RÅ 2009 not 150

Not 150. Ansökan av B.L om rättsprövning av ett beslut ang. förverkande av behörighetshandlingar för tillträde till Stockholm-Bromma flygplats. -Luftfartsverket (2006-12-05) fann i ett beslut att B.L. hade förverkat sin rätt till tillträde till behörighetsområde på Stockholm-Bromma flygplats samt att han därför senast den 18 december 2006 skulle ha återlämnat den behörighetshandling (badge) som utfärdats av Luftfartsverket. - Som skäl för sitt beslut anförde Luftfartsverket bl.a. följande. I anledning av till Luftfartsverket ingivna rapporter från Securitas Bevakning AB i maj i år kallades B.L till möte för en genomgång av gällande säkerhetsregler på Stockholm-Bromma flygplats. Vid detta möte redogjordes för förutsättningarna och regelverk för att verksamhetsutövare ska få tillträde till behörighetsområde och rätt att bedriva verksamhet på flygplatsen. Det redogjordes vidare för konsekvenserna av att inte följa de säkerhetsregler som gäller på svenska flygplatser. Luftfartsverkets uppfattning var att B.L. hade förstått innebörden av det förmedlade. Trots detta har det efter ovan nämnda tillfälle inkommit ytterligare rapporter från Securitas Bevaknings AB om att B.L har agerat på ett hotfullt och i övrigt oacceptabelt sätt mot Securitas personal vid detta tillfälle vid passering genom Basvägsgrinden. - B.L. överklagade beslutet. - Regeringen (2007-12-06, Näringsdepartementetavslog överklagandet med följande motivering. Efter terrorattackerna i USA den 11 september 2001 har en rad åtgärder vidtagits för att säkra bland annat flygplatser från liknande attentat. Säkerhetsbestämmelserna har därför blivit väsentligt strängare, bland annat vid landets flygplatser. Regeringen finner inte skäl att ändra Luftfartsverkets beslut. Överklagandet bör därför avslås. - B.L. ansökte härefter om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att regeringens och Luftfartsverkets beslut skulle upphävas. Han yrkade vidare att muntlig förhandling skulle hållas såvida Regeringsrätten inte fann det uppenbart obehövligt därför att beslutet ändå skulle upphävas. B.L. anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot artikel 6 i Europakonventionen om rätten till en rättvis förhandling inför en oberoende och opartisk domstol. Beslutet är helt ensidigt och motiveringen av beslutet är bristfällig. Någon bevisning redovisas inte och någon bevisvärdering har inte skett. Beslutet strider vidare mot proportionalitetsprincipen. Luftfartsverkets åtgärder står inte i rimlig proportion till det ingrepp beslutet innebär såvitt avser hans enskilda intressen. Regeringsrätten (2009-10-13, Nordborg, Eliason, Kindlund, Lundin, Ståhl): Handläggningen i Regeringsrätten. Varken av Luftfartsverkets eller regeringens beslut framgår vilka regler som har tillämpats vid beslutsfattandet. Luftfartsverket har dock i ett yttrande till regeringen den 27 mars 2007 under rubriken Den rättsliga regleringen anfört att verket i det aktuella fallet stött sig på - såvitt nu är av intresse - Luftfartsstyrelsens föreskrifter Stockholm-Bromma Airport Regulations (AR) 2/98 10 § och 5/03 4.9, vilka utfärdats med stöd av 57 § luftfartsförordningen (1986:171). - Av AR 2/98 framgår dock att denna beslutats med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar. I 10 § anges endast att behörighetstillståndet ska bäras väl synligt inom flygplatsområdet. - Vid tiden för Luftfartsverkets beslut fanns dock en AR 3/98 Ordningsföreskrifter för Stockholm-Bromma flygplats, vilken var utfärdad med stöd av 57 § luftfartsförordningen. Enligt 10 § gällde att personer med störande, förargelseväckande eller på annat sätt olämpligt uppträdande eller beteende inte fick uppehålla sig inom det område som angavs i 1 §. - AR 3/98 har dock upphävts av Länsstyrelsen i Stockholms län med verkan fr.o.m. den 8 december 2006 och ersatts av föreskrifter beslutade av länsstyrelsen (Länsstyrelsens författningssamling 01FS 2006:216). Övergångsbestämmelser saknas. - Även AR 5/03 hade enligt Luftfartsverket beslutats med stöd av 57 § luftfartsförordningen. AR 5/03 har rubriken Stockholm-Bromma flygplats behörighetshandlingar och innehåller bestämmelser om utfärdande av behörighetshandlingar. Det framgår inte av den om den stöder sig på något bemyndigande från regeringen (jfr 18 b § författningssamlingsförordningen /1976:725/) och inte heller vem som har beslutat den. Avsnitt 4.9 har rubriken Påföljd. Av bestämmelsens andra stycke framgår att vid särskilt allvarlig överträdelse, eller om