna att förenkla det sammantagna förfarandet.
Om det finns särskilda skäl får byggnadsnämnden, efter hörande av berörda parter och i samråd med den kommunala nämnd som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, bestämma att bestämmelserna i 25 a eller 25 b § inte behöver tillämpas i ett ärende.
Kommentar
Allmänna utgångspunkter för bestämmelsen ges i avsnitt 11.2.5.
I första stycket markeras betydelsen av att samordningen utnyttjas för att så långt möjligt förenkla prövningen. Det är då viktigt att se till det sammantagna förfarandet. Ser man endast till bygglovsprövningen kan det ju annars lätt förefalla att denna kompliceras genom kravet på samordning. Det är också viktigt att förenklingen sker utan att angelägna rättssäkerhetsaspekter för berörda parter äventyras. Den möjlighet till överblick över hela prövningen som det samordnade förfarandet syftar till ska ju samtidigt underlätta också för parterna att se helheten och att därmed på ett mera rationellt sätt kunna bevaka sina intressen.
I andra stycket behandlas frågan om möjligheten till undantag från bestämmelserna i 25 a §. Regleringen är i förslaget utformad som bestämmelser som är bindande för byggnadsnämnden. Avsikten är således inte att nämnden själv ska bedöma när det är lämpligt att tillämpa bestämmelserna om samordning och när så inte behöver ske. Det kan emellertid finnas situationer där det finns mycket starka praktiska skäl som talar emot en samordning just i det ären-
SOU 2005:77 Författningskommentar
1043
det. Det bör därför finnas en möjlighet att i det enskilda fallet handlägga ärendena enligt de båda lagarna var för sig. Det bör i sådana situationer vara möjligt både att helt avstå från samordning och att endast samordna förfarandet i vissa delar. Det kan ju under ett ärendes beredning framkomma skäl för en ändrad bedömning när det gäller samordningsbehovet. Bestämmelsen har utformats så att det ska krävas särskilda skäl för att samordning ska underlåtas. Berörda parter bör höras och berörda kommunala nämnder bör vara överens om handläggningen.
25 d §
Om den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, med anledning av anmälan enligt miljöbalken finner skäl att meddela föreläggande om förbud eller om att verksamhetsutövaren skall ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken, får bygglov eller förhandsbesked om att bygglov kan påräknas inte lämnas.
Kommentar
Allmänna utgångspunkter för bestämmelsen ges i avsnitt 11.2.5. Paragrafen behandlar den i och för sig inte särskilt vanliga situationen att miljöansvarig nämnd bedömer att en anmälan enligt balken bör resultera i förbud eller krav på tillståndsprövning. Man kan då ställa frågan hur en sådan bedömning bör inverka på bygglovsprövningen. Å ena sidan kan sägas att det handlar om två olika prövningar som kan leda till olika resultat och att byggnadsnämnden därför bör besluta oberoende av vad miljöansvarig nämnd kommer fram till. Detta skulle då kunna leda till att byggnadsnämnden gör en annan bedömning än den miljöansvariga nämnden och anser att eventuella olägenheter för omgivningen inte är något hinder. Å andra sidan kan sägas att det inte är lämpligt att lämna bygglov för en åtgärd som enligt miljöbalken inte kan utföras och att det skulle strida mot syftet med strävandena att samordna prövningen. Det kan också hävdas att bedömningen i anmälningsärendet tyder på att det föreligger sådana betydande olägenheter för omgivningen som innebär att åtgärden inte kan tillåtas heller enligt PBL och att bedömningen i miljöärendet bör vara styrande i den delen. Övervägande skäl talar därför för att bygglov inte bör lämnas i denna situation. Om beslutet enligt balken innebär förbud synes det lämpli-
Författningskommentar SOU 2005:77
1044
gast att ansökningen om lov avslås. Om beslutet enligt balken innebär krav på tillstånd kan det finnas skäl att i samråd med sökanden överväga att avvakta med beslut i lovärendet.
Vad som från praktiska utgångspunkter kan tala emot lösningen att låta miljöbalksbeslutet påverka lovbeslutet är frågan vad som kan hända vid en eventuell överprövning. Om beslutet i miljöbalksärendet överklagas av sökanden och överprövningen slutligt leder till att anläggningen kan godtas, kanske med beslut om skyddsåtgärder, kan det vara opraktiskt att bygglov inte lämnats om det i övrigt inte funnits några hinder för detta. Att senare på nytt ta upp lovärendet kan ju innebära en onödig fördröjning, särskilt om ytterligare överklaganden följer. Problemet behöver dock inte uppkomma om sökanden överklagar också beslutet att inte lämna bygglov. Överprövningsinstansen kan ju då samtidigt pröva och eventuellt ändra utgången både i miljöbalksärendet och i lovärendet. Detta förutsätter emellertid att byggnadsnämnden gjort en tillräckligt omfattande prövning i lovärendet, så att det framgår huruvida också andra hinder för lov föreligger. I undantagsfall kanske processekonomiska skäl dock lett till att man först velat få miljöfrågan slutligt avgjord och därför avvaktat med prövningen i övrigt av bygglovet. I sådana fall kan det då bli både nödvändigt och kanske lämpligt att man får ta upp bygglovsprövningen på nytt när miljöfrågan avgjorts. Det kan tilläggas att den beskrivna situationen understryker betydelsen av att instansordningen är samordnad.
Det kan finnas anledning att ställa frågan om motsvarande problem kan uppstå om byggnadsnämnden finner att det föreligger hinder mot bygglov medan miljöansvarig nämnd bedömer att miljöfrågorna inte är något problem. Eftersom miljöprövningen vid anmälan inte leder till något tillståndsbeslut och eftersom det som varit avgörande för byggnadsnämndens bedömning kanske inte haft något samband med miljöbedömningarna är dock problemet mindre.
26 §
I ett beslut varigenom lov lämnas, skall anges lovets giltighetstid samt de föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § och de villkor och upplysningar i övrigt som behövs.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1045
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Genom att bygglovsprövningen och bygganmälansskedet samordnas kommer de föreskrifter som behövs för utförandet och för kontroll och tillsyn att behöva meddelas i bygglovsbeslutet.
27 §
Sökanden och annan part skall av byggnadsnämnden omedelbart underrättas om innehållet i det beslut varigenom ett ärende om lov avgörs, om det inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går någon emot, skall han även underrättas om hur han kan överklaga det och om avvikande meningar som har antecknats i ett protokoll eller i någon annan handling.
Underrättelse om innehållet i ett beslut skall ske genom delgivning, om det inte är obehövligt. Med sökanden får delgivning dock inte ske med tillämpning av 12 eller 15 § delgivningslagen (1970:428).
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 12.4.6. Ändringen i första stycket innebär att också annan part än sökanden alltid ska underrättas om beslut om det inte är uppenbart obehövligt. Det nuvarande kravet på att sådan part ska ha yttrat sig tas således bort. Genom formuleringen i andra stycket om delgivning skärps kraven på byggnadsnämnden att alltid överväga alternativet delgivning. Det är naturligt att ett bestämt krav från sökanden på att delgivning ska ske normalt innebär att delgivning inte kan anses obehövlig. I olika andra förfarandebestämmelser i förvaltningslagen och PBL används uttrycket ”uppenbart obehövligt”. Att i denna bestämmelse ha med ordet ”uppenbart” synes dock vara att skärpa kravet på delgivning onödigt mycket.
Tillägget avser att ge ökad trygghet åt en bygglovssökande att ett givet lov inte ska kunna överklagas under obestämd tid. Delgivning sker vanligtvis genom att en kopia av beslutet översänds till de berörda tillsammans med delgivningskvitto som ska returneras. För det fall att kretsen berörda kan vara svår att avgränsa, exempelvis då bygglov gäller vindkraftverk eller master, bör kungörelsedelgivning användas, vilket delgivningslagen ger stöd för.
Författningskommentar SOU 2005:77
1046
32 §
I beslut om bygglov får bestämmas att byggnadsarbeten inte får påbörjas förrän de föreskrifter som meddelas med stöd av 9 kap. 6 § är uppfyllda.
Om bygglov eller marklov meddelas till en åtgärd som redan har utförts, får i beslutet om lov bestämmas skyldighet att vidta de ändringar i det utförda som behövs. I beslutet skall anges en viss tid inom vilken ändringarna skall vara utförda.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Ändringen i första stycket är en konsekvens av sammanslagningen av bygglovs- och bygganmälansskedena som innebär att det ska finnas möjlighet att föreskriva om vissa villkor för byggstart som tidigare uppmärksammats i samband med bygganmälansskedet.
Giltighetstiden för lov
33 §
Bygglov, rivningslov och marklov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov. Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut.
Bestämmelser om tidsbegränsade och periodiska bygglov finns i 14 §.
Kommentar
Förslaget avser att tydliggöra att tiden ska räknas från den dag som överinstansen meddelar sitt beslut. I övrigt innebär ändringarna endast en följdändring av att tillfälliga lov ersätts med benämningen tidsbegränsade lov och att det införs en ny typ av lov som kallas periodiska bygglov.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1047
Förhandsbesked
34 §
På ansökan skall byggnadsnämnden ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas i de avseenden som redovisas.
Meddelas det sökta tillståndet skall bestämmas de villkor som behövs.
Tillståndet är bindande vid prövning av ansökan om bygglov som görs inom två år från dagen för beslutet. Vid överklagande av ett beslut räknas tiden från den dag överinstansen meddelar sitt beslut.
Beslutet om förhandsbesked skall innehålla upplysningar om att
1. tillståndet upphör att gälla om ansökan om bygglov inte görs
inom den tid som anges i tredje stycket och
2. att förhandsbeskedet inte medför rätt att påbörja den sökta åtgär-
den.
Bestämmelserna i 19–23 samt 25–28 §§ skall tillämpas i fråga om förhandsbesked.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.9. Förhandsbesked kan i dag lämnas på grundval av ett begränsat bedömningsunderlag i en begränsad sakfråga utifrån begränsade prövningskriterier. Den förändring som föreslås innebär att den begränsade sakfrågan blir valfri för byggherren inom ramen för vad som tillhör bygglovsprövningen och att byggnadsnämnden endast prövar åtgärden utifrån de förhållanden som anges i ansökan.
För att förtydliga förhandsbeskedens giltighetstid införs en särskild bestämmelse som anger att tiden räknas från den dag överinstansen meddelar sitt beslut i de fall byggnadsnämndens beslut om förhandsbesked överprövas. Kraven på upplysningar som ska tas in i beslutet om förhandsbesked samlas i en mening.
9 kap. Tillsyn och kontroll
1 §
Den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten (byggherren) skall se till att
Författningskommentar SOU 2005:77
1048
arbetena utförs enligt bestämmelserna i denna lag och enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Byggherren skall se till att arbetena planeras och utförs under lämplig ledning, att kontroll och provning sker i tillräcklig omfattning samt att arbetena planeras och utförs med aktsamhet så att personer och egendom inte skadas och så att minsta möjliga obehag uppstår.
Byggherren skall närvara vid byggsamråd enligt 5 och 10 §§ samt vid byggnadsnämndens tillsyn som enligt 6 § framgår av föreskrifter i beslut om bygglov eller rivningslov.
Kommentar
I kapitlets rubrik har ordet byggnadsarbeten tagits bort.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.1. Tilläggen avser att understryka att byggherrens ansvar omfattar även projekteringen av byggnadsverk samt att ledning är en minst lika viktig funktion som kontroll och provning. I andra stycket synliggörs att byggherren ska vara med vid byggsamråd och vid byggnadsnämndens tillsyn enligt föreskrifter i bygglovet.
2 §
För åtgärder som kräver bygglov eller rivningslov skall en kvalitetsansvarig utses och anmälas av byggherren. En kvalitetsansvarig krävs inte vid enkla åtgärder.
Den kvalitetsansvarige skall
1. bevaka att lovet och i lovet intagna föreskrifter följs,
2. se till att en kontrollplan upprättas och att nödvändiga kontroller ut-
förs,
3. vid avvikelser informera byggherren och vid behov meddela bygg-
nadsnämnden,
4. vara närvarande vid byggsamråd och vid byggnadsnämndens tillsyn
på byggplatsen och
5. avge utlåtande till byggherren och byggnadsnämnden som underlag
för slutbevis.
Till kvalitetsansvarig får utses endast den som har fått godkännande (riksbehörighet) av ett organ som har ackrediterats för detta ändamål enligt 14 § lagen (1992:1119) om teknisk kontroll.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1049
Sådant godkännande (certifiering) förutsätter självständig ställning, tydliga krav och uppgifter, och skall följas upp av det organ som meddelat riksbehörigheten.
Riksbehörighet krävs inte för åtgärder som avser tillbyggnad eller ändring av en- och tvåbostadshus eller därmed jämförbara åtgärder.
Byggnadsnämnden får godkänna en kvalitetsansvarig utan riskbehörighet om förutsättningarna är uppfyllda i ett enskilt ärende.
För skilda delar av ett projekt kan olika kvalitetsansvariga utses. En av dem skall samordna deras uppgifter.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2. Innehållet är en bearbetning av nuvarande 13 och 14 §§ och har lyfts till 2 § för att markera betydelsen av den kvalitetsansvariges roll vid sidan av byggherrens. Förslaget innebär att den kvalitetsansvarige ska se till att nödvändiga kontroller både planeras och utförs och att avvikelser vid behov rapporteras till byggnadsnämnden. Förslaget klargör också väsentliga förutsättningar för certifiering av kvalitetsansvariga, men också möjligheter till undantag i vissa fall.
3 §
Byggherrens kontroll skall avse projektering och utförande av byggnadsprojektet med avseende på alla tillämpliga samhällskrav.
Kontroll kan i enkla fall utföras av byggherren själv och skall i andra fall organiseras och övervakas av en kvalitetsansvarig enligt 2 §.
Byggherren upprättar själv eller genom en kvalitetsansvarig ett förslag till hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumenteras (kontrollplan).
Kontroll kan ske såsom
1. egenkontroll utförd av personal inom projektorganisationen,
2. sakkunnigkontroll utförd av fristående eller annan särskilt
sakkunnig person,
3. oberoende kontroll utförd av person eller organisation i tredje-
partsställning, eller
4. i kombinationer av dessa former. Kontroll skall omfatta alla moment som kan vara väsentliga för att uppfylla samhällskraven och skall dokumenteras så att uppkomna fel kan härledas tillbaka till källan. Dokumentationen skall omfatta
Författningskommentar SOU 2005:77
1050
1. vad som kontrolleras,
2. vem som kontrollerar,
3. mot vad kontrollen görs,
4. hur kontrollen sker och
5. resultatet av kontrollen.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.3.1 och 10.3.2. Paragrafen är en bearbetning av nuvarande 9 § och innebär ett förtydligande av vilka krav byggnadsnämnden kan och bör ställa på kontrollens form och innehåll samt dokumentation utifrån byggherrens och byggprojektets olika förutsättningar.
I paragrafen klargörs att byggherren eller den kvalitetsansvarige ska ta fram en kontrollplan för hur kontrollen ska organiseras och utföras, att sakkunnigkontroll kan utföras även av byggherrens personal, och att oberoende kontroll kan utföras av både personer och organisationer. Kontrollplanen ska gås igenom vid byggsamråd enligt 4 § och beslut om kontrollernas form och innehåll fattas av byggnadsnämnden såsom föreskrifter till bygglovet. Kontrollen ska dokumenteras på ett sådant sätt att uppkomna fel kan härledas till källan.
4 §
När en bygglovsansökan har kommit in skall byggnadsnämnden skyndsamt kalla till byggsamråd, om det inte är uppenbart obehövligt.
Till byggsamrådet skall byggherren, den som enligt 2 § anmälts som kvalitetsansvarig och andra som bestäms av nämnden kallas. Vid behov skall även Arbetsmiljöverket kallas. Om en sådan byggfelsförsäkring eller ett sådant färdigställandeskydd som avses i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. krävs, skall byggnadsnämnden bereda försäkringsgivaren respektive den som svarar för färdigställandeskyddet tillfälle att närvara vid samrådet.
Om byggnadsnämnden funnit byggsamrådet obehövligt, skall nämnden meddela byggherren detta utan oskäligt dröjsmål och samtidigt lämna sådana upplysningar som avses i 6 § 7.
Byggsamråd skall alltid hållas när en byggherre begär det.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1051
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.2. Innehållet i nuvarande 4 § utgår eftersom instrumenten bygganmälan och rivningsanmälan inte ska finnas fortsättningsvis. I paragrafen regleras det som tidigare reglerats i 7 §. Till följd av att kravet på bygganmälan slopas kopplas kravet på kallelse till byggsamråd till bygglovsansökan.
Som en konsekvens av ändringarna i övrigt hänvisas i tredje stycket till 6 § 7 angående upplysningar som ska lämnas.
5 §
Vid byggsamrådet, kan delas upp och genomföras vid flera tillfällen, skall en genomgång efter behov ske av
1. om ansökningshandlingarna är tillräckliga som underlag för pröv-
ningen,
2. projektets förutsättningar för bygglov enligt 8 kap.,
3. avvägningar eller avvikelser som kan aktualiseras rörande var-
samhets- och egenskapskraven,
4. byggherrens förslag till kontrollplan,
5. behov av kvalitetsansvarig och dennes uppgifter,
6. behov av utstakning,
7. byggnadsnämndens tillsynsåtgärder,
8. villkor för att byggnadsarbeten skall få påbörjas och
9. förutsättningar för slutbevis.
Vid byggsamråd skall byggnadsnämnden föra protokoll som underlag för föreskrifter i beslut om bygglov eller rivningslov.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.2. Innehållet i paragrafen är en utvidgning och precisering av den nuvarande 8 §. Byggsamrådet är processens viktigaste moment och främsta möjlighet att bereda ett önskat resultat. Det är viktigt att dess potential tas väl tillvara. Innehållet är att betrakta som en checklista över vad som kan vara viktigt att beakta för att bygglov ska kunna beviljas och för att hinder för slutbevis inte ska uppkomma. Behovet av genomgång av de angivna punkterna får styras av de enskilda ärendena. Byggsamrådet ska kunna vara relativt begränsat i enklare ärenden.
Författningskommentar SOU 2005:77
1052
6 §
I beslut om bygglov eller rivningslov skall tas in föreskrifter om
1. hur kontrollen skall utföras, organiseras, övervakas och dokumen-
teras enligt 3 §,
2. vilka kontrollintyg och övriga handlingar som skall ges in och
vilka anmälningar som skall göras till byggnadsnämnden och
3. villkor för att påbörja byggnadsarbeten.
Dessutom skall anges
4. vem som utsetts till kvalitetsansvarig enligt 2 §,
5. behov av ytterligare byggsamråd och andra åtgärder för tillsyn
från byggnadsnämndens sida,
6. upplysningar avseende förutsättningar för slutbevis och ibrukta-
gande samt
7. upplysningar om krav enligt annan lagstiftning.
I beslut om bygglov får meddelas föreskrifter för att precisera utformningskraven i 2 kap. 5 § i delar som inte reglerats i detaljplan eller områdesbestämmelser och för att precisera kraven på utförande enligt 2 och 2 a §§ i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.
Om särskilda skäl föreligger får föreskrifter tas in i separat beslut.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. Det nya innehållet innebär en följdändring av att beslut om kontrollplan överförs till föreskrifter i beslut om bygglov. Föreskrifterna ska grundas på ställningstaganden till det förslag till kontrollplan som byggherren tagit fram och som behandlats vid byggsamrådet. Paragrafen innebär i övrigt att bygglovsbeslutet ska innehålla villkor för att arbetena ska få påbörjas, föreskrifter för tillsyn samt för utförandet i de fall tolkningar eller avvägningar av bestämmelserna krävs, exempelvis rörande hisskrav vid ändringsåtgärder. Att bygglov kan förenas med föreskrifter framgår av 8 kap. 26 §.
I vissa situationer kan det finnas skäl att meddela bygglov men sedan ta ställning till föreskrifterna. Eftersom grundidén är att det ska ske en samlad prövning bör ett sådant förfarande kunna motiveras, dvs. det ska finnas särskilda skäl. Det kan gälla exempelvis
SOU 2005:77 Författningskommentar
1053
större projekt, där vissa delar kan behöva bedömas vid senare tillfällen. I sådana situationer bör det finnas ett utrymme att i särskilda beslut ange föreskrifter, som ett alternativ till att pröva alla frågor vid bygglovsprövningen eller att ändra det bygglov som givits.
7 §
När ett beslut om bygglov har fattats skall byggnadsnämnden skyndsamt låta staka ut byggnaden, tillbyggnaden eller anläggningen och märka ut dess höjdläge, om det behövs med hänsyn till förhållandena på platsen och omständigheterna i övrigt.
Är byggnaden eller anläggningen till sitt läge direkt beroende av gränsen mot en grannes fastighet, skall grannen kallas till utstakningen.
Kommentar
Innehållet i nuvarande 6 § har förts över till denna paragraf och en följdändring har gjorts med anledning av att bygganmälan utgår som särskilt institut. Utstakningen ska i fall då sådan krävs ske efter att beslut om bygglov har fattats men innan byggnadsarbetena i övrigt sätts igång (se avsnitt 10.4.3).
8 §
Rivnings- och byggavfall skall hanteras på ett sådant sätt att olika material kan tas om hand var för sig. Farligt avfall, för vilket gäller särskilda bestämmelser, skall anmälas till den kommunala nämnd, som skall fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.7.3. Ändringen innebär att nuvarande 3 § utgår. Innehållet i 2 a § förs över och justeras i den nya 3 §. Miljöaspekterna av avfall från rivning och byggande har räckvidd långt utanför byggplatsen och kan ges bättre förutsättningar för tillsyn genom miljöbalken än i PBL.
Författningskommentar SOU 2005:77
1054
9 §
Byggnadsarbeten får inte påbörjas för bygglovspliktiga åtgärder förrän bygglov har givits och följande förutsättningar är uppfyllda om de tagits in som föreskrifter i bygglov, innebärande att
1. kvalitetsansvarig skall ha utsetts om sådan krävs enligt 2 §,
2. om åtgärderna avser arbetslokaler eller personalrum för verksam-
heter där arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning och det är känt för vilket slag av verksamhet utrymmena är avsedda, skall skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna,
3. om åtgärderna avser tillfälliga personalbostäder för sammanlagt
minst tio boende, skall organisation som företräder arbetstagarna ha fått tillfälle att yttra sig över åtgärderna,
4. om en byggfelsförsäkring eller ett färdigställandeskydd enligt lagen
(1993:320) om byggfelsförsäkring m.m. behövs skall bevis om försäkringen respektive färdigställandeskyddet ha visats upp för byggnadsnämnden,
5. om ett besked om skyddsrum krävs enligt 6 kap. 8 § lagen
(1994:1720) om civilt försvar, skall sådant besked ha uppvisats för byggnadsnämnden,
6. bevis skall ha visats upp att fastighetsägaren har betalat ersättning
för gator eller andra allmänna platser eller ställt säkerhet för ersättningen, om sådant villkor uppställts i bygglovet och
7. utstakning skall ha skett om en sådan ansetts behövlig vid bygg-
samrådet.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.3. I paragrafen samlas villkor för byggstart som kan föreskrivas i bygglov. Ett första villkor som införs är att en kvalitetsansvarig har utsetts i de situationer en sådan krävs. I övrigt är de krav som ska vara uppfyllda enligt 2–5 desamma som för närvarande finns i 9 kap. 5 och 12 §§. I 6 införs ett krav på uppvisande av betald ersättning eller ställd säkerhet i situationer då detta uppställts som villkor i bygglov enligt 8 kap. 32 §. I 7 anges att utstakning kan vara en förutsättning för byggstart.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1055
10 §
I god tid innan byggnadsprojektet eller byggnadsetappen färdigställs för ibruktagande skall byggherren till byggnadsnämnden lämna in i bygglovsbeslutet föreskrivet underlag för slutbevis. Byggnadsnämnden skall därefter skyndsamt kalla till ett avslutande byggsamråd om det inte är uppenbart obehövligt.
