Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Statsrådet Lars-Erik Lövdén har den 21 maj 1999 uppdragit åt generaldirektören Birger Bäckström att utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Uppdraget skulle redovisas senast den 1 november 1999.

Under utredningstiden har förlängning begärts och beviljats till den 30 november 1999.

Regeringskansliet uppdrog den 15 juni 1999 åt Statskontoret att ställa en utredare till förfogande som sekreterare åt Bäckström i dennes uppgift att med biträde av en arbetsgrupp utforma förslag till utformning av ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enlig lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Sekreterare har varit avdelningsdirektör Kristina Stig. Ledamöter i arbetsgruppen har varit departementssekreteraren Fredrik Holmström, Finansdepartementet, departementssekreteraren Peter Stoltz, Finansdepartementet, departementssekreteraren Gunilla Malmborg, Socialdepartementet, chefsekonomen Karin Mossler, Socialstyrelsen och ekonomen Andreas Hagnell, Svenska Kommunförbundet.

Arbetsgruppen under ledning av Birger Bäckström överlämnar härmed promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet. Uppdraget är därmed slutfört. Stockholm i november 1999 Birger Bäckström

Kristina Stig

Innehåll 7

Bilagor

Bilaga 1: Socialstyrelsens statistik för LSS-insatser 1999 Bilaga 2: Tabell G. Socialstyrelsens statistik för LSS-insatser Bilaga 3: Tabell H. Redovisad LSS-kostnad, standardkostnad,

bidrag/avgift samt nettokostnad efter utjämning i

Sammanfattning

Kommunerna är huvudman för den verksamhet som bedrivs enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Verksamheten kostade år 1998 15 miljarder kronor. Den är ojämnt fördelad över landet, beroende huvudsakligen på landstingens tidigare lokalisering av vårdhem och andra verksamheter för LSS till vissa kommuner. Spridningen är stor mellan kommuner både vad avser insatser och kostnader för verksamhet enligt LSS. På individnivå är kostnadsskillnaderna mycket stora och beror på individuella behov och insatser.

I dagsläget hanteras olikheterna mellan kommunerna, dels genom avtrappande länsvisa mellankommunala utjämningar, dels genom avtal om kostnadsansvar mellan kommuner, i vissa fall för personer som flyttat före 1996. Det nuvarande systemet har flera brister och är inte hållbart i ett längre perspektiv.

För att lösa frågan om en utjämning mellan kommunerna har Statsrådet Lars-Erik Lövdén uppdragit åt generaldirektören Birger Bäckström att, med biträde av en arbetsgrupp, utforma förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Arbetsgruppen har utarbetat ett förslag till utjämning som kan träda ikraft år 2001.

Arbetsgruppen har inte kunnat finna någon grund för en kostnadsutjämning som utgår från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i första hand beror på individuella behov och att verksamhet har koncentrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verksamhet är ojämnt fördelad. Det finns heller inte alltid underlag att bygga upp vissa specialresurser i varje kommun.

10 Sammanfattning

Förslaget är huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. En standardkostnad beräknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verksamhet. Standardkostnaden relateras till ett riks-genomsnitt och kommunen kompenseras för avvikelser från riksgenomsnittet. För det sammanlagda utfallet finns spärregler. Kommuner som har personer i särskilt kostnadskrävande vård-former, och som har en genomsnittlig kostnad över riks-genomsnittet, har därtill möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för de kostnadskrävande boendena. Slutligen ingår också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser.

Arbetsgruppen föreslår att ett system för utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet införs enligt modell 1 under förutsättning av att ett nytt system skall införas år 2001. Om ett införande av ett nytt system kan ske vid en senare tidpunkt bedömer vi att en modell baserat på behovsbedömning enligt modell 2 kan på sikt vara en möjlig vidareutveckling.

En alternativ modell är en utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för personer i personkrets 1 och 2 framför allt med stora omvårdnadsbehov. Behovet av personalinsatser för varje person som får ett beslut om rätt till stöd enligt LSS kan klassificeras i olika kostnadsnivåer. Då modellen ser till totalt personalbehov per individ omfattar det både boende, daglig verksamhet samt övriga LSS-insatser. Det totala behovet summeras per kommun och kan ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov.

Modellen förutsätter att det finns en bedömare som utifrån individens behov kan bedöma hur stor insats som behövs och som arbetar efter en strukturerad metod. För att minska kommunens möjlighet att påverka utjämningen bör bedömningen ske oberoende av kommunens ekonomiska intresse. För att å andra sidan minska kostnaderna för utredning och administration kan det vara en fördel att utgå från kommunens biståndsbedömning.

1 Inledning

1.1¶Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att utarbeta ett förslag till statsbidrag för utjämning mellan kommuner av strukturellt betingade, särskilt höga kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Systemet kan enligt direktiven utformas som ett särskilt statsbidrag till kommuner med de högsta kostnaderna. Statsbidraget bör utformas så att det endast är speciella insatser som blir bidragsberättigade och innehålla insatser som är särskilt kostnadskrävande och där skälen för bedömningen vid beslut om insatsen klart kan definieras.

Kommuner med hög andel personer med stora och svåra funktionshinder och kommuner med omfattande privat verksamhet skall särskilt uppmärksammas. Systemet skall bygga på individbaserad statistik över de insatser som varje kommun betalar för. Systemet skall vidare ge ”rätt” incitament, vara enkelt att förstå och förutsägbart.

Kommunernas möjlighet att påverka ett statsbidrag bör enligt direktiven särskilt uppmärksammas och möjligheter att begränsa påverkbarheten bör prövas.

Kostnaden för utjämningen skall finansieras genom motsvarande minskning av det generella statsbidraget. Olika kostnadsalternativ skall tas fram. Bidraget skall också rymmas inom en på förhand bestämd ekonomisk ram.

Förslagen skall utgå från de nationella handikappmålen.

12 Inledning

Uppdraget skall belysa: • Styreffekter, incitament och påverkbarhet. Styr systemet

verksamheten till vissa insatser eller till vissa kommuner? Är

systemet kostnadsdrivande? Kan kommunerna på ett oönskat

sätt påverka systemet för att få mer bidrag? • Utvecklingen över tid. Hur skall volym- och kostnadsökningar

hanteras och finansieras? • De inomregionala kostnadsutjämningssystemen. Påverkar de

nuvarande inomregionala kostnadsutjämningssystemen behov av

och konstruktion av införanderegler? Vilka övriga förändringar

kan krävas?

Möjlighet finns enligt uppdraget att lämna förslag till andra lösningar.

Målet är att ett nytt system för utjämning mellan kommuner införs år 2001.

1.2¶Arbetets inriktning

Arbetsgruppen konstaterade i ett tidigt skede av utredningen att kostnadsskillnaderna mellan kommuner för verksamheten enligt LSS och antalet personer med LSS-insatser är stora och ojämnt fördelade över landet. Arbetet i arbetsgruppen har utgått från att söka finna ett system som kompenserar kommuner med särskilt höga kostnader för LSS.

Vårt framlagda förslag till utjämning mellan kommunerna utgår från följande målsättningar:

- Individens rätt att flytta - Systemet skall inte motverka uppbyggnad av god verksamhet

med särskild kompetens eller inriktning - I första hand skall varje kommun ta ansvar för sina kommun-

invånare - Systemet bör inte styra till viss verksamhet eller vissa

kommuner

Inledning 13

- Kommunerna bör inte kunna utverka större bidrag genom att

ändra definitioner eller insatser - Systemet skall inte kompensera för kostnadsskillnader som

beror på olikheter i verksamhetsform, effektivitet eller kvalitet - Systemet bör vara enkelt att förstå och administrera.

Då kostnaderna inom detta område är starkt knutna till individens behov och de insatser som ges är det svårt att fullt ut uppfylla alla ovan angivna målsättningar. Dock innebär ingen av våra beskrivna modeller någon inskränkning i individens rätt att flytta.

1.3¶Arbetets uppläggning

Arbetsgruppen har haft åtta sammanträden.

Under utredningsarbetet har vi besökt Södertälje kommun och Kommunförbundet i Jämtlands län där vi träffade samtliga kommuner i Jämtland.

Vi har också fört diskussioner med inbjudna representanter för handikapporganisationerna; Handikapporganisationernas samarbetsorgan (HSO) och De Handikappades Riksförbund (DHR). Därutöver har vi haft besök av representanter från Finspångs kommun och från Resurscenter Mo Gård AB samt av representanter från handikappverksamheten i Stockholms kommun.

Ett stöd i arbetet har också varit ett underlagsmaterial om nationell kostnadsutjämning för LSS-verksamhet som togs fram av Kommunala Utjämningsutredningen.

2 Nuvarande ordning

2.1¶Handikappmålen

Regeringens mål för handikappolitiken har formulerats i regeringens skrivelse till riksdagen (Skr.1996/97:120). Dessa mål är: • att uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i

samhällslivet för personer med funktionshinder, • att ge förutsättningar för ökad självständighet och själv-

bestämmande för personer med funktionshinder, • att ge förutsättningar för funktionshindrade personer att skapa

sig ett värdigt liv i gemenskap med andra, • att främja internationellt samarbete på handikappområdet.

Målet för handikappolitiken är att uppnå full delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. Principerna om full delaktighet, jämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet är de grundstenar på vilka den svenska handikappolitiken byggs. Utgångspunkten är alla människors lika värde och lika rätt. Insikten om att människor har olika funktionsförmåga skall ligga till grund för samhällsplaneringen. Resurserna måste användas så att alla människor så långt möjligt ges lika förutsättningar att delta i samhällslivet. Begreppen delaktighet och jämlikhet skall leda till att olika samhällsområden, liksom den omgivande miljön, blir tillgängliga för funktionshindrade. Det gäller såväl den fysiska tillgängligheten som tillgänglighet till information och service, vård och stöd, kultur, fritidsaktiviteter m.m. Målet är att skapa förutsättningar för ett självständigt och värdigt liv för personer med funktionshinder.

16 Nuvarande ordning

Att få leva som en självständig individ utifrån sina egna resurser och att få bestämma över sin vardag är av avgörande betydelse för enskilda människors livskvalitet. Att sådana möjligheter finns är också en förutsättning för ett samhälle där alla är delaktiga. Frågor om inflytande måste få särskild uppmärksamhet i situationer där enskilda människor till följd av omfattande funktionshinder dagligen är beroende av olika stödinsatser.

2.2¶Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Den 1 januari 1994 trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen utgör en väsentlig del av den handikappreform som riksdagen beslutat om året innan. Genom LSS har personer med varaktiga och omfattande funktionshinder fått en lagstadgad rätt till olika former av insatser för stöd och service. I samband med att LSS trädde i kraft upphörde den s.k. omsorgslagen (1985:568) att gälla. Omsorgslagen gav främst personer med utvecklingsstörning rätt till stöd- och hjälpinsatser av olika slag. Ansvaret för insatserna enligt omsorgslagen åvilade landstingen. I och med införandet av LSS överfördes ansvaret för omsorgsinsatserna från landstingen till kommunerna.

Målsättningen för all verksamhet enligt LSS är att underlätta det dagliga livet för personer med omfattande funktionshinder och främja full delaktighet i samhällslivet. Enskilda skall ges största möjliga inflytande över hur insatserna ges.

I LSS beskrivs tre grupper som kan beviljas insatser. Det är personer med: 1. Utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. 2. Betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder

efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller

kroppslig sjukdom. 3. Andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som

uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och

Nuvarande ordning 17

förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och

därmed ett om fattande behov av stöd och service.

Den personkrets som omfattas av LSS har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Lagens personkrets skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade samt anpassas till den funktions-hindrades individuella behov.

Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i lagens 9 § och är tio till antalet: 1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild

kunskap om problem och livsbetingelser för människor med

stora och varaktiga funktionshinder 2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga

kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt

stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om

assistansersättning 3. ledsagarservice 4. biträde av kontaktperson 5. avlösarservice i hemmet 6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet 7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna

hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov 8. boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn

och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet 9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt

anpassad bostad för vuxna 10.daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar

förvärvsarbete och inte utbildar sig.

Kommunerna har ansvaret för flertalet insatser enligt LSS, medan landstingen har ansvar för insats 1, rådgivning och annat personligt stöd. Kommuner och landsting kan dock sluta avtal om en annan ansvarsfördelning och så har skett i några län när det gäller råd och stöd (förutvarande Malmöhus och Jämtland). En kommuns eller ett

18 Nuvarande ordning

landstings ansvar enligt LSS gäller gentemot den som är bosatt inom kommunen resp. landstingsområdet.

Genom LSS har möjlighet införts för funktionshindrade som tänker bosätta sig i en kommun att begära s.k. förhandsbesked om rätten till stöd och service från kommunen. Avsikten med bestämmelserna om förhandsbesked är att underlätta för personer med omfattande funktionshinder att på lika villkor med övriga kommuninvånare flytta från en kommun till en annan. En kommun ska utan dröjsmål planera och förbereda insatser som förhandsbeskedet ger den funktionshindrade rätt till, om han bosätter sig i kommunen.

2.3¶Den ekonomiska regleringen av huvudmannaskapsförändringen

I detta avsnitt redogörs för hur kommunerna kompenserats genom skatteväxling och mellankommunal utjämning inom länet för att i dagsläget kunna tillhandahålla insatser enligt LSS.

2.3.1¶Skatteväxling

Enligt bestämmelserna i LSS skall huvudmannaskapet för den tidigare omsorgsverksamheten ha överförts från landstingen till kommunerna före den 1 januari 1996. Omsorgsverksamheten omfattade insatser för personer i personkretsarna 1 och 2. Insatser för personkrets 3 ingick inte i omsorgsverksamheten. Huvudmannaskapsförändringen vad gäller omsorgsverksamheten har successivt genomförts i samtliga län under perioden 1991-1996, men i de flesta län har överförandet skett under åren 1995 och 1996. Den ekonomiska regleringen har skett genom skatteväxlingar mellan landsting och kommuner med länsvisa skatteväxlingssatser på en sådan nivå att intäkterna motsvarar de inom respektive län övertagna kostnaderna. Den tidigare olikheten i kommunernas och landstingens system för skatteutjämning har dock i några län

Nuvarande ordning 19

medfört att övertagna kostnader och intäkter inte helt motsvarat varandra.

Förutsättningarna för skatteväxlingarna har inte bestämts centralt utan har skett genom lokala överenskommelser mellan respektive landsting och kommunerna i landstingsområdet. Man har gemensamt utarbetat ett s.k. skatteväxlingsunderlag, som ligger till grund för överenskommelsen. Skatteväxlingsunderlaget reglerar vilka verksamheter som ingår i överenskommelsen, vilka kostnaderna är för dessa verksamheter och vilken skatteväxlingssats dessa kostnader motsvarar.

Vid skatteväxlingen har de kostnader ett landsting haft för den tidigare omsorgsverksamheten omräknats till kronor och ören per skattekrona. Därefter har landstinget minskat sin skattesats med överenskommet belopp samtidigt som kommunerna getts möjlighet att höja sina skattesatser i motsvarande mån. På så vis har resurser motsvarande landstingets kostnader överförts till kommunerna. Skatteväxlingsnivån motsvarar därigenom den genomsnittliga kostnaden i respektive län för den överförda verksamheten.

Såväl kostnaderna för omsorgsverksamheten som omfattningen av övriga verksamheter som samtidigt ingår i växlingen varierar mellan länen. Som exempel kan nämnas att särskolan och/eller psykiatrireformen ingår i flera fall i den skatteväxling som gjorts i samband med överföringen av omsorgsverksamheten. Eftersom den övertagna kostnaden utslaget per invånare varierar mellan länen innebär det även att skatteväxlingssatserna skiljer sig åt mellan länen. Nivån på skatteväxlingarna för omsorger och särskola varierar således från 1,22 kronor i förutvarande Malmöhus län till 2,31 kr i Jämtlands län.

Variationerna i andelen av befolkningen med insatser enligt LSS är den viktigaste förklaringen till de betydande skillnader i övertagna kostnader som finns mellan kommuner och mellan län.

