RÅ 2009:3
Fråga om en kommuns bidrag till fristående gymnasieskolor bestämts efter samma grunder som kommunen tillämpat vid fördelning av resurser till motsvarande gymnasieprogram i de egna gymnasieskolorna. Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Utbildningsnämnden i Malmö kommun beslutade den 31 januari 2003 att den interkommunala prislistan för Malmö också skulle vara prislista för fristående gymnasieskolor vad avsåg elever från Malmö.
M.A. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att beslutet skulle undanröjas. Hon anförde bl.a. följande. Beslutet strider mot 9 kap. 8 a § skollagen (1985:1100) och 2 kap. 10 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Enligt 9 kap. 8 a § skollagen skall ersättning till en bidragsberättigad fristående gymnasieskola betalas av elevens hemkommun och bidraget skall bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till motsvarande program i de egna gymnasieskolorna. När kommunen bestämmer bidraget skall hänsyn tas till den fristående skolans åtagande och elevens behov. Av den åberopade bestämmelsen i friskoleförordningen framgår att kommunen skall kunna redovisa hur stor del av bidraget som är ersättning för mervärdesskatt. I det överklagade beslutet slår utbildningsnämnden fast att bidrag till elever i Malmö kommun i fristående gymnasier skall bestämmas i enlighet med den interkommunala prislista som Malmö kommun tillämpar. Av beslutet framgår inte huruvida de grunder som kommunen tillämpar när den bestämmer den interkommunala prislistan överensstämmer med de som kommunen tillämpar när den fördelar resurser till de kommunala gymnasieskolornas olika program. Uppgifter från utbildningsförvaltningen beträffande de kommunala gymnasieskolornas lokalkostnader visar att dessa varierar kraftigt mellan olika skolor. Den resursfördelningsprincip Malmö kommun tillämpar beträffande de egna gymnasiernas faktiska lokalkostnader är att - oavsett storlek - betala den faktiska kostnaden. Regeln att bidrag till fristående gymnasiers elever skall bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna gymnasieskolornas program borde därför för Malmös del innebära att bidraget till de fristående gymnasiernas lokalkostnader betalas med belopp som motsvarar deras faktiska lokalkostnader (jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 22 september 2000 i mål nr 7757-1999). Beslutet att tillämpa den interkommunala prislistan ger motsatt effekt. Den interkommunala prislistan innehåller nämligen ett schablonmässigt framräknat lokalkostnadsbidrag, som bygger på de kommunala - inte de fristående - gymnasiernas faktiska lokalkostnadstäckning. Alltså ersätts lokalkostnaderna inte enligt samma grunder, eftersom de kommunala skolorna får sina faktiska lokalkostnader betalda, medan de fristående skolorna får ett schablonberäknat bidrag, som både kan vara högre eller lägre än det fristående gymnasiets faktiska lokalkostnader. Utbildningsnämnden redovisar lokalkostnader för kommunens egna gymnasieskolor. Dessa lokalkostnader ligger väsentligt under en marknadsmässig hyra, varför en kraftig subvention sker av den egna verksamhetens lokalkostnader. De kostnader som därefter baseras på dessa lokalkostnader skapar en felaktig bild av den reella kostnaden kommunen har för sina olika gymnasieprogram.
Malmö kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Beslutet strider inte mot 9 kap. 8 a § skollagen eller 2 kap. 10 § förordningen om fristående skolor eller annan lag och förordning. Kostnaderna för hyra som ingår i prislistan i Malmö för gymnasieelever har beräknats enligt följande. En beräkning har gjorts på hur stor andel av skollokalerna respektive program utnyttjar på respektive skola med utgångspunkt från skolornas scheman. Fördelningen av skolans yta har gjorts genom att denna har dividerats med antalet elever på respektive program varigenom framgår hur många kvadratmeter respektive elev tar i anspråk för sin utbildning. Därefter har antalet kvadratmeter multiplicerats med hyran per kvadratmeter och resultatet blir hyreskostnaden per elev och år. Ett undantag utgörs av samhällsvetenskaps-, naturvetenskaps- samt handels- och administrationsprogrammen som ligger lokaliserade till skolbyggnader vilka inte inrymmer andra funktioner varför hyreskostnaderna i dessa fall utgörs av den faktiska lokalkostnaden. Hyressättningen till de fristående skolorna är beräknad utifrån den faktiska hyreskostnaden för kommunens gymnasielokaler uttryckt i genomsnittlig kostnad per elev. Nuvarande lagstiftning innebär att fristående skolor helt självständigt avgör valet av skollokaler, såväl dess storlek, hyresvärd som lokalisering. Om valfriheten medger att fristående skolor ges ersättning oberoende av lokalkostnadernas storlek bortfaller deras incitament att anskaffa lokaler till rimliga kostnader helt och hållet. Utbildningsnämndens beräkning av hyreskostnaden utgår från en bedömning av hur stor del av skollokalerna ett program utnyttjar i en skola och därefter bestäms hyreskostnaden per elev. Ersättningen till friskolorna grundas på denna beräkning, det vill säga samma ersättning som Malmö kommuns gymnasieskolor erhåller.
