RÅ 2008 not 173

Not 173. Ansökan av L.B. med flera om rättsprövning av ett beslut ang. upphävande av strandskydd. - Plan & Bygg i Kungsbacka kommun hemställde hos Länsstyrelsen om upphävande av strandskyddet inom kvartersmark då förslag till detaljplan för Nortorp 4:6 m.fl. vann laga kraft. - Syftet med planändringen var att inom gällande detaljplan införa planbestämmelser så att bebyggelsen kunde få en karaktär som överensstämde med den bebyggelsetradition som fanns i det nära kustlandskapet. Vissa justeringar skulle göras inom kvartersmarken och blivande vägars utformning skulle anpassas till terrängen. - Under rubriken särskilda skäl för strandskyddsdispens i ansökan redovisades att kommunens policy var att respektera de byggrätter som fanns i gällande detaljplan och att kommunen helt instämde i det krav som Länsstyrelsen ställt om att en förutsättning för upphävande av strandskyddet var att planen kompletterades med planbestämmelser. - Vidare bedömdes härutöver följande särskilda skäl utgöra underlag för upphävande av strandskyddet. - Markområdet närmast havet var redan ianspråktaget av avstyckade fastigheter med åretruntbebyggelse. - Området var avskilt från stranden även av en befintlig väg, Norra Ringvägen. - Området som utgjordes av kvartersmark var i dagsläget svårtillgängligt och planens utformning gjorde att tillgängligheten för allmänheten ökade till strandområdet och det rörliga friluftslivet efter en utbyggnad av vägar och gång- och cykelvägar. - Kommunen ansåg också att den gällande detaljplanen hade sådan rättsverkan att området till stor del kunde betraktas som redan ianspråktagen mark. -Länsstyrelsen i Hallands län (2005-08-31)avslog ansökan och anförde som skäl för sitt beslut följande. - Då det är lämpligt att antagandet av planen anstår till dess att beslut i fråga om upphävande av strandskyddet har avgjorts avvaktar Länsstyrelsen inte planens laga kraft. - Planförslaget ligger inom Hallands kustområde som är riksintresse enligt 4 kap.1, 2 och 4 §§ lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Exploateringsföretag och andra ingrepp far komma till stånd i området endast om det inte möter något hinder enligt 2-8 §§ och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. - Området ligger till största delen också inom 300 meter brett strandskydd vid havet Beträffande kommunens policy avseende byggrätter i en gällande avstyckningsplan och planens rättsverkan i förhållande till strandskyddsbestämmelserna hänvisar Länsstyrelsen till 10 § lag om införande av miljöbalken där det framgår att strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte skall omfattas av strandskydd enligt miljöbalken. Avstyckningsplan, däremot, ingår inte i undantaget, varför byggrätter i en sådan inte har någon rättsverkan och inte heller kan utgöra särskilda skäl för upphävande. - Vad som anges i ansökan beträffande Länsstyrelsens uttalande beträffande komplettering av gällande plan som en förutsättning för upphävande av strandskyddet menar Länsstyrelsen att det är mycket troligt att Länsstyrelsen informerat om att en ändring av gällande eller en ny plan är en förutsättning för att ett upphävande av strandskyddet skall kunna prövas, dock ger Länsstyrelsen inte några förhandsbesked i strandskyddsfrågor. - Vissa bebyggda fastigheter, vilka ligger närmare strandlinjen än tillkommande bebyggelseområden, finns inom planområdet. Den udde som planområdet ligger inom omges emellertid av vatten åt flera håll varför befintlig bebyggelse endast avskiljer den nya bebyggelsen i en riktning. Befintlig väg, Norra Ringvägen, som dessutom enligt befintlig skyltning förbjuder annan trafik än behörig, kan inte anses utgöra en sådan större väg som enligt regeringens proposition 1997/98:45 del II skär av planområdet från strandområdet. - Länsstyrelsen instämmer i att en utbyggnad av planen skulle betyda att det blir lättare att passera igenom området, dock inte att röra sig inom detsamma. - Enligt regeringens proposition 1997/98:45, del 2, sid. 84, är det en förutsättning att särskilda skäl föreligger för att strandskyddet skall kunna upphävas inom ett område som avses ingå i detaljplan. Förutsättningen är i princip densamma som för att meddela dispens enligt 7 kap. 18 § MB. Beträffande bedömningen då det gäller dispens framgår av samma proposition del 1, sid. 316, att prövningen av dispenser från strandskyddsbestämmelserna skall vara restriktiv. Av sid. 321f, framgår att de syften som ligger till grund för strandskyddet, att trygga förutsättningar för allmänhetens friluftsliv samt att bevara goda livsvillkor på land och i vatten, har avsevärd tyngd och att just strandområdena är särskilt betydelsefulla för dessa intressen. Vid prövningen av strandskyddsdispenser måste uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga. Det är därför väsentligt att bl.a. mindre återstående delar av hårdexploaterade kuster bevaras. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet är mycket litet för dispens från det förbud som strandskyddet innebär. Länsstyrelsen bedömer att det som redovisas av kommunen inte kan anses utgöra särskilda skäl för att upphäva strandskyddet. Några andra särskilda skäl kan inte heller anses föreligga. - Vidare bedömer Länsstyrelsen att ett ianspråktagande av markområdet inte skulle vara förenligt med riksintresset enligt 4 kap. MB. - Kungsbacka kommun överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att regeringen skulle upphäva beslutet och medge upphävande av strandskyddet i enlighet med kommunens ansökan. Kommunen anförde bl.a. följande. Området omges av vatten i norr och väster. Den närmaste delen av planområdet är belägen cirka 130 meter från strandlinjen i norr och cirka 250 meter från strandlinjen i väster. De av kommunen åberopade fastigheterna som avskiljer planområdet är belägna inom området mot den norra strandlinjen. Däremot utgörs området mot väster av ett obrutet strandområde. Detta område är dock, med hänsyn till befintlig topografi i form av ett större höjdparti, tillräckligt för att säkerställa tillgängligheten och naturvärdena utefter aktuell del av kustområdet. Kommunens policy är att respektera de byggrätter som finns i gällande detaljplan. Det förhållandet att en byggrätt enligt en lagstiftning upphävs av en annan lagstiftning beroende av den aktuella planens geografiska läge uppfyller inte en tillfredsställande rättssäkerhet för den enskilde fastighetsägarens möjlighet att använda planlagd mark. - L.B. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att regeringen skulle bifalla Kungsbacka kommuns ansökan. De anförde bl.a. följande. De erinrar om tillämpningen av den s.k. proportionalitetsprincipen i rättsfallet RÅ 1996 ref. 44. En inskränkning i enskilds rätt att använda marken får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Länsstyrelsen har vid denna avvägning inte tillräckligt beaktat styrkan hos de enskilda intressena av att tidigare medgivna byggrätter inte upphävs. Länsstyrelsen har överbetonat det allmänna intresset av att strandskyddet behålls. Området saknar nämligen i dag praktiskt taget helt betydelse för allmänhetens friluftsliv. Om strandskyddet upphävs skulle det medföra fördelar för allmänhetens tillgång till naturen. Planområdet omges i norr, öster och söder av befintlig bebyggelse och i väster av ett högt otillgängligt bergsområde. Den del av planområdet som vetter mot norr är belägen cirka 130 meter från strandlinjen och är redan ianspråktagen av befintlig bebyggelse som dessutom är avskild från stranden genom en väg. Förhållandena för deras fastighet är identiska med dem som gällde i fråga om en till området gränsande detaljplan 1998 och de kräver en likabehandling. Det enskilda intresset av att strandskyddet hävs. har med tanke på förhållandena i området och kommunens behov av bostadsförsörjning större tyngd än det i detta ärende urholkade och högst begränsade allmänna intresse av att strandskyddet bibehålls. Särskilda skäl för upphävande av strandskyddet föreligger. - Regeringen (2006-11-23, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Strandskydd råder vid havet, insjöar och vattendrag och omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Strandskyddet syftar till att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen besluta att ett strandskyddsområde, som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10), inte längre skall vara omfattat av strandskydd. Förutsättningarna för undantag är enligt uttalanden i förarbetena till miljöbalken i princip desamma som för att meddela dispens. Enbart det förhållandet att området enligt en detaljplan skall bebyggas utgör i sig inte något särskilt skäl för att upphäva strandskyddet (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 84). - Övergångsbestämmelserna i 10 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken överensstämmer med de övergångsbestämmelser som infördes 1975 i naturvårdslagen (1964:822) i samband med att det generella strandskyddet infördes och innebär att avstyckningsplaner inte ingår i undantaget från strandskydd. Det aktuella området omfattas således av förordnande om strandskydd varför särskilda skäl för upphävande av strandskyddet enligt 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken krävs. - Av handlingarna i ärendet framgår att större delen av planområdet ligger inom det område som omfattas av utvidgat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. Vidare framgår att det aktuella området i dag är allemansrättsligt tillgängligt. Ett upphävande av strandskyddet inom ett sådant område skulle därför strida mot strandskyddets syften. Den av klagande åberopade vägen kan inte anses ha sådan avskiljande effekt att särskilda skäl för upphävande av strandskyddet kan anses föreligga. Regeringen finner därför, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, att särskilda skäl för att upphäva strandskyddet inte framkommit i ärendet. Överklagandet bör därför avslås. - L.B. och andra enskilda ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot bestämmelserna i 7 kap. 15 § andra stycket och 25 §miljöbalken. De särskilda skäl som har åberopats för strandskyddets upphävande beaktas inte tillräckligt och intresse- avvägningen är inte förenlig med den s.k. proportionalitetsprincipen. De särskilda skälen är främst den avskärande vägen och att det finns ett allmänt intresse av utbyggnad. Vid denna utbyggnad kommer allmänhetens möjligheter att ha tillträde till området att förbättras. För närvarande är dessa möjligheter små. Regeringens beslut tillgodoser inte kravet på likabehandling i förhållande till den plan avseende grannfastigheten som antogs 1998 utan att länsstyrelsen krävde fortsatt giltighet av strandskyddet. Respekten för gällande byggrätter enligt avstyckningsplanen borde ha beaktats. - Regeringsrätten (2008-12-16, Heckscher, Nordborg, Eliason, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande.Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Målet gäller om ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan inte längre ska vara omfattat av strandskydd. Länsstyrelsen i Hallands län har avslagit en ansökan om detta. Regeringen har i det nu klandrade beslutet gjort samma bedömning. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av förevarande slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande.Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2008-11-27, Öjemark)