Till det avslutande byggsamrådet skall byggherren och den kvalitetsansvarige enligt 2 § samt andra som nämnden bestämmer kallas.
Vid det avslutande byggsamrådet skall en genomgång ske av
1. läget i projektet,
2. sakliga förutsättningar och formella krav för slutbevis,
3. den kvalitetsansvariges utlåtande enligt 2 §,
4. behov av slutbesiktning eller andra åtgärder,
5. planer och villkor för ibruktagande och
6. byggnadsnämndens handlingsalternativ.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.5. Paragrafen är en bearbetning av nuvarande 10 §. I paragrafen ställs krav på byggherren att göra en slutanmälan och byggnadsnämnden ges möjligheter att kalla till ett avslutande byggsamråd för att se till att förutsättningarna för att slutbevis ska kunna utfärdas är uppfyllda och för att undvika användningsförbud.
11 §
När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt bygglovet och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämnden utfärda ett bevis om detta (slutbevis).
Innan slutbevis meddelats får byggnadsverk inte tas i bruk i de delar som omfattas av bygglovet om inte byggnadsnämnden beslutar annat.
När byggnadsnämnden fått in eller införskaffat underlag för att pröva frågan om slutbevis skall nämnden skyndsamt meddela slutbevis eller besluta om ingripande enligt 10 kap.
Slutbevis får meddelas i etapper och utfärdas med anmärkningar eller villkor avseende mindre allvarliga brister.
Författningskommentar SOU 2005:77
1056
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.4.5. Eftersom kontrollplanen ersätts med föreskrifter i bygglov är det kraven enligt bygglovet som ska vara uppfyllda. Användningsförbud ska råda till dess slutbevis meddelas, men byggnadsnämnden ska ha möjlighet att på olika sätt ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
12 §
Om den kvalitetsansvarige inte utför sina uppgifter enligt lagen skall byggherren omedelbart underrätta byggnadsnämnden.
Om byggnadsnämnden finner att den kvalitetsansvarige har åsidosatt sina skyldigheter, får nämnden ge en tillsägelse eller besluta att en annan kvalitetsansvarig skall utses. Nämnden skall, i de fall den kvalitetsansvarige har riksbehörighet, anmäla sitt beslut till det organ som meddelat riksbehörigheten.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2. Paragrafen är en bearbetning av nuvarande 15 §. I första stycket anges att byggherren omedelbart ska underrätta byggnadsnämnden om en kvalitetsansvarig inte utför de uppgifter som han har enligt lagen. Att en kvalitetsansvarig som inte fullgör de uppgifter som framgår av lagen måste lämna projektet är inte alltid försvarbart, och kan leda till svårigheter för både projektet, byggherren och den som ska utses till ny kvalitetsansvarig.
10 kap. Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m.
3 §
Byggnadsnämnden får förbjuda att ett visst byggnads-, rivnings- eller markarbete eller en viss åtgärd fortsätts, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden strider mot denna lag eller mot någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med stöd av lagen.
Är det uppenbart att ett arbete eller en åtgärd som avses i första stycket äventyrar en byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa, skall nämnden förbjuda att arbetet eller åtgärden fortsätts, även om de förutsättningar som anges i första stycket inte föreligger.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1057
Förbud enligt denna paragraf får förenas med vite. Beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4. Ändringen innebär att andra meningen i första stycket har tagits bort och är en följd av att bygg- och rivningsanmälan slopas som särskilda instrument.
4 §
Utför någon utan lov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall byggnadsavgift tas ut.
Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som enligt taxa, fastställd med stöd av 11 kap. 5 §, skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 2 000 kronor. När avgiften bestäms på grundval av taxan, skall hänsyn inte tas till sådana höjningar eller sänkningar av normalbeloppet som enligt taxan orsakas av omständigheterna i det särskilda fallet. Hänsyn skall inte heller tas till belopp som avser kostnader för nybyggnadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller andra mätningstekniska åtgärder.
Är överträdelsen ringa, får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp än som följer av andra stycket eller helt efterges.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4 Ändringen innebär att byggnadsavgiftens miniminivå höjs till 2 000 kr.
6 §
Särskild avgift skall tas ut om, i andra fall än som avses i 4 § första stycket, en överträdelse sker genom att
1. arbete utförs utan att det finns någon kvalitetsansvarig enligt 9
kap. 2 §,
2. bygglovspliktigt byggnadsverk eller del av byggnadsverk tas i bruk
innan slutbevis meddelats eller
3. arbete utförs i strid mot något beslut som byggnadsnämnden
har meddelat enligt denna lag.
Författningskommentar SOU 2005:77
1058
Den särskilda avgiften skall bestämmas till minst 2 000 kronor och högst ett prisbasbelopp. Är överträdelsen ringa, behöver någon avgift inte tas ut.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4. Som en ny grund för uttag av särskild avgift införs ibruktagande av byggnadsverk eller del av det innan slutbevis utfärdats. Grunden byggande utan bygg- eller rivningsanmälan utgår till följd av att dessa instrument slopats. Såväl miniminivån som maximinivån för den särskilda avgiften höjs betydligt för att göra uttaget mer verkningsfullt främst ur ett preventivt perspektiv.
8 §
Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden.
Frågor om tilläggsavgift prövas av plan- och miljödomstolar på talan av byggnadsnämnden.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööverdomstolen.
Kommentar
Ändringarna är en konsekvens av den ändrade instanskedjan som innebär att plan- och miljödomstolar överprövar PBL-ärenden. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.10.4. Se också avsnitten 13.3.4 och 13.3.6 när det gäller instansordningen.
17 §
Om en byggnad eller annan anläggning inom område med detaljplan har kommit att medföra stora olägenheter för trafiksäkerheten på grund av att förhållandena har ändrats, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att ta bort den eller att vidta någon annan åtgärd med den. Beträffande byggnader får dock sådant föreläggande meddelas endast om byggnaden kan flyttas utan svårighet eller är av ringa värde.
Inom områden med detaljplan får byggnadsnämnden, om det behövs med hänsyn till trafiksäkerheten, förelägga ägaren av en
SOU 2005:77 Författningskommentar
1059
fastighet eller en byggnad att anordna stängsel eller ändra utfart eller annan utgång mot gator eller vägar.
Om en byggnad eller annan anläggning för industriändamål, tunnel- eller gruvdrift inte längre används, får byggnadsnämnden förelägga ägaren att anordna stängsel kring den, om det behövs till skydd mot olycksfall.
Kommentar
Ändringen har behandlats i avsnitt 10.10.4 och innebär att det ska vara möjligt att förelägga om stängsel till skydd mot olyckor i anslutning till gruvor och tunnlar som inte används.
11 kap. Byggnadsnämnden
5 §
Byggnadsnämnden får i ärenden angående lov och förhandsbesked ta ut avgift för åtgärder som behövs för prövning eller tillsyn samt i andra ärenden som föranleder upprättande av nybyggnadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.
Byggnadsnämnden får vid åtgärder som avser uppförande, tillbyggnad eller annan ändring av en byggnad eller annan anläggning, även ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för sådana åtgärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser. Planavgift får tas ut endast om fastighetsägaren har nytta av planen eller bestämmelserna.
Avgifterna får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Grunderna för beräkning av avgifterna skall anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.
Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.
Kommentar
Motiven till ändringen i första stycket framgår av avsnitt 10.4.4. Ändringen innebär att det tydliggörs att tillsynsåtgärder ska kunna ingå i taxan i den mån de behövs för att kommunen ska kunna göra en uppföljning av beslutet om lov eller förhandsbesked.
Författningskommentar SOU 2005:77
1060
Ändringarna i andra stycket är konsekvenser av att bygganmälan slopas som särskilt instrument (se avsnitt 10.1.2) och att fastighetsplanen slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3).
12 kap. Statlig kontroll
1 §
Länsstyrelsen skall pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte iakttas,
eller
3. en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes
och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser.
Kommentar
Ändringen har behandlats i avsnitt 5.11.5 och innebär att en länsstyrelse inte längre ska pröva om regleringen av frågor som angår flera kommuner samordnats på lämpligt sätt. Punkterna 3 och 4 blir därför fortsättningsvis 2 och 3.
6 §
Regeringen får förelägga kommunen att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser (planföreläggande), om det behövs för att tillgodose sådana intressen som avses i 1 § 1.
Kommentar
Ändringen har behandlats i avsnitt 5.11.5 och är en konsekvensändring till följd av att en länsstyrelse inte längre ska pröva om regleringen av frågor som angår flera kommuner samordnats på lämpligt sätt.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1061
13 kap. Överklagande
1 §
Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen
1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal
nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,
3. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte
anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,
4. kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om
grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,
5. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnads-
nämnden samt
6. kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges be-
slut om regionplan.
Andra beslut rörande gatukostnader än de som anges i första stycket 4 får ej överklagas. Att tvister rörande gatukostnader prövas av fastighetsdomstol framgår av 15 kap. 8 §.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget i kapitel 9 att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
2 §
Andra beslut enligt denna lag av kommunfullmäktige och kommunala nämnder än de som anges i 1 § får överklagas hos länsstyrelsen.
Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser
1. frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbe-
stämmelser eller förhandsbesked,
Författningskommentar SOU 2005:77
1062
2. frågor i ett ärende om bygglov, som redan är avgjorda vid pröv-
ning avseende tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till den miljöfarliga verksamhet bygglovsprövningen avser.
Kommentar
Ändringen avser andra stycket andra punkten. Bestämmelsen avseende byggsamråd i nuvarande andra stycket 2 utgår med hänsyn till de förändringar som föreslagits när det gäller bygglovsprocessen och behandlingen av sådana frågor som i dag behandlas efter bygganmälan.
Den nya bestämmelsen under punkten 2 har behandlats i avsnitt 11.2.12. Syftet är att förhindra att miljöfrågor som prövats vid tillståndsprövning enligt miljöbalken ska kunna tas upp på nytt vid överklagande av bygglov som avser samma verksamhet. Eftersom förändringar kan ske under ett prövningsförfarandes gång, särskilt när det gäller större verksamheter eller anläggningar och prövning kan ske etappvis är det, för bestämmelsens tillämplighet, viktigt att konstatera att identitet föreligger mellan den verksamhet som tidigare prövats enligt miljöbalken och vad som är föremål för prövning i bygglovsärendet.
3 §
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende i övrigt får överklagas hos plan- och miljödomstol.
Länsstyrelsens beslut överklagas till den domstol inom vars domkrets länsstyrelsen har sin kansliort. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt skall domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Plan- och miljööverdomstolen.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1063
Kommentar
Bestämmelsen motsvaras i princip av den nuvarande 4 §. Det innebär att länsstyrelsens beslut avseende ingripanden med stöd av 12 kap. 3 § PBL även fortsättningsvis överklagas hos regeringen och att andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. inte får överklagas (se avsnitt 13.2.3).
En av nyheterna i paragrafen är att länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser föreslås överklagas till domstol. På så sätt ska man kunna garantera en rätt till domstolsprövningen inom ramen för den ordinarie prövningsordningen och inte som i dag genom det särskilda institutet rättsprövning (se avsnitt 13.2.3). Ändringen innebär också att plan- och miljödomstolar blir den typ av domstolar som ska överpröva ärenden enligt PBL som första domstolsinstans (se avsnitten 13.3.4 och 13.3.6).
När det gäller fördelning av mål mellan plan- och miljödomstolarna innebär förslaget att kansliorten för den länsstyrelse som överprövar det kommunala beslutet styr till vilken domstol överklagandet ska ges inte och inte som det vanligtvis är den myndighet som först meddelade beslutet i ärendet (se avsnitt 13.3.4).
Eftersom fastighetsplaner inte längre ska finnas som särskilt planinstitut behöver inte detta institut regleras (se avsnitt 9.5.3). De särskilda bestämmelserna som rör frågor av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt föreslås gälla även fortsättningsvis (se avsnitt 13.2.3).
Plan- och miljööverdomstolen blir sista instans. Det ska krävas att prövningstillstånd meddelas för en prövning i en plan- och miljööverdomstol (se avsnitten 13.3.4 och 13.3.6).
4 §
Beslut som avses i 2 § får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten får det överklagas av förvaltande myndighet.
En kommun får överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande gäller också regionplaneorgan eller kommunalförbund.
En sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken får överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet
Författningskommentar SOU 2005:77
1064
får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 5 kap. 18 § tredje stycket.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitten 12.4.
Av paragrafens första stycke framgår att det är den som beslutet angår som ska ha rätt att överklaga och att beslut ska ha gått honom eller henne emot (se avsnitt 12.4.7). Genom att tydliggöra att besluten som ska kunna överklagas alltid ska angå den som överklagar är avsikten att komma till rätta med den oklarhet som Regeringsrättens avgörande från 1991 (RÅ 1991 ref. 80) har gett upphov till.
I paragrafens första stycke föreslås också att det tydligt ska framgå att beslut som angår staten ska kunna överklagas av den statliga myndighet som förvaltar egendomen (se avsnitt 12.4.8).
Dessutom införs i andra stycket en uttrycklig rätt för kommuner som är berörda att få överklaga beslut som rör kommunens intressen och som har gått kommunen emot (se avsnitt 12.4.8). Därmed tydliggörs bl.a. att en kommun som anser att lagens krav på mellankommunal samverkan inte beaktats har rätt att överklaga. Kommunalförbund och regionplaneorgan anses jämställda med kommuner. Förutsättningen för en kommun att få klaga är att beslutet går kommunen emot.
Slutligen förs det i tredje stycket in en bestämmelse som avser vissa ideella organisationers rätt att överklaga beslut i denna paragraf (se avsnitt 12.4.9). I stycket anges att vissa miljöorganisationer, dvs. de som har rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken, ges rätt att överklaga somliga beslut om detaljplaner, dvs. de som avser att reglera vissa särskilt angivna ändamål såsom köpcentrum och permanenta campingplatser.
I och med att statliga myndigheter ges rätt att överklaga i egenskap av förvaltningsmyndigheter och med reglerna om statligt ingripande enligt 12 kap. PBL finns det inte längre skäl att behålla den bestämmelse som i dag finns i 13 kap. 7 § och som ger vissa myndigheter särskild rätt att överklaga beslut.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1065
5 §
Om ett överklagande gäller ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser krävs att den som överklagar senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om bestämmelserna för enkelt planförfarande har tillämpats, får beslutet överklagas endast av den som enligt 5 kap. 28 § har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Om ett planförslag efter utställningen eller, när bestämmelserna om enkelt planförfarande tillämpats, efter det att underrättelse skett enligt 5 kap. 28 § andra stycket ändras till nackdel för någon, får han, utan hinder av bestämmelserna i första stycket av denna paragraf, överklaga beslutet. Bestämmelserna i första stycket utgör inte heller hinder mot att överklaga beslutet på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning.
Kommentar
Motiven till ändringen finns i avsnitt 12.4.7.
Paragrafen är i princip oförändrad förutom när det gäller inledningen som innebär att 5 § är en precisering i förhållande till nuvarande lydelse och ska ses som ett komplement till den nya 4 §. Avsikten med justeringen i första stycket är att tydliggöra att det inte ska räcka med att man är berörd om man vill överklaga ett beslut avseende detaljplan eller områdesbestämmelser utan det ska dessutom krävas att man yttrat sig beträffande planen eller bestämmelserna innan beslut tas och att synpunkterna inte blivit tillgodosedda. Dessutom har fastighetsplan tagits bort eftersom det instrumentet inte ska finnas fortsättningsvis.
Det andra stycket är oförändrat.
6 §
Bestämmelser om överklagande av beslut som avses i 2 § finns i 23– 25 §§förvaltningslagen (1986:223).
Tiden för överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser räknas dock från den dag då justeringen av protokollet med beslutet har tillkännagetts på kommunens anslagstavla. När ett sådant beslut har fattats av kommunfullmäktige, skall vad som föreskrivs i 23–25 §§förvaltningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället avse kommunstyrelsen.
Författningskommentar SOU 2005:77
1066
Kommentar
Paragrafen motsvaras av nuvarande 3 § och innebär endast att paragrafen fått en annan placering.
7 §
Överprövande myndighet skall, då fråga är om överprövning av andra beslut än de som anges i 1 §, pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
Kommentar
Eftersom den nuvarande 7 § utgår används denna paragraf för att ange den nya regeln avseende överprövningens omfattning. Motiven för den särskilda bestämmelsen rörande överprövningens omfattning framgår av avsnitt 12.5.6. Bestämmelsen innebär att överprövande myndigheter, dvs. länsstyrelser, regeringen och domstolar, ska kontrollera om det överklagade beslutet överensstämmer med gällande rättsregler.
8 §
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.
På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas.
Kommentar
Ändringen i paragrafen är en följd av att fastighetsplan slopas som särskilt instrument (se avsnitt 9.5.3). I övrigt är bestämmelsen oförändrad vilket innebär att det överprövande myndigheten, dvs. en länsstyrelse eller domstol, i princip endast kan fastställa eller
SOU 2005:77 Författningskommentar
1067
upphäva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser som överprövas.
15 kap. Domstolsprövning m.m.
3 §
Talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § andra stycket skall väckas inom tre år efter genomförandetidens utgång.
Har ansökan gjorts om förlängning av genomförandetiden eller har kommunen väckt fråga om förnyelse av genomförandetiden, skall målet förklaras vilande till dess att ärendet slutligt har avgjorts. Förlängs eller förnyas genomförandetiden, förfaller kommunens talan.
Bestämmelserna i andra stycket om vilandeförklaring gäller även i fall då talan har väckts om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket och ansökan gjorts om fastighetsbildning i överensstämmelse med detaljplanen. Bildas fastighet som överensstämmer med detaljplanen, förfaller kommunens talan.
När kommunen har väckt talan om inlösen enligt 6 kap. 24 § första stycket, skall fastighetsdomstolen omedelbart sända underrättelse om det till lantmäterimyndigheten.
Kommentar
Ändringen i tredje stycket följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
16 kap. Bemyndiganden m.m.
1 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om krav på byggnader m.m. som utöver bestämmelserna i 2 kap. behövs
1. till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. för en lämplig utformning av byggnader och andra anläggningar
samt tomter, områden för andra anläggningar än byggnader och allmänna platser,
3. för kontroll av att föreskrifter som avses i 1 efterlevs.
Författningskommentar SOU 2005:77
1068
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om kvalitetsansvariga som behövs utöver bestämmelserna i 9 kap. 2 och 12 §§.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från bestämmelserna i 2 kap.
Kommentar
Bestämmelserna avseende rätten till bemyndiganden ändras inte i sak utan är följdändringar med anledning av att kapitel 3 har sammanfogats med bestämmelserna i kapitel 2 och justeringarna i kapitel 9.
17 kap. Övergångsbestämmelser
11 §
Tomtindelningar enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142) samt sådana äldre tomtindelningar som anges i 80 § sistnämnda lag skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c §.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
18 a §
Byggnadsnämnden får i ett ärende om bygglov förklara att en nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid mot en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av 34 §, 38 § tredje stycket eller 110 § första stycket byggnadslagen (1947:385) eller motsvarande äldre bestämmelser eller 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen i dess lydelse vid utgången av juni 1987, skall anses utgöra en sådan avvikelse som avses i 8 kap. 11 § andra stycket 1. En sådan förklaring får avse endast mindre avvikelser från planen eller tomtindelningen vilka är förenliga med syftet med denna. Förklaringen får lämnas endast i beslut om bifall till ansökan om bygglov.
Första stycket skall tillämpas också i fråga om fastighet, byggnad eller annan anläggning i den utsträckning den efter ett beslut om
SOU 2005:77 Författningskommentar
1069
fastställelse av en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning avviker från planen eller tomtindelningen.
Kommentar
Ändringen är en följd av ändringarna i 8 kap. 11 §.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. Äldre bestämmelser gäller för överklaganden av beslut som anhängiggjorts hos regeringen eller i allmän förvaltningsdomstol före den 1 januari 2008.
3. Äldre bestämmelser gäller för ärenden där ansökan har gjorts eller handläggningen avseende uttag av sanktionsavgifter har inletts före den 1 januari 2008.
4. Fastighetsplaner skall gälla som bestämmelser enligt 5 kap. 7 c §.
5. Områdesbestämmelser som har utfärdats med stöd av 5 kap. 16 § enligt lydelsen före den 1 januari 2008 skall gälla längst till och med den 31 december 2012.
6. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om beslut om lov för tillfällig åtgärd.
Kommentar
Övergångsbestämmelserna har behandlats i kapitel 15.
Författningskommentar SOU 2005:77
1070
16.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
2 §
Vid uppförande eller ändring av byggnadsverk skall väsentliga tekniska egenskapskrav uppfyllas i fråga om
1. bärförmåga, stadga och beständighet,
2. säkerhet i händelse av brand,
3. skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö,
4. säkerhet vid användning,
5. skydd mot buller,
6. energihushållning och värmeisolering,
7. lämplighet för avsett ändamål,
8. tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rö-
relse- eller orienteringsförmåga, och
9. hushållning med vatten och avfall.
Egenskapskraven skall vara uppfyllda under en ekonomiskt rimlig livslängd och under förutsättning av normalt underhåll.
De tekniska egenskapskraven skall iakttas med beaktande av de varsamhetskrav som finns i 2 kap.5 och 9 §§plan- och bygglagen (1987:10).
Byggnadsverk skall underhållas så att deras egenskaper i de hänseenden som avses i första stycket i huvudsak bevaras. Anordningar som är avsedda att tillgodose kraven i första stycket 2–4, 6 och 8 skall hållas i stånd.
Kommentar
Ändringarna i första och andra styckena är endast språkliga justeringar i avsikten att tydliggöra att egenskapskraven ska uppfyllas och att det under en ekonomiskt rimlig livslängd för byggnadsverket och under att det förutsätter normalt underhåll.
Ändringen i tredje stycket är endast en justering med anledning av att bestämmelserna i 3 kap. har förts över till 2 kap.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 3.11.2 när det gäller ändringarna i första och andra styckena och är en konsekvens av förslagen som behandlas i avsnitt 4.4.2 när det gäller ändringen i tredje stycket.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1071
16.3 Förslaget till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
3 kap.
2 §
Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får fastighetsbildning inte ske i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Får på grund av lov eller förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (1987:10) byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företas i strid mot planen eller bestämmelserna, utgör vad som nu har sagts inte hinder mot fastighetsbildning som behövs för att lovet eller förhandsbeskedet skall kunna utnyttjas.
Gäller naturvårdsföreskrifter eller andra särskilda bestämmelser för marks bebyggande eller användning än som avses i första stycket, skall fastighetsbildning ske så, att syftet med bestämmelserna inte motverkas. Får på grund av särskilt medgivande byggnad uppföras eller annan därmed jämförlig åtgärd företagas i strid mot sådan bestämmelse, utgör vad nu har sagts ej hinder mot fastighetsbildning som behövs för att medgivandet skall kunna utnyttjas.
Om det finns särskilda skäl, får undantag medges från bestämmelser som avses i andra stycket. Frågor om undantag prövas på begäran av lantmäterimyndigheten av länsstyrelsen eller efter dess förordnande av kommunal myndighet. Att därvid regeringens tillåtelse behövs i vissa fall följer av 7 kap. 29 § miljöbalken.
En kommunal myndighets beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut i fråga som avses i tredje stycket får överklagas genom besvär hos regeringen.
Kommentar
Ändringarna följer dels av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform, dels av förslaget att öka följsamheten mellan PBL och FBL vid avvikelse från plan (se avsnitten 9.5.3 och 9.5.4).
