Ds 2001:68
Den nya produktionen - det nya uppdraget (Jordbrukets framtid i ett historiskt perspektiv)
1. Inledning
Inget gott kan bereda oss glädje om vi inte är beredda att förlora det – smärtan över något förlorat är likställd med fruktan att förlora det
Montaigne, Essayer 2:15
1.1. Uppdraget
Denna skrift är resultatet av ett uppdrag från jordbruksminister Margareta Winberg, och enligt de riktlinjer som drogs upp för arbetet skulle skriften:
”definiera lantbrukets roller förr och nu och diskutera förändringen av samhällets behov och de värderingsgrunder vilka har påverkat hur vi ser på lantbrukets tjänster och produkter. Med lantbruket bör man då mena de areella näringarna i ett brett perspektiv. Lantbrukets roll kan definieras som livsmedelsproducent men också producent av andra varor och tjänster. Resultatet avses vara en skiss över vilka jordbrukets nya roller kan vara i förhållande till en antagen samhällsutveckling. Här inkluderas också en bedömning av att förändrade värderingar kan ge olika framtidsscenarier vilket ställer skilda krav på det framtida lantbruket. En central fråga är vad som kommer att styra våra framtida värderingar med hänsyn till samhällsutvecklingen. Ett problem är avgränsningen mellan nationellt och globalt. Denna begränsade studie medger inte att man går längre än till den svenska situationen. Studien skall inte heller ta upp marknadssituationen för produkterna. Fördelen med att renodla denna studie är att man inte behöver definiera hur produktionen av dessa varor skall ske eller hur de bör ersättas. Avsikten är att ge en
Inledning Ds 2001:68
förbehållslös beskrivning av vad lantbruket kan tillhandahålla nu och i framtiden, vilket kan göra ett underlag till diskussionen om vad multifunktionalitet faktiskt utgörs av. Studien skulle också kunna peka på vilket ytterligare utredningsbehov som kan finnas.”
Jag har haft full frihet att formulera texten och de ståndpunkter som här framförs ansvarar jag själv för. Dessa har prövats och vidareutvecklats både i samtal med enskilda personer och i seminariediskussioner. Då jag ställde frågan om varför lantbrukets roll har förändrats trängde sig de större perspektiven på. I vilket samhälleligt och historiskt sammanhang ingick detta? Tre perspektiv av vidgade vyer öppnade sig:
+ Det alltmer komplexa samhället, där lantbruket bara är en av många verksamhetsgrenar + Det globala perspektivet, där Sverige bara är en liten del av en alltmer integrerad värld + Det historiska perspektivet, där nutid bara är en kort övergång, ett tidens smala näs, mellan det förgångna och framtiden
Jag kommer därför som en fortsättning på detta uppdrag också att skriva en särskild bok där de längre historiska perspektiven behandlas. Där kommer jag att ställa frågor som: Vilka är de historiska huvudtrenderna? Vilken roll spelar krisen för den historiska utvecklingen? Hur påverkar teknikens förändring samhället struktur? Är miljöförstöring en följeslagare till människans bruk av naturen och har människor i så fall funnit medel att motverka missbruk? I föreliggande text är dessa långa historiska perspektiv förvisade till en bakgrund, men en närvarande och viktig bakgrund.
Denna skrift är mera essäistisk än de flesta andra utredningar och rapporter som görs inom statsförvaltningen. Detta är avsiktligt. Jag har strävat efter att söka ringa in kärnan av jordbrukets förändring, och då använt en sökande stil som ligger redan i begreppet essäistisk. Genom att ta upp olika aspekter och tillåta mig utvikningar och omvägar hoppas jag att kunna identifiera denna kärna. Jag försöker också finna en teoretisk ram att be-
Inledning
handla det nya systemet för biologiskt anknuten produktion på landsbygden.
Två grundläggande värderingar styr texten, den ena är hyllningen till det skapande arbetet som vårt samhälles grundval. I detta skapande arbete ingår inte bara produktion för marknaden utan också många andra aktiviteter som höjer vårt välbefinnande. Att skapa ett vackert landskap kräver arbete, exempelvis med att hamla lövträden på ett korrekt sätt för ett långsiktigt resultat. Djuromsorg kräver arbete exempelvis för att bygga om båspallarna så att korna får det bättre. Att bevara hotade arter kräver arbete med att exempelvis inventera dem.
Den andra värderingen är bejakandet av människornas önskningar och behov som det riktningsgivande för vårt samhälles utveckling. I människors samlade vilja ingår naturligtvis konsumtionen av sådant vi kan köpa men också annat. Bland de behov vi har finns också exempelvis hänsyn till den gyllene regeln (”du skall icke göra mot din nästa …”) och i framtiden dess utvidgning till att omfatta kommande generationer.
Den första aspekten jag tar upp handlar om matens andel av vår konsumtion. Varför minskar livsmedelskonsumtionens relativa andel? Detta ställs i relation till de stöd och ersättningar som betalas till jordbruket. Den andra aspekten jag tar upp blir därför – hur kommer det sig att vi betalar dessa stöd? En viktig fråga som behandlas är att motsättningen privat – kollektivt också är uttryck för ett ökat samband mellan privat och kollektivt som i sig utgör en del av samhällets ökade komplexitet. Detta ställer jag i relation till det samhällsfördrag som reglerar varje kollektiv verksamhet. Jag menar att det samhällsfördrag som finns mellan bönder och skattebetalande medborgare om vad jordbruket skall leverera håller på att omförhandlas.
Dessa aspekter och frågor går över i ett resonemang om hur samhället egentligen styrs, och jag pekar på den politiska nivån och den etiska debatten som lika viktiga styrmedel för människors handlande och för resursfördelning som marknaden.
Inledning Ds 2001:68
Men ett sådant påstående kräver att jag förhåller mig till den moderna nationalekonomiska tolkningen, och en stor del av texten kommer att upptas av denna aspekt. Den spetsas till genom att jag tar upp de utmaningar som riktas mot BNPbegreppet, och jag närmar mig inringningen av kärnan i den nya typen av produktion genom att diskutera ett alternativt produktionsbegrepp.
För att kunna göra detta måste jag först relativisera det existerande produktionsbegreppet, genom att visa att de begrepp vi använder är historiskt bestämda. Därefter kan jag komma med mitt alternativa förslag: produktion bestäms av triaden behov – brist – arbete. Men detta förslag måste utmanas. En problematisk fråga rör definitionen av arbete. En ännu viktigare fråga rör hur vi se på människors behov. Här ger jag en bild av behovsspektrats förändring genom århundradena.
Den teoretiska ram jag föreslår är med utgångspunkt från det alternativa produktionsbegreppet att de kollektiva ersättningarna ingår i ett system för produktion på landsbygden där en ny typ av identifierade produkter skapas. Man kan uttrycka detta som att bonden får ”ett nytt uppdrag”.
1.2. Några teser
Praktiskt handlande förutsätter en teori. Om reformer inte kan legitimeras med någon form av teoretisk överbyggnad genomförs de sällan. Men det är inte så enkelt att teori ger handlandet, den praktiska verkligheten är det material ur vilket teorier skapas. Det vi ser idag är hur en ny tolkning av landsbygdens roll växer fram och denna nya tolkning motsvaras av en ny verklighet.
Att jordbrukspolitiken i Europa inte är anpassad till denna nya verklighet är ingen hemlighet. Positionerna är låsta. Några kommer att vinna, andra att förlora på en omläggning.
Diskrepansen mellan den förda politiken och den realitet som skall regleras är emellertid inte underlig eller ens i det kortare
Inledning
perspektivet skadlig. Medan marknaden reagerar tämligen snabbt kommer den politiska processen, med dess politiska debatt, demokratiska val och därpå följande kompromisser och sammankopplade helhetslösningar, att med nödvändighet vara en långsammare process. Detta är inte bara en negativ utan också en positiv kvalitet. Vårt samhälle behöver bromsande och långsamma processer.
Dessutom bottnar politiken inte bara i den politiska debatt som förs mellan valda representanter utan också i en allmän samhällsdebatt som pågår i media, mellan grannar, mellan arbetskamrater och som rör ett vitt spektra av frågor. Denna diskussion har sin egen rytm och dess betydelse kan knappast underskattas.
Våren 2001 upplevde jordbruket i Europa vad som betecknades som en ”kris”. Diskussionen om BSE eller om mul- och klövsjukan var av en omfattning som inte enbart motiverades av sjukdomarna i sig och inte heller av hur de direkta kostnaderna skulle fördelas eller hur EU:s exportmöjligheter skyddas. Debattens omfattning och genomslag hade andra bottnar. Några av dem var:
+ Maten skall vara säker att äta och av god kvalitet. Flera gånger om dagen får vi anledning att reflektera över att människan är vad hon äter – sjukdomar eller välbefinnande avgörs. Maten kan också vara en njutning, det som förr kallades ”den ärbara vällusten”. Vi ser ett skifte där efterfrågan inte bara handlar om det billigaste alternativet. + Det pågår ett värderingsskred som handlar om förhållandet mellan människa och natur. Omsorg om djur är kopplat till omsorg om medmänniskor, hänsyn till miljön handlar om hänsyn till framtida generationer. Men detta värderingsskred handlar också om människans försök att ta ett ansvar för det icke-mänskliga. + Ytterligare en dimension är att människors behovsspektra förändras. Med en stigande levnadsstandard kan vi både önska, identifiera, diskutera och tillfredställa fler behov.
Inledning Ds 2001:68
Detta knyter an till ovan angivna punkterna och till ett växande behovsspektra i övrigt.
Min synvinkel är historikerns. Några ord om de bakomliggande historiska teserna är därför befogade. En allmän utgångspunkt är att skeendet måste förstås som en ständig dubbelhet. En tendens leder inom en större helhet till en motsatt tendens. För att freden skall bli eftersträvansvärd måste kriget uppstå, och ju fasansfullare kriget som alternativ är desto viktigare blir fredens upprätthållande. Denna ständiga dubbelhet ligger i den mänskliga historien och den mänskliga naturen med dess mångfald av strävanden.
I ett längre tidsperspektiv menar jag att en av vår tids viktigaste säregenheter är att mänskligheten har fått en så kraftfull teknik till sitt förfogande att våra aktiviteter kommer att få genomgripande betydelse för generationer framåt. Allt fler förändringar blir irreversibla. Människans historia uppvisar ett antal miljökatastrofer som orsakats av mänsklig aktivitet. Skillnaden gentemot tidigare är att idag kan negativa miljöförändringar bli mera omfattande än någonsin vilket tvingar oss att flytta planeringshorisonten långt in i framtiden. Det räcker inte med att tänka i nästa budgetår, eller nästa valperiod eller ens i de kommande decennierna. Vi måste föreställa oss utvecklingen i ett sekel framåt eller mer.
Denna framflyttning av planeringshorisonten är orsaken till att det förändrade behovsspektrat inte längre bara inbegriper våra egna behov, vi måste ta hänsyn till kommande generationers förmodade önskemål. Jag menar att detta är en av vår tids stora mentala utmaningar. Detta ligger också underförstått i vår tids termer som pekar på den kronologiska aspekten: ”hållbart samhälle” och ”uthålliga system”. Men jag menar att detta måste skärpas. Den gyllene regeln kompletteras med: du skall icke göra mot kommande generationer vad du icke skulle vilja att tidigare generationer hade gjort mot dig. Man kunna säga att teknikens utveckling tvingar mänskligheten att bli vuxen och ta sitt ansvar.
Inledning
Framtiden innehåller inte bara problem som skall lösas, utan också önskningar som skall uppfyllas. Den ständigt pågående teknikutvecklingen är en av historiens huvudtrender och den parallella förändringen och vidgningen av behovsspektrat är en annan av huvudtrenderna. Människorna besitter inte bara fantasi nog att önska sig, hon har också fantasi nog att tänka sig lösningarna och vidare fantasi nog att finna på nya önskningar när de gamla är uppfyllda. Detta växelspel mellan vår förmåga att finna lösningar och vår förmåga att finna och skapa nya problem är människans gåva och förbannelse. Vi kommer aldrig att bli nöjda.
Hur de biologiska resurserna på landsbygden skall hanteras blir en framtidsfråga eftersom där, i snittet mellan natur och kultur, ligger många av de framtida problemen som skall lösas och önskningarna vilka skall uppfyllas.
1.3. Lantbruk och landsbygd
Med lantbruk avser jag biologisk produktion på större markytor, särskilt på landsbygden. Här inbegrips också skogsbruk. Ett vidgat begrepp är de areella näringarna, som också innefattar fisket. Jag kommer att nästan helt lämna skogen och helt fisket åt sidan i denna genomgång. Däremot tar jag upp en rad andra verksamheter och jag kommer därför snarare att skriva om lantbruket än enbart om jordbruket.
I ordet lantbruk ligger som en vits en utvidgning av begreppet till – brukandet av landet – men i denna ordvändning ligger också en sanning. Detta land, det landskap och de marker som brukas, skapar genom platsbundenheten ett samband mellan olika verksamheter. En bondgård med dess marker är en enhet och har en nödvändig anknytning till omgivande marker och till omgivande gårdar.
Den biologiska produktionen på stora markytor kommer alltid att utgöra en betydande del av landsbygdens verksamhetsområde. Omvänt kommer lantbrukets framtid att bestämmas av hur
Inledning Ds 2001:68
landsbygden befolkas. Därför är landsbygdens och dess demografiska utveckling en viktig bakgrundsfaktor till hur jordbruket utvecklas och kommer att passas in i samhället.
Det sker en förändring i balansen mellan stad och land. Kommer staden att ta över? Kommer landsbygden att få ny livskraft? Kommer gränsen mellan stad och land att suddas ut? Problemet är internationellt. Diskussion förs i England, på kontinenten, i USA och faktiskt också i många utvecklingsländer där urbaniseringen sker i ett rasande och destabiliserande tempo.
I Sverige pågår ett omfattande forsknings- och utredningsarbete rörande strömmarna melan stad och land. Befolkning är en av de faktorer som lämpar sig särskilt väl för skattningar av trender eftersom de flesta faktorerna är givna under några årtionden framåt. Flera analyser har kommit under senare år.
Enligt den demografiska studie som gjorts för den regionalpolitiska utredningen kan, om nuvarande trender fortsätter, omkring 45 procent av Sveriges befolkning komma att leva i de tre storstadsregionerna om trettio år. Några områden, främst i Norrlands inland, förlorar konstant invånare. Politiska ingripanden kan dock motverka så dramatiska förändringar, och Landstingsförbundet har givit ett par alternativa trendframskrivningar fram till år 2030 där landsbygdens befolkning förutsätts att i större omfattning bo kvar.
En annan belysning ger Glesbygdsverket som redovisat befolkningsutvecklingen under 1990-talet. Här visas att delar av landsbygden är expansiva. Detta gäller särskilt områdena kring storstäderna: Mälardalen, Skåne, närområdet kring Göteborg i en halvcirkel från södra Bohuslän till norra Halland. Utanför dessa områden finns några större städer med betydande tillväxt. Särskilt expansiva är orter med universitet eller högskolor. Den landsbygd som töms ligger i delar av Småland, östra Västergötland samt framför allt i stora delar av det inre Nordsverige, men också i dessa regioner finns enstaka mindre orter med expansion.
Dubbelheten har en del av sin förklaring i att många flyttar till storstadsnära områden istället för till själva staden. En orsak till
Inledning
detta ligger i förbättrade kommunikationer, där snabbjärnvägar och flygförbindelser medför att allt större områden av Sverige tidsmässigt ligger lika nära storstadscentra som de avlägsnare förorterna. En annan orsak är att arbetslivet förändras så att det blir möjligt för fler att utföra en del av arbetet hemma. De som bor på eller flyttar till landsbygden får dess fördelar: det blir billigare, de kommer närmare naturen, de får mera plats. Dessa fördelar väger i viss mån upp nackdelar som minskad tillgång till närservice. Även andra faktorer spelar in. De enstaka orter i skogsregionerna som är expansiva utmärks av att de har goda möjligheter för förvärvsarbetande kvinnor. Sambandet kan förklaras av att det oftast är de unga kvinnorna som lämnar avfolkningsbygderna först och i störst omfattning.
Att kommunikationerna förbättras innebär att gränsen mellan stad och landsbygd blir mindre skarp. En sådan glidande övergång mellan stad och land finns genom historien. Medeltidens stad var omgiven av stadsbornas trädgårdsodlingar, kålgårdar, vilket innebar att särskilt de små städerna till stor del var självförsörjande med mat. En annan typ av närmande kom med järnvägarna då urbana livsmönster spreds till landsorten. Den mera skarpt avgränsade staden som vi upplevt under en del av 1900talet är inte allenarådande under historien.
Befolkningsstatistik utgår från var folk är skrivna. Genom att problematisera denna statistik och se var människor befinner sig under olika månader eller dagar kommer det mångsidiga nyttjandet av landsbygden att framträda klarare. En karta över var folk befinner sig under semestertider, i juni, juli och augusti, skulle ge en annan bild än den gängse befolkningskartan. I en kommun som Norrtälje, med många sommargäster, femdubblas befolkningen till en kvarts miljon under juli. På Gotland tiodubblas befolkningen under samma månad.
Ytterligare ett indicium är att det i Sverige finns nära 700 000 fritidshus. Detta betyder att en mycket stor del av befolkningen har tillgång till fritidshus direkt eller genom att de besöker släktingar och vänner.
Inledning Ds 2001:68
Befolkningens semestervistelse är inte jämnt utspridd över landet. Exempelvis ligger fritidshusen utmed kusterna och i trakter med sjöar och vackert kulturlandskap samt i närområdena kring storstäderna. (Här finns också närhet till kontinenten som en viktig faktor, och då är det ofta tyskar och danskar som nyttjar de stora vidderna i Småland.) Det finns emellertid en motström från landsbygd och småstäder till de stora städerna både under sommarmånaderna och under resten av året – till affärer, museer och teatrar.
Svensken i gemen försöker nyttja det goda både i stad och på landsbygd. De stora städernas skyddande anonymitet och utbud av möjligheter drar till sig folk, men många vill samtidigt bo i naturomgivningar. Denna kombination av storstad med natur är inte allom givet hela året, men under sommarens viloperiod vill och kan de flesta vistas någon tid på landet omgivna av natur. Ännu fler skulle göra det om de kunde. Under sommarens veckor kan man tanka kraft och få en hjärtpunkt av grön sommarvärme att bära med sig resten av året. Skulle man lägga en kvalitativ bedömning till redovisningen av var människor befinner sig skulle många säga att veckorna på landet var de bästa på året.
Förutom den fysiska närvaron finns också en mental koppling mellan land och stad. En omtalad men föga undersökt förändring är att allt färre svenskar har jordbrukarbakgrund. Den stora avfolkningsvågen från land till stad kom från slutet av 1940-talet till 1960-talen då andelen sysselsatta inom lantbruk sjönk från nära en tredjedel till några procent. Detta innebär att många stadsbor har vuxit upp på landsbygden eller har nära släktingar där. Kommer banden till landsbygden att försvagas när dessa barn, kusiner eller barnbarn till jordbrukare dör undan?
Nya typer av bindningar etableras. Att det växer fram ett annat brukande av landsbygden genom fritidshus och semesterresor har redan nämnts. Men det finns dessutom en rad värden som människor vill ha trots att de säkerligen aldrig kommer att uppleva dem själva. Dit hör biodiversitet med rödlistade arter
Inledning
(dvs. arter som löper risk att försvinna). De flesta av oss skulle inte känna igen exempelvis en tårticka (svamp som sitter i gamla hagmarks-ekar) även om vi händelsevis skulle råka se den. Dit hör också skyddet för vargen, där de flesta av dem som önskar att vargen skall bevaras inte längtar efter att få träffa en varg på nära håll. En ny känsla för naturen växer fram som en grundläggande norm i samhället. Detta är inte någon svensk säregenhet utan en del av ett internationellt förhållningssätt till vår jord – den begränsade yta och den fragila miljö vi har tillsammans.
1.4. Multifunktionalitet
En nästan fullständig avfolkning av större delen av landsbygden är i framtiden endast möjlig om lantbruket enbart skulle leverera livsmedel och skogsråvara. Om landsbygden och dess lantbruk får nya roller kan vi få en annan utveckling. Dessa har både av forskare och politiker under senare år sammanfattats under beteckningen ”multifunktionalitet”.
Begreppets politiska betydelse är dubbel. Å ena sidan används multifunktionalitet för att motivera lantbrukets nya funktioner, å andra sidan anses begreppet vara ett svepskäl för att få behålla gamla stöd (som handelshinder). Inte minst i förhandlingar i världshandelsorganisationen WTO har båda typerna av argument framförts.
Jag bortser här från dessa politiska implikationer och koncentrerar mig på den vetenskapliga innebörden i begreppet – som inte är oproblematisk. Begreppet är svårdefinierat, och egentligen allt för populärt. Som alla populära begrepp fylls det med mer innehåll tills det tenderar att tunnas ut.
Enligt de vedertagna överenskommelser som gjorts, i OECD, betyder multifunktionalitet: alla lantbrukets funktioner utöver de basala som är att producera ”föda och fiber”. Produktionen av livsmedel och av skogsråvara betraktas då som basproduktionen, och resten som övriga funktioner. När det gäller vilka funktioner som skall tas med brukar detta stanna vid en
Inledning Ds 2001:68
uppräkning. Begreppets karaktär av restpost, ”allt som inte är…” framstår ofta i bjärt dager. Några huvudlinjer i debatten har varit: + I vilken mån är dessa nya funktioner sammankopplade med livsmedelsproduktion? + Hur skall fördelningen mellan det privata och det kollektiva göras?
Anledningen till att dessa frågor kommer i centrum av debatten är att svaret på dem anses kunna motivera att jordbruket får – eller inte får – olika typer av stöd eller ersättningar. Om det finns en hög grad av integrering mellan dessa andra funktioner och jordbruket, och om de är kollektiva till sin karaktär kommer legitimiteten för stöd till jordbruket att öka.
För att förstå skeendet måste man dock frigöra sig från att enbart fokusera på frågan om betalningen och istället försöka se skeendet ur andra aspekter. Många delar av landsbygdens diversifierade produktion är helt privata, exempelvis försäljning av julgranar eller stuguthyrning, medan andra betalas kollektivt, exempelvis ersättning för att bidra till biodiversitet.
