RÅ 2004:110

A.O. överklagade beslutet och anförde bl.a. följande. Hon tillhör personkretsen enligt 1 § LSS och har gett uttryck för sin klara avsikt att flytta till Lund. Hon har därför rätt till förhandsbesked enligt 16 § LSS. Nämndens tillämpning av 16 § LSS innebär att en funktionshindrad person aldrig kan flytta från en kommun till en annan kommun, i vart fall inte om denne är bosatt i en kommun som fullgör sina skyldigheter enligt LSS. Denna tillämpning står helt i strid med syftet med 16 § LSS, nämligen att underlätta för funktionshindrade att flytta mellan olika kommuner. Det kan inte bortses från att nämndens tolkning influeras av att inflyttningskommunen, vid ett positivt förhandsbesked, påtar sig det ekonomiska ansvaret för samtliga insatser för sökanden. I samband med skolslutet 1983 ansökte hon om gruppbostad i Lund, men kom därefter i samråd med sina föräldrar fram till att hon ville bo i föräldrahemmet. Hon delar inte nämndens åsikt att ett boende i Lund varken avståndsmässigt eller innehållsmässigt skulle innebära någon skillnad för henne. Hon åker buss till och från sin arbetsplats i Lund. Vid kvällsaktiviteter tillsammans med sina arbetskamrater finner hon det otryggt att åka buss till Lund, varför hon anlitar färdtjänst. Egenavgiften för färdtjänst uppgår till 40 kr enkel resa, vilket med tre aktiviteter per vecka innebär 240 kr i egenavgifter. Hon måste därför av ekonomiska skäl begränsa sitt deltagande i sådana aktiviteter. Hennes önskan att kunna umgås med sina vänner och arbetskamrater är en högst naturlig önskan från en kvinna som fyllt 40 år. Enligt förarbetena till LSS skall verksamheten vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet och den enskilde skall ges största möjliga inflytande och medbestämmande över det stöd som ges.

Vård- och omsorgsnämnden ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Nämnden vidhåller att A.O. har goda levnadsvillkor med nuvarande insatser i nuvarande boende. I samband med att A.O. flyttade till sin nuvarande gruppbostad erbjöds hon plats i gruppbostad på Gunnesbo i Lund. Hon valde i stället att bo i Burlövs kommun. Gruppbostäder enligt 9 § 9 LSS har i Lunds kommun samma utformning och inriktning som i Burlövs kommun. Någon tidsvinst vid daglig sysselsättning eller fritidsaktiviteter uppnås inte heller då gruppbostäder inom Lunds kommun är lokaliserade inom hela kommunen. De är sällan förlagda till centrum och kan ha ett avstånd om 10-12 km till fritidsaktiviteter i centrala Lund. A.O. har tidigare 1999 och 2000 ansökt om förhandsbesked och fått avslag som inte överklagats. Hennes situation har inte förändrats på något sätt sedan dess. Genom platsköp av Burlövs kommun har flertalet vuxna med utvecklingsstörning sin dagliga verksamhet förlagd till dagcenter inom Lunds kommun, då Burlövs kommun saknar eget dagcenter. Inga diskussioner förs mellan kommunerna om uppsägning av gällande avtal om platsköp. Det har således inte skett några förändringar beträffande resor och fritidsaktiviteter för A.O. Det är inte heller någon skillnad avstånds- och resmässigt från hennes nuvarande bostad i Arlöv till daglig verksamhet och fritidsaktiviteter. Hennes situation skulle inte förändras genom en flyttning till Lund utan hon har lika stora möjligheter att delta i aktiviteter och hålla kontakt med arbetskamrater genom nuvarande LSS-insatser i Burlövs kommun. Den enskildes avsikt att flytta till kommunen är avgörande för om inflyttningskommunen skall pröva ansökan, men är inte en tillräcklig förutsättning för bifall till ansökan. Prövningen av den sökandes rätt till insats enligt 9 § LSS omfattar samtliga förutsättningar i 7 § LSS, alltså även frågan om insatsen är en nödvändig förutsättning för att den sökande skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. A.O. åberopar avståndet mellan Arlöv och Lund samt reskostnaderna som skäl för att flytta till Lund. Frågan om skälen till flyttning får beaktas vid rättighetsprövningen har en avgörande betydelse i målet. Kammarrätten i Stockholm har i flera mål klargjort att ovillkorlig rätt till insats inte föreligger för att möjliggöra flyttning mellan kommuner på kort avstånd från varandra när behoven är tillgodosedda i hemortskommunen samt att ett begränsat resavstånd inte innebär rätt till insats av inflyttningskommunen enbart för att få kortare resavstånd. A.O:s ansökan avslogs därför att hon inte ansågs uppfylla förutsättningarna i 7 § LSS. Hennes behov är tillgodosedda och hon måste anses vara tillförsäkrad goda levnadsvillkor. Hennes önskan att slippa ett så begränsat resavstånd som mellan Arlöv och Lund kan inte vara skäl att frångå denna uppfattning. Det är bosättningskommunen Burlöv som har huvudansvaret för A.O. Burlövs kommun har möjlighet att anlita annan entreprenör om kommunen finner anledning att bereda henne bostad utanför Burlövs kommun.