Författningskommentar SOU 2005:77
1072
5 kap.
4 a §
Bestämmelserna i 4 § första stycket skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om fastighetsindelningen eller om servitut enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och fastighetsbildningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Kommentar
Ändringarna följer av förslagen i kapitel 9 om dels att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen, dels att det s.k. båtnadsvillkoret i 5 kap. 4 § FBL ska prövas i samband med att en plan med sådana bestämmelser antas. Någon förnyad prövning ska sedan inte göras vid en efterföljande lantmäteriförrättning (se avsnitten 9.5.3 och 9.5.4).
5 § första stycket Fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden skall förbättras. Kravet på att fastigheten skall förbättras gäller inte om regleringen har begärts av en samfällighetsförening och berör en samfällighet som inte längre är av gemensam betydelse för delägarfastigheterna. Kravet gäller inte heller om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten att stämma bättre överens med gällande detaljplan eller järnvägsplan.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
7 kap.
1 § tredje stycket För bildande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte första stycket och 5 kap. 8 §.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1073
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3).
4 § första stycket För att servitut skall få ändras krävs att det hindrar ett ändamålsenligt utnyttjande av den tjänande fastigheten eller dess användning i enlighet med detaljplan eller områdesbestämmelser och att denna olägenhet kan undanröjas genom ändringen.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
6 § andra stycket För ändring eller upphävande av servitut varom bestämmelser har meddelats i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) gäller inte 4 och 5 §§ samt 5 kap. 8 §.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3).
8 kap.
4 §
Tillhör områden som enligt bestämmelser i en detaljplan enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) skall bilda en fastighet olika ägare, får ägare av sådant område på begäran lösa återstoden av den blivande fastigheten utan hinder av de inskränkningar beträffande inlösen som framgår av 5 kap. 7 § och av 1–3 §§ i detta kapitel. Yrkas inlösen av flera, äger den företräde vars område vid uppskattning åsättes största värdet. Åsättes områdena lika värde, äger den företräde som först yrkat inlösen. Om ändringar i fastighetsindel-
Författningskommentar SOU 2005:77
1074
ningen samtidigt genomföres med tillämpning av 5 kap., skall dessa beaktas vid uppskattningen.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008.
2. 5 kap. 4 a § skall endast tillämpas om bestämmelserna enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) har meddelats i en detaljplan som antagits efter ikraftträdandet.
16.4 Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)
6 a §
Bestämmelsen i 6 § skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en ledningsrätt enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3).
8 § första stycket Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en ledningsrätt inte upplåtas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras (se avsnitt 9.5.3).
SOU 2005:77 Författningskommentar
1075
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
16.5 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)
2 §
Lagens bestämmelser om fastighet skall tillämpas på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som inte hör till fastighet, på kommun och på naturreservat.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att en kommun ska kunna ingå som delaktig i en gemensamhetsanläggning (se avsnitt 9.4.3).
6 a §
Bestämmelserna i 5 och 6 §§ skall inte tillämpas om det i en detaljplan har meddelats bestämmelser om en gemensamhetsanläggning enligt 5 kap. 7 c § plan- och bygglagen (1987:10) och anläggningsbeslut meddelas under detaljplanens genomförandetid.
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform och att motsvarande bestämmelser i stället ska kunna utgöra bestämmelser i detaljplanen (se avsnitt 9.5.3).
9 § första stycket Inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser får en gemensamhetsanläggning inte inrättas i strid mot planen eller bestämmelserna. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Författningskommentar SOU 2005:77
1076
Kommentar
Ändringen följer av förslaget att avskaffa fastighetsplanen som en särskild planform (se avsnitt 9.5.3).
16.6 Förslaget till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617)
1 kap.
2 §
Med offentlig plats enligt denna lag avses
1. allmänna vägar,
2. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i detaljplan re-
dovisats som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål,
3. områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för
hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt
4. andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande
används för allmän trafik.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av bestämmelserna i första stycket, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten.
Om ett område eller utrymme som avses i första stycket är tillgängligt för allmänheten endast under vissa tider, är det offentlig plats under dessa. Detsamma gäller områden som omfattas av en föreskrift enligt andra stycket.
Kommentar
En följdändring för att förtydliga att denna lag ska gälla för allmänna platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan. I 6 kap 30 § PBL finns redan i dag en motsvarande regel om kommunens underhållsskyldighet för sådana gator och allmänna platser
SOU 2005:77 Författningskommentar
1077
som kommunen är huvudman för även efter ett planupphävande. Ändringen framgår av avsnitt 7.10.3.
16.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning
2 §
På gator, torg, parker och andra platser som i detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) har redovisats som allmän plats och för vilka kommunen är huvudman ansvarar kommunen för att platserna genom gaturenhållning, snöröjning och liknande åtgärder hålls i ett sådant skick att uppkomsten av olägenheter för människors hälsa hindras och de krav tillgodoses som med hänsyn till förhållandena på platsen och övriga omständigheter kan ställas i fråga om trevnad, framkomlighet och trafiksäkerhet. Kommunens skyldigheter gäller inte, om åtgärderna skall utföras av staten som väghållare.
Fastighetsinnehavare är skyldig att utföra sådana åtgärder som avses i första stycket inom områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark och som har iordningställts och begagnas för allmän trafik.
Utan hinder av vad som sägs i andra stycket ansvarar dock kommunen i enlighet med vad som anges i första stycket för områden som skall användas för allmän trafik och som har upplåtits till kommunen med nyttjanderätt eller annan särskild rätt enligt 14 kap. 2 § plan- och bygglagen. När särskilda skäl föreligger, får regeringen på framställning av kommunen medge undantag från kommunens skyldighet enligt första stycket.
Kommentar
En följdändring för att förtydliga att denna lag ska gälla för allmänna platser även efter ett eventuellt upphävande av detaljplan (se avsnitt 7.10.3).
Författningskommentar SOU 2005:77
1078
16.8 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
12 kap. Jordbruk och annan verksamhet
6 §
Kan en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i denna balk komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel. Anmälan för samråd behöver dock inte göras när det gäller verksamhet eller åtgärd för vilken bygglov lämnats enligt bestämmelserna i 8 kap. plan- och bygglagen (1987:10).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan skall innehålla.
Verksamhet eller åtgärd som skall anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten medger något annat.
Den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap.
Kommentar
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.2.11 och innebär att anmälan för samråd inte behöver ske om bygglov lämnats för verksamheten eller åtgärden.
SOU 2005:77 Författningskommentar
1079
20 kap. Domstolar
3 §
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på plan- och miljödomstolar och Plan- och miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i plan- och miljödomstolarna i de mål dom överklagats dit och vid prövning av uttag av tilläggsavgift och utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Plan- och miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § överklagar ett beslut eller en dom, skall dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Kommentar
Ändringarna i paragrafen är följdändringar med anledning av att domstolarna får nya benämningar. Dessutom införs ett förtydligande i andra stycket som innebär att det ska framgå att förvaltningsprocesslagen också ska tillämpas när domstolarna prövar ärenden om uttag av tilläggsavgift (se avsnitt 10.10.4 och när det gäller instansordningen 13.3.4 och 13.3.6).
1081
Reservationer och särskilda yttranden
Reservationer
Kapitel 3 Hållbar utveckling och andra särskilt utpekade mål och intressen
Reservation av Inga Berggren (m) och Joakim Bergström (fp)
Externa köpcentra, konkurrens och kommunens möjlighet att reglera handelsändamålet
I direktiven för kommitténs uppdrag behandlas motstående intressen när det gäller etablering av externa köpcentra, såsom effekter för miljö och tillgänglighet samt behovet av en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser.
Kommittén har landat i att det inte finns skäl att föreslå särskilda bestämmelser som rör enbart detaljhandelsanläggningar, utan att behoven tillgodoses genom generella ändringar som rör även andra anläggningar och verksamheter med regional räckvidd eller påverkan. Dessutom innebär nya regler om bland annat miljöbedömningar i översiktsplanering och detaljplaneläggning att kraven på redovisning av skilda miljökonsekvenser ökar.
Det betyder att möjligheterna finns kvar för kommunerna att – om det finns skäl av betydande vikt – närmare reglera handelsändamålet genom att exempelvis särskilja partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med livsmedel.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1082
Utvecklingen inte entydig
De negativa konsekvenserna av etablering av externhandel får enligt vår mening alltför stort utrymme i debatten. Ett huvudargument som framförs är de negativa miljöeffekterna av framför allt ökad biltrafik med buller och utsläpp av hälso- och klimatstörande avgaser. Ett annat argument som ofta framförs mot etablering av externa köpcentra är att underlaget för den befintliga servicen i omkringliggande städer och tätorter försvagas, något som i ett längre perspektiv skulle leda till nedläggning av butiker och annan service och ett utarmat stadsliv.
Frågan är i vilken utsträckning politiker genom åtgärder i den fysiska planeringen kan och ska motverka och styra utvecklingen av externa köpcentra. Handelns etablering styrs i mångt och mycket av befolkningsunderlag och konsumenternas val, och bör så lite som möjligt regleras av samhället. Politiker och samhällsplanerare bör bygga och planera för möjligheter till alla typer av etableringar, såväl stormarknader som kvartersbutiker och torghandel.
Tendenserna mot större enheter utanför städer och tätorter är dessutom inte entydiga, utan utvecklingen under senare år visar att även cityhandeln växer och att lågprisbutiker av olika storlek i större utsträckning etableras i eller i anslutning till bostadsområden.
Det finns också goda exempel på kommuner som framgångsrikt lyckats behålla ett varierat utbud av service i bostadsområdena och en levande stadskärna, trots förekomsten av konkurrens från närliggande externa köpcentra, genom att i samverkan med fastighetsägare, företrädare för detaljhandeln och andra aktörer genomföra samordnade insatser på en rad områden för att stärka stadskärnans konkurrenskraft som handelsplats.
Genom att ändra inriktning på den övergripande stadsplaneringen och överge vedertagna teorier om funktionsuppdelning till förmån för skapande av mer integrerade, täta och funktionsblandade byggda miljöer, kan underlaget för lokal service och därmed ”stadslivet” säkras bättre än idag.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1083
Ökad konkurrens ger lägre priser
Det är viktigt att framhålla de positiva effekter en etablering av externa köpcentra kan ge i form av ett ökat utbud och lägre priser. Närvaron av konkurrerande lågprisbutiker har positiva effekter för konsumenterna i form av större utbud och lägre priser.
Kommuners möjlighet att med stöd av PBL genom beslut i detaljplan precisera olika handelsändamål och på så vis motverka handel med livsmedel kan få en bromsande effekt på etableringsbenägenheten. Detta bekräftas av Konkurrensverket som i en rapport från 2001 menar att kommunernas planering för handel i hög grad påverkar konkurrensen och att det finns möjlighet att pressa matpriserna genom att bättre tillgodose efterfrågan på lämpliga lägen för nya aktörer som vill komma in på marknaden och att förekomsten av lågprisbutiker ofta har en prispressande funktion för befintliga butiker i ett större omland.
I ett anförande vid Nordiskt konsumentutskotts vårseminarium 24 april 2003 upprepar verkets generaldirektör Claes Norgren att tillämpningen av PBL är onödigt restriktiv mot nyetablering, och att konsumentintresset inte tillräckligt tas tillvara.
Ta bort kommunernas möjlighet att reglera handelsändamålet
Det skulle vara önskvärt med en tydligare skrivning om vikten av att i beslut enligt PBL främja konkurrensen. De skrivningar som kommittén föreslår som dels lyfter fram vikten av en god ekonomisk tillväxt, dels betonar att proportionalitetsprincipen ska genomsyra beslutsfattandet, är dock bra och bör ge den enskilde näringsidkaren större rättssäkerhet – och i längden konsumenterna lägre priser.
Vi reserverar oss däremot till förmån för att ta bort den nuvarande möjligheten för kommunen att i detaljplan reglera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel och inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med livsmedel från annan handel.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1084
Byggnaders tekniska egenskaper/ Kraven på energihushållning
Kommittén anser att de grundläggande kraven på byggnader och anläggningar som anges i lagen om tekniska egenskapskrav, m.m. (BVL) är relevanta och rimliga. Det som kan vara problem är brister i tillämpningen. Två ändringar i tillämpningsföreskrifterna föreslås dels när det gäller kraven på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga och dels kravet på energihushållning. Då det gäller tillgängligheten anser vi förändringen av tillämpningsföreskrifterna vara befogade. Däremot anser vi att bestämmelsen om direktverkande el i 10 § tredje stycket förordningen inte ska ändras utan kvarstå i sin nuvarande formulering, dvs. ”En- och tvåbostadshus får förses med uppvärmningssystem för direktverkande elvärme, om byggnaden har särskilt goda egenskaper när det gäller energihushållning.” Vi anser att denna formulering väl uttrycker de krav som ställs för att installera direktverkande elvärme i en- och tvåbostadshus. De styrinstrument som finns i övrigt är tillfyllest för att förverkliga intentionerna i denna bestämmelse.
Reservation av Agneta Börjesson (mp)
Miljömål
Jag delar inte kommitténs bedömning att miljömålen har tillräckligt stöd i nuvarande bestämmelser. Möjligheten att uppfylla miljömålen påverkas på ett avgörande sätt av den fysiska planeringen. En bättre ordning vore att göra miljömålen - både de nationella och de regionala - bindande. Det kan ske genom att man ställer krav på att de planer vars genomförande innebär att möjligheterna att uppfylla miljömålen motverkas måste innehålla en handlingsplan med kompensatoriska åtgärder. Som en följd av den lagändringen bör länsstyrelsen i så fall få ett särskilt uppföljningsansvar att se till att åtgärdsplaner tas fram. En ändring av detta slag kräver tillägg i 4 kap. 9 § 4 och i 12 kap. 1 § 4 för att tydliggöra länsstyrelsens ansvar om möjligheterna att uppfylla intentionerna i miljömålen direkt motverkas.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1085
Utrymmen för källsortering
Jag reserverar mig mot kommitténs förslag att inte föreslå krav på inrättande av utrymmen för källsortering i den befintliga bebyggelsen. Kommunerna behöver ges möjlighet att ställa krav på fastighetsägare att installera källsorteringsrum. Utan denna möjlighet kommer utbyggnaden av den fastighetsnära källsorteringen att gå alldeles för långsamt. De sorteringsstationer som idag erbjuds på offentliga platser räcker inte till för att ställa om till ett kretsloppsamhälle. De är ofta skräpiga och riskerar att ge en tråkig bild av hela miljöarbetet. Fastighetsnära källsortering minskar dessutom bilberoendet. Jag föreslår därför följande ändring:
Det andra stycket i 2 kap. 5 § ändras från ”Bestämmelserna i p 1-5 gäller även vid tillägg och ändring av bebyggelsen...........” till
”Bestämmelserna i p 1-4 gäller även vid tillägg och ändring av bebyggelsen, paragraf 5 gäller för såväl befintlig bebyggelse som vid tillägg och ändring...........”
Samtidigt bör en ny paragraf införas i miljöbalkens 15 kapitel där avfallsfrågorna regleras. Paragrafens text bör lyda
§ För att tillgodose hushållens behov skall fastighetsinnehavare av hyreshus tillhandahålla eller anvisa ett lämpligt system för hantering av hushållens källsorterade hushållsavfall i form av avfall som omfattas av producentansvar samt övrigt hushållsavfall som sorterats enligt kommunens föreskrifter.
Reservation av Owe Hellberg (v)
Konsekvensbeskrivning ur ett jämställdhetsperspektiv
PBL-kommittèns slutbetänkande leder till förändringar i lagstiftningen som jag till största delen ställer mig bakom och som är klara förbättringar jämfört med nuvarande lagstiftning. På några punkter tycker jag dock att utredningens slutbetänkande inte uppfyller intentionerna i direktivet som utredningen grundar sig på. Det gäller främst miljöfrågan, men också tillgänglighetsfrågan. Utöver detta, så anser jag att barnens och kvinnornas perspektiv bör tydliggöras i en ny och modern plan- och bygglagstiftning. Även i några andra frågor som berör det kommunala huvudmannaskapet, talerätten, med mera, så framför jag avvikande åsikter. Därför föreslår jag flera
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1086
materiella förändringar i utredningens slutbetänkande, både ändringar i förslaget till ny lagstiftning, men också i lagstiftning och regelverk som hänger samman med PBL.
Jag anser inte att kommitténs förslag till förtydliganden rörande behovet av konsekvensbeskrivningar är tillräckliga utan anser att det införas ett krav på konsekvensbeskrivning ur ett jämställdhetsperspektiv vid detaljplaneläggning. Jag föreslår därför att följande tillägg görs i 5 kap. 26 §: Av planbeskrivningen skall särskilt framgå vilka konsekvenser planen har för jämställdheten. Motivet till detta är att det fortfarande är vanligt att jämställdhetsperspektivet saknas i planens visioner. Jämställdhetskonsekvensbeskrivningar bör vara obligatoriska åtgärder i likhet med miljökonsekvensbeskrivningar.
Ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretsloppshushållning
Jag delar inte kommitténs bedömning att de nio egenskapskraven anses relevanta och rimliga utan föreslår att BVL kompletteras med ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretsloppshushållning, som bland annat innebär krav på energieffektiva, återvinningsbara byggmaterial som är ofarliga för hälsan.
De nuvarande kraven om god hushållning med energi m.m. är inte tillräckliga för att uppnå en ekologiskt kretsloppsbaserad byggprocess. Kraven bör successivt utvecklas i Boverkets byggregler och i andra dokument för att uppnå den önskvärda utvecklingen.
Kapitel 4 Allmänna intressen och samhällskrav
Reservation av Agneta Börjesson (mp)
Definition av hållbar utveckling
Direktiven till PBL-kommittén inleds med meningen: ”Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling”. Det är dock inte tydligt om föreliggande förslag kommer att leda till en planering för långsiktigt hållbar utveckling. Jag föreslår därför följande tillägg till lagförslaget direkt efter sista meningen i 1 kap. 3 §: avvägningen av beslut skall dock främja en hållbar utveckling.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1087
Kommittén föreslår en särskild paragraf (2 kap. 1 §) som anger innebörden av begreppet hållbar utveckling ur ett PBL-perspektiv. Jag anser att den paragrafen bör ersättas med: Planläggning och byggande skall ske så att socialt och miljömässigt goda områden främjas. Ekonomisk hushållning och hushållning med mark, vatten och naturresurser skall underlättas.
Motivet är att ekonomisk tillväxt i sig inte behöver vara en del av hållbar utveckling. Tvärtom kan ekonomisk tillväxt istället ofta medföra ökad konsumtion, resande och sopberg. Däremot är en ekonomisk hushållning med resurser en viktig ingrediens i ett hållbart samhälle.
Reservation av Owe Hellberg (v)
Barn, kvinnor och män i 2 kap. 1 § PBL
Kommitténs förslag till ny lydelse av lagtexten i 2 kap. 1 § innebär att man behåller begreppet alla människor. Jag anser att alla människor ska bytas ut mot barn, kvinnor och män.
2 kap. 1 § är något av en portalparagraf i PBL, men idag är den könsblind eftersom den synliggör varken kvinnor eller män. Eftersom kommittén föreslår att begreppet alla ska behållas kommer detta problem att kvarstå. Den vedertagna normen i samhället utgår dock från att mannen är norm. Jämställdhetsperspektivet, liksom barnens intressen, måste påverka förfarandet vid upprättande av översiktplaner och detaljplaner. I detta sammanhang är vare sig barn, kvinnor eller män att betrakta som särintressen, de representerar endast allmänna intressen, där tyvärr både kvinnors och barns intressen är underordnade den rådande patriarkala maktordningen.
Kapitel 5 Mellankommunal och regional samverkan
Reservation av Owe Hellberg (v)
Länsstyrelsens möjligheter att ingripa med stöd av 12 kap. 1 § PBL
Kommittén föreslår att länsstyrelsen inte längre ska ha möjlighet att ingripa på grunden bristande mellankommunal samverkan. Jag delar inte denna bedömning utan anser att länsstyrelsen också fortsättningsvis ska kunna ingripa i vissa situationer. Jag föreslår därför att det i 12 kap. 1 införs en ny andra punkt som har följande ly-
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1088
delse: detta uppenbart strider mot nationella eller regionala miljökvalitetsmål eller att en fråga av väsentlig regional betydelse inte beaktas.
När det gäller miljöfrågan och en långsiktigt hållbar utveckling, så finns det tydliga materiella förändringar i lagstiftningen, vilket är bra. Det finns dock en övertro på att kommuner i samverkan ska ta ett betydande regionalt ansvar för de miljökvalitetsmål som riksdagen antagit. Ansvaret för att utforma de regionala miljökvalitetsmålen har ålagts länsstyrelserna, som även fortsättningsvis bör kunna upphäva planer som uppenbarligen bryter mot regionala och lokala miljökvalitetsmål eller som inte beaktar väsentliga regionala intressen.
Kapitel 6 Översiktsplanering
Reservation av Agneta Börjesson (mp)
Utställningstiden för översiktsplan
Kommittén föreslår att utställningstiden vid utställning av förslag till översiktsplan i vissa fall ska kunna kortas till en månad. Jag reserverar mig mot detta förslag. I bakgrundstexten tydliggörs det att utställningstiden inte bara kortas från två månader till en utan i praktiken kortar man från två-tre månader till en, genom att man kan anslå utställningstiden en vecka senare. Skulle den månaden infalla sommartid eller vid annan tid som berörda parter kan vara bortresta blir tiden för agerande orimligt kort. Särskilt om en plan berör andra kommuner riskerar en kort utställningstid att leda till att den regionala förankringen inte hinns med och därför uteblir.
Reservation av Owe Hellberg (v)
Utställningstiden för översiktsplan
Jag delar inte kommitténs bedömning att utställningstiden för översiktsplaner ska kunna kortas i vissa fall. I 4 kap. 6 § föreslås att utställningstiden förkortas då översiktsplanen behandlar en geografisk fördjupning eller ett tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden. Förslaget innebär en mycket begränsad tidsbesparing som försämrar möjligheterna för den som vill lämna synpunkter. Många gånger berörs även andra kommuner av en för-
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1089
djupning av översiktsplanen, vilket troligtvis kräver en något längre utställningstid.
Kapitel 7 Detaljplanering
Reservation av Inga Berggren (m), Joakim Bergström (fp) och Annelie Enochson (kd)
Detaljplanekravet som avslagsgrund
En kommun har idag rätt att åberopa detaljplanekravet som grund för att avslå en ansökan om bygglov. Mot detta står enskilda fastighetsägares berättigade intressen av att inom rimlig tid kunna få en prövning i sak av möjligheterna att kunna bygga på sina fastigheter.
Om kommunen avslår en ansökan om bygglov enbart med en allmän hänvisning till behovet av detaljplaneläggning utan att någon detaljplan är aktuell inom överskådlig tid kan den enskilde lätt hamna i en situation där han eller hon under mycket lång tid inte kan få någon reell prövning av förutsättningarna att få disponera sin mark. En sådan tillämpning är inte godtagbar från enskild synpunkt, och kommer enligt vår mening i konflikt med proportionalitetsprincipen - att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut och konsekvenserna för motstående enskilda intressen.