Vänder vi på betraktelsesättet och ser de nya verksamhetsgrenarna från brukarperspektiv kan den brukare som ägnar sig åt multifunktionell verksamhet kallas ”mångsysslare”. Man kan fråga sig om framtiden innebär en ökad specialisering eller en ökad diversifiering av den enskilde bondens verksamhet. Utvecklingen kan följa båda vägarna. Bönder kan bli specialister inom en del av livsmedelskedjan, med till exempel ungnötsuppfödning, och samtidigt mångsysslare med inkomster från exempelvis turism. Om många bönder blir mångsysslare skulle de till synes återvända till ett sätt att leva som var det normala för mer än hundra år sedan.
Under förindustriell tid tillverkades en stor mängd produkter inom det enskilda hushållet som textilier, skor, ved till uppvärmning, husbygge, transporter av varor, osv. Detta kallas självhushållning. Undersökningar av bondedagböcker från slutet av
Inledning
1700-talet och under 1800-talet ger ledtrådar till hur arbetstiden fördelades. Enbart män förde dagböcker, och av årets arbetsdagar gick ungefär hälften eller något mindre till åkerbruk och boskapsskötsel. Resten av männens arbetsdagar gick till annat. Skogsbruk tog normalt 5 procent, men i Bergslagen gick mer tid till kolning och annat skogsbruk. För kvinnorna gick mer än hälften av arbetstiden till annat än jordbruk.
Med övergången till industriell tid kom en ökad koncentration på jordbrukssysslor, men heltidsjordbruket under 1900-tal kan komma att bli en relativt kortvarig företeelse i jordbrukets historia. Det mångsyssleri som vår tid skapar är dock inte självhushållets. Det blir ett mångsyssleri på en högre nivå som motsvarar ett mer differentierat behovsspektra i samhället. Men hur uppstod detta mera differentierade behovsspektra?
1.5. Engels lag
En regelbundenhet i mänskligt beteende, som forskarvärlden är i stort sett enig om, är ”Engels lag”. Denna är uppkallad efter den preussiske statistikern Ernst Engel som presenterade sina resultat 1857. Denna lag, eller snarare empiriskt belagda regelbundenhet, har därefter bekräftats av åtskillig ekonomisk och ekonomhistorisk forskning.
Lagen säger att: Med stigande utgifter (och inkomster) sjunker den andel av utgifterna som går till inköp av livsmedel. Orsaken är att livsmedelskonsumtion har sina givna begränsningar. Denna regelbundenhet gäller från individnivå till nationell nivå. Ju större inkomsten är per capita är desto mindre andel går till livsmedel.
En följdsats som gäller produktionen är att: Ju större produktionen per capita av livsmedel är, desto mindre andel av den totala produktionen kommer att utgöras av livsmedelsproduktion. Detta är en följd av Engels lag, eftersom en ökad livsmedelsproduktion per capita innebär att de grundläggande behoven snabbare till-
Inledning Ds 2001:68
fredställs och därmed kommer mer resurser att kunna överföras till annan produktion.
I själva verket kan denna ekonomiska lag följas mycket långt tillbaka i historien. Den icke-agrara sektorn har tillväxt under årtusenden, sedan de första hantverkarna, städerna, osv, som ett resultat av en teknikutveckling vilken skapat en ökad produktivitet inom den agrara sektorn. Det är dock först under de senaste århundradena som livsmedelsandelen av den totala produktionen börjat sjunka drastiskt.
Det finns perioder då Engels lag inte fått fullt genomslag, då en stor del av välståndsökningen tagits ut i ökad livsmedelskonsumtion. En känt sådant undantag är den ökade konsumtionen av kolonialvaror som te, kaffe och kakao under 1600-talet och 1700-talen. En ökad levnadsstandard tog sig då uttryck som en ökad konsumtion av vad som måste betraktas som livsmedel, men uppenbarligen av lyxkaraktär.
Perioden kring sekelskiftet 1900 i Sverige kan också betraktas som en period då levnadsstandardens ökning togs ut i ökad livsmedelskonsumtion. Jordbruket genomgick sin första fas av mekanisering. Inom den agrara produktionen kapades de stora arbetstopparna, skörden och tröskningen, med hjälp av slåttermaskiner, skördemaskiner och tröskverk. En allt större del av befolkningen kunde övergå till industriarbete samtidigt som de nya maskinerna krävde industriell tillverkning. Varken slåttermaskinen eller det utvecklade tröskverket kunde göras av bysmeden. Man skulle kunna uttrycka det som att mekaniseringen i slutet av 1800-talet och början av 1900-talet var den första stora symbiosen mellan jordbruk och industri.
Samtidigt var löneökningarna relativt stora. Om Engels lag hade fått fullt genomslag borde jordbruksproduktionens relativa andel fallit drastiskt. Så skedde inte. Visserligen inleddes en nedgång, men den var långsam. Fortfarande på 1930-talet utgjorde de sysselsatta inom jordbruket lika många som de sysselsatta inom industrin i Sverige.
En huvudförklaring till denna långsamma nedgång var att välståndsökningen till stor del togs ut i mera och dyrare livsmedel.
Inledning
Magens behov var inte tillfredställt. Mellan 1890-talet och fram till 1910-talet ökade det genomsnittliga kaloriintaget per dag från omkring 2000 till dagens nivå med omkring 3000 kalorier. Samtidigt övergick befolkningen till att konsumera mera animalier, mera socker, mera vete. Detta var genomsnittligt dyrare produkter, och därigenom återfördes resurser till jordbruket.
Utplaningen kom under 1920-talet. Jordbrukets kris inleddes därför tidigare än industrins, och överproduktion blev ett faktum. Med världskrisen i början av 1930-talet sjönk priserna dramatiskt. Den politiska lösningen, 1933 års ”kohandel”, bidrog till att den ekonomiska krisen på landsbygden hejdades. Från teknisk synpunkt kan dock 1930-talet betraktas som en period av fördröjd mekanisering.
Den stora teknikrevolutionen kom efter andra världskriget. En rad nyheter slog igenom efter 1945. De tre med symbolkaraktär är traktorn, skördetröskan och mjölkmaskinen, och en fjärde viktig faktor var landsbygdens alltmer fullständiga elektrifiering – men i själva verket handlar det om ett helt komplex av sammanhängande nyheter som slog igenom. Från 1950-talet kan vi tala om en triumf för Engels lag. Rationaliseringen var framgångsrik i jordbruket, mängder med arbetskraft överfördes till industrin och industrin upplevde de så kallade rekordåren. Levnadsstandarden höjdes kraftigt i hela landet och togs ut i varor som bilar och TV-apparater, och i tjänster som charterresor. Jordbrukets andel av den totala konsumtionen och produktionen sjönk snabbt.
Att den kraftiga rationaliseringen av jordbruket varit nödvändig för välfärdssamhället kan sammanfattas i några siffror: * Avkastningen per hektar var på 1600- och 1700-talet ungefär 700– 800 kilo säd. I slutet av 1800-talet hade denna avkastning med teknikutveckling och sortförbättring ökat till 1500–2000 kilo per hektar. Idag har det vetenskapligt baserade jordbruket medfört att ett hektar åkerjord ger 5000-6000 kilo säd eller mer. Detta är förklaringen till att vi inte längre behöver lika mycket åkerjord som tidigare för att producera ett grundbehov av livsmedel.
Inledning Ds 2001:68
* Mjölkmängden per ko var på 1600- och 1700-talet så låg som 500–600 kilo mjölk per år. Genom avel och bättre skötsel hade avkastningen i slutet av 1800-talet ökat till 1500–2000 kilo per år och ko. Idag ger en genomsnittlig mjölkko 8000–9000 kilo per år. Det behövs färre djur och dessa djur får dessutom i stor utsträckning sitt foder inomhus. Detta är en bidragande förklaring till att livsmedelsproduktionen kräver mindre betesmarker. * Mest har behovet av arbete minskat (”Engels lag”). På 1600- och 1700-talet behövdes 30 normaldagsverken (på omkring 8–10 timmar) för att skörda och tröska ett ton säd. I slutet av 1800-talet hade mekaniseringen tagit sin början och antalet dagsverken sjönk till 5–10. Idag krävs mindre än en tjugondels till ett fyrtiondels dagsverke (beroende på vädret) för att tröska och föra in ett ton säd. Detta är förklaringen till att det behövs färre människor i jordbruket, och den omvandlingen fortsätter.
Dagens siffror skulle kunna vara ännu högre om befintlig teknik hade utnyttjats till fullo, något som motverkas av att andra målsättningar än maximal produktion gradvis har börjat göra sig gällande. Dessutom tar det tid att införa ny teknik, och de redan gjorda investeringarna kommer alltid att innebära att den genomsnittliga tekniknivån är lägre än den möjliga.
En del av arbetskraftsminskningen i jordbruket har berott på att produktion överförts till industrin, i form av exempelvis handelsgödsel och energiproduktion. Men även om hänsyn tas till detta ändras inte den totala bilden av en kraftigt minskad resursanvändning för att producera baslivsmedel.
Kommer vi att åter få ett undantag från Engels lag? Livsmedelsproduktionen kan knyta till sig nya kvaliteter, som livsmedel med medicinska egenskaper. Men många av de nya verksamheterna kan inte kallas livsmedelsproduktion även om de är knutna till denna eller liknar denna. Det gäller exempelvis vård av kulturlandskap eller hästhållning. Eftersom det blir svårt att inbegripa dessa under begreppet livsmedelsproduktion kommer en expansion för dem inte att jäva Engels lag, utan tvärtom visa att den stämmer genom att andra behov lyfts fram.
Inledning
1.6. Jordbrukarens inkomster
Den fortgående tekniska utvecklingen innebär att den arbetskraft som behövs för att producera ”föda och fiber” kommer att minska ytterligare. En långtgående automatisering av både djurhållning och växtodling har alltmer övergått från att vara skrivbordsfantasier till att bli en verklighet – ett exempel är mjölkroboten.
Om inte detta skall medföra ett brant fall av antalet jordbrukare i Sverige till något eller några tusental personer måste annan typ av verksamhet växa. Som ett försök att se hur omfattande den nya typen av verksamhet redan är har en skattning av den genomsnittlige jordbrukarens inkomster gjorts. Sammanställningen har i huvudsak utförts av Gustav Olsson (se nedan Bilaga 1). Eftersom den gjorts under tidspress har avsikten endast varit att ge ungefärliga siffror. Vi har, av olika skäl, valt att inte ta med skogsproduktionen.
Nedan har inte foderproduktionen inom animalie- och vegetabilieproduktionen dubbelräknats. De extrainkomster som dras in genom arbete utanför gården är inte medräknade. Det är vidare viktigt att påpeka att den nya multifunktionella verksamheten betalas både med kollektiva och privata medel.
Enligt dessa skissartade beräkningar kommer idag på en genomsnittlig bondgård ungefär 50–60 procent av inkomsterna i jordbruksföretaget från vegetabilier och animalier. Samhällsstödet inkluderar både direkta ersättningar och indirekta stöd, som skydd mot priskonkurrens. Det indirekta stödet är dock svårt att skatta på ett realistiskt sätt eftersom en isolerad svensk avreglering inte är aktuell och en samlad avreglering i större delen av världen skulle ge effekter på världsprisnivån. Med hänsyn till det sistnämnda kan man skatta att detta samlade samhällsstöd omfattar mellan 30–40 procent av inkomsterna, varav direktstödet utgör mer än hälften. En andel som är svår att beräkna är övriga gårdsanknutna inkomster, vilka huvudsakligen betalas privat: exempelvis inkomster från turism, självplock, gårdsbutiker, etc. Denna andel skattas gissningsvis till 5–15 pro-
Inledning Ds 2001:68
cent av de totala gårdsanknutna inkomsterna. Det är emellertid en osäker siffra. Att föda upp och hålla ridhästar kan ske både för det privata nöjet och som inkomstkälla. Uthyrning av bostäder och andra utrymmen är en viktig inkomstkälla, och till stor del knuten till gårdsbruket.
Siffrornas osäkerhet innebär att det enda helt säkra resultatet är att inkomster från annat än livsmedel redan idag utgör en betydande andel på en genomsnittlig bondgård.
Produktionen av livsmedel kan problematiseras ytterligare. En allt större del av livsmedelsproduktionen tillfredställer andra behov än näringsbehovet och delar av dessa kostnader blir inbakade i priset (vid sidan av indirekta prisstöd). Livsmedel med särskilda hälsobefrämjande effekter (”funktionell föda”) gör det möjligt för brukaren att ta ut ett högre pris (vilket den ökade arbetstiden också kräver).
Vidare bör råvaror för gourmetmat beaktas som en del av jordbrukets förändrade inriktning, vilket kan ge ett mervärde som räknas in i livsmedelsproduktion. Gränsen mellan lyxmat och ordinär mat skiftar – det som var lyx igår är vardag idag, och tvärtom. En del av standardökningen kommer att tas ut i konsumtion av mat som har sådana mervärden och därför är dyrare. Kostnadsökningen ligger dock främst inom restaurangbranschens förädling, men denna expanderande bransch kommer att få återverkningar i nya krav på livsmedelsproduktionen.
Att utelämna extrainkomsterna från verksamhet utanför gården ger en skev bild. Många heltidsjordbruk skulle inte överleva om inte någon i familjen hade inkomster från annat håll. Delvis kan detta ses som att jordbruket erbjuder hus och hem för de familjemedlemmar som är sysselsatta utanför jordbruket, exempelvis i vårdsektorn eller inom industrin. Delvis är dock dessa inkomster en del av den nya produktionen. Sommarstugor övergår mer och mer i sommargästernas ägo och blir inte som sådana en direkt hyresinkomst för bonden, men de sommarboende ger ett bidrag till lantbrukets försörjning genom att skapa en marknad för exempelvis anläggningsarbeten.
Inledning
Eftersom deltidsjordbruken är betydligt fler än heltidsjordbruken kommer mer än två tredjedelar av inkomsterna från annan verksamhet om alla jordbruk räknas med.
Ett alternativt sätt att skatta baslivsmedelsproduktionens andel är att se hur många bönder som skulle behövas om jordbruket enbart bedrevs enligt de idag mest effektiva metoderna och utan större hänsyn till annan värdeskapande verksamhet. Olika beräkningar visar att det skulle räcka med omkring 10 000 jordbruksföretag (eventuellt 10 000 bönder) för att upprätthålla dagens produktion. Idag har vi cirka 80 000 jordbruksföretag, varav 20 000 till 25 000 drivs av heltidsbönder. Även med hänsyn till den arbetstid som krävs för produktion av skogsråvara, och med hänsyn till att den mest effektiva tekniken inte alltid används, tyder dessa siffror på att vi idag har en situation där en stor del av bondens arbetstid går till annat än till produktion av baslivsmedel och skogsråvara.
Ytterligare en faktor som bör nämnas i samband med inkomstberäkningar är jordbrukarens ”självexploatering”. Många jordbrukare lägger ned mer arbete på gården än vad de får betalt för. Detta är ett förhållningssätt med djupa historiska rötter, där hushållet under förindustriell tid strävade efter att familjen skulle överleva och inte efter maximal vinst på allt nedlagt arbete. Idag ligger förklaringarna på ett annat plan. Jordbrukaren kan vara knuten till gården som han eller hon ärvt, där jorden äger brukaren lika mycket som brukaren jorden. En anslutande förklaring är jordbruket som livsstil för den som vuxit upp med det. Och en till denna förklaring anslutande är att jordbruket kan vara en fritidssyssla även för andra än jordbrukarbarn, där brukaren inte räknar så noga med betalning för arbetstiden. Här finns även det stadsnära boendet, med hästar eller en större skogslott som sköts på fritiden. Att heltidsbrukare och deltidsbrukare lägger ned obetalt arbete på sina gårdar är en faktor som bidrar till öppna landskap och andra önskade bieffekter av livsmedelsproduktion.
Om allt fler inom lantbruket sysslar med annat än produktion av livsmedel och skog i traditionell mening kommer innebörden
Inledning Ds 2001:68
i begreppen lantbruk och jordbruk att förändras. Även de som sysslar med andra funktioner kommer att se sig som brukare av jorden. Kommer de som arbetar med traditionell produktion att acceptera denna nya definition av bondebegreppet? Den som har en turistverksamhet och några djur huvudsakligen för turisternas skull, är den en bonde? Är den som flyttar ut på landet och har hästar för sin egen och sina tonårsdöttrars skull en deltidsbonde?
En förskjutning av bondebegreppet till: boende på landsbygden (som ordet bonde ursprungligen innebär) sysselsatt med biologisk produktion är en möjlighet. Då kommer en annan bild att framträda. De ovan gjorda beräkningarna måste göras om eftersom nya kategorier av jordbruksföretag skall inbegripas. Sådana omräkningar kommer sannolikt inte att minska de alternativa inkomsternas andel.
1.7. Kollektiv betalningsvilja
Den fråga som står i centrum för debatten om jordbruket rör samhällsstödet. Enligt föregående avsnitt kommer drygt en femtedel av jordbruksföretagens inkomster i Sverige från direkta stöd och ersättningar. Därtill kommer en svåruppskattad andel indirekt stöd i form av tullskydd, etc.
En stor del av kritiken mot dagens jordbrukspolitik går ut på att den leder till att västvärldens överskott av livsmedel dumpas billigt i tredje världens länder, vilket drabbar jordbruket i dessa fattiga länder eftersom det mister i konkurrenskraft. En sådan jordbrukspolitik går emot den strävan att stödja de underutvecklade länderna som varit övergripande ideologi i Västvärlden det senaste halvseklet. Jordbrukspolitiken lyfts fram som ett av de viktigaste exemplen på att det finns ett glapp mellan ideologi och praktik i denna fråga. En lösning som föreslagits är fri världshandel, men jag är tveksam till att detta – med dagens maktfördelning – skulle leda till en utveckling av jordbruket i
Inledning
tredje världen. Den långsiktiga tendensen går dock mot sänkta tullskydd.
Ett annat förslag är att industriländerna för en tid måste acceptera en omvänd ”orättvisa” för att stödja tredje världen. De utvecklade länderna skulle då tillåta att tredje världens länder skyddar sina inre marknader samtidigt som industriländerna slutar dumpa sina egna produkter. Att en sådan politik skulle genomföras förefaller dock osannolikt mot bakgrund av de maktförhållande som råder i världspolitiken – egentligen lika osannolikt som att en fri världshandel skulle kunna införas.
Med dessa förenklade kommentarer och ställningstaganden skall jag lämna den stora frågan om världshandelns utveckling. En ordentlig genomgång skulle kräva exempelvis en analys av de komparativa fördelarna med att producera olika varor på olika ställen, och av de reella ekonomiska och miljömässiga kostnaderna för långväga transporter, och av det historiska förhållandet mellan centrum och periferi, etc. En sådan analys skulle röra konkreta frågor som om vi skall äta socker från sockerrör, sockerbetor eller inte äta socker alls, osv. Jag antar dock att det finns en allmän politisk vilja att inte ge jordbruksstöd som skadar tredje världens jordbruk. Och jag utgår således från att stödet till jordbruket har andra politiska grunder.
Frågan är således: varför betalar medborgarna dessa stöd och ersättningar och vad förväntar de sig igen? Eftersom jordbrukspolitiken är gemensam inom EU kan vi inte nöja oss med att bara betrakta Sverige, däremot måste diskussionen inskränkas till de direkta överföringarna eftersom det indirekta stödet är svårare att skatta. De följande siffrorna bygger huvudsakligen på Bilaga 2.
I Sverige omfattar under perioden 2000-2006 det beräknade årliga marknadsinriktade jordbruksstödet (arealersättningen samt interventioner och exportbidrag) cirka 6,4 miljarder svenska kronor som finansieras helt från EU:s budget. Miljöåtgärder i jordbruket och landsbygdsutveckling medfinansierar EU årligen med cirka 1,3 miljarder svenska kronor, och den
Inledning Ds 2001:68
svenska delen av finansieringen omfattar cirka 1,7 miljarder kronor.
I EU-budgeten avsätts sammanlagt cirka 400 miljarder kronor inom jordbruksfonden varje år, därav går cirka 85 procent till marknadsåtgärder. Vid en jämförelse mellan olika länder bör man inkludera de stöd som betalas med nationell medfinansiering. Enligt en preliminär skattning är den totala kostnaden för sådana jordbruksanknutna stöd i hela EU mer än 50 miljarder EURO och detta motsvarar minst 450 miljarder svenska kronor.
Den totala andel av stödet som vi får tillbaka är mindre än den totala andel vi betalar. Man brukar uttrycka detta som att vi är netto-bidragsgivare av jordbruksstöd, vi ger mer än vi får, men detta är en sanning med modifikation. På vissa områden är vi nettobidragstagare. Vi får tillbaka mer i miljöersättning och landsbygdsstöd än genomsnittet.
Eftersom jordbrukarna själva är en försvinnande liten grupp avgörs jordbrukspolitiken inte på landsbygden. Den avgörs på Avenyn i Göteborg eller för den delen på Piccadilly Circus i London. Det är i städerna flertalet bor, de betalar större delen av skatten.
Min hypotes är att befolkningen betalar för något, förutom livsmedel. Men det råder en oklarhet om vad detta ”något” är som befolkningen vill ha. Om man inte tydliggör detta kommer betalningsviljan att urholkas. Den risk samhällets medborgare då löper är att de slutar betala för något som det sedan visar sig att de vill ha, och som det kan kosta mycket att återfå, om det överhuvudtaget är möjligt att återfå de värden som försvunnit. Det kan gälla biodiversitet eller historiska lämningar i landskapet.
Varje samhälle, varje ekonomi, och i princip varje övergripande kollektiv verksamhet baseras i ett samhällsfördrag. Detta är till sin karaktär kollektivt och dessutom av en viss varaktighet. Utan ett sådant fördrag skulle den samhälleliga organisationen inte fungera, dess legitimitet skulle upphöra, det skulle inte finnas någon förutsägbarhet för andra människors agerande.
Inledning
Den kollektiva betalningen till jordbruket baseras i ett sådant fördrag, men problemet med samhällsfördraget som reglerar jordbruket är att det till stora delar är underförstått. Om det finns ett underförstått samhällsfördrag mellan bönder och befolkning som helhet måste detta samhällsfördrag medvetandegöras för att betalningsviljan skall bestå. Betalning utan redovisning kommer inte att vara för evigt.
Tror de flesta medborgarna att de summor de betalar bara skänks till jordbrukarna kommer stödets legitimitet att försvinna. Krisen för jordbruket skulle då vara att stora delar av befolkningen idag upplever att de betalar för något de inte får.
2. Ekonomi
Vad ont vi gör, överlever oss. Vad gott vi gör, läggs ofta med oss i graven. (The evil that men do lives after them, The good is oft interred with their bones.)
