RÅ 2010 not 31

Not 31. Ansökan av Vapstens sameby om rättsprövning av ett beslut ang. bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45). - Bergmästaren beslutade den 12 februari 2007 om bearbetningskoncession enligt minerallagen för Lappland Guldprospektering AB avseende Stortjärnhobben K nr 1, Storumans kommun. - Vapstens sameby överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas och i andra hand att återförvisning till Bergsstaten skulle ske för kompletteringar av villkor. Efter att ha inhämtat yttranden avslog regeringen (Näringsdepartementet, 2007-12-06) överklagandet och anförde bl.a. följande. En bearbetningskoncession ska meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har påträffats och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I koncessionsärendet ska reglerna i 3 och 4 kap.miljöbalken om hushållning med mark och vatten tillämpas. Ersättning för skada och intrång beslutas i samband med beslut om markanvisning. - Regeringen konstaterar att länsstyrelsen, efter det att miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats, meddelat att 3 och 4 kap.miljöbalken inte utgör hinder för att meddela bearbetningskoncession. Bergmästaren har också gjort bedömningen att miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas. Regeringen delar denna uppfattning. - Av utredningen i ärendet framgår att den aktuella gruvverksamheten är förhållandevis småskalig. Den beräknas ta högst 50 ha i anspråk. Det nu aktuella koncessionsområdet utgör mindre än hälften av detta. Enligt planerna ska malmen transporteras till redan befintligt anrikningsverk. Verksamheten beräknas ge 25-35 direkta arbetstillfällen. Koncessionsområdet ligger nära ett område som har bedömts vara av riksintresse för naturvården på grund av dess geovetenskapliga värden. Gruvverksamheten bedöms inte ha någon negativ inverkan på detta riksintresse. - Bearbetningskoncessionen ligger inom ett område i Vapstens sameby som är av riksintresse för rennäringen. Det aktuella området är ett viktigt rastbete och naturligt samlingsställe. Området nyttjas även som vinterbetesområde. Nära koncessionsområdet finns en flyttled som också är av riksintresse. En gruva kan medföra negativa effekter för renskötseln. Med relevanta skydds- och kompensationsåtgärder som kan beslutas när hela gruvverksamhetens påverkan klarlagts bedöms koncessionen inte påtagligt försvåra rennäringens bedrivande. - Regeringen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än den bergmästaren gjort. Överklagandet bör således avslås. - Vapstens sameby ansökte om rättsprövning och yrkade att bearbetningskoncessionen skulle upphävas. Vidare yrkades ersättning för kostnader med anledning av inställelsen till muntlig förhandling. Samebyn anförde bl.a. följande. Bearbetningskoncessionen har beviljats inom ett område nedanför odlingsgränsen som huvudsakligen används för vinterbete men som också sammanlänkar flera av samebyns viktiga betesområden inom vinterbetestrakten. Området är klassat som riksintresse för rennäringen eftersom det innehåller viktiga betesområden och flyttleder. - Det görs stegvisa ingrepp i samebyns betesområden. Den kumulativa effekten av störningarna innebär att samebyns renskötselrätt inskränks kraftigt. Den samiska kulturen hotas om förutsättningarna för att kunna bedriva renskötsel sätts i fara. En bearbetningskoncession påverkar rennäringen eftersom bearbetningen ger upphov till störningar för renarna, enligt undersökningar undviker renarna ett område på upp till 4-10 km från störningskällan. Samebyn är särskilt utsatt för den våg av prospekteringar och bearbetningar som pågår eftersom samebyns betesmarkers nyckelområden sammanfaller med den s.k. guldlinjen i Västerbotten. Enligt 26 § rennäringslagen (1971:437) hade det krävts ett förordnande om upphävande av renskötselrätten inom det aktuella området. 3 kap. 5 § miljöbalken utgör hinder för att bevilja bearbetningskoncessionen. - Samebyn är berättigad till folkrättsligt skydd för sin livsstil enligt artikel 27 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR). Artikel 27 ICCPR utgör ett hinder för att bevilja bearbetningskoncessionen. ICCPR utgör folkrättslig sedvanerätt och ska därmed beaktas av svenska domstolar. För att inte strida mot folkrättsliga åtaganden (artikel 2:2 i FN-konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering) kan bearbetningskoncession meddelas endast efter förhandlingar med den berörda samebyn. Samebyn har också rätt att kräva skydd av staten enligt artikel 8 i Europakonventionen och 2 kap. 18 § regeringsformen. - Regeringens hantering av ärendet har varit bristfällig. Inget av de yttranden som kom in till regeringen efter samebyns överklagande har kommunicerats med samebyn innan regeringen fattade sitt beslut. Detta kan inte vara förenligt med regeringens kommunikationsskyldighet enligt 7 kap. 2 § andra meningen regeringsformen. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet. Regeringen anförde härefter i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande. Samebyns påståenden om att det nu aktuella beslutet skulle strida mot FN-konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering torde inte kunna prövas i rättsprövningsärendet. Konventionernas innehåll kan dock ha betydelse för tolkningen av svenska rättsregler. De allmänna kommentarer och rekommendationer som FN:s konventionskommittéer utfärdar är rådgivande och inte direkt bindande för konventionsstaterna. FN-kommittén för mänskliga rättigheter, MR-kommittén, som övervakar staternas åtaganden enligt bl.a. ICCPR, har utfärdat en s.k. allmän kommentar avseende artikel 27. Vad gäller urfolks effektiva deltagande i beslutsprocesser som påverkar dem har det i MR-kommitténs praxis utvecklats vissa kriterier. Bl.a. krävs att urfolket ska ha fått ta del av beslutsprocessen samt att dess synpunkter påverkat det slutliga beslutet. I viss folkrättslig doktrin har hävdats att innehållet i artikel 27 ICCPR, utöver att vara en konventionsbaserad rättighet, också utgör folkrättslig sedvanerätt. Huruvida så är fallet är emellertid omtvistat. - Genom bearbetningskoncessionen, ensam eller tillsammans med andra, förvägras inte samebyn den rätt till eget kulturliv, egen religion och eget språk som slås fast i artikel 27 ICCPR. Samebyn har haft rätt att ta del av allt relevant material i ärendet och att yttra sig över det. - Även enligt FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering ska staterna vidta konkreta åtgärder för att garantera utveckling och skydd för vissa etniska grupper och individer som tillhör dem. I en s.k. allmän rekommendation (General Recommendation No. 23: Indigenous Peoples) understryker FN:s kommitté mot rasdiskriminering att diskriminering av urfolk omfattas av konventionen samt att alla lämpliga medel för att bekämpa och eliminera sådan diskriminering måste vidtas. Kommittén har särskilt uppmanat staterna att tillse att urfolk ges jämbördiga rättigheter vad gäller effektivt deltagande i samhällslivet samt att inga beslut som direkt berör urfolkets rättigheter och intressen ska tas utan det berörda urfolkets informerade godkännande. Av samma skäl som redovisats beträffande FN-konventionen om mänskliga och politiska rättigheter strider inte beslutet om bearbetningskoncession mot FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. - I den mån beviljandet av bearbetningskoncession kan anses ha berövat samebyn dess egendom eller utgjort ett intrång i dess nyttjanderätt till egendom har detta uppenbart skett i det allmännas intresse. Förutsatt att bearbetningskoncessionen kan anses utgöra ett ingrepp i privat- och familjelivet, vilket ifrågasätts, har begränsningen under alla förhållanden stöd i lag och företas för ett sådant ändamål som avses i artikel 8 i Europakonventionen. Den inskränkning i nyttjandet som beslutet om bearbetningskoncession medför är inte av sådan omfattning att åtgärden kan anses oproportionell i förhållande till det ändamål den syftar till att tillgodose. - Näringsdepartementet har hållit både sökanden och samebyn underrättade om att det överklagade beslutet sänts på remiss. Vid prövning av ärendet om bearbetningskoncession har bedömts att inga nya uppgifter av betydelse för prövningen har tillförts genom yttrandena. - Regeringsrätten (2010-04-01, Sandström, Brickman, Jermsten, Stenman) : Skälen för Regeringsrättens avgörande. - - - Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Reglerna i 3 och 4 kap.miljöbalken ska därvid tillämpas. - Enligt 3 kap. 5 § första stycket miljöbalken ska mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen syftar enligt förarbetena till att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Betydelsen av olika markområden inom renskötselområdet varierar starkt. Skyddet ska ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Sådana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas. Som regel har storleken och kvaliteten på dessa marker en avgörande betydelse för det antal renar som kan hållas. Det är områden av detta slag som det är av stor betydelse från nationell synpunkt att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln (prop. 1985/86:3 s. 161). - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Skyddet för rennäringen innebär inte att ett område som är av riksintresse för rennäringen ska skyddas mot varje slag av åtgärd, utan endast mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. - Av utredningen framgår att det aktuella koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennäringen. Det sistnämnda området har en areal om ca 5 500 ha. Den gruvverksamhet som kan bli aktuell har beräknats omfatta en areal om högst 50 ha. Regeringsrätten ifrågasätter inte att den beviljade bearbetningskoncessionen kan medföra vissa negativa effekter för samebyn, bl.a. genom att en flyttled kan komma att påverkas, men anser inte att regeringens bedömning är sådan att beslutet skulle strida mot miljöbalken. Vad samebyn har anfört om folkrättslig sedvanerätt leder inte till någon annan bedömning. - Regeringen kan enligt 26 § rennäringslagen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde när området behövs för ändamål som avses i 2 kap.expropriationslagen (1972:719). Enligt 2 kap. 4 § expropriationslagen regleras gruvdrift i annan lag, i detta fall minerallagen där det i 7 kap. finns bestämmelser om ersättning till sakägare. Beslutet strider därmed inte mot 26 § rennäringslagen. - Bergmästaren, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Naturvårdsverket, Sametinget, Sveriges geologiska undersökning och Storumans kommun har yttrat sig i ärendet hos regeringen. Regeringen avgjorde ärendet utan att ge samebyn tillfälle att yttra sig över de inkomna handlingarna. Även om en kommunikation med samebyn enligt Regeringsrättens mening tett sig naturlig saknas grund för att anta att en sådan skulle ha lett till att ärendet hos regeringen fått en annan utgång. Att regeringen inte berett samebyn tillfälle att yttra sig utgör därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut. - Inte heller i övrigt har det kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av nu aktuellt slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därmed inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som samebyn angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får enskild part som inställt sig till muntlig förhandling vid förvaltningsdomstol tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för bl.a. resa om rätten finner att han skäligen bör ersättas för sin inställelse. Regeringsrätten finner inte skäl att tillerkänna samebyn ersättning. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - Regeringsrättens avslår yrkandet om ersättning för kostnader. (mål nr 1680-08, fd 2010-02-10, Törnqvist)