Kostnaderna för den överförda omsorgsverksamheten har totalt beräknats till ca 10,2 miljarder kronor vid skatteväxlingstillfällena.

20 Nuvarande ordning

2.3.2¶Mellankommunal utjämning i länen

Det finns som framgått stora skillnader mellan kommunerna inom ett och samma län vad gäller de från landstinget övertagna kostnaderna för den tidigare omsorgsverksamheten. I samtliga län har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna kostnadsskillnader för den övertagna omsorgsverksamheten mellan sig. Man har därför träffat överenskommelser om s.k. mellan-kommunala utjämningssystem, här också kallad länsvis utjämning, i samband med kommunaliseringen av omsorgsverksamheten. I några län, där svårigheterna att komma överens om formerna och villkoren för ett mellankommunalt utjämningssystem varit särskilt stora, har en av regeringen tillsatt LSS-delegation medverkat till att regionala överenskommelser kunnat nås.

I det nationella statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting som infördes år 1996 ger en viss skatteväxlingssats en lika stor inkomstökning per invånare i samtliga kommuner i länet. Det nationella utjämningssystemet medför således att de mellankommunala utjämningssystemen i länen inte behöver beakta några skillnader i intäkter mellan kommunerna utan helt kan koncentreras på skillnader i övertagna kostnader mellan kommunerna inom respektive län.

Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det finns flera olika typer av system för utjämning mellan kommuner. I hälften av länen innefattar utjämningssystemen även vid övertagandet ojämnt fördelade kostnader för psykiatri och/eller särskola.

Man kan säga att det finns tre huvudtyper för de mellankommunala utjämningssystemen i länen. Inom ramen för dessa huvudtyper finns ett antal olika varianter. Men det finns också blandformer där man kombinerat två av huvudtyperna. Följande huvudtyper förekommer. 1. En s.k. strut innebär att mellanskillnaden mellan övertagna

kostnader och intäkter till följd av skatteväxlingen beräknas för

varje kommun. Kommuner med lägre kostnader än intäkten av

skatteväxlingen betalar en avgift till struten och kommuner med

Nuvarande ordning 21

högre kostnader erhåller ett bidrag från denna. Avtrappnings-

hastigheten och utjämningsperiodens längd varierar kraftigt och i

några län påbörjas avtrappningen först efter ett antal år. I en del

fall har struten konstruerats så att avgifter betalas under en

kortare period än för vilken bidrag utbetalas. En del av de

inbetalade medlen fonderas därvid och skall utbetalas till de

kommuner som har övertagit en omfattande omsorgsverksamhet.

I några fall har en avtrappande flerårig strut nuvärdesberäknats

och legat till grund för engångsvisa klumpsummor. 2. Fördelning av kostnadsansvar för individer till ursprungliga

hemkommuner i länet. Kostnaderna för vissa personer i en

kommun med omfattande verksamhet betalas av en annan

kommun, ofta den ursprungliga hemkommunen. Kostnads-

ansvaret är livslångt och omfattar främst personer i

gruppbostäder och på vårdhem.

3. Verksamhetsföljsam utjämning, eller s.k. ”mjuk strut”, är

följsam till de årliga kostnaderna för en viss grupp av individer.

Här fördelas kostnaderna mer schablonmässigt än i huvudtyp 2

och de kommuner som betalar bidrar varje år med samma andel

av de nuvarande hemkommunernas faktiska kostnader.

Kostnaderna, som främst avser boende i gruppbostäder med

tillhörande daglig verksamhet, avtar över tiden. I något fall

upphör betalningarna redan när verksamheten understiger en i

förväg överenskommen volym.

I flera län har man kombinerat två av huvudtyperna för olika delar av den övertagna verksamheten. En ansats att i någon del fördela kostnaderna på ursprunglig hemkommun tillämpas i sju län, medan någon form av verksamhetsföljsam utjämning finns i fem län. Olika former av strutar tillämpas i nästan samtliga län.

Det finns ett ganska entydigt mönster i valet av utjämningssystem. I län med mindre kostnadsskillnader mellan kommunerna har man i huvudsak valt strutlösningar, som sträcker sig över relativt kort tid. Det finns dock undantag där man trots mindre kostnadsskillnader mellan kommunerna i länet valt en strutlösning med längre avtrappning, en verksamhetsföljsam utjämning eller en

22 Nuvarande ordning

fördelning på ursprunglig hemkommun. Där kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är stora har man i allmänhet valt en verksamhetsföljsam utjämning, fördelning på ursprunglig hemkommun eller tidsmässigt betydligt längre strutar. I utredningen Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) finns en relativt detaljerad beskrivning av utjämningssystemen i respektive län.

Lagstödet för de mellankommunala utjämningssystemen finns i 17 § i LSS. Kommunerna i ett län ges i lagen rätt att lämna ekonomiskt bidrag till varandra om så behövs för att jämna ut kostnaderna dem emellan. I specialmotiveringen till LSS förutsätts att utjämningen sker övergångsvis. De olika mellankommunala utjämningssystemen omfattar i princip endast den vid övertagandetidpunkten ojämnt fördelade verksamheten. Genomgående gäller att utjämningssystemen inte tar hänsyn till nytillkommande verksamhet, eftersom det inte finns något lagstöd för en sådan utjämning. Systemens varaktighet är mycket varierande mellan länen och sträcker sig i ett flertal fall över mycket långa tidsperioder, medan andra system innehåller en snabbare avtrappning av de mellankommunala utjämningsbeloppen. I Hallands län, där kommunaliseringen skedde tidigt, har inomlänssystemet redan hunnit avvecklas.

I de flesta överenskommelserna om mellankommunala utjämningssystem finns inskrivet att, i det fall ett nationellt utjämningssystem för kostnader för omsorgsverksamheten eller för LSS-insatser införs i framtiden, skall de mellankommunala utjämningssystemen omförhandlas.

2.4¶Statsbidrags- och utjämningssystemet

För de flesta andra obligatoriska kommunala verksamheter görs en kostnadsutjämning i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet. Dock ej för verksamhet för funktionshindrade.

Nuvarande ordning 23

Det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting, som infördes den 1 januari 1996, består av ett invånarbaserat statsbidrag, inkomstutjämning, utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader samt införanderegler. Inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen bygger på att de kommuner och landsting som har en högre skattekraft eller mer gynnsam struktur än genomsnittet betalar en utjämningsavgift till staten. De som har en lägre skattekraft eller mindre gynnsam struktur än genomsnittet får ett utjämningsbidrag från staten. De sammanlagda bidragen och avgifterna för kommunerna respektive landstingen uppgår till lika stora belopp vilket innebär att systemet är statsfinansiellt neutralt.

Utgångspunkten för en utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader bör vara följande: − Alla kommuner respektive landsting skall efter kostnads- och

inkomstutjämning ha likvärdiga förutsättningar att bedriva

verksamheten. − Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i

servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. − Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för

kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter

strukturella kostnadsskillnader.

Som metod för kostnadsutjämningen tillämpas den s.k. standardkostnadsmetoden, enligt vilken kostnadsskillnader mellan kommuner analyseras för en verksamhet i taget. Kostnads-utjämningen innefattar både obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter samt vissa icke verksamhetsspecifika kostnadsslag. I några fall är faktorerna mer av "bedömningskaraktär" men har lagts in i systemet för att de har stor betydelse för att fånga vissa typer av strukturella skillnader.

Det är främst två skäl som ligger bakom valet av standardkostnadsmetoden. Dels är det helt olika faktorer som påverkar kostnaderna i de olika kommunala verksamheterna, dels möjliggör metoden en mer korrekt justering vid huvudmannaskaps-

24 Nuvarande ordning

förändringar mellan kommuner och landsting eller vid förändrad ansvarsfördelning mellan staten och kommunsektorn.

Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning innebär i korthet att för varje verksamhet eller kostnad som omfattas av strukturkostnadsutjämningen beräknas en standardkostnad per kommun enligt en för respektive verksamhet särskild beräkningsmodell. Utjämningsbidraget respektive utjämningsavgiften för strukturella kostnadsskillnader utgörs av skillnaden mellan summan av kommunens beräknade standardkostnad, den s.k. strukturkostnaden, och den genomsnittliga strukturkostnaden i riket.

3 Tidigare utredningar och propositioner

Samtliga statliga utredningar som behandlat frågan om kostnadsutjämning mellan kommuner respektive landsting efter det att Kommunalekonomiska kommittén avslutat sitt arbete i december år 1991 har tagit upp frågan om behovet av och förutsättningarna för en nationell kostnadsutjämning för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda.

Utredningarna före Kommunala Utjämningsutredningen som redovisade sitt betänkande 1998 ansåg att omsorgen om funktionshindrade på sikt skulle ingå som en del i kommunernas nationella system för kostnadsutjämning. De faktorer som diskuterades som lämpliga för en nationell kostnadsutjämning var antalet personer i varje kommun med vissa LSS-insatser.

Utjämningsutredningen ansåg dock att en sådan utjämning inte kunde inrymmas i det nationella systemet för kostnadsutjämning eftersom kostnaderna (insatserna) var alltför påverkbara av kommunerna.

Nedan sammanfattas tidigare utredningar och propositioner.

3.1¶Strukturkostnadsutredningen

Strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Vidare föreslogs att skatte-

26 Tidigare utredningar och propositioner

växlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar endast bör genomföras när förändringen genomförts i alla län. Skatteväxlingen skulle då genomföras med en enhetlig skattesats i utjämningssystemet som motsvarar det vägda genomsnittet av de länsvisa skatteväxlingarna. Strukturella skillnader utjämnas i kostnadsutjämningen. Om endast några län genomfört huvudmannaskapsförändringar bör sådana förändringar genomföras avtalsvägen och regleras inom länen.

Principerna för inkomstutjämningen har helt förändrats sedan Strukturkostnadsutredningen lämnade sitt betänkande varför förslagen i dessa delar inte längre är tillämpliga. Dessutom har skatteväxlingar nu genomförts i samtliga län. Den länsvisa skattesatsen i utjämningssystemet har justerats utifrån kostnadsnivån i respektive län, dvs. ej med en enhetlig nivå.

3.2¶Landstingsekonomiska utredningen

Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som bl. a. beror på var omsorgstagarna faktiskt är bosatta, vilket i sin tur har ett samband med utbudet av vårdresurser.

Utredningen framhöll att det, för att enskilda kommuner i vilka dyra vårdanläggningar byggts upp inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen, krävs att ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skyndsamt utreds.

3.3¶Statsbidragsberedningen

Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar i kostnadsutjämningen ligger till grund för nuvarande statsbidrags- och utjämnings-

Tidigare utredningar och propositioner 27

system för kommuner och landsting, gjorde den bedömningen att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalnings-ansvaret har lösts.

3.4¶Propositionerna om utjämningssystemet

I regeringens förslag till det nuvarande utjämningssystemet (prop. 1994/95:150 respektive prop. 1995/96:64) gjordes också samma bedömning som statsbidragsberedningen, att frågan om kostnadsutjämning för omsorgsverksamheten borde skjutas på framtiden. I den sistnämnda propositionen framhölls att betydande förändringar i kommunernas och landstingens åtaganden borde föranleda motsvarande förändringar i kostnadsutjämningen.

Förändringar i huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting skulle således föranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen om verksamheten omfattades av denna och om förändringen i utjämningen gjordes det år huvudmannaskapsförändringen var genomförd i hela riket. Om förändringen av huvudmannaskapet sker successivt, så som skett när det gäller omsorgsverksamheten, borde kostnadsutjämningen ändras vid det tillfälle då alla län genomfört förändringen. Fram till denna tidpunkt borde en tillfällig kostnadsutjämning kunna ske inom ett län som gjort förändringen.

3.5¶Socialdepartementets arbete och förslag

Redan i det utredningsarbete som föregick det nationella utjämningssystemets införande diskuterades frågan om möjligheterna till och behovet av att inom ramen för kostnads-utjämningen också utjämna för insatser enligt LSS. Det fanns emellertid inte ett tillräckligt underlag för att fastställa vilka strukturella faktorer som

28 Tidigare utredningar och propositioner

påverkar kostnaderna och som skulle kunna ligga till grund för en utjämningsmodell.

Under våren 1995 fick en arbetsgrupp inom Socialdepartementet i uppdrag att utreda frågan om behovet av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner med anledning av LSS. Enligt uppdraget skulle arbetsgruppen särskilt belysa om inrättandet av ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSSinsatser är önskvärt samt – i så fall – vilka faktorer som kan ligga till grund för en sådan kostnadsutjämning. I uppdraget ingick även att analysera behovet av LSS-verksamhet av nationell och regional karaktär samt kartlägga förekomsten av sådana verksamheter i landet.

Socialdepartementets arbetsgrupp konstaterade i utredningen Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för LSSinsatser är så stora att någon form av åtgärd för att utjämna skillnaderna är önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt kostnadsutjämningssystem är det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnaderna mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system bör kunna infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämningssystemet.

Enligt arbetsgruppen skulle ett nationellt system främst lösa problem som de länsvisa utjämningssystemen inte klarar, t.ex. kostnadsskillnader mellan kommuner i olika län, problem till följd av flyttningar mellan kommuner och där man inte lyckats komma överens om avtal om kostnadsansvaret. Det skulle också skapa ett mer dynamiskt system för kostnadsutjämning än nuvarande länssystem. Dessa system tar i allmänhet inte hänsyn till förändringar över tiden eller beaktar tillkommande verksamhet. De ger därför på lång sikt otillräcklig kostnadstäckning.

Arbetsgruppen studerade ett antal alternativa faktorer och kombinationer av faktorer som skulle kunna ligga till grund för en nationell kostnadsutjämning för LSS-insatser. De faktorer som studerats är av två huvudtyper, dels vissa socialförsäkringsförmåner med inriktning på funktionshindrade personer, dels vissa till LSS verksamhetsanknutna faktorer.

Tidigare utredningar och propositioner 29

Arbetsgruppens bedömning var att det mest lämpliga är att basera en nationell kostnadsutjämning för LSS-insatser på verksamhetsanknutna faktorer eftersom de studerade socialförsäkringsförmånernas samband med kommunernas faktiska LSSinsatser är både svagt och indirekt. Man konstaterade emellertid att ytterligare statistik skulle krävas för att utforma ett nationellt utjämningssystem eftersom erforderliga uppgifter om kommunernas LSS-insatser och kostnaderna för dessa då saknades.

Socialdepartementets arbetsgrupp genomförde också en fältstudie i syfte att få fram ytterligare underlag för en nationell kostnadsutjämning. I ett urval av landets kommuner analyserades antalet LSS-insatser som kommunerna ger, innehållet i insatserna och de därav följande kostnaderna. Resultatet av fältstudien samt förslag till konstruktion av ett system för att utjämna kostnadsskillnader redovisades i mars 1997 i departementspromemorian Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS – En fältstudie (Ds 1997:34).

Med fältstudien som underlag redovisas två alternativa utjämningsmodeller. I den ena modellen utgår man från en genomsnittskostnad per person i LSS personkrets 1 och 2. I den andra modellen utgår man från genomsnittskostnader för tre av de för kommunerna mest kostsamma insatserna nämligen barn boende i familjehem eller i bostad med särskild service, vuxna boende i bostad med särskild service samt personer med daglig verksamhet. Dessutom används i denna andra modell en genomsnittskostnad per person i personkrets 1 och 2 som motsvarar genomsnittskostnaden för övriga LSS-insatser.

Socialdepartementets arbetsgrupp ansåg att det finns ett behov av en nationell kostnadsutjämning för kommunernas LSSverksamhet och att principerna i den andra modellen var de mest lämpliga för en nationell kostnadsutjämning för LSS-insatser. Denna modell gav enligt gruppen en bättre överensstämmelse mellan beräknade standardkostnader och övertagna kostnader än den första modellen. Detta gäller särskilt för kommuner med höga övertagna kostnader. Arbetsgruppen fann det inte möjligt att bygga en utjämning av skillnader i behov av LSS-verksamhet på andra än

30 Tidigare utredningar och propositioner

verksamhetsanknutna faktorer. Arbetsgruppens slutsats var att kommunernas möjligheter att påverka utfallet i kostnadsutjämningen med en sådan lösning i praktiken var begränsade.