Shakespeare: Julius Caesar
2.1. Den ekonomiska modellen
Nationalekonomi har idag en särställning bland samhällsvetenskaper, som den viktigaste vetenskapen för styrning av politiska insatser. Sin särskilda position har ekonomer haft sedan 1930talets kris, då de tillhandahöll verktyg för att hantera nödvändiga samhällsförändringar. Den ekonomiska vetenskapen har förvisso redan dessförinnan givit förslag till samhällsförändringar. Man får inte glömma bort att nationalekonomi i hög grad är normativ, den anger hur ekonomin borde fungera. Detta betyder att ämnet gränsar till moralfilosofi, vilket ekonomerna själva inte alltid framhäver.
Ekonomerna betraktar sig ibland som samhällsbyggets hantverkare, som vet hur bygget skall se ut och som talar om för de andra vilka ramar de har att hålla sig inom. Varje diskussion om den nära framtiden måste förhålla sig till de nationalekonomiska tolkningarna. Därför har jag gjort en lite längre utvikning om ekonomiska tolkningar även utanför de rent lantbruksekonomiska frågorna.
Ekonomi Ds 2001:68
Kanske är det den samhällsbärande vetenskapens lott att bygga upp ett sammanhängande och motsägelsefritt system för att kunna motivera den rådande ideologiskt-politiska riktningen. Om det fanns flera skolor med helt olika grundsyn som bekämpade varandra skulle det vara svårare (men på intet sätt omöjligt) att använda den disciplinens resultat som politisk vägvisare. En jämförelse kan göras med hur svårt det måste varit att vara antinationell historiker i de flesta av Europas länder vid sekelskiftet omkring 1900 då historievetenskapen var den viktigaste samhällsbärande vetenskapen och en av dess uppgifter var att skapa och upprätthålla nationell identitet.
Det finns motsättningar mellan olika inriktningar inom nationalekonomi men de flesta ansluter sig till några grundläggande teorem. Dessa används för modellbyggen som ibland kan gränsa till det ekvilibristiska, där stora delar av verkligheten måste lämnas utanför. Det är symptomatiskt att det bland ekonomer räknas som mindre meriterande att ta fram konkret underlagsmaterial än att skapa modeller på de, ofta otillförlitliga, siffror som redan finns. Källkritiken, som blivit historikerns katharsis, kommer sällan till användning.
Varje vetenskap har sin svaghet, och denna svaghet är också ofta den vetenskapens styrka – det tungt källkritiska i den klassiska historieskrivningen; det vasst spekulativa i den analytiska psykologin; det språkligt eleganta i litteraturvetenskapen, etc. Den kritik jag ger är också ett erkännande av nationalekonomins förmåga att skapa en konsistent modell.
Jag skall inte detaljerat skildra den dominerande ekonomiska modellen – endast antyda några av dess drag. Den dominerande skolan är den neo-klassiska och anhängarna benämner sin modell ”välfärdsteori”. Enligt välfärdsteorin kommer olika värderingar att vägas emot varandra i en väl fungerande marknad så att den maximala nyttan uppnås. Enkelt kan man uttrycka detta som att det pågår en ständig omröstning om hur resurserna skall fördelas, där vi röstar när vi betalar för varor och tjänster.
När man läser nationalekonomisk text frapperas man av den ymniga förekomsten av diagram. Vid närmare betraktande före-
Ekonomi
ställer de flesta diagrammen samma sak: ett kryss. Detta är kurvor över utbud och efterfrågan, fångade mellan axlarna pris (yaxeln) och volym (x-axeln). När priset stiger sjunker utbudet och efterfrågan stiger, och omvänt. Där de båda kurvorna möts ligger det rätta priset och den rätta nivån av antalet producerade enheter. Detta grundläggande faktum kompletteras i modellerna med olika faktorer som förvandlade till matematiska formler förskjuter och påverkar kurvorna. Det är således inte bara marknaden som är grundläggande – i exempelvis en bytesmarknad där pälsar byts mot brons – utan också det beräkningsbara priset på en monetariserad marknad. (Observera att jag inte vänder mig mot att denna typ av diagram kan beskriva en del av verkligheten.)
Förutsättningen för att teorin skall fungera fullt ut är en föreställning om mänskligt beteende, som sammanfattas i begreppet ”den ekonomiska människan” (”the economic man”). Denne räknar enbart med ekonomi och egennytta. Tanken har mötts av en hård kritik av icke-ekonomer. Man har talat om ett fiktivt frankenstein-monster frambesvuret i den ekonomiska studerkammaren.
En intressant kritik ger den svenske filosofen och sociologen Johan Asplund. Han menar att i tesen om den ekonomiska människan, som agerar rationellt och med hänsyn till marknadens krav, ligger den moderna vetenskapens angrepp på människors gemenskap. Den lilla gemenskapen blir avfärdad som romantisk och förlegad, något vi inte har råd med. Ett vanligt argument mot ”den ekonomiska människan” brukar vara att många människor faktiskt handlar altruistiskt eller med hänsyn till vänskap och andra icke-ekonomiska motiv. Den ”listige” ekonomens motargument är att allt människorna gör ger vinster för dem. Att ge bort delar av sin förmögenhet till de fattiga ger en inre tillfredställelse, och också en sådan människa är således en ekonomisk människa. Asplund påpekar att med den ”listige” ekonomens argument försvinner begreppets förklaringsvärde.
Men Asplunds kritik innebär faktiskt också att begreppet den ekonomiska människan blir användbart. Man kan anta att det
Ekonomi Ds 2001:68
faktiskt har skett ett ökat hänsynstagande till marknadens krav under de senaste århundradena. Detta kan vara en bidragande förklaring till den samhällsomvandling som medfört det kapitalistiska samhällets införande och dominans. Därmed blir den ekonomiska människan en idealtyp, och ett begrepp för att analysera samhällsförändring.
Men om vi istället låter begreppet bli allmängiltigt, enligt den ”listige” ekonomens argumentation, har vi inte bara upphävt dess förklaringsvärde utan också som Asplund påpekar gått över på cirkelresonemangets trista område: en människa handlar rationellt därför att hennes handlande är rationellt för henne.
Numera träder den ”ekonomiska människan” i bakgrunden även i stora delar av det ekonomiska tänkandet. Många ekonomer använder sig av övrig beteendevetenskap, som sociologi eller psykologi, för att förstå människors handlande. (Dock ofta med en dragning mot förenklingar som spel-teorin, vars analys av människors samverkan också den bara beskriver en sida av människors agerande.)
De termer vi använder styr vårt tänkande. Därför är det intressant att se hur den neo-klassiska nationalekonomins terminologi låter marknaden framstå som det normerande. När marknaden inte kan åstadkomma den mest effektiva resursfördelningen kallas detta för ett ”marknadsmisslyckande”. Det implicita målet är att så mycket som möjligt undvika detta misslyckande. Ett annat begrepp som ställer marknaden som normerande centrum är ”externaliteter”, vilket är bieffekter av produktion för marknaden. Detta kan vara positiva bieffekter eller negativa som miljöförstöring – men de är ”externa”.
I mycket likställs ”marknadsmisslyckanden” med det som konsumeras kollektivt och därför också måste betalas kollektivt. För det som skapas för och betalas av kollektivet används inte lika självklart begreppet produktion utan andra begrepp, som ”nyttighet”, ”värden” eller ”output”. Man kan reflektera över varför begreppet ”produktion” i huvudsak reserveras för det som skapas för en marknad. Min uppfattning är att detta åter handlar om att ställa marknaden som normen.
Ekonomi
Att det finns en mer eller mindre väl fungerande marknad och att denna är knuten till privat konsumtion, till överenskommelser mellan enskilda personer och organisationer, är ett faktum. Frågan om vilka typer av resursöverföring som bäst hanteras på en marknad är viktig. Ekonomernas teoretiska svar är att privat konsumtion utmärks av två till varandra nära knutna egenskaper: exklusiv rätt för den enskilde och en rivalitet där individerna måste konkurrera med andra för att erhålla och konsumera produkten (som sedan inte längre kan konsumeras av någon annan). En kaka som man tar och äter upp är exklusiv för en själv och ingen annan kan äta upp den efteråt.
Den kollektiva nyttigheten är således motsatsen, den kan konsumeras av en individ utan att detta inkräktar på en annan individs konsumtion, ett exempel är skönheten i ett landskap. Detta finns kvar när vi betraktat det för någon annan att njuta av.
I realiteten är denna skiljelinje inte lika enkel att dra, och det kollektiva lever ofta i en salig blandning med det privata. Det finns en rad mellan- och blandformer. Dessutom flyttas gränserna under historiens lopp. Många exempel kan ges, järnvägarna i Sverige startar som privata, blir därefter kollektiva och sedan åter delvis privata, för att ta ett exempel. Eller ta statlig forskning som ger upphov till en privat produkt som åter initierar statlig forskning. Exemplen är legio i vårt komplexa samhälle
Trots att den ekonomiska vetenskapen strävar efter att inkludera stora delar av verkligheten i sin modell så finns en lucka kvar, och det är att företeelser som inte kan värderas monetärt axiomatiskt exkluderas ur teorin. Visserligen pågår försök att värdera allt fler företeelser i monetära termer, så att de kan beskrivas med ”kryssen” i utbuds-efterfråge-diagrammen, men sådana försök har lyckligtvis sina gränser. (”Hur mycket är du beredd att betala för att vara gift med din fru, per månad?”)
Lantbruket utgör i detta modellbygge ett problem eftersom ”marknadsmisslyckanden” blir en mycket stor andel av jordbrukets inkomster, och dessa kollektiva utbetalningar fortsätter årtionde efter årtionde. En väg att förstå denna säregenhet ligger
Ekonomi Ds 2001:68
parallellt med det samhällsfördrag som jag antagit, det vill säga att identifiera vilka nyttigheter som kollektivet betalar för. Diskussionen om multifunktionaliteten kan inkluderas i en neoklassisk ekonomisk modell (även om denna tolkning då rör sig bort från den privata marknaden som normen). En annan väg är att söka en kompletterande och helt annorlunda förklaring.
2.2. Organisationens makt
Ett alternativt försök till förklaring, som många neo-klassiska ekonomer ansluter sig till, kallas ”public choice”-teorin. Den utgår från ett antagande om att organisationer kämpar för sin överlevnad och framgång. Det är i grunden den enskilde byråkraten som agerar för sitt eget bästa – en slags byråkratiskt-politisk motsvarighet till egennyttans ”ekonomiska människa”. En sådan strävan kan innebära en kamp för den offentliga sektorns tillväxt. Teorin påminner faktiskt om delar av den skämtsamt berättade men allvarligt menade ”Parkinsons lag”, formulerad av historikern Northcote Parkinson. Dess första kapitel handlar just om hur sju personer kan fås att utföra en persons arbete, som en följd av byråkratins inneboende tendens att växa.
En övergripande målsättning för en organisation är strävan att överleva och expandera. Organisationen, och de medlemmar som drar intresse av den, kommer att kämpa för detta mål även om det drabbar samhället och dess ekonomi i sin helhet. (Man bör dock tillägga att i vårt komplexa samhälle är detta aldrig det enda eller ens alltid det mest framträdande målet som en organisation kan ha.)
En kort historisk utvikning är nödvändig. Varje samhällelig organisation bär i sig en tröghet. Denna tröghet kan sammanfattas i paradoxen att struktur är nödvändig för utveckling men kan också bli ett hinder för utveckling. Den samhälleliga organisation som under ett skede kan ha gynnat förändringar, kommer i nästa skede att kunna bli ett hinder eftersom det ligger i den samhälleliga strukturens natur att försvara sin existens. Denna
Ekonomi
samhällsbevarande strävan är nödvändig, eftersom ett samhälle utan stabilitet och förutsägbarhet skulle vara omöjligt att leva i. Detsamma gäller mindre organisationer, och denna strävan för överlevnad i sig kan studeras från frimärksklubbar till statsförbund.
När det gäller jordbruksstödet är ”public choice”-tolkningen att detta stöd är ett resultat av att producentorganisationerna, böndernas organisationer, är bättre organiserade än konsumentorganisationerna. Det anses till och med som en fördel för producenternas strävan att bondegruppen är liten och homogen eftersom den då kan agera mera samlat och välorganiserat. Dessutom finns en lång tradition av samverkan mellan stat och bondeorganisationer att luta sig mot för aktörer i denna sektor.
Sin populära form, exempelvis hos journalister, har denna teori fått i föreställningen att böndernas organisationer, i Sverige LRF, och i Europa t.ex. COOPA, är särskilt skickliga lobbyister. I viss mån upprätthålls denna föreställning faktiskt av organisationerna själva, för att motivera sin existens inte minst gentemot de egna medlemmarna.
Slutsatsen för skattebetalarna blir att vi betalar jordbruket mera för att deras representanter skickligt för sin talan än för att medborgarna får något igen. Den naturliga följdfrågan blir då varför bönderna skall ha extra bidrag när inte andra motsvarande företagargrupper får det.
”Public choice”-teorin förklarar en del av jordbrukspolitiken. Produktionen av nationens livsmedel har under århundraden varit ett område där politiska övervägande och politiska ingrepp spelat en stor roll. Här finns också en långt driven korporativism, med samarbete mellan statens och näringens företrädare. Under en tid var förhandlingarna med statsmakten en av LRF:s viktigaste uppgifter. Både jordbruksorganisationernas representanter och dess motspelare inom statsbyråkratin har genom årtionden upprättat kontakter och ett utbyte av synpunkter. Här finns ett system av starka organisationer, samhällelig tröghet och vissa avgörande nyckelbeslut som bestämmer vägvalet för lång
Ekonomi Ds 2001:68
tid framåt vilka tillsammans talar för att denna tolkning har ett förklaringsvärde.
Men jag kommer ändå att ifrågasätta om ”public choice”teorin ger huvudförklaringen till skeendet i ett längre perspektiv. (Och därmed också att ifrågasätta om det ovan nämnda nära samarbetet faktiskt alltid, eller ens oftast, leder till resultat som enbart gynnar producentorganisationerna. Det kan i ett dubbelseende också betraktas som en del av ett fungerande komplext samhälle.)
Tre teman skall jag följa. Ett gäller den historiska utvecklingen. Ett tar upp att jordbruket behandlats annorlunda än andra näringsgrenar. Ett är att det politiska systemet faktiskt fungerar.
2.3. Samhällets inflytande
Ser vi mer i detalj på de olika större politiska uppgörelser som träffats visar det sig att de har olika karaktär under olika tider. Om dessa uppgörelser svarar mot den omgivande sociala och ekonomiska strukturens krav talar detta emot en tröghet i form av ”public choice” beteende. Här skall jag bara ange några punkter.
De äldsta skikten av uppgörelser inom industrisamhällets ramar sträcker sig tillbaka till tullstriden i slutet av 1800-talet. Först då framträdde de icke jordbrukande grupperna som en betydande grupp av konsumenter. Tullstriden kom för lång tid prägla en motsättning mellan producent- och konsumentintressen, där det i första hand var konsumenterna som ville ha bort tullar och därmed få billigare mat. Denna linje företräddes länge i riksdagen av socialister och liberaler, gentemot konservativa och agrarer (lantmannaparti/bondeförbund).
Under 1930-talet var antalet sysselsatta både inom jordbruket och industrin ungefär 30 procent av arbetskraften. Krisuppgörelsen mellan arbetarrörelse och bonderörelse under 1930-talets första år, kohandeln, berörde således en huvuddel av Sveriges
Ekonomi
arbetskraft. Men uppgörelsen hade också ett annat innehåll. Den ekonomiska krisen fick en politisk effekt, och en av orsakerna till att bonderörelsen slöt sig samman med arbetarrörelsen var att starka nazistiska tendenser i bonderörelsen i vissa regioner, särskilt Värmland och Skåne, måste motverkas. Det som hände i delar av Tyskland, exempelvis i Schleswig-Holstein där bönder inför hotande ekonomisk katastrof vände sig till nazisterna och blev en kärntrupp i partiet, var en varning. I Sverige blev kohandeln i detta avseende en stor framgång, välståndet på landsbygden kunde upprätthållas på acceptabel nivå och de rasistiska högerkrafterna förlorade nästan helt sitt inflytande.
Det intressanta är att den statliga administration som byggdes före kriget för att kunna behålla folk på landsbygden efter kriget användes för i det närmaste motsatt syfte – för den stora rationaliseringen från 1940-talets slut och två årtionden framåt. Denna rationalisering hade starkt stöd hos industrin, som behövde arbetskraft. Den hade starkt stöd hos arbetarrörelsen, som såg den som en förutsättning för välfärdspolitiken. Men den hade också till en början stöd bland många bönder, inte minst bland dem som blev kvar inom jordbruket. Både samtida dokument och ett stort minnesmaterial som samlats in i projektet ”Bondeminnen”, visar detta. Rationalisering var tidens melodi och att köpa en traktor var en lycka. (I verklighetens mångtydighet fanns dock också teknikfientlighet och sorgen över att låta hästen gå till slakt.)
Därefter har sådana faktorer som protester mot höga livsmedelspriser i mitten av 1970-talet, och i ökad grad sedan 1980talet miljöhänsyn, spelat in för utformningen av politiken. Jordbrukspolitiken har utformats, och kommer att utformas, i ett samspel mellan ekonomiska och politiska krafter i sin tid.
Det har funnits kvardröjande drag, som i all samhällelig organisation. Det finns också drag i själva näringen som verkar tillbakahållande. Ett är att näringen är mera historiskt bestämd, i livsstil och i platskontinuitet, än de flesta andra näringar. Dessutom har den biologiska processen i sig ett drag av långsamhet jämfört med mycken annan produktion.
Ekonomi Ds 2001:68
Detsamma gäller den europeiska jordbrukspolitiken. När den utformades inom det framväxande EU på 1960-talet balanserades Sydeuropas mera agrara ekonomier mot Nordeuropas mera industriella, samtidigt som de politiska målen präglades av erfarenheterna från andra världskriget med dess utbredda svält i flera länder under krigets slutskede.
Vidare måste man se att jordbrukspolitiken och dess följder alltid varit ett resultat både av maktspelet högt upp hierarkin och av diskussionerna och handlingsstrategier bland breda folklager. Ett exempel är 1960-talets långtgående nedläggningsplaner för svenskt jordbruk. En genomgång av de olika planer som då drogs upp rörande hur mycket åkermark och hur många gårdar som skulle bort jämfört med det som sedan faktiskt skedde visar att ett segt motstånd ledde till att landskapet behölls öppnare och landsbygden mera befolkad än vad prognoserna från dem som planerade jordbrukspolitiken gav vid handen. Orsakerna till denna motström återstår att undersöka, men den bör ha sin förklaring långt ned i folkdjupet – hos enskilda LRF-avdelningar, hos envisa småbrukare och i valmanskåren.
På samma sätt kan man återvända till vart och ett av de ovan nämnda stora skiftena i jordbrukspolitiken och reflektera över den breda samhälleliga diskussion som fördes. Hur gick diskussionerna på 1930-talet i de lokala RLF-avdelningarna och bland bondeförbundare på lokalnivå inför uppgörelsen med arbetarrörelsen? Eller för den delen i fackklubbar och lokalavdelningar av SAP på landsbygd och i stad?
Hur stor del av den nutida jordbrukspolitiken som är ett resultat av jordbrukarnas organisationers framgångsrika kamp för egenintresset återstår att undersöka. Det finns dock ytterligare några indicier som talar emot en sådan tolkning som den mest grundläggande förklaringen till att vi har ett omfattande och varaktigt samhällsstöd till jordbruket.
Ett är att jordbruket får stöd och ersättning i stort sett i varje land i Europa och dessutom i Nordamerika, Sydamerika och Japan, trots att bönderna är olika organiserade och besitter olika
Ekonomi
styrkepositioner i dessa länder – både vad gäller ekonomin och befolkningsandel.
En annan svårighet med tolkningen är att mycket starka industriella grupper fått se samhällsstödet vittra bort snabbt. Exempelvis varvsindustrin och dessförinnan textilindustrin är några industrigrenar som prisgavs åt nedläggning. Varför skulle just jordbrukarna ha mycket skickligare lobbyister än andra grupper? Om så vore skulle dessa lobbyister snart ha värvats av andra organisationer och av andra näringsgrenars företrädare.
I en demokrati kommer den förda politiken att i stort sett motsvara de allmänna intressena, eftersom den politiska beslutsprocessen visserligen är trög men byggd för att någorlunda motsvarar folkviljan. Ett politiskt parti som länge driver frågor på tvärs emot den allmänna meningen begår politiskt harakiri.
Även de folkligt baserade organisationer som vill överleva måste agera på samma sätt. Ett halsstarrigt fasthållande vid ett föråldrat koncept kan bli organisationens undergång, oavsett om det handlar om en bonderörelse som LRF eller en konsumentorganisation som Konsum. Organisationen lyder i princip under medlemmarnas val – och utslagningen kan vara lika hård som på marknaden. Inte minst kan medlemmarna rösta med fötterna och överge organisationen.
Den preliminära slutsatsen blir därför att det finns en utbredd folklig uppfattning även i städerna om att en radikal och omedelbar nedläggning av jordbruk inte är önskvärd, samtidigt som det finns en acceptans för en viss pågående nedläggning – dvs. den ekonomiska politik som förs idag.
Att det samtidigt finns en akut förtroendekris är dock uppenbart och ett återvändande till ”public choice” tolkningen skulle kunna förklara att stödet är utformat på ett sätt som inte motsvarar allmänhetens önskemål. Den långsamma politiska processen har kvarlämnat strukturer som gynnat några grupper och detta kan vara grupper som har en stark ställning i bondeorganisationer. En grupp som utpekats är storbönderna, men en minst lika viktig och tillbakahållande faktor är föreställningen om ”den riktige bonden” som producerar föda och fiber.
Ekonomi Ds 2001:68
Det finns också en annan mera övergripande process som vi måste ta hänsyn till i förklaringen till att stödet inte får önskad effekt. Under många hundra år har nationerna formats och växt. Denna process var i stort sett avslutad med 1800-talet då hela världen befann sig under olika väl utvecklade statsmakters kontroll (först med kolonialiseringen och sedan med större legitimitet med avkolonialiseringen).
Efter det att denna process har avslutats har 1900-talet blivit de långsiktiga internationella överenskommelsernas tid (att det samtidigt varit de internationella krigens tid är en annan sida av samma utveckling). Sannolikt kommer 2000-talet att se en ytterligare stärkning av detta internationella samarbete, exempelvis i form av permanenta statsförbund. På olika nivåer har det skapats och skapas övernationella organ och beslutsstrukturer. Detta är en nödvändig följd inte bara av ekonomins globalisering utan av hela vår aktivitets globalisering. Miljöproblem, resor och kontakter, utbyte av tjänster och varor skapar en enhet som måste regleras. I denna framväxt av ökat internationellt samarbete ingår också fördelning av makt och resurser, som på ett avgörande sätt påverkar skeendet.
