RÅ 2007:40
Ett avtal enligt 17 a § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade om kostnadsansvar för insatser för en enskild som är bosatt i en annan kommun hindrar inte den enskilde från att vända sig till den kommunen med begäran om insatser. En sådan begäran skall prövas enligt huvudregeln om boendekommunens ansvar och inte som en ansökan om förhandsbesked.
Socialnämnden i Gnesta kommun avslog genom beslut den 12 januari 2005 en ansökan av M.M. om förhandsbesked enligt 16 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, avseende insatser enligt 9 § 9 och 10 LSS. Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande. Förutsättningar för att meddela M.M. förhandsbesked saknas eftersom någon verklig flytt till Gnesta inte sker och Täby kommun är att se som ansvarig kommun. Dessutom skulle ett beviljande av förhandsbesked direkt strida mot den förvaltningsrättsliga grundprincipen om gynnande besluts orubblighet och mot lagstiftningens avsikter.
Länsrätten i Södermanlands län
M.M. överklagade socialnämndens beslut och fick anses yrka att han skulle meddelas förhandsbesked om insatser enligt 9 § 9 och 10 LSS. Till stöd för överklagandet anförde han bl.a. följande. Han var folkbokförd i Gnesta kommun och hade bott i Gnesta i fem år. Han var medlem i Gnestas Socialdemokratiska parti och i Gnesta biodlarförening. Dessutom abonnerade han på Södermanlands Nyheter.
Socialnämnden vidhöll sitt beslut.
Domskäl
Länsrätten i Södermanlands län (2005-06-17, ordförande Gunnhagen) yttrade: Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. M.M. flyttade från Stockholm till Täby när han var elva år. Det visade sig tidigt att M.M. hade autism. När M.M. var tre år placerades han på Mora park och kom 1987 till Mikaelgården. M.M. har sedan dess haft boende och skola inom antroposofisk verksamhet. Han flyttade den 21 januari 2000 till Ringvägens gruppbostad i Gnesta. Täby kommun skall enligt avtal mellan Täby kommun och Gnesta kommun svara för kostnaderna för insats enligt 9 § 9 LSS för M.M. Avtalet gäller fr.o.m. den 1 januari 2000 och tills vidare. Genom Täby kommun fick M.M. även en dagverksamhetsplats enligt 9 § 10 LSS i Mölnbo på Högklint. Han klarar att gå upp på morgonen och göra en enkel frukost och kan själv handla till frukosten. Med stöd av personal kan M.M. städa, tvätta och laga mat. Han har hög integritet och är inte medveten om sitt funktionshinder. På fritiden läser M.M. reseskildringar, som han lånar på biblioteket, och tycker om att surfa på Internet. M.M. är med i ett par föreningar i Gnesta. Behovet i övrigt omfattar alla livsområden, psykiskt, fysiskt och socialt. M.M. kan endast lämnas ensam korta stunder. Täby kommun har bedömt att han tillhör personkrets enligt 1 § 1 LSS. - Under rubriken "Bedömning" i utredningen anför socialnämnden bl.a. följande. I det aktuella fallet är M.M. redan bosatt i Gnesta kommun vid boende som tillhandahålls av Gnesta kommun enligt avtal med Täby kommun. Rätten till förhandsbesked förutsätter att den enskilde verkligen flyttar från en kommun till en annan. Redan den omständigheten att det inte är fråga om någon avflyttning från Täby till Gnesta gör att förutsättningar för att meddela förhandsbesked saknas. Den nuvarande bosättningen och folkbokföringen saknar betydelse i fråga om vilken kommun som är ansvarig. Skyldigheten att svara för M.M:s behov av stöd och service i en omfattning som tillförsäkrar goda levnadsvillkor åvilar Täby kommun. Skyldigheten för Täby kommun gäller över tid så länge behovet av aktuella insatser föreligger. I sådana fall som omfattas av 17 a § LSS är bestämmelsen om förhandsbesked inte tillämplig. Täby kommuns beslut om insatser enligt LSS för M.M. är ett gynnande förvaltningsbeslut. Täby kommun har varken meddelat eller delgivit M.M. någon