RÅ 2008 not 183

Not 183. Ansökan av C.V. om rättsprövning av beslut ang. förordnande om strandskydd. - I samråd med Simrishamns kommun reviderade Länsstyrelsen i Skåne län strandskyddsområden inom Simrishamns kommun och med stöd av 7 kap 14 § och 15 § första stycket miljöbalken fattade Länsstyrelsen beslut den 7 juni 2002 om strandskyddets avgränsning (dnr 511-14745-99 1291). - Under arbetet med revideringen föll strandskyddet kring Tommarpsån av misstag bort från kartunderlaget. Tommarpsån omfattades av 100 meter strandskydd enligt beslut den 24 juni 1975 av Länsstyrelsen i dåvarande Kristianstads län. Hösten 2003 skickade Länsstyrelsen ut karta med förslag till rättelse av avgränsningen av strandskyddsområdet kring Tommarpsån varefter berörda parter gavs möjlighet att inkomma med synpunkter till Länsstyrelsen. Kommunstyrelsen i Simrishamns kommun och C.W., ägaren av Simrishamn 2:8, yttrade sig över förslaget. - Kommunstyrelsen hade i skrivelse den 12 november 2003 anfört att förslaget kunde godkännes med undantag av följande områden: - Tobisviks camping - inhägnad del. Tobisviksbadet. - Norra koloniområdet. - Den del av Mackarna som ligger mer än 100 meter från Tommarpsån. - Vidare framförde Kommunstyrelsen att Kommunen ville förbehålla sig rätten att vid pågående planarbete inom Tobisviksområdet exploatera ytterligare områden inom strandskyddet. - C.W. motsatte sig att strandskydd återinfördes på hennes fastighet och framför bl. a. följande: Fastigheten är taxerad som jordbruksfastighet. På fastigheten bedrives handelsträdgårdsrörelse och avsikten är att rörelsen med kompletteringar skall fortsätta när möjlighet ges att uppföra försäljningslokal för verksamheten. Arbete med detaljplan för den utökade verksamheten är påbörjat. -Länsstyrelsen i Skåne län (2004-05-28)beslöt med ändring av Länsstyrelsens beslut den 7 juni 2002 att med stöd av 7 kap. 14 § och 15 § första stycket miljöbalken förordna att även de områden kring Tommarpsån i Simrishamns kommun, som streckskrafferats som strandskyddsområde på den karta, som hörde till detta beslut, skulle omfattas av strandskyddsförordnande. - I övrigt skulle Länsstyrelsens beslut den 7 juni 2002 i de delar som berörde strandskyddsområde inom Simrishamns kommun, gälla oförändrat. - Som skäl för sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. I enlighet med kommunstyrelsens yttrande bör de inhägnade områden vid Tobisviks camping, Tobisviksbadet samt Norra Koloniområdet inte omfattas av strandskydd då områdena sedan lång tid tillbaka inte är allemansrättsligt tillgängliga. - Länsstyrelsen anser vidare att strandskydd inte är motiverat inom den del av Åbackarna som ligger mer än 100 meter från Tommarpsån då det Norra Koloniområdet avskiljer det aktuella området från det egentliga strandområdet. - Vad gäller pågående planarbete inom Tobisviksområdet vill Länsstyrelsen framhålla följande. Området ingår i det högexploaterade kustområde som enligt 4 kap 4 § miljöbalken i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till befintliga natur- och kulturvärden. Vidare är området utpekat som ett område där turismens och friluftlivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas enligt 4 kap. 2 § miljöbalken. Havsområdet är av riksintresse för naturvården och friluftsliv enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Länsstyrelsen bedömer att utbyggnad med såväl bostäder som fritidshus inom området inte är förenligt med nämnda riksintressen (se Länsstyrelsens yttrande, "Samråd - detaljplan för Simrishamn 2:8", den 25 augusti 2003). - Länsstyrelsens beslut överklagades av C.V i egenskap av berörd markägare. Hon yrkade i första hand att länsstyrelsens beslut skulle undanröjas och i andra hand att strandskyddsområdet skulle begränsas till 100 meter. Hon anförde i huvudsak följande: Fastigheten Simrishamn 2:8 har inte varit j allemansrättsligt tillgänglig på 50 år eftersom det bedrivits kommersiell näringsverksamhet på fastigheten. Fastigheten saknar intresse ur allemansrättslig synpunkt. Om bifogat bildmaterial inte tillräckligt tydligt visar att fastigheten inte är eller kan bli allemansrättsligt tillgänglig begärs att syn hålls. Detaljplaneläggning av fastigheten pågår. Kommunstyrelsen har också särskilt påpekat att den förbehåller sig rätten att vid pågående planarbete inom Tobisviksområdet exploatera ytterligare områden inom strandskyddet. Förslaget att återinföra strandskyddet medför stora begränsningar i möjligheten att fortsätta driva den näringsverksamhet hon nu börjat bygga upp vilket inte står i proportion till den nytta det allmänna påstår sig få. Beslutet 1975 avsåg högst 100 m strandskydd men nu utökas det till hela fastigheten utan angivande av några skäl. - Regeringen (2004-12-02, Miljödepartementet)avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. - Enligt 7 kap. 13 § miljöbalken råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Strandskyddet omfattar