I ett övergångsskede till en ny maktstruktur kommer det alltid att uppstå gråzoner och oklarheter innan ett nytt fast regelverk och gemensamma förhållningssätt etableras. Jordbrukssektorn, som inledningsvis är ett av de få områden där en gemensam ekonomisk politik utvecklats inom EU:s statsförbund, har därför sannolikt drabbats av en sådan oklarhetens och gråzonens agenter.
Ekonomi
2.4. Styrmedel
Jag utgår således från att medborgarnas önskemål kommer att få ett avgörande inflytande på samhällets utveckling, även om detta samband ibland måste ses i stort och i ett längre perspektiv. Men hur styrs resurserna i vårt samhälle? Jag inkluderar här de resurser som skall fördelas för att bedriva den verksamhet vi behöver för att leva och för att få livskvalitet, dvs. de resurser som används för att tillfredställa människors behov.
Vid sidan av marknaden finns politiken, makten över det offentliga, som styr och fördelar. Att fördelningen sker med politiska medel är inte ett sämre alternativ än fördelning genom marknaden. Man skulle lika gärna kunna tala om ”statsmisslyckanden” när det visar sig att en fördelning sker bättre på marknaden, som ”marknadsmisslyckanden” när det omvända gäller. En neutral terminologi skulle vara att föredra.
Dessutom finns inte några givna kriterier, annat än tämligen grova och till stor del kulturbestämda, för när fördelningen sker bättre på det ena eller andra sättet. De ständiga förskjutningar som sker i samhället ger mer än nog belägg – där företrädarna för förändring varje gång tror sig funnit den slutgiltiga lösningen.
Marknaden och politiken är inte de enda fördelningsmekanismerna i vårt samhälle. Etik och normer ger ytterligare ett instrument för resursfördelning. Bondens ”självexploatering”, som faktiskt innebär en omfördelning av samhälleliga resurser, är omöjlig att förstå enbart som ett resultat av marknadens eller politikens mekanismer.
Under andra historiska perioder har andra styrmekanismer spelat en större roll, exempelvis redistribution inom släkter eller byalag. Dessa och deras motsvarigheter verkar också i vår tid men är mindre starka. Frivilligbaserade organisationer är dock en viktig kompletterande form för resursfördelning (från vägföreningar till kooperativa riksförbund). För övrigt är frågan om hur resurser fördelas i samhället, med vilka maktmedel och med vilka mekanismer, en av de stora historiska frågorna. Man har till
Ekonomi Ds 2001:68
och med indelat historiska perioder efter vilka fördelningsformer som varit förhärskande. Men denna stora debatt skjuter jag här åt sidan.
De tre dominerande styrmedel som i vår tid spelar med och mot varandra är marknaden, politiken och etiken. Politik skapas genom etik och med hänsyn till marknaden, men också oberoende av dessa. Marknaden regleras och styrs av de båda andra, men har också sitt eget spel. Etiken utformas i förhållande till de aktuella problem som verkligheten ställer oss inför, men också inom de ramar som de andra styrmedlen anger.
Frågan om ”marknaden mot staten” har varit en dominerande diskussion under det senaste århundradet där en trend mot statliga lösningar ersatts av mottrend där marknaden skall leverera de effektivaste lösningarna. Diskussionen kan översättas med ”det privata mot det kollektiva”. Detta är givetvis en förenkling, men som en sådan kan den bilda utgångspunkten för ett historiskt resonemang – och då ett resonemang som delvis förkastar motsättningen.
Att det kollektiva och det privata kämpar med varandra så att det ena måste öka på det andras bekostnad är felaktigt om vi ser detta i ett längre historiskt perspektiv. Istället utvecklas de båda parallellt. Vi lever idag i ett samhälle med mera utvecklade kollektiva funktioner i form av vägar, sjukhus, internationella överenskommelser, osv. än i något tidigare samhälle. Men vi lever också i ett samhälle som tillåter en utveckling av den enskildes individualism i en grad som inte tidigare förekommit.
Förklaring till att de båda motsatserna växer sida vid sida ligger i en av historiens huvudtrender – samhällsstrukturen blir mer komplex och kommer därför att kunna härbärgera både en ökad individualism och en ökad kollektivism.
Detta betyder inte att motsättningen – som vi har formulerat och konkretiserat i vårt samhälle genom de politiska partierna – är en chimär. Inom en ökad samhällelig komplexitet, med allt fler och mer mångfunktionella kontakter som skall hanteras, kommer ibland de kollektiva och ibland de privata lösningarna att tränga sig fram. I själva verket är detta växelspel, denna kamp
Ekonomi
mellan olika former, en av drivkrafterna i samhällets ökande komplexitet.
En annan grundläggande paradox är att den ökade komplexiteten innehåller en strävan efter ökad enkelhet. När antalet kontakter växer och när dessa blir av en mera invecklad natur kommer det att krävas en motsvarade förenkling. Ett begrepp som ekonomer och ekonom-historiker använder för att beskriva denna strävan är att transaktionskostnaderna måste sänkas. En storstad skulle inte fungera om varje busspassagerare skulle förhandla med chauffören om priset.
Denna enkelhet, standardiseringen av de sociala kontakterna, är i sin tur parallell med att tekniken för att hantera sociala kontakter utvecklas. Om vi återvänder till de tre viktiga styrmedel för resurser som jag nämnde ovan (marknad, politik och etik) har dessa alla tre en utveckling i sig.
Marknadens framväxt, och dess utveckling mot den struktur den har idag är en del av det privata utbytets förfining. Det regelverk som etablerats och den anpassning som sker till ny teknik (som till datoriseringens snabba transaktioner) visar att marknaden inte är en given struktur. Men denna förfining av marknadens mekanismer bidrar också till att marknaden kan reglera resursfördelning på fler områden.
Politiken, spelet och kampen om makten över staten och andra offentliga organ, har under århundraden varit en av de viktigaste arenorna för uppgörelser om resursernas fördelning – från det att statsmakten inrättades för femtusen år sedan fram till idag. Den offentliga makten, från de högsta statsorganen och ned genom alla de nivåer där beslut om samhällets medborgare tas i landsting, kommuner, osv. har två huvuduppgifter: att reglera människors samvaro genom lagar och förordningar samt att omfördela resurser. (Vem staten tjänar, vem som tjänar på staten är en annan fråga.)
Så kommer det att fortsätta att vara. Att exempelvis skattetrycket minskade (eller åtminstone att dess ökning stagnerade) under 1980-talet i Västvärlden var endast delvis en följd av ”marknadens krav”. Lika mycket, eller mer, måste det ses som
Ekonomi Ds 2001:68
en politisk process eftersom skatten är ett politiskt instrument. Folket beslutar över sin beskattning, och skattetrycket hade uppnått en nivå där dess politiska legitimitet hade urholkats. (Att den enskilde alltid kommer att försöka minimera just sina skatteutgifter oavsett vilka kollektiva överenskommelser om en skattenivå som upprättats, och som den enskilde accepterat, är en annan sak.)
Att den politiska strukturen undergått en dramatisk utveckling är uppenbart. Rösträtten och den representativa demokratin har skapat en legitimitet och förutsägbarhet som saknades tidigare. Men utvecklingen stannar inte därvid. Majoritetsstyrets akilleshäl, undantryckandet av minoriteter kräver ständiga justeringar. Hur skall samernas rätt tillvaratas? Hur skall nya grupper integreras och ges en röst? En annan avgörande utmaning är globaliseringen där det folkliga inflytandet hotas, och de folkliga vinster som uppnåddes under förra seklet måste erövras på nytt.
Att tro att politiken är på reträtt överensstämmer knappast med den existerande verkligheten. Statsbudgetens andel av den totala ekonomin är – i ett längre historiskt perspektiv – betydande. Samhällets växande komplexitet kommer att innebära att staten och den politiska processen kommer att gripa in på en rad nya fält som måste regleras innan de kan överlåtas åt vanans och det accepterades frihet.
Vid sidan av marknaden och politiken skapas etiska regler, exempelvis för djurhållning, som inte behöver lagfästas utan ändå följs. En ny lag om exempelvis djuromsorg kommer ofta att fördyra produktionen och därmed styra över samhälleliga resurser till denna produktion. Denna lag är dock oftast kodifieringen av ett beteende som redan blivit tämligen allmänt genom en etisk debatt.
Även samhälldebatten genomgår en teknisk utveckling. Diskussionen mellan man och kvinna i äktenskapet, mellan grannar och arbetskamrater, fortsätter att vara den mest avgörande. Men därtill kommer massmedia. De TV-såpor som många följer, nyhetsprogrammens värderingar, morgontidning-
Ekonomi
arnas debattartiklar, osv. allt detta sammantaget sköljer över oss och grundlägger värderingar mer än någonsin prästens salvelsefulla predikningar på söndagarna gjorde förr.
Mediabruset kan styra opinioner, men detta är inte enbart eller ens huvudsakligen av ondo. Det är en följd av teknikutvecklingen och svarar mot den mängd frågeställningar som vår tids människor måste ta ställning till. Samhällets ökade komplexitet kräver en ström av information. (Däremot kräver den inte mobbing-TV eller våldspornografi – där har mediabranschen ett lika stort ansvar som politiker har att mota bort ondskefulla hatpartier eller marknadsekonomin har att hålla undan bedragare.)
Inget styrmedel verkar ensamt. Både lagstiftning och människors etiska förhållningssätt påverkar försäljning på marknaden. Dessutom kan statligt stöd till exempelvis ekologiska producenter skapa en samhällelig resursfördelning till produktion utan skadliga bekämpningsmedel (vilket i sin tur kan påverka även den övriga produktionen). Detta är inte ”störningar” på marknaden, eftersom marknaden inte är målet i sig.
De kollektiva ersättningarna till lantbruket i Europa och i andra delar av världen kan ses som en del av ett komplex av styrmedel, där också den privata marknaden och människors etiska överväganden ingår. Detta komplex av styrmedel förändras och det är detta som tillsammans ger den nya typen av produktion inom den biologiska sektorn. En sådan omvandling av målet för de kollektiva ersättningarna skulle kunna beskrivas som att ett nytt samhällsfördrag, inom denna sektor, är på väg att införas.
2.5. Politiska avvägningar
En sådan process pågår. Forskare och politiker i tusental diskuterar framtidens jordbruk och den kommande förändringen av jordbrukspolitiken. Tjänstemän i departement och i andra delar av statsmakten försöker omforma beslut till handling.
Ekonomi Ds 2001:68
För att en politisk process skall lyckas måste den fotas i kunskap – okunskap leder till en ”hoppsan-politik”, en politik ständigt överraskad av de oväntade konsekvenserna. För att försöka undvika något sådant (helt går det aldrig) har den vetenskapliga debatten direkt betydelse för politikens utformning.
All forskning är till sin inriktning – om än inte i sina resultat – styrd av värderingar. Olika forskare framhäver sina speciella aspekter: Biologer skriver om biodiversiteten, landskapsarkitekter om estetik och landskapsformen, agrarhistoriker om historien i landskapet och dess förutsättningar, sociologer om landsbygdens gemenskap, osv. Alla utgår från givna värdepremisser, ofta omfattas dessa av breda folklager och de är dessutom fastlagda i politiska dokument. Biodiversitet eller att bevara de historiska elementen i landskapet är goda mål som sällan ifrågasätts. Forskarna är inriktade på hur målen skall preciseras och uppnås.
En värdepremiss som framförts är att det skall finnas en befolkning på landsbygden. Det kan diskuteras om denna målsättning i sig är ett behov för hela befolkningen, på samma sätt som exempelvis bevarandet av biologiska eller historiska värden i landskapet är det. (Att det behövs en landsbygdsbefolkning för att upprätthålla dessa värden är en annan sak.) Men en sådan fråga leder vidare till regionalpolitik, och jag lämnar den därför här.
De olika värderingarna vägs samman och ställs mot faktaunderlag i den politiska processen. Det svenska utredningsväsendet är en viktig del av denna process, men dagens utredningar och propositioner är en svårläst genre. Sällan läggs vikt vid att de skall vara välskrivna. Texterna är ofta precisa i detaljerna medan generella begrepp är oprecisa. En förklaring till denna skrivstil är att de både skall vara användbara och förhandlingsbara. De precisa definitionerna ger underlag för praktisk verksamhet, de oprecisa generella begreppen ger utrymme för förhandlingar.
Honnörsorden avlöser varandra. För några år sedan talades det om ekologisk grundsyn, idag är det istället en hållbar
Ekonomi
utveckling som eftersträvas. De moderna honnörsordens idéhistoria är ett kapitel för sig – i vilken mån deras stafettlopp motsvarar verkliga förändringar och i vilken mån de ersätts för att de gamla slitits ut eller blivit oanvändbara genom att de omfattar för mycket.
I Sverige liksom i övriga Europa var produktionsmålet länge det dominerande i jordbrukspolitiken. Under 1980-talets senare del etablerades miljömålet som politiskt centralt i Sverige liksom i EU. Efter 1995 har den svenska politiken varit en del av EU:s. En förändring under senare delen av 1990-talet är att landsbygdsutveckling tydligare urskiljts som ett mål i sig likställt med miljömålet, vilket uttrycks som att hållbarheten inte bara skall vara ekologisk utan också ekonomisk och social. Men i realiteten har dessa ekonomiska och sociala ambitioner för landsbygdens befolkning funnits med mycket länge i jordbrukspolitiken.
Demokratisk politik är kompromiss. Gamla och nya tendenser finns samtidigt, motstridiga målsättningar får leva sida vid sida. En text kan i samma andetag kräva marknadsanpassad effektivitet och en förstärkning av mjuka värden vilka inte kan betalas av marknaden.
Några utredningar från senare år ger det spektra av målsättningar som är dominerande.
SOU 1997:74 ”EU:s jordbrukspolitik, miljön och regionalutveckling” präglas av ekonomisk teori och framställningen är vetenskapligt analyserande. Texten konstaterar att statligt stöd och olika restriktioner kan bli nödvändiga när marknaden inte räcker till.
SOU 1997:167 ”En livsmedelsstrategi för Sverige” är av katalogkaraktär. Bland uppräkningarna av mål finner vi: landsbygdsutveckling, regional utveckling och odlingslandskapets kulturoch miljövärden men också ökad effektivitet. Samma utredning talar om: hållbart jordbruk, biologisk mångfald, kulturmiljöer, varierat odlingslandskap, minskad miljöbelastning, djurskydd, levande landsbygd men samtidigt framhävs ett konkurrensmål.
SOU 1999:78 ”Jordbruk och miljönytta” är också katalogartad, men innehållsrik. Här anges några kvalitetsmål för jord-
Ekonomi Ds 2001:68
brukssektorn: ett rikt odlingslandskap; ingen övergödning; giftfri miljö, levande sjöar och vattendrag, storslagen fjällmiljö. Dessa konkretiseras till en struktur för ett miljöprogram med: betesmarker och slåtterängar; värdefulla natur- och kulturmiljöer; natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet; utrotningshotade husdjursraser; miljövänlig vallodling; ekologisk odling; anläggning av skyddszoner; minskat kväveläckage; våtmarker och småvatten; miljövänlig odling av bruna bönor på Öland.
I de följande propositionerna och politiska dokumenten markeras både ideologi och konkretion.
Proposition 1997/98:142 om jordbrukspolitik definierar landsbygdsutveckling som att landsbygden skall göras attraktiv och ge möjligheter till sysselsättning. Enligt regeringen omfattar landsbygdsutveckling hela landsbygdens ekonomi, sysselsättning och miljö och inte enbart verksamhet kopplad till jordbruket. Att konkurrenskraftiga företag är grunden för livskraft framhålls, men också att jordbruket skall bevara biologisk mångfald, värdefulla kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap.
I regeringens skrivelse till Riksdagen 1999/2000:14 om hållbar utveckling av landsbygden hänvisas till EU:s Ministerråds förordning 1257/99, inom vars ram Jordbruksdepartementet utarbetat ”Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige för 2000– 2006”. Där presenteras åtta stödformer för landsbygdsutveckling: miljöersättningar; kompensation till mindre gynnade områden; investeringsstöd till jordbruk; startstöd till unga lantbrukare; projektstöd; stöd till förädlingsindustri; stöd till skogsproduktion.
Några teman framträder i besluten och underlagen till dessa. Ett mål är att negativa miljökonsekvenser av jordbruket skall motverkas (ett övergripande mål som är starkt betonat i Sverige). Ett annat är att värden av olika slag som jordbruket producerar vid sidan av livsmedelsproduktion skall gynnas. Ett tredje är att landsbygden som sådan har ett värde och därför skall stödjas.
Ekonomi
Ett mål som inte nämns särskilt ofta i Sverige idag och som i princip är avskaffat är att det skall finnas en garanti för jordbrukets förmåga att försörja befolkningen. Fram till för tio år sedan var detta en av målsättningarna med svensk jordbrukspolitik och är det fortfarande i många länder. Denna livsmedelstrygghet, att befolkningen skall kunna vara säker på att få sin mat även under tider av hot och avspärrning, ligger sannolikt som en underförstådd överenskommelse mellan politiker och befolkning även i Sverige, men antagandet är att jordbrukets effektivitet är så hög att målsättningen inte behöver ställas.
2.6. Internationell diskussion
Det svenska utredandet sker mot bakgrund av en internationell debatt och politik. Ett par centrala EU-dokument som har en direkt betydelse för några av de ovan nämnda texterna skall nämnas.
Den ena är Rådets förordning 1257/1999. Denna är ett resultat av många förhandlingar. ”Eftersom jordbruket är den näring som är den största markanvändaren betonas dess miljödimension” tillhör de klaraste meningarna i texten. Mera tolkningsbart förefaller följande formulering vara: ”En reformerad politik för utveckling av landsbygden bör omfatta alla landsbygdsområden”, om man inte vet att medfinansierade åtgärder för landsbygdsutveckling tidigare endast kunde förekomma i geografiskt begränsade områden. En ganska tydlig uppräkning ges när det påpekas att man skall använda produktionsmetoder som ”är förenliga med det ökade behovet av att skydda och förbättra miljön, naturresurserna, jorden och den genetiska mångfalden”.
I Kommissionens anslutande tillämpningsförordning 1750/1999 finns ännu färre övergripande resonemang. Men vissa viktiga principer slås fast, som att stöd i vissa fall bara skall ges då det finns ”normala avsättningsmöjligheter på marknaden”, eller att ”mindre gynnade områden” skall få kompensations-
Ekonomi Ds 2001:68
bidrag, samt att stöd till ”miljöåtgärder inom jordbruket” skall grundas på tidigare erfarenheter. Eftersom detta är en tillämpningsförordning ägnas stora delar av texten åt detaljreglering rörande minimiperioder om fem år eller högst 20 % av inkomstbortfall, osv.
En rättvisare jämförelse med de svenska utredningarna ger den vetenskapliga diskussion som förs i samverkan med den politiska sfären. Några exempel kan ges.
Inom OECD har under flera år ett arbete bedrivits för att klarlägga innebörden i begreppet ”multifunktionalitet”. Som en bakgrund till dessa diskussioner har olika länder presenterat rapporter över vilka konkreta åtgärder och funktioner som räknas in under detta begrepp. Sjutton länders rapporter har sorterats in under några huvudrubriker, vilket ger en ganska god bild av vad som idag avses i stora delar av världen med ”multifunktionalitet”.
Rubrikerna ”landskap och den öppna ytans bekvämlighet”, ”bevara biodiversitet” samt ”skydd mot förorening av vatten och erosion” redovisades för nästan alla av dessa länder. Mer än hälften av länderna redovisade dessutom ”levande landsbygd” som en viktig funktion. Färre än hälften av länderna nämnde ”kulturarv”, ”födosäkerhet”, ”skydd av grundvatten”, ”skydd mot försaltning genom bevattning” och ”skydd mot växthuseffekten” som en del av multifunktionaliteten i deras land. Någon enstaka rapport nämnde ”djuromsorg”.
Av de länder som lämnat rapporter är elva europeiska (från Norden: Finland och Norge) och därtill utanför Europa: Australien, Kanada, Japan, Korea, Nya Zeeland, USA. Nästan alla länder hade markerat mellan 4 och 6 av ovanstående funktionsrubriker. Snäppet ovanför denna gräns hamnade endast Österrike, Korea och Japan, snäppet under hamnade endast Tjeckien (som för övrigt var den enda f.d. öststaten).
Norge är ett av de länder som ger mest i stöd till jordbruket. En grupp ekonomer på lantbrukshögskolan i Ås sammanställde 2001 en rapport där de försökte anpassa ”multifunktionaliteten” till den välfärdsteoretiska modellen. De har en uppräkning av ett
Ekonomi
antal funktioner, och en analys hur dessa är interrelaterade. Men den förutsättning de ställer är att alla dessa funktioner skall vara kollektiva nyttigheter.
De nämner: ”biodiversitet”, ”kulturarv”, ”landskapets öppenhet”, ”mosaiklandskap”, ”landskap för aktivitet”, ”rekreation och tillgänglighet”, ”livsmedelstillgång”, ”livsmedelssäkerhet”, ”livsmedelskvalitet”, ”levande landsbygd” samt ”mark för undervisning och forskning”. Därtill kommer de negativa sidoeffekterna (externaliteter) som måste motverkas, som ”vattenförorening”, ”erosion”, ”kemikalier”. Rapporten betonar att multifunktionalitet kräver en systemanalys, där man ser jordbruket som ett sammanhängande system. Förutsättningen att allt som ingår i multifunktionaliteten skall vara kollektiva nyttigheter innebär dock en kraftig begränsning, och medför att en rad områden (gårdsbutiker, hästar, osv.) utesluts trots att de uppenbarligen är en del av lantbrukets och landsbygdens nya roll.
I Nederländerna, med dess specialiserade jordbruk och därav följande negativa miljöeffekter, förs en omfattande debatt. I en artikel från år 2000 har Werrij visat hur han ser en tillväxt av multifunktionalitet som en kombination av olika synsätt som ett efter ett lagts till en ny helhet från 1960-talet och framåt. Han skisserar följande sekvens: produktions- och inkomstmål kombineras först med miljömål, därefter med målsättningar rörande landskap respektive natur och slutligen också med livsmedelskvalitet. En av de frågor han ställer rör hur bonden skall få betalt för att ha skapat förutsättningar för turism (exempelvis de holländska tulpanodlingarna).