skriftlig besvärshänvisning om att avbryta den tidigare beviljade insatsen. M.M. har därför fortfarande ett gynnande förvaltningsbeslut om boende och daglig verksamhet som det åligger Täby kommun att verkställa. M.M:s förhållanden och behov är oförändrade. Han borde därför kräva fortsatt verkställighet från Täby kommun. - Enligt 1 § 1 LSS innehåller denna lag bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. - Enligt 7 § första stycket LSS har personer som anges i 1 § rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 LSS har, under samma förutsättningar, enligt 7 § första stycket även rätt till insatser enligt 9 § 10. Den enskilde skall enligt 7 § andra stycket LSS genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall enligt samma stycke vara varaktiga och samordnade. De skall enligt 7 § andra stycket LSS anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. - Insatserna för särskilt stöd och service är enligt 9 § 9 LSS bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna och enligt 9 § 10 LSS daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. - Av 16 § första stycket LSS framgår följande. En kommuns ansvar enligt denna lag gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. Om en person som anges i 1 § tänker bosätta sig i en kommun, skall kommunen på ansökan meddela förhandsbesked om rätten till insatser från kommunen enligt 9 §. Vid prövningen av en ansökan om förhandsbesked skall bestämmelserna i denna lag gälla. Kommunen skall utan dröjsmål planera och förbereda insatser som förhandsbeskedet ger den enskilde rätt till om han bosätter sig i kommunen. Förhandsbeskedet gäller under sex månader räknat från den dag då insatserna blir tillgängliga för den enskilde. - Enligt 17 a § LSS får utan hinder av 16 § första stycket en kommun om särskilda skäl föreligger träffa avtal om kostnadsansvar för insatser enligt 9 § för en enskild som genom insats enligt 9 § 8 eller 9 inte längre är eller inte kommer att vara bosatt i kommunen. Sådant avtal får enligt 17 a § LSS träffas med en annan kommun eller med en enskild vårdgivare i en annan kommun. - Möjligheten för en kommun att teckna avtal med en annan kommun eller en enskild vårdgivare i en annan kommun förändrar inte den grundläggande utgångspunkten i LSS. Den är att insatserna i första hand skall tillgodoses i den kommun där man är folkbokförd, dvs. i hemkommunen. Kommunerna har ett grundläggande ansvar för sina invånares tillgång till bostäder med god tillgänglighet och standard oberoende av stöd- och vårdbehov. Bestämmelsen i 9 § 9 LSS ger dessutom den som tillhör lagens personkrets rätt till personligt anpassad bostad med nödvändigt personellt stöd och service. Den utökade avtalsmöjligheten innebär inte heller någon förändring vad gäller rätten att flytta till en annan kommun. Avtalsmöjligheten påverkar inte den enskildes rätt att ansöka om förhandsbesked enligt 16 § LSS. Om han eller hon önskar flytta skall ansökan som tidigare behandlas som om den enskilde var bosatt i kommunen dit ansökan lämnas. För personer som själva väljer att flytta till en annan kommun föreligger inget ansvar hos den ursprungliga kommunen (prop. 2000/01:6 s. 9 f.). - Ett avtal enligt 17 a § LSS påverkar inte den enskildes rätt att ansöka om förhandsbesked enligt 16 § LSS. M.M. har därför, trots att Täby kommun träffat avtal med Gnesta kommun om kostnadsansvar för Täby kommun för insats enligt 9 § 9 LSS, rätt att ansöka om förhandsbesked enligt 16 § LSS hos Socialnämnden i Gnesta kommun. Överklagandet skall därför bifallas och målet återförvisas till Socialnämnden i Gnesta kommun för prövning av ansökan om förhandsbesked. - Länsrätten bifaller överklagandet och återförvisar målet till Socialnämnden i Gnesta kommun för prövning av ansökan om förhandsbesked enligt 16 § LSS.