3.6¶Kommunala utjämningsutredningen

Kommunala utjämningsutredningen, som i december 1998 framlade betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting – en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151), inledde ett arbete med att utreda förut-sättningarna för att föra in en kostnadsutjämning av LSS-verksamheten i det nationella utjämningssystemet. Något förslag framlades inte då utredningen ansåg att en kostnadsutjämning inte kunde inrymmas i ett nationellt utjämningssystem eftersom faktorerna som borde ingå var påverkbara av kommunerna.

I betänkandet (SOU 1998:151) gjorde utredningen bedömningen att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom antalet personer med LSS-insatser, är så stora att någon form av utjämning behövs.

Vidare gjordes bedömningen att det dock inte är möjligt att åstadkomma en utjämning av kostnadsskillnaderna utan att den måste baseras på av kommunerna beslutade insatser. Eftersom en påverkbarhet inte kan uteslutas bör en utjämning för LSSverksamhet inte ske inom ramen för utjämningssystemet.

4¶Förutsättningar för och behovet av en nationell kostnadsutjämning för LSS-verksamhet

4.1¶LSS – en obligatorisk verksamhet

I statsbidrags- och utjämningssystemets kostnadsutjämning ingår i princip alla för kommuner och landsting obligatoriska verksamheter samt vissa andra verksamheter, där det föreligger strukturella kostnadsskillnader av betydelse. Dessutom ingår vissa icke obligatoriska verksamheter där behoven av kommunala insatser ansetts vara strukturellt betingade, t.ex. näringsliv och sysselsättning.

Verksamhet enligt LSS är, efter huvudmannaskapsförändringen, en för kommunerna obligatorisk verksamhet och borde av det skälet ingå i systemet för kostnadsutjämning. En förutsättning för utjämning är att det föreligger mätbara strukturellt betingade behovs- och kostnadsskillnader av betydelse mellan kommunerna. Utjämningsutredningen ansåg att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är av en sådan omfattning att de bör utjämnas för att alla kommuner skall få likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en verksamhet enligt intentionerna i LSS, men att påverkbarheten gjorde att LSS verksamheten inte infogades i systemet. Utjämningen borde därför ske i särskild ordning.

Lagen om LSS är en rättighetslag där kommunen kan ses som en producent av LSS-verksamhet utan egen kontroll över vem som utnyttjar tjänsterna. För att kommunerna skall få likvärdiga

förutsättningar att bedriva verksamheten behövs därför en kostnadsutjämning.

4.2¶Stora kostnadsskillnader efter kommunaliseringen

Tidigare utredningar har som framgått funnit att det i många fall är stora skillnader mellan kommuner i övertagna kostnader per invånare för den omsorgsverksamhet som kommunerna i och med LSS införande övertagit från landstingen. Kostnadsskillnaderna mellan kommuner kan till stor del förklaras av landstingets tidigare lokalisering av vårdhem och annan LSS-verksamhet. I vissa kommuner finns också verksamhet av nationell eller regional karaktär som kräver särskilda resurser och kompetens för personer med komplicerade funktionshinder. Det finns också en stor variation i verksamheternas utformning, kvalitet och effektivitet.

Verksamhet av nationell eller regional karaktär förekommer i begränsad omfattning, men kan medföra höga kostnader för de kommuner som har sådan verksamhet inom sitt område. I en del fall finns kommunal verksamhet som riktar sig till ett större upptagningsområde än den egna kommunen. I huvudsak gäller detta enskild verksamhet. Fri etableringsrätt råder för enskild verksamhet som uppfyller bestämmelserna i 23 § LSS. Det innebär att en LSSverksamhet kan etablera sig i en kommun utan att kommunen på något sätt kan påverka denna etablering.

Då det är stora skillnader avseende kostnader för och andelen personer med LSS-insatser mellan olika kommuner och mellan olika delar av landet så finns det ett behov av kostnadsutjämning mellan kommunerna.

Behovet av en kostnadsutjämning för LSS-insatser understryks också av att man inom länen gjort bedömningen att kostnadsskillnaderna är så stora att de måste utjämnas. För åtminstone en fjärdedel av kommunerna översteg, enligt Ds 1996:47, kostnaderna för den övertagna LSS-verksamheten riksgenom-snittet med minst 500 kronor per invånare. Flertalet av dessa kommuner är mindre

med i vissa fall mycket höga kostnader. Arbetsgruppen inom Socialdepartement bedömde också att de länsvisa utjämningssystemen har brister när det gäller att på sikt åstadkomma en önskvärd kostnadsutjämning.

De länsvisa utjämningssystemen är olika utformade mellan länen och deras omfattning kommer successivt att trappas ner för att slutligen avvecklas. Detta kommer att ske olika snabbt i olika delar av landet. Genomgående är att dessa system i princip endast beaktat ojämnt fördelade kostnader vid själva övertagandet och därför inte tar hänsyn till framtida förändringar t. ex. vad gäller verksamheter som tillkommer eller upphör efter huvud-mannaskapsförändringen. Med de länsvisa systemen kan man inte heller utjämna de kostnadsskillnader som finns mellan olika delar av landet. Det är knappast möjligt att nu bedöma hur behovet av LSS-insatser kommer att förändras i enskilda kommuner i framtiden, men mycket tyder på att betydande delar av kostnadsskillnaderna mellan kommunerna i respektive län kommer att kvarstå även efter att det att de länsvisa systemen avvecklats.

En förutsättning för ett utjämningssystem är vidare att de strukturella skillnaderna objektivt kan fastställas. Dessutom bör kommunerna inte kunna påverka ingångsvärdena och utfallet genom sitt eget agerande. För verksamhet enligt LSS har vi dock inte funnit några strukturella faktorer som förklarat kostnads-skillnader annat än antalet insatser.

4.3¶Socialstyrelsens statistik år 1999

För att beskriva fördelningen av LSS-verksamhet behövs data om kostnader och insatser som beskriver skillnader mellan kommuner. Flera tidigare utredningar har framfört att det saknas sådan relevant nationell statistik.

Första gången Socialstyrelsen samlade in och publicerade nationell statistik om kommunernas LSS-insatser var år 1996. Då statistiken inte var upplagd på personnivå ansågs den inte

tillräckligt tillförlitlig för att utgöra grund för att analysera kostnadsskillnader och konstruera eventuella utjämningssystem.

Regeringen beslutade därför i maj 1999 att uppdra åt Socialstyrelsen att ta fram en individbaserad statistik om LSS-insatser. Syftet med uppdraget var att ta fram relevant statistik till grund för ett förslag till utformning av system för utjämning av LSSkostnader.

Socialstyrelsen uppdrog åt Statistiska centralbyrån (SCB) att göra en individbaserad statistikinsamling avseende de personer som hade en eller flera LSS-insatser den 1 juni 1999. Endast insatser som kommunen är kostnadsansvarig för, oavsett var i landet insatsen utförts, har omfattats av insamlingen. Uppgifter om insatsen råd och stöd har därför inte samlats in.

Enligt LSS kan, som framgått av avsnitt 2.2, särskilt stöd och service ges enligt tio olika slag av insatser. En och samma person har ofta mer än en insats. Hur många personer som endast hade en insats eller flera insatser går nu att få fram genom Socialstyrelsens nya statistik.

För personer som har bostad med särskild service eller familjehem enligt LSS har uppgift samlats in om i vilken kommun som personen faktiskt bor. Därutöver har uppgift insamlats om vilken personkretsgrupp som personen tillhör.

För att säkerställa god kvalitet i uppgifterna har flera kontroller av insamlade uppgifter genomförts av SCB. Vid inmatningen av uppgifterna har bl.a. kontrollerats att samma person inte rapporterats från fler kommuner (betalande/utförande). De felaktigheter som påträffats vid dessa kontroller har i stor utsträckning kunnat rättas.

Sammanlagt 238 personer har insatser som betalas av minst två

kommuner. För dessa personer har en redovisningskommun

(huvudansvarig kommun) valts utifrån de insatser som personen har från de olika kommunerna.

Tillförlitligheten i de insamlade uppgifterna varierar mellan kommunerna. Enligt SCB:s uppfattning har vissa kommuner haft svårigheter att särskilja insatser enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS)och socialtjänstlagen (1980:620, SoL)

från insatser enligt LSS. Trots ett omfattande försök att komma till rätta med detta kan felaktigheter fortfarande förekomma.

Samtliga kommuner utom en har lämnat uppgifter. Av Socialstyrelsens statistik framgår bl. a följande.

Kommunerna har rapporterat in att totalt 43 986 personer hade insatser enligt LSS den 1 juni 1999. Därav var 35 391 personer i personkrets 1 och 2. Se tabell A i bilaga 1.

En länsvis jämförelse visar att samtliga norrlandslän ligger över riksgenomsnittet vad gäller andelen personer med LSS-insatser i personkretsarna 1 och 2. Stockholms län har det lägsta länsgenomsnittet och Jämtlands län har det högsta.

De vanligaste insatserna är daglig verksamhet och bostad för vuxna. 19 759 personer i personkrets 1 och 2 har insatsen daglig verksamhet medan 15 188 personer i dessa personkretsar har insatsen särskild bostad för vuxna. Totalt ges 68 489 insatser i personkrets 1 och 2 och motsvarande siffra för personkrets 3 är 10 199. Samtliga insatser uppgår således till 78 688 stycken. Se tabell B i bilaga 1.

Antal personer som har beslut om bostad med särskild service eller familjehem enligt LSS är 17 717. Av dessa tillhör 16 442 personkretsgrupp 1 eller 2 och 1 275 tillhör personkretsgrupp 3. Se tabell B i bilaga 1.

45 procent av samtliga i personkrets 1–3 har bara en insats enligt LSS. En tredjedel har två insatser och en femtedel har 3 eller flera. Sett till enbart personkrets 1 och 2 har drygt en tredjedel bara en insats. Se tabell C i bilaga 1.

Nästan 9 av 10 i personkrets 1 och 2 med beslut om bostad med särskild service har ytterligare en eller flera LSS-insatser. Se tabell D i bilaga 1.

45 procent av personerna i personkrets 1 och 2 med beslut om daglig verksamhet har ytterligare en insats medan 35 procent har ytterligare två insatser. Se tabell E i bilaga 1

47 procent av de personer i personkrets 1 och 2 som har både

särskild bostad och daglig verksamhet har också ytterligare en LSS-insats. Se tabell F i bilaga 1.

Av personer med beslut om bostad enligt LSS har 1 043 sin bostad i en annan kommun än den betalande. • 157 kommuner har minst en person som de betalat för i en annan

kommun • 161 kommuner tar emot minst en person från annan kommun. • Södertälje kommun tar emot flest personer från andra

kommuner, 117 personer.

Socialstyrelsen har tagit fram ett antal tabeller över de personer som hade LSS-insatser den 1 juni 1999. Tabellerna finns redovisade på riksnivå, per län och per kommun. Dessutom finns spridningsmått och vägda och ovägda medelvärden framräknade. Ett urval av Socialstyrelsens insamling redovisade per kommun redovisas i bilaga 2.

För att ytterligare förbättra statistiken utarbetar Socialstyrelsen nu, på uppdrag av regeringen, ett förslag till system för individbaserad omsorgsstatistik för äldre. Socialstyrelsen har också uppdragit åt en forskare vid Socialhögskolan i Stockholm att genomföra en utvärdering av befintliga system för att mäta vårdbehov hos personer i kommunernas vård och omsorg. Speciellt skall undersökas enhetlighet och enkelhet i frågornas formulering och instrumentets användning för uppföljning. Resultatet skall redovisas vid årsskiftet 1999/2000.

4.4¶Kvarvarande vårdhem

Avvecklingen av vårdhem under 1990-talet har drastiskt minskat antalet boende på sådana hem, från 3 640 personer för sju år sedan till 438 personer vid årskiftet 1998/1999. Kostnaderna för vårdhemmen har i regel reglerats i skatteväxlingen och i de mellankommunala utjämningarna i länen.

Boende på vårdhem räknas inte som ”boende med särskild service” och personerna skall därför inte ingå i LSS-statistiken. I denna utrednings föreslagna beräkningsmodell (se avsnitt 5.1) ingår personerna inte som om de hade särskilt boende enligt LSS, utan

endast i den mån de har andra LSS-insatser. De beaktas därmed endast med den lägre ersättningen motsvarande genomsnittskostnaden för övriga LSS-insatser. För att räknas som särskilt boende enligt LSS skall boendet uppfylla vissa villkor. Normalt uppfyller vårdhemmen inte dessa villkor.

Enligt Socialstyrelsen bedöms avvecklingen vara avklarad till år 2001 och vi har därför sett detta som ett övergående problem. När vårdhemmen avvecklas kommer personerna sannolikt i stor utsträckning att bo kvar i den tidigare vårdhemskommunen i andra boendeformer och dessa personer kommer därigenom efterhand att redovisas efter de LSS-insatser som ingår i statistiken för kostnadsutjämningen. Problemet löses därmed på några års sikt. Om personerna inte inkluderas i den nationella utjämningen kan kommunerna under avvecklingstiden hantera kostnaderna för de som bor på vårdhem via avtal om kostnadsansvar mellan kommuner eller fortsätta med de mellankommunala utjämningarna i länen för just denna verksamhet.

4.5¶Räkenskapssammandraget för år 1998

Räkenskapssammandraget (RS) är ett resultat av en insamling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner som SCB årligen genomför. Uppgifterna i RS hämtas från kommunernas bokslut och de bygger på samma definitioner som i Svenska Kommunförbundets kommunalt anpassade normalkontoplan – KommunBas-98. Genom denna insamling redovisas kommunernas kostnader och intäkter i ett samlat dokument.

Räkenskapssammandraget innehåller: − Driftredovisning − Specificering av entreprenader, bidrag och vissa intäkter − Investeringsredovisning − Resultaträkning, finansieringsanalys och balansräkning − Externa utgifter och externa inkomster.

Räkenskapssammandraget används som underlag i många sammanhang. Den nationella uppföljningen av kommunernas ekonomiska situation sker till stor del utifrån uppgifterna i RS. Insamlingen används också bl.a. för beräkningar i det kommunala utjämningssystemet.

Kommunernas kostnader för LSS-verksamhet har fram till 1998 års räkenskapssammandrag inte särredovisats. Dessa kostnader har ingått som en del i de redovisade kostnaderna för äldre och funktionshindrade. Först i det räkenskapssammandrag som publicerades under våren 1999, avseende kommunernas kostnader för år 1998, har kostnaderna för LSS-verksamheten totalt samt för insatserna bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service för vuxna, daglig verksamhet samt kommunal personlig assistans i allt väsentligt särredovisats.

I 1998 års räkenskapssammandrag har således 271 kommuner särredovisat kommunens kostnad för LSS. Delposten personlig assistans finns angiven för 258 kommuner, vilket kan peka på viss osäkerhet även i totalsiffrorna. 29 kommuner hade ej uppgivit sin avgift från den enskilde eller ersättning från försäkringskassan för LASS. Detta har i våra beräkningar kunnat avräknats schablonmässigt för 12 av dessa kommuner. En stor osäkerhetsfaktor i sammanhanget är de länsvisa utjämningssystemen, som i vissa fall räknats som LSS-intäkter och i andra fall som skatteintäkter. Även den uppräkning till riksnivå som kunnat göras är därför osäker.

Vid en nationell kostnadsutjämning behövs kostnadsuppgifter på nationell nivå för att fastställa totalkostnaden och den genomsnittliga kostnaden per invånare. Vidare krävs kostnads-uppgifter som underlag för att beräkna genomsnittskostnaderna för de LSSinsatser som skall ligga till grund för utjämningen. Uppgifter om de enskilda kommunernas kostnader behövs också för att bedöma rimligheten i utfallet av kostnadsutjämningen samt för uppföljningen av denna. För själva utjämningen behövs dock inte kostnadsuppgifter över de enskilda kommunernas LSS-verksamhet, eftersom kostnadsutjämningen inte skall baseras på den enskilda kommunens faktiska kostnader för den aktuella verksamheten. Användningen av

spärregler (se avsnitt 5.1.4) i utjämningens utfall förutsätter dock att faktiska kostnader finns redovisade.