Mera radikalt ställer sig en annan grupp forskare från Nederländerna. De kallar både sin arbetsgrupp och sin rapport från år 2000 ”Bondebröllopet” efter den kända målningen av Bruegel. (I sin rapport analyserar gruppen inte denna bild och det framgår därmed inte att hela bröllopet pågår i en lada fylld med säd – målningen är en hyllning till ätandets och kärlekens lycka.)
I denna rapport talas om ett nytt socialt kontrakt. Den historiska starten tas långt tillbaka, och arbetsgruppen har en föreställning om att stabilitet genom historien varit målet för pro-
Ekonomi Ds 2001:68
duktionen och de talar om miljökatastrofer som rena misstag i handhavandet av detta stabilitetsmål. Med en sådan föreställning om historisk stabilitet är det självklart att de sätter stabilitet och jämvikt också som den övergripande målsättningen för framtiden. Målsättningen för ”den gröna sektorn” kommer då att i hög grad handla om hur man motverkar negativa effekter, exempelvis överskottet av kreatursgödsel i stora delar av Holland. Men också kulturlandskapet inbegrips, med en idé om ”landskapsbutiker” på lokal nivå där besluten skall tas. Rapporten är genomsyrad av två till synes motstridiga målsättningar: fullständigt radikala förändringar behövs, dessa förändringar måste genomföras helst inom två till fem år.
Föreställningen om ett system i balans är en missuppfattning av den historiska utvecklingen. Det har aldrig funnits något samhälleligt system i balans, annat än under korta perioder. Krisen har en funktion, nämligen i att undergräva och utplåna samhälleliga strukturer som inte fungerar. Att tänka sig den samhälleliga utvecklingen som en ständig strävan efter balans och jämvikt lämnar stora delar av den historiska processen oförklarade.
Oavsett om dessa rapporter och förslag hämtas från torra kommissionsförordningar eller fantasters förslag uttrycker de dock en gemensam strävan där helt nya värden identifieras.
3. Produktion
THE annual labour of every nation is the fund which originally supplies it with all the necessaries and conveniences of life which it annually consumes, and which consist always either in the immediate produce of that labour, or in what is purchased with that produce from other nations.
Smith: Wealth of nations (de första raderna)
(”Arbetet år från år är den fond ett folk i grund och botten lever på, allt som årligen förbrukas till livets nödtorft och bekvämlighet utgör antingen den omedelbara frukten av ett nationellt arbete, eller något som för den omedelbara frukten av ett nationellt arbete köps av främmande nationer.”)
3.1. En ny produktion?
Vad som är produktion är en värdering och värderingar skapar produktion. För att närma mig frågan om denna produktion av värden, ”värdeproduktion”, skall jag sammanfatta några slutsatser jag tagit upp i den föregående texten, beröra ytterligare ett par andra tolkningsramar och därefter försöka skapa ett perspektiv på vad som är produktion.
De olika funktionerna i lantbrukets multifunktionalitet är sammankopplade. Att lantbruket producerar mat är primärt. Det finns i vår kultur en djup respekt och ett intensivt intresse för mat. Men tillräckligt med mat skulle kunna produceras med betydligt färre brukare än vad som finns idag. Inte ens om det utvecklades en ökad strävan efter kvalitet i form av gourmetmat eller hälsobefrämjande mat (för diabetiker, etc.) skulle en tendens till minskat arbetskraftsbehov kunna hejdas. Engage-
Produktion Ds 2001:68
manget för vad vi stoppar i oss räcker inte som förklaring till de kollektiva stöden och ersättningarna till lantbruk och landsbygd.
Istället måste vi se en rad nya funktioner, och till att dessa utgör en del av ett nytt framväxande system. Man kan se lantbrukets nya funktioner som ett gitter av sammanhängande element, där produktion av föda och fiber ingår inte minst genom att det sker på samma fysiska plats. Det är som en vackert slipad diamant man vrider på så att ljuset faller i olika prisman: mat, skönhet, historiska värden, biodiversitet.
Landskapets skönhetsvärden skapas av det historiska bruket av landskapet eftersom vi är präglade på denna typ av landskap. Därför måste vackert landskap brukas med motsvarigheter till äldre metoder. Biodiversiteten är ofta ett resultat av att bonden har brukat landskapet, och åter måste arbetsamma metoder användas för att åstadkomma detta. Åretruntboende på landsbygden för några är en förutsättning för att det skall vara behagligt att bo på landet sommartid för många. Samhälleliga satsningar som bibliotek ger en funktionalitet på landsbygden som bidrar till att människor bor kvar. I detta gitter av sammanhängande element ingår både kollektiva och privata nyttigheter. Detta medför att kollektiva åtgärder kommer de privata till del och tvärtom (vilket för övrigt utmärker större delen av vår komplexa samhällsstruktur). De kollektiva ersättningarna gynnar inte bara det som är kollektivt utan också de privata verksamheter som indirekt drar nytta av kollektiva insatser.
Detta innebär vidare att betalningsformen, den kollektiva betalningen, inte är nyckeln till det gemensamma i landsbygdens nya funktioner. Många ekonomer koncentrerar sig på denna fråga eftersom marknaden är normen och de kollektiva lösningarna blir det problem som måste lösas. Multifunktionalitet och kollektiv betalning kan till och med av dessa ekonomer betraktas som samma sak, och då blir behovet av ett multifunktionellt lantbruk skälet till att behålla de kollektiva utbetalningarna. Så enkelt ser inte jag sambandet. Många av landsbygdens nya funktioner ligger inom den privata marknaden, och där finns den kanske starkast växande delen av lantbrukets nya roll. Här finns
Ds 2001:68 Produktion
turismen, rekreationen, boendet i storstadsnära områden, till och med golfbanor kan räknas dit. Den centrala frågan är snarare hur detta nya komplex av funktioner växer fram, vilka förändringar i samhällsstruktur och samhälleliga värderingar som ger grunden. Detta är utgångspunkten för följdfrågan om hur politiken skall utformas för att bli en del i det nya mönstret. Detta kan uttryckas som att samhällsfördraget är satt under omförhandling. Men den fråga som då framhävs är hur denna omförhandling skall ske. Vilka metoder måste utvecklas, vilka teoretiska ramar måste etableras?
Ett par olika ansatser för att legitimera en annorlunda resursfördelning har tagits upp i samhällsdebatten. Det ena är att lägga värderingen utanför människan, det andra är det till synes motsatta att lägga den hos människors godtycke. Båda anknyter till olika styrmedel för resurser och båda ger argument för en förändrad produktionsinriktning.
Enligt en teoretisk modell skulle en stor del av de nya värdena skapas genom att ett naturkontrakt upprättas, motsvarande det samhällsfördrag som upprättats mellan människor. Men ett sådant ”naturkontrakt” kan bara bli en del av eller en särskild form av ett samhällsfördrag. Naturen är inte en kontraktsslutande part. Havsörnarna har inte framfört någon önskan om att de skall bevaras. Det är helt och hållet ett mänskligt beslut att skydda och främja havsörnarna. Detta ansvarstagande är en följd av en allt kraftigare teknisk förmåga vilken, om den vore ohejdad, skulle utplånat havsörnarna från jordens yta. Paradoxalt nog innebär detta att havsörnarna, liksom andra skyddsvärda arter, i en viss mening blir domesticerade.
Tanken på ett naturkontrakt måste visserligen förkastas som sådant, som ett kontrakt. Men som metafor innehåller denna tanke ändå en viktig målsättning – nämligen att det ligger som en plikt för människorna att förstå naturen. Genom att försöka förstå hur vargar tänker och vilka strategier svampar väljer kan människor, i sin målsättning att ta ansvar för helheten, göra korrekta bedömningar. Naturkontraktet blir på låtsas, och just därför en så självklar del av människornas fantasistyrda värld. Dess
Produktion Ds 2001:68
utförande blir så riktigt som möjligt, som en del av den problemlösande människans mål.
Frågan om naturkontraktet kommer därför att bli en del av den etiska debatt, den samhällsdebatt som är ett av de viktiga styrmedlen i vårt samhälle. Denna del av debatten kommer att vägas emot den bestående målsättningen att producera för vår egen omedelbara nytta. I viss mån har människor alltid levt med denna motsättning. Konkret kan man uttrycka det som att både utnyttjande av och empati med djuren har följt människan från det hon var jägare till dagens industriella boskapsskötsel. Dagens teknik ställer dock denna fråga om två skilda, och sammankopplade, mål skarpare än någonsin.
En annan teoretisk modell är utgå från människors godtycke. Denna kan inte vara fel eftersom hela marknaden fungerar enligt just denna princip. Människor måste själva få bestämma vad de vill ha. Ett sätt att försöka finna motsvarande värderingsmått för de områden av resursfördelning där marknaden inte fungerar är att fråga ut folk vad de är beredda att betala för exempelvis en viss mängd öppet landskap. Därigenom tycks man få siffror som blir jämförbara med de monetära värden som skapas i de marknadsbestämda resursfördelningarna.
Min uppfattning är att sådana intervjuer ger siffror som kan ifrågasättas – även om en rad kontrollåtgärder vidtas (intervjuer flera år i rad, kontrollgrupper, etc.). Att kunskapen hos dem som svarar inte är tillräcklig är ett problem. Ett ännu större är att först i det praktiska handlandet kan olika preferenser ge ett utslag. Eftersom de flesta svarar snällt, fort och vänligt måste sträng källkritik riktas mot dessa undersökningar, och som all källkritik måste denna vara relaterad till frågeställningen.
Men trots kritiken måste också detta sätt att försöka värdera accepteras som ett beslutsunderlag, men inte genom att söka efterlikna marknaden utan som en del av den politiska processen. Opinionsundersökningar är en viktig del av den alltmer förfinade demokratiska politiska processen. Dessa har blivit en slags pågående mini-folkomröstningar som befolkningen har förtroende för och som politiker väljer att
Ds 2001:68 Produktion
agera efter. Detta förutsätter givetvis att undersökningarna utförs på ett tillförlitligt sätt, och ju vanligare sådana undersökningar blir desto mer lär sig politiker, journalister och medborgare att bedöma deras halt.
Frågorna i dessa undersökningar rör allt från konkreta detaljer till livsideologier. Kostnader av olika slag kan ges som en bakgrund till frågorna, men som regel kommer samhällsdebatten i sig, med all dess information, att bilda en tillräcklig bakgrund. Det är därför viktigt att korrekt information tillförs denna debatt. Ett exempel är konkreta undersökningar om vad olika delar av landsbygdens nya funktioner redan kostar och kommer att kosta på olika nivåer av måluppfyllande.
En indirekt väg att se vilka värderingsgrunder som förhärskar är att studera människors faktiska agerande. Hur fördelas samhällets resurser, varför och i vilken riktning sker förändringen? I ett längre tidsperspektiv förvandlas dessa frågor till en koppling mellan historia och framtid och svaret blir en beskrivning av den övergripande samhällsförändringen.
För att förstå förändringsförloppet kan flera olika indicier användas, flera redan nämnda: den privata marknaden för nya produkter, människors vistande på landsbygden, den politiska debatten i samklang med samhällsdebatten, de ibland långsamma och ibland skredartade värderingsförskjutningarna exempelvis vad gäller djurskötsel.
För att förstå den samlade förändringen, dess kostnader och dess nyttjande, behövs teoretiska begrepp. Multifunktionalitet är enligt min uppfattning allt för vagt. Den väg jag kommer att välja i fortsättningen är att relativisera produktionsbegreppet. Ett kriterium för det alternativ jag söker är att definitionen av ”produktion” skall kunna gälla för en längre tidsperiod än de senaste hundrafemtio till tvåhundra åren och därmed förhoppningsvis också tänkas gälla längre in i framtiden. Ett annat kriterium är att produktionsbegreppet skall kunna fånga väsentliga delar av den nya verksamheten på landsbygden.
Att tala om ett alternativt produktionsbegrepp är också att identifiera att produktion kräver resurser. Därigenom lyfter jag
Produktion Ds 2001:68
fram det som detta avsnitt inleds med: vad vi betraktar som produktion är en värdering, en värdering som styr resursernas fördelning. Ett sådant alternativt produktionsbegrepp öppnar möjligheter, men skapar också problem.
3.2. Tiderna förändras och begreppen med dem
Att produktionen mäts ligger i dess natur. Jägaren, bonden, hantverkaren uppskattar arbetets resultat för att kunna ta beslut. De mäter i kött, skinn, säd, antal skor, osv. De tänker i konkreta storheter relaterade till familjens överlevnad och behov.
Redan i de äldsta texterna, från cirka 3000 f.Kr, finner vi uppskattningar om regional produktion, eftersom många av dessa texter handlar om skatteuppbörd och annan kontroll av de maktägandes intäkter. Från omkring 500 f.Kr fram till vår tideräknings början följde de första stora imperiebyggena: Perserna, Romarriket, Han-dynastin, osv. Med imperiebyggen kom skattskrivningar. Både skrivkonst och räknande förenklades för att kunna hantera större informationsmängder. Mätandets teknik vidareutvecklades stegvis. Matematikens utveckling under medeltiden och dess tillämpning med den naturvetenskapliga revolutionen under 1600-talet gav redskapen till det genombrott för samhällsstatistik som kom under 1700talet i Europa.
I varje beskrivning av nationalräkenskapernas ursprung nämns engelsmannen William Petty med de sammanställningar och ofta hypotetiska beräkningar han upprättade i slutet av 1600-talet. Men han var inte ensam. Den samhällsvetenskapliga statistikens första genombrott kan vi finna över Europa från slutet av 1600talet och in i nästa århundrade. Det Petty kallade politisk aritmetik var en del av en allmän entusiasm för ett nytt sätt att sammanställa siffror till överskådlig statistik. Man trodde sig genom att sätta siffror på företeelser kunna avslöja deras inre väsen. Men sådana försök att räkna ut exempelvis en människas värde i pengar mötte snart motstånd från de som förespråkade
Ds 2001:68 Produktion
människovärdet som sådant. Under det följande århundradet fördes en kamp mellan de som hävdade det mätbaras begränsningar och de som önskade sammanfatta allt i mätbara enheter. De praktiska tabellmakarna segrade och statistikens målsättning begränsades.
Den mera begränsade målsättningen, att mäta det som var mätbart, bidrog till att ge mentala redskap för det nya samhällssystemets genombrott under 1800-talet. Den industriella revolutionen med dess språngartade ökning av varuflöden underlättades av ökade möjligheter att uppskatta dessa. Ekonomiska transaktioner och investeringar i stor skala krävde en ekonomisk statistik. Även en rad andra samhälleliga faktorer mättes mera exakt vilket innebar att samhällets beslut kunde nå en allt högre komplexitet.
Den svenska nationella statistiken, inte minst befolkningsstatistiken, hade tidigt nått en hög standard. Detta hade sin grund i den relativt starka svenska statsapparaten där statens målsättningar i hög grad kunde genomföras. Till dessa målsättningar hörde att sedan 1500-talet beräkna skatteunderlagets storlek. (Den nationella jordbruksstatistiken vad gäller mängden åker, äng, etc. måste dock betecknas som otillförlitlig i Sverige fram till slutet av 1800-talet – moderna omräkningar pågår med hjälp av det utmärkta källmaterialet på lokal nivå.)
Men produktionsbegreppet begränsas inte av det mätbara – istället har den samhälleliga diskussionen under århundraden rört vad som är eftersträvansvärt. Många av de tidigaste ekonomiska teorierna försökte att mäta statens styrka snarare än invånarnas välstånd. Under senmedeltid och 1500-tal ansåg de som kallats ”bullionister” att en stats styrka kunde mätas i den mängd ädla metaller statsmakten förfogade över. Skatter, plundring och egna gruvor kunde bidra, men också handel. Den merkantilistiska strömningen inom ekonomisk teori, som stod stark från 1600-talet, betonade utrikeshandelns betydelse. Merkantilisterna menade att ett handelsöverskott kunde skapa styrka (och välstånd) i ett land. Fysiokraterna under 1700-talet
Produktion Ds 2001:68
förde istället fram jordbruket som grunden för ett lands ekonomi.
Man kan i ljuset av moderna ekonomiska teorier angripa och till och med förakta dessa ekonomiska läror, men det är intressantare att konstatera att var och en av dem i viss mån motsvarade sin tids behov. I slutet av medeltiden och på 1500-tal växte de starka statsmakterna fram. Staten blev pressad att skaffa kontanta medel för att bekosta den växande statsapparaten, inte minst den stående armén. Då blev betonandet av de ädla metallerna naturligt.
Med 1500-talet och förstärkt under följande århundraden ökade handeln med skrymmande varor som järn, säd, oxar. Handeln fick därmed en allt större reell ekonomisk betydelse och en av statens huvuduppgifter blev att skydda denna växande handel (både med utlandet och inom landet). Detta skedde genom att skapa regelverk för kapitalöverföring, skydd mot överfall, avskaffa lokala magnaters tullar, etc. Omvänt gav statens tullar en betydande inkomst, liksom andra avgifter på handeln. Det blev då mer befogat att peka på handel och handelsbalansen som orsaker till en stats rikedom.
Efter de stora krigen under 1600-talet och dessas undergrävande av samhällsekonomin kom i hela Europa en ideologisk omsvängning som betonade basnäringen. Dessutom, och av ännu större betydelse, var att under 1700-talet kom den agrara revolutionen som var ett språng i den tekniska och ekonomiska utvecklingen, ett språng som ledde över till industrisamhället. Verklighetens förändring synliggjorde jordbruket och det blev naturligt med en teori som lyfte fram detta.
Från slutet av 1700-talet började en ekonomisk teori för industriell och kapitalistisk ekonomi att formuleras. Adam Smith var den teoretiske grundläggaren och han visade hur en marknad kan vara självreglerande genom den berömda ”osynliga handen”.
Smith hade ett annat produktionsbegrepp än det som används idag. Med produktion avsåg Smith tillverkning av materiella varor, sådana som kunde lagras och skickas med skepp. Han inkluderade inte tjänster. Detta är handbokskunskap inom
Ds 2001:68 Produktion
ekonomisk doktrinhistoria, men det kan också lätt kontrolleras eftersom Wealth of Nations faktiskt är njutbar läsning (och dessutom finns tillgänglig i datoriserad form så att man kan göra sökningar på ”goods”, ”production” osv).
Idag anses produktionsbegreppet självklart omfatta både produktion av varor och tjänster. Förändringen är delvis inomteoretisk, men också i hög grad en följd av att produktionen av tjänster har ökat i relativ betydelse. På Smiths tid hade tjänsteproduktionen inte erövrat en ekonomisk position som gjorde det nödvändigt att foga in den i teorin.
I värderingen av produktion stödde sig Adam Smith på en uppfattning som sade att mängden nedlagt arbete ungefär motsvarade en varas värde. Denna så kallade ”arbetsvärdelära” hade ett äldre ursprung och den fortsatte att vara förhärskande länge efter Smith. David Ricardo liksom Karl Marx anslöt sig till den. Men värderingen förblev ett teoretiskt problem, flera av tidens teoretiker laborerade med ytterligare en värdering där man försökte ta hänsyn till nyttovärdet i en vara.
I slutet av 1800-talet kom ett teoretiskt skifte. Den neo-klassiska teori lanserade en ny värdeteori för produktion – ”teorin om marginalnytta”. Förenklat bygger den på ett resonemang i några steg: 1/ För all konsumtion finns en avtagande gränsnytta, vilket betyder att ytterligare konsumtion av något (exempelvis ytterligare en bil i familjen) inte tillför samma nytta som den tidigare konsumtionen av samma vara. 2/ En varas gränsnytta är det tillskott som denna ytterligare konsumtion medför. 3/ Varje individ kommer att försöka maximera sin totalnytta. Därav följer att han eller hon kommer att sprida sin konsumtion så att maximal totalnytta uppstår. (Exempelvis kan familjen välja att köpa motorbåt istället för ytterligare en bil, om de anser att deras totala välbefinnande därigenom ökar mer.) Om alla agerar på detta sätt kommer maximal samhällelig total nytta att bli resultatet – vilket också är målet.
Slutsatsen av denna teori är att inköp på en väl fungerande marknad kommer att motsvara de subjektiva värderingar människor har. Detta ansluter till den ovan nämnda tanken på den
Produktion Ds 2001:68
perfekta marknaden som en pågående omröstning om resursfördelningen. Teorin har flera svagheter. En är att människor inte har total överblick så att de kan göra väl informerade beslut (för övrigt en av reklamens förutsättningar). Men som helhet har denna teori om marginalnytta fungerat väl för att beskriva den kapitalistiska ekonomins funktion (åtminstone på mikronivå) och teorin har förblivit dominerande inom ekonomisk vetenskap (med kompletteringar framför allt rörande statsmakten) under hela 1900-talet.
Teorins framträdande var delvis en lösning av de ökade problem som arbetsvärdeläran ställde. Men den nya teorin motsvarade också en ekonomisk förändring, vars viktigaste innehåll var att marknaden omfattade en allt större del av den totala ekonomin. Under Adam Smiths tid, i slutet av 1700-talet, pågick fortfarande en stor del av produktionen utanför marknaden. Sannolikt hade marginalnyttoteorin vid den tiden varit svårare att etablera som en allmän sanning.
Avsikten med denna summariska genomgång har inte varit att ge de olika teorierna den rättvisa deras komplexitet och mångfald egentligen skulle kräva. Avsikten har endast varit att visa att uppfattningen av vad som skall betraktas som produktion och hur denna skall värderas har skiftat, och att dessa uppfattningar delvis är tidsbestämda av en omgivande ekonomi. En slutsats kan vara att produktionsbegreppet kommer att förändras också i framtiden.
3.3. BNP och utmaningarna mot BNP
Vår tids uppfattning om vad som är produktion och hur denna skall värderas uttrycks konkret genom mätningen av ett lands totala ekonomi i nationalräkenskaperna där den mest använda sammanfattande siffran är bruttonationalprodukten (BNP). Beräkningar av BNP har idag en mycket stark ideologisk ställning. Oavbrutet möter vi på ledarsidor, i ekonomiska rapporter
Ds 2001:68 Produktion
eller i politiska tal hänvisningar till ökningstakten i BNP jämfört mellan andra länder eller med tidigare perioder.
Ekonomer brukar varna för att lägga BNP till underlag för långsiktiga beräkningar och de brukar också hävda att BNP inte omedelbart kan omvandlas till en välståndsmätare. Men det finns ett för alla uppenbart samband mellan högt BNP per capita och det observerbara välståndet både om man jämför över längre tidsperioder och om man jämför mellan olika länder. Därför brukar de flesta ekonomer liksom även allmänheten och dess företrädare, politikerna, använda BNP just för att jämföra välståndsutveckling i olika länder och över längre tidsperioder.