Länsrätten i Skåne län (2002-06-25, ordförande Ivstam), som höll muntlig förhandling, yttrade efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser i LSS: Länsrättens bedömning - I målet är ostridigt att A.O. tillhör personkrets som avses i 1 § LSS. Hon är därför berättigad till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § LSS om hon behöver sådan hjälp i sin livsföring och hennes behov inte tillgodoses på annat sätt. Hon är även berättigad till förhandsbesked enligt 16 § LSS. - A.O. har ansökt om förhandsbesked om rätten till insats enligt 9 § 9 LSS. I målet är fråga om hon har rätt till insats enligt lagen i form av bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna i Lund mot den bakgrunden att hon sedan början av 1990-talet redan bor i ett gruppboende i Arlöv med stöd av 9 § 9 LSS. I målet är vidare ostridigt att A.O. önskar flytta till Lund. Av utredningen och vid den muntliga förhandlingen har framgått att A.O. under de snart tio år som hon har bott på gruppboendet i Arlöv försökt att anpassa sig och finna sig till rätta där, men att hon sedan en längre tid tillbringar samtliga veckoslut och helger i föräldrahemmet på grund av stark vantrivsel och upplevelser av otrygghet i gruppboendet i Arlöv. Vidare har framkommit att det inte finns några fritidsaktiviteter för henne i Arlöv och att hennes arbete, vänner och fritidsaktiviteter finns i Lund, där hon också hittar väl och kan ta sig fram och klara sig på egen hand. - Med hänsyn till vad som framkommit om A.O:s förhållanden vid gruppboendet i Arlöv, vilka medfört att hon tillbringar huvuddelen av sin fritid i föräldrahemmet, kan hon inte genom sitt nuvarande boende anses vara tillförsäkrad goda levnadsvillkor. Boendet i Arlöv stärker inte heller hennes förmåga att leva ett självständigt liv. Hennes behov av den sökta insatsen kan således inte anses vara tillgodosett. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet finner länsrätten av A.O. är berättigad till det sökta förhandsbeskedet. - Länsrätten bifaller överklagandet och ålägger Vård- och omsorgsnämnden i Lunds kommun att lämna A.O. förhandsbesked enligt 16 § LSS innebärande att A.O. är berättigad till sökt insats enligt 9 § 9 LSS.

Vård- och omsorgsnämnden i Lunds kommun överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom och fastställa nämndens beslut samt anförde bl.a. följande. Det är ostridigt att A.O. tillhör personkretsen i 1 § LSS, att hon önskar flytta till Lund och att hon genom Burlövs kommun erhåller insats i form av bostad med särskild service. A.O. är tillförsäkrad goda levnadsvillkor genom sitt nuvarande gruppboende i Arlöv. Närhetsprincipen är uppfylld eftersom det är endast ca en mil mellan Arlöv och Lund. 16 § LSS tillgodoser den enskildes rätt att flytta till en annan kommun enbart om det inte är möjligt att pendla mellan kommunerna. Även om den enskilde i största möjliga utsträckning skall ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges har denne ingen ovillkorlig rätt att erhålla en viss bestämd insats. En gruppbostad i Lund garanterar inte heller att A.O. får närmare till sin dagliga verksamhet eller sina vänner.

A.O. ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet.

Kammarrätten i Göteborg (2003-08-26, Åberg, Grankvist, referent, Wikner), som i beslut den 18 juli 2002 förordnat att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla (inhibition), yttrade: Av specialmotiveringen till 16 § andra stycket LSS (prop. 1992/93:159 s. 185) framgår bl.a. följande. Syftet med bestämmelsen är att underlätta för funktionshindrade att flytta mellan olika kommuner. Särskilt för dem som är beroende av bostad med särskild service kan detta annars vara ett problem. Om en enskild vill flytta från en kommun till annan har denne rätt att i förväg få besked av inflyttningskommunen om rätten till insatser i denna kommun. Avsikten att flytta till kommunen måste vara klar och bestämd. En ansökan om förhandsbesked från en person som tänker bosätta sig i kommunen skall behandlas på samma villkor som om han var bosatt där. - Av betydelse för bedömningen i målet är också den bestämmelse om rätten att ansöka om hjälp av en annan kommun som finns i 2 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:124 s. 128 f.) sägs bl.a. följande. När fråga uppkommer om flyttning till en annan kommun är i de flesta fall det faktiska behovet av bistånd redan tillgodosett i hemkommunen genom att personen bor i ett särskilt boende. Frågan om rätt till bistånd i annan kommun har prövats rättsligt men avslagits med hänvisning till vistelsekommunens ansvar. Rätten att få en ansökan om hjälp i hemmet och/eller särskilt boende prövad av en annan kommun bör regleras i en särskild bestämmelse i socialtjänstlagen. En sådan ansökan bör behandlas som om den enskilde var bosatt i den andra kommunen. Det förhållande att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövningen. - Det finns inte något formellt hinder för den som tillhör LSS:s personkrets att ansöka om insatser enligt den nya bestämmelsen i socialtjänstlagen. I allmänhet torde dock de insatser som avses med 6 f § socialtjänstlagen inte vara tillräckliga för att tillgodose det behov av omsorg som dessa personer har. De kan då i stället utnyttja sin rätt till förhandsbesked om insatser enligt LSS. - Mot denna bakgrund finner kammarrätten att Lunds kommun vid sin prövning av A.O:s rätt till insatser inte kan beakta huruvida hennes behov är tillgodosett i Burlövs kommun. Eftersom det är ostridigt att A.O. tillhör personkretsen i 1 § LSS, att hon önskar flytta till Lunds kommun och att hon har behov av den sökta insatsen kan överklagandet följaktligen inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet. - Domen innebär att inhibitionsbeslutet inte längre gäller.

Vård- och omsorgsnämnden i Lunds kommun yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle besluta att A.O. inte hade rätt till förhandsbesked enligt 16 § LSS innebärande att hon var berättigad till sökt insats enligt 9 § 9 LSS. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Att insatserna skall vara lätt tillgängliga som anges i 7 § andra stycket LSS är ett uttryck för den s.k. närhetsprincipen. Principen innebär att de insatser som erbjuds så långt som möjligt skall ligga geografiskt nära den funktionshindrades invanda miljö. Kammarrätten har analogt tillämpat socialtjänstlagen och inte tagit hänsyn till samtliga bestämmelser i LSS. Något stöd för en analog tillämpning finns inte. Nämnden anser att det genom förarbetena är tydligt att rätten till förhandsbesked enligt 16 § LSS skall bedömas precis som om A.O:s befintliga boende låg inom kommungränsen och att hänsyn då måste tas till om hon är tillförsäkrad goda levnadsvillkor genom det befintliga boendet. Om hennes ansökan om förhandsbesked bedöms som om hon redan varit bosatt i Lunds kommun, skall bl.a. närhetsprincipen beaktas. A.O. har genom sitt boende i Burlövs kommun ca 1 mil till sin dagliga verksamhet och sina vänner i Lund. Burlöv och Lund ligger inom det storstadsområde som normalt benämns Malmö- Lundområdet. Nämnden anser att den enskildes behov av insatsen skall bedömas på samma sätt i de fall en enskild vill flytta inom en kommun som om denne vill flytta mellan två kommuner. Vid flyttning inom en kommun skall den enskildes önskemål tillgodoses i största möjliga utsträckning. Kommunen torde dock bara ha skyldighet att tillmötesgå en önskan om ett annat boende inom kommunen om den enskildes behov inte tillgodoses genom den insats personen redan erhåller.

A.O. bestred nämndens ändringsyrkande. Vidare bestred hon att hennes behov var tillgodosedda av Burlövs kommun då hon inte var tillförsäkrad goda levnadsvillkor i sitt nuvarande boende.

Socialstyrelsen avgav yttrande i målet och anförde bl.a. följande.

Det är ostridigt i målet att A.O. tillhör personkretsen i 1 § LSS, att hon har uttryckt en klar och bestämd önskan att flytta till Lunds kommun och att hon har behov av insatsen bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS. - Bestämmelsen om rätt till förhandsbesked har till syfte att underlätta för personer med funktionshinder att flytta mellan kommuner. Det framgår varken av LSS eller dess förarbeten att det krävs ett visst avstånd mellan kommunerna för att den enskilde skall kunna erhålla ett förhandsbesked om rätt till insatser i en annan kommun. Rätten till förhandsbesked avser personer med funktionshinder som önskar flytta från en kommun till en annan. Det relativt korta avståndet mellan A.O:s boende i Burlöv och Lunds kommun utgör enligt Socialstyrelsen inget skäl att avslå hennes ansökan. - A.O. bor redan i dag i bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS i Burlövs kommun. En fråga i målet är huruvida hennes behov därmed kan anses tillgodosett enligt 7 § LSS. I målet har rätten till förhandsbesked enligt LSS jämförts med 2 kap. 3 § socialtjänstlagen som ger bl.a. äldre och personer med funktionshinder rätt att ansöka om insatser i en kommun som den enskilde avser att flytta till. Av andra stycket i sistnämnda paragraf framgår att det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen inte får beaktas vid prövning av en sådan ansökan. Någon motsvarande skrivning finns inte i 16 § andra stycket LSS. Innebär detta att en ansökan om förhandsbesked enligt 16 § andra stycket LSS kan avslås med hänvisning till att sökanden redan har den begärda insatsen i sin hemkommun och att behovet därmed är tillgodosett? - Som framgår ovan är syftet med bestämmelsen om förhandsbesked i LSS att underlätta för personer med funktionshinder att flytta mellan kommuner. I förarbetena till LSS betonas att särskilt för personer som är beroende av bostad med särskild service kan detta annars vara ett problem. Enligt Socialstyrelsen torde den som önskar flytta till bostad med särskild service i en annan kommun i de allra flesta fall redan ha en sådan insats i hemkommunen. Att avslå en ansökan om förhandsbesked med hänvisning till att sökanden har motsvarande insats i hemkommunen måste anses strida mot syftet med bestämmelsen om förhandsbesked. Det kan också ifrågasättas om en sådan tolkning överensstämmer med den allmänna bestämmelsen i 5 § LSS som anger att verksamheten enligt lagen syftar till att ge den enskilde möjlighet att leva som andra och att delta i samhällslivet på samma villkor som de som inte har funktionshinder. - Syftet med bestämmelsen i 16 § andra stycket LSS är att underlätta för personer med funktionshinder att flytta mellan kommuner. Bestämmelsen är enligt Socialstyrelsen tillämplig även när det är fråga om att flytta till en näraliggande kommun. Med hänsyn till syftet med rätten till förhandsbesked kan det inte anses förenligt med 16 § andra stycket LSS att avslå en ansökan med hänvisning till att den enskildes behov är tillgodosett genom insatser i hemkommunen. Socialstyrelsen anser därför att A.O. har rätt till ett förhandsbesked av vilket det framgår att hon beviljas bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS i Lunds kommun.

Regeringsrätten (2004-06-28, Billum, Eliason, Wennerström, Nord, Stävberg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 § första stycket LSS har personer som anges i 1 § rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § första stycket 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Enligt andra stycket i samma paragraf skall den enskilde genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.

I 9 § 9 anges bostad med särskild service för vuxna (i det följande benämnt gruppboende) bland de insatser vartill 7 § sålunda hänvisar.

Enligt 16 § första stycket LSS gäller en kommuns ansvar enligt lagen gentemot dem som är bosatta i kommunen. I andra stycket i samma paragraf föreskrivs att om en person som anges i 1 § tänker bosätta sig i en kommun, skall kommunen på ansökan meddela förhandsbesked om rätten till insatser enligt 9 §. Vid prövningen av en ansökan om förhandsbesked skall bestämmelserna i LSS gälla.

Det är ostridigt att A.O. hör till den personkrets i LSS som har rätt till insats i form av bl.a. gruppboende om hennes behov inte tillgodoses på annat sätt. Frågan i målet gäller om A.O. har rätt till positivt förhandsbesked av Lunds kommun enligt 16 § LSS angående rätt till gruppboende i den kommunen trots att hon redan bor i ett gruppboende i en närbelägen kommun och endast har ett avstånd på ca 1 mil till sina aktiviteter i Lund.

Av utredningen i målet framgår bl.a. följande.

A.O., som nu är 43 år, ansökte i samband med skolslutet 1983 om gruppboende i Lund. Emellertid bestämdes att hon i stället skulle bo i föräldrahemmet. Samtidigt började hon i daglig verksamhet i form av arbete vid Korpens kansli i Lund. År 1992 flyttade hon till det gruppboende i Burlöv där hon alltjämt bor. Hon arbetar fortfarande i Lund och åker buss till och från arbetsplatsen. Hon har sina fritidsaktiviteter och sina vänner i Lund. Vid kvällsaktiviteter finner hon det otryggt att åka buss och anlitar då färdtjänsten. Hon har två gånger tidigare ansökt om förhandsbesked för gruppboende i Lund men fått avslag.

Kammarrätten har vid sin prövning av målet åberopat bestämmelsen i 2 kap. 3 § socialtjänstlagen angående rätt för äldre, svårt handikappade och sjuka vilka önskar flytta till en annan kommun att få ansöka hos den kommunen om behövliga vård- och omsorgsinsatser. En sådan ansökan skall behandlas som om den enskilde vore bosatt i inflyttningskommunen. Enligt andra stycket i nämnda paragraf får det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen inte beaktas vid prövning av en sådan ansökan.

Den nämnda bestämmelsen i socialtjänstlagen, som har en delvis annorlunda bakgrund än 16 § andra stycket LSS, infördes ursprungligen år 1997 som en paragraf (6 h §) i den äldre socialtjänstlagen (1980:620). Det andra stycket hade ingen motsvarighet i det ursprungliga utredningsförslaget (se SOU 1996:161 Rätt att flytta) utan infördes på förslag av en remissinstans. Varken i det lagstiftningsärendet eller i samband med införandet av den nya socialtjänstlagen föreslogs några följdändringar i LSS. Enligt Regeringsrättens mening kan inte den i och för sig närliggande bestämmelsen i socialtjänstlagen läggas till grund för slutsatser om innebörden av 16 § LSS, utan denna måste ges en självständig tolkning mot bakgrund av bestämmelsens syfte och vad som förutsatts vid dess tillkomst.

Förarbetena till 16 § LSS är tämligen knapphändiga. Av propositionen (prop. 1992/93:159) framgår i huvudsak att den enskildes avsikt att flytta måste vara klar och bestämd, samt att en ansökan om förhandsbesked skall behandlas på samma villkor som om den enskilde var bosatt i kommunen. Det senare ledet synes innebära att den enskildes ansökan skall prövas efter samma kriterier som kommunen tillämpar i förhållande till sina egna kommunmedlemmar, dvs. varken bättre eller sämre än dessa. Bestämmelsen kan alltså inte anses innebära någon rätt till förtur eller liknande.

Vid sådant förhållande inställer sig frågan vilken hänsyn som skall tas till att sökanden redan har den sökta insatsen, antingen det är i den aktuella kommunen eller i en närbelägen kommun. Vid en prövning av en begäran om byte av boende inom kommunen är det tydligt att omständigheter som geografisk belägenhet och möjligheter till förflyttning kan spela en roll för bedömningen. Det förefaller i och för sig inte orimligt att detsamma skulle gälla i det fall det är fråga om angränsande kommuner och mycket korta avstånd och den sökande redan bor i ett gruppboende som i praktiken inte ligger mera avlägset från de aktiviteter eller annat som sökanden önskar utnyttja i den nya kommunen än om sökanden varit bosatt i ett befintligt gruppboende där. Å andra sidan måste beaktas att de som ansöker om insatser enligt LSS i annan kommun så gott som alltid får antas redan ha sådana insatser i sin hemkommun. Om inte syftet med 16 § andra stycket LSS - att möjliggöra också för svårt funktionshindrade att flytta dit de önskar - skall förfelas, torde utrymmet för att ta hänsyn till i vad mån behovet av insatser är tillgodosett i hemkommunen vara ytterst begränsat. När det är frågan om flyttning mellan kommuner på större avstånd från varandra torde frågan över huvud taget inte uppkomma. Undantagsvis synes emellertid en prövning i inflyttningskommunen enligt de kriterier som den tillämpar gentemot sina egna kommunmedlemmar kunna utfalla så att behovet av en sådan insats som gruppboende kan anses tillgodosett genom insatser i en närbelägen kommun.

A.O. har sedan länge arbete, vänner och aktiviteter i Lund och därmed en varaktig anknytning till denna kommun. Hennes önskan att flytta till Lund är klar och bestämd och ger uttryck för ett välgrundat ställningstagande beträffande hennes framtida boende och förhållanden i övrigt. Enligt Regeringsrättens mening kan det under dessa omständigheter inte anses förenligt med 16 § andra stycket LSS att vägra henne möjlighet att bosätta sig där hon önskar, oavsett att gruppboendet i Burlöv tillgodoser hennes behov av stöd och service i boendet. Överklagandet skall därför avslås.