Ett utjämningssystem kommer sammantaget att ställa ökade krav på uppgifter och enhetlig redovisning i räkenskaps-sammandraget. I samband med införandet måste man kunna särskilja den mellankommunala utjämningen i länet.

Kommunernas kostnader för LSS uppgick till drygt 15 miljarder kronor 1998 med schablonmässig hänsyn till att 17 kommuner inte svarade på RS insamlingen. Kommunernas totalkostnad per invånare framgår av bilaga 3.

Statistiken i bilaga 3 visar på stora kostnadsskillnader mellan kommuner och även mellan län.

5 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

Det finns olika metoder att lösa en utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet. Vi har diskuterat utifrån följande principiella metodansatser.

Nationell utjämning genom statsbidrag eller nationellt utjämningssystem som omfördelar mellan kommunerna baserat på: • Schablonersättning för vissa insatser och personer • Individuellt behovsrelaterad ersättning • Ersättning för faktiska kostnader.

Regional och lokal utjämning genom: • Avtal mellan kommuner om kostnadsansvar för individer som

flyttar • Länsvisa utjämningar.

Arbetsgruppen har mot bakgrund härav närmare undersökt två modeller till hur en utjämning mellan kommuner av LSS-kostnader skall kunna utformas. Dessa innehåller kombinationer av ovanstående metoder och presenteras nedan.

Arbetsgruppen har inte funnit det möjligt att utforma ett mer begränsat statsbidragssystem som bara ger ersättning till vissa insatser eller vissa kommuner. Orsaken till detta är att ett sådant system riskerar att styra verksamhet dit.

Arbetsgruppen har också övervägt ytterligare en tredje modell som skärper dagens system med kostnadsansvar mellan kommuner. Det är baserat på en skyldighet för kommuner att i vissa fall

42 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

fortsätta att ersätta kostnader för personer som flyttat från kommunen för att ta del av LSS-verksamhet i annan kommun. Modellen skulle också innebära att de länsvisa överenskommelserna om mellankommunal utjämning fortsätter att löpa i uppgjord takt, eventuellt med behov av omförhandling i något enstaka fall. De flesta i arbetsgruppen har dock menat att det är principiellt tveksamt att med lagstiftning binda kommunerna vid åtaganden som tidigare omfattats av frivilliga överenskommelser. En tvingande lag kan också orsaka rättsliga tvister om kommunens skyldigheter. Därför diskuteras det inte vidare här. Modellen beskrivs utförligt i ett särskilt yttrande av Andreas Hagnell, Svenska Kommunförbundet.

5.1¶Modell 1, utjämningssystem baserat på schablonkostnader för insatser och personer

5.1.1¶Sammanfattning

Modell 1 är huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. Utjämningen utgår från antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag. Antal personer i personkretsen samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verksamhet relateras till ett riksgenomsnitt och kommunen kompenseras för avvikelser från riksgenomsnittet. För det sammanlagda utfallet finns spärregler. Kommuner som har personer i särskilt kostnadskrävande vårdformer, och som har en genomsnittlig kostnad över riksgenomsnittet, har därtill möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag, för de kostnadskrävande boendena. Slutligen ingår också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 43

5.1.2¶Utjämningssystem baserat på schabloner

Modellen utgår från antalet personer i personkrets 1 och 2. Därtill beaktas särskilt personer med insatser i särskilt boende för vuxna, särskilt boende för barn och ungdom och personer med insatsen daglig verksamhet. De personer som antingen har insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som enda LSS-insats ingår inte i systemet eftersom de genomsnittliga kostnaderna för dessa insatser avsevärt understiger den föreslagna ersättningen i systemet. De insatser som ingår i utjämningen beaktas med en schablonmässig kostnad motsvarande den för riket genomsnittliga kostnaden per insats.

Anledningen till att boende och daglig verksamhet beaktas särskilt är att de i genomsnitt är det mest kostsamma insatserna vid sidan av personlig assistans. Personlig assistans har inte särskilt beaktats eftersom statlig ersättning enligt lagen om assistansersättning (LASS) fungerar som en utjämning för den största delen av den insatsen.

Denna modell utgår från att en standardkostnad beräknas för varje kommun respektive för riket och därefter beräknas bidrag och avgifter till systemet. Det överensstämmer med hur kommunernas system för kostnadsutjämning är konstruerat. Kommunens avgift till eller ersättning från systemet beror därmed på hur antalet insatser förhåller sig till riksgenomsnittet. Grunddragen i denna modell liknar det förslag som 1998 utreddes av Utjämningsutredningen.

Standardkostnaden räknas fram genom att antalet personer som erhållit någon av de aktuella insatserna multipliceras med den genomsnittliga kostnaden i riket för respektive insats och divideras med kommunens invånarantal (kr/invånare). Mellanskillnaden mellan kommunens standardkostnad och den i riket genomsnittliga blir slutligen kommunens bidrag eller avgift som kommunen får/erlägger.

Avstämning av antalet personer och insatser görs årligen. Inför år 2001 bör den utgå från RS för år 1999, vilket finns tillgängligt i september /oktober år 2000 samt från Socialstyrelsens statistik över LSS-insatser för år 2000. Den riksgenomsnittliga kostnaden erhålls genom de årliga räkenskapssammandraget (RS). Bidrag respektive

44 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

avgift erhålls respektive erläggs av den kostnadsansvariga kommunen.

Andra grunder för schabloner

Storleken på de tre schablonerna kan diskuteras. Vi har övervägt att bara kompensera för en lägre andel av genomsnittskostnaden för boende och daglig verksamhet, exempelvis 80–90 procent. Eftersom kompensation ges både för å ena sidan person-kretstillhörighet och å andra sidan särskilt boende och daglig verksamhet kan det medföra viss dubbelkompensation. Ca hälften av personerna med särskilt boende och daglig verksamhet har ytterligare någon LSSinsats. Med hänsyn till detta kan det vara aktuellt att i en slutlig utformning av systemet justera ned schablonen för särskilt boende till något lägre än den nationella genomsnittskostnaden, till ca 90 procent av 500 tkr. I våra beräkningar beaktas dock 100 procent av genomsnittskostnaden i särskilt boende.

Vi har också övervägt att enbart kompensera för antal personer i personkrets 1 och 2. Dvs. att bara ge utjämning utifrån en schablon på ca 400 tkr per person och år. En sådan förenklad utjämning fick i våra beräkningar en något mindre utjämnande effekt.

Vi har valt att inte inkludera personkrets 3 på grund av påverkbarheten. Våra beräkningar visar att skillnaden mellan att utjämna antingen för personkrets 1 och 2 eller för personkrets 1, 2 och 3 inte innebär någon större skillnad i utfallet för kommunen. Endast för 15 kommuner är skillnaden större än 200 kronor per invånare.

Boende skulle också kunna delas upp på vuxna och barn och ungdom. Enligt statistik från Socialdepartementets arbetsgrupp var dock skillnaden i genomsnittliga kostnader små. Barn och ungdom kan också fördelas på familjehem och annat särskilt boende. Med en sådan uppdelning uppnås en bättre träffsäkerhet.

Utredningen har även undersökt möjligheten att för omfördelningsändamål använda andelen personer som bedömts ha rätt till handikappersättning samt andelen hushåll som har vård-

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 45

bidrag. Dessa ersättningar har dock inte bedömts vara tillräckligt korrelerade med kommunens kostnader för stöd och service.

Beräkning av standardkostnad för kommun

Hur beräkning av standardkostnad för kommun föreslås ske framgår av följande.

Antal personer i person- Styckersättning övriga insatser =A krets 1 och 2 med vissa * (=genomsnittlig kostnad i riket. undantag, se anm. 1998 var den 102 tkr) Antal personer med Styckersättning, boende =B insatsen särskilt boende * (=genomsnittlig kostnad i riket.

1998 var den 500 tkr) Antal personer med Styckersättning, daglig =C insatsen daglig * verksamhet verksamhet (=genomsnittlig kostnad i riket.

1998 var den 138 tkr) Standardkostnaden = A + B + C dividerat med invånarantalet i kommunen. Anm. Insatser enligt Socialstyrelsens statistik. Från personkrets 1 och 2 exkluderas personer som enbart har insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som enda LSS-insatser.

Beräkning av utjämning

Standardkostnad per kommun minus standardkostnad i riket= Bidrag (+) eller avgift (-) till utjämningssystemet

5.1.3¶Finansiering av systemet

Modell 1 är ett utjämningssystem där de kommuner som har litet behov (låga standardkostnader) betalar en avgift till systemet. De som har stort behov (höga standardkostnader) får bidrag i relation

46 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

till den beräknade standardkostnaden. Systemet är därmed ett ”nollsummespel” för kommunsektorn som helhet och finansieras genom omfördelning mellan kommunerna via statsbudgeten.

Arbetsgruppen föreslår att utjämningen görs i ett separat utjämningssystem. Det bör åtminstone inledningsvis inte vara en delmodell i det generella statsbidragssystemet. Det som talar för ett separat utjämningssystem är att detta har vissa särdrag jämfört med den övriga kostnadsutjämningen. Motivet till att inte lägga in LSSutjämningen i det befintliga utjämningssystemet är framför-allt de som redovisas i den kommunala utjämningsutredningens betänkande (SOU 1998:151), nämligen att med en utjämning som baseras på beslut om kommunala insatser kan incitamenten att påverka beslutsfattandet inte uteslutas. Förslaget innehåller också spärregler som inte finns i övrig utjämning. Särskild uppföljning av systemet behöver naturligtvis göras.

Vi har också övervägt att finansieringen av ersättningen till kommuner med höga standardkostnader skulle kunna göras via det generella statsbidragssystemet. I det fallet skulle alla kommuner betala en avgift, lika stor för alla uttryckt i kronor per invånare, ca 150 kr/invånare enligt våra beräkningar. Staten lyfter då av motsvarande belopp från kommunernas generella statsbidrag och använder detta för utbetalningarna till kommunerna med höga standardkostnader. Denna finansiering gör att det ekonomiska utrymmet minskar även för kommuner med höga kostnader. En sådan utjämning skulle strida mot de principer som valts för övriga kommunala verksamhetsområden i det kommunala systemet för kostnadsutjämning.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 47

Effekter på statsbudgeten

Modell 1 innebär att ett nytt utjämningssystem skapas. Systemet utformas på samma sätt som det kommunala utjämningssystemet. Avgiften förs till en ny inkomsttitel. Bidraget betalas från ett nytt anslag inom utgiftsområde 25. Den del av förslaget som avser särskilt statsbidrag efter ansökan föranleder ytterligare ett anslag. Detta anslag finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget till kommuner och landsting.

Tabell 1: Effekter av modell 1 på statsbudgeten, Mrd kr

Förslag Bruttobelopp Effekt på Effekt på tak

statens begränsande

lånebehov utgifter Avgift på inkomsttitel 1,1 mrd kr* 0 +1,1 mrd kr* och bidrag från anslag

Anslag för särskilt 0,3 mrd kr 0 0 statsbidrag för LSSverksamhet * baserat på preliminära beräkningar.

I uppdraget sägs att utjämningen av kostnaderna skall rymmas inom en på förhand bestämd ekonomisk ram. Den föreslagna konstruktionen med avgift och bidrag talar också för att utjämningen, åtminstone till att börja med, skall ske inom en fast ram. I och med att bidragen kommer att tas från ett anslag under utgiftstaket, utan motsvarande minskning av ett annat anslag, leder det till att de takbegränsande utgifterna ökar. Det kan vara möjligt att göra en teknisk justering av utgiftstaket vid införandet av systemet. För tiden efter införandeåret blir det nödvändigt att göra prognoser över anslagsutvecklingen för att korrekt kunna beräkna utgiftsområdets ramar. Om omslutningen ökar mer än vad som prognostiserats kan detta leda till behov av utgiftsminskningar inom andra delar av utgiftsområdet. Utgiftstaket utgör således en

48 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

restriktion även i detta fall trots att förslaget är statsfinansiellt neutralt.

Flera skäl talar för att prognoser över anslaget kommer att vara mycket svåra att göra: − Det saknas historik över kostnadsutvecklingen inom detta

område. Därmed är det inte möjligt att ens utifrån historiska data

göra en bedömning av en eventuell trend i omslutningen. − Kommunernas möjlighet att påverka bedömningen av behovet av

insatser och insatsernas omfattning kan inte uteslutas.

Med hänvisning till ovanstående föreslår arbetsgruppen att utjämningen sker inom en fast ram och att kostnadsutvecklingen följs upp regelbundet.

5.1.4¶Spärregler

För att undvika att den föreslagna utjämningen ger extrema utfall i bidrag eller avgift har arbetsgruppen bedömt att det finns ett behov av spärregler för bidrag och avgift. Hänsyn tas i dessa fall till kommunens faktiska verksamhetskostnader för LSS enligt RS och den riksgenomsnittliga kostnaden (1750 kr/invånare 1998).

Spärreglerna har följande innebörd: 1. En kommun med låga kostnader (under riksgenomsnittet) skall

inte behöva betala så mycket till utjämningen att den efter

utjämning får kostnader som överstiger riksgenomsnitt. 2. En kommun med låga kostnader skall inte heller få ersättning

från systemet så att dess kostnader blir ännu lägre till följd av

utjämningen. 3. En kommun med höga kostnader (över riksgenomsnittet) före

utjämning, skall inte få ökade kostnader till följd av

utjämningen. 4. En kommun med höga kostnader skall inte heller få så mycket

ersättning från utjämningssystemet att kostnaden efter utjämning

understiger riksgenomsnittet.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 49

5.1.5¶Särskilt bidrag efter ansökan

För speciell verksamhet som utgör specialresurs för grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder som därför är särskilt kostnadskrävande, kan efter ansökan ett särskilt statsbidrag utgå till de kommuner som har personer placerade i sådana kostnadskrävande vårdformer. Bidraget föreslås kunna sökas för hela LSS personkrets, dvs. även för grupp 3. Ansökan görs året efter verksamhetsåret. För löpande verksamhet, som tidigare erhållit stöd, kan förskott utbetalas årligen och avräkning ske i efterskott. Bidraget kan administreras av någon central myndighet, Riksförsäkringsverket eller Socialstyrelsen. Arbetsgruppen föreslår att Socialstyrelsen ges i uppdrag att administrera bidraget.

Socialstyrelsen föreslås också få i uppdrag att utarbeta riktlinjer för dels på vilka grunder bedömningen av bidragsbehovet skall vila, dels hur ansökningsförfarandet skall utformas. Bidraget prövas utifrån de förutsättningar som föreligger i varje särskilt fall. Bidraget bör rymmas inom en i förväg fastställd ram. Arbetsgruppen gör bedömningen att i första hand att full kompensation ges för kostnader som anses vara befogade och som ligger över viss nivå per individ. Den nivå som berättigar till bidrag bör överstiga en kostnad i storleksordningen 900 tkr per individ och år. Ersättningen avser den kostnad som överstiger schablon-ersättningen ovan.

Enbart vissa kommuner kommer att vara aktuella för att söka sådant bidrag för höga individkostnader. Det gäller de kommuner som efter schablonutjämning och spärregler har en kostnad för LSS-verksamheten som överstiger riksgenomsnittet.

Hur många kommuner som kommer att ansöka om detta särskilda bidrag är för närvarande svårt att bedöma. Vi uppskattar att ett sådant bidrag skulle omfatta ca. 500 personer och omfördela ca. 300 mkr. De mest kostnadskrävande insatserna bedöms omfatta högst 10 procent av de personer som finns i särskilt boende. Med hänsyn till att kostnaden efter utjämning måste ligga över riksgenomsnitt bedöms att högst en tredjedel av kommunerna är berättigade att söka bidraget.

50 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

5.1.6¶Utvidgad möjlighet att träffa avtal om kostnadsansvar

Som komplement till ovanstående föreslagna utjämning, modell 1, föreslår arbetsgruppen också en utvidgad rätt för kommunerna att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som flyttar till annan kommun för att ta del av LSS-verksamhet där.