Vi menar att det finns skäl att, för att undvika att den enskilde i situationer av berört slag drabbas av alltför långa väntetider, begränsa den tid den enskilde ska behöva vänta på ett besked, och föreslår därför att följande stycke förs in på lämpligt ställe i 8 kap PBL:
Om det har förflutit tre år från det att en ansökan om uppförande av en ny enstaka byggnad har avslagits med hänvisning till kravet på detaljplan, ska den omständigheten att detta krav inte är uppfyllt vid en ny ansökan om samma åtgärd utgöra hinder för bifall till ansökan endast om det finns synnerliga skäl.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1090
Reservation av Annelie Enochson (kd)
Helårsboende , s.k. boplikt, kan markeras i detaljplaner
I vissa delar av Sverige, inte minst stora delar av skärgården, förekommer en omfattande omvandling av permanentbostäder till fritidshus. Detta kan bl.a. leda till avsevärda svårigheter att upprätthålla en fungerande infrastruktur året runt och därmed svårigheter att värna det kvarvarande permanenta boendet.
Flera kommuner och organisationer har under senare år uppmärksammat detta problem, däribland Skärgårdarnas Riksförbund samt Värmdö och Tanums kommuner. Det skulle enligt mitt förmenande vara lämpligt att låta kommunerna ges möjlighet att föreskriva helårsboende i områden som ska nyexploateras.
Mot denna bakgrund anser jag att PBL-kommittén bör föreslå att kommunerna bör ges möjlighet att, i samband med fastställande av detaljplaner för område som tidigare saknat detaljplan eller i områdesbestämmelser, föreskriva helårsboende i områden som ska nyexploateras.
Kapitel 8 Områdesbestämmelser
Reservation av Agneta Börjesson (mp)
Områdesbestämmelsers regleringsmöjligheter
Jag reserverar mig mot förslaget att ta bort ordet miljömässigt i 5 kap. 16 § 3 och anser att ordet ska ingå i lagtexten också i fortsättningen.
Kapitel 9 Plangenomförande
Reservation av Inga Berggren (m)
Huvudmannaskap för allmänna platser
Huvudman för gator och andra allmänna platser ska vara kommun inom områden med detaljplan. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör i allt väsentligt ligga på kommunen. Skulle den av kommittén föreslagna s.k. mellanformen genomföras innebär det att det i slutändan blir de boende som genom en samfällighetsföre-
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1091
ning dels får bära ansvaret och dels bära kostnaderna för något som jag anser är en grundläggande allmän uppgift. Genomförs denna s.k. mellanform innebär det att många fastighetsägare och boende inte bara belastas med dubbla kostnader utan reglerna blir ytterst komplicerade och svårhanterliga vilket kommer att medföra byråkrati och tvister och blir därmed en belastning för rättsystemet.
Betänkandet borde därför utmynnat i förslag som tydligt angav att huvudregeln fortfarande ska vara att huvudansvaret åvilar kommunen och endast kan frångås då det föreligger särskilda skäl.
Reservation av Owe Hellberg (v)
Huvudmannaskap för allmänna platser
Kommittén föreslår att det ska införas en ny form av huvudmannaskap för allmänna platser i 6 kap. 26 §. Jag anser inte att de föreslagna förändringarna bör genomföras. Lagförändringen innebär att kommunen kan överlåta ansvaret för allmänna platser som inte är av ”tydlig allmän karaktär”. Jag anser att detta innebär en stor risk för att det kan utvecklas ”gated communities” även i Sverige. Kommunen bör ha det slutgiltiga ansvaret för allmänna platser förutom i tydliga fritidsområden. Kommunen kan i sin tur överlåta skötsel m.m. åt de boende eller andra. Tillgängligheten till allmänna platser måste alltid garanteras på samma sätt som allemansrätten. Härtill kommer att bestämmelserna är oklara när det gäller ansvaret för trafiksäkerheten och andra frågor som utformning m.m.
Kapitel 10 Prövning, kontroll och tillsyn av byggnadsprojekt
Reservation av Inga Berggren (m), Joakim Bergström (fp), Annelie Enochson (kd) och Åke Sandström (c)
Förslaget om utökad generell bygglovplikt,
Kommitténs majoritet föreslår en kraftig förändring av bygglovspliktens utformning. De nuvarande reglerna för bygglovpliktens omfattning gör en åtskillnad mellan områden som omfattas av detaljplan och områden som inte omfattas av detaljplan. Den åtskillnaden föreslås nu upphöra, och en generell bygglovplikt införas,
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1092
lika för alla. I praktiken innebär detta en förhöjd lovplikt utanför detaljplanelagt område, där bygglovplikt införs för att ”ändra byggnader på sätt som innebär väsentligt ändrat utseende på grund av form, färg och material”, samt ”uppföra, bygga till eller på annat sätt ändra ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring.” Dessutom skärps reglerna kring mindre tillbyggnader och uppförande av komplementbyggnader, murar eller plank i områden utanför detaljplan och utanför samlad bebyggelse.
Ett av argumenten är rättvise- och tydlighetsaspekten. Som exempel nämns fall där gränsen för detaljplan går mitt i en gata, och det uppfattat orimliga i att olika regler för lovplikten för likartad bebyggelse gäller beroende på vilken sida av gatan en byggnad råkar ligga. Grannar möter olika regler när de önskar bygga till eller om.
Ett annat argument är att en landskapsbild med gles bebyggelse och sammanhållen karaktär inte skulle vara mindre känslig för väsentliga förändringar av bebyggelsens utseende än en stadsbild med tät bebyggelse och mer varierad karaktär. Det finns, enligt kommitténs majoritet, ingen saklig grund för att samhället ska bry sig mindre om det offentliga rummet på landsbygden än i tätorten.
Vi kan naturligtvis se det rationella med ett enhetligt system i de fall som nämns ovan där det synes orättvist att grannar på olika sidor av en gata möts av olika regelverk och bestämmelser. Vi kan också förstå de principiella argumenten för varför jord- och skogsbruket i detta hänseende skulle jämställas med andra glesbygdsnäringar.
Vi har trots detta landat på en annan ståndpunkt än kommitténs majoritet. Även ett rättvist och rättssäkert regelsystem kan med fördel utformas olika på olika platser. Det finns en logik i detta som kan motiveras i skillnader i spridningseffekter. I tätbebyggt område är varje byggnad i högre utsträckning del i vad som uppfattas som ett offentligt rum. Om en byggnad ändrar karaktär är detta ofta påtagligt både för grannar och för den som passerar förbi. ”Den enes bakgård är den andres förstukvist”. Staden har mer karaktären av ett allmänt projekt.
I glesbebyggt område utan detaljplan är det längre mellan husen och verksamheterna, och det faller sig vettigt och rimligt att detta även bör ge utrymme för ett något större svängrum för de individer som lever och verkar där. Landsbygden är, och bör även fortsättningsvis vara mer av ett individuellt projekt. Nackdelarna i form av en inte lika väl utbyggd infrastruktur och längre till arbete och service vägs upp av en något större frihetsgrad i byggandet.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1093
Vad gäller jord- och skogsbrukets ekonomibyggnader förnekar vi inte att det i enstaka fall förekommer att byggnader uppförs på olämpliga platser, eller inte får ur det allmännas synpunkt önskvärd utformning. Detta är dock inte skäl nog att ändra ett system som i det stora hela fungerar väl. Det är av väsentligt samhällsintresse att det ska bli enklare för småföretag att utvecklas och verka. Småföretagen behöver inte fler – utan färre regler, en ambition som bland annat kommit till uttryck i Simplexförordningen. Byggnader för djurhållning är redan idag föremål både för förprövning, anmälningsplikt samt tillståndsplikt (beroende av storlek) vid ny-, till- och ombyggnad.
Majoritetens förslag innebär en ökad kostnad för lantbruksföretagarna och en stor administrativ börda på landets kommuner då det med stor sannolikhet är en majoritet av kommunerna som inte alls har behov av en total bygglovplikt. Dessa kommuner måste då genomföra en planeringsprocess för att undanta aktuella områden från bygglovplikten. Knappast till nytta för någon. Däremot skapas ovisshet och fördröjning för företagen och det gagnar inte produktion och sysselsättning.
Med kommitténs förslag om utökad generell bygglovplikt följer att krav på rivningslov införs även i områden som inte omfattas av detaljplan. Även detta reserverar vi oss emot.
Det finns givetvis glest bebyggda områden utanför detaljplan med värden ur gestaltningsmässig och/eller kulturhistorisk synpunkt där ett större hänsynstagande är nödvändigt, områden som har en tydligare karaktär av offentliga rum. Här finns redan idag möjligheten att höja lovplikten genom områdesbestämmelser, och det ankommer på kommunerna att arbeta mer aktivt med detta planinstrument för att skydda och varsamt utveckla känsliga miljöer.
Kommittén väljer en modell som utgår från en hög nivå på lovplikten med möjlighet för kommunerna att sänka denna. Vi vidhåller det motsatta synsättet där grunden är relativt stora frihetsgrader för den enskilde, som kan begränsas där det är angeläget av varsamhetsskäl.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1094
Reservation av Inga Berggren (m), Joakim Bergström (fp) och Annelie Enochson (kd)
Mindre avvikelser
Dagens tillämpning av ”mindre avvikelser” i bygglovshanteringen i planlagt område är inte enbart en styggelse. Land ska visserligen med lag byggas, och det finns inte minst rättssäkerhetsargument för att så långt möjligt följa gällande plan vid lovgivning. Den ”nya”, mer övergripande detaljplanen som förhoppningsvis blir verklighet genom kommitténs förslag, kan på sikt bidra till färre ”stela” planer. Det kommer dock under lång tid framöver finnas detaljplaner som är alltför låsta och inte rymmer tillräckligt med flexibilitet för verkliga behov.
Begreppet ”mindre avvikelser” bör i någon mån och så länge det inte medför olägenheter kunna medge två företeelser som inte är möjliga idag - dels annan användning, dels planenliga åtgärder på planstridiga byggnader.
Vi delar Plan- och byggutredningens förslag (SOU 1994:36) om att motverka funktionsuppdelningen i tätorter genom att öppna möjligheter att betrakta något fler avvikelser än för närvarande som förenliga med planens syfte. Ett möjliggörande av annan användning än den i planen förutsatta skulle kunna öppna för en mer blandad bebyggelse. Vi ser ett problem i alltför ensidigt utformade användningsbestämmelser i detaljplaner som låser användningssättet i onödan. Möjligheten att bo i lokal och/eller ha verksamhet i bostad, givetvis så länge det inte medför olägenheter för omgivningen och/eller bidrar till en annan karaktär på området än vad som kan förväntas, bidrar till en mer levande stadsmiljö. Detta bör PBL kunna hantera på ett bra, okomplicerat och rättssäkert sätt.
Vidare delar vi det förslag som diskuterats av kommittén men förkastats i sista stund om möjligheten att för ändamål som är planenligt använda och invändigt ändra byggnader som är placerade eller utformade i strid mot gällande planbestämmelser.
Varken planenliga eller planstridiga åtgärder får idag princip utföras på byggnader eller fastigheter som strider mot gällande planbestämmelser. Det finns fall där bygglovsprövningen vid ändring av byggnader kan kompliceras av att byggnaden strider mot planer som är inaktuella, och där kommunens avsikter avspeglas av byggnaden snarare än av planen. Om åtgärden gäller en detaljplan som beslutats enligt PBL, eller om avvikelsen är för stor för att kunna förklaras vara mindre, kan bygglov inte ges ens för en planenlig
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1095
tillbyggnad eller ändrad användning, oavsett hur länge byggnaden funnits och avvikelsen varit etablerad och accepterad på platsen. Sådana planer bör givetvis ändras, men så sker inte alltid av olika skäl. Det leder till hinder som kan anses onödiga för åtgärder som kan anses lämpliga och i sig kan vara planenliga.
Planstridiga byggnader bör kunna ges bygglov för att inredas och användas för ett nytt ändamål, som är planenligt, t.ex. bostäder i ett kontoriserat gårdshus på mark utan byggrätt.
Reservation av Inga Berggren (m)
Sanktionssystemet
Enligt direktiven ska kommittén ta upp frågan om sanktionssystemets effektivitet och om det finns skäl att vidta förändringar i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Det har under arbetets gång visat sig att problematiken är komplex. Otillåtet byggande och andra överträdelser av PBL är av vitt skilda slag. Då kan det vara svårt att i hast konstruera bestämmelser som är fullt acceptabla. Min uppfattning är att det krävs en total genomgång och analys av sanktionsbestämmelserna. Att ”lappa och laga” i nuvarande system kan göra det än krångligare att tillämpa. Jag avvisar därför de förslag till smärre förändringar som föreslås och förordar i stället att denna översyn görs i särskild ordning.
Reservation av Agneta Börjesson (mp)
Rivningsplan
Jag anser till skillnad från kommittén att kravet på rivningsplan ska kvarstå antingen i PBL eller flyttas till miljöbalken. Genom att helt ta bort paragrafen och i stället hänvisa till miljöbalkens annorlunda text riskerar man förlora det konsekventa och planmässiga sättet att hantera byggavfall. Något som kan leda till mindre återanvändning och mindre återvinning. I dag regleras kraven i 9 kap. 2 a och 4 §§. Eftersom bygganmälningarna tas bort bör texten flyttas till 9 kap § 8 enligt förslag. Texten bör kompletteras med. ”En särskild plan över hur rivningsmaterialet hanteras – rivningsplan - skall lämnas in.”
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1096
Reservation av Owe Hellberg (v)
Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
Av betänkandet framgår det tydligt att annan lagstiftning och regelverk som påverkas av förändringar i PBL bör ses över. Det föreslås dock ingen ändring av nuvarande lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) vilket jag anser nödvändigt för att utveckla byggandet och boendet i en långsiktigt hållbar riktning.
Byggnadsnämndens informationsskyldighet
I 11 kap. 2 § bör ett tillägg göras: sådana anläggningar inom kommunen som kan påverka människors miljö och hälsa. För att informera, om någon begär det, ska kommunen lämna skriftliga upplysningar om planläggning, byggande och fastighetsbildning. Genom bygglovshanteringen får kommunen kännedom om många anläggningar som kan oroa människor, sådana som de vill undvika när de bygger eller vill bosätta sig på en plats. Det kan gälla mobilmaster, basstationer för mobiltelefoni med mera. Genom det föreslagna tillägget i paragrafen, så ges det möjlighet i motivtexten att ge skyldighet för kommunerna att lämna ut sammanställningar över sådana anläggningar som skapar oro.
Närvarorätt vid byggsamråd
Jag anser att också organisationer för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska beredas tillfälle att närvara vid byggsamrådet enligt 9 kap. 4 §. Den nya mer sammanhållna bygglovsprocessen med utökade krav på att se till att lagstadgade samhällsintressen tillgodoses, kommer förhoppningsvis leda till att tillgänglighetsfrågorna bevakas på ett bättre sätt. Jag tycker ändå att det är viktigt att handikapporganisationerna får närvarorätt på byggsamråden. Det ger ytterligare fokus på tillgänglighetsfrågan för en bättre tillgänglighet och för att undvika onödiga konstruktionsfel.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1097
Tidsbegränsade bygglov
Kommittén föreslår att det ska införas en möjlighet att få tillfälliga bygglov i fem år i vissa fall, 8 kap. 14 §. Jag anser inte att det ska införas tillfälliga bygglov i fem år för åtgärder som inte uppfyller alla krav i 11 §. Jag menar att det är otillfredsställande att ge bygglov utan att viktiga tekniska egenskapskrav ingår. Att ge avkall på t.ex. energikrav m.m. sänder felaktiga signaler utifrån målet om ett ekologiskt hållbart byggande.
Kapitel 11 Samordning mellan PBL och annan lagstiftning
Reservation av Inga Berggren (m)
Samordning av PBL och miljöbalken
Kommitténs förslag om att ge bättre möjligheter att samordna PBL och miljöbalken i avsikt att undvika dubbelarbete kan i sig framstå som vällovligt.
Jag är dock inte beredd att tillstyrka de av kommittén presenterade förslagen om samordning av följande skäl.
Som huvudsaklig motivering till att jag har svårt att ställa mig bakom förslagen till samordning är att PBL och miljöbalken har olika syften. Miljöbalken syftar till att skydda omgivningen mot störningar från miljöfarlig verksamhet medan PBL främst syftar till att skydda det område som prövas från störningar från omgivningen.
Redan i kommitténs delbetänkande SOU 2004:40 Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation beskrev jag i ett särskilt yttrande min tveksamhet. Min uppfattning om att innan förslag om samordning eller ny instansordning tas fram borde en grundläggande diskussion äga rum huruvida en sammanslagning av de båda parallellt gällande regelverken eller inte var aktuell. Även borde långsiktiga konsekvensanalyser av en eventuell sammansmältning av lagsystemen genomföras innan man överhuvudtaget kunde förorda ett alternativ framför ett annat som lämplig prövningsordning. Angående instansordningen för överklagande av PBL-ärenden, se reservationen gemensam med ledamoten Joakim Bergström (fp).
Ärenden som tydligt visar effekterna av kommitténs förslag till samordning, är de som angår lokalisering av vindkraft. Enligt min
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1098
uppfattning verkar förslagen i riktning mot att de allmänna intressena, i det här fallet statens för tillfället rådande intresse att bygga ut vindkraften, får förtur. De föreslagna bestämmelserna kan komma att användas så att negativa konsekvenser för exempelvis landskapsbild och närboende uppstår. Ska en samordning av handläggningen genomföras med syftet att undvika dubbelarbete ska den göras på sätt som inte åsidosätter den enskildes rätt framför det allmännas och exploatörers intresse.
Kommitténs förslag om att skärpa detaljplanekravet då en anläggning tillsammans med andra befintliga eller tillkommande anläggningar bedöms utifrån den sammanlagda effekten av etableringarna är ett steg i rätt riktning. När det gäller enstaka vindkraftsanläggningar borde lagstiftningen skrivas tydligare, dvs. med krav på detaljplan. Därmed ges närboende och sakägare även i dessa fall möjlighet att hävda sin rätt.
Då det gäller skrivningar i betänkandet om buller och andra störningar räcker det inte att hänvisa till generella föreskrifter utifrån ”schablonartade beräkningar”. Istället måste verkligheten i det enskilda fallet råda. Jag framhärdar och upprepar vad jag förfäktat tidigare (bl.a. i Kommitténs rapport 2003 Främjande av el producerad från förnybara energikällor) att nationella minimiregler för respektavstånd mellan bebyggelse och vindkraftverk samt en särskild gränsvärdesnorm för buller från vindkraftverk bör tas fram.
Reservation av Joakim Bergström (fp)
Samordning mellan bygglov och inte anmälningspliktiga verksamheter
Kommittén lägger en rad förslag om att samordna prövningsförfarandet enligt PBL och miljöbalken handläggningsmässigt och tidsmässigt. De fall som räknas upp är sådana då en prövning i förväg behöver ske av en anläggnings eller verksamhets tillåtlighet enligt båda lagsystemen. Med ett undantag – anläggningar som kräver bygglov men inte (min kursivering) anmälan enligt miljöbalken. I dessa fall, för verksamheter som ”i princip kan vara miljöstörande” föreslås att byggnadsnämnden inför en bygglovsprövning alltid ska höra kommunens miljöansvariga nämnd. Jag reserverar mig mot detta. Dels är det enligt min mening väsentligt att samordningssträvandena koncentreras till de fall då det enligt regelverken krävs någon form av prövning. Krävs ingen anmälan enligt miljöbalken
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1099
finns inget samordningsbehov. Dels torde det i många kommuner i praktiken redan idag föras en dialog om dylika lov- och tillståndsärenden mellan de förvaltningar och nämnder som hanterar samhällsbyggnadsfrågor. Nya onödiga regler bör i det längsta undvikas.
Kapitel 12 Rätten att komma till tals och överprövningens omfattning
Reservation av Inga Berggren (m), Annelie Enochson (kd) och Åke Sandström (c)
Tidsfrister för handläggning
Ett av syftena med en förändrad PBL är önskemålet om en mer effektiv planprocess. Det kan enligt vår mening göras förbättringar i förslaget från kommitténs majoritet, genom att tidsfrister införs för handläggningen av ett planärende. Det har under senare år blivit allt vanligare att privata exploatörer inkommer till kommunerna med genomtänkta förslag som de vill att kommunen ska ta ställning till, men som blir liggande utan beslut under mycket långa perioder. Det är viktigt att den demokratiska processen får ta tid men det är inte rimligt att exploatörer ska få vänta år för att få ett besked om huruvida deras förslag kan utmynna i en detaljplan. Norge har infört tidsfrister både för bygglov och planärenden. Vi anser att en modell som bygger på det norska systemet bör införas i Sverige vad gäller tidsfrister för planärenden och avseende en minskning av planavgiften när tidsfristen inte hålls.
Reservation av Inga Berggren (m)
Miljöorganisationers talerätt
Rätten att komma till tals i de ärenden man är berörd är en viktig princip. Som enskild berörd har man under vissa omständigheter möjlighet att överklaga beslut om detaljplan eller områdesplan. Kommitténs förslag att vissa miljöorganisationer enligt PBL ska få rätten att överklaga beslut av detaljplaner anser jag är att gå för långt. Jag ifrågasätter starkt opersonliga organisationers möjlighet att kunna överklaga planer och bygglov. Ska man som medlem i en organisation ges ytterligare ”en röst”? Därutöver kan ett sådant förslag uppfattas som orättvist mot andra organisationer med följd
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1100
att även dessa ställer mer eller mindre berättigade krav på talerätt. Det verkar dessutom ologiskt att en typ av organisation t.o.m. utan lokal anknytning favoriseras och ges en rätt som andra inte har.
I mina överväganden har jag också efter bästa förmåga sökt tolka de olika EG-direktiv som tar upp vikten av miljökonsekvensbeskrivningar i olika sammanhang. Därtill har jag sökt greppa Århuskonventionen och EG-direktivet om allmänhetens deltagande och dess krav ur ett miljöperspektiv. Min ståndpunkt förblir att jag inte kan biträda kommitténs förslag om att också i PBL ge vissa miljöorganisationer rätten att överklaga vissa utpekade åtgärder.
Reservation av Agneta Börjesson (mp)
Miljöorganisationers talerätt
Ett sätt att förstärka den gröna sidan av uthållig utveckling är att vidga talerätten för miljöorganisationer. Den nivå som majoriteten i kommittén har valt att lägga sig på är den lägsta tänkbara enligt Århuskonventionen. Samtidigt inskränks överklagandemöjligheterna i förslaget till ny lagstiftning. Detta samtidigt som direktiven talar om att medborgarinflytandet ska stärkas. Det finns inget som talar för överutnyttjande av talerätten eftersom dessa organisationer har begränsade resurser och måste prioritera inom sig. Däremot talar allt för att besluten kan komma att bli bättre om talerätten istället utökas något. Min bedömning är att fler miljöorganisationer bör få talerätt och att rätten ska ges vid samtliga ärenden enligt PBL. I likhet med den reservation som lämnats då frågan behandlats i miljöbalken anser jag att gränsen för att en miljöorganisation ska få talerätt bör gå vid 1 500 medlemmar.
Reservation av Owe Hellberg (v)
Barns rätt att komma till tals
I 11 kap. 4 § bör följande tillägg införas: Inom kommunen ska en ansvarig tjänsteman utses för att särskilt ta tillvara barnens rätt i planeringen. Detta för att stärka barnens rätt i planeringen, något som lagen inte tillförsäkrar idag. Modellen finns redan i Norge och den norska modellen bör prövas även här.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1101
För att ytterligare förstärka barnens intressen, så säkerhetskraven skärpas retroaktivt för bostäder byggda före 1973 och ombyggda före 1976. Här gäller inte dagens säkerhetsvillkor för fönster, balkongdörrar med mera. Det berör främst bostäder byggda i det så kallade miljonprogrammet – bostäder som främst de ekonomiskt mest utsatta barnfamiljerna är hänvisade till. Deras säkerhet bör vara likvärdig andra barns villkor.