BNP kan också användas för att beräkna olika samhällssektorers bidrag och ekonomiska cykler. Ekonom-historiker i Lund har under de senaste åren framgångsrikt rekonstruerat BNP-utvecklingen under två hundra år, där de bland annat kunnat visa jordbruksproduktionens ekonomiska betydelse. Här framträder jordbrukets avgörande bidrag till landets utveckling under perioden före det industriella genombrottet, den gradvisa och relativa stagnationen därefter och den mycket snabba utvecklingen under årtiondena efter andra världskriget. (Idag omfattar jordbrukets primärproduktion bara en procent av BNP, och då uppstår frågan om varför diskussionen om jordbruket är så omfattande, en fråga som bland andra ligger till grund för min text i denna skrift.)
Förutom detta samband med den ekonomiska utvecklingen finns andra faktorer som bidrar till att BNP-beräkningarna har ett kraftigt genomslag. En är att en internationell standard upprättades tidigt, genom FN:s försorg. Dessutom motsvarar denna produktionsmätning den teoretiskt dominerande värderingen av produktion, där huvuddelen av värdet bestäms på någon form av marknad.
Trots sin centralplats i den ekonomiska diskussionen är BNPberäkningar en ganska ny företeelse. Nationalräkenskaper, med BNP, togs fram för att ge möjligheter till en bedömning av de allierades ekonomiska styrka under andra världskriget. (Därmed finns en linje tillbaka till ovan nämnda äldre bedömningar av
Produktion Ds 2001:68
staternas styrka inför deras kraftmätningar.) En annan koppling finns till den omfattande statliga statistikproduktion som inleddes under 1800-talet. Det finns också ett sammanhang med 1930-talets kris, då den ekonomiska teorin utvecklades, inte minst genom att den statliga sektorns ekonomi bättre integrerades i tolkningen.
BNP:s bärande idé är att mäta alla ekonomiska transaktioner för att ge ett mått på dessas omfattning, utan dubbelräkningar. Den innefattar summan av det ekonomiska värdet av de varor och tjänster som produceras för marknaden och för offentligt bruk. Det pågår en konstant justering av beräkningarna och redan därigenom en omdefiniering av vår tids produktionsbegrepp.
Exempelvis är en av de viktigaste justeringarna som diskuterats under senare år hur utbildning skall bedömas. Tidigare har detta betraktas som en kostnad men i det alltmer kunskapsbaserade samhället kommer förmodligen utbildningen att i beräkningarna flyttas över till investeringar, likställda med investeringar i exempelvis maskiner.
Men justeringarna ändrar inte grunden för beräkningarna och ett antal viktiga aspekter av samhällelig verksamhet och människors välstånd utesluts ur de vanliga BNP-beräkningarna. Exempelvis kan brottslighet räknas som en faktor vilket höjer BNP (genom polisverksamhet) medan den i praktiken faktiskt sänker de flestas välstånd (både direkt och även indirekt genom att osäkerheten ökar).
Flera av de viktigaste icke-inkluderade aspekterna finns inom huvudområdena: hälsa och sociala frågor; frivilligt arbete (som hushållsarbete); miljöaspekter. Dessa icke-inkluderade aspekter har under senare år fått en allt större uppmärksamhet, och alternativa beräkningar eller utmaningar mot BNP har lanserats. De är i huvudsak av fyra olika slag:
1. En som uppstod i stort sett samtidigt med BNP, är inriktad på hälsa, sociala frågor och jämlikhet.
Ds 2001:68 Produktion
2. En diskussion som löpt parallellt med hela perioden av BNPberäkningar är hur obetalt arbete, främst hushållsarbetet och därmed merparten av kvinnoarbetet i många länder, skall värderas.
3. En yngre som vuxit sig stark först under det senaste årtiondet är inriktad på miljöfrågor, och alternativa beräkningar kallas ofta för ”grön BNP”.
4. En inriktas på icke-beräkningsbara värden. Denna ståndpunkt är egentligen äldre än BNP, men har som kritik av BNP-beräkningarna vuxit under senaste årtiondena.
Dessa utmaningar har resulterat i en rik flora av beräkningar och omfattande diskussion. Jag skall bara nämna några av de alternativa försöken.
År 1954 föreslog en grupp experter i FN att ett välståndsmått skulle tas fram som inte baserades enbart på monetära transaktioner. Olika försök gjordes att ta fram alternativa mått där livslängd, barnadödlighet, utbildning och inkomstfördelning inkluderades. I Sverige genomfördes ett antal ”levnadsnivå-undersökningar” från slutet av 1960-talet till idag (1968, 1974, 1981, 1991, 2000). Olika faktorer har inkluderats, som hälsa, arbetsförhållanden, familjeförhållanden, utsatthet för våld, kultur, politiska resurser, med mera. En gemensam definition av välfärd har varit att välfärd mäter resurser (som pengar, ägodelar, kunskaper) vilka gör det möjligt för individen att styra sina livsvillkor. De svenska beräkningarna blev dock tämligen ensamstående vilket försvagade deras betydelse. Dessutom har man i dessa undersökningar programmatiskt avstått från att väga samman dessa olika indikationer till ett gemensamt mått, vilket gör generell jämförelse mellan de olika mättillfällena svårare.
Från 1990 har FN löpande utarbetat vad som kallas Human Development Index (HDI). Till BNP (som justeras med hänsyn lokal köpkraft) läggs förväntad livslängd och läskunnighet som de viktigaste kompletterande nyckeltalen. HDI har fått ett visst genomslag och de nordiska länderna placerar sig, inte oväntat, högt i dessa mätningar. Men HDI gör ett snävt urval av variabler
Produktion Ds 2001:68
och ett antal andra beräkningsmetoder, som försöker fånga en bredare mätning av levnadsstandard, har lanserats internationellt under senare år exempelvis för att jämföra länderna inom EU.
Från 1970-talet blev miljön en allt viktigare fråga och man uppmärksammade att BNP-beräkningarna inte tog med negativa miljöeffekter. En rad försök till nya beräkningar inleddes. Sverige ligger långt framme med flera parallella beräkningar. I en av dem inkluderas förutom BNP också miljöskador, naturresurser utanför marknaden samt fritid. Skillnaden blir inte dramatisk jämfört med traditionell BNP-beräkning.
Här finns flera internationella försök. En internationellt använd beräkning är ”Index for Sustainable Economic Welfare” (ISEW). Även denna utgår från BNP. Tillägg och avdrag görs med hänsyn till inkomstfördelning, hushållsarbete, samhälleliga kostnader (t.ex. olyckor), arbetslöshet, miljökostnader (t.ex. förorening av vatten), långsiktiga negativa miljöförändringar (t.ex. ozonskiktet). De beräkningar som gjorts för länder som Nederländerna, England och USA visar att fram till omkring 1980 löper ISEW-kurvan och BNP-kurvan ungefär parallellt, men därefter har ISEW-kurvan fallit relativt BNP-kurvan.
Analyser av miljöförändringar i länder utanför Västvärlden, vilka haft en snabb ökning av BNP under senare år som Chile, Indonesien och Kina visar att en justering med hänsyn till de ganska hänsynslösa exploateringar av naturresurser som skett sannolikt skulle sänka ökningstakten väsentligt. Genom att betrakta naturresurserna som ett samhälles kapital kan man uttrycka det så att dessa länder har tärt på kapitalet under en expansionsfas.
Två problem möter dessa alternativa former av beräkningar. Det ena är att vad som inkluderas beror av värderingar. För livslängd och läskunnighet kan de flesta hålla med om att en ökning är positivt. När vi närmar oss naturresurserna blir det mer problematiskt. En del (en minoritet i teorin men förvisso en majoritet i praktiken) anser att det inte gör något om vi slösar med jordens oljeresurser.
Ds 2001:68 Produktion
Kommer vi till inkomstfördelning är diskussionen ännu hetare, och vi är inne på en klassisk politisk diskussion mellan vänstern och högern. Vi måste här skilja en sådan diskussion från den som ser inkomstfördelningen som ett syfte att nå något annat, exempelvis högre tillväxt för någon form av produktion. Man bör observera att det har hävdats både att en jämn inkomstfördelning gynnar respektive missgynnar tillväxten av materiell produktion. Jämlikhet bör diskuteras som ett mål i sig, som man kan värdera eller vara likgiltig inför.
Det andra problemet är att många av de värden som inkluderas är svåra att omsätta i monetära termer så att de kan bli jämförbara med BNP-beräkningarna. Ett antal olika varianter har prövats. Kostnader för att reparera eller undvika miljöförstöring kan vara ett sätt att värdera denna monetärt. Sjunkande eller stigande markvärden är ett annat. Som redan nämnts har en del försök med intervjuer har gjorts, där människor fått uppskatta värdet av olika företeelser. Sådana intervjuer visar snarast att det är nästan omöjligt att sätta ett monetärt värde på vissa företeelser. Att njuta av skönheten och lugnet i en skog en vacker sommardag kan inte värderas monetärt, lika lite som att njuta lyckan i familjens hägn en stilla julafton.
3.4. Amartya Sen och framtida tolkningar
Detta leder vidare till den fjärde utmaningen mot BNP-beräkningen – de som hävdar icke-beräkningsbara värdens betydelse. Det finns här en lång tradition tillbaka till 1800-talets antiindustrialister, och även en koppling till den kritik mot Västvärldens ”materiella” livsstil som vi kan möta idag i tredje världen (och hos en minoritet i Västvärlden).
Jag skall nöja mig med att ta upp Amartya Sen som givit ett teoretiskt genomarbetat alternativ. I sin betoning av frihetens betydelse ansluter han sig till stora delar av den klassiska marknadsekonomin och betraktar fri handel som en av de viktigaste
Produktion Ds 2001:68
friheterna. Sens huvudtes är att friheten har ett värde i sig, men hans definition av frihet är en kraftig utvidgning av vad vi normalt lägger i detta begrepp.
I frihet inbegriper han inte bara politisk frihet och utan också en persons ekonomiska och sociala möjligheter samt att det finns en skyddande säkerhet och ett genomskinligt politiskt system. Här inkluderas allt från frihet till hälsovård till frihet från korruption vilket ökar en människas allmänna förmåga. Sens term för detta är ”capability”, vilket är svåröversättligt genom sin speciella betydelse, men så vitt jag förstår avser detta den enskilda personens möjlighet att uppnå ett allmänt välbefinnande som inte enbart är materiellt betingat, och att friheten handlar om friheten att kunna uppnå detta. Vidare knyter han ett ansvar till den individuella friheten och karakteriserar den individuella friheten som en del av en kollektiv existens.
Begreppsapparaten har kritiserats för oklarhet, men vad Sen visar är att det finns en närmast oändlig mängd andra sätt än BNP att värdera människors tillvaro på. Han har tagit upp de alternativa beräkningarna, exempelvis HDI, och han återkommer gärna till att exempelvis barnadödlighet eller medellivslängd inte är direkt relaterat till BNP per capita. Även om det finns ett övergripande samband för alla länder finns avvikelser där exempelvis USA ligger i topp vad gäller BNP men inte vad gäller låg barnadödlighet. Samtidigt framhåller Sen att även dessa beräkningar lämnar det mesta utanför. Ett av hans paradexempel är det faktum att demokrati ger ett effektivare skydd mot hungersnöd än enbart en tillräcklig sädesproduktion. Demokrati kommer att tvinga de styrande att ingripa, medan avsaknad av demokrati kan innebära att de styrande låter hungersnöden pågå trots att det finns mat. Demokrati ingår inte i BNP-begreppet och kan knappast omvandlas till monetära termer.
Sen ger också en talande kritik mot justeringarna av BNPberäkningarna. Han menar att utbildning kan överföras från utgift till investering och den totala kalkylen därmed i ett visst
Ds 2001:68 Produktion
avseende blir mera korrekt. Men samtidigt kommer detta snarast att krympa utbildningens betydelse. En enskild persons utbildning är också en del av denna persons självförverkligande. Med en för honom typisk formulering menar Sen att utbildningen också ökar personens frihet att leva det egna liv som den personen har anledning att värdera.
Dessa utmaningar har ännu inte lett fram till något internationellt allmänt accepterat alternativ som kan ersätta eller ens konkurrera med BNP. Den pågående integrationen av den internationella ekonomin leder till en ökad sammanjämkning av hur BNP-beräkningarna görs. Dessutom ökar marknadsekonomin i relativ betydelse inte minst i tredje världen. BNP står således starkt, men samtidigt stärks och utvecklas de alternativa beräkningarna.
Den ekonomiska vetenskapen står knappast inför något paradigmskifte. Enligt den forskare som skapade uttrycket paradigm, Thomas Kuhn, utmärks ett förestående skifte av att de gamla teoretiska modellerna allt sämre förklarar den omgivande verkligheten. En rad justeringar görs för att de gamla sammanhållande teorierna skall kunna fortsätta att dominera. Samtidigt kommer dessa justeringar att gradvis undergräva det dominerande teorisystemet. Till slut kollapsar detta och efter en tids förvirring och skepticism kan ett nytt allmänt omfattat system etableras. Kuhns modell för vetenskapsutveckling gäller i första hand naturvetenskap där det som regel finns konsensus om en rad grundläggande förhållanden. I mindre grad gäller modellen humaniora och samhällsvetenskap där man sällan har en enda allmänt omfattad teoretisk bas. Inom vetenskaper som konstvetenskap, historia och psykologi kan man snarare tala om modevågor än paradigmskiften. Men för just nationalekonomi inom samhällsvetenskaperna är det möjligt att applicera Kuhns modell, eftersom en teoretisk skola fått dominera så kraftigt. Det normala inom nationalekonomi idag är också att försöka härbärgera så mycket som möjligt inom ”välfärdsteorin”.
Utmaningen mot välfärdsteorins omnipotenta anspråk kommer dock knappast att ske inom nationalekonomin som disci-
Produktion Ds 2001:68
plin, utan snarare genom att andra samhällsvetenskapliga och även naturvetenskapliga ämnen får en ökande betydelse för att skapa styrinstrument för resursernas fördelning. Värden utanför marknaden kommer långsiktigt att öka i betydelse, samtidigt som sambandet mellan kollektiva och privata resursallokeringar intensifieras. Det kommer att finnas ett behov av att diskutera hur dessa processer sker och hur de skall styras. Jag menar att vår tids fixering vid BNP-begreppet lett till ordets makt över tanken (och över handlandet i form av resursallokeringar) så att delar av förändringen blir svårare att analysera (och hantera) om man inte också diskuterar andra tolkningar av begreppet produktion.
4. Den nya produktionen
Aristokrater är nästan de enda människor man har lika mycket att lära av som av bönder; deras konversation är kryddad med allt som har att göra med jorden, med livet på gårdar och slott i gångna tider, med gamla sedvänjor – allt sådant som affärsvärlden inte har en aning om.
Proust: På spaning efter den tid som flytt – Kring Guermantes
4.1. Asplunds aspektseende
Johan Asplund är en av de mest spännande samhällsforskarna i Sverige. Han bedrev under ett par, tre decennier ett tankearbete som slingrade sig fram genom ett tiotal böcker. Metoden, som han slår fast i de första böckerna, från 1970, är att ställa sig undrande inför allt. Frågor är lika viktiga som svar. Han pläderar för vad han kallar aspektseende, och att detta visar att det finns mer än ett svar på en fråga. Läsningen är en njutning därför att han förmår att stegvis föra en fråga till sin spets, och med denna sticka ett hål som öppnar ett nytt perspektiv, en ny aspekt syns.
Ett redskap som Asplund har resonerat mycket kring är begreppet ”tankefigur” och dettas pendang ”diskurs”. Med tankefigur vill Asplund beskriva de djupt liggande föreställningar som ett samhälles medlemmar alla förhåller sig till (med en annan begreppsapparat kan man kalla detta ett samhälles mentalitet). Diskursen är den pågående diskussionen kring dessa tankefigurer (annorlunda: den ideologiska diskussionen).
Den nya produktionen Ds 2001:68
En tankefigur som följer Asplund genom åren och som han har diskuterat ur olika aspekter är förhållandet mellan ”Gesellschaft” – ”Gemeinschaft”. Att hitta träffande svenska motsvarigheter till dessa tyska ord är svårt, och Asplund väljer att behålla de tyska begreppen, även om detta blir ganska otympligt. Att ”Gemeinschaft” är ungefär detsamma som gemenskap ger inga översättningsproblem. Det är det andra begreppet, ”Gesellschaft”, som ställer till problem genom att det i svenskan kan översättas med en blandning av samhälle/bolag/förening/sällskap och dessutom innehåller en touche av modernitet. Kanske är det begrepp som ibland används av t.ex. samer, ”storsamhället” en någorlunda god motsvarighet.
Asplund ställer i slutet av sin tankeresa, i sina böcker från omkring 1990, frågan om vi kanske är på väg att överge denna tankefigur. Gesellschaft kommer att ta över. En materiell orsak till detta är storstädernas ökade dominans. I dessa möts människor endast som abstraktioner för varandra i tillfälliga möten. Så ersätts gemenskap av pseudogemenskap där människor som endast känner varandra tillfälligt diskuterar gemensamma ”bekanta” de har genom TV-program.
I en av sina senare böcker, från 1987, förutsåg han att utbrändhet skulle bli en av de stora diskussionerna i Västvärlden. Han gjorde en korrekt framtidsförutsägelse, men frågan är om hans tolkning av orsakerna är korrekt. Han menar att människor i storstadens vimmel får ett ökat behov av att isolera sig. Ett flyktigt livssätt leder till desillusion. Är denna dystra framtidsbild riktig? Man kan tänka sig en annan tolkning där gemenskap och ”storsamhället” förutsätter varandra och utvecklas parallellt. Både storstaden och landsbygden kan beskrivas i mörker och ljus.
Ds 2001:68 Den nya produktionen
4.2. Ett alternativt produktionsbegrepp
BNP-begreppet, och den därtill knutna definitionen av vad som är produktion, skulle kunna betecknas som en av vår tids viktigaste tankefigurer. Runt denna pågår en intensiv ideologisk diskussion, en diskurs.
I mitt bidrag till denna diskussion avser jag inte att förkasta BNP-beräkningar. De beskriver de ekonomiska förändringarna under hela 1900-talet och även kringliggande perioder. På samma sätt kan man hävda att ännu enklare beräkningar av den totala livsmedelsproduktionen nöjaktigt beskriver grunddragen i hela den ekonomiska utvecklingen under perioder längre tillbaka – vilket de inte skulle göra för 1900-talet.
Avsikten här är att använda aspektseendet och ge en annan aspekt, ett annat synsätt vid sidan av det som är dominerande. Jag är fullt medveten om att det produktionsbegrepp jag lanserar har brister och jag ser detta som ett försök att finna ett instrument för att analysera den ökande multifunktionaliteten på landsbygden och tala om denna som en produktion av nya produkter utan att jag avlägsnar mig från den i talspråket gängse uppfattning om vad som är produktion. (Talspråket är alltid mångtydigt till skillnad från vetenskapen som strävar efter att göra termer till entydiga analysredskap.)
I viss mån är det produktionsbegrepp jag kommer att använda en återgång till ett från självhushållets tid, då stora delar av produktionen befann sig utanför marknaden, utan att orsaken i den omgivande verklighetsförändringen på något sätt utgörs av en återgång till självhushåll. Istället ser jag ett mera diversifierat och sammansatt skapande av värden som den nya verkligheten.
Min definition är: Med produkt avses något som kostar arbete, som i princip fyller ett behov även för andra än producenten och som det är brist på. Det alternativa produktionsbegreppet omfattar således produktion av sådana produkter som har kostat arbete, som fyller ett samhälleligt behov och som det därför finns eller skulle uppstå brist på om det inte producerades.
Den nya produktionen Ds 2001:68
Därmed kombineras tre väsentlig drag inom samhällets värdeskapande verksamhet: att arbetet är grunden för produktionen; att all produktion också är konsumtion, dvs. behovstäckning; att ekonomi handlar om de knappa resursernas fördelning. Eftersom avsikten inte är att ersätta BNP eller nationalräkenskaperna använder jag beteckningen ”alternativt produktionsbegrepp”.
Man skulle kunna hävda att begreppet nyttighet täcker det som här avses med produktion. Men enligt min uppfattning är nyttighet är ett vidare begrepp och avser alla företeelser som kan vara till nytta. I princip kan man därför inbegripa även sådant som inte kräver ett skapande arbete.
Arbetet är en begränsande resurs som människor i ett samhälle har att fördela. Den tillgängliga tiden som avsätts för att producera nyttigheter är en av grundvalarna för samhället. En fördjupad analys skulle kunna ta in även andra produktionsfaktorer.
De tre klassiska ”produktionsfaktorerna” för att åstadkomma produktion som brukar anges är jord, arbete och kapital. Men alla tre baseras i arbetet, där exempelvis kapital i viss mån kan ses som lagrat arbete.
Man kan också utveckla kategorin arbete och lägga till kunskap, etc. En sådan analys måste dock ges ett historiskt djup. Även i tidigare samhällen var arbetet av växlande kvalitet och i hög grad beroende av den enskildes kunskap och skicklighet. Jag nöjer mig här med en mera grovhuggen bestämning av en grundläggande faktor: det genomsnittliga arbetet.
Men inte heller arbete i form av enkel arbetstid är någon lätt bestämbar kategori. En stor del av det vi sysslar med gör vi för egen del. Att inkludera all ren självtillfredsställelse som produktion skulle upplösa detta som analytiskt begrepp eftersom all aktivitet (i princip även sömnen) därmed kom att räknas in.
Gränsfallen blir många. Att producera nyttigheter som i princip skulle kunna tillfredställa andra människors behov, t.ex. mat, men som man konsumerar själv bör betraktas som produktion (dvs. självhushållets produktionsbegrepp). Ett oklart fall är konstnären som gör tavlor vilka inte går att sälja förrän efter hans död. Gör han detta för sig själv eller för andra? Detsamma
Ds 2001:68 Den nya produktionen
gäller småbrukaren som håller landskapet öppet, och först efter lång tid lär sig omgivningen uppskatta detta arbete.
Dessa avgränsningsproblem betyder också att frågan om behov blir avgörande, och jag skall nedan återvända utförligare till denna fråga. Det kan dock omedelbart konstateras att det alltid kommer att finnas fler behov att tillfredställa än resurser att tillfredställa dem. En motsvarighet till behoven är efterfrågan, men begreppet efterfrågan bör i första hand reserverats för de behov som kan hanteras på en marknad. Konsumtion är ytterligare ett nära besläktat begrepp, men detta omfattar själva användandet och förbrukningen medan behoven mera uttrycker de önskemål som människor har.