Behov av sådan ersättning kan föreligga där den nationella utjämningen ger otillräcklig kompensation och när det sker inflyttning till kommuner som byggt upp specialresurser eller när mindre kommuner samverkar för att bygga upp kompetens och insatser. Det gäller t.ex. för kostnader som är högre än schablonersättningen, men lägre än vad som ersätts med det särskilda bidraget. Det gäller då också för personkrets 3 om dessa personer inte omfattas av utjämningen.

En kommun kan fortsätta att ha kostnadsansvar för personer som flyttat från kommunen om lagstöd finns. I socialtjänstlagen finns detta i §72a. Lagstiftning om kostnadsansvar i förhållande till annan kommun eller landsting finns på andra områden också i skollagen (1985:1100) och lagen om betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade (1990:1404).

I dagsläget finns drygt 1 000 personer med insatsen särskilt boende enligt LSS för vilka det finns en annan betalande kommun än boendekommunen. En sådan betalning från tidigare hemkommun fungerar idag som en typ av ekonomisk utjämning mellan kommuner med olika mycket verksamhet. I 4 § införandelagen till LSS (lag 1994:1703) ges kommuner möjlighet att träffa avtal för personer som flyttat från kommunen. De personer som avses är endast de som flyttat före den 1 januari 1996.

I ett system med en nationell kostnadsutjämning utifrån kostnadsansvarig kommun kan de avtal om direkt betalning som tecknats mellan kommuner för LSS-insatser i många fall kunna upphöra, om det inte är fråga om köp av vissa speciella typer av insatser. Det mest naturliga utifrån LSS är att boendekommunen både svarar för och bekostar insatserna. Utjämningssystemet är

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 51

dock neutralt till fortsatt kostnadsansvar eftersom ersättningen i utjämningssystemet går till kostnadsansvarig kommun.

Arbetsgruppen föreslår att denna möjlighet utvidgas till att omfatta även personer som flyttar till annan kommun efter 1 januari 1996 samt personer som ingår i personkretsens tredje grupp. En komplettering av lagstiftningen (LSS) föreslås och bör ha ungefär följande lydelse: 17a § Utan hinder utöver vad som sägs i 16 och 17 §§ lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) får en kommun träffa avtal om kostnadsansvar för insatser enligt 9 § samma lag för enskild som är eller tidigare har varit bosatt i kommunen. Avtal får ingås med annan kommun eller enskild vårdgivare i annan kommun.

5.1.7¶Avskaffande av länsvisa utjämningssystem

I och med att ett nationellt utjämningssystem införs faller grunden för de mellankommunala utjämningssystemen inom länen. I annat fall skulle dubbel kompensation ges. De länsvisa utjämningssystemen är beskrivna i avsnitt 2.3. De täcker den del av LSSverksamheten som överfördes från landstingen och avklingar på olika sätt över tiden. I de flesta fall har man i de länsvisa överenskommelserna angivit att systemen avslutas om en nationell utjämning inträder.

Arbetsgruppen bedömer att de länsvisa systemen som avser omsorgsverksamheten kommer att upphöra när ett nationellt system införs. Däremot kan de behöva fortsätta att löpa i den mån de avser kostnader för psykiatrireformen eller annan verksamhet.

52 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

5.1.8¶Utfallet av schablonutjämning

Systemet med schablonutjämning kompenserar för antalet insatser men inte för skillnader i behov, effektivitet och kvalitet. En fördel med schablonisering är att systemet är enkelt att administrera då det bygger på tillgänglig insamlad statistik.

Ett problem med en schabloniserad utjämning är att kostnaden per individ varierar stort, vilket även slår igenom på kommunnivå. En schabloniserad ersättning riskerar därför att ge bristande överensstämmelse mellan kostnader och ersättning på kommunnivå. Genom att införa spärregler motverkas oönskade effekter av utjämningen och utfallet förbättras.

I diagram 1 redovisas kostnaderna per län före och efter utjämning i kronor per invånare. Den första stapeln visar de redovisade LSS-kostnader enligt räkenskapssammandraget för år 1998.

Den ojämna fördelningen av kostnader mellan länen framgår. Jämtlands län har en kostnad på 1 000 kronor per invånare över riksgenomsnitt. Höga kostnader finns också i Västerbotten, Västernorrland, Gotland och Norrbotten. Halland och Skåne har kostnader på ca 350 kronor per invånare under riksgenomsnitt.

Den andra stapeln visar nettokostnader efter utjämning enligt modell 1. Den tredje stapeln visar nettokostnad efter utjämning enligt modell 1 och efter tillämpning av spärreglerna. Efter utjämning har skillnaderna mellan länen minskat betydligt. Detta gäller i synnerhet efter användning av spärreglerna. Riksgenomsnittet är hela tiden 1 750 kronor per invånare, detta markeras med den tvärgående linjen.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 53

Diagram 1: LSS-kostnader per län 1998 efter utjämning och med tillämpning av spärregler enligt modell 1.

Diagramet finns endast i den tryckta upplagan.

54 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

I tabell 2 visas hur kommunerna fördelar sig i olika kostnadsintervall. Den första kolumnen anger faktisk kostnad i kronor/ invånare för insatser enligt LSS enligt räkenskapssammandraget för år 1998. Följande kolumner anger spridningen efter utjämning; kolumn 2 är före tillämpning av spärregler och kolumn 3 efter spärregler. Resultatet efter utjämning bör i normalfall ligga i närheten av medelvärdet, för att utjämningen skall kunnas anses ha en acceptabel träffsäkerhet. Dvs. en kostnad efter utjämning bör för de flesta kommuner ligga i intervallet 1500-1999 kr/invånare. I vår modell 1 är det 194 kommuner som återfinns inom detta intervall, efter tillämpningen av spärregler. Endast ett fåtal kommuner återfinns i de högsta respektive lägsta intervallen. Detta får anses vara ett godtagbart resultat av utjämningen. 45 kommuner återfinns i följande intervall som avviker från genomsnitt med högst 500 kronor/invånare.

Tabell 2.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 55

I tabell 3 nedan presenteras på motsvarande sätt spridningsmått i form av högsta och lägsta värde, deciler, kvartiler och median.

Tabell 3.

Spridningsmått för redovisad LSS-kostnad enligt RS -98 samt nettokostnad efter utjämning (kronor/invånare)

Redovisad Nettokostnad LSS- efter utjämning kostnad 98

utan spärregler med spärregler

Utfallet för samtliga kommuner framgår också av nedanstående plotdiagram. I diagram 2 finns faktiska LSS-kostnader före utjämning på x-axeln. På y-axeln visas nettokostnad för LSSverksamhet efter utjämning, men före spärregler. Varje kommun motsvaras av en punkt i diagrammet. För att urskilja enskilda kommuner hänvisas till uppgifter i bilaga 3.

56 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

Diagram 2

Diagramet finns endast i den tryckta upplagan.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 57

Diagram 2 visar att kostnaderna före utjämning varierar stort, från ca 300 kr/invånare i Perstorp till ca 4600 kr/invånare i Bräcke. Efter utjämning är spridningen mindre, men fortfarande relativt stor. Det finns vissa alltför långtgående omfördelningseffekter. Därför har spärregler tillämpats i nästa steg.

Utfallet med tillämpning av spärregler framgår av diagram 3. På x-axeln finns faktiska LSS-kostnader före utjämning. På y-axeln visas nettokostnad för LSS-verksamhet efter utjämning med hänsyn tagen till spärregler. Spärreglerna gör att vissa kommuners värde efter utjämning är lika med värdet före utjämning. Spärreglerna gör också att vissa kommuner efter utjämning får ett värde som motsvarar rikets genomsnitt. Diagram 3 visar att utjämningen får ett bättre utfall med tillämpning av spärregler.

58 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

Diagram 3.

Diagramet finns endast i den tryckta upplagan.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 59

Trots utjämningen i modell 1 kvarstår stora skillnader i kostnader efter utjämning. En bidragande orsak kan vara att det finns brister i kostnadsuppgifterna i det nya räkenskapssammandraget för 1998 eftersom detta är det första året för vilket kommunerna fördelat kostnaderna på äldreomsorg respektive handikappomsorg. En viktig förklaring till extrema utfall i utjämningen är den länsvisa utjämningen på olika sätt räknats av från kommunernas kostnad enligt räkenskapssammandraget.

5.1.9¶Påverkbarhet och styreffekter

Detta avsnitt belyser i första hand vilka konsekvenser som en utjämning av kostnader för LSS-verksamhet, som till övervägande del görs med schablonmetoden, får för kommunerna och för staten. Analysen utgår från om utjämning med schablonmetoden innehåller moment av påverkbarhet och om metoden styr till viss verksamhet och vissa kommuner.

Arbetsgruppen har inte funnit några rättsliga hinder för att införa ett särskilt utjämningssystem för LSS-verksamheten. Däremot finns det ett behov av en särskild lagstiftning av samma slag som den som finns för det kommunala utjämningssystemet.

Påverkbarhet för kommunen

I ett system som utjämnar endast för vissa typer av stöd- och serviceinsatser kan det finnas risk för att kommunernas incitament minskar för att tillhandahålla andra typer av insatser än de som ger kompensation från ett nationellt utjämningssystem. Risken föreligger främst i de fall olika typer av insatser är utbytbara, dvs. att de till viss del kan ersätta varandra. Om utjämningssystemet ger kompensation för insatser enligt LSS, medan insatser enligt t.ex. socialtjänstlagen (SoL) inte ger någon kompensation, skulle systemet kunna ge kommunerna incitament att ersätta insatser som tidigare gavs enligt socialtjänstlagen med insatser enligt LSS. På så vis skulle en kommun kunna påverka utfallet av utjämningen genom

60 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

att öka antalet LSS-insatser i kommunen på bekostnad av insatser enligt annan lagstiftning. Motsvarande gäller mellan olika LSSinsatser, om bara vissa kompenseras, t.ex. särskilt boende. I den mån dessa insatser är dyrare blir systemet kostnadsdrivande.

Antalet personer med LSS-insatser i en kommun- liksom antal insatser- är till viss del påverkbart för kommunen eftersom den själv fattar beslut om rätt till insatser enligt LSS. En kommun skulle i teorin således ha en möjlighet att göra en avvägning om den skall ge en LSS-insats utifrån om insatsen i fråga kvalificerar kommunen för ersättning från det nationella utjämningssystemet eller inte.

Om kostnadsutjämningen baseras på sådana faktorer som kommunen själv beslutar om och om underlaget delvis grundas på uppgifter som respektive kommun själv rapporterar in till Socialstyrelsen innebär ett sådant förfarande ett avsteg i förhållande till de generella principerna för kostnadsutjämning och hur den i praktiken tillämpas för övriga verksamheter.

Socialdepartementets arbetsgrupp (se avsnitt 3.5) gjorde den bedömningen att kommunernas möjligheter att på olika sätt styra sin verksamhet för att nå fördelar i kostnadsutjämning i praktiken var begränsade. Orsakerna till detta var flera. En orsak är att LSS är en rättighetslag, som tydligt anger vilka insatser för stöd och service som den enskilde har rätt att få. Lagstiftningen bygger på att den enskilde själv begär att få en viss insats. Ett kommunalt beslut om en LSS-insats måste därför alltid föregås av en framställan från den enskilde om att få insatsen. En annan orsak är att det av bestämmelserna i LSS framgår att den enskilde skall ha ett stort inflytande över de insatser som ges enligt lagen. Valet av insatser och dess utformning skall därmed i stor utsträckning baseras på den enskildes önskemål och behov. Den enskilde kan också överklaga kommunens beslut om stöd och service enligt LSS till länsrätten genom förvaltningsbesvär. Av special-motiveringen till 27 § LSS framgår att rätten att överklaga ett beslut om stöd och service inte enbart avser rätten till insatsen som sådan utan också utformningen av själva insatsen.

En annan omständighet som i viss mån kan verka tillbakahållande för kommunerna när det gäller att styra över

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 61

verksamhet från socialtjänstlagen (SoL) till LSS är de olika villkoren för avgiftsuttag för verksamhet enligt de båda lagarna. Huvudregeln för stöd och service enligt LSS är att insatserna skall lämnas avgiftsfritt för den enskilde. Kommunernas frihet att ta ut avgifter är långt större i fråga om verksamhet enligt socialtjänstlagen. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnad.

Styrning till och från viss verksamhet

Styrning till viss typ av verksamhet kan motverka flexibla insatser för individen. En utflyttning i eget boende kan motverkas om det leder till minskad ersättning till kommunen. Exempelvis kan en person med olika habiliterings- och rehabiliteringsinsatser stegvis flytta mellan olika former av särskilt boende med minskat personalstöd för att kunna flytta till ett eget boende.

Systemet kan även medföra att det blir attraktivt för kommunen att bygga upp verksamhet som kostar mindre än den schablon som ersätts och att det motsatta gäller för intresset att anordna verksamhet som är dyrare än ersättningsschablonen.

Arbetsgruppens bedömning

Eftersom vi i förslaget avgränsat oss till personkrets 1 och 2 bedömer vi att en stor del av påverkbarheten försvunnit.

Systemet behöver följas upp. Särskilt behöver undersökas om systemet styr till de insatser som ligger till grund för utjämningen. Riktlinjer kan utformas för hur omfattningen av olika insatser kan beaktas i utjämningen.

I och med att alla kommuner omfattas av utjämningssystemet uppmuntrar det inte till en koncentration av verksamheter till vissa kommuner. En viss olikhet finns dock i systemet med särskilt bidrag för höga kostnader eftersom detta bara kan sökas av kommuner med totala LSS-kostnader över riksgenomsnitt efter schablonutjämning och spärregler. Där faktisk kostnad inte täcks av schablonersättning

62 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

efter en inflyttning till dyra och speciella verksamheter, kan intresset att bygga upp sådana verksamheter minska, om inte dessa kompenseras genom det föreslagna särskilda statsbidraget eller genom att kommunen träffar avtal om kostnadskompensation. Därför är det nödvändigt att komplettera utjämningsschablonen med ett särskilt statsbidrag och med avtalsmöjlighet.

5.2¶Modell 2, utjämningssystem baserat på behovsbedömning,

5.2.1¶Sammanfattning

En alternativ modell på längre sikt kan vara en utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för personer med stora omvårdnadsbehov. Behovet av personalinsatser för varje person som får ett beslut om rätt till stöd enligt LSS klassificeras i olika kostnadsnivåer. Det totala behovet summeras per kommun och kan i likhet med modell 1 ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov.

Att utgå från individuella behov av personalinsatser kan vara ett sätt att få bättre träffbild mellan kostnader och ersättning än i modell 1. En sådan bedömning motverkar också en styrning till vissa insatser.

Modell 2 begränsas inledningsvis till personer i personkrets 1 och 2. Det är rimligt att också avgränsa modellen till personer med störst behov. Då modellen ser till totalt personalbehov per individ omfattar det både boende, daglig verksamhet samt övriga LSSinsatser.

Denna modell förutsätter att det finns en bedömare som utifrån individens behov kan bedöma hur stor insats som behövs och som arbetar efter en strukturerad metod. För att minska kommunens möjlighet att påverka utjämningen bör bedömningen göras

oberoende av kommunens ekonomiska intressen. För att å andra

sidan minska kostnaderna för utredning och administration kan det vara en fördel att utgå från kommunens biståndsbedömning.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 63

5.2.2¶Utjämningssystem med behovsbedömning

Modellen utgår från ett belopp baserat på individuellt bedömt behov av stöd, service och omvårdnad. Behovet av insatser för varje person som har beslut om omfattande LSS-insatser klassificeras i sex olika kostnadsnivåer. Det totala behovet summeras per kommun och kan i likhet med modell 1 ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov.

Tydligaste sättet att bedöma behovet är att göra detta i termer av behov av personalinsatser för stöd och service. Det kan lätt översättas till krontalsbelopp. Genom att summera behoven för respektive kommun och jämföra med riksgenomsnitt kan en utjämning göras i likhet med i modell 1.

System för nivåbedömningar för resursfördelning inom handikappomsorgen mellan kommundelar har tagits fram i Stockholms stad och i de s.k. Södertörnskommunerna: Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nacka, Nynäshamn, Salem, Södertälje, Tyresö och Värmdö:(Se beskrivning av Södertörnsmodellen i bilaga 4).