Länsrätten i Skåne län (2003-11-14,ordförande Ivstam samt särskilda ledamöterna Hagberg och Blomqvist) yttrade: Vid laglighetsprövning enligt 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) kan länsrätten endast pröva om beslutet - mot bakgrund av vad klaganden har åberopat i målet - är olagligt i något av de hänseenden som anges i nämnda lagrum. Av lagrummet framgår att beslutet ska upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. - Länsrätten får således inte pröva det överklagade beslutets lämplighet och inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. - De grunder som M.A. anfört i målet är att det överklagade beslutet strider mot 9 kap. 8 a § skollagen och 2 kap. 10 § förordningen om fristående skolor. - Om en fristående skola lämnar utbildning som ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program, skall Statens skolverk enligt 9 kap. 8 § skollagen förklara skolan berättigad till bidrag som avses i 8 a § i fråga om utbildningen. - I 9 kap. 8 a § första och andra styckena skollagen anges följande: För varje elev som genomgår sådan utbildning som avses i 8 § lämnas bidrag av hemkommunen. Kommunens skyldighet gäller endast utbildning för sådana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda gymnasieutbildning vid den tidpunkt då utbildningen började. - Om utbildningen i bidragshänseende har hänförts till ett sådant nationellt program som elevens hemkommun anordnar skall bidraget bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till det programmet i de egna gymnasieskolorna. När bidraget bestäms skall hänsyn tas till den fristående skolans åtagande och elevens behov. Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, är kommunen inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. - Enligt 2 kap. 10 § förordningen om fristående skolor skall en kommun som lämnar bidrag för en elev i en fristående gymnasieskola enligt 9 kap. 8 a § andra eller tredje stycket skollagen för skolan kunna redovisa hur stor andel av bidraget som är ersättning för mervärdesskatt. - I förarbetena till gällande lydelse av 9 kap. 8 a § skollagen (prop. 2001/02:35, s. 52 f.) anges bl.a. följande. Regeringen finner att bidraget till fristående gymnasieskolor i första hand bör baseras på hemkommunens kostnad för motsvarande gymnasieprogram. Med utgångspunkt i det övergripande synsättet om likvärdiga ekonomiska villkor oavsett huvudman föreslår regeringen att bidraget till fristående gymnasieskolor skall motsvara den kostnad som elevens hemkommun har för motsvarande nationella program. - - - Bidraget skall bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna gymnasieskolan. - Länsrätten gör följande bedömning. - Utbildningsnämnden beslöt genom det överklagade beslutet att den interkommunala prislistan för Malmö också skall vara prislista för fristående gymnasieskolor vad avser elever från Malmö. M.A. har gjort gällande att beslutet strider mot 9 kap. 8 a § skollagen och bl. a. hänvisat till Kammarrättens i Stockholm dom den 22 september 2000. Kammarrättens dom gäller emellertid bidrag till fristående skolor på grundskolenivå och inte på gymnasienivå som i nu aktuellt mål. - I prislistan har kostnad per elev och år beräknats för Malmös gymnasieelever i de olika nationella programmen. Lokalkostnaden utgör en del av det totala beloppet i den interkommunala prislistan. Lokalkostnaden har beräknats så att den uttrycks som en genomsnittlig kostnad per elev i respektive program. Med hänsyn till vad som angetts i förarbetena till 9 kap. 8 a § skollagen finner länsrätten att det överklagade beslutet inte strider mot denna bestämmelse. - M.A. har även åberopat att beslutet strider mot 2 kap. 10 § förordningen om fristående skolor då den interkommunala prislistan inte innehåller någon kompensation för högre momskostnader. Kommunen har emellertid anfört att fristående skolor på gymnasienivå i Malmö erhåller en bidragskompensation med sex procent på ersättningen enligt prislistan. Det överklagade beslutet strider därför inte mot 2 kap. 10 § förordningen om fristående skolor. Inte heller vad M.A. i övrigt anfört medför att det överklagade beslutet skall upphävas enligt bestämmelserna i 10 kap. 8 § kommunallagen. - Länsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Göteborg