Handikappades rätt att komma till tals
Handikapporganisationer bör ges talerätt. Sverige har utifrån krav i EU-rättslagstiftningen, gett miljöorganisationer talerätt i miljöbalksärenden. Detta har visat sig falla väl ut och dessa organisationer har tillfört kunskap och kompetens i de ärenden där talerätten nyttjats. I förslaget till förändrad PBL-lagstiftning, föreslås en liknande talerätt att gälla. Det är bra att miljöfrågan sätts i fokus, men jag anser att tillgängligheten i detta avseende bör ges samma dignitet. Handikapporganisationerna har naturligtvis motsvarande kompetens i tillgänglighetsfrågor, som miljöorganisationerna i miljöfrågor.
Kapitel 13 Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
Reservation av Inga Berggren (m) och Joakim Bergström (fp)
Den framtida instansordningen för PBL-ärenden
Kommittén föreslår en ny instansordning för PBL-ärenden, som föreslås överprövas i länsstyrelserna och därefter i plan- och miljödomstolar med en plan- och miljööverdomstol som sista instans. Vi reserverar oss till förmån för det andra alternativ som kommittén tittat på under utredningen - en renodlad förvaltningsdomstolsmodell, med länsrätterna som första överprövande instans. Argumenten för detta utvecklas nedan, och kan sammanfattas enligt följande:
• Strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar överprövar myndighetsbeslut behålls. Regeringsrätten kan även framöver svara för praxisbildningen.
• Ett borttagande av länsstyrelserna som överprövningsinstans säkrar en domstolsprövning i ett tidigare skede.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1102
Länsstyrelsernas roller enligt PBL kan renodlas till samråd, tillsyn och kontroll.
• ”Miljödomstolsalternativet” innebär en alltför långtgående samordning av PBL och miljöbalken som begränsar framtida vägval utan att konsekvenserna på lång sikt utretts. Vinsterna av en samordning är dessutom i dagsläget inte tillräckligt stora för att motivera en sådan.
PBL och miljöbalken är parallella regelverk
Miljöbalken och PBL är i dag parallella regelverk som hanterar markanvändningsfrågor. Samtidigt som lagarna har flera beröringspunkter finns det viktiga skillnader, främst i de grundläggande synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan.
PBL är en lagstiftning för utveckling av samhällsbyggandet. Planeringsfrågor hanteras utifrån vad som anses vara en lämplig markanvändning, och bygger på att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Överväganden enligt PBL är till stor del av politisk karaktär, där olika allmänna och enskilda intressen vägs mot varandra i en politisk process och där tyngdpunkten i arbetet ligger på den kommunala nivån. Det är planeringsprocessen i sig som är det centrala och miljökraven en av många aspekter som ska vägas in i planeringsarbetet.
Miljölagstiftningen utgår från att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfriheten. Inslaget av så kallade stoppregler - bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet - är betydligt större i miljöbalken än i PBL. I miljöbalken är inslaget av politiska överväganden mindre. I stället dominerar tekniska, naturvetenskapliga och rättsliga frågor. Miljöfrågorna har vuxit fram utifrån insikten att det i vissa avseenden krävs mera absoluta ramar för eller begränsningar av handlingsfriheten, som måste bestämmas på en mera överordnad nivå. Miljömål och hållbarhet är i centrum och markanvändningsplaneringen ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling.
De två alternativa vägval som kommittén resonerat kring i frågan om samordning mellan PBL och miljöbalken är antingen att försöka behålla dessa som två olika parallella lagsystem med olika inriktning och syften, eller att genom en aktiv samordning successivt
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1103
smälta samman lagsystemen. Kommittén har valt att gå den senare vägen.
PBL och miljöbalken bör förbli parallella regelverk
Vi menar att det finns principiella invändningar mot att i denna utredning förorda en samordning av överprövningen av PBL- och miljöbalksärenden i en gemensam instansordning.
I kommitténs betänkande sägs (våra kursiveringar) att det ”i detta skede inte är aktuellt med någon sammanslagning av regelverken. Istället bör samordningen enligt kommitténs bedömning ske stegvis”. Vidare sägs att
Så länge de materiella reglerna (i PBL och miljöbalken, vår anm.) är olika kan det därför finnas skäl att ha olika bestämmelser rörande rätten att överklaga beslut.
Som vi läser texten, och i övrigt uppfattar kommitténs strävan synes den vara att genom små, stegvisa reformer låta lagsystemen närma sig varandra utan att tydligt uttala ett slutmål. PBL-kommittén har inte haft i uppdrag att utreda en sammanslagning av PBL och miljöbalken. Därför bör kommittén heller inte föreslå förändringar som, om än mycket försiktigt och inte på något vis bindande, pekar mer eller mindre oåterkalleligt i den riktningen genom att ”successivt smälta samman lagsystemen”.
Innan en grundläggande diskussion förts om slutmålet eller en ordentlig genomlysning gjorts av långsiktiga konsekvenser av en successiv sammansmältning av lagsystemen bör kommittén inte ta för många steg i den riktningen med konsekvensen att framtida handlingsfrihet begränsas.
Vi befarar att en samordnad överprövning i de tidigare miljödomstolarna är ett steg som indirekt öppnar för en framtida samordning av materiella regler. För att behålla manöverutrymme i utvecklingen av och värnandet av PBL som en avvägningslagstiftning, är vårt förslag att de förändringar som sker av överprövningen bygger på och utvecklar dagens system, till exempel genom det kommittén valt att kalla förvaltningsdomstolsmodellen.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1104
Förvaltningsdomstolsmodellen innebär att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstans
Den strävan som finns inom domstolsväsendet att renodla prövningssystemen genom att bland annat successivt avveckla specialdomstolar och förskjuta tyngdpunkten i dömandet till första instans bör även genomsyra en utveckling av instansordningen för PBL-ärenden.
I strävan efter en snabb process och få instanser är den dubbla prövningen på länsnivå – i länsstyrelserna och länsrätterna - tveksam ur ett PBL-perspektiv. Efter den instansordningsreform som genomfördes i mitten av 1990-talet flyttades tyngdpunkten i dömandet till länsrätterna. Det vore olämpligt att ta bort dessa som överprövningsinstanser, inte minst då kravet på prövningstillstånd knappast skulle kunna upprätthållas om kammarrätten blir första domstolsinstans.
För att i detta alternativ uppnå önskemålet om en kortare instanskedja i PBL-målen och en snabbare hantering bör därför länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser. Det skulle leda till kortare instanskedja för byggloven och andra beslut enligt PBL som i dag prövas i domstol och överklagas som förvaltningsbesvär.
När länsstyrelserna tas bort som överprövningsmyndigheter utkristalliseras en enklare och mer enhetlig ordning i förhållande till den ordning som normalt gäller för överprövning av förvaltningsbeslut, det vill säga från en myndighet direkt till domstol. I dag är det i andra sammanhang ovanligt med överprövning av länsstyrelser innan domstolsprövning.
Andra fördelar med lösningen är att domstolarna har regler om muntlig förhandling, demokratiskt tillsatta nämndemän och ingen roll i de tidigare prövningarna. Länsstyrelsernas roller enligt PBL kan renodlas till samråd, tillsyn och kontroll och dessa roller förhoppningsvis stärkas.
Fördelar med en fortsatt prövning i förvaltningsdomstolar
En prövning i förvaltningsdomstolar efter ett borttagande av länsstyrelserna ur prövningskedjan har flera fördelar.
Strukturen att allmänna förvaltningsdomstolar överprövar myndighetsbeslut behålls. Genom att låta de allmänna förvaltningsdomstolarna avgöra i princip samtliga PBL-ärenden även fortsättnings-
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1105
vis behålls den struktur som gäller som huvudprincip – att myndighetsbeslut överklagas till dessa domstolar. Den nuvarande uppdelningen mellan de olika domstolsslagen kan på så sätt behållas.
De allmänna förvaltningsdomstolarna har redan erfarenhet av PBL-ärenden och den föreslagna modellen innebär således ingen förändring när det gäller vad domstolarna har att pröva materiellt sett. Spridningen av målen över landet är bättre i förvaltningsdomstolslösningen än i miljödomstolslösningen
Ett borttagande av länsstyrelserna ur överprövningsorganisationen för att undvika dubbla prövningar på länsnivå innebär att rätten till domstolsprövning säkras i ett tidigare skede. Därmed uppfylls Europakonventionens krav i ett tidigare skede än i dagsläget. Genom att föra bort överprövningarna från länsstyrelserna kommer dessa ha möjlighet att stärka sina uppgifter som samrådsparter och utövare av tillsyn och kontroll. Principen att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans, det vill säga i länsrätt, behålls.
Eftersom det kommer att krävas prövningstillstånd för prövning i två av de tre överprövande instanserna kommer handläggningstiden förhoppningsvis bli något kortare i detta alternativ än det alternativ som innebär en prövning i miljödomstolarna. Dessutom kommer sista instans, Regeringsrätten, vara en renodlad prejudikatinstans.
Slutligen är inte samordningsfördelarna med miljöbalken betydande. Kommittén konstaterar i betänkandet att
Det bör poängteras att behovet av samordning av hanteringen av frågorna som ska prövas enligt PBL och enligt miljöbalken inte är dominerande vid dagens prövningar och inte självständigt ett bärande skäl för en samordning.
Det kan då ifrågasättas om en så omfattande reform som miljödomstolsalternativet innebär verkligen bör sjösättas innan de långsiktiga konsekvenserna utretts ordentligt, och det långsiktiga målet formulerats.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1106
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Inga Berggren (m), Joakim Bergström (fp), Annelie Enochson (kd) och Åke Sandström (c)
Inledning
Vi anser att kommittédirektiven saknat en tydlig ambition att se över plan- och bygglagen i syfte att avreglera och förenkla för den enskilde, såväl privatpersonen som näringsidkaren. Ovanifrånperspektivet har gått före underifrånperspektivet, och de nog så viktiga allmänintressena har i för stor utsträckning vägt över gentemot enskilda intressen.
Dessutom har direktiven varit för omfattande och därtill styrande. Med förtur skulle lämnas förslag på hur EG-direktivet om miljöbedömningar avseende vissa planer och program skulle införlivas i svensk lagstiftning. Direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor skulle utvärderas och en rapport överlämnas till regeringen också med förtur. Tilläggsdirektiv om ”källsortering” har getts under arbetets gång.
Därmed har det viktiga arbetet att se över och utvärdera plan- och bygglagen i stort sinkats. Vi anser att tiden därav blivit alltför knapp för att vi ordentligt skulle kunna utvärdera och se över PBL i alla de delar som vi anser vara nödvändigt.
Hållbar utveckling
I 3 kap. diskuteras PBL mot bakgrund av och i förhållande till begreppet ”hållbar utveckling”. Vi vill beskriva vår syn på hållbar utveckling på följande sätt. Syftet med politiken bör vara att skapa ett samhälle där var och en vill och kan ta ansvar för sitt eget liv. Det ansvaret gäller inte bara en själv utan också hur man påverkar både andra människor och kommande generationer. Vi är alla förvaltare av jorden. Ett hållbart samhälle byggs av individer som ser och tar sitt ansvar för framtiden både i smått och stort.
Den enskilt viktigaste förutsättningen för en hållbar utveckling är demokrati och då inte bara demokrati ur dess mer uppenbara aspekt med demokratiska val och demokratiska institutioner. Utan demokrati ur ett djupare perspektiv som inkluderar likhet inför la-
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1107
gen, yttrandefrihet, respekt för individens okränkbarhet, alla människors lika rättigheter – men också lika skyldigheter – och inte minst delaktigheten i samhället.
Vi tror på det personliga ansvaret. I det personliga engagemanget och ansvarstagandet ligger mycket av nyckeln till en hållbar utveckling. Här är skyddet av äganderätten och värnandet om marknadsekonomin centralt. Vi tror på att varje enskild individ har ett ansvar för framtiden. Med det personliga ägandet kommer också det personliga ansvaret att förvalta det man äger för ens egen men också andras framtid. I ett hållbart samhälle går ägandet hand i hand med ansvaret att förvalta det man äger.
Vi tror på hållbar tillväxt. Vi är framtidsoptimister. Vi tror på att teknikutveckling och tillväxt är förutsättningarna för ett bättre och mer hållbart samhälle. Det krävs dock att vi genom gemensamma demokratiska beslut sätter upp ramarna för samhället. Genom olika styrmedel som både omfattar lagstiftning och ekonomiska verktyg anser vi att man kan bygga en politik för hållbar tillväxt, där god ekonomisk tillväxt och bättre miljö samverkar – och är varandras förutsättningar.
Äganderätten
Vi har under arbetets gång på olika sätt sökt belysa vikten av att vederbörlig hänsyn tas till äganderätten och enskildas intressen. Därför vill vi i detta särskilda yttrande åskådliggöra äganderättens nuvarande ställning.
Äganderätten har två dimensioner – besittningsskydd och förfoganderätt. Inom dessa finns en glidande skala från full förfoganderätt och dispositionsfrihet till ingen alls. När rättigheten upphör att vara äganderätt, finns det ingen enhetlig uppfattning om. Europakonventionens regler om skydd för äganderätten kan dock anses vara en internationell godtagbar minimistandard.
1995 inkorporerades Europakonventionen i svensk rätt. Genom denna fick Sverige för första gången en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt. (2 kap. 18 § regeringsformen).
Konventionen slår fast att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och som framgår av allmänna folkrättsprinciper. Något skydd
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1108
för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns dock inte utsagt i regeringsformen.
Det borde vara angeläget att regeringsformen innehöll en regel som står i full samklang med Europakonventionen. Inskränkningar i äganderätten får endast ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde.
Ändringen av grundlagsskyddet som genomfördes 1995 omfattade dock inte rätten till full ersättning när äganderätten utsläcks eller inskränks på grund av ”angelägna allmänna intressen”. I våra nordiska grannländer finns denna rätt inskriven i grundlagen vilket innebär att Sverige idag har det svagaste ägandeskyddet i Norden.
Ägandet med förfoganderätt är en positiv kraft för hållbar utveckling, välstånd och trygghet. Denna rätt behöver inte vara absolut. Den regleras inte bara genom juridiska regler, utan även av sociala normer. Begränsningen i förfogandet gäller framför allt att den inte får inkräkta på en annan persons rätt. Det är alltså inte rätten att äga i sig själv det är fråga om. Innebörden är inte specificerad förrän förfoganderätten är klarlagd. Det är t.ex. en stor skillnad på äganderätten till en tomt beroende på om den får bebyggas eller inte. I äganderätten ingår också rätten att fritt överlåta egendomen och att tillgodogöra sig dess avkastning och dess bytesvärde eller försäljningsvärde.
Vi anser att äganderättens utformning är av fundamental betydelse för marknadsekonomin så att den ger den av oss önskade utvecklingen. Vi hälsar därför med tillfredsställelse resonemangen kring tillväxtens betydelse för ekonomisk utveckling som resulterat i förslaget till lagtext i 2 kap. 1 § ”En god ekonomisk tillväxt och lämplig utveckling för olika verksamheter ska underlättas.” Vi välkomnar dessutom att kravet på proportionalitet nu förtydligas i beslutsfattande enligt PBL.
Även om direktiven inte gett kommittén i uppdrag att ta upp frågan om ersättningsregler vid expropriation anser vi att det dessutom hade varit ett ypperligt tillfälle att i vart fall påminna om att bostadsutskottet i betänkande 2003/04:BoU5 beställde en utvärdering av hur dessa regler fungerar och om de leder till rimliga resultat för den enskilde.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1109
En plan- och bygglag som tar större hänsyn till enskilda intressen
En förändrad plan- och bygglagstiftning bör skrivas och motiveras så att den i sig inte förhindrar en positiv utveckling utan ger möjligheter till en sådan. Det behövs ett större hänsynstagande till enskildas intressen.
Vid avvägningar mellan enskildas intressen, för företagandet viktiga intressen och allmänna intressen måste tydlighet eftersträvas. Ofta beskrivs nyttan av miljö- och naturvårdsåtgärder, och därav följande möjlighet till ökad turism och rekreation samtidigt som konsekvenserna för enskilda glöms bort.
Den starka betoningen på det allmännas bästa är enligt vår uppfattning alltför framträdande. Det bortses från att ”det allmänna” består av individer. Bygg- och planområdet bör generellt inte tillföras fler – utan färre - styrmedel för politiker och myndigheter. Det handlar i stor utsträckning om rättssäkerhet.
Att exakt ange hur lagtexter ska utformas för att ge uttryck för dessa våra grundläggande utgångspunkter är ett för omfattande arbete som vi inte mäktat med inom ramen för denna utredning. Därför är det inte fruktbart att peka ut alla paragrafer där vi inte till fullo håller med om formuleringar och ordval. I vår gemensamma reservation tar vi dock upp några punkter där vi direkt går emot de lagda förslagen och kortfattat motiverar varför.
Lovplikt för anläggningar
Kommittén delegerar till regeringen att i föreskrifter ange vilka anläggningar som ska kräva bygglov och om undantag från bygglovsplikten, och för i betänkandet ett resonemang kring anläggningar av mindre format eller begränsad betydelse. Som exempel på sådana nämns murar och plank, altaner, bryggor och pooler.
Vi vill anföra att de flesta av denna typ av anläggningar även fortsättningsvis bör vara bygglovsbefriade såvida de inte ligger närmare än 4,5 meter från tomtgräns och inte genom exempelvis sin storlek och omfattning på annat sätt medför betydande olägenheter för främst grannar.
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1110
Särskilt yttrande av Inga Berggren (m), Annelie Enochson (kd) och Åke Sandström (c)
Ett kommunalt strandskydd Strandskyddet är viktigt för att värna värdefulla strand- och skärgårdsmiljöer. Fria stränder har ett stort allmänt intresse, men det är även viktigt att kunna skapa attraktiva och lättillgängliga boende- och rekreationsmiljöer. Bebyggelse nära stränder kan vara positivt. I många fall skapas strandnära bebyggelse med bryggor eller gångstråk närmast vattnet som blir attraktiva miljöer både för de boende och allmänheten. Det är också av vikt att näringslivet i skärgården ska kunna utvecklas om man vill bibehålla en levande skärgård och upprätthålla sådana verksamheter som till sin natur måste ligga vid vattnet. De som är bäst lämpade att avgöra strandskyddets omfattning är därför kommunerna själva.
Plan- och bygglagen bygger på det kommunala självstyret där det är kommunens ansvar att bestämma användningen av sina mark och vattentillgångar. Det kan därför synas märkligt att just när det gäller strandskyddet så är det länsstyrelserna som är beslutande enligt miljöbalken, om de inte delegerat beslutanderätten till kommunerna, och att det är Naturvårdsverket som är tillsynsmyndighet. När nu plan- och bygglagen genomgår en översyn hade det varit lämpligt att ge strandskyddet en behandling som liknar övrig mark och att det kommunala självstyret fått råda även här. Det skulle innebära att länsstyrelserna blev tillsynsmyndighet medan kommunerna gavs beslutanderätten.
Särskilt yttrande av Inga Berggren (m) och Joakim Bergström (fp)
Bullernivåer och bostadsbyggande
I direktiven till PBL-kommittén står uttryckligen att kommittén ska
utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för (…) byggande av bostäder (…).
I flera av våra större städer finns en stor efterfrågan på såväl bostäder som mark att bebygga. PBL är en avvägningslagstiftning som
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1111
ska möjliggöra en god bebyggd miljö i avvägning mellan enskilda och allmänna intressen och mellan olika allmänna intressen. En vanligt återkommande konfliktsituation är den mellan ekologiska hänsyn och sociala/ekonomiska hänsyn. I Stockholm har politikerna i planeringen av ny bebyggelse i stor utsträckning undvikit att offra skyddsvärda grönytor och naturområden, för att istället förtäta befintlig bebyggelse.
En stor del av denna bebyggelse stöter nu på motstånd genom riktvärdena för buller. Riksdagsbeslut om riktvärden och tolkningar av Boverket hur dessa ska tillämpas leder till dramatiska konsekvenser.
I Stockholm kan resultatet bli att uppåt hälften av de nya bostäder som just nu planeras kommer att få stoppas. Om reglerna skulle tillämpas på den befintliga bebyggelsen i Stockholms innerstad innanför tullarna, en attraktiv boendemiljö där en kvarts miljon människor bor, skulle uppskattningsvis 80 procent av dagens bostadsbebyggelse vara olaglig. Det blir absurt när reglerna så tydligt krockar med verkligheten. Dessa regeltolkningar hotar även många andra kommuner där det planeras för bostäder i attraktiva lägen – i gamla hamnområden, i citykärnor och nära järnvägsstationer.
Samhället har ett ansvar att skapa normer och goda boendemiljöer. Men olika boendemiljöer har fördelar och nackdelar. När bostadsbebyggelse planeras måste olika faktorer vägas samman. Även olika miljömål kan ibland kollidera. Tät bebyggelse har många fördelar ur miljösynpunkt, som att det går åt mindre energi för uppvärmning och transporter. Å andra sidan alstrar många människor och verksamheter på samma ställe mer ljud. Det är ogörligt att låta en enda parameter, i detta ifall bullernivå, bli helt utslagsgivande.
Samhällsplanering innebär en avvägning i målkonflikter mellan olika intressen. Det ovan redovisade synsättet på buller innehåller ingen sådan avvägning. Det bör rimligen vara möjligt att bygga nya bostäder i attraktiva, centralt belägna miljöer. Bättre miljömässiga helhetslösningar i form av mindre transportarbete, bättre hushållning med energi, vinsten av att inte behöva exploatera grönområden, samt tekniska lösningar för att stänga ute eventuellt buller bör ibland kunna väga upp det faktum att vissa riktlinjer överskrids.
PBL-kommittén har vid några tillfällen berört frågan om när miljökvalitetsnormer och andra riktvärden kommer i konflikt med behovet av nya bostäder. Kommittén konstaterar i betänkandet
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1112
(avsnitt 3.11.2) att det vore önskvärt att i PBL införa motsvarande möjligheter till kompensationsåtgärder vid överskridande av miljökvalitetsnormer som ges enligt miljöbalken, och framhåller att frågan om miljökvalitetsnormers reglering i PBL behöver utredas särskilt samt att detta bör ske snarast.
Detta är bra. Vi vill utöver detta framhålla vikten av att en sådan utredning särskilt tar i beaktande det ovan anförda om möjligheten att planera för bostadsbebyggelse i tät stadsmiljö.
Särskilt yttrande av Inga Berggren (m)
Ändring av detaljplan under genomförandetiden
Alltsedan PBL:s tillkomst har kritik riktats mot bestämmelserna om genomförandetider för detaljplaner. Den allvarligaste invändningen är att de innebär en oacceptabel inskränkning av äganderätten. Kommunerna ges en möjlighet att utöva en icke godtagbar och inte heller nödvändig kontroll av markanvändningen. När det nu diskuteras möjligheter till ändringar av detaljplan under genomförandetiden vill jag därför redovisa min grundläggande syn. Även om det i vissa fall av oförutsedda händelser och ändrade förutsättningar kan anses rimligt att komplettera gällande bestämmelser vill jag starkt understryka att fastighetsägares grundläggande rättigheter inte får inskränkas. Viktigt att påtala är också att den komplettering som sker inte får motverka ursprungssyftet med detaljplanen.
I sammanhanget vill jag också ge min syn på lagtexten i 5 kap. 11 § ”Efter genomförandetidens utgång får planen ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas.” Med en sådan bestämmelse kan den enskildes rätt utsläckas på ett alltför enkelt sätt utan att vederbörande kan tillgodogöra sig värdet av sin egendom. Att upphäva en plan utan att ersätta med en ny är inte heller godtagbart för sakägarna.
Plangenomförande
Samhällsutvecklingen bör leda till att regelsystemen också förändras. Marknadsorienteringen av bostadsbyggandet har slagit igenom från ett utbudsstyrt till ett efterfrågestyrt bostadsbyggande. Risker och ansvar fördelas på annat sätt än tidigare. För att byggande ska
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1113
komma till stånd krävs att regelverket är transparent, konsistent och har sådan varaktighet att tilltänkta byggherrar kan och vågar satsa på det byggande som efterfrågas.