I det följande lämnas ett förslag på en ersättningsmodell som baseras på behovsbedömning beräknat utifrån personalbehovet inom respektive insatsnivå. Personlig assistans enligt LASS ingår ej, i den mån timmarna ersätts av Försäkringskassan (FK).

Tabell 4: Behovsnivåer utifrån personalbehov

Behovsnivå Personal- Personal- Intervall Årskostnad

behov behov tim/vecka vid 178:- per

*Personalbehovet per vecka och dag beräknas utifrån ett årsbehov. **Ersättningen är beräknad efter vad kommunerna beräknas få i timersättning för personlig assistans (LASS) från FK under år 2000.

Modell 2 omfattar inledningsvis personer i personkrets 1 och 2. Det är rimligt att också avgränsa modellen till personer med större behov, t.ex. över 20 timmar, minst nivå 1 ovan. Modellen summerar behoven både av boende, daglig verksamhet samt övriga LSSinsatser.

Förslaget bygger således på gruppering i sex nivåer. För att minska tröskeleffekterna mellan de sex nivåerna kan behoven alternativt ersättas efter en kontinuerlig skala. I Stockholmsmodellen beräknas en helt individuell ersättning för individer vars insatser kostar mer än ca 1,3 mkr per år.

Denna modell förutsätter som nämnts att det finns en bedömare som utifrån individens behov kan bedöma hur stor insats som behövs. För att undvika att en enskild kommun skall kunna styra bedömningen av behovet och därmed ersättningen i utjämnings-

systemet bör bedömningen ske oberoende av den kommun som har

kostnaden. Bedömaren skall ha erforderlig kunskap och arbeta efter

en strukturerad metod. Genom att arbeta med en strukturerad

metod som är lika över hela landet minskar också kommunens möjlighet att påverka ersättningen i utjämningssystemet.

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 65

5.2.3¶Finansiering

Finansiering sker genom en omfördelning mellan kommunerna i relation till totalt beräknat behov eller genom motsvarande minskning av det generella statsbidraget, i likhet med modell 1. Hanteringen i statsbudgeten är också likartad.

5.2.4¶Utvidgad möjlighet att träffa avtal om kostnadsansvar

Som komplement till ovanstående utjämning i modell 2 ingår också en utvidgad rätt för kommunerna att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som flyttar till annan kommun för att ta del av LSSverksamhet där, i likhet med modell 1.

Behov av sådan ersättning kan föreligga då modell 2 inte omfattar t.ex. personer i personkrets 3.

Den komplettering av lagstiftningen (LSS) som föreslagits för modell 1 föreslås också för denna modell.

5.2.5¶Avskaffande av länsvisa utjämningssystem

I och med att ett nationellt utjämningssystem införs faller grunden för de mellankommunala utjämningssystemen inom länen.

I likhet med i modell 1 bedömer arbetsgruppen att de länsvisa systemen som avser omsorgsverksamheten kommer att upphöra när ett nationellt system införs. Däremot kan de behöva fortsätta att löpa i den mån de avser kostnader t.ex. för psykiatrireformen.

5.2.6¶Påverkbarhet och styreffekter

En fördel med förslaget enligt modell 2 är att det finns större möjligheter än i modell 1 att utjämna för faktiska skillnader i behov. Förslaget borde därmed bättre motsvara faktiska kostnadsskillnader. Träffbilden blir troligtvis bättre därför att utjämningen

66 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

görs utifrån individernas behov. Underlag att jämföra behov och kostnader finns dock inte tillgängligt förrän bedömningar gjorts.

Det bästa sättet att inte styra till viss verksamhet menar vi vara att bedömning görs utifrån behov snarare än insats. Den enskilda kommunens möjlighet att påverka skulle begränsas om nivåbedömningen görs av utomstående. En sådan ordning är också neutral i förhållande till vilken insats som väljs. Därmed riskerar inte systemet att styra till eller konservera vissa insatser.

Med en oberoende bedömare stävjas risken för missbruk av systemet men det går ändå inte att utesluta en risk för en viss kostnadsdrivande effekt. Kostnadsutvecklingen i verksamheten bör dock kunna hållas under viss kontroll då ersättningen utgår från bedömt behov och inte från faktisk insats.

Liksom i modell 1 är systemet neutralt mellan olika kommuner och mellan kommunal respektive enskild verksamhet.

Handikapprörelsen har framfört att det finns en risk för att ett system som gör bedömningar på individnivå kan upplevas som utpekande av berörda individer. Ett system behöver därför utformas på ett sätt som inte är integritetskränkande. Då systemet syftar till att ge ersättning för de kostnader som kommunen har för individen, bedömer vi att det inte leder till att individer pekas ut som en ”belastning” för kommunen. Grunden för utjämning till kommunen enligt denna modell är också den sammanlagda bedömningen för de funktionshindrade, vilket gör att enskilda personer inte pekas ut.

Den stora nackdelen med detta förslag är att det kräver nya administrativa rutiner med en stor arbetsinsats initialt med att göra bedömningar för ca 20 000 personer av totalt 44 000. Den totala personalinsatsen för varje nivåbedömning, inklusive administration, beräknas ta uppåt en halv dag per person. Från de som arbetat med Södertörnsmodellen uppskattas tidsåtgången för den oberoende bedömaren till ca 2,5 timmar per person och 0,5 till 1 timme för kommunens personal vid bedömningen. Därefter behövs endast ombedömningar vid ändrade förhållanden samt nybedömningar för tillkommande personer.

För att komma runt behovet att bygga upp en ny stor organisation för detta kan behovsbedömningen enligt en sådan strukturerad

Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader 67

metod i ett första steg göras av kommunen själv. Det kan vara en fördel att utgå från kommunens biståndsbedömning. Detta minskar kostnaden för utredning och administration. Den oberoende kontrollen kan göras mer i form av uppföljning, revision och stickprov.

Att arbeta efter en strukturerad metod för behovsbedömning kan också bidra till en utveckling av både de LSS-utredningar som görs inför besluten och den individuella plan som kommunen skall upprätta tillsammans med den enskilde på dennes begäran (LSS §10). En sådan planering kan gynnas av en tydligare bedömning av behov och insatser och hur dessa förändras över tid.

Ett system med nivåbedömningar kan också ge ett mervärde, då det för kommunerna inbjuder till att göra jämförelser sinsemellan. Att jämföra sig med andra uppmuntrar till utvärdering av verksamheten som kan leda till förbättringar. Det är en erfarenhet som Södertörnskommunerna har gjort.

Frågan om hur bedömningen av behoven görs enhetlig över landet behöver undersökas vidare. En modell enligt ovan kräver också utbildnings- och utvecklingsinsatser regionalt för de oberoende bedömarna. Med kunnig personal bör utbildnings-behovet inte vara större än någon enstaka dag.

Om av kommunen oberoende bedömning görs skulle denna kunna skötas länsvis av försäkringskassan eller av länsstyrelsen. En annan lösning skulle vara kollegial där kommunerna gör bedömning åt varandra. Det kan också behövas resurser centralt som agerar ”rikslikare”, knutna t.ex. till Riksförsäkringsverket.

Utveckling av ett nationellt system krävs således för denna modell. Erfarenheter kan för närvarande hämtas från Södertörnsoch Stockholmsmodellerna.

Ett alternativ enligt modell 2 kräver ytterligare utredningsinsatser och utvecklingsarbete. Det bedöms kunna träda ikraft tidigast år 2002 vilket innebär att det då skulle behövas en övergångslösning fram till startåret. För att få tillstånd en övergångslösning kan i något enstaka fall den länsvisa överenskommelsen om mellankommunal utjämning behöva omförhandlas.

68 Alternativa modeller för utjämning av LSS-kostnader

Troligen behövs också ett stärkt kostnadsansvar mellan kommuner

under övergångsperioden till år 2002.

6 Arbetsgruppens förslag

De två modellerna som arbetsgruppen har redovisat har både fördelar och nackdelar. Vi har inte kunnat finna något helt idealt system som bygger på opåverkbar struktur. Fullständiga utfallsberäkningar har heller inte kunnat göras eftersom modellerna innehåller moment som inte förekommer idag. Även osäkerheten i kostnadsstatistiken för LSS har gjort att de redovisade beräkningarna i flera fall har brister. De mer individuella bedömningarna som föreslås i modell 1, och framförallt finns i modell 2, har inte kunnat kvantifieras men går dock i utjämnande riktning.

Om ett nytt system för utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet skall införas år 2001 föreslår arbetsgruppen att ett system för utjämning införs enligt modell 1. Vi är medvetna om att systemet i detta förslag till viss del är påverkbart av kommunerna eftersom utjämningen baseras på av kommunerna beslutade insatser. Under den korta utredningstiden har vi emellertid inte funnit någon annan lösning som kan träda ikraft till år 2001.

Vårt förslag enligt modell 1 innehåller följande fyra delar: 1. En nationell utjämning utifrån en beräknad standardkostnad per kommun (kr/invånare). Standardkostnaden baseras på statistik för kostnadsansvarig kommun och beräknas utifrån: • Antalet personer i personkrets 1 och 2 i kostnadsansvarig

kommun, med undantag för personer som antingen har

insatserna råd och stöd, ledsagarservice eller kontaktperson som

enda LSS-insats

70 Arbetsgruppens förslag

• Antalet personer med insatsen särskilt boende för vuxna eller

särskilt boende för barn och ungdom samt personer med

insatsen daglig verksamhet • Antalet insatser multipliceras med en schablonersättning för

ovanstående tre grupper av personer. Dividerat med

kommunens invånarantal blir detta kommunens standard-

kostnad. Schablonersättningen per insats motsvarar genom-

snittlig kostnad för riket. För särskilt boende kan kompens-

ationen sänkas till 90 procent av genomsnittskostnaden för att

undvika viss dubbelkompensation. • Utjämningen görs i en egen beräkning, separat från och

sidoordnat till kommunernas system för kostnadsutjämning.

Kommuner får bidrag eller betalar en avgift till utjämningen

motsvarande skillnaden mellan kommunens standardkostnad

och den för riket vägda genomsnittliga standardkostnaden. • Finansiering av systemet sker genom en omfördelning mellan

kommunerna via statsbudgeten inom en på förhand bestämd

ekonomisk ram.

2. Spärregler. För det totala utfallet i utjämningen finns spärregler för att kommuner inte skall betala eller få orimligt mycket från utjämningen relativt dess faktiska kostnad för LSS-verksamheten. Därvid beaktas kommunens faktiska LSS-kostnad enligt räkenskapssammandraget.

3. Ett särskilt statsbidrag. För särskilt dyra insatser finns möjlighet att söka ett särskilt statsbidrag. Det gäller för de kommuner som efter utjämningen ovan har totala LSS-kostnader över riksgenomsnitt. Det avser kostnader för personer i personkrets 1–3 placerade i speciella verksamheter som utgör specialresurs för grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder.

4. Utvidgad rätt att teckna avtal. Kommunerna ges också en

utvidgad rätt att träffa avtal om kostnadsansvar för personer som flyttar till annan kommun för att ta del av LSS-verksamhet där. Det kan behövas, t.ex. i fall där kommunerna samverkar för att bygga upp verksamhet i den ena kommunen och kostnaderna för detta inte

Arbetsgruppens förslag 71

täcks av den nationella utjämningen eller av det särskilda statsbidraget.

En detaljerad beskrivning av modell 1 finns i avsnitt 5.1.

Arbetsgruppen har noga övervägt vilka personkretsar som skall omfattas av förslaget. I utgångsläget föreslås att utjämningen skall avse personer i personkrets 1 och 2. Avsikten är att minska påverkbarheten. Arbetsgruppen anser att det bör övervägas om även personer i personkrets 3 skall omfattas av systemet, då erfarenhet av hur systemet fungerar har erhållits. Vi bedömer att det för närvarande inte finns tillräckligt underlag för att kunna ta med personkrets 3. Vi saknar uppgifter om kostnader och kostnadsvariationer för insatser för denna grupp. Det är också osäkert hur många personer som på sikt skulle kunna omfattas och hur de är fördelade över kommunerna.

Utfallet av kostnadsutjämningen enligt detta förslag bör noga följas. Det bör också undersökas hur det föreslagna alternativet successivt kan förbättras för att få en bättre överensstämmelse mellan ersättning och kostnader för de dyraste insatserna. Detta kan t.ex. ske genom det föreslagna uppdraget åt Socialstyrelsen att närmare undersöka vilka möjligheter det finns att klassificera LSSinsatserna daglig verksamhet och särskilt boende utifrån verksamhetens omfattning. Man kan också undersöka möjligheten till en strukturerad individuell behovsbedömning.

Arbetsgruppen anser att det på sikt bör övervägas att infoga utjämningen för LSS-verksamheten i statsbidrags- och utjämningssystemet.

Med hänsyn till principerna för statsbudgeten och att påverkbarheten för kommunerna inte kan uteslutas föreslår vi att utjämningen sker inom en fast budgetram och att kostnadsutvecklingen följs upp regelbundet. Prognoser över utvecklingen i dagsläget är dock mycket svåra att göra då det saknas historiska uppgifter över kostnadsutvecklingen inom detta område.

Systemet för utjämning mellan kommuner för LSS-verksamhet bör följas upp och utvärderas året efter ikraftträdandet för att eventuellt kunna vidta justerande åtgärder i syfte att minska kommunernas möjlighet att påverka det egna bidraget eller avgiften,

72 Arbetsgruppens förslag

om behov härav skulle aktualiseras. Man bör särskilt följa upp om systemet leder till en omdefinition av vissa insatser för att påverka utfallet av utjämningen. Det gäller särskilt om personkrets 3 inkluderats i systemet. I det fallet kan det inte uteslutas att en överströmning sker av personer som i dag har insatser enligt SoL. En sådan utveckling skulle öka omslutningen inom systemet.

Socialstyrelsen föreslås få i uppdrag att närmare undersöka vilka möjligheter det finns att närmare klassificera LSS-insatserna daglig verksamhet och särskilt boende utifrån verksamhetens omfattning. Vidare föreslås att Socialstyrelsen får i uppdrag att för det särskilda statsbidraget för kommuner med extra höga LSS-kostnader utarbeta riktlinjer för dels på vilka grunder bedömningen av bidragsbehovet skall vila, dels hur ansöknings-förfarandet skall utformas. Socialstyrelsen bör också få uppdraget att ta fram årlig individbaserad statistik över LSS-insatser.

Arbetsgruppen har gjort bedömningen att de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen som finns i dag kommer att upphöra om en nationell utjämning införs. Vi bedömer också att det inte finns något generellt behov av ytterligare övergångsregler som skulle kompensera för eventuella skillnader mellan de mellankommunala utjämningen i länen och den här föreslagna nationella utjämningen.

För de boende på de kvarvarande vårdhemmen bedömer arbetsgruppen att dessa boenden år 2000 i huvudsak är avvecklade. Därmed torde det inte vara ett problem att dessa insatser inte ingår i LSS-statistiken.

6.1¶Långsiktigt utvecklingsarbete

På längre sikt bör det också vara möjligt att utveckla andra system för utjämning och utvidga personkretsen till att omfatta även personkrets 3. En möjlig inriktning skulle kunna vara att undersöka möjligheten till att utveckla en strukturerad individuell behovsbedömning utifrån ansatsen i modell 2. I ett första steg kan detta göras för den grupp som omfattas av individuell bedömning för de

Arbetsgruppens förslag 73

dyraste insatserna i modell 1. Det skulle då mer rättvist kunna kompensera kommunerna för de kostnader de har för LSSverksamheten. Träffsäkerheten skulle kunna förbättras, påverkbarheten minska liksom behovet av spärregler.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Andreas Hagnell,Svenska Kommunförbundet

I detta särskilda yttrande presenteras en tredje modell till utjämning för LSS-verksamhet. Dessutom lämnas synpunkter på några finansieringsfrågor kring modell 1. Behovet av övergångs-regler framhålls för de kommuner som kan få stora förluster till följd av att de länsvisa överenskommelserna avskaffas och ersätts av en nationell utjämning enligt modell 1.