M.A. överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och anförde bl.a. följande. I förarbetena till aktuell bestämmelse i skollagen, prop. 2001/02:35 s. 52 f. har angetts att utgångspunkten för bidragssystemet är att gymnasieskolorna skall ha likvärdiga villkor oavsett huvudman. Bidraget till friskolorna skall därför motsvara den kostnad som elevens hemkommun har för motsvarande nationella program och bestämmas med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna gymnasieutbildningen. Den nya bestämmelsen beträffande bidrag till fristående gymnasieskolor är i det närmaste identisk med bestämmelsen i 9 kap. 6 § skollagen, som avser de fristående grundskolorna. Utbildningsnämnden har i förevarande beslut slagit fast att bidragen till elever från Malmö kommun i fristående gymnasieskolor skall bestämmas i enlighet med den interkommunala prislista som Malmö kommun tillämpar. Prislistan innehåller bland annat ett schablonmässigt framräknat lokalkostnadsbidrag. Schablonbeloppet för lokalkostnader beräknas utifrån en genomsnittlig kostnad per elev och kvadratmeter i de kommunala gymnasieskolorna. De kommunala gymnasieskolorna får, till skillnad från de fristående skolorna, sina faktiska lokalkostnader ersatta. De faktiska lokalkostnaderna för kommunens skolor ligger också väsentligt under marknadsmässig hyra vilket minskar det beräknade schablonbeloppet. Mot bakgrund härav innebär utbildningsnämndens beslut att Malmö kommun inte bestämmer bidragen efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser i de egna gymnasieskolorna. Beslutet medför att gymnasieskolorna inte har likvärdiga villkor oavsett huvudman. Beslutet står därmed i strid mot bestämmelsen i 9 kap. 8 a § skollagen. De nu angivna grunderna för upphävande äger motsvarande tillämpning även om kommunens system med en genomsnittlig kostnad för elev i de kommunala gymnasieskolorna skulle godtas som utgångspunkt vid bestämmandet av bidrag till de fristående gymnasieskolorna. Den genomsnittliga kostnaden innefattar inte den subvention som ligger i lokalkostnaden för de kommunala gymnasieskolorna genom att hyran för dessa lokaler inte är marknadsmässigt bestämd. Även om sålunda systemet i sig skulle godtas står beslutet i strid mot bestämmelsen i 9 kap. 8 a § skollagen eftersom samma grund i bestämmelsen innebär att det skall föreligga likvärdiga villkor oavsett huvudman. Om systemet med schablonbelopp skall tillämpas skall subventionen därför läggas till den faktiska kostnaden för kommunens gymnasieskolor för att kommunen skall anses följa bestämmelserna om bidrag i skollagen. Eftersom utbildningsnämndens beslut också innebär att de kommunala gymnasieskolorna gynnas framför de fristående gymnasieskolorna, dels genom att schablonbeloppet till friskolorna inte motsvarar den faktiska lokalkostnaden, dels genom att schablonbeloppet i sig är uträknat utan hänsyn till den subvention av lokalhyra som de kommunala skolorna drar nytta av, strider beslutet även mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen, jfr bland annat RÅ 1999 ref. 46. Även på denna grund skall länsrättens dom undanröjas och utbildningsnämndens beslut upphävas.