Min uppfattning är att kommitténs förslag på en del punkter därför borde sett annorlunda ut för att i tillräcklig omfattning uppfylla dessa krav. Tidsfrister för handläggning av planer bör införas och regler för användningen av exploateringsavtal bör tas fram. Kommittén borde skickat en beställning till regeringen om att reglerna för exploateringsavtal bör utredas istället för den defensiva formuleringen att denna fråga ansetts ligga utanför kommitténs uppdrag.
Jag anser också att kommittén borde varit ännu tydligare då det gäller att även detaljplaner ska vara översiktliga. Det borde anges att en detaljplan i normalfallet ska vara just översiktlig och åtföljas av en redovisning där byggrättens storlek, hustyp m.m. anges. Bestämmelserna för program i detaljplan blir alltför otydliga när man skriver att program ska tas fram eller samråd genomföras ”under vissa förutsättningar” eller ”helt i överensstämmelse med en aktuell översiktsplan” Varför inte ta bort kravet på program helt och hållet då detaljplan tas fram?
Särskilt yttrande av Agneta Börjesson (mp), Annelie Enochson (kd) och Åke Sandström (c)
Lågstrålande zoner
Regeringen gav fyra mobiltelefonoperatörer genom Post- och telestyrelsen (PTS) i december 2000 tillstånd att bygga ut nät för tredje generationens mobiltelefoni Tillstånden var gratis, och kravet på motprestation från det offentliga var att nätet ska ge mer än 99,8 procent av befolkningen tillgång inom högst tre år. Detta har medfört att Sverige nu har fullt av mobilmaster då inga krav från statsmakten ställdes på en samordning mellan de olika operatörerna. Eftersom systemet ännu inte är helt utbyggt trots att tidsfristen löpt ut så är det viktigt att kommunerna får möjlighet att i plansystemet kunna markera områden där inga mobilmaster eller antenner får uppföras, s.k. lågstrålande zoner. I takt med den senaste 3G-utbyggnaden har många människor blivit oroliga för ökad strålning i samhället och därmed hälsa och säkerhet. Det är viktigt att ta människors självupplevda hälsa och oro på allvar. Därför bör man i PBL ge lagstöd för kommunerna att inrätta lågstrålande zo-
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1114
ner. Det finns kommuner som i sin översiktsplanering gör så idag. Men trots kommunens beslut finns inget reellt skydd eftersom kommunen ej har rätt att neka bygglov ens i en lågstrålande zon.
Särskilt yttrande av Agneta Börjesson (mp)
Transportplaner
Samhällsutvecklingen under de senaste decennierna har gått mot ett allt ökat bilberoende. Detta får en rad negativa konsekvenser, exempelvis buller, avgaser och inte minst minskad folkhälsa på grund av minskad vardagsmotion. Kommittén har inte tagit upp idéer om hur bilberoendet kan minskas. Detta trots att det finns uppdrag i direktiven som talar om hållbar utveckling och transporter samt att kommittén konstaterar att bilberoendet har ökat i takt med t.ex. externhandelsetableringar. Ett sätt som påtalats av Vägverket (”Klimatstrategi för vägtransportsektorn” ) är att ge kommunerna stöd för transportsnål planering genom krav på transportplaner. Förslaget att underlätta för kommunerna att ställa krav på transportplaner vid nyetablering behöver komplettera utredningen enligt min bedömning. Jag föreslår därför att 5 kap. 7 § (enligt den idag gällande lagen) kompletteras med en ny punkt som ger möjlighet för kommunen att skriva in krav på transportplaner i detaljplaner för transportgenererande verksamheter.
Miljökonsekvensbeskrivningar
Sedan miljökonsekvensbeskrivningar införts i svensk lagstiftning har mycket hänt. Däremot är de olika miljökonsekvensbeskrivningarna fortfarande av mycket skiftande kvalitet. Det behövs därför en uppstramning. Jag föreslår att det ges ett särskilt uppdrag till länsstyrelserna att kontinuerligt granska miljökonsekvensbedömningar som görs utifrån MKB- och SMB-direktiven. På så sätt kan man arbeta fram en praxis för att få fram bättre beslutsunderlag.
Jag föreslår dessutom att kraven på miljökonsekvensbeskrivningar för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalkens bestämmelser också ska gälla golfbanor. I 5 kap. 18 § bör därför läggas till golfbanor.
SOU 2005:77 Reservationer och särskilda yttranden
1115
Moratorium
Handelsetableringar berörs i stor omfattning av kommitténs betänkande men förslag att begränsa lyser helt med sin frånvaro. Detta trots det många negativa effekter som dessa etableringar fört med sig väl belyses. Miljöpartiet föreslår därför att man inför ett moratorium mot externa köpcentra som man infört i t.ex. Danmark. Samtidigt bör en särskild utredning belysa förslag till en reglering av planeringen som kan få en mer balanserad utveckling inom handelsområdet. Syftet med utredningen ska vara att behålla och utveckla statskärnorna, minimera transportbehovet för handelsändamål och öka jämställdheten.
Tionde egenskapskrav
Dessutom anser jag att de nio egenskapskraven i BVL bör kompletteras med ett tionde egenskapskrav på ekologisk kretsloppshushållning, som innebär krav på energieffektiva, återvinningsbara och ej hälsofarliga byggmaterial.
Särskilt yttrande av Annelie Enochson (kd) PBL-kommittén har genomfört ett arbete i syfte att åstadkomma nödvändiga förändringar i lagstiftningen. Arbetet har varit omfattande och i direktiven har funnits många krav som inte alltid varit enkla att på ett samlat sätt tillmötesgå. Ett av direktiven var att effektivisera lagstiftningen samtidigt som den demokratiska processen inte tillåts inskränkas. Jag anser att kommittén föreslagit förbättringar och goda kompromisser mellan dessa motstående intressen. Samtidigt vill jag dock framföra följande synpunkter.
Talerätten och hållbar utveckling
1987 års inrättande av plan- och bygglagen tog fasta på den demokratiska processen och att medborgarna skulle få större inflytande i planprocessen i förhållande till föregående bygglagar. Vi har i kommittén valt att inte utvidga talerätten utan anser att nuvarande utformning väl uppfyller behovet. Jag anser att detta är bra utifrån att utrymme redan finns i PBL att låta äldre, funktionshindrade, barn, ungdomar med flera medborgare få insyn och medverka när
Reservationer och särskilda yttranden SOU 2005:77
1116
de är berörda. De brister som uppvisas idag gäller tillämpningen av lagen och att faktiskt se lagen som en miniminivå, vilken inte hindrar att fler inkluderas om kommunen eller planförfattarna så vill. Det är också viktigt att hålla i åtanke kravet på en effektiv process och att inte i onödan fördröja planprocessen. En lång planprocess är kostsam och i en hållbar utveckling ingår även den ekonomiska dimensionen.
Särskilt yttrande av Owe Hellberg (v)
Lekmannainflytande
Utredningen föreslår att planfrågorna ska hanteras i en gemensam domstol för miljö- och planfrågor. Jag delar den uppfattningen, men vill samtidigt framföra möjligheten att ha kvar lekmannainflytandet i den gemensamma domstolen. Lekmannainflytandet finns i nuvarande rättsliga prövning av PBL-ärenden, men inte i nuvarande miljödomstolsprövning.
1117
Kommittédirektiv
Översyn av plan- och bygglagstiftningen Dir. 2002:197
Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 2002.
Sammanfattning av uppdraget
Regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs.
Kommitténs förslag skall tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling manifesteras i miljökvalitetsmålen. I uppgiften ingår att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om
• regional samverkan,
• översiktlig planering,
• detaljplaner m.m.,
• kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
• kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL),
• beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
• sanktioner.
Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instansordning för överklaganden enligt PBL. En analys skall vidare göras om hur konkurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt PBL.
Bilaga 1 SOU 2005:77
1118
Sveriges åtaganden som medlem i Europeiska unionen (EU) och internationella förpliktelser i övrigt skall beaktas.
Översynen skall inbegripa uppgiften att sammanställa och strukturera och vid behov komplettera de förslag om ändringar i plan- och bygglagen som tidigare har framförts och där något slutligt ställningstagande ännu inte har skett. Det står kommittén fritt att ta upp alla delar av plan- och bygglagstiftningen.
Bakgrund
De senaste årens allmänna utveckling
Villkoren för den fysiska planeringen och byggandet har förändrats i flera väsentliga avseenden under senare år. I många kommuner ökar befolkningen med stora krav på bostadsbyggande och infrastruktur som följd. I flertalet kommuner är dock utvecklingen den motsatta, befolkningen minskar. Vidare innebär internationaliseringen av ekonomin en fortlöpande förändring. Därmed förändras även förutsättningarna för lokal och regional utveckling.
Samtidigt sker en vitalisering av arbetet med utvecklingsfrågor på regional och lokal nivå. Programformen och partnerskapstanken utvecklas genom att olika sektorer och organisationer i ökande utsträckning deltar i och samverkar kring utvecklingsarbetet. Insikten om betydelsen av att samverka över sektorsgränser och större geografiska områden ökar. På den regionala nivån pågår försök med olika former av utökat självstyre och andra samverkansformer. En översyn av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har aviserats (prop. 2001/02:7).
Sveriges medlemskap i EU innebär på många sätt en utmaning för den svenska förvaltningskulturen. Bland annat det förhållandet att olika initiativ, rekommendationer och direktiv skall genomföras i svensk förvaltning och lagstiftning innebär, när det gäller den fysiska planeringen och byggandet, i viss utsträckning en inskränkning av kommunernas handlingsutrymme.
Även i andra avseenden har det svenska samhället förändrats efter den nuvarande plan- och bygglagstiftningens tillkomst. Byggindustrin har koncentrerats ytterligare. Tidigare statlig och kommunal verksamhet har i ökad utsträckning privatiserats eller utsatts för konkurrens. Detta har bl.a. lett till att planeringen nu är mindre enhetlig inom landet.
Bilaga 1
1119
Bostadsbyggandet har legat på en mycket låg nivå under flera år. Efter 1990-talets krisår har en viss återhämtning börjat i byggsektorn med ett något ökat byggande av bostäder. Samtidigt har bostadsbristen i landet ökat, främst i tillväxtregionerna. I dessa beräknas sysselsättning och befolkning öka kraftigt fram till 2010. Ett lågt bostadsbyggande riskerar att begränsa den ekonomiska tillväxten i såväl tillväxtregionerna som i landet som helhet. Tillgången på mark för bostadsbyggande och kostnaderna för markanskaffning och kommunala avgifter är faktorer av stor betydelse för produktionskostnaden och bostadsbyggandet. De regionala skillnaderna på bostadsmarknaden är betydande. I dag råder bostadsbrist i 77 kommuner med tillsammans hälften av landets befolkning. Bostadsbristen är koncentrerad till tillväxtområdena. Samtidigt möter andra regioner problem som hänger samman med vikande befolkningstal och svag ekonomisk tillväxt.
Boendekostnaderna i Sverige är bland de högsta i Europa, vilket beror på de höga produktionskostnaderna till följd av bl.a. bristande konkurrens i byggsektorn. Detta problem har fått ökad uppmärksamhet på senare tid. I många kommuner minskar det kommunala markinnehavet genom överlåtelser till privata intressenter. Till detta kan läggas att byggföretagen numera i allt större utsträckning bygger i egen regi för senare försäljning till offentliga eller privata ägare. Denna utveckling innebär att nya aktörer kommit till, liksom en ny rollfördelning och förskjutningar i maktförhållanden mellan samhället, näringslivet och den enskilde.
Även konkurrensförhållandena och den höga prisnivån inom handeln i Sverige har uppmärksammats på senare tid. Kommunernas planering har betydelse för förutsättningarna för etablering av nya företag på marknaden. Möjligheterna till nyetablering är en grundläggande förutsättning för en fungerande konkurrens med ett brett och varierat utbud av varor och tjänster till rimliga priser. Detta förhållande gäller givetvis också inom byggområdet.
Diskussionen om medborgarinflytande och medborgerliga rättigheter har under senare år varit livlig i Sverige. Inte minst har frågan om kvinnors och mäns lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen kommit i fokus på ett annat sätt än tidigare. Forskning och utveckling visar på vikten av att samhällsplaneringen svarar mot såväl kvinnors som mäns behov, värderingar och livsvillkor. Barns rättigheter, liksom behoven hos den ökande andelen äldre och hos människor med funktionshinder, har också fått ökad uppmärksamhet. Frågor om etnisk diskriminering och
Bilaga 1 SOU 2005:77
1120
boendesegregation har stor aktualitet. Bristande tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionshinder uppmärksammas allt mer som en form av diskriminering. Intresset för kultur- och kulturmiljöfrågor ökar kraftigt. Utvecklingen inom IT-området ger nya möjligheter för olika grupper inom samhället att få information och delta i beslutsprocesser.
Miljö- och hälsofrågor med anknytning till fysisk planering och bebyggelse ägnas stort intresse. Det handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö och välfärd. Dagens miljöproblem medför dessutom avsevärda kostnader genom bl.a. produktionsförluster, materialförstöring, försämrad hälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke förnybara naturresurser. Den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling har till stor del fångats upp i arbetet med de 15 nationella miljökvalitetsmålen.
Strategier för hållbar samhällsutveckling har de senaste åren fått en ökad betydelse i svensk politik. Planering, byggande och förvaltning av den byggda miljön betraktas i dag som en del i den samlade politiken för en hållbar utveckling. Sammantaget ställer utvecklingen nya och ökade krav på plan- och bygglagstiftningen.
Lagändringar efter PBL-reformen
I det system av regler som lägger fast förutsättningarna för samhällsbyggandet spelar plan- och bygglagstiftningen en central roll. PBL trädde i kraft den 1 juli 1987 efter ett långvarigt utredningsarbete.
I slutet av 1992 beslutades om en mera omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen. Efter förslag från Plan- och byggutredningen reformerades lagstiftningen därefter vid flera tillfällen. Den 1 juli 1995 överfördes huvuddelen av de tekniska kraven på byggnadsverk från PBL till BVL. Ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande infördes för de byggtekniska kraven. Den 1 januari 1996 genomfördes andra lagändringar som syftade till ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Ändringarna innebar bl.a. en förstärkning av översiktsplaneringen och en utvidgning av medborgarinflytandet. Genom de ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 förtydligades vidare förutsättningarna för kommunerna att ta ett större ansvar för arkitektoniska värden och kulturmiljövärden.
Bilaga 1
1121
Tillkomsten av miljöbalken har lett till vissa följdändringar i PBL, främst med anledning av att lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. överfördes till miljöbalken.
Genom ändringar i PBL, som trädde i kraft den 1 juli 2001, ställs det numera tydligare krav på tillgänglighetsskapande åtgärder i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser. Ändringarna innebär också att enkelt avhjälpta hinder i befintliga lokaler och på befintliga allmänna platser bör vara åtgärdade senast vid utgången av 2010.
Tidigare och pågående utredningsarbete
Vissa av Plan- och byggutredningens förslag har inte resulterat i några slutgiltiga ställningstaganden från regeringens sida. Det gäller bl.a. förslag om en ny instansordning för prövningen av överklaganden (SOU 1994:134) och frågor rörande plangenomförande (SOU 1996:168). Jämställdhetsrådet för transporter och IT pekade vidare i sitt betänkande (SOU 2001:44) på behovet av att tydliggöra jämställdhet i PBL.
Under de senaste åren har också från andra håll väckts många förslag till ändringar i plan- och bygglagstiftningen bl.a. från Svenska kommunförbundet, Länsstyrelsen i Stockholms län och Stockholms stadsbyggnadskontor. Även Boverket och Riksantikvarieämbetet har redovisat behovet att se över olika frågor som rör plan- och bygglagstiftningen. Konkurrensverket har funnit att konkurrensaspekterna inte tillmäts tillräcklig betydelse vid kommunernas planering för handeln.
Vidare har Handikappombudsmannen i sin 8:e rapport till regeringen "Tänk tillgängligt" påtalat brister i lagstiftningen.
Plan- och bygglagstiftningen berörs också av utredningsarbete som redan pågår. Det gäller bl.a. inom Miljöbalkskommittén (M 1999:03) i de delar miljöbalksöversynen kan innebära förändringar av reglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken av frågor om hushållningen med mark och vatten, samt när det gäller miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar m.m.
Regeringen tillkallade genom beslut den 15 juni 2000 en nationalkommitté för att ytterligare förankra, samordna och utveckla arbetet med Sveriges åtaganden inom Agenda 21 och Habitatagendan (dir. 2000:48 samt 2001:121). Nationalkommittén ska redovisa en samlad slutrapport senast den 31 januari 2003.
Bilaga 1 SOU 2005:77
1122
Regeringen tillsatte i januari 2001 en särskild arbetsgrupp för att bereda frågor om ändringar i instansordningen för överklagande av beslut enligt PBL. Utgångspunkten för arbetet har varit att avlasta regeringen prövningen av överklagade ärenden enligt PBL och att förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Arbetsgruppen överlämnade i juni 2002 en avslutande promemoria (M2002/2275/R).
Statens energimyndighet fick 2000 i uppdrag att ta fram områden med särskilt goda förutsättningar för vindkraftverk samt lämna förslag till planeringsmål för vindkraften. Energimyndigheten, som rapporterade sina slutsatser i maj 2001, berörde i sin rapport bl.a. regional och kommunal tillståndsgivning.
Regeringen har vidare i februari 2002 tillsatt en kommission för att bl.a. föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn (dir. 2002:24).
En parlamentarisk kommitté (dir. 2002:11) har fått i uppdrag att bl.a. överväga en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden, samt överväga om skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan.
Regeringen har även tillsatt en utredning av skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. (dir. 2002:96).
Av regeringen redovisade behov av översyn
Regeringen har i olika sammanhang de senaste åren redovisat behov av översyn av plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten har i de flesta fall varit intresset av en planering som syftar till ett mera hållbart samhällsbyggande. I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uttalas bl.a. att regeringen anser att tiden är mogen för en översyn av PBL i syfte att ge lagen en utformning som bättre främjar en långsiktigt hållbar utveckling. I propositionen slås fast att den byggda miljön skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö, natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas, byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser
Bilaga 1
1123
främjas. Detta ger förutsättningar för att miljökvalitetsmålen, tillsammans med andra nationella mål, skall kunna vägleda fysisk planering och samhällsbyggande mot ekologisk hållbarhet.
I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) anges vidare att regeringen avser att i den aviserade översynen av PBL, i förhållande till hållbar utveckling, inbegripa frågan om etablering av externa köpcentra för dagligvaruhandel. Analyser av den nuvarande situationen visar att etablering av sådana köpcentra innebär längre transporter och att antalet mindre butiker har minskat med försämrad tillgänglighet för vissa icke bilburna grupper. Inför beslut om etablering är det därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. En etablering av externa köpcentra kan också ge positiva effekter, bl.a. ett ökat utbud och lägre priser. Det är därför viktigt att planeringsunderlaget tydligt redovisar förväntade effekter på konsumentpriserna. I detta sammanhang måste det även studeras vilka möjligheter det finns för etablering av lågprisbutiker i kommunernas stadskärna och närområde. Närvaron av konkurrerande butiker har positiva effekter för kommuninnevånarna, bl.a. genom ett ökat utbud i form av flera typer av butiker och nya kedjor och därigenom lägre priser. Konkurrensförhållandena inom detaljhandeln och dess betydelse för prisnivån tas också upp i propositionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140). Regeringen konstaterar i propositionen att konkurrensen i Sverige inom detaljhandeln, och särskilt på dagligvaruområdet, är svag och att prisskillnaderna inom detaljhandeln mellan olika regioner är stora. Konkurrensverket har i sina rapporter kunnat konstatera att dessa problem alltjämt kvarstår och pekar på olika kommuners tillämpning av PBL som en viktig förklaringsfaktor till de prisskillnader som finns.
I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) uttalas bl.a. att tidigare ändringar i PBL bör följas upp avseende vilken effekt de har haft för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intressen. Olika undersökningar påvisar det värde som den tätortsnära naturen har för människors välbefinnande. Samtidigt visar dock erfarenheten att natur- och kulturmiljövården liksom friluftslivet ibland har svårt
Bilaga 1 SOU 2005:77
1124
att hävda sina intressen gentemot andra motstående intressen, t.ex. infrastruktur, bostadsbyggande eller annan exploatering. Särskilt i storstadsregionerna – med ett stort utbyggnadsbehov – utsätts kvarvarande grönområden för ett stort tryck. I skrivelsen redovisar regeringen vilka frågor som är särskilt viktiga i det fortsatta naturvårdsarbetet. Dit hör frågor om bl.a. behovet av tätortsnära natur. Den fysiska planeringen ses som ett viktigt instrument i arbetet med att säkra värdefulla grönområden.
Också när det gäller frågor om byggkvalitet och inomhusmiljö har en översyn aviserats. I propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor (prop. 2001/02:128) anges bl.a. att frågan om hur plan- och bygglagstiftningens och miljöbalkens bestämmelser skall kunna samverka för att stödja uppfyllandet av miljökvalitetsmålen bör utredas. Frågor som rör inomhusmiljöproblem, avseende bl.a. fukt och mögel, förutsätts komma att beröras vid översynen. Vidare anges att olika frågor om hur tillsyn och kontroll i samband med byggande kan förbättras skall utredas. Även frågor om hur information om byggprodukter och byggnader skall kunna göras mera tillgänglig förutsätts tas upp vid översynen.
I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20) betonas att de olika formerna för fysisk planering är kopplade till varandra. Därigenom finns ett grundläggande behov av samordning och samsyn.
Ett behov av att se över plan- och bygglagstiftningen också från andra utgångspunkter har redovisats bl.a. i propositionen Bostadsförsörjningsfrågor m.m. (prop. 2000/01:26). Regeringen betonar där det angelägna i att en god planberedskap finns i kommunerna och att de möjligheter som redan nu finns att förenkla planprocessen tas till vara. En kartläggning av mark- och planberedskapen inom sju län tyder på en otillräcklighet i vissa kommuner även om mark- och planberedskapen generellt sett är tillfredsställande. Vidare anges att regeringen avser att pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen smidigare och snabbare samt att en översyn i syfte att bl.a. förenkla systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom berörda departement.
I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143) föreslås en ny inriktning för främjande av elproduktion från förnybara energikällor. Som ett mål föreslås att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med 10 TWh från 2002 års nivå till 2010. I fråga om el från vatten-
Bilaga 1
1125
kraft konstaterar regeringen att möjligheterna till ytterligare ökning av vattenkraftsproduktionen är begränsade. Av miljöskäl är det, enligt regeringen, inte önskvärt med en omfattande utbyggnad. I propositionen föreslås också att ett nationellt planeringsmål för vindkraft fastställs till en årlig produktionskapacitet på 10 TWh år 2015. De föreslagna målen innebär ökade krav på plan- och bygglagstiftningen.
Riksdagens krav på översyn
Riksdagens revisorer har, efter förslag från bostadsutskottet, genomfört en granskning av plan- och byggprocessen. Arbetet har redovisats i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:BoU6 ställt sig bakom revisorernas förslag att en bred översyn av PBL bör komma till stånd. Utskottet framhåller emellertid att översynen inte bör ha en total och genomgripande revidering av PBL som syfte. Enligt utskottets mening har PBL i sina huvuddrag visat sig svara mot de krav som kan ställas på ett regelsystem för planering och byggande.