Modell 3, utjämning baserat på stärkt kostnadsansvar mellan kommuner och fortsatt länsvis utjämning

Under arbetets gång har arbetsgruppen även diskuterat ett tredje modell som inte presenteras i huvudtexten. Det är baserat på en skyldighet för kommuner att i vissa fall fortsätta att ersätta kostnader för personer som flyttat från kommunen för att ta del av LSS-verksamhet i annan kommun. Modellen innebär även att de länsvisa överenskommelserna om mellankommunal utjämning fortsätter att löpa i uppgjord takt, eventuellt med behov av omförhandling i något enstaka fall.

De flesta i arbetsgruppen har menat att det är principiellt tveksamt att med lagstiftning binda kommunerna vid åtaganden som

76 Särskilda yttranden

tidigare omfattats av frivilliga överenskommelser. En tvingande lag kan också orsaka rättsliga tvister om kommunens skyldigheter.

Jag har dock gjort bedömningen att det är värdefullt att presentera även denna modell. Presentationen här skall inte uppfattas som att jag förordar modellen, utan att jag tycker det behövs som underlag för ställningstaganden i remissomgången. Modellen har tidigare diskuterats som tänkbart av flera kommuner. Det har liksom övriga modeller både nackdelar och fördelar. Ur självstyrelseperspektiv bedömer jag den inte vara mer problematiskt än övriga modeller. I detta särskilda yttrande beskrivs modellen mer detaljerat.

Modell 3 är framtaget för det fall att man inte kan acceptera modell 1 eller 2 som ett tillfredställande nationellt utjämnings-

system, utan måste utgå från dagsläget. I sådant fall behövs en

förbättring av det system som råder idag med att kommunerna tecknar avtal med varandra och ersätter kostnader för personer som flyttat till annan kommun för att ta del av verksamhet där.

Modell 3 innebär i första hand en skyldighet att ersätta kostnader mellan kommuner för personer som flyttat till annan kommun för att få visst boende och verksamhet. Dessutom innehåller det en utökad möjlighet att teckna avtal om kostnadsansvar, i likhet med vad som beskrivits i modell 1. Skyldighet att ersätta kostnader kan övervägas i vissa fall både för den historiska koncentrationen till vissa orter och för verksamhet som tillkommit efter kommunaliseringen och som avser specialresurser för grupper med speciella eller komplicerade funktionshinder.

Dessutom innebär modellen att de länsvisa utjämningssystemen fortsätter att löpa. Det ger i avtagande takt utjämning för den verksamhet som tidigare övertagits från landstingen. I något enstaka län kan det vara aktuellt att omförhandla överens-kommelsen. Det gäller i de fall skillnad mellan övertagna kostnader och avtrappad utjämning blivit betydande.

Särskilda yttranden 77

Kostnadsansvar i dagsläget

En kommun kan fortsätta att ha kostnadsansvar för personer som flyttat från kommunen om lagstöd finns. I socialtjänstlagen finns detta i §72a. Lagstiftning om kostnadsansvar i förhållande till annan kommun eller landsting på andra områden finns också i skollagen och lagen om betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade (1990:1404).

Ett annat sätt att behålla kostnadsansvaret på tidigare hemkommun är att personer som får boende med stöd av LSS inte folkbokförs i den nya boendekommunen. Att fastställa en sådan ordning vore dock sämre då den går emot en tydlig policy att funktionshindrade liksom alla andra personer skall folkbokföras där de enligt folkbokföringslagen anses bosatta. (Jämför också aktuell dom i Regeringsrätten den 23 september 1999 i mål nr 369-1999, avseende person som flyttat från Haninge till Södertälje.)

I dagsläget finns, som framgått tidigare, drygt 1 000 personer med insatsen särskilt boende enligt LSS för vilka det finns en annan betalande kommun än boendekommunen. En sådan betalning från tidigare hemkommun fungerar idag som en typ av ekonomisk utjämning mellan kommuner med olika mycket verksamhet. I 4 § införandelagen till LSS (lag 1994:1703) ges kommuner möjlighet att träffa avtal för personer som flyttat från kommunen. Det var i vissa fall en förutsättning för att kommunal-iseringen skulle fungera (se prop.1994:/95:77). De personer som avses är endast de som flyttat före den 1 januari 1996. Någon skyldighet att träffa avtal finns inte, vilket gör ställningen svag för den nya boendekommunen. Detta förhållande är i dagsläget ett problem för de kommuner som haft stor inflyttning av personer till enskild eller kommunal verksamhet och där tidigare boende-kommun upphör att betala.

Ansvaret för LSS-insatser för barn som placerats i familjehem enligt SoL eller LSS är i dagsläget oklart. Ofta får den nya bosättningskommunen bära kostnaderna. Även detta förhållande borde justeras, så den placerande kommunen har ett sammanhållet ansvar.

78 Särskilda yttranden

Förstärkt kostnadsansvar

Kostnadsansvar för personer som flyttat till annan kommun för att få visst boende och verksamhet kan övervägas i brist på eller som komplement till annan nationell utjämning. Om en nationell utjämning exempelvis bara skulle beakta grupp 1 och 2 i personkretsen kan ett kostnadsansvar fungera som utjämning för grupp 3 i personkretsen.

Ett förstärkt kostnadsansvar för tidigare hemkommunen handlar i första hand om att i lagstiftningen reglera en skyldighet för kommuner att ersätta kostnader i vissa fall efter flyttning. Placerande kommun blir skyldig att betala för särskilt vårdkrävande insatser som utförs i andra kommuner.

Samtidigt utvidgas möjligheten att teckna avtal mellan kommuner om insatser enligt LSS. Den kommunala kompetensen att betala för insatser för person som bor i annan kommun behöver klargöras. En rätt att på frivillig väg teckna avtal för vårdkrävande insatser som utförs i andra kommuner ingår också i arbetsgruppens två andra modeller (se avsnitt 5.1. och 5.2).

En lag om kostnadsansvar måste ta sin utgångspunkt i individens rätt att flytta och den fria etableringsrätt som råder för enskild verksamhet. En kommun har ingen möjlighet att påverka etableringen av enskild verksamhet så länge etableringen uppfyller bestämmelsen i 23 § LSS.

Ett utökat kostnadsansvar kan införas antingen som en permanent förändring i LSS, eller som en övergångslagstiftning, i avvaktan på en fungerande nationell utjämning. Vid en permanent förändring bör man samtidigt tidsbegränsa skyldigheten för tidigare boendekommun för en person som flyttat. Staten kunde ta över kostnadsansvaret efter t.ex. 15 år och finansiera detta via medel från kommunernas generella statsbidrag. Tidsbegränsningen skulle göra att kostnadsansvaret inte skulle bli livslångt, men tillräckligt långt för att inte uppmuntra kommuner att hänvisa personer till verksamhet i andra kommuner för att slippa kostnader. Vid flyttning till en tredje kommun kan kostnadsansvaret under en övergångsperiod ligga kvar på den ursprungliga kommunen.

Särskilda yttranden 79

Ett utökat kostnadsansvar kan övervägas både för den historiska koncentrationen till vissa orter och för verksamhet som tillkommit efter kommunaliseringen och som avser specialresurser för grupper med speciella eller komplicerade funktionshinder.

Den historiska koncentrationen avser placeringar före kommunaliseringen för vilka en ursprunglig hemkommun (eller en kostnadsansvarig kommun) erhållit pengar vid skatteväxlingen med landstinget och den därtill anknutna mellankommunala utjämningen inom länet. I de flesta fall avser detta personer som landstinget tidigare placerat i annat län. I några fall förutsatte även den mellankommunala utjämningen inom länet att kostnads-ansvaret låg kvar på ursprunglig hemkommun för person bosatt i annan kommun inom länet. För att inte premiera de kommuner som ensidigt slutat betala för historiska placeringar, trots att de vid skatteväxlingen erhållit resurser för dessa, kan lagstiftningen innefatta ett kostnadsansvar även i dessa fall.

För personer som flyttat efter kommunaliseringen finns behov av fortsatt kostnadsansvar i de fall personen flyttat till kommunalt boende/verksamhet som utgör specialresurs för grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder, för vilka det inte är möjligt att anordna tillräckligt bra verksamhet i varje kommun. Dessutom kan sådan skyldighet behövas för enskild verksamhet och boende.

Som skydd för den ursprungliga kommunen bör det i lagen framgå att ersättningsbeloppet skall vara skäligt med hänsyn till både den enskildes rätt till goda levnadsvillkor och till att kostnaden för erforderlig insats är rimlig.

80 Särskilda yttranden

Fortsättning eller översyn av de länsvisa mellankommunala utjämningarna

I avsaknad av eller avvaktan på nationell utjämning kan kommunerna i några län behöva se över sina mellankommunala utjämningar. Där det skett ändrade länsindelningar gäller detta i så fall inom de tidigare länen. Det avser den verksamhet som ursprungligen övertogs vid kommunaliseringen i de fall där det finns betydande skillnad mellan kvarvarande kostnadsvolym och summan av mellankommunal utjämning och skatteintäkter. Förslagsvis kan det göras om skillnaden motsvarar uppåt 500 kronor per invånare. En särskild delegation utsedd av regeringen skulle kunna avgöra de fall där man inte är överens inom länet, i likhet med hur frågan tidigare hanterats i några län.

Stor brist på samstämmighet kan finnas i ett mindre antal län, eventuellt i Jämtland, Skaraborg och möjligen Värmland. I Sörmland finns bara ett tillfälligt avtal som skulle behöva förlängas om ingen nationell utjämning kommer till stånd. Sannolikt behöver inte avtalen ändras där de är följsamma eller långa: i Dalarna, Gävleborg, Västmanland, Bohus och Älvsborg respektive i dåvarande Malmöhus och Stockholms län. Ändring behövs inte heller där kostnadsskillnaderna redan i utgångsläget är små. I Uppland och Halland uppgick den högsta merkostnaden för någon kommun till mindre än 500 kronor per invånare. De flesta övriga län ligger i ett mellanskikt, med största merkostnad i någon kommun på 600-1100 kronor per invånare i utgångsläget och en utjämnande strut på 7-11 år. Det borde i de flesta fall ge hygglig matchning. De länsvisa systemen finns beskrivna i kapitel 2.3 och i Ds 1996:47, bilaga 6.

Påverkbarhet och styreffekter av modell 3

Fördelen med avtalslösningar är att sådana lösningar är relativt enkla och bygger på en praxis som i flera fall redan fungerar. De omfattar relativt få personer, ca 1 000. Antalet kan inledningsvis

Särskilda yttranden 81

förväntas minska, i takt med att den historiska koncentrationen avtar. Kostnadsansvaret är neutralt i förhållande till vem som bedriver verksamheten. Liknande kostnadsansvar finns också i socialtjänstlagen.

Nackdelen är att avtal mellan kommuner måste ingås även fortsättningsvis och att tvister behöver kunna lösas i domstol eller med hjälp av särskild delegation. För ursprunglig hemkommun och den enskilde kan det också upplevas som märkligt om den enda kvarstående relationen mellan dem är ett kostnadsansvar. Möjligen kan detta hanteras genom att staten efter en tid tar över kostnadsansvaret.

Det kan vara juridiskt tveksamt att kommuner som efter kommunaliseringen av verksamheten frivilligt ingått avtal om kostnadsansvar med en ny lagstiftning skulle bli skyldiga att ersätta kostnader. Detta gäller särskilt om skyldigheten i lagen även skulle omfatta personer där ursprungskommunen ensidigt slutat betala. Å andra sidan tillkom dessa avtal för att kommunal-iseringen överhuvudtaget skulle fungera.

I avsaknad av ett annat nationellt utjämningssystem kan tillika i några fall krävas att de mellankommunala utjämningarna inom länen omförhandlas.

Utjämningen i denna modell blir mindre långtgående än i modell 1 och 2. Skillnaderna mellan län utjämnas i mycket begränsad omfattning; enbart genom de avtal som ingås vid flyttning över länsgränser.

Skiss till lagtext om kostnadsansvar för personer som flyttat till annan kommun

För att tydliggöra modellen med långtgående skyldighet att ersätta kostnader finns ett utkast till lagtext nedan. Texten är av flera skäl inte helt oproblematisk ur juridisk synvinkel. Bland annat kan den juridiskt bindande karaktären av överenskommelser om skatteväxling mellan kommuner och landsting diskuteras.

Avtal om kostnadsansvar

1 §

Utan hinder utöver vad som sägs i 16 och 17 §§ lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) får en kommun träffa avtal om kostnadsansvar för insatser enligt 9 § samma lag för enskild som är eller tidigare har varit bosatt i kommunen. Avtal får ingås med annan kommun eller enskild vårdgivare i annan kommun.

Skyldighet att ersätta kostnader

2 §

En kommun är skyldig att ersätta annan kommun eller enskild vårdgivare för deras kostnader för insatser enligt 9 § LSS för enskilda personer i de fall som anges i 3 – 5 §§ denna lag.

Ersättning skall lämnas för faktisk kostnad för boendekommunen eller för den enskilde vårdgivaren; dock endast med skäligt belopp och med avdrag för vad boendekommunen kan ha erhållit via avgifter, statsbidrag, kostnadsutjämningssystem eller lagen om assistansersättning. Vid bedömning av om beloppet är skäligt skall beaktas såväl den enskildes rätt till goda levnadsvillkor som att priset för erforderlig insats skall vara rimligt.

3 §

Om en kommun i samband med övertagandet av ansvaret för insatser enligt LSS den 1 januari 1996 genom s.k. skatteväxling och mellankommunal utjämning inom ett län erhållit pengar för personer som av landstinget hade placerats utom länet, är kommunen skyldig att ersätta kostnaderna för insatser enligt LSS för dessa personer. Samma gäller i de fall en kommun i samband med övertagandet av ansvaret för insatser enligt LSS genom överenskommelse mellan kommunerna i länet påtagit sig ett kostnadsansvar för personer inom länet.

4 §

En kommuns skyldighet enligt 3 § gäller också i det fallet kommunen före den 1 januari 1996 med stöd av 4 § lagen om införande av LSS övertagit ansvaret för insatser enligt LSS.

5 §

Om en persons bosättning enligt 16 § LSS ändras efter att en kommun slutit avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser utanför kommunen, är kommunen skyldig att även efter den ändrade bosättningen svara för kostnaderna för insatser enligt LSS för honom eller henne. Samma gäller om en person själv flyttat till en annan kommun som har speciella verksamheter för personer som tillhör LSS personkrets, i [huvudsakligt] syfte att ta del av dessa. Med speciella verksamheter avses kommunal eller enskild verksamhet enligt 23 § LSS som utgör en specialresurs för personer med särskilda eller komplicerade funktionshinder, för vilka det inte är möjligt att anordna en verksamhet som garanterar goda levnadsvillkor i varje kommun.

6 §

En kommuns kostnadsansvar enligt 2 – 5 §§ upphör att gälla om personen flyttar tillbaka till kommunen. Kostnadsansvaret upphör också att gälla om den enligt 3 – 5 §§ ansvariga kommunen kommit överens med boendekommunen om att avbryta eller avlösa kostnadsansvaret eller till den del den nya boendekommunen erhåller ersättning för personen genom annan utjämning eller annat bidrag. Vid flytt till en tredje kommun kvarstår en kommuns kostnadsansvar enligt 2 – 5 §§.

En kommuns kostnadsansvar enligt 2 – 5 §§ gäller från tidpunkten för denna lags ikraftträdande och under en 15 års period.

7 §

Tvister med anledning av denna lagstiftning avgörs av en delegation utsedd av regeringen.

84 Särskilda yttranden

Synpunkter på finansieringsfrågor i modell 1

För kommuner som i modell 1 drabbas av stora intäktsminskningar till följd av omläggningen från länsvis utjämning till nationellt utjämningssystem anser jag att det måste finnas möjlighet för att söka särskilt övergångsbidrag. I enlighet med hur omläggningen av kommunernas övriga utjämningssystem hanterats kan detta göras så att förlusten maximeras till 250 kronor per invånare och år. Bidrag bör i första hand kunna sökas av kommuner som efter nationell utjämning fortfarande har en genomsnittskostnad som överstiger den riksgenomsnittliga. Hur stort behovet av sådant bidrag är kommer först att framgå när det finns mer definitiva siffror som beskriver utfallet av utjämningens alla delar och detta kan jämföras med vad de länsvisa utjämningarna skulle gett år 2001. Staten kan finansiera övergångsbidragen med medel från kommunernas generella statsbidrag. Övergångsregler på detta område måste också ta hänsyn till övergångsreglerna i nuvarande kommunala utjämningssystem.