Kammarrätten i Stockholm
Socialnämnden överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens avgörande och fastställa nämndens beslut. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Länsrättens bedömning bygger på en felaktig tolkning av förarbetsuttalandena jämfört med sakförhållandena i nu aktuellt fall. Avsikten med förarbetsuttalandena är att en inflyttningskommun inte skall kunna hänvisa till möjligheten för avflyttningskommunen att ta på sig ett ansvar enligt 17 a § LSS när en brukare på eget initiativ vill flytta till inflyttningskommunen. I nu aktuellt fall är en sådan situation över huvud taget inte för handen. Täby kommun har redan tidigare åtagit sig ett ansvar enligt 17 a § LSS genom de avtal kommunen ingått om köp av dels boende från Gnesta kommun, dels daglig verksamhet från privat vårdgivare. Länsrätten har vidare bortsett från att det inte är fråga om någon avflyttning från en kommun och inflyttning i en annan kommun. Som socialnämnden framhållit inför länsrätten är regeln om förhandsbesked endast tillämplig vid reella flyttar grundade på brukarens egen önskan. I sammanhanget bör noteras att initiativet till ansökan om förhandsbesked skett efter direkta påtryckningar från Täby kommun. Vidare bör noteras att brukaren inte har någon som helst önskan att flytta någonstans över huvud taget, utan att bo kvar i sitt nuvarande boende och få daglig verksamhet i den omfattning som denne har rätt till enligt gällande (varken upphävt eller omprövat) rättighetsbeslut enligt LSS från Täby kommun. Enligt nämndens uppfattning öppnar länsrättens avgörande upp för en export av funktionshindrade till andra kommuner helt i strid mot lagens intentioner och principer. Ytterligare en konsekvens av länsrättens avgörande är att det öppnar upp för en oerhörd kostnadsövervältring på de kommuner där boendeplatser har köpts från andra kommuner. Det rycker också helt undan grunden för möjligheterna till en likvärdig LSS- verksamhet i hela landet, inbegripet de kommuner som i likhet med Gnesta har flera privata vårdgivare belägna i kommunen. Samtidigt tar det helt bort incitamenten för kommuner att vilja sälja boendeplatser till andra kommuner i de fall det är förenligt med lagen (jfr 17 a § LSS) och i brukarens intresse för att få kvalitativt goda insatser.
M.M. förelades att svara i målet men hördes inte av.
Kammarrätten förordnade i beslut den 14 juli 2005 att länsrättens avgörande inte skulle gälla tills vidare eller till dess kammarrätten förordnade annat.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2005-10-31, Dinnetz, Sundlöf, referent, Ladvall) yttrade: Vad socialnämnden anfört i kammarrätten och vad som i övrigt förekommit i målet föranleder inte annan bedömning än den länsrätten gjort. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet. - Kammarrättens beslut den 14 juli 2005 gäller inte längre.
Regeringsrätten
Socialnämnden i Gnesta kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens och länsrättens beslut och fastställa nämndens beslut. Till stöd för sin talan åberopade socialnämnden vad nämnden tidigare hade anfört och tillade bl.a. följande. Länsrättens och kammarrättens beslut strider direkt mot ordalydelsen av och innehållet i regeln om förhandsbesked i 16 § LSS. Av bestämmelsen följer att dess tillämplighet förutsätter dels att fråga är om flyttning till annan kommun, dels att det föreligger en vilja hos den enskilde brukaren att flytta. Socialnämndens uppfattning är att ingen av dessa förutsättningar är uppfylld i det aktuella fallet. För det första har M.M. ingen önskan att flytta utan enbart att bo kvar i samma boende och få samma dagliga verksamhet som följer av det alltjämt formellt gällande och icke upphävda eller omprövade beslutet från Täby kommun. För det andra sker ingen flyttning till Gnesta då han redan bor och är folkbokförd där.
M.M. hördes inte av.
Regeringsrätten (2007-06-14, Billum, Nordborg, Eliason, Brickman, Knutsson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 16 § första stycket LSS gäller en kommuns ansvar enligt samma lag gentemot dem som är bosatta i kommunen. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller vidare att om en person som anges i 1 § (dvs. som omfattas av bestämmelserna i LSS) tänker bosätta sig i en kommun, skall kommunen på ansökan meddela förhandsbesked om rätten till insatser från kommunen enligt 9 §. Vid prövningen skall bestämmelserna i LSS gälla. Kommunen skall utan dröjsmål planera och förbereda de insatser som förhandsbeskedet ger den enskilde rätt till om han bosätter sig i kommunen. Förhandsbeskedet gäller under sex månader räknat från den dag då insatserna blir tillgängliga för den enskilde.