Översynen bör enligt utskottet även gälla uppgiften att sammanställa och strukturera de överväganden och förslag om PBL som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till ett ställningstagande. En prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen. I översynen bör också frågor om bygglov, tillsyn och kontroll kunna övervägas.
Enligt utskottet bör översynen bedrivas så att resultat och förslag kan redovisas etappvis. Vissa avgränsade frågor bör således kunna övervägas med förtur. Detta gäller exempelvis frågan om systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut. Det anförda gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 2001/02:155).
Behovet av en översyn
Sedan plan- och bygglagstiftningen infördes har den reviderats vid ett flertal tillfällen. Vissa av dessa förändringar har varit av relativt omfattande karaktär. Av flera skäl bör emellertid, som framgår av
Bilaga 1 SOU 2005:77
1126
bakgrundsbeskrivningen, en samlad översyn nu ske av lagstiftningen.
Många av de frågor som en översyn av plan- och bygglagstiftningen berör är av stor betydelse såväl för samhället som för enskilda. En bred översyn av lagstiftningen skall också beröra viktiga avvägningar mellan olika samhällsintressen som PBL reglerar. Ett antal olika frågor kan visserligen vara av avgränsad karaktär och skulle därför, som också bostadsutskottet uttalat, i och för sig kunna prövas i särskild ordning. Även begränsade ändringar i delar av plan- och bygglagstiftningen får emellertid ofta konsekvenser för andra delar av denna lagstiftning. Det är därför, enligt regeringens uppfattning, ändamålsenligt att den översyn som nu behöver göras så långt möjligt hålls samman och görs i ett sammanhang, vilket inte hindrar att brådskande frågor kan prövas med förtur.
Regeringen anser det angeläget att en översyn av den omfattning och betydelse som nu behöver göras får en tillräcklig politisk förankring. En parlamentarisk kommitté bör därför tillkallas för en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen.
Utgångspunkter för utredningsarbetet
Övergripande mål
Kommittén skall ha tre övergripande mål som utgångspunkt för sitt arbete. Dessa är att
• stärka plan- och bygglagstiftningens roll som ett instrument för hållbar utveckling,
• utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
• utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.
Bilaga 1
1127
Under senare år har betydelsen av en hållbar samhällsutveckling betonats alltmer. Det innebär bl.a. att markanvändningsplanering och bebyggelseutveckling måste präglas av en helhetssyn där långsiktig hållbarhet vävs samman och bedöms utifrån ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter.
Den fysiska planeringens betydelse för långsiktig hållbarhet har också betonats i en rad propositioner och skrivelser till riksdagen under senare år. I regeringens skrivelse Nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) redovisas vad målen om hållbar utveckling innebär för olika politikområden.
Från miljösynpunkt är det särskilt viktigt att beakta vilken betydelse de senaste årens miljöpolitiska reformer, bl.a. miljöbalken och miljömålsarbetet, har för lagstiftningen på plan- och byggområdet. Bland miljömålen bör givetvis i det sammanhanget särskilt nämnas miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, men även övriga mål har stor betydelse.
Det är vidare angeläget att beakta hur den fysiska planeringen kan främja en socialt, kulturellt och ekonomiskt hållbar utveckling. En omsorgsfull planering kan skapa förutsättningar för bl.a. goda sociala miljöer och en bebyggelsemiljö som bidrar till jämlika och värdiga levnadsförhållanden för alla. En socialt hållbar utveckling innebär bl.a. att den byggda miljön skall vara tillgänglig, trygg och präglas av mångfald. Även insatser som underlättar vardagslivet, såsom tillgång till service av olika slag, goda kommunikationer och annan infrastruktur är av stor betydelse. Vårt behov av kultur – i dess vidare bemärkelse – måste också beaktas. Bebyggelsens kulturhistoriska, arkitektoniska och konstnärliga värden skall tas till vara och utvecklas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är den fysiska planeringens och byggandets betydelse när det gäller att främja målen om exempelvis god folkhälsa, jämställdhet, integration, full delaktighet i samhällslivet, trygghet samt goda livsvillkor för barn och ungdomar. Att integrera våra boendemiljöer med närhet till natur och grönområden samt tillgång till egen koloni- eller odlingslott är exempel på sådana insatser. Mot bakgrund av Sveriges åtaganden enligt FN:s konvention om barnets rättigheter bör särskilt belysas hur barns och ungdomars inflytande på samhällsplaneringen kan komma till uttryck. Därutöver är ett av de nationella målen för handikappolitiken att samhället utformas så att alla människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet (prop. 1999/2000:79). Det är därför viktigt att frågor
Bilaga 1 SOU 2005:77
1128
som rör tillgänglighet och användbarhet för alla beaktas vid en översyn av plan- och bygglagstiftningen.
Samtidigt måste också andra viktiga politikområden beaktas, exempelvis konkurrensaspekter. En av de viktigaste faktorerna som bestämmer konkurrenssituationen är möjligheterna för en aktör att etablera sig på en marknad. Tillämpningen av plan- och bygglagen har stor betydelse för de förutsättningar för konkurrens som etableras regionalt och lokalt.
Av betydelse från ekonomisk – men också från social och ekologisk – synpunkt är bl.a. ett byggande som långsiktigt uppfyller samhällets krav och en planering som främjar investeringar för en hållbar tillväxt och en balanserad regional utveckling. Byggsektorn som sådan har dessutom stor betydelse för samhällsekonomin. En dåligt fungerande byggsektor med bristande konkurrens och höga byggkostnader drabbar hela samhällsekonomin. En väl fungerande plan- och bygglagstiftning är alltså ett viktigt instrument i samhällsbyggandet och i arbetet med att nå en långsiktigt hållbar ekonomisk tillväxt.
Det är angeläget att beslutsprocessen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan alla de olika intressen som behöver tillgodoses vid fysisk planering och utformningen av bebyggelsen. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan intressen av olika slag. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intressen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationer. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar både lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen. Många av de frågor som behandlas i den fysiska planeringen har alltså stor betydelse såväl för det allmänna som för enskilda. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela planeringsprocessen samtidigt som kraven på en effektiv beslutsprocess tillgodoses. En viktig fråga som bör belysas i detta sammanhang är hur olika intresseorganisationer, bl.a. handikapporganisationer, kan ges ett ökat inflytande i plan- och byggprocessen.
Bilaga 1
1129
Regional samverkan
De senaste åren visar på växande regionala klyftor mellan avfolknings- och tillväxtregioner. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) redovisar regeringen sin syn på den regionala utvecklingen. En viktig utgångspunkt är att regionerna skall växa utifrån sina egna förutsättningar. Kommittén bör undersöka hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till detta och hur den kan stimulera en ökad kommunal och regional samverkan. Genomförandet av EU:s planerings- och utvecklingssamarbete sker i dag utanför PBL-systemet och kommittén bör därför söka finna metoder för att förena den traditionella fysiska planeringen med samhällsplaneringen i övrigt.
Den regionala planeringsnivån är viktig när nationellt beslutade åtgärder och mål skall genomföras lokalt. Detta gäller exempelvis för att finna lämplig lokalisering för utbyggnad av vägar, järnvägar, elektronisk kommunikation och el- och värmeproduktionsanläggningar, t.ex. vindkraftsanläggningar. Det gäller givetvis också i hög grad för bostadsbyggandet. För att uppnå de ur ett helhetsperspektiv bästa lösningarna, med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen, behövs en ökad samordning över administrativa gränser. Kommittén bör undersöka hur lagstiftningen kan bidra till att så sker samt överväga hur länsstyrelsens roll kan utvecklas i syfte att bevaka att nationella mål får genomslag på regional och lokal nivå. Detta gäller även övriga markanvändningsbeslut med betydelse för en hel regions utveckling.
Transporternas miljöpåverkan måste beaktas i sammanhanget. I propositionen Svenska miljömål anförs att åtgärder måste vidtas som syftar till att påverka efterfrågan på transporter i miljöanpassad riktning. En del i det arbetet är att åstadkomma ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. Att skapa förutsättningar för alternativa transportformer är en annan del i det arbetet.
Bilaga 1 SOU 2005:77
1130
Översiktlig planering
PBL innehåller i dag ett system med dels icke bindande översiktliga planer, dvs. regionplaner och översiktsplaner, dels rättsverkande planer för begränsade områden, nämligen detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner.
En kommunal översiktsplan är avsedd att utgöra ett underlag såväl för beslut enligt plan- och bygglagstiftningen som för tillämpningen av andra lagar. Översiktsplaneringen bedrivs med mycket olika engagemang i landets kommuner. Ett antal kommuner använder planinstrumentet som ett sätt att föra en strategisk dialog om markanvändningen och bebyggelseutvecklingen, medan andra i hög grad har äldre, inaktuella planer som inte tjänar sitt syfte. Formerna för översiktsplaneringen behöver därför vitaliseras för att bli mer ändamålsenliga och bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Även planernas formella ställning kan behöva övervägas, liksom om det finns skäl att på ett tydligare sätt ange och prioritera vilka sakfrågor som bör behandlas i planeringsarbetet. Det är även angeläget att samverkansformerna mellan översiktsplanering och arbetet med såväl bevarandefrågor som Agenda 21 utvecklas, liksom att olika sektorsvisa planeringsprocesser samordnas inom kommunen. Därvid kan även frågor om planering för varu- och serviceförsörjning aktualiseras.
Lagstiftningen bör vidare säkerställa att den kommunala planeringen på ett bättre sätt tar hand om nationella, regionala och mellankommunala frågor och mål.
Aktualitetsprövningen av planerna behöver skärpas.
Detaljplaner m.m.
PBL-reformen innebar bl.a. en decentralisering av beslutsfattandet i markanvändningsfrågor till kommunerna. Den statliga kontrollen regleras i 12 kap. PBL som anger att länsstyrelsen skall ingripa i vissa särskilt angivna fall då viktiga allmänna intressen inte tillgodosetts. Länsstyrelsen förutsätts vidare spela en aktiv roll genom information och samråd under pågående planering.
Kommunernas starka inflytande över den fysiska planeringen bör ligga fast. Genom bl.a. tillkomsten av nya EG-rättsliga krav kan emellertid kommunernas handlingsfrihet i markanvändningsfrågor begränsas i vissa avseenden och den statliga kontrollen därmed
Bilaga 1
1131
behöva utvidgas. Även i övrigt kan behöva studeras om den statliga kontrollen är ändamålsenligt utformad i förhållande till samhällsutvecklingen.
Nuvarande bestämmelser om detaljplan och de rättsverkningar som är knutna till en sådan plan bygger på att planen tillgodoser ett allmänt intresse som kommunen står som garant för. Detaljplanearbetet har dock i ökad utsträckning inriktats på planer för begränsade utbyggnadsprojekt. Detaljplaner för större områden, där samlade bedömningar görs vad gäller markanvändningen och där också frågor om bevarande och förvaltning av befintliga miljöer tas upp, är numera sällsynta. När det gäller de projektinriktade planerna låter många kommuner den som skall exploatera området ta en aktiv del i planarbetet. De samlade konsekvenserna av planeringen och bebyggelseutvecklingen kan därigenom bli oklara, om inte översiktsplaneringen på ett aktivt sätt behandlar sådana frågor. Vad den utvecklingen innebär både för olika allmänna intressen och för berörda enskilda parter bör analyseras.
I sammanhanget måste även det samhälleliga intresset av sunda konkurrensförhållanden tillgodoses som skapar utrymme för en mångfald av aktörer, bl.a. på byggmarknaden och inom handeln. Konkurrensverket har föreslagit att konkurrensaspekterna uttryckligen bör vägas in i de bedömningar som görs med stöd av PBL. Kommittén bör göra en analys av förslaget och därvid undersöka om det finns alternativa förslag till förändringar som kan tjäna samma syfte.
En konsekvens av att enskilda aktörer har fått en allt viktigare roll vid samhällsutbyggnaden är att också genomförandet av planer nu i större utsträckning läggs på enskilda huvudmän. Plan- och byggutredningen föreslog bl.a. att den nuvarande huvudregeln om att kommunen normalt skall vara huvudman för allmänna platser skulle modifieras. Också dessa frågor behöver övervägas vidare. Om kommunerna skall tillåtas överlämna plangenomförandet till enskilda huvudmän måste emellertid också prövas om det behövs kompletterande regler som säkerställer att olika allmänna intressen och motstående enskilda intressen inte åsidosätts.
En annan utgångspunkt vid en analys av det nuvarande plansystemet är frågan om det ger tillräckliga möjligheter till en effektiv process för att få till stånd från allmän synpunkt angelägna investeringar i bl.a. bostadsbyggande, infrastruktur och elektroniska kommunikationer. Därvid behöver hela kedjan från översiktsplanering och detaljplanering till bygglovsprövning och genom-
Bilaga 1 SOU 2005:77
1132
förandefrågor i övrigt studeras. Det kan även vara nödvändigt att se över hur denna kedja av frågor hanteras i kommunerna. Frågan om de nuvarande planformerna är ändamålsenliga eller om de behöver kompletteras eller på annat sätt förändras kan behöva tas upp.
Planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplaner används i begränsad omfattning. Många kommuner synes knappast alls använda dem. Plan- och byggutredningen föreslog att fastighetsplanen skulle avskaffas som särskild planform. Frågan bör nu tas upp på nytt. Institutet områdesbestämmelser har inneburit vissa problem vid tillämpningen främst vad gäller frågan om vad som kan regleras genom områdesbestämmelser. Det bör därför, mot bakgrund av erfarenheterna, övervägas vilket behov det finns av en sådan planform och hur regleringen i så fall bör vara utformad.
Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning
Bebyggelsen och den byggda miljön är av stor betydelse för möjligheterna att skapa en hållbar samhällsutveckling. Den har en socialt viktig funktion, en stor kulturell och ekonomisk betydelse samt svarar för en stor del av samhällets resursförbrukning och miljöpåverkan. Alla delar av hållbarhetsbegreppet kan sålunda appliceras på bebyggelsen. Det är därför väsentligt att den lagstiftning som styr byggandet, bebyggelsens utformning och dess förvaltning inriktas mot hållbarhet. Kommittén bör konkretisera hur detta kan utformas. Vidare bör planläggning och bygglov, som instrument för ökat ansvarstagande för bebyggelsens kulturvärden, utvecklas och göras effektiva, bl.a. för att möjliggöra att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö uppfylls.
Den 1 juli 1995 infördes ett nytt och från bygglovsprövningen fristående tillsyns- och kontrollförfarande beträffande de tekniska egenskapskraven på byggnadsverk. Bygglovsprövningen enligt PBL begränsades samtidigt till att avse en prövning av lokaliseringen och den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m. Bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven flyttades tillsammans med regler om byggprodukter till BVL.
Grundläggande utgångspunkter för förändringarna var att klargöra gränsdragningen mellan statens, kommunernas och enskildas ansvar inom byggandet. Genom de nya reglerna har tydliggjorts att det är byggherren som har ansvaret för att uppfylla de i lagstiftningen angivna kraven på egenskaper hos byggnader. Det är också
Bilaga 1
1133
byggherrens ansvar att styrka att byggnaden uppfyller kraven. För att säkerställa att byggherren har tillgång till nödvändig kompetens skall enligt gällande lagstiftning en s.k. kvalitetsansvarig utses av byggherren.
Det nya kontrollsystemet har i olika sammanhang utsatts för kritik, bl.a. avseende den kvalitetsansvariges roll och kompetens. Kritiken har förstärkts av de brister i det praktiska genomförandet som på senare tid har uppmärksammats vid flera större byggprojekt. Kommittén bör se över lagstiftningen med utgångspunkt i att den nu gällande ansvarsfördelningen mellan samhället och enskilda i sina huvuddrag inte bör ändras. Däremot kan olika parters uppgifter, roller och ansvar inom kontrollsystemet behöva förtydligas och utvecklas. I sammanhanget bör den förändrade byggherrerollen särskilt belysas liksom frågor om ansvar. Även i övrigt behöver övervägas om de former för kontroll som det nuvarande systemet innehåller är ändamålsenliga och tillförlitliga. Det bör därför prövas vilka förändringar i lagstiftningen som behövs för en effektiv kontroll av att samhällskraven på byggnader infrias, t.ex. krav på tillgänglighet och en god inomhusmiljö. I detta sammanhang bör möjligheten att utveckla den kvalitetsansvariges roll i byggprocessen belysas. Även de olika kontrollfunktionerna, exempelvis bygganmälan och slutanmälan, kan behöva analyseras. Kommittén skall beakta Byggkommissionens arbete med förslag till åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Även frågor om finansieringen av tillsynen och kontrollen kan behöva belysas.
PBL och BVL
BVL reglerar förutom frågor som rör tekniska egenskapskrav på byggnader också frågor om byggprodukter. I den delen syftar lagen bl.a. till att ge erforderligt lagstöd för genomförandet av olika EGrättsliga krav. Det förhållandet att BVL innehåller både regler om byggnader som flyttats över från PBL och EG-influerade regler om byggprodukter har inneburit en delvis svåröverskådlig lagstiftning. Till svåröverskådligheten bidrar att vissa krav på byggnaders tekniska egenskaper samt de regler om tillsyn och kontroll som är knutna till bygglagstiftningen finns i PBL. En samlad genomgång bör göras av regleringen i PBL och BVL av olika tekniska frågor, inbegripet frågor om byggprodukter och frågor om tillsyn, kontroll
Bilaga 1 SOU 2005:77
1134
och sanktioner. Syftet bör vara att pröva på vilket sätt bygglagstiftningen kan göras mera tydlig och överskådlig. Vid en sådan bedömning bör hänsyn tas till behovet av att regelsystemet fortlöpande kan anpassas till nya förutsättningar, bl.a. från ett EG-perspektiv. Det bör i samband därmed också övervägas om det är lämpligt att flytta de regler om byggande i teknisk mening som nu finns i PBL i syfte att samla bestämmelser om byggande i en lag.
Beslutsprocessen
Den granskning av lagstiftningen som riksdagens revisorer har gjort har som utgångspunkt haft plan- och byggprocessens längd. Denna fråga har också tidigare diskuterats, särskilt under perioder med högkonjunktur. Det finns farhågor för att angelägna investeringar i bl.a. bostadsbyggande försenas i onödan genom ett alltför utdraget beslutsförfarande. Förslag till förändringar i syfte att påskynda förfarandet har förts fram från olika håll. En samlad genomgång av frågor som rör beslutsprocessens effektivitet är därför en central uppgift vid den översyn som nu skall göras.
Både för det allmänna och för enskilda är det av stor betydelse att prövningen är snabb, effektiv och medverkar till att angelägna samhällsåtgärder såsom utbyggnad av t.ex. infrastruktur och bostäder kan genomföras utan tidsutdräkt. Samtidigt måste rättssäkerheten tillgodoses för enskilda som berörs och tillräcklig insyn och möjlighet till inflytande säkerställas för allmänheten när det gäller frågor av betydelse för samhällsutvecklingen. Detta förutsätter att beslutsunderlaget är tillräckligt, t.ex. genom att konsekvenserna i olika avseenden är redovisade.
Till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden. I dag är prövningssystemet splittrat där regeringen prövar vissa ärenden medan andra ärenden prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Frågan om en ny instansordning, där regeringen avlastas prövningen av överklaganden enligt PBL, har utretts vid flera tillfällen. Sedan januari 2001 har en arbetsgrupp inom Regeringskansliet haft i uppdrag att utarbeta ett förslag till en ändrad instansordning. Uppdraget att finna en långsiktig, samlad lösning av denna fråga bör emellertid nu tas över av kommittén. Regeringen avser dock att under innevarande år återkomma med ett förslag om en begränsad förändring innebärande att de bygglovsärenden m.m. som regeringen i dag
Bilaga 1
1135
prövar förs över till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Prövningen av överklagade detaljplaner m.m. förutsätts därvid ligga kvar hos regeringen i avvaktan på resultatet av den vidare översyn som kommittén skall göra.
En framtida instansordning bör utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker organisation. Härvid bör även instansordningen i annan planeringslagstiftning uppmärksammas.
PBL ger som tidigare nämnts kommunerna ett avgörande inflytande över markanvändningen och över de avvägningar mellan olika allmänna intressen som är en viktig del av planeringsarbetet. För den nuvarande prövningen av överklaganden, i första hand detaljplaner, gäller därför som en allmän princip att det organ som prövar överklaganden normalt inte på talan av enskilda ändrar de kommunala bedömningarna när det gäller viktiga principfrågor om kommunens utbyggnad. Prövningen inriktas i stället främst på frågor om de kommunala beslutens laglighet och då bl.a. på att olika enskilda intressen beaktas i tillräcklig utsträckning. Vid den översyn som nu skall göras av instansordningen bör också övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka principen om den kommunala handlingsfriheten när det gäller lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet. Därvid kan behöva övervägas såväl om de materiella reglerna i PBL kan förtydligas som om grunderna för överprövningen kan preciseras.
Vid diskussionen om hur beslutsprocessen i plan- och byggfrågor skall kunna effektiviseras har också frågan om möjligheterna att överklaga olika kommunala beslut ofta tagits upp. Nuvarande regler om vilka som skall betraktas som parter i olika slag av ärenden enligt PBL, och som därmed skall höras före beslut och kunna överklaga, är delvis oklara. Översynen bör därför omfatta också dessa frågor. Därvid bör intresset av effektivitet och snabbhet beaktas, vilket bl.a. innebär att det så långt möjligt bör undvikas att samma frågor överprövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av besluten verkligen har möjlighet att framföra synpunkter och att kunna överklaga vid de tillfällen då frågor som berör dem avgörs. Vid översynen av dessa frågor behöver också den utveckling som nu sker inom miljörätten beaktas och som, delvis mot bakgrund av EG-rättsliga krav, innebär bl.a. att allmänhetens och olika organi-
Bilaga 1 SOU 2005:77
1136
sationers rätt att få tillgång till information och att delta i beslutsprocesser utvidgas.
Internationella åtaganden
Inom miljöområdet gäller en rad EG-rättsliga krav som påverkar beslut om markanvändning och byggande. Byggområdet påverkas vidare av en rad direktiv som rör bl.a. byggprodukter och energifrågor. Regleringarna är i stor utsträckning tvingande för medlemsstaterna. Olika ändringar har successivt gjorts i svensk lagstiftning som rör plan- och byggfrågor för att anpassa lagstiftningen till EGrättsliga krav. En samlad genomgång och analys behöver nu göras av de EG-regler som kan påverka plan- och bygglagstiftningen. Därvid behöver bedömas om de åtgärder som hittills vidtagits för att införliva reglerna med svensk rätt är tillräckliga och ändamålsenliga. Bedömningen bör i detta sammanhang begränsas till konsekvenserna för plan- och bygglagstiftningen. När det gäller Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan bör bedömningen dock avse alla de åtgärder som behövs för direktivets genomförande i svensk lagstiftning. Även det föreslagna direktivet om byggnaders energiprestanda KOM (2000) 226 slutlig, som för närvarande behandlas i Ministerrådet och Europaparlamentet och förväntas kunna träda i kraft hösten 2002, bedöms i flera delar få konsekvenser för plan- och bygglagstiftningen.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/77/EG om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el innehåller en artikel (artikel 6) om att medlemsstaterna skall utvärdera nuvarande lagar och författningar m.m. Syftet är bl.a. att hinder i lagstiftningen eller andra hinder för en ökning av produktionen av sådan el skall undanröjas, bl.a. genom effektivare och snabbare förfaranden.
En utgångspunkt för översynen är att den svenska regleringen bör utformas på ett sådant sätt att det inte råder någon tvekan om att berörda EG-rättsliga krav genomförs fullt ut. Samtidigt bör så långt möjligt den nuvarande lagstiftningens systematik behållas och dubbelprövning undvikas. Behovet av att skapa enkla och överskådliga regler bör uppmärksammas särskilt.