Den skillnad som uppstår mellan upplevda behov och de resurser som kan tillfredställa dessa definieras som bristen, och identifierandet av denna är avgörande för hur resurserna fördelas. Nya bristsituationer uppstår ständigt, genom behovsspektrats utvidgning men också på andra sätt. Exempelvis kommer vi att få uppleva att det som varit fria nyttigheter, som vatten och luft, i allt högre grad blir bristvaror vilka måste produceras genom massiva insatser av arbete.
Ett alternativt produktionsbegrepp medför en rad problem, rörande definitionen av behov, hur dessa skall mätas, vad som räknas som arbete, vad som skall vara betalt respektive obetalt arbete. Men det medför också vissa analytiska fördelar genom att det indefinierar all värdeskapande verksamhet och inte utelämnar vissa delar som restposter.
4.3. Grunderna för lantbrukets nya produktion
Med det alternativa produktionsbegreppet kommer en rad olika verksamheter att kunna framträda som produktion. Exempelvis kommer jordbrukarens arbete med att sköta värdefullt odlingslandskap att betraktas som produktion, oavsett om han eller hon får betalt för detta. Det finns ett behov av det landskap som skapas, det finns en brist på ett sådant önskvärt landskap och det
Den nya produktionen Ds 2001:68
kostar extra arbetsinsatser att skapa det. Även djuromsorg kan ses som en särskild produktion av värden. Detta kräver extra arbete, det finns en efterfrågan bland allmänheten på djuromsorg och det finns en påtalad brist som innebär att samhälleliga resurser måste omfördelas.
Med det alternativa produktionsbegreppet kan man se lantbrukets nya produktion, utöver produktionen av föda och fiber, som en följd av tre sammankopplade processer. Den första är bevarandet av det som tidigare var självklara biprodukter. Den andra är åtgärder som återställer eller skyddar mot negativa effekter av den mest effektiva produktionen. Den tredje är en följd av den ökade mängden behov som människor har.
1. Skydda det positiva. Mycket av det som tidigare skapades som en naturlig följd av jordbruksproduktionen måste idag skapas genom extra arbete. Ett exempel är det historiska odlingslandskapet med dess kulturella värden, skönhetsvärden och biodiversitet. Även många typer av djuromsorg, som tidigare var självklara, kommer att kosta extra. Det ”nya” i denna värdeproduktion ligger således i att den identifieras som kostnadskrävande i sig.
Det skall omedelbart tilläggas att mycket av teknikutvecklingen har skapat positiva värden, vid sidan av den allt effektivare produktionen av livsmedel. Arbetet har underlättats genom att tunga lyft och risker har försvunnit. Även vad gäller djurskötsel har stora framsteg gjorts med bättre utfodring och en minimering av plågsamma sjukdomar, osv. Detta är framsteg som också de måste skyddas och bevaras.
2. Motverka det negativa. De ingrepp som görs idag är av den omfattningen att de leder till förut okända miljöproblem. Att motverka dessa kommer att kräva extra insatser. Ett exempel är föroreningen av marken med tungmetaller. Att avstå från den mest effektiva tekniken kommer som regel att innebära att kostnaderna i ett kortsiktigt perspektiv stiger – vilket är detsamma som att samhälleliga resurser avdelas.
Ds 2001:68 Den nya produktionen
3. Utveckla nya behov. Levnadsstandardens ökning medför att människor efterfrågar allt fler produkter. Häri inkluderas exempelvis ett ökat behov av stimulans, genom upplevelser, eller ett ökat behov av vila, genom stilla tillvaro i vacker miljö. En stor del av sådana nya ”produkter” kan landsbygden ge.
Dessa tre målsättningar flyter i varandra. Exempelvis kommer frigående höns att kosta mer än burhöns, vilket delvis kan betraktas som en återgång till en tidigare typ av småskalig hönsskötsel, delvis som att metoder utvecklas för att motverka negativa effekter av dagens produktion (exempelvis genom förändringen av aveln). Dessutom skulle man eventuellt kunna tala om en ökning av äggens kvalitet vilket motsvarar förändrade behov inom matkulturen.
Dessa tre processer samvarierar också i själva produktionen (jämför diskussionen ovan om lantbrukets nya funktioner som en ”diamant”). Svensken i gemen tycker om att konsumera skönhetsvärden i landskapet, i detta ligger bevarade kulturhistoriska värden liksom att negativa miljökonsekvenser motverkats. Det finns också en värdering av skönhet i sig (som givetvis varierar över tiden).
I kopplingen mellan dem ligger också en motsättning. Är det ett historiskt ”korrekt” landskap som skall återskapas med få träd, eller är det ett landskap som ger mycket biodiversitet med murkna träd eller ett modernt produktionslandskap med många friska träd som skall skapas? Dessa motsättningar kommer att tvinga fram avvägningar mellan de olika målsättningarna, vilket också det är en samvariation.
Förutom denna inre samvariation är de olika processerna i grunden ett resultat av en gemensam bakomliggande historisk tendens – produktionens effektivisering. Den gigantiska rationaliseringen i jordbruket är den som lyft undan de positiva värden som tidigare var oavsedda och självklara konsekvenser av produktionen. Då var de delar av en (relativt) ineffektiv produktion, idag har en effektiv och slimmad produktion tvingat fram dem i
Den nya produktionen Ds 2001:68
ljuset som särskilda produkter vi måste betala för om vi vill behålla dem.
Effektivitet i produktionen har också medfört att de negativa konsekvenserna i dag är av en omfattning som tvingar oss att hantera och motverka dem. Detta är inte detsamma som att säga att effektiv produktion automatiskt är miljöförstörande, utan att en möjlig effektiv produktion lyfter fram miljöskyddande åtgärder som särskilda och identifierbara insatser vilka måste betalas – exempelvis genom att avstå från de inkomster som annars kortsiktigt skulle kunnat tas ut.
De nya behoven som kan tillfredställas är också de ett resultat av den ökade effektiviteten, eftersom endast en ökad produktion tillåter oss att betala för nya värden. En ökad samhällelig effektivitet är en förutsättning för att arbetskraft skall kunna överföras från basal livsmedelsproduktion och från industriell produktion till nya verksamhetsområden.
Dessa ”nya produkter” på landsbygden är både sammankopplade och resultatet av en gemensam bakomliggande process. De kommer att bidra till förutsättningar för varandra men också att ställas emot varandra. Därför kan landsbygdens nya produktion inte betraktas enskilt och delt. Det är ett nytt system för produktion som växer fram.
4.4. Behovens mångfald
Det alternativa produktionsbegreppet måste utmanas och ifrågasättas. En oklarhet ligger i ordet ”behov”. Vilka behov finns, hur definieras behov och hur sker behovsutvecklingen historiskt?
En självklarhet för mig, och de flesta i vår tid, är att de samhälleliga behoven inte skall bestämmas uppifrån, av en liten elit, utan av breda folklager. En faktisk beskrivning av det historiska förloppet visar att samhällsresursernas fördelning motsvarat maktförhållanden. I kampen och samspelet mellan det stora flertalet och det styrande fåtalet har fördelningen skett. Detta leder över till en helt annan fråga, om sociala stridernas historia och de
Ds 2001:68 Den nya produktionen
därav följande strukturerna och samhällsfördragen, som jag här lämnar åt sidan. Dock med det konstaterandet att den samhälleliga komplexitetens utveckling givit oss styrmedel för resurserna både vad gäller marknaden, den demokratiska politiska processen, och den fria samhälleliga och etiska diskussionen som i huvudsak ger breda folklager ett betydligt bättre inflytande än i de flesta tidigare samhällen.
För några årtionden sedan lanserade Abraham Maslow en teori om behoven som en hierarki där tanken var att människorna fyllde sina behov i en viss ordning. Han använde bilden av en behovstrappa – när de mera grundläggande behoven var tillfredställda uppstod ett intresse av att gå vidare uppåt i trappan. De fem trappsteg han talade om var först de kroppsliga behoven och därefter i trappstegsföljd trygghet, gemenskap och tillgivenhet, uppskattning upp till den översta nivån som kallas självförverkligande. Teorin var knappast genomarbetad och betydelsen av de olika nivåerna är oklar, exempelvis vad avser ”självförverkligande”. Mest intressant är denna bild för att den har fått ett så kraftigt genomslag. Sannolikt är det tanken om utveckling, en av vår tids mest grundläggande tankefigurer, som lett till ”behovstrappans” framgång som en enkel teori för hur vi hanterar våra behov.
Naturligtvis återspeglar denna tanke också i viss mån en verklighet. Den kan ses som en utveckling av Engels lag om livsmedelskonsumtionens gradvis fallande andel. När de kroppsliga behoven har fyllts – inte bara mat, utan också exempelvis kläder och husrum – kan människorna föra över resurser till annat. Den industriella produktionen av materiella produkter kommer så småningom att drabbas av en mildare variant av Engels lag, där en ökad effektivitet i produktionen medför att industriproduktionens andel av den totala produktionen sjunker eftersom vi inte kan (eller vill) konsumera hur mycket materiella varor som helst. Detta är för övrigt den grundläggande förklaringen till att tjänsteproduktionens andel växer.
Men en konkret tillämpning av Maslows hela behovstrappa blir svårare. De olika nivåerna flyter in i varandra. De kroppsliga
Den nya produktionen Ds 2001:68
behoven har också en icke-materiell sida. Kläder är inte bara skydd mot väder utan också uttryck för personlighet och status. Dessutom finns ingen given riktning i trappan. Människor kliver upp och ner, hoppar över trappsteg och befinner sig ibland helt utanför trappan.
Även under perioder då de kroppsliga behoven inte varit tillfredställda har människor ägnat sig åt andra behov. Fattiga kostar på sig någon liten lyx, om det så bara är pigans sidenschal på 1700-talet. Samma sak finner vi idag. En ung människa som reser till Indien sätter självförverkligande före tryggheten. Uppskattning kan för en konstnär betyda mer än gemenskap.
Därtill kommer besatthet. Droger kan gå ut över de mest grundläggande kroppsliga behoven. Visserligen reagerar kollektivet och försöker hindra individen att ödelägga sig, men detta uttrycker ett samhälleligt behov. Exemplen kan mångfaldigas, till slut framstår Maslows behovstrappa som en trappa hos Escher där upp eller ner blir beroende på perspektivets förskjutning.
4.5. En annan bild
Det som blir kvar av Maslows trappa är första steget. Människor måste tillfredställa sina basala behov. Den som svälter eller fryser kan inte tänka på mycket annat. Men gradvis med den tekniska utvecklingen har allt fler behov kunnat tillfredställas, behov även utanför de basala.
Jag skulle därför vilja lansera en annan bild som jag menar bättre beskriver behovsutvecklingen än liknelsen med en trappa. De materiella behoven ligger i botten, Engels lag gäller för mat men också i överförd bemärkelse för basala materiella behov. Så länge dessa behov inte är tillfredställda är de helt dominerande för individen. Den som riskerar att drunkna i fattigdom och nöd tänker inte på något annat. Men så småningom klättrar människorna upp på fast land, där de har mat, de kläder de behöver, tillräckligt med bostadsyta för att inte lida. De som känner fast
Ds 2001:68 Den nya produktionen
mark under fötterna och inte behöver simma kan lyfta huvudet. Idag när de flesta i Västvärlden, och allt fler i hela världen, kommit upp och ställt sig på denna fasta grund av tillfredställda basala behov så reser sig ovanför dem en himmel av möjliga behov, i alla riktningar och oändligt.
I Västvärlden har vi sedan länge kunnat sträcka armarna upp mot de oändliga behovens rymd. Men resurserna kommer alltid att vara begränsade i förhållande till de oändliga behoven, därför kan varje människa bara vända sig mot en eller några delar av denna himmel. Därför talar jag om ”behovsspektrum”, den sektor vi ser och efterfrågar.
En sådan uppfattning om behovens utveckling innebär att behovsspektrat i huvudsak vidgas, men att det kan förskjutas och även att det kan bli mer differentierat genom att olika människor vänder sina önskemål åt olika håll.
Detta ställer särskilda problem för fördelningen. Inte nog med att de behov som kan tillfredställas är oändliga både i omfattning och i antal – de är dessutom motstridiga. De är inte bara motstridiga mellan olika människor, hos samma individ växlar de från stund till stund och är faktiskt motstridiga i varje ögonblick. En utilitaristisk tolkning ställs inför svårigheten att den inte kan avgöra vad som egentligen är till nytta. De mångskiftande behoven glider undan försök till enkel bestämning. Den absoluta lyckan undflyr oss som skatten vid regnbågens fot, och den verkliga och ofullkomliga lyckans ögonblick kanske istället är att betrakta regnbågens skimmer över himlavalvet. Men givetvis också att ha ett paraply när regnet faller, och det kan till och med vara så att drömmen om skatten kan vara en lust i sig.
Att se behoven som skiftande är en uppfattning som sträcker sig tillbaka till de första filosoferna. Exempelvis menar Aristoteles i Etiken att: ”Lustupplevelsen hänför sig nämligen till det själsliga, och för varje individ är den saken angenäm som han är ´vän av´. För ´hästvännen´ är det hästen och för ´praktdyrkaren´ spektaklet.” Och han skriver vidare om lyckan att: ”ofta händer det till och med att samma person identifierar den
Den nya produktionen Ds 2001:68
med olika saker, såsom hälsan när han är sjuk och rikedomen när han är fattig”. Aristoteles skiljer på mål och medel. Endast girigbuken får sina behov tillfredställda av pengar.
Ovanför de basala behoven finns inga eviga behov. De är till stor del socialt bestämda. Individer och grupper eftersträvar det som andra eftersträvar, men samtidigt efter att särskilja sig. Vidare är all rikedom är relativ. Den ställs i förhållande till vilken nivå de andra har uppnått. Slutligen avstår man från det som den samhälleliga moralen kräver.
Dessa bestämningar är mycket viktiga. Den första innebär att konsumtion markerar individens sociala ställning, som tillhörande en grupp och inte en annan. Detta gäller kläder och bilar, men också immateriell konsumtion. Att gå på opera eller fotbollsmatcher ger olika typer av tillhörighet (även om samma person kan göra både och).
Rikedomens relativitet innebär att det som upplevs som nödvändigt skiftar, men också att det som upplevs som avundsvärt skiftar. Socialhjälpsnormerna idag ger en standard som skulle placerat personen bland de välsituerade i 1800-talets bondesamhälle, och vi kan förvänta oss att framtidens befolkning betraktar delar av vår livsstil som förkrympt.
Att samhället begränsar vissa typer av tillfredställelse, som omedelbar våldsutövning eller vissa typer av drogberusning kan tyckas självklart, eftersom ett sådant beteende kan sätta kollektivet och individen i fara. Men också detta skiftar, och tidigare århundradens sexualbrott är idag så accepterade att vi har svårt att tänka på dem som brottsliga.
Dessa olika typer av sociala bestämningar är emellertid bara en sida av behovsspektrats förändring. Det finns också ett samband mellan teknisk utveckling och behovens förändring. Människors behov förändras med möjligheterna. Ny teknik etableras och först så småningom finner människorna vad den kan utnyttjas till varvid inte bara dessa nya behov uppstår utan också nya som ligger i tankens förlängning och därmed framtvingar annan teknik som i sin tur ger oanade möjligheter, i ett ständigt växelspel mellan önskningar och lösningar. Rader med exempel kan ges.
Ds 2001:68 Den nya produktionen
Utvecklandet av en teknik för att smälta och hantera järn (som först användes som smycken) liksom uppfinnandet av datamaskinen (som först användes för matematiska beräkningar) ger upphov till helt nya användningsområden och tidigare oanade behov.
Den historiska utvecklingen av värderingar, av samhällsmoral, och av teknikens utveckling ger skiftande behov i olika tider. Dessutom kommer en ständigt ökad produktion och produktivitet att gradvis leda till att fler och fler behov kan tillfredställas vid sidan av de basala. Stenåldersmänniskan kunde inte föreställa sig behovet av medeltidens katedraler, medeltidsbonden kunde inte ana behovet av TV. Denna tillväxt och förändring av behovsspektrat är en av historiens huvudtrender.
Någon enhetlig trend är dock svår att urskilja. Människor reagerar inte likartat på ökade möjligheter att spendera resurser. Några slumpvis valda exempel kan illustrera detta.
En skillnad och en koppling som jag redan flera gånger nämnt är den mellan kollektiv och privat konsumtion. Under högmedeltid, 1000-1300, kommer ett av de stora tekniska sprången i Europas historia. Den medeltida agrarrevolutionen skapade ett ökat utrymme för investeringar. Mycket av denna frigjorda kapacitet satsades i kollektiva investeringar i form av kyrkor och katedraler. Dessa skall inte enbart ses som ett uttryck för förtryck, även om striderna rörande tionde och andra kyrkliga avgifter var hårda. Den medeltidsbonde som närmade sig Uppsala och gick in i den första tredjedelen av katedralen, där han eller hon fick vistas, kunde säkerligen känna en Guds-upplevelse och en inre njutning som åtminstone delvis legitimerade de uppoffringar i form av pålagor som familjen fått utstå.
Under senmedeltiden ökade de breda folklagrens tillgångar, per-capitaproduktionen ökade (delvis på grund av sjunkande befolkning) samtidigt som skattetrycket och räntetrycket sjönk. Då kom en uppblomstring för individuell behovstillfredsställelse. Delvis var den materiell, med ökad konsumtion av köpta textilier, keramik eller kammar. Delvis var den immateriell
Den nya produktionen Ds 2001:68
med ett ökat antal pilgrimsresorna och helgondagar för nöje eller andakt. Detta var den tid då karnevalen etablerades över Europa.
Vänder vi blicken framåt i tiden är slutet av 1700-talet och början av 1800-talet bondeståndets storhetstid i Sverige (liksom i många andra länder). Detta var folkkulturens tid. Det mesta av det vi bevarar i folkdanser, folkkonst, folkdräkter, etc. skapades under denna tid. Bondebefolkningen tog ut sin ökade konsumtionsförmåga på ett sätt där de vidareutvecklade konst och nöje men också så att de stärkte sin egen identitet.
Frågan är hur behovsspektrat vrids under vår tid. Att det vidgas är tydligt. Mer av behovens oändliga himmel fångas in. Under 1950-talets stora välfärdssprång fanns en konformistisk tendens. Många, kanske de flesta, strävade efter den grundläggande lyxen i bil och semesterresa. Idag tycks det som om ytterligheterna utvecklas. Skräpmaten breder ut sig. Men samtidigt blir den dyrbara och goda restaurangmaten ett alternativ för allt flera. I ett sådant perspektiv kan man förvänta sig att landsbygden kommer erbjuda både exempelvis upplevelser och vila.
Det finns också en annan dubbelhet men den ligger på ett annat plan. Lantbruket kan i framtiden komma att både erbjuda ett ökat ansvarstagande inför framtida generationer och en ökad individuell tillfredställelse för dem som nu lever.
4.6. Mäta och fördela
Ett allvarligt problem med det alternativa produktionsbegreppet kvarstår. Det går inte att mäta. Mätbarheten är i själva verket huvudargumentet för den monetariserade marknaden som norm och för det produktionsbegrepp vi har idag. Där ges ett sätt att mäta det mesta, bara det kan omvandlas till monetära termer, och varför då inte använda detta sätt så mycket som möjligt? Styrning med andra metoder, som i den odemokratiska Sovjetstaten, visade sig ju vara resursslösande och inte motsvara människors behov. Även statlig administration i demokratiska länder kan vara ineffektiv.
Ds 2001:68 Den nya produktionen
I den perfekta marknaden kan alla behov på ett tämligen fritt och någorlunda rättvist sätt vägas emot varandra. Var och en följer sin speciella lust och betalar efter sin förmåga. Men ändå måste vi acceptera att många behov inte kan mätas monetärt eller konsumeras individuellt.
Ett exempel på ett behov som endast temporärt och skenbart kan lösas i på marknaden är miljöproblemen. Man kan tänka sig att en miljövänlig produktion utvecklas. En särskild betalning för ekologiska eller miljövänliga produkter spelar redan en betydande en roll, men detta kan inte bli den enda vägen. Miljömedvetandet kommer att vara svårt att upprätthålla som en samhällsmoral om de som struntar i problemen kommer lindrigast undan ekonomiskt. Den politiska processen kommer att framtvinga kollektiva åtgärder enligt principen att den som förstör betalar. (Det som kallas PPP, ”polluter-pay-principle”.)
I ett samspel mellan de olika styrmedlen för resursfördelning kan detta förvisso så småningom bli en totalt omfattad etisk hållning, varvid inga lagfästa regler behövs och enbart miljövänliga, enligt dessa normer, produkter lanseras på marknaden. Varefter nya krav ställs. (I ett sådant perspektiv kan ”ekologisk produktion” ses som en spjutspetsproduktion där det utprovas som sedan blir norm, eller som förkastas och skjuts undan i obetydlighet. Därmed blir också gränsen mellan ekologisk produktion och ”konventionell” produktion föränderlig eftersom hela produktionen i huvudsak och i vid mening rör sig ekologisk riktning.)
Ett alternativt enhetsmått förutom det monetära skulle kunna vara tid (delvis som en följd av det alternativa produktionsbegreppets framhävande av arbetstiden). Det vore ett absolut mått jämförbart med marknadens monetarisering, men tyvärr lika ofullständigt.
Tidens fördelning är inte ett mått på produktion. Exempelvis blir det svårt att skilja den tid vi ägnar åt egna behov från den vi ägnar åt gemensamma samhälleliga behov, som redan påpekats kan inte all vår verksamhet betraktas som produktion. En tidsmätning ger endast ett indicium om hur människor faktiskt
Den nya produktionen Ds 2001:68
väljer att fördela den knappa resurs som tid är i deras liv. En fördel med tiden som måttstock är att den ger möjligheter till historiska jämförelser, eftersom tiden varit en lika knapp resurs genom hela historien. Vi kan exempelvis jämföra den tid ett jägarsamhälle, ett jordbrukarsamhälle och ett industrisamhälle ägnar åt vila eller fest. (Vid sådana jämförelser brukar jordbrukarsamhällena vara de som ägnar minst tid åt rekreation och fest.) Man kan också mäta tidsåtgång för sömn, för barnpassning, etc. som ett indicium på dessa aktiviteters betydelse i ett samhälle – men endast som ett indicium.