risk föreligger för allvarligt missbruk av behörighetshandlingen eller nycklarna Luftfartsverket Duty Officer omedelbart får fatta beslut om indragning av behörighetshandlingen. - Såvitt Regeringsrätten kunde finna var varken AR 2/98, 3/98 eller 5/03 kungjorda i enlighet med bestämmelserna i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. - Mot bakgrund av det nu anförda beredde Regeringsrätten den 30 oktober 2008 regeringen tillfälle att avge yttrande i målet. Av regeringens yttrande borde framgå vilka bestämmelser som regeringsbeslutet grundade sig på och för det fall regeringen stödde sig på föreskrifter beslutade av Luftfartsverket, Luftfartsstyrelsen eller länsstyrelsen också dessas giltighet i tiden samt i vilken omfattning de varit kungjorda i enlighet med bestämmelserna i lagen om kungörande av lagar och andra författningar. - Regeringen har anfört följande. - Som framgår av regeringens beslut har de internationella bestämmelserna om säkerhet på flygplatser och flygplatsområden skärpts avsevärt med anledning av bland annat terrorattackerna i USA den 11 september 2001. Gemensamma regler om säkerheten på flygplatser finns i bilagan p. 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten. Utgångspunkten är att endast behöriga personer, som genomgått säkerhetsprövning, får tillträde till flygplatsområden som det aktuella. Vem som kan få tillträde bestäms av behörig myndighet i respektive land. Bilagan p. 2 i EG-förordningen behandlar regler om säkerheten på flygplatser och innehåller detaljerade bestämmelser om kontroll och tillträde, bland annat vad gäller säkerhetsprövning av personal som måste få tillträde till behörighetsområden, utfärdande av behörighetskort och säkerhetskontroller. Enligt lagen (2004:1100) om luftfartsskydd ska sådan säkerhetskontroll av personer, medförda föremål och fordon, som sker på flygplats, och som följer av EG-förordningen 2320/2002, utföras av polis eller av annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet. - Enligt 6 kap. 1 § luftfartslagen (1957:297) får den som stör ordningen eller uppför sig så att han äventyrar luftfartens säkerhet avvisas från flygplatsområdet av behörig befattningshavare. - I det aktuella överklagningsärendet, N2007/909/TR, framgick att B.L., som bedrev verksamhet på flygplatsområdet och arrenderade lokal där, vid ett flertal tillfällen överträdde ordningsbestämmelserna för Bromma flygplats. Hans behörighet att vistas på flygplatsområdet begränsades därför och möjligheten att få tillträde genom att visa upp en badge drogs till slut in helt, genom det beslut som överklagades till regeringen. Han fick därefter av praktiska skäl under en tid tillträde till flygplatsområdet till fots, för att kunna sköta sin verksamhet. - Med utgångspunkt i angivna bestämmelser ansåg regeringen i sitt beslut att Luftfartsverket hade skäl för sitt beslut att dra in B.L:s generella tillstånd att vistas på flygplatsområdet och fann inte anledning att ändra detta. - B.L. hade härefter anfört. De grundläggande föreskrifterna för Bromma flygplats som Luftfartsverket vill tillämpa som grund för sina åtgärder i målet finns inte redovisade eller kungjorda någonstans och detta torde vara en förklaring till varför svar eller besked om grunder för olika åtgärder mot honom på hans upprepade förfrågningar inte kunnat ges. - Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringen har i sitt yttrande hänvisat till bilagan punkt 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320/2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten, 6 kap. 1 § luftfartslagen samt ordningsbestämmelserna för Bromma flygplats utan att ange vilka ordningsbestämmelser som åsyftas. Regeringsrätten har därför att utgå från att regeringen åsyftar de bestämmelser som Luftfartsverket åberopade i yttrandet till regeringen. Med tanke på den oklarhet som råder i frågan om det var AR 2/98 eller 3/98 som tillämpades, att ingen av dem förefaller ha kungjorts, att AR 3/98 hade upphört att gälla vid tidpunkten för regeringens beslut samt att det är oklart på vad Luftfartsverket grundat sin befogenhet att besluta AR 5/03 och inte heller denna har kungjorts finner Regeringsrätten att de ordningsbestämmelser regeringen har grundat sitt avgörande på inte kan tillämpas. Beslutet ska därför upphävas. - Vid denna utgång i målet är det obehövligt att hålla muntlig förhandling. Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar målet åter till regeringen för ny handläggning. (fd II 2009-09-02, Ritseson)