Sverige har under många år haft en aktiv roll i det internationella samarbetet på handikappområdet. FN:s generalförsamling antog
Bilaga 1
1137
1993 standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. En av reglerna tar särskilt sikte på frågan om tillgänglighet till bl.a. den yttre miljön och att krav på tillgänglighet bör ställas från början, när den yttre miljön utformas och byggs upp.
Översynen skall i övrigt ske med beaktande av de krav som ställs i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Miljömålen
För flera av de nationella miljökvalitetsmålen har den fysiska planeringen stor betydelse. Som framhållits i den senaste propositionen om de svenska miljömålen är det med hänsyn till målens övergripande karaktär inte möjligt att genom lagstiftning göra miljökvalitetsmålen direkt bindande. Det är emellertid viktigt att en närmare analys nu görs dels av vilka konsekvenser miljömålen har för den fysiska planeringen och byggandet, dels av behovet av ändringar i plan- och bygglagstiftningen för att underlätta arbetet med att uppnå målen. En särskilt viktig fråga är därvid sambandet mellan den fysiska planeringen och trafikutvecklingen samt möjligheterna att genom denna planering främja en omställning till ett hållbart transportsystem. Också de frågor om sambandet mellan fysisk planering, kulturmiljö- och naturvård som behandlats i regeringens skrivelse om en samlad naturvårdspolitik kan behöva övervägas vidare.
Av särskild betydelse i sammanhanget är miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Svenska miljömål (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) skall den fysiska planeringen och samhällsbyggandet senast 2010 grundas på program och strategier för bl.a. hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska där alternativ finns och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras. En annan del i arbetet är att skapa förutsättningar för alternativa transportformer. I målet ingår också frågor bl.a. om hur energianvändningen skall effektiviseras och hur förnybara energiresurser skall tas till vara.
Bilaga 1 SOU 2005:77
1138
Samordning med miljöbalken
Genom miljöbalken samordnades den svenska miljölagstiftningen. Den med PBL nära sammanhängande lagen om hushållning med naturresurser m.m. inordnades i balken. I arbetet med följdlagstiftning till miljöbalken gjordes i huvudsak formella ändringar för att anpassa också plan- och bygglagstiftningen till balken. En bredare genomgång av frågan om samordningen mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken bör emellertid nu göras. Därvid bör så långt möjligt resultatet av pågående översyn av miljöbalken beaktas.
En särskild samordningsfråga rör det förhållandet att t.ex. olika verksamheter som kan innebära miljöstörningar prövas såväl enligt miljöbalken som enligt PBL. I princip är det då olika aspekter som prövas och för att en verksamhet skall få bedrivas måste den vara tillåtlig enligt båda lagarna. Miljöbalken och plan- och bygglagstiftningen gäller således parallellt. I praktiken kan emellertid liknande aspekter ibland prövas enligt båda lagsystemen. Krav på att miljöaspekter i ökad utsträckning skall beaktas vid prövningen enligt PBL kan göra en sådan situation vanligare. Det finns då en risk för dubbelprövning men också i vissa fall för att en fråga inte kommer att prövas ordentligt enligt någon lag. Detta samordningsproblem bör studeras vid översynen.
Också frågor som rör behovet av samordning med annan lagstiftning kan behöva övervägas. Det gäller bl.a. frågan om det går att få en bättre samordning med den lagstiftning som reglerar utbyggnaden av trafikanläggningar liksom skyddet av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Sanktioner
I 10 kap. PBL regleras påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. Bestämmelserna rör såväl regleringen av byggfrågor som PBL:s reglering i övrigt. Sanktionerna består av påföljder i form av avgifter. Härutöver finns möjligheter till ingripanden i form av förbud, handräckning och förelägganden. Bostadsutskottet har 1998 behandlat motioner som berör PBL:s sanktionsregler. I fråga om tilläggsavgift vid olovligt byggande har utskottet anfört att lagstiftningen i denna del bör klargöras samt vidare att frågan om en obligatorisk anmälningsplikt vid överträdelser av sådant slag bör
Bilaga 1
1139
övervägas ytterligare. Det är också enligt utskottet lämpligt att överväga om inte tilläggsavgifterna bör tillfalla kommunen. Riksdagen har givit regeringen till känna vad utskottet anfört (bet. 1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141).
Vid översynen bör sanktionsreglerna behandlas. Kommittén bör överväga om sanktionssystemet, som det är utformat i dag, fungerar effektivt eller om det finns skäl att vidta förändringar av regelverket i syfte att stärka efterlevnaden av plan- och bygglagstiftningen. Härvid bör bl.a. de frågor som riksdagen har behandlat tas upp.
Uppdraget
Utredningsarbetet skall ha en bred inriktning. I föregående avsnitt har redovisats ett antal områden som behöver bli föremål för mera ingående överväganden. I det följande tas upp frågor som särskilt bör behandlas under utredningsarbetet, och där förslag till nödvändiga lagändringar skall läggas fram. I övrigt skall det vara en uppgift för kommittén att, med utgångspunkt bl.a. i olika förslag till förändringar av lagstiftningen som lämnats under de senaste åren samt efter kontakter med bl.a. olika myndigheter och organisationer, närmare överväga i vilken omfattning och på vilket sätt olika delar av plan- och bygglagstiftningen behöver revideras. I de delar där det finns tidigare utredningsförslag bör kommitténs arbete i huvudsak kunna utgå från dessa.
Hållbar utveckling m.m.
Kommittén skall
• med utgångspunkt i regeringens skrivelse om en nationell strategi för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172) dels analysera vad en sådan strategi innebär för den del av samhällsbyggandet som rör planering av markanvändning och byggande inklusive sunda och säkra miljöer, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas som ett led i genomförandet av denna strategi,
• överväga och redovisa åtgärder för att stärka demokrati- och rättighetsperspektiven i plan- och bygglagstiftningen,
Bilaga 1 SOU 2005:77
1140
• överväga och redovisa hur målen för den nationella handikappolitiken beaktas i plan- och byggprocessen samt
• med utgångspunkt i kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen analysera på vilket sätt plan- och bygglagstiftningen kan utvecklas och anpassas till ett ökat bostadsbyggande.
Regional samverkan
Kommittén skall
• redovisa hur plan- och bygglagstiftningen kan anpassas till de nya planeringsförutsättningar som bl.a. den demografiska utvecklingen innebär,
• utreda hur fysisk planering enligt PBL kan förhålla sig till regional utvecklingsplanering samt
• redovisa hur nationellt och regionalt fastställda mål skall realiseras på lokal nivå och mot denna bakgrund överväga hur länsstyrelsernas roll kan utvecklas.
Översiktlig planering
Kommittén skall
• redovisa behovet av och möjligheter att stärka den översiktliga planeringens roll, särskilt mot bakgrund av behovet av att främja en hållbar utveckling och
• överväga behovet av och möjligheterna till att utveckla samverkan mellan översiktsplanering och sektorsvis planering liksom Agenda 21-arbete, tillämpning av Habitatagendan och bevarandefrågor.
Detaljplaner m.m.
Kommittén skall
• analysera vad olika förändringar i samhället efter PBL-reformen inneburit för arbetet med att utarbeta och genomföra detaljplaner samt överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som utvecklingen kan motivera,
Bilaga 1
1141
• med utgångspunkt i intresset av att plan- och bygglagstiftningen kan underlätta angeläget samhällsbyggande överväga om nuvarande former för planering och plangenomförande på detaljplanenivå är ändamålsenliga och om samordningen med annan lagstiftning är lämpligt utformad,
• analysera hur konkurrensaspekterna beaktas vid den fysiska planeringen samt pröva om och hur planeringen kan ge bättre förutsättningar för ökad konkurrens inom bl.a. handeln och byggsektorn samt
• överväga om det är motiverat att behålla planformerna områdesbestämmelser och fastighetsplan.
Kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning
Kommittén skall
• analysera och redovisa hur lagstiftningen som styr såväl utformningen av ny som förvaltningen av befintlig bebyggelse kan inriktas mot hållbarhet,
• analysera den förändrade byggherrerollen och överväga om systemet för tillsyn och kontroll är ändamålsenligt,
• mot bakgrund av propositionen Vissa inomhusmiljöfrågor
(prop. 2001/02:128) och olika erfarenheter av hittillsvarande tillämpning överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i bygglagstiftningen för en effektiv kontroll av att de byggtekniska kraven, t.ex. kraven på tillgänglighet och en god inomhusmiljö, främjas samt
• föreslå erforderliga förändringar i PBL och BVL med syfte att minska behovet av tillförd energi för uppvärmning av befintliga byggnader samt även göra det möjligt att beakta det kommande direktivet om byggnaders energiprestanda i svensk lagstiftning.
PBL och BVL
Kommittén skall
• göra en samlad genomgång av reglerna i PBL och BVL om byggnader och byggprodukter m.m. i syfte att pröva på vilket sätt lagstiftningen kan göras tydligare och mera överskådlig och
• överväga kopplingen mellan PBL och BVL.
Bilaga 1 SOU 2005:77
1142
Beslutsprocessen
Kommittén skall
• mot bakgrund av vad bostadsutskottet anfört (bet.
2001/02:BoU6) överväga och redovisa vilka åtgärder som kan vidtas i syfte att effektivisera beslutsprocessen enligt PBL och förkorta dess längd,
• överväga hur en ny samlad instansordning för prövningen av överklaganden enligt PBL bör utformas samt redovisa de lagändringar som behövs i sammanhanget,
• överväga behovet av kompletterande regler i PBL om möjligheterna att överklaga olika typer av beslut, samt
• utvärdera gällande lagstiftning enligt artikel 6 i direktiv
2001/77/EG.
Internationella åtaganden
Kommittén skall
• göra en samlad genomgång av vad olika EG-rättsliga krav och andra internationella åtaganden innebär för plan- och bygglagstiftningen samt överväga och redovisa vilka förändringar som behövs i denna lagstiftning för att säkerställa att berörda krav och åtaganden fullt ut genomförs i svensk lagstiftning och
• när det gäller direktiv 2001/42/EG överväga och redovisa vilka förändringar som sammantaget behövs i svensk lagstiftning för att säkerställa direktivets genomförande.
Miljömålen och plan- och bygglagstiftningen
Kommittén skall
• med utgångspunkt i riksdagens beslut med anledning av proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) dels analysera vad olika miljömål innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka förändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen och
Bilaga 1
1143
• med utgångspunkt i riksdagens beslut rörande propositionen
Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:77), propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:313), propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126) samt regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) dels analysera vad de olika målen m.m. innebär för planering och byggande, dels överväga och redovisa vilka ändringar av plan- och bygglagstiftningen som kan behövas för att underlätta arbetet med att uppnå relevanta mål.
Samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.m.
Kommittén skall
• överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken m.fl. lagar.
Sanktioner
Kommittén skall
• överväga, mot bakgrund bl.a. av vad riksdagen uttalat (bet.
1997/98:BoU5, rskr. 1997/98:141), vilka förändringar som behöver göras av sanktionsreglerna i plan- och bygglagstiftningen.
Kostnader och andra konsekvenser
I den utsträckning kommitténs förslag påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall en beräkning av kostnaderna och konsekvenserna av dessa redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall även dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, skall även förslag till finansiering anges. Vidare skall konsekvenserna för jäm-
Bilaga 1 SOU 2005:77
1144
ställdheten belysas. Kommittén skall därutöver belysa konsekvenserna för näringslivet och i denna del samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.
Arbetsformer, tidsplan m.m.
Kommittén skall samråda med berörda kommittéer och utredningar, bl.a. Miljöbalkskommittén, Kollektivtrafikutredningen samt den utredning som tillkallats för att utreda skyddet för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse m.m. Resultatet av Byggkommissionens arbete skall beaktas. Samråd skall också ske med berörda myndigheter och organisationer. Olika erfarenheter av plan- och bygglagens tillämpning skall inhämtas och redovisas.
Uppdragets omfattning och betydelsen av att utredningsarbetet och övervägandena i olika frågor ges en tillräcklig förankring nödvändiggör att kommittén får en inte alltför kort tid till sitt förfogande. Samtidigt finns starka krav på snabba resultat i vissa frågor. Kommittén bör redovisa sitt arbete i delbetänkanden. Uppdraget att redovisa förslag till hur direktiv 2001/42/EG skall genomföras i svensk lagstiftning skall redovisas senast den 30 juni 2003. Även utvärderingen i enlighet med artikel 6 i direktivet 2001/77/EG skall redovisas vid samma tidpunkt. Förslag till åtgärder som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överklagande samt möjligheten att överklaga, skall redovisas senast den 31 december 2003. I övrigt bör kommittén själv överväga hur olika frågor bör prioriteras i utredningsarbetet. En närmare plan för utredningsarbetet med bl.a. en tidsmässig prioritering av arbetsuppgifterna bör redovisas senast den 1 december 2002. Arbetet bör planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004.
(Miljödepartementet)
Bilaga 2
1145
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv 1 till Utredningen om Översyn av plan- och bygglagstiftningen
Dir. 2003:172
Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 2003.
Sammanfattning av uppdraget
PBL-kommittén skall utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering.
I detta arbete skall kommittén samråda med bland annat Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter.
PBL-kommittén beviljas förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande.
PBL-kommittén beviljas vidare förlängd tid för redovisning av övriga frågor som rör effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004. I denna del skall en lägesrapport lämnas senast den 30 juni 2004.
PBL-kommittén skall samråda med Miljöbalkskommittén i den del av uppdraget som avser principer för instansordningen och övrig effektivisering av beslutsprocessen.
Bakgrund
Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén (M 2002:05).
Bilaga 2 SOU 2005:77
1146
Utrymmen för källsortering
Producentansvar för förpackningar och returpapper infördes i oktober 1994 med innebörden att producenterna fick ansvaret att samla in och ta hand om de uttjänta produkterna. I april 2000 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att göra en bred översyn av producentansvaret med fokus på förpackningsområdet (dir. 2000:28). I uppdraget ingick att tredaren särskilt skulle utvärdera konsumenternas möjlighet till och faktiska deltagande i systemet. Kommunen ansvarar för att samla in och ta hand om övrigt hushållsavfall (inklusive rovavfall och farligt avfall).
Utredningens betänkande Resurs i retur (SOU 2001:102) har behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Där konstaterade regeringen att det är viktigt att konsumenterna enkelt kan delta i systemet. Konsumenterna måste också vara miljömässigt motiverade att delta. Regeringen anser därför att producenternas insamlingssystem måste byggas ut utifrån de lokala förutsättningar som råder och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt. Vid utbyggnaden bör producenterna samråda med kommuner och fastighetsägare. Regeringen anser vidare att det finns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insamlingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system.
Regeringen avser att i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar samt i förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper ställa högre krav på tillgänglighet i producenternas insamlingssystem än vad dagens förordningstext gör. Regeringen avser även att i avfallsförordningen (2001:1063) ställa tydligare krav på kommunens insamling av hushållens farliga avfall. Av förordningarna bör framgå att alla hushåll bör omfattas av en god servicenivå.
Insamling och källsortering av hushållsavfall bör ske fastighetsnära, dvs. på eller i anslutning till de enskilda fastigheterna. Detta kommer för de flesta flerbostadshus, i vart fall i tätortsområden, att kräva att nya eller utökade avfallsutrymmen skapas inne i bostadsbyggnaderna eller i deras omedelbara närhet, exempelvis i separata s.k. miljöstugor. Gällande byggnadslagstiftning innebär dock att s.k. tekniska egenskapskrav på byggnader i princip endast kan ställas vid uppförandet av nya byggnader eller i samband med ändringar av byggnader. För befintliga byggnader finns det endast
Bilaga 2
1147
vissa, i lag särskilt angivna, möjligheter att ställa nya krav. Ett exempel på sådana krav är de bestämmelser som finns om särskilda, skäligen nödvändiga, anordningar till äldre byggnader för att åstadkomma godtagbara arbetsförhållanden för dem som hämtar avfall från byggnaderna. Krav på särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i eller i anslutning till befintliga byggnader förutsätter således lagändring. Ekonomiska och andra konsekvenser behöver därvid redovisas för att det skall gå att bedöma vilka krav det är skäligt att ställa. Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att ett utredningsarbete med nu angiven inriktning genomförs.
Effektivisering av beslutsprocessen
I PBL-kommitténs direktiv (dir. 2002:97) anges att beslutsprocessens effektivitet är en central uppgift vid den översyn av plan- och bygglagstiftningen som kommittén skall göra. Enligt direktivet skall förslag till åtgärder som kan effektivisera beslutsprocessen, inklusive instansordningen för överklagande samt möjligheten att överklaga redovisas senast den 31 december 2003.
Miljöbalkskommittén skall enligt tilläggsdirektiv som beslutades den 8 maj 2003 lämna förslag till ändringar i prövningsorganisationen i miljöbalken. En fråga som särskilt skall övervägas är om en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, t.ex. plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bör eftersträvas. För- och nackdelar med en sådan samordning bör analyseras. Miljöbalkskommittén skall i denna del samråda med PBL-kommittén. Senast den 31 mars 2004 skall Miljöbalkskommittén redovisa tänkbara alternativ för hur en framtida prövningsorganisation kan se ut i stort. Regeringen avser att efter remissbehandling av kommitténs överväganden återkomma med direktiv för den slutliga behandlingen av denna fråga.
PBL-kommittén har i en skrivelse daterad den 15 oktober 2003 begärt dels förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av principerna för instansordningen, dels förlängd tid till den 31 december 2004 med redovisning av övriga delar av uppdraget som rör effektivisering av beslutsprocessen. Orsaken är bl.a. att tilläggsdirektiven till Miljöbalkskommittén har ändrat förutsättningarna för PBL-kommittén att redovisa frågan om ny instansordning. PBL-kommittén och Miljöbalkskommittén ser en möjlighet till
Bilaga 2 SOU 2005:77
1148
samordning mellan plan- och bygglagstiftningen och miljöbalken, särskilt i fråga om principer för en framtida prövningsorganisation. Kommittéerna önskar ta fram ett gemensamt delbetänkande i denna del. För att möjliggöra detta krävs en tidsmässig samordning av kommittéernas redovisningar.
Regeringen anser att det är angeläget att en samordning kan ske av de båda kommittéernas behandling av frågan om instansordningen för prövning av överklaganden. Det finns också skäl att medge PBL-kommitténs begäran om förlängd tid med redovisningen av övriga frågor som rör en effektivisering av beslutsprocessen. Med hänsyn till att de frågor som avser en effektivisering av beslutsprocessen är mycket angelägna bör en lägesrapport lämnas i denna del.
Uppdraget
Utrymmen för källsortering
PBL-kommittén ges i uppdrag att särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering.
Kommittén skall utreda vilka krav det är skäligt att ställa på att särskilda utrymmen och anordningar för källsortering inne i eller i anslutning till befintliga byggnader inrättas. Förslagen skall beakta möjligheten för flera fastighetsägare att gemensamt inrätta särskilda utrymmen för källsortering.
Med källsortering avses all form av sortering av avfall från hushållen.
Kommittén skall lämna förslag till de lagändringar som behövs samt utreda vilka samhällsekonomiska och andra konsekvenser som sådana krav medför.
Arbetet skall ske utifrån uppsatta mål och strategier på avfallsområdet och med beaktande av vad som anförts i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117). Kommittén skall i sitt uppdrag särskilt beakta brukar- och boendeaspekterna. Andra viktiga aspekter är konkurrensaspekten, kulturmiljön och gestaltningen samt konsekvenserna för olika slag av fastighetsägare.
Kommittén skall i sitt arbete samråda med Boverket, Konsumentverket, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet och
Bilaga 2
1149
andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer.
Kommittén skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets Regelnämnd.
Effektivisering av beslutsprocessen
Uppdraget framgår av kommitténs direktiv (dir. 2002:97). PBLkommittén skall samråda med Miljöbalkskommittén i denna del av uppdraget.
Kostnader
Vad som sägs om kostnader i kommitténs direktiv (dir. 2002:97) gäller även fortsättningsvis.
Tidpunkt för redovisning av uppdrag
Senast den 31 mars 2004 skall kommittén redovisa tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklaganden enligt PBL. Regeringen avser att efter remissbehandling av kommitténs överväganden återkomma med särskilda direktiv för den slutliga behandlingen av denna fråga. Förslag i övriga frågor som kommittén enligt detta eller tidigare direktiv skall behandla skall redovisas senast den 31 december 2004. En lägesrapport skall lämnas senast den 30 juni 2004 om de frågor som rör en effektivisering av beslutsprocessen. Rapporten skall innehålla en redogörelse för förslag till ändringar som därefter kan fördjupas i slutbetänkandet.
(Miljödepartementet)
Bilaga 3
1151
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv 2 till Utredningen om Översyn av plan- och bygglagstiftningen
Dir. 2004:150
Beslut vid regeringssammanträde den 28 oktober 2004.
Förlängd tid för redovisning av uppdraget
Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBLkommittén (M 2002:05).
PBL-kommittén fick genom beslut den 18 december 2003 genom tilläggsdirektiv i uppdrag att bl.a. utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering (dir. 2003:172). Samtidigt beviljades kommittén förlängd tid till den 31 mars 2004 för redovisning av tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. Vidare beviljades kommittén förlängd tid för redovisning av övriga frågor som rör effektivisering av beslutsprocessen till den 31 december 2004. I denna del skulle kommittén lämna en lägesrapport senast den 30 juni 2004. Enligt de ursprungliga direktiven bör arbetet planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004.
Hittills har kommittén överlämnat två delbetänkanden, Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40) samt rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete.
PBL-kommittén har i en skrivelse den 2 april 2004 begärt att villkoren för arbetet ändras så att tidpunkten för redovisning av kommitténs slutbetänkande senareläggs från den 31 december 2004
Bilaga 3 SOU 2005:77
1152
till den 30 juni 2005. Orsaken är bl.a. att förlängd tid skulle ge bättre förutsättningar för samordning med Miljöbalkskommittén (M 1999:03) ifråga om instansordningen för överklaganden och även i övrigt när det gäller samordningen mellan plan- och bygglagen (1987:10) och miljöbalken. Kommittén erinrar också om att uppdraget är mycket omfattande och att kommittén genom det tilläggsdirektiv som lämnades i december 2003 fick ytterligare uppgifter utan att utredningstiden förlängdes.
Regeringen anser att de skäl som kommittén har angett är tillräckliga för att begäran om förlängd tid skall medges. En förlängning av kommitténs uppdrag skall möjliggöra att bl.a. de tillväxtrelaterade frågorna belyses mer ingående.
Med ändring av den i direktiven beslutade tidpunkten för slutbetänkandet skall kommittén slutligt redovisa sitt arbete senast den 30 juni 2005.
(Miljödepartementet)
Bilaga 4
1153
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv 4 till Utredningen om Översyn av plan- och bygglagstiftningen
Dir. 2005:74
Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 2005.
Förlängd tid för redovisning av uppdraget
Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBLkommittén (M 2002:05).
Enligt direktiven bör kommitténs arbete planeras med utgångspunkt i att ett slutbetänkande skall lämnas senast den 31 december 2004. Kommittén har emellertid genom regeringens beslut den 18 december 2003 (dir. 2003:172) och den 28 oktober 2004 (dir. 2004:150) fått tilläggsdirektiv som bl.a. innebär att kommittén skall redovisa sitt arbete senast den 30 juni 2005.
Kommittén har genom en skrivelse den 27 maj 2005 begärt att villkoren för redovisning av utredningsarbetet ändras så att tidpunkten för kommitténs slutbetänkande senareläggs från den 30 juni 2005 till den 30 september 2005.
Med ändring av den genom tilläggsdirektiv tidigare beslutade tidpunkten för att redovisa uppdraget skall kommittén slutredovisa uppdraget senast den 30 september 2005.
(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)