Med den föreslagna konstruktionen i modell 1 är statens nettokostnad för utjämningen lika med noll. Innan systemet är infört är det som beskrivits svårt att göra en prognos för utvecklingen av hur mycket som kommer att omfördelas. Därför är det orimligt att som i förslaget på grund av budgettekniska skäl kräva att volymen som skall utjämnas skall rymmas inom en i förväg fastställd ram. Staten måste kunna hantera utfallet i systemet på ett mer flexibelt sätt.

Med hänsyn till att verksamheten avser en nationell rättighetslagstiftning som medfört ökade kostnader för kommunerna anser jag vidare att staten bör stå för de eventuella kostnadsökningar som kan uppstå i systemet. Kommunerna måste garanteras tillräckliga resurser för att kunna utföra sina skyldigheter enligt LSS. Den kommunala utjämningsutredningen 1998 framhöll att utjämningen för funktionshindrade inte borde ske inom ramen för ett mellankommunalt utjämningssystem, utan genom särskilda statsbidrag, eftersom det inte kunde uteslutas att den enskilda kommunen skulle kunna påverka utfallet i systemet.

Särskilda yttranden 85

Den modell som arbetsgruppen förordar innebär i praktiken att LSS lyfts in i det mellankommunala utjämningssystemet, trots att problemen med påverkbarhet delvis kvarstår. Det enklaste sättet att åtgärda detta är att bygga fördelningen av pengar på utredningens förslag, men att finansieringen av eventuella framtida kostnadsökningar inte hanteras inom systemet utan genom ett tillskott av statliga medel.

Bilaga 1 87

Socialstyrelsens statistik för LSSinsatser 1999 redovisat på nationell nivå

Tabell A. Antal personer med beslut om insats enligt LSS fördelade efter ålder och personkretsgrupp Åldersgrupp Personkrets

Bilaga 2 91

Tabell G. Socialstyrelsens statistik för LSS-insatser 1999.

Tabellen visar storleken på LSS-personkrets och vissa LSS-insatser i respektive kommun per 10 000 invånare. Statistiken kommer från Socialstyrelsens enkät sommaren 1999. En utför-ligare presentation av denna statistik kommer från Socialstyrelsen under våren 2000.

Kolumn 1 visar invånarantal per kommun. Med hjälp av invånarantalet är det också möjligt att räkna om uppgifterna per 10 000 invånare i kolumn 2-6 till antalsuppgifter.

Kolumn 2 visar antalet personer med LSS-insatser i LSS hela personkrets, personkretsens grupp 1-3, per 10 000 invånare. Varje person är bara redovisad på en kommun, nämligen den kommun som har kostnadsansvaret för den dyraste insatsen.

Kolumn 3 visar antalet personer i personkretsens grupp 1 och 2 per 10 000 invånare, med undantag av de personer som enbart har insatserna råd och stöd, ledsagare eller kontaktperson. Det motsvarar den del av personkretsen som beaktas i den föreslaga utjämningen i modell 1. Varje person är bara redovisad på en kommun, den som har kostnadsansvar för den dyraste insatsen.

Kolumn 4 visar antalet personer i personkretsens grupp 1 och 2 med insatsen särskilt boende för vuxna eller särskilt boende för barn och ungdom. Dvs. insats enligt LSS 9§ 8 och 9 per 10 000 invånare.

Kolumn 5 visar antalet personer i personkretsens grupp 1 och 2 med insatsen daglig verksamhet. Dvs. insats enligt LSS 9§ 10 per 10 000 invånare.

Kolumn 6 visar summan av antalet insatser för personer i personkretsens grupp 1 och 2 avseende avlösarservice i hemmet,

92 Bilaga 2

korttidsvistelse utanför det egna hemmet samt korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet. Dvs. insatser enligt LSS 9§ 5–7 per 10 000 invånare. Dessa tre insatser beaktas inte särskilt i den föreslagna utjämningen i modell 1, utan enbart genom att personerna ingår i personkretsen. De tre insatserna har i normalfallet en betydligt lägre kostnad än bostad med särskild service och daglig verksamhet. Kostnaden är dock i genomsnitt högre än för ledsagarservice och kontaktperson, som ej redovisas i denna tabell.

I.u. betyder ingen uppgift, dvs. kommunen har inte lämnat uppgifter till Socialstyrelsen.

Tabell G. Socialstyrelsens statistik för LSS-insatser 1999 Uppgifter per uppgiftslämnande kommun (=betalningsansvarig)

1 2 3 4 5 6

Antal personer och insatser per 10 000 invånare

Kommun Invånare Personer i personkrets 1-2

Personer i Antal pers Särskilt Daglig Avlösare+

person- med vissa boende verksamhet korttids

krets 1-3 undantag barn+vuxna LSS10 LSS 5-7

Pk 1-3 Pk 1+2 red LSS 8+9 Riket 8 854 322 49,7 37,0 19,9 23,7 15,1

Stockholms län

Uppsala län

Södermanlands län

Östergötlands län

Jönköpings län

Bilaga 2 95

Kronobergs län

Kalmar län

Gotlands län

Gotland 57 643 55,5 46,7 20,8 24,8 26,4

Blekinge län

Skåne län

Hallands län

Västra Götalands län

98 Bilaga 2

Värmlands län

Örebro län

Bilaga 2 99

Västmanlands län

Dalarnas län

Gävleborgs län

Bollnäs 27 295 71,4 61,5 34,8 39,9 15,8 Gävle 90 105 47,2 34,6 16,5 20,8 13,3

100 Bilaga 2

Västernorrlands län

Jämtlands län

Västerbottens län

Vännäs 8 574 134,1 121,3 64,1 66,5 37,3 Åsele 3 789 76,5 52,8 31,7 29,0 5,3

Norrbottens län

Hela riket

Ovägt medelvärde 8 854 322 52,0 39,1 19,9 23,7 15,1 Vägt medelvärde 8 854 322 49,7 37,0 18,6 22,3 15,8

Spridningsmått

Vägda länsvärden

102 Bilaga 2

Bilaga 3 103

Tabell H. Redovisad LSS-kostnad, standardkostnad, bidrag/avgift samt nettokostnad efter utjämning i kronor per invånare

Tabellen i denna bilaga visar respektive kommuns kostnad för LSSverksamheten, före och efter utjämning. Dessutom visas den för varje kommun beräknade standardkostnaden, baserad på antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag, samt antalet med särskilt boende och daglig verksamhet. Standardkostnaden baseras på en senare och mer personanknuten statistik än i räkenskapssammandraget (RS). För att motsvara situationen efter det att utjämningssystemet införts skulle kostnadsuppgifterna i RS egentligen behöva rensas från den länsvisa mellankommunala utjämningen, som i flera fall ingår i RS. Dessa statistikskillnader är i flera fall den viktigaste förklaringen till stora skillnader mellan faktisk kostnad och beräknad standardkostnad.

Kolumn 1 visar kommunens LSS-kostnad enligt RS år 1998. Riksgenomsnittlig kostnad är 1750 kr/invånare.

Kolumn 2 visar kommunens standardkostnad för LSSverksamhet beräknad enligt modell 1 med 3 schabloner. Eftersom standardkostnaden inte avser hela LSS-verksamheten, personkrets 3 är exkluderad, ligger riksgenomsnitt på 1618 kr/invånare.

Kolumn 3 och 4 visar kommunens bidrag från eller avgift till utjämningen, utan spärregler respektive med spärregler.

Kolumn 5 och 6 visar kommunens LSS-kostnad efter utjämning enligt modell 1, utan spärregler respektive med spärregler.

104 Bilaga 3

I.u. betyder ingen uppgift, dvs. kommunen har inte lämnat uppgifter om total LSS-kostnad till räkenskapssammandraget eller om LSS-insatser till Socialstyrelsen.

# betyder att LSS-kostnad för personlig assistans ej redovisats av kommunen, vilket kan tyda på viss osäkerhet i totalkostnaden.

* betyder att intäkt från försäkringskassan för personlig assistans enligt LASS ej redovisats. Den har då schablonmässigt avräknats från totalkostnaden för LSS, som 57% av angiven kostnad för personlig assistans.

Tabell H: Redovisad kostnad LSS, standardkostnad, bidrag/avgift samt nettokostnad efter utjämning i kronor per invånare

Kommun Redovisad Standard- Bidrag /avgift Netto kostnad

kostnad kostnad efter utjämning

enligt (riket = utan med utan med

RS -98 1618 spärregler spärregler spärregler spärregler

kr/inv) kolumn nr 1 2 3 4 5 6

Stockholms 1 671 1 291 -327 -145 1 998 1 816

län

106 Bilaga 3

Katrineholm 2 772 2 685 1 068 1 022 1 704 1 749

Bilaga 3 107

Emmaboda# 3 550 3 532 1 915 1 801 1 635 1 749

108 Bilaga 3

Bilaga 3 109

län

110 Bilaga 3

Bilaga 3 111

112 Bilaga 3

län

Bilaga 3 113

Anmärkningar: # = kostnad för personlig assistans saknas * = nedjusterad kostnad för personlig assistans i.u. = ingen uppgift

Bilaga 4 115

Södertörnsmodellen

Södertälje kommun Per-Arne Fijal

Inledning

Södertörnsmodellen är en insatsmätning där man utgår ifrån vad den enskilde har sökt för insatser enligt LSS t.ex. bostad med särskild service för vuxna eller daglig verksamhet. Kommunerna har endast arbetat med att ta fram nyckeltal för dessa två LSSinsatser därför att de kostar mest pengar och man har därför prioriterat dessa insatser. Målsättningen är att arbeta fram nyckeltal för fler LSS-insatser t.ex. personlig assistent, bostad med särskild service för barn och ungdom för att få en komplett bild av handikappomsorgens verksamhet och kunna göra jämförelser med andra kommuner. Detta arbete är planerat att utföras under år 2000.

Kommunerna ville bedöma omfattningen av det stöd som personalen ger den enskilde funktionshindrade. Resultatet av gjorda insatsmätningar ligger till grund för nyckeltalsberäkningen av två insatser enligt LSS i Södertörnskommunerna Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nynäshamn, Salem, Södertälje, Tyresö, Nacka, Värmdö.

Syftet har sedan varit att jämföra kostnader för varje kommun i 5 nivåer för insatserna bostad med särskild service och daglig verksamhet. Södertörnsmodellen består av tre steg 1) intervjuer 2) nivåindelning och 3) nyckeltal.

116 Bilaga 4

Mätinstrumentet

Mätinstrument är avsett för personer i LSS personkrets 1 och 2. Mätningen går till så att man gör intervjuer för att mäta den personalinsats varje brukare erhåller och på så sätt kunna dela in brukarna i nivåer från 1–5. Nivå 1 innebär att man får väldigt lite personalinsatser och nivå 5 att man får väldigt mycket personalinsatser. Insatsmätningen sker genom intervjuer med personalen som arbetar med att ge stöd till den enskilde personen i bostaden eller i den dagliga verksamheten. Minst två ur personalen bör medverka vid intervjun. Intervjuaren skall ha grundliga kunskaper om funktionshinder och dess konsekvenser. Intervjuaren skall vara en ”neutral” person, d.v.s. ej vara verksamhetsansvarig, ekonomiskt ansvarig eller vara anställd inom samma enhet som de som skall intervjuas.

Frågorna som ställs skall vara konkreta och börja med t.ex. Hur ofta får NN hjälp? Hur länge? I vilka situationer? Vad händer? Vad gör ni då?

De mätpunkter som valdes ut är för instrumentet för särskilt boende: Förflyttning i närmiljön. Hygien och medicin. Kläder på och av. Måltider - äta mat. Hjälp i hemmet – städning, tvätt och matlagning. Planering och inköp Hjälp utanför hemmet – resor, fritid och hjälp att kommunicera Tillsyn dagtid Tillsyn natt Beteenden som kräver personalens aktiva ingripande

Varje mätpunkt är indelad i 5 nivåer som ungefär ser ut så här. Ingen hjälp 0 Påminnelse 2 Lite hjälp 4 Mycket hjälp 6

Bilaga 4 117

Hjälp med allt 8

Intervjuaren sätter en siffra på varje mätpunkt efter hur mycket insatser den enskilde får. Siffrorna adderas sedan och divideras med antalet mätpunkter. I boendeinstrumentet är det 10. Denna siffra användes sedan för att nivåindela enligt följande:

Nivåindelning

Nivå 1.

Personalens huvudsakliga stöd består av påminnelser och att ge muntliga instruktioner.

Poäng i insatsmätningen bör ligga mellan 0,1 och 1,7

Nivå 2.

Personalen behöver i regel hjälpa till att initiera olika aktiviteter, t.ex. hemsysslor. Muntliga instruktioner samt hjälp med enstaka moment.

Poäng i insatsmätningen bör ligga mellan 1,8 - 3,5

Nivå 3.

Personalen är ofta närvarande och hjälper till vid flera moment när olika aktiviteter/hemarbete sker. Poäng i insatsmätningen bör ligga mellan 3,6 och 5,3.

Nivå 4.

NN har ett omfattande fysiskt och/eller psykiskt funktionshinder och personal är närvarande i stort sett hela tiden. Det krävs även tid för motiveringsinsatser.

Poäng i insatsmätningen bör ligga mellan 5,4 och 6,9

Nivå 5.

Det behövs minst en personal för att man skall klara omvårdnaden av NN, eller av säkerhetsskäl. Krävande personalinsats och/eller omfattande motivationsarbete. Vakande nattpersonal behövs i regel. Poäng i insatsmätningen bör ligga mellan 7,0 och 8,0.

118 Bilaga 4

Siffrorna är det som huvudsakligen gäller och texten är endast vägledande och beskrivande. Södertörnskommunerna menar att detta instrument inte täcker till 100 procent utan endast till 98 procent. Personer som har mycket tillfälliga behov eller ett manodepressivt beteende där behovet av insatser kan pendla mycket kraftigt klaras inte med mätinstrumentet. Då får man ange en lämplig nivå. I Södertälje kommun skedde detta vid 5 av 350 intervjuer.

Nyckeltal

Efter nivåindelningen räknar man fram ett nyckeltal för varje insats på 5 nivåer utifrån de insatser som ges. Kommunerna räknar också ut kostnader för verksamheten. Syftet med detta är att hitta jämförelsetal för kommunerna utifrån de pengar man använder i varje kommun. Kommunerna kan då se om man ligger över eller under de andra kommunernas nivåkostnader för verksamheten.

De flesta kommunerna har sedan brutit ned jämförelsen på enhetsnivå. Man kan därför jämföra bedömningen för varje person i mätningen och kostnaden i bokslutet. Via nivåkostnader från andra kommuner ser man också om enheten har fått tillräckligt med pengar för att kunna sköta en godtagbar verksamhet.

I Södertälje kommun så har man också fördelat pengar till sina kommundelar utifrån nivåindelning och nivåkostnader. Jäm-förelsen med de andra kommunernas nivåkostnader visar om vi använt tillräckligt med pengar för att sköta en godtagbar verksamhet.

Övrigt

Efter en utvärdering som gjordes i februari 1999 när ekonomichefer från Södertörnskommunerna träffades så ville man fortsätta att utveckla och använda modellen.

I modellen går det också att särskilja personalkostnader, fastighetskostnader och övriga kostnader. Det finns en definition av

Bilaga 4 119

dessa rubriker som alla kommuner utgår ifrån. Genom detta kan man bara jämföra personalkostnader på en enhet med personalkostnader på en annan enhet. Man kan se fastighetskostnaden eller övriga kostnader i förhållande till totalkostnaden. Man kan då jämföra dessa poster med kostnaderna i de andra kommunerna.