RÅ 2007 not 91

Not 91. Ansökan av H.S. och K.B. om rättsprövning av beslut ang. förköp av fastighet enligt förköpslagen. - Enligt köpebrev den 2 oktober 2002 sålde E.E. sina andelar av Länna 6:1 och Länna 6:49 i Huddinge kommun till H.S. och K.B. - Hos inskrivningsmyndigheten antecknades dels den 30 december 2002 att Huddinge kommun beslutat att utöva förköpsrätt med anledning av köpet, dels den 22 januari 2003 att förköpsrätten bestritts. - I en skrivelse som kom in till Regeringskansliet den 24 februari 2003 ansökte kommunen om regeringens tillstånd till förköpet. Kommunen anförde som grund för sin ansökan bl.a. följande. Fastigheterna krävs med hänsyn till den framtida utvecklingen för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. För området där Länna 6:49 är belägen gäller områdesbestämmelser fastställda av kommunfullmäktige den 11 mars 2002. Fastigheten har en areal om 3 136 kvm och ligger öster om Nynäsvägen. Enligt 2001 års taxering har den fått typkod 299 (småhusenhet med värde mindre än 1 000 kr). Något byggnadsvärde finns ej för fastigheten. Fastigheten Länna 6:1 har en areal som uppgår till 102 354 kvm. Dess ägovidd är ganska splittrad. Fastigheten omfattas dels av ovannämnda områdesbestämmelser, dels av en den 31 maj 1939 fastställd byggnadsplan för del av fastigheterna Länna 1:4 och 2:4 i Huddinge socken och dels av utomplansbestämmelser. Byggnadsplanen är upphävd dels i de delar som omfattas av områdesbestämmelserna, dels i den del som omfattas av området i anslutning till Nynäsvägen. Genom kommunfullmäktiges beslut den 11 mars 2002 upphävdes även den övriga del av byggnadsplanen som ligger öster om Nynäsvägen. Fastigheten, som alltså ligger på ömse sidor om Nynäsvägen, har typkod 498 (industrienhet, gatu- eller parkmark). Enligt 2001 års taxering har fastigheten inte åsatts något taxeringsvärde. - Den för kommunen gällande översiktsplanen har antagits av kommunfullmäktige den 17 december 2001. Enligt planen ligger Länna 6:1 och 6:49 inom område som betecknas bl.a. som "Bostäder, lägre markutnyttjande". Länna 6:49 ligger helt inom ett område som benämns Lyckåsen. Länna 6:1 ligger till största delen inom nämnda område. Enligt den av kommunfullmäktige den 10 juni 2002 beslutade projektplanen 2003-2005, är det aktuella området medtaget och det anges: "Övriga områden som har prioriterats för planläggning och VA-utbyggnad är Högmora m.fl., Sjöängen 11, Gladö kvarn samt Lyckåsen- området". Enligt de tabeller som ingår i projektplanen framgår att en förstudie för Lyckåsen avses inledas år 2005. Samma år avses att ett program för området tas fram. - H.S. och K.B. vidhöll i yttrande till länsstyrelsen att kommunen inte skulle medges rätt till förköp och anförde bl.a. följande. Ansökan om tillstånd till förköp har getts in för sent av kommunen till regeringen. Kommunen har genom ett tidigare beslut uttalat sig avstå från att utöva förköpsrätten över sådan mark som ansökan omfattar. Kommunen har inte visat att just den mark som ansökan avser behövs för det ändamål som kommunen hänvisar till. Det vore med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare samt med hänsyn till de förberedande arbeten som köparna har vidtagit oskäligt att medge förköp. - Säljaren E.E. anförde att hon inte motsatte sig kommunens ansökan om förköp. - Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrkte i yttrande till regeringen bifall till ansökan vad avsåg Länna 6:1 men avstyrkte bifall till ansökan vad avsåg Länna 6:49 och anförde bl.a. följande. Köparna har framfört två formella invändningar mot bifall till ansökan. För det första att den skall ha lämnats in för sent till regeringen. Av handlingarna i ärendet framgår att regeringen redan funnit att ansökan har kommit in i rätt tid. Länsstyrelsen finner inte att de av köparna framförda invändningarna utgör skäl att ifrågasätta den prövning som har gjorts