Det finns ytterligare ett allvarligt problem när någon form av mått för den nya produktionen skall upprättas. Enligt kompletteringen av den gyllene regeln bör vi ta hänsyn till vad framtida och oss efterföljande generationer kan tänkas önska. Vi har föga aning om deras behov eller önskemål.
I bondesamhället fanns ett sådant hänsynstagande som en underförstådd självklarhet. Man skulle inte öda med gårdens resurser, om åkrarna inte gödslades eller husen inte hölls i stånd fick nästa generation betala priset. Vissa odlingsmetoder, exempelvis brännodling på mossar, förkastades efter att ha prövats (i stor omfattning förvisso) med talesättet ”rika föräldrar, fattiga barn”. Bondesamhällets påverkan på naturen var dock inte lika snabb och genomgripande som vårt samhälles, därför kunde också hänsynstagandet utvecklas genom att man föreställde sig att de framtida behoven skulle se ut ungefär som de egna.
Att avstå från att göra slut på det mesta av regnskogen genast är en kostnad för vår generation, i form av att avstå från omedelbara inkomster. Något egendomligt ligger inte i detta, en sådan extra kostnad har funnits sedan de första jägarna beslöt att lägga hämningar på sin jakt för att inte ödelägga sitt existensunderlag. Man skulle kunna gissa att framtida generationers önskemål är att vi inte skall göra slut på det mesta av regnskogen och dess biodiversitet. Motsatsen är också möjlig, men detta kan vi inte utgå från. Tvärtom måste vi anta att de sannolikt kommer att kunna göra bruk av denna biodiversitet bättre än vi (förutom de immateriella värden som hör samman med den).
Ds 2001:68 Den nya produktionen
Romarna och deras efterföljare med yxor och getter skulle knappas ha kunnat prestera några riktigt goda argument, som vi skulle accepterat, för att hugga ned skogen, låta hårdbeta och åstadkomma erosion om vi hade kommit åt att diskutera dessa saker med dem.
Till slut måste ändå allting betalas, vi måste nå fram till en fördelning av de materiella resurserna och av människors tid. Det alternativa produktionsbegreppet leder inte till några givna sådana redskap, och det ligger utanför denna skrifts syfte att skissera hur sådana redskap kan se ut i form av privata respektive kollektiva beslut, i form av frivilliga respektive framtvingade beslut.
Sannolikt måste man överge förhoppningen om det enkla och allena sammanfattande instrumentet som ger ett enda mått. Detta innebär inte att mätningar överges utan det omvända: faktisk mätning och skattning av storlek kommer att öka i betydelse. Ett större antal mått och siffror kommer att behövas, som underlag för beslut, både för marknad, politiska processer och samhällsdebatt. Även kvalitativa bedömningar kommer att framträda som en respekterad del av detta underlag.
Av detta följer att vi kommer att tvingas utveckla nya mätmetoder för att nå de resultat vi eftersträvar. Praktiska experiment och forskning rörande exempelvis hur man skapar biodiversitet eller bevarar kulturlandskap kommer att kunna presentera siffror rörande verkliga kostnader och faktiska resultat.
Men det finns ytterligare en avgörande svaghet med det alternativa produktionsbegreppet. Det låter begreppet produktionen breda ut sig allt för mycket. En rad aktiviteter kommer när de omdefinieras till produktion att till synes dräneras på andra kvaliteter. Att ständigt se och behålla dubbelheten i all mänsklig verksamhet är en av historieskrivningens och samhällsforskningens viktigaste uppgifter. Jag ser därför inte denna invändning som avgörande, men som viktig att behålla.
5. Sammanfattning och förslag
- vi glaspärlespelare får i varje fall aldrig godta eller göra oss skyldiga till denna självbelåtna begränsning, ty vår uppgift är just att skydda idén om universitas litterarum och dess högsta uttryck, det ädla spelet, och ständigt söka bevara de enskilda disciplinerna från frestelsen att vara sig själva nog.
Hesse: Glaspärlespelet
5.1. Bondens nya uppdrag
En utgångspunkt för denna skrift är att med stigande produktivitet i jordbruket kommer den andel av samhällets produktion som går till framställning av baslivsmedel att minska. Den genomsnittlige jordbrukaren idag i Europa får en stor andel av sina inkomster från annat än produktionen av baslivsmedel. Dessa inkomster kommer exempelvis från turism, från hästhållning och från samhällsstöd för olika typer av verksamhet.
Jag betraktar dessa stöd och ersättningar som baserade i ett samhällsfördrag mellan jordbrukare och befolkning som helhet. Men detta samhällsfördrag är underförstått – befolkningen vill ha värden som inte har tydligt identifierats, definierats och synliggjorts.
För att finna ett redskap att analysera den förändring som sker och identifiera de nya värden som skapas prövar jag att problematisera begreppet ”produktion”. Vad som är produktion kan förefalla självklart, men faktum är att produktionsbegreppet och värderingen av produktion har förändras genom historien.
Sammanfattning och förslag Ds 2001:68
För nationalekonomins fader, Adam Smith, var produkter enbart sådana varor som kunde lagras i förråd.
Ett alternativt produktionsbegrepp skulle kunna utformas med hänsyn till tre grundläggande samhällsvetenskapliga faktorer: behov, brist och arbete. Om det finns ett behov av något, om detta behov framkallar en brist och om det krävs arbete för att tillfredställa detta behov skulle vi kunna tala om en produktion av värden. Den centrala frågan blir då att diskutera vilka behov som individen och kollektivet, även med hänsyn till kommande generationer, har och som skall inbegripas i det alternativa produktionsbegreppet.
Tre olika processer av ”ny” produktion, vid sidan av basproduktionen av ”föda och fiber” kan utpekas: 1/ En är att bevara det som tidigare var bieffekter av produktionen. 2/ En är att motverka negativa effekter av basproduktion. 3/ En är att erbjuda nya former av behovstillfredsställelse.
Den nya produktionen skall vidare ses som en del av ett sammanhängande system där livsmedelsproduktionen ingår som en given del. Den nya värdeproduktionen innebär inte att bonden skall upphöra med det som alltid varit jordbrukets och skogsbrukets kärnverksamhet – endast att dessa verksamheter ingår i ett nytt sammanhang. Dessutom kommer kollektiva och privata betalningar att samverka i framväxten av detta nya system.
Detta är, enligt min uppfattning, vad det nya samhällsfördraget kan komma att handla om. Samhällsstödet ingår i ett system av ny produktion och bör därför också rätteligen kallas ”ersättning” istället för stöd (även om ”stöd” är det vedertagna). Krisen uppstår när medborgarna upplever att ersättningarna inte riktas specifikt till denna efterfrågade värdeproduktion.
Ett annorlunda system av ersättningar kommer att kunna etableras i två steg. Det ena är att se att de typer av jordbruksstöd som nu finns endast delvis syftar till denna typ av målsättningar, och ibland till och med har negativa effekter ur samhällelig synpunkt (exempelvis alltför intensivt brukande, eller dumpning av jordbruksprodukter i tredje världen). Det andra steget är att se att denna typ av ny värdeproduktion inte är gratis. Vi kräver ju
Ds 2001:68 Sammanfattning och förslag
inte av läraren, undersköterskan och vårdbiträdet att de ska leverera skola, sjukvård och äldreomsorg gratis. Lika lite kan vi kräva av bonden att allt arbete med att leverera den identifierade typen av värden skall ske gratis. Därför bör vi utveckla metoder för att sätta pris på dessa delar av jordbrukets värdeproduktion. Bonden måste få tydligare uppdrag, vilket kan beskrivas som bondens nya uppdrag.
Men i denna omvandling är brukarna bara en grupp av aktörer. Andra grupper med avgörande inflytande är naturligtvis medborgarna och deras representanter – politikerna. Den byråkrati som administrerar jordbruket kan också ses som delproducenter i skapandet av de nya värdena, och det kommer i vårt kunskapsbaserade samhälle att krävas insatser från forskarna för att den nya inriktningen skall kunna utvecklas.
Den framtida utvecklingen av landsbygdens nya produktion kan bli en del av en historisk omsvängning, där mänskligheten förhoppningsvis tar ett allt större ansvar inför framtiden, ett allt större ansvar inför kommande generationer och inför globala perspektiv – samtidigt och paradoxalt nog som den enskilda individen kan tillåta sig och har möjlighet att utvidga sitt behovsspektrum till helt nya områden.
Men att detta kommer att ske är ingen självklarhet. En lika öppen möjlighet är att de flesta stöden försvinner och att en mycket hårdhänt rationalisering och utslagning inom jordbruket följer. Risken är att man först när båset är tomt saknar kon – det kan finnas för oss och kommande släktled önskvärda kvaliteter som biodiversitet eller kulturella värden i landskapet som blir svåra att återställa eller som för alltid försvunnit.
5.2. Förslag till utredning
Mycket av det som sägs ovan är inte särskilt omvälvande utan ingår i en pågående omtolkning av landsbygdens roll. Det finns en rad frågor som jag inte tagit upp och andra som berörts ytligt. Jag har avhållit mig från att gå in i jordbrukspolitikens detaljer.
Sammanfattning och förslag Ds 2001:68
Den förändring jordbruket står inför är så genomgripande att den sannolikt kommer att kunna jämföras med de tidigare stora omvandlingarna, exempelvis den som skedde efter andra världskriget. Vad som behövs är därför en grundlig analys av framtidens lantbruk, och av jordbrukspolitiken som en del av detta.
Jag föreslår därför att det tillsätts en större statlig utredning rörande de kommande förändringarna inom jordbruket. Förhållandet mellan produktionen av föda och fiber och den framväxande nya produktionen bör vara ett huvudtema i en sådan utredning. En central fråga är den framtida förskjutningen av behovsspektrat. En annan fråga som ekonomerna redan ägnar kraft åt är hur mycket marknaden kan ta hand om av denna nya produktion. Den omvända frågan är lika viktig – hur mycket som kan hanteras av kollektiva betalningar eller av en förändrad samhällelig etik. För kollektiva beslut är frågan vilken nivå dessa beslut skall ligga på – från övernationell till lokal. Ett problem är förhållandet mellan statsbyråkratin och jordbrukarna. Blir bonden naturvårdare övervakad av byråkrater eller finns en annan väg?
Den nya multifunktionalitet kommer att skapa både gemensamma och motstridiga intressen på landsbygden. Hur skall den som driver en turistanläggning kompensera omgivande jordägare för slitage och tillgång till exempelvis badstränder? Hur skall det jordägande kollektivet acceptera det vidgade brukandet av landet, som är en förutsättning för att skattebetalarna skall betala för att stora delar av lantbruket skall finnas kvar? Kommer statliga myndigheter att spela en roll för dessa regleringar eller kommer de att skötas av kooperativa organisationer, som LRF? För en historiker finns förebilden given i hur byalagen, skyddade av landslagen, hanterade det mångfunktionella nyttjandet av markerna under tidigare århundraden. Men också helt andra alternativ är möjliga, särskilt med hänsyn till att vi är medlemmar av det europeiska statsförbundet EU, med dess möte mellan och balanserande av olika samhälleliga traditioner.
Ds 2001:68 Sammanfattning och förslag
Att se den nya produktionens som en diversifiering innebär också att nya metoder och målsättningar utvecklas. Vad kräver ”produktionen” av varg i form av fria ytor och rivna tamdjur? Kan man utveckla mjölkroboten så att den anpassas för betande kor? Kommer det att ske en vidareutveckling av tekniken för exempelvis kulturmiljövård som ger resultat motsvarande de som ålderdomliga metoder ger, men arbetseffektivare?
Motsättningen mellan storjordbrukare och småbrukare förs ofta fram, där de sistnämnda skulle vara de som i första hand ägnar sig åt den nya typen av produktion. Är detta korrekt eller kommer den nya produktionen skapa andra strukturer?
Är den nya produktionen specifik för Europa eller finns det en internationell tendens i denna riktning? Hur kommer de Europeiska länderna att skilja sig i utvecklandet av ny värdeproduktion? Kommer exempelvis Frankrike att välja att med kollektiva medel skydda småskalig osttillverkning för att gynna sin turistindustri, och skall detta ses som en europeisk angelägenhet? Bör svenska fäbodar på samma sätt hävdas som en del av det europeiska kulturarvet?
Dessa, och andra, frågor kräver en utredning av klassiskt slag, med vetenskaplig tyngd men med inriktning mot politiska lösningar. Förslagsvis kan en grupp forskare arbeta under minst två år, helst tre år, för att leverera ett underlagsmaterial. Flera discipliner bör vara representerade, exempelvis bilogi, ekonomi, historia, sociologi och teknik.
6. Litteratur och kommentarer
Jag kommer inte att redovisa någon fullständig litteraturförteckning över de ämnen som berörs. Istället ges litteraturkommentarer under några punkter, och jag har i många fall varit beroende av en välvillig och kunnig omgivning inte minst för litteratursökningar.
Det skall också påpekas att Nationalencyklopedien (NE) är en mycket bra uppslagsbok, som ger definitioner på grundbegrepp och ingångar till olika teorier. Den tillhörande NE-ordboken är ett viktigt hjälpmedel särskilt vad gäller definitioner.
Uppdraget, sid 7–8
Riktlinjerna för detta arbete drogs upp hösten 2000 i samarbete med departementsrådet Pernilla Ivarsson på Miljö- och landsbygdsenheten på Jordbruksdepartementet. På denna enhet har jag fortsatt arbeta och samarbete har också skett med departementsrådet Carl Johan Lidén. Övriga personer som betytt mycket för utredningsarbetet är Lennart Lindqvist på enheten och Erik Fahlbeck på SLU. Samtal har dessutom förts med ett antal personer på olika nivåer inom näringen, samt inom den politiska och vetenskapliga sfären.
Under arbetets gång har ett antal seminarier genomförts både på SLU och arrangerade av departementet. Bland annat har Margareta Winberg och undertecknad framträtt på de verk som
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
sorterar under Jordbruksdepartementet för att diskutera och hämta in synpunkter.
Några teser, sid 10–13
Den bok jag arbetar med parallellt har arbetsnamnet ”Framtiden är en fortsättning av historien”. Delar av texten har publicerats på annat håll, exempelvis en genomgång av metoder för framtidsstudier, i Institutets för Framtidsstudier tidskrift Framtider 2001, samt en diskussion om kunskapssamhället & okunskapssamhället i Sydsvenska Dagbladet 19/6 2001.
Lantbruk och landsbygd, sid 13–17
Demografiska trender redovisas i Nygren & Persson (2000). Här anges olika alternativ så att de tre storstäderna beräknas få mellan 43-51 % av hela befolkningen 2030, med 45 % som det mest sannolika. En annan beräkning från samma år ges i Kan hela
Sverige leva? med tre olika alternativ.
I Glesbygdsverket. Årsbok 2000 redovisas den detaljerade statistiken för 1990-talet. I Glesbygdsverket. Årsbok 2001 ges en analys av närhet till järnvägsstation, närhet till flygplats etc, med bilresor på upp mot en halvtimma. Här finns också en analys av vilka faktorer som utmärker de landsbygdsområden som är expansiva.
Hur långa dagliga resor en person står ut med är en begränsning för boendet (och dessas tidsomfattning redovisas exempelvis i Regionalpolitiska utredningen, SOU 2000:87). En annan viktig kategori är ”sammanträdesresor”. En isometrisk karta över när man måste starta för att vara i Stockholm (eller Göteborg/ Malmö) klockan 10.00 (med hänsyn till turtäthet, etc.) skulle ge en aning om var man kan bo och ha möjlighet till nära personlig kontakt med storstaden. Nätet i all ära, men det
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
kommer aldrig att ersätta det personliga mötet – lika litet som telefonen kan ersätta detta.
En månadsvis befolkningsstatistik finns inte, i Bilaga 1 ges några exempel på hur man skulle kunna upprätta en sådan. En sådan redovisning borde också inkludera de korta resorna, inte minst till storstaden. Liksom storstadsbornas resor till landet håller lanthandlare under armarna, håller småstads- och landsbygdsbornas resor till storstaden teatrar under armarna (vilket inte minskar behovet av Riksteaterns landsbygdsturnéer). Denna glidande övergång mellan det goda i båda världarna förklarar dessutom behovet av inte bara av välskötta parker utan också av storstadsinkluderade naturområden som Nationalstadsparken i Stockholm.
Om attitydundersökningar vilka tyder på att ett nytt sätt att se på sambandet mellan natur och människa håller på att växa fram bland ungdomar se Andersson, Fürth, Holmberg (1997).
Multifunktionalitet, sid 17–19
Definitionen av ”multifunktionalitet” har diskuterats inom OECD, Organization for Economic Co-operation and Development, som är ett samarbetsorgan ursprungligen främst för västvärldens stater. Multifunctionality. A framework for policy analysis 1998 ger en bred definition, diskuterad på ett ministermöte i OECD samma år. Här konstateras att jordbruket har andra uppgifter än att producera ”föda och fibrer”, men också att en lista på olika element i multifunktionalitet inte behöver vara densamma för alla länder. Diskussionen om integrerad produktion och om hur efterfrågan (”demand”) ständigt förändras kan tyckas ligga nära de resonemang som förs i föreliggande text, men rapporten slutar med att målet är större marknadsorientering.
Diskussionen om detta begrepp har sedan förts vidare i olika sammanhang. En avstämning skedde i en OECD-rapport från år 2001: Multifunctionality. Towards an analytical framework. Här
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
drivs definitionsfrågorna längre, bland annat diskuteras varför begreppet enbart kommit att användas för jordbruk trots att också andra aktiviteter har sidoeffekter. En annan fråga rör en problematisering av vad som är kollektiva nyttigheter, och i olika indelningsförslag visas att övergången mellan privat och kollektivt är glidande. I tankens förlängning ligger att gränsdragningen varierar över tid.
Tidsfördelning enligt svenska bondedagböcker, se Alla de dagar som är livet: Bondedagböcker om arbete, resor och umgänge under 1800-talet (1991).
Det finns ett antal motsvarande undersökningar rörande dagens jordbrukare och deras arbetstidsfördelning, en av de bästa är Deltidslantbrukets struktur och betydelse 1988–89. Att skilja heltids- och deltidsjordbrukare är inte okomplicerat och beror på om man utgår från inkomst, arbete eller brukarens egen uppfattning (i mitten av 1980-talet fanns cirka 100 000 jordbruksföretag varav cirka 30 000 drevs av heltidsbrukare). Ett intressant faktum är att även brukare med heltidsarbete utanför gården kan utföra upp till ett halvtidsarbete på gården.
Deltidsjordbrukets relativa roll ökar. Det totala antalet deltidsföretag har sannolikt minskat något sedan 1960-talet (delvis beroende på definition), det rör sig kring 60 000 – 70 000, men den stora minskningen av antalet jordbruk utgörs av att antalet heltidsföretag minskat kraftigt. Detta kan också uttryckas som att inkomster av tjänst utanför jordbruket ökat särskilt sedan 1970-talet, se diagram i Sveriges Nationalatlas, Jordbruket 1992, s 97.
Engels lag, sid 19–22
Denna lag har faktiskt två uppslagsord i NE: ett under Ernst Engel och ett under Engels lag. Några exempel på lagens giltighet och på några undantag under perioden 1400-tal till 1600-tal ges i Shammas 1983. För livsmedelskonsumtionen i Sverige
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
omkring 1900 se Morell 2001 samt även mera översiktligt Myrdal 1991.
Rörande produktionsutvecklingen i det svenska jordbruket hänvisas till Det svenska jordbrukets historia 1–4 (1998-2001), samt det avslutande band 5 som beräknas komma år 2002.
Jordbrukarens inkomster, sid 22–26
Se vidare litteraturhänvisningar i Bilaga 1. Bland studier inom modern lantbruksekonomisk litteratur som söker komma ned på gårdsnivå skall främst de modelleringar som Lars Jonasson utarbetat nämnas, se t.ex. Agenda 2000 (Ds 1998:69 Jordbruksdepartementet).
Om bondens självexploatering i det äldre bondesamhället och hur detta förklaras med livsstil finns en stor teoribildning knuten främst till den ryske agrarteoretikern Tjajanov (se uppslagsord i NE). För likartade men också annorlunda förhållanden i det moderna jordbruket, se Flygare 1999. Jämför även utredningen om deltidslantbrukare som nämndes ovan.
Kollektiv betalningsvilja, sid 26–29
Se Bilaga 2. Det är möjligt att en omfördelning av EU:s jordbruksbudget i riktning mot miljöfrågor, bevarande av landskap med biologiska och kulturella värden samt struktur- och landsbygdsåtgärder skulle gynna Sverige. Men detta är inte självklart även om Sverige just nu tillhör de länder som har ett omfattande landsbygdsprogram.
Tanken om ett samhällsfördrag går tillbaka till det i sin tid banbrytande arbete Om samhällsfördraget som Jean-Jacques Rosseau publicerade 1762. Texten är dock för-demokratisk, dvs. han är misstänksam mot demokratiskt styre. Idag är vi eniga om att det är den utvecklade demokratiska processen som är sam-
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
hällsfördragets grund. Men kvar står från Rosseaus text att ett samhällsfördrag är en varaktig överenskommelse mellan samhällets medlemmar om hur de skall organisera sig som ett kollektiv.
Tanken att jordbrukspolitiken är ett samhällsfördrag har framförts tidigare, t.ex. av Haraldsson 1989, men då enbart i fördelningspolitisk mening, dvs. som en slags socialpolitik. Att det sociala kontraktet främst handlar om att minska konsekvenserna för den enskilde av politiska förändringar är en uppfattning som fortfarande framförs, t.ex. i Agenda 2000 (Ds 1998:69 Jordbruksdepartementet) s 80.
En annan diskussion rör kontrakt mellan staten och enskilda bönder rörande specifika uppdrag (t.ex. i Sverige tidigare Nolastöd och motsvarande stödformer som utvecklas i olika delar av Europa idag). Sådana enskilda överenskommelser kan dock enbart fotas i allmänna överenskommelser, jämför exempelvis Fahlbeck 1995.
Den ekonomiska modellen, sid 31–36
Utredningen av dagens nationalekonomi som den samhällsbärande vetenskapen (och därmed dess gemensamma ideologi som uttryck för den förhärskande) vore värt en särskild avhandling. Högmodiga uttalanden från ekonomer är inte sällsynta på tidningarnas ledarsidor och ekonomisidor. Beskrivningen av den ekonomiska modellen finner man i varje ordinär lärobok – om än givetvis utförligare.
Asplunds kritik finns på flera ställen i hans böcker, mest utförligt i 1991 s 87–99, 131; samt i 1992, s 67–87. I sistnämnda bok finns också en kritik av spelteorins förