RK 2015:2

Post- och telestyrelsens (PTS) verksamhet bedrivs bl.a. med stöd av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). PTS:s löpande arbete finansieras dels genom avgifter som tas ut av operatörer samt företag och personer som har tillstånd att bedriva verksamhet som PTS har tillsyn över, dels genom vissa offentliga anslag som riksdagen beslutar om.

PTS har den 30 juni 2011 fakturerat Tele2 Sverige AB (Tele2) årlig avgift för anmälningspliktig verksamhet enligt 8 kap. 17 § LEK för avgiftsåret 2011 med 17 357 707 kr. För avgiftsåret 2012 har PTS den 14 maj 2012 fakturerat Tele2 årlig avgift med 20 060 433 kr.

Sedan Tele2 i augusti 2012 begärt att PTS ska korrigera de fastställda årsavgifterna för 2011 och 2012 ändrade PTS i ett omprövningsbeslut den 1 februari 2013 den beslutade årliga avgiften för 2012. PTS fann vid omprövningen inte skäl att ändra debiteringsbeslutet för 2011.

Tele 2 överklagade PTS omprövningsbeslut till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten i Stockholm (2014-06-23, ordförande Odung samt nämndemän) avslog överklagandet och anförde bl.a. följande.

Vid tidpunkten för debiteringsbeslutet har det inte funnits skäl för PTS att ifrågasätta riktigheten av inlämnade omsättningsuppgifter. Förvaltningsrätten anser därför att PTS har haft fog för att fastställa avgiften utifrån inlämnade uppgifter. Mot bakgrund härav och då det inte framkommit att avgiften har beräknats på ett felaktigt sätt utifrån de uppgifter som varit tillgängliga för PTS får debiteringsbeslutet anses ha fattats i enlighet med LEK, förordningen (2003:767) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet samt PTS föreskrifter.

Av 30 § PTS föreskrifter i dess lydelse från den 1 januari 2013 framgår att erlagd avgift endast återbetalas i de fall som anges i 26 § andra stycket PTS föreskrifter eller om det föreligger särskilda skäl. I målet har inte framkommit att någon av omständigheterna i 26 § andra stycket PTS föreskrifter förelegat. Vid den tidpunkt då Tele2:s begäran om att få avgiften justerad i enlighet med reviderade omsättningsuppgifter lämnades in hade de medel som har sitt ursprung i 2011 års inbetalda årliga avgifter räknats in i PTS resultat för räkenskapsåret 2011 och förbrukats i PTS verksamhet. Med hänsyn till detta samt med beaktande av att det ankommit på Tele2 att komma in med rätt uppgifter om årsomsättning på grundval av vilka den årliga avgiften beräknas, finner förvaltningsrätten att det inte framkommit särskilda skäl för att återbetala en viss del av den inbetalda avgiften för 2011. Förvaltningsrätten anser därmed att det saknas förutsättningar att ändra fastställt debiteringsbeslut för 2011.

Tele 2 överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade att kammarrätten med ändring av förvaltningsrättens dom skulle ändra PTS:s beslut om årlig avgift för Tele2 för avgiftsåret 2011 och fastställa att avgiften grundas på en omsättning om 10 624 108 000 kr i enlighet med Tele2:s begäran om omprövning hos PTS. Tele2 anförde i huvudsak följande till stöd för sin talan.

PTS har i sitt beslut avseende den felaktigt inbetalda avgiften rätteligen medgett korrigering avseende avgiften för avgiftsåret 2012 och medgett återbetalning. Det har således konstaterats att förutsättningarna för korrigering och därmed återbetalning har förelegat. Det är exakt samma omständigheter som har föranlett att felaktiga inbetalningar har gjorts avseende avgiftsåren 2011 och 2012. Det är vidare ostridigt i målet att inbetald avgift avseende avgiftsåret 2011 varit felaktig. De objektiva kriterierna för att återbetalning ska ske avseende avgiften för 2011 är således uppfyllda. PTS har ansett att det inte funnits skäl att återbetala den felaktigt inbetalda avgiften och alltså inte angivit att förutsättningarna för omprövning inte skulle vara uppfyllda. En sådan bedömning är inte förenlig med 27 § förvaltningslagen (1986:223). Vare sig PTS eller förvaltningsrätten har angivit några bristande förutsättningar för omprövning. Att PTS har förbrukat de medel som inbetalats är inte en omständighet som förändrar detta.

Tele2 hänvisade till PTS:s beslut i ärende dnr 13-4990 från den 8 december 2014 avseende avgift för år 2012 för en annan operatör där den tidigare beslutade avgiften har ändrats.

PTS vidhöll det överklagade beslutet och bestred bifall till överklagandet. PTS hänvisade till vad myndigheten anfört i förvaltningsrätten samt la till bl.a. följande.

Tele2 har gjort gällande att PTS gjort andra bedömningar i fall avseende andra företag där omständigheterna varit desamma. Detta stämmer inte. Det är viktigt att PTS:s rutiner kring avgiftsskyldigheten innebär att alla avgiftsskyldiga på samma sätt faktiskt erlägger beslutad avgift, och PTS arbetar med att se över dessa rutiner. Detta saknar dock betydelse för frågan i målet, dvs. om Tele2:s avgift för 2011 ska ändras.

Kammarrätten i Stockholm (2015-06-02, Linder, Aldestam och Edwardsson, referent) yttrade:

1. Vad målet gäller

PTS har grundat sina avgiftsbeslut för år 2011 och 2012 på uppgifter som myndigheten fått från Tele2. Bolaget har senare meddelat PTS att det på grund av ett beräkningsmisstag har lämnat felaktiga uppgifter till PTS. Myndigheten har då ändrat avgiftsbeslutet för år 2012, men inte för år 2011. Det kammarrätten har att ta ställning till är om PTS haft fog för att inte ändra 2011 års debiteringsbeslut.

2. Rättsliga utgångspunkter

Enligt 27 § första stycket förvaltningslagen ska en myndighet om den finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det är till nackdel för någon enskild part.

Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att de ändringar i lagen som infördes år 1986 var ett led i strävandena att fördjupa och stärka rättssäkerheten och förbättra servicen i förvaltningen. Viktiga inslag var bl.a. enklare och effektivare former för omprövning av felaktiga beslut. Lagstiftarens avsikt var att komplettera den befogenhet att ompröva beslut som en myndighet ansågs ha enligt rättspraxis med en bestämmelse enligt vilken myndigheter under vissa angivna förutsättningar skulle vara skyldiga ompröva beslut (prop. 1985/86:80 s. 1, 37 ff.).

Det framgår vidare av förarbetena att 27 § förvaltningslagen anger minimikravet för när omprövningen ska ske. Den första förutsättningen för att myndigheten ska vara skyldig att ompröva sitt beslut är att beslutet är uppenbart oriktigt. Det innebär att myndigheten normalt inte är skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Att en part åberopar nya omständigheter är ett exempel på en faktor som ibland gör att beslutet framstår som uppenbart oriktigt. Som en andra förutsättning gäller att omprövningen kan göras snabbt och enkelt. Det innebär att skyldigheten normalt inte gäller när det krävs ytterligare utredning i ärendet. Den tredje förutsättningen, att ändringen kan ske utan det blir till nackdel för någon enskild part, innebär att förvaltningslagen inte medför någon skyldighet att återkalla gynnande beslut varigenom en enskild har fått ett tillstånd, en dispens, ett statsbidrag etc. Däremot kan omprövningsskyldigheten medföra att en myndighet kan bli skyldig att återkalla eller mildra ett förbud, ett föreläggande eller liknande. Slutligen krävs att det inte heller i övrigt finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Ibland framstår det nämligen, trots att övriga förutsättningar för omprövning är uppfyllda, som mindre lämpligt att myndigheten omprövar sitt beslut. Som exempel nämns vissa beslut av den karaktären att de i princip bör vara lika orubbliga som domstolarnas domar sedan de har vunnit laga kraft. (Se prop. 1985/86:80, s. 76-78.)

I LEK samt i förordning (2003:767) om finansiering av Post- och telestyrelsens verksamhet saknas särskilda bestämmelser om omprövning av avgiftsbeslut. Däremot finns bestämmelser gällande återbetalning av inbetalda avgifter i PTS:s föreskrift 2012:5 om avgifter. Det framgår av 30 § i PTSFS 2012:5, att erlagd avgift inte återbetalas utom i sådana fall som avses i 26 § andra stycket i föreskriften eller om det föreligger särskilda skäl.

3. Kammarrättens bedömning

Tele2 har begärt att PTS ska ompröva sitt debiteringsbeslut för år 2011 enligt 27 § förvaltningslagen. Det är också möjligheten till en sådan omprövning som PTS har tagit ställning till i det överklagade beslutet. Enligt kammarrätten blir det därför inte aktuellt att tillämpa PTS:s föreskrifter gällande återbetalning av inbetalda avgifter i det förevarande målet.

Det framgår av utredningen i målet att PTS:s debiteringsbeslut för år 2011 och 2012 var felaktiga eftersom Tele2 hade lämnat felaktiga uppgifter som underlag till PTS:s beslut. Att en enskild åberopar nya omständigheter nämns i förarbetena som ett exempel på en faktor som ibland gör att ett beslut framstår som uppenbart oriktigt. Även om den nya omständigheten består i att den enskilde har räknat fel, utgör detta inte i sig ett skäl mot att beslutet omprövas. Efter att ha tagit del av Tele2:s begäran om omprövning måste det därför ha stått klart för PTS att både 2011 och 2012 års debiteringsbeslut uppenbart var oriktiga.

Frågan är då om det är möjligt för PTS att ändra beslutet snabbt och enkelt, om en ändring av avgiftsbeslutet är möjlig utan att det är till nackdel för enskild part samt om det finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet även för år 2011.

Enligt kammarrättens mening kan PTS:s debiteringsbeslut för 2011 i och för sig ändras lika snabbt och enkelt som 2012 års beslut eftersom det inte i något av fallen krävs någon närmare utredning. Vidare är en ändring av avgiftsbeslutet för år 2011 möjlig utan att det är till nackdel för enskild part.

PTS har anfört att medlen som Tele2 har betalt in för år 2011 är förbrukade i myndighetens verksamhet. Förvaltningslagen syftar dock i första hand till en snabb, effektiv och rättssäker handläggning för enskilda i deras kontakt med myndigheter. Särskild vikt bör läggas vid att 27 § förvaltningslagen är en minimilagstiftning som anger de fall när myndigheter har en skyldighet att ompröva sina beslut. Att de inbetalade avgifterna för 2011 är inräknade i PTS:s resultat för 2011 och förbrukade i verksamheten kan inte vara ett skäl som medför att debiteringsbeslutet inte kan omprövas. Även om PTS kommer att behöva kompensera sig för bortfallet av avgiftsintäkter från Tele2 kan fortfarande en omprövning av debiteringsbeslutet utföras snabbt och enkelt av PTS i förhållande till Tele2. Det finns inte heller några andra särskilda skäl som talar mot att beslutet omprövas.

Eftersom omsättningen i beslutet om årlig avgift för år 2011 har beräknats för högt ska PTS ändra den årliga avgiften för år 2011 i enlighet med den korrekt beräknade omsättning som Tele2 uppgett.

Kammarrätten undanröjer förvaltningsrättens dom och PTS:s omprövningsbeslut avseende årlig avgift för avgiftsåret 2011 och visar målet åter till PTS för fortsatt handläggning.