Huvudregeln i LSS är således att det är den kommun där den enskilde är bosatt som har ansvar för att den enskilde får de insatser enligt lagen som han är berättigad till. Med bosättning avses i regel den ort där den enskilde är folkbokförd (prop. 1992/93:159 s. 185). Bestämmelsen om förhandsbesked kompletterar denna regel och har till syfte att underlätta för funktionshindrade som önskar flytta mellan olika kommuner. Särskilt för den som är beroende av bostad med särskild service kan detta annars vara ett problem. Genom den aktuella bestämmelsen har den enskilde, om han vill flytta till en annan kommun, rätt att i förväg få besked om rätten till insatser i den kommunen. Skyldigheten att tillhandahålla insatser inträder dock först sedan sökanden flyttat till kommunen.
År 2000 infördes i LSS en särskild bestämmelse, 17 a §, om avtal mellan kommuner om kostnadsansvar för vissa insatser (boende) enligt lagen till personer som inte längre kommer att vara bosatta i kommunen. Bestämmelsen utgör ett undantag från huvudregeln i 16 § första stycket om boendekommunens ansvar och förutsätter för sin tillämpning att det föreligger särskilda skäl. Av förarbetena till 17 a § (prop. 2000/01:6 s. 9 f.) framgår bl.a. att, om den enskilde senare själv väljer att stadigvarande bosätta sig på den nya orten, detta inte kan ifrågasättas med hänvisning till det upprättade avtalet. I sådana fall övergår ansvaret till den nya kommunen. Den utökade avtalsmöjligheten innebär inte heller någon förändring vad gäller rätten att flytta till en annan kommun. Avtalsmöjligheten påverkar inte den enskildes rätt att ansöka om förhandsbesked enligt 16 § LSS.
Frågan i målet är om Gnesta kommun bort pröva ansökan från M.M. om förhandsbesked enligt 16 § andra stycket LSS om insatser enligt 9 § 9 och 10 LSS (bostad med särskild service samt daglig verksamhet).
Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. M.M. har autism och har bedömts tillhöra personkretsen i 1 § 1 LSS. Han har tidigare fått insatser enligt 9 § 9 och 10 genom Täby kommun. Han flyttade den 21 januari 2000 till en gruppbostad i Gnesta. Enligt avtal mellan Täby och Gnesta kommuner skulle Täby svara för kostnaderna för M.M:s boende. Genom Täby kommun fick M.M. även dagverksamhetsplats. År 2004 sade Täby kommun upp avtalen om bostad och daglig verksamhet. M.M:s gode man informerades härom genom en skrivelse från socialkontoret i Täby. Den gode mannen vände sig i slutet av året till Gnesta kommun och begärde förhandsbesked enligt LSS "så att M inte står utan boendestöd och arbete efter nyår".
M.M. har således bott i Gnesta kommun sedan år 2000 och är även folkbokförd där. Det står klart att hans önskan är att bo kvar i Gnesta där han har sitt sociala nätverk. Den situation som avses i 16 § andra stycket LSS om förhandsbesked föreligger alltså inte, varför det saknats förutsättningar att pröva hans framställning enligt den bestämmelsen. I M.M:s fall blir i stället huvudregeln i 16 § första stycket om boendekommunens ansvar tillämplig. Den omständigheten att Täby kommun tidigare åtagit sig att svara för kostnaderna för boende och daglig verksamhet och att M.M. inte fått något beslut av Täby om upphörande av dessa insatser påverkar inte M.M:s rätt att, när han själv önskar bo kvar i Gnesta, i stället vända sig till den kommunen.
M.M:s rätt till insatser enligt 9 § 9 och 10 LSS har inte ifrågasatts i målet. Då han är stadigvarande bosatt i Gnesta kommun har denna kommun enligt 16 § första stycket samma lag att svara för att han tillhandahålls de insatser han begärt. Regeringsrätten finner på grund av det anförda att socialnämnden bort pröva M.M:s framställning om insatser som en begäran från någon som är bosatt i kommunen och inte enligt bestämmelsen om förhandsbesked.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver underinstansernas beslut och förklarar att Socialnämnden i Gnesta kommun har att pröva M.M:s framställning enligt 7 och 9 §§ LSS.