land- och vattenområden intill 100 meter från strandlinjen vid normalt vattenstånd men får utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Enligt förarbetena till miljöbalken kan det vara lämpligt att utvidga strandskyddet inom områden som är av riksintresse för naturvården eller friluftslivet eller som är endast obetydligt påverkade av exploateringsföretag eller andra åtgärder eller som är ekologiskt särskilt känsliga (prop. 1997/98:45 del 2 s. 83). Vidare anförs att en utvidgning av strandskyddet bör kunna ske i närheten av tätorter och vid sjöar och kuster där tillgången till återstående fria strandområden är begränsad. - Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. följande: Enligt beslut av Länsstyrelsen i dåvarande Kristianstads län den 24 juni 1975 omfattades Tommarpsån av strandskydd om 100 meter. Länsstyrelsen beslutade den 7 juni 2002 om revidering av strandskyddets avgränsning i Simrishamns kommun. Under arbetet med revideringen föll strandskyddet kring Tommarpsån av misstag bort från kartunderlaget. - Regeringen finner att det inte framkommit skäl att frångå länsstyrelsens bedömning att det strandskyddsområde som överklagandet berör har sådan betydelse för strandskyddets syften att det bör omfattas av strandskydd i enlighet med den avgränsning som gjorts på kartan tillhörande länsstyrelsens beslut. Frågan om det kan finnas särskilda skäl att med stöd av 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken besluta om undantag från strandskyddet prövas i särskild ordning. Vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen finner regeringen således att länsstyrelsens beslut inte bör ändras. Överklagandet bör därför avslås. -Länsstyrelsen beslutade härefter i ett senare beslut den 2 maj 2006 att upphäva strandskyddet inom föreslagen detaljplan för Simrishamn 2:8 m.fl. i Simrishamns kommun. Beslutet gällde under förutsättning att detaljplanen vann laga kraft. - Simrishamns kommun beslutade vidare den 29 maj 2006 att anta detaljplanen för Simrishamn 2:8. Syftet med detaljplanen, som numera vunnit laga kraft, var att möjliggöra bebyggelse för fritidsboende på södra och norra delen av fastigheten i form av uthyrningsstugor. Detaljplanen skulle även säkerställa rätten till fortsatt boende och drift av handelsträdgården med tillhörande försäljningsverksamhet och kompletterande näring. - C.V. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja beslutet och fastställa Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 7 juni 2002. Hon anförde bl.a. följande. Miljödepartementet har inte prövat den i svensk rätt accepterade proportionalitetsprincipen avseende avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Den fastighet hon äger har varit odlad sedan år 1938 och är så än i dag. Detta uppodlade markområde har aldrig varit föremål för ett rörligt friluftsliv. Fastigheten har under mer än 60 år använts för handelsträdgårdsnäring, dvs. samma syfte som hon har när detaljplanen blir klar. För att få lönsamhet i verksamheten vill hon komplettera trädgårdsnäringen med stuguthyrning. ”Misstaget” år 2002 kan bara avse längs ån på hennes ägda fastighet och inte Tommarpsån i sin helhet. Det behöver inte ens vara ett misstag eftersom Simrishamns kommun deltog i revideringen och var väl medveten om hennes avsikt att bedriva trädgårdsverksamhet. Av kartmaterialet framgår tydligt att undantag har gjorts bara för just handelsträdgården. - Regeringsrätten (20080-12-22, Heckscher, Nordborg, Nord, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande.Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års lag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen ska pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Strandskyddet är numera upphävt på en stor del av fastigheten Simrishamn 2:8. Länsstyrelsens beslut den 28 maj 2004 har därmed till en del förlorat sin betydelse. Rättsprövningen görs dock med utgångspunkt i de förhållanden som förelåg när länsstyrelsens beslut fattades. - Strandskyddet är generellt enligt 7 kap. 13 § miljöbalken. Enligt 7 kap. 14 § miljöbalken omfattar strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i detta fall länsstyrelsen, utvidgas till högst 300 m från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. - Regeringen har vid sin överprövning av länsstyrelsens beslut prövat avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Proportionalitetsprincipen har därmed beaktats. Regeringsrätten gör inte någon annan bedömning i den delen. - De av sökanden i övrigt åberopade omständigheterna visar inte heller att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i detta slag av ärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut strider därför inte mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår vidare inte klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. -Regeringsrättens avgörande.Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2008-12-11, Törnqvist)