avseende denna fråga. Köparna har också invänt att ett av kommunen den 13 mars 2000 fattat beslut, avseende tillämpningen av rätten till förköp inom kommunen, utgör hinder mot bifall till ansökan. Enligt beslutet avstår kommunen generellt från den kommunala förköpsrätten avseende fastigheter med typkod för fastighetstaxering mellan 200 och 299 (småhusenheter). Av 4 § förköpslagen (1967:868) framgår att om en kommun förklarat sig avstå från att utöva förköpsrätt i fråga om en tillämnad försäljning inom dess område, får förköp ej ske med anledning av försäljningen. Länna 6:49 har i fastighetstaxeringen åsatts typkod 299. Länsstyrelsen finner därför att det av köparna åberopade beslutet utgör sådant hinder mot förköp som avses i 4 § förköpslagen avseende denna fastighet. - Länsstyrelsen finner i sak såvitt gäller Länna 6:1 att Huddinge kommun, genom den planering som kommit till uttryck i översiktsplanen och den beslutade projektplanen för 2003-2005 samt genom de uppgifter som framgår av övriga till ansökan fogade handlingar, har visat att Länna 6:1 krävs för den framtida utvecklingen för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning i det område i vilket fastigheten är belägen. Av köparna framförda invändningar utgör inte skäl till någon annan bedömning än att Huddinge kommun skall medges rätt till förköp av fastigheten. -Regeringen (Miljödepartementet, 2004-12-02) gav kommunen tillstånd till förköp av andel i fastigheterna Länna 6:1 och Länna 6:49. Som skäl för beslutet angav regeringen följande. Regeringen konstaterar inledningsvis att Huddinge kommuns ansökan om tillstånd till förköp får anses ha inkommit i rätt tid. - Regeringen finner det visat att fastigheterna Länna 6:1 och Länna 6:49 utgör sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Förutsättningarna för förköp enligt 1 § första stycket förköpslagen är därmed uppfyllda. Regeringen finner vidare att den omständigheten att kommunen beslutat att generellt avstå från den kommunala förköpsrätten avseende fastigheter med typkod för fastighetstaxering mellan 200 och 299 (småhusenheter), inte utgör sådant hinder för förköp av Länna 6:49 som anges i 4 § förköpslagen och som avser avstående i fråga om en tillämnad försäljning. Det har inte heller framkommit att det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan köpare och säljare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen eller att det i övrigt föreligger någon omständighet som medför att tillstånd skall vägras. - H.S. och K.B. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. De gjorde i första hand gällande att regeringen borde ha avvisat kommunens ansökan eftersom den enligt 9 § andra stycket förköpslagen kommit in för sent. I andra hand hävdade de att regeringen borde ha avslagit ansökningen. De anförde bl.a. följande. Kommunens ansökan om tillstånd skulle ha kommit in till regeringen senast den 22 februari 2003 men kom in först den 25 februari 2003. - Kommunen har inte visat att de aktuella fastighetsandelarna är behövliga för den framtida utvecklingen av tätbebyggelse. Eftersom förköpet innebär att kommunen endast blir hälftenägare till markområdena säkerställs inte heller någon kommunal dispositionsrätt. Förköpet fyller därmed inte kommunens syften. - Kommunen har beslutat att generellt avstå från förköp av vissa fastigheter. Beslutet har gjorts offentligt bl.a. genom att inges till inskrivningsmyndigheten för registrering i fastighetsregistret. Avståendet medför att den mindre fastigheten inte kan bli föremål för förköp. Principen om förköpets odelbarhet innebär att inte heller den större fastigheten kan förköpas. - Förköpet strider mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). De flesta köp i kommunen som omfattas av avståendet blir inte föremål för förköp. Ett förköp i detta fall skulle därför diskriminera sökandena i jämförelse med parterna i