Domskäl
Kammarrätten i Göteborg (2005-04-29, Svensson, Hagard Linander samt särskilda ledamoten Jolfors Detert) yttrade: Kammarrätten finner inte visat att utbildningsnämndens beslut strider mot 9 kap. 8 a § skollagen eller att det i övrigt är olagligt. Även med beaktande av vad som åberopats i kammarrätten instämmer kammarrätten därför i länsrättens bedömning. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättsrådet Hansson, referent, samt särskilda ledamoten Rönnbäck var skiljaktiga och yttrade: I förarbetena (prop. 2001/02:35 s. 75) till tillämplig lydelse av 9 kap. 8 a § skollagen uttalades bl.a. följande. Andra - fjärde styckena innehåller bestämmelser om hur kommunens bidrag till den fristående gymnasieskolan skall beräknas. Genom ändringarna införs som huvudregel samma bidragsbestämmelser för elever i fristående gymnasieskolor som enligt 6 § gäller för elever i fristående grundskolor. Den nya bidragskonstruktionen innebär att fristående gymnasieskolor inordnas i samma resursfördelningssystem som den kommunala gymnasieskolan. - När motsvarande bestämmelse i 9 kap. 6 § avseende bidrag till fristående grundskolor infördes uttalades i prop. 1995/96:200 s. 47 följande. Eftersom kommunerna för övrigt skall tilldela bidrag på samma grunder och enligt samma principer som gäller för kommunernas egna skolor, skall bidrag utbetalas till de fristående skolorna på sådant sätt att de kan driva sin verksamhet på likvärdiga villkor med kommunens skolor. En fristående skola får härigenom samma planeringsförutsättningar som kommunens skolor. - Den i målet åberopade domen i mål nr 7757-1999 av Kammarrätten i Stockholm gällde beslut om en ny resursfördelningsmodell för ersättning till fristående grundskolor i Botkyrka kommun. En del av beslutet avsåg bidrag för lokalkostnader. De kommunala skolorna skulle ersättas för sina faktiska lokalkostnader medan de fristående skulle få en schablonmässigt beräknad ersättning baserad på kommunala skolors genomsnittkostnad. Länsrätten i Stockholms län fann att bidraget till bl.a. lokalkostnader inte bestämts efter samma grund som för kommunens egna skolor. Kammarrätten ändrade inte länsrättens dom att upphäva Botkyrka kommuns beslut avseende principerna för ersättning till fristående skolor såsom stridande mot 9 kap. 6 § tredje stycket skollagen. - Regeringsrätten beslutade den 20 juni 2001 att inte meddela prövningstillstånd i målet. - Den nämnda domen kommenterades av regeringen i prop. 2001/02:35 s. 50, varvid uttalades följande. Regeringen konstaterar att bidraget skall bestämmas efter samma grunder. Innebörden av detta är att en fristående skola skall kunna driva sin verksamhet på likvärdiga villkor med kommunernas skolor, dvs. ersättningen för lokalkostnader skall i princip vara varken lägre eller högre än vad kommunen betalar för sina egna skollokaler. - Enligt vår bedömning framgår av uttalandena i refererade förarbeten att samma bidragsbestämmelser skall gälla för fristående gymnasieskolor som för fristående grundskolor. Samma principer för bidrag skall gälla för kommunala och fristående skolor. Eftersom utbildningsnämndens beslut innebär att Malmös kommunala gymnasieskolor får täckning för sina faktiska lokalkostnader medan de fristående gymnasieskolorna får en schablonmässigt beräknad ersättning baserad på kostnaderna i kommunens egna skolor, har enligt vår uppfattning bidragen inte bestämts efter samma grund. Vi anser därför att beslutet strider mot såväl 9 kap. 8 a § skollagen som den kommunala likställighetsprincipen och skall upphävas enligt 10 kap. 8 § 4 kommunallagen. - Så vitt gäller frågan om kompensation för mervärdesskattekostnader är vi ense med majoriteten.
M.A. fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. En sammanställning av Malmö kommuns internhyror för olika skolor i Malmö år 2005 visar att kommunen inte bestämt hyrorna med hänsyn till marknadsvärdet, utan efter kommunens självkostnad. Som exempel kan nämnas att kommunens internhyror för ett par centralt belägna skolor i Malmö var 912 resp. 462 kr per kvadratmeter, medan en närbelägen fristående skola med mindre attraktiva lokaler vid samma tid betalade en hyra om 1 600 kr per kvadratmeter.
Malmö kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. De gymnasieskolor som tillkommit inom kommunen från 1990 talet och därefter har genomgående åsatts marknadsmässiga hyror. När det gäller det äldre lokalbeståndet har konstaterats att det föreligger ett kraftigt eftersatt underhåll. Med anledning av detta har stora belopp avsatts för underhållskostnader i kommunens budget för 2006. Genom att beloppen ingår i den genomsnittligt beräknade ersättningen till de fristående gymnasieskolorna är det inte otänkbart att till och med en viss överkompensering uppkommer. En noggrant beräknad genomsnittlig faktisk lokalkostnad utgör en så rättvis grund för ersättningen som är möjlig att åstadkomma och ger inte heller upphov till ytterligheter vad avser över- eller underkompensation.
Regeringsrätten (2009-01-26, Billum, Nordborg, Hamberg, Fernlund, Jermsten) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. M.A. har enligt bestämmelserna i 10 kap.kommunallagen överklagat Utbildningsnämndens i Malmö kommun beslut den 31 januari 2003 angående ersättning till fristående skolor och anfört att beslutet strider mot 9 kap. 8 a § skollagen genom att bidraget till lokalkostnader inte beräknats efter samma grunder för de fristående gymnasieskolorna som för kommunens egna gymnasieskolor. Hon gör även gällande att beslutet strider mot 2 kap. 2 § kommunallagen och mot 2 kap. 10 § förordningen om fristående skolor.
Av 9 kap. 8 a § andra stycket skollagen framgår att en gymnasieelevs hemkommun under vissa förutsättningar ska lämna bidrag till en fristående gymnasieskola efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till motsvarande gymnasieprogram i de egna gymnasieskolorna. När bidraget bestäms ska hänsyn tas till den fristående skolans åtagande och elevens behov.
Av förarbetena till nämnda bestämmelse framgår följande. För såväl elevernas som skolhuvudmännens del är det viktigt att skolor, oavsett huvudman, kan arbeta utifrån likvärdiga förutsättningar och därmed komplettera varandra. Likvärdiga ekonomiska villkor mellan offentliga och fristående skolor är en förutsättning för en verklig valfrihet, särskilt för elever från ekonomiskt svaga grupper eller de som är i behov av särskilt stöd. Vid beräkningen av ersättningsnivån har tidigare gällt att, i den mån elevens hemkommun och den fristående skolan inte kunnat komma överens, bidraget fastställts efter en av regeringen föreskriven schablon som byggt på mediankostnaden avseende ett urval av landets kommunala gymnasieskolor. Sådana medianvärden speglar emellertid endast i begränsad utsträckning den faktiska kostnadsnivån i olika kommuner. Bidrag bör därför i första hand baseras på hemkommunens kostnad för motsvarande gymnasieprogram och bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna gymnasieutbildningen. (Prop. 2001/02:35 s. 30 och 52 f. och bet. 2001/02:UbU7 s. 36.)
I det överklagade beslutet har utbildningsnämnden bestämt att den interkommunala prislistan för Malmö också ska vara prislista för fristående gymnasieskolor vad avser elever från Malmö. Den interkommunala ersättningen utgörs av en total kostnad per elev i respektive program. Det framgår inte av prislistan hur stor del av ersättningen som avser att täcka lokalkostnader eller hur den har beräknats. Kommunen har emellertid angett att lokalkostnaden utgör en del av den totala ersättningen och är beräknad utifrån den faktiska hyreskostnaden för kommunens gymnasieskolor uttryckt i genomsnittlig kostnad per elev.
I målet har inte framlagts något material som gör det möjligt att värdera om utbildningsnämndens beslut innebär att de fristående gymnasieskolorna ges ersättning för lokalkostnader som totalt sett motsvarar ersättningsnivån för kommunens egna gymnasieskolor. Kommunen anser att den valda genomsnittsberäkningen utgör en så rättvis grund för ersättningen som är möjlig att åstadkomma. M.A. anser däremot att skollagens krav på att ersättning ska utgå efter samma grunder innebär att varje fristående skola ska ersättas efter dess faktiska hyreskostnad, eftersom den principen får anses gälla för kommunens egna gymnasieskolor.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Fristående gymnasieskolor kan normalt antas få betala marknadsmässiga priser för förvärv eller hyra av undervisningslokaler. Utbildningsnämndens beslut innebär att de fristående gymnasieskolorna ersätts för sina lokalkostnader inte efter denna faktiska kostnad utan med ett belopp som beräknats efter en genomsnittlig lokalkostnad för kommunens egna gymnasieskolor. Beräkningen synes grundad på de av kommunen bokförda totala lokalkostnaderna för de egna skolorna.
Om en fristående gymnasieskola har lokalkostnader som avviker från den kommunala genomsnittskostnaden innebär detta att verksamheten i övrigt påverkas ekonomiskt, positivt eller negativt. För var och en av Malmös egna gymnasieskolor däremot synes i praktiken det ekonomiska utfallet vara oberoende av kommunens beräknade lokalkostnad. Detta torde dock inte innebära att de kommunala skolorna tillåts välja lokaler utan beaktande av kostnaderna. Fråga är om dessa skillnader i sättet att beräkna och ersätta lokalkostnader kan anses innebära att bidraget till de fristående gymnasieskolorna inte ska anses ha lämnats efter samma grunder som bidraget till de kommunala skolorna.
Som framgår av förarbetena är avsikten med en beräkning av bidragen efter samma grunder att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan de fristående och de kommunala skolorna. Målsättningen synes närmast ha varit att kunna åstadkomma bidragsbelopp som, bättre än den tidigare schablonen beräknad efter ett riksgenomsnitt, avspeglar den faktiska kostnadsnivån i olika kommuner. De av utbildningsnämnden beslutade ersättningsnivåerna får såvitt framgår anses uppfylla detta krav. Beslutet kan därmed inte anses strida mot 9 kap. 8 a § skollagen.
Som underinstanserna funnit framgår det inte heller i övrigt att utbildningsnämndens beslut är olagligt. Överklagandet ska därför avslås.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.