RÅ 2008 not 111

Not 111. Ansökan av Luokta-Mavas sameby om rättsprövning av beslut ang. upplåtelse av mark för turistanläggning inom renskötselområde. - Länsstyrelsen i Norrbottens län avslog i beslut den 25 april 2006 L.R:s ansökan om markupplåtelse för turistanläggning på statens mark ovan odlingsgränsen i Mavas, Luokta-Mavas sameby i Arjeplogs kommun, Norrbottens län. Länsstyrelsens beslut överklagades hos regeringen av L.R. - I regeringens beslut lämnades inledningsvis följande upplysningar om ärendet. Av länsstyrelsens beslut framgår att platsen är belägen ovanför gränsen för obrutet fjäll enligt 4 kap. 5 § miljöbalken. I tilläggsyttrande från den 6 december 2006 framhåller länsstyrelsen även som skäl för avslag en intrångsbedömning enligt 32 § rennäringslagen (1971:437). Kommunen har tillstyrkt medan Loukta-Mavas sameby har avstyrkt markupplåtelse. Av handlingarna i ärendet framgår att i närområdet finns annan bebyggelse delvis bestående av uthyrningsstugor utarrenderade av länsstyrelsen till en privatperson. Platsen för ansökan ligger några kilometer öster om men utanför ett Natura 2000-område. L.R. har bl.a. uppgett följande. Planer finns att investera ca sju miljoner kronor i en turistanläggning bestående av några uthyrningsstugor med tillhörande ekonomibyggnader inklusive restaurang. Verksamheten skulle säsongsvis sysselsätta 2-3 anställda och han skulle själv bo på platsen. Området utgörs av en norrsluttning, vilket inte är attraktivt för renar och renskötsel har heller inte bedrivits på platsen på drygt 25 år. L.R. ingav ett yttrande från en tidigare ordförande i Baste sameby som bekräftar att området inte har utnyttjats för rennäringen under drygt 20 år. -Regeringen (Jordbruksdepartementet, 2007-01-11): Skälen för regeringens beslut.Regeringen har att ta ställning till om själva upplåtelsen är förenlig med gällande lagstiftning, inte omfattningen eller ytan utav ansökan. Enligt 4 kap. 5 § miljöbalken får bebyggelse och anläggningar i område för obrutet fjäll bl.a. komma till stånd om de behövs för det rörliga friluftslivet. Sökanden önskar tillskapa en anläggning med uthyrningsstugor i syfte att göra området tillgängligt för det rörliga friluftslivet. Detta måste anses kunna falla inom det av lagen utpekade ändamålet. I dagsläget får det i detta sammanhang också anses vara godtagbart att sökanden kan erbjuda möjlighet till förtäring på platsen. Ansökan omfattar dock inte någon utbyggnad av vägar eller dylikt, vilket särskilt bör noteras. Vad gäller påverkan på rennäringen kan konstateras att det redan på platsen finns bebyggelse, delvis av likartad karaktär, och att området dessutom under en längre tid inte aktivt nyttjats för renskötsel. Mot den bakgrunden får renskötseln inte anses påverkas väsentligt negativt av markupplåtelsen. - Regeringen finner vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i ärendet att markupplåtelse bör medges och att överklagandet därför bör bifallas. - Regeringens beslut. Regeringen ändrar på så sätt länsstyrelsens beslut att L.R. medges rätt till markupplåtelse för turistanläggning på statens mark ovan odlingsgränsen. Det ankommer på länsstyrelsen att bestämma lämplig yta samt i arrendeavtal fastställa villkor för bevarande av områdets karaktär. Någon utbyggnad av vägar eller dylikt ska inte ske på platsen. - Luokta-Mavas sameby ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Samebyn åberopade ett yttrande från Sametinget till stöd för sin talan samt anförde bl.a. följande. Regeringens handläggning har varit så bristfällig att regeringens beslut ska upphävas. Vidare strider beslutet mot gällande rätt och då särskilt 32 § rennäringslagen. - Den aktuella marken är belastad med renskötselrätt, som är en civil rättighet. Samebyn bedriver också renskötsel i det aktuella området som ligger inom samebyns året-runt-marker. Enligt 3 kap. 5 § miljöbalken ska markområden som har betydelse för rennäringen skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. I tillståndsärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) uppkommer ofta intressekonflikter med turistnäringen. Renskötselrättens starka ställning gör dock att samebyarna måste ha ett avgörande inflytande över hur marker som är viktiga för renskötseln förvaltas. Det aktuella beslutet strider mot de principer om restriktivitet för markupplåtelser som tidigare har gällt. -Handläggningen i regeringen har varit bristfällig då samebyn inte underrättades av regeringen om att länsstyrelsens beslut överklagats. Detta trots att skriftväxling pågått i ärendet hos regeringen. Dessutom förekommer det felaktiga uppgifter i ärendet. Bl.a. har hos regeringen åberopats ett intyg från en uppgiven f.d. ordförande i samebyn. Denne, som numera är avliden, är morbror till sökanden i markupplåtelseärendet och har aldrig varit ordförande i samebyn. Vidare är beslutet inte förenligt med regeringsformen och förvaltningsrättsliga grundsatser då allas likhet inför lagen inte beaktats och inte heller har saklighet och opartiskhet iakttagits när regeringen endast låtit en av parterna vara delaktig i beslutsprocessen och då samebyn inte beretts tillfälle att yttra sig i ärendet. Regeringens hantering i detta avseende strider mot bestämmelserna om partsinsyn och kommunikationsplikt i 16 och 17 §§förvaltningslagen (1986:223). I 7 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs vidare att sammanslutningar och enskilda ska ges tillfälle att yttra sig i denna typ av ärenden i den omfattning som behövs. Som rättighetsinnehavare borde samebyn fått yttra sig i ärendet hos regeringen innan det avgjordes. Regeringen har inte låtit samebyn bemöta påståenden som lagts till grund för beslutet. Denna underlåtenhet har påverkat beslutets innehåll. Detta är inte förenligt med regeringsformen och beslutet måste därför upphävas. - Regeringsrätten beslutade den 27 september 2007 att inhibera regeringens beslut samt gav regeringen tillfälle att yttra sig i målet. - Regeringen överlämnade som sitt yttrande en promemoria av den 6 december 2007. I promemorian anfördes i huvudsak följande. Länsstyrelsen har innan beslut fattats på sedvanligt sätt inhämtat yttrande från berörd sameby och kommun. Båda har svarat, samebyn dock kortfattat. Med hänsyn till behovet av ytterligare underlag anmodade därför regeringen länsstyrelsen att inkomma med kompletterande yttrande. Länsstyrelsen har också efter att återigen inhämtat ett yttrande från samebyn inkommit med ett sådant yttrande som har kommunicerats med klaganden i regeringsärendet. De uppgifter denne härvid inkom med, inklusive ett intyg från en f.d. samebyordförande, har tillställts länsstyrelsen med anmodan om en kommentar. Länsstyrelsen har kort kommenterat skrivelsen och uttryckligen valt att bl.a. avstå från kommentarer vad gäller uppgifterna i intyget. L.R. har hemställt att muntligen få presentera sin sak för berörda tjänstemän vid Regeringskansliet och har medgetts detta. Ärendet har härefter avgjorts på befintligt underlag. - Vad beträffar sakförhållandena i målet gäller enligt 4 kap. 5 § miljöbalken att bebyggelse och anläggningar inom vissa angivna fjällområden (s.k. obrutet fjäll), däribland Sarek-Mavas, får komma till stånd endast om det behövs för vissa angivna ändamål, bl.a. det rörliga friluftslivet. Länsstyrelsen åberopade i sitt beslut endast att den aktuella platsen är belägen på obrutet fjäll som skäl för avslag. Samebyn avstyrkte ansökan av samma skäl. Rennäringens intressen berördes inte. Först i tilläggsyttrande den 6 december 2006 har länsstyrelsen redovisat en intrångsbedömning enligt 32 § rennäringslagen. - På den aktuella platsen finns redan en mindre turistanläggning som ägs av länsstyrelsen och drivs av en medlem i samebyn och i närområdet finns ytterligare en turistanläggning. Enligt översiktsplanen för Arjeplogs kommun överensstämmer den aktuella anläggningen med intentionerna i planen och behovet av att tillgodose det rörliga friluftslivet. Tillgången till övernattningsstugor är en förutsättning för det rörliga friluftslivet. Ett rimligt krav är att dagens anläggningar för det rörliga friluftslivet inte bara tillhandahåller övernattningsmöjligheter utan även annan form av enklare service samt förnödenheter. Regeringen har därför funnit att anläggningen behövs för det rörliga friluftslivet. - Regeringen har i sitt beslut tydligt angett att områdets karaktär inte får ändras och att inga vägar eller dylikt får byggas på platsen. Enligt beslutet ska länsstyrelsen i arrendeavtalet fastställa villkor som säkerställer detta. Länsstyrelsen kan således genom nyttjanderättsavtalet med sökanden föreskriva alla de villkor som behövs för att tillförsäkra sig om att den tilltänkta anläggningen inte ska ha en negativ påverkan på området, miljön och rennäringen. Mot bakgrund av det anförda och vid en sammantagen bedömning finner regeringen att upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln enligt 32 § rennäringslagen och utan att påtagligt försvåra rennäringens bedrivande enligt 3 kap. 5 § miljöbalken. - L.R., som ansökt om att få anlägga den nu aktuella turistanläggningen, yttrade sig härefter i målet hos Regeringsrätten. Han anförde bl.a. att han inte kan se att regeringens beslut strider mot någon rättsregel och ifrågasätter om samebyn är att se som part i ärendet. Området kring den tänkta turistanläggningen består enligt honom vidare i stort sett av myr, björk och skog och kan därför omöjligt vara det bästa renbetet som finns i området. Det ligger dessutom bara 150 meter från den redan nu befintliga anläggningen och övrig bebyggelse i Mavas. - Regeringsrätten (2008-06-25, Wennerström, Nord, Brickman, Knutsson, Ståhl): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. - I 32 § rennäringslagen föreskrivs bl.a. att på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen får nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. - Enligt 4 kap. 5 § miljöbalken gäller vidare att inom vissa i paragrafen uppräknade fjällområden får byggnader och anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom områdena får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas. - Av handlingarna i målet framgår att fråga är om uppförande av turistanläggning på mark som gränsar till ett Natura 2000-område där det enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs tillstånd för att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön. Fråga är vidare om en nyttjanderättsupplåtelse på statens mark ovanför odlingsgränsen i ett obrutet fjällområde. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Den plats där man avser att uppföra anläggningen ligger i ett område där det råder betydande restriktivitet när det gäller möjligheten att låta nya byggnader och anläggningar komma till stånd, bl.a. med hänsyn till den renskötsel som får bedrivas där. Renskötselrätten är en på urminnes hävd grundad särskild rätt till fastighet där samebyn, enligt 10 § andra stycket rennäringslagen, företräder medlemmarna i frågor som rör renskötselrätten eller medlemmarnas gemensamma intressen inom rennäringen i övrigt. Med hänsyn härtill får samebyn anses vara att betrakta som part i ärenden om markupplåtelse på mark där renskötsel får bedrivas och även äga rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i dessa ärenden. - Det råder i målet delade meningar om hur och i vilken omfattning renskötsel rent faktiskt bedrivs i närområdet. Länsstyrelsen har dock funnit skäl att inför sitt ställningstagande inhämta yttrande från berörd sameby och efter samebyns avstyrkande avslagit ansökan om att få uppföra en turistanläggning inom aktuellt område med hänvisning till att platsen är belägen ovanför gränsen för obrutet fjäll. - Sedan L.R. överklagat länsstyrelsens beslut inhämtade regeringen (Jordbruksdepartementet) yttranden i ärendet från bl.a. länsstyrelsen som i sin tur begärde in kompletterande yttrande från samebyn över L.R:s ansökan om markupplåtelse. Länsstyrelsens yttrande har sedan av regeringen kommunicerats med L.R. Regeringen har härefter, utan att samebyn beretts tillfälle att yttra sig i regeringsärendet, medgett ansökan om markupplåtelse. Då samebyn i detta sammanhang var att anse som sakägare i ärendet utgör regeringens underlåtenhet att höra samebyn innan man fattade ett beslut som gick emot den inställning som samebyn tidigare redovisat i ärendet ett klart brott mot den allmänna princip om kommunikationsskyldighet som för regeringens del kommit till uttryck i 7 kap. 2 § andra meningen regeringsformen och för förvaltningsmyndigheterna i 17 § förvaltningslagen. Enligt sistnämnda lagrum finns vissa undantag från kommunikationsskyldigheten. Ett sådant undantag gäller - såvitt närmast är av intresse i detta mål - beträffande uppgift som saknar betydelse eller om kommunikation av annan anledning är uppenbart obehövlig. Enligt Regeringsrättens mening kan i förevarande fall kommunikation inte anses ha varit obehövlig. Det kan inte uteslutas att om även samebyn beretts tillfälle att yttra sig i regeringsärendet så skulle detta ha kunnat leda till en annan utgång vid avvägningen mellan samebyns och L.R:s intressen. Mot bakgrund av det nu anförda finner Regeringsrätten att regeringens beslut strider mot den princip om kommunikationsskyldighet som uttryckts i 7 kap. 2 § andra meningen regeringsformen och att det inte är uppenbart att detta handläggningsfel saknat betydelse för avgörandet. Det föreligger därför grund för att med tillämpning av 7 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för ny handläggning. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och återförvisar ärendet till regeringen för ny handläggning. (fd II 2008-06-11, Lindeberg)