avyttringsprocesser hänförliga till de andra fastigheterna. Även dessa har haft anledning att förlita sig på och agera efter kommunens avståendebeslut. - Av den värdering av marken som de låtit göra framgår att marknadsvärdet är cirka fem miljoner kr för båda fastigheterna. Det värdet skall ställas mot det avtalade försäljningspriset om 100 000 kr för hälften av de två fastigheterna. Den avsevärda skillnaden mellan pris och marknadsvärde medför att det måste anses oskäligt att medge förköp. Vidare måste vägas in att Stockholm Bygg & Husplanering AB (det bolag de företräder) redan äger mark i anslutning till det aktuella området och att förvärvet skett i syfte att åstadkomma exploatering för småhusbebyggelse. De har haft kostnader för förberedande åtgärder inför den planerade exploateringen, bl.a. har ett visningshus uppförts. Ett förköp skulle därmed medföra stor ekonomisk skada för dem. - Regeringsrätten beredde regeringen tillfälle att yttra sig i målet. Regeringen överlämnade som yttrande en promemoria av den 14 september 2006 i vilken anfördes bl.a. följande. - Kommunens ansökan skulle ha kommit in till regeringen senast den 22 februari 2003. Eftersom den 22 februari 2003 var en lördag utgjorde måndagen den 24 februari 2003 sista dag. Mot bakgrund av när brevet med ansökan frankeringsstämplades, att brevet öppnades av Statsrådsberedningen och att ansökan stämplades in på Finansdepartementet den 25 mars 2003 är det sannolikt att brevet varit avskilt på postanstalt för regeringens räkning senast kl. 24.00 den 24 februari 2003. Med tillämpning av 10 § förvaltningslagen anser regeringen att ansökan kommit in inom rätt tid. - En uppdelning av köpet på de i köpet ingående fastigheterna kan inte ske i ett förköpsärende. Till följd härav blir kommunens beslut om ett generellt avstående avseende köp av fastigheter med viss typkod inte tillämpligt när det i köpet även ingår fastigheter, som inte omfattas av avståendet. Något beslut av kommunen om avstående avseende nu aktuellt köp finns inte. Bestämmelserna i 4 § förköpslagen utgör därför enligt regeringens mening inte hinder för förköp. - Regeringen bedömde att det underlag som kommunen redovisade som stöd för sin ansökan visade att köpet omfattade sådan fast egendom som krävs för kommunens utveckling. Något krav på att fastigheterna ingår i en detaljplan eller ett påbörjat detaljplanarbete finns inte i förköpslagen. Regeringen anser därför att förutsättningarna för förköp enligt 1 § första stycket förköpslagen är uppfyllda. - I aktuellt ärende konstaterar regeringen att köpehandlingen inte på något sätt utvisar att en intressegemenskap mellan parterna skulle ha förelegat. Det framgår inte heller att säljaren åsyftat att i särskild grad gynna köparna vid försäljningen eller att fastigheterna som sådana skulle ha sådana särskilda fördelar för köparna att ett förköp av den anledningen skulle vara oskäligt. Vid bedömningen av om köpeskillingen satts lågt i förhållande till marknadsvärdet kan konstateras att vid försäljningen var båda fastigheterna åsatta ett taxeringsvärde på noll kr. En tidigare detaljplan för området är upphävd och någon ny plan som ger byggrätt för fastigheterna finns för närvarande inte. Av handlingarna i ärendet framgår att Länna 6:1 i den äldre detaljplanen i huvudsak var utlagd för vägar och annan allmän plats, vilket medfört att den taxerats som industrienhet, gatu- eller parkmark. Med hänsyn till befintlig bebyggelse i området är det inte sannolikt att Länna 6:1 i en kommande planläggning av området skulle kunna få byggrätt på sådant sätt att fastighetens marknadsvärde kan jämföras med en förväntad tomtplats. Mot bakgrund härav och att det inte har framkommit några uppgifter om intressegemenskap eller om särskilda förbehåll i samband med köpet kan enligt regeringens mening enbart köpeskillingens storlek inte medföra att det skulle vara oskäligt att kommunen får utöva sin förköpsrätt. - Sammanfattningsvis anser regeringen att vad som nu framkommit inte utgör skäl för andra bedömningar än de som gjordes i regeringens beslut den 2 december 2004. - Huddinge kommun förklarade sig instämma i vad regeringen anfört i sitt yttrande. Kommunen tillade att det vid bedömningen av den överenskomna köpeskillingen bör beaktas att överlåtelsen avser bara en andel av fastigheterna och att det finns ytterligare två ägare. Det kan enligt kommunen hävdas att marknaden inte är beredd att betala lika mycket proportionellt sett för en andel av en fastighet som för hela fastigheten. - Regeringsrätten (2007-06-14, Sandström, Nord, Stävberg, Lundin, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års lag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Sökandena har hos Regeringsrätten invänt att kommunens ansökan kommit in för sent till regeringen (9 § andra stycket förköpslagen), att förutsättningar för förköp inte föreligger eftersom kommunen inte visat att fastighetsandelarna behövs för något förköpsändamål och kommunen dessutom avstått från sin förköpsrätt avseende fastigheter som åsatts viss typkod (1 § första stycket och 4 §), att ett förköp skulle strida mot kommunallagens likställighetsprincip samt att det skulle vara oskäligt att förköpsrätten utövades (9 § första stycket). - Vad gäller invändningen att ansökningen hos regeringen kommit in för sent finner Regeringsrätten inte skäl att göra annan bedömning än den regeringen gjort. - I fråga om förutsättningarna för förköp enligt 1 § första stycket förköpslagen har kommunen hänvisat till den planering som gjorts för det aktuella området och som kommit till uttryck i översiktsplanen och en projektplan för 2003-2005. Vad sökandena invänt visar inte att regeringens bedömning i denna del innebär att beslutet strider mot förköpslagen. - Om en kommun har förklarat sig avstå från att utöva förköpsrätt i fråga om en tillämnad försäljning får enligt 4 § förköpslagen förköp ej ske med anledning av försäljningen. Kommunstyrelsens beslut år 2000 att avstå från förköp avseende fastigheter som åsatts viss fastighetskod är generellt och avser inte en viss försäljning. Bestämmelsen i 4 § förköpslagen är således inte tillämplig. Inte heller i övrigt är beslutet utformat på ett sådant sätt att detta utgör hinder för kommunen att besluta om förköp avseende den aktuella försäljningen. - Enligt 9 § första stycket 4 förköpslagen skall tillstånd till förköp vägras om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Denna s.k. obillighetsregel syftar till att ge möjlighet att efter omständigheterna i det enskilda fallet göra undantag från förköpsrätten, när ett kullkastande av det tillämnade köpet skulle verka stötande. Vidare framhålls det i förarbetena att förköp i princip bara bör få ske när priset har bestämts efter marknadsmässiga grunder. Samtidigt betonas att redan det förhållandet att köparen gjort en god affär inte motiverar att kommunen hindras från att utöva förköpsrätten. Det är först när det av omständigheterna framgår att parterna åsyftat att i särskild grad gynna köparen som ett undantag från förköpsrätten kan vara motiverat (prop. 1967:90 s. 83 f. och 141). - Den avtalade köpeskillingen kan framstå som förmånlig för sökandena. Som har framgått skall det dock göras en helhetsbedömning av transaktionen. I målet finns inte tillräckligt underlag för att vid en sådan bedömning dra slutsatsen att ett förköp skulle strida mot obillighetsregeln. - Det har inte heller framkommit att regeringen i något annat avseende felbedömt fakta eller att det vid regeringens handläggning förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. - Det nu sagda innebär sammanfattningsvis att sökandena inte visat att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som de har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2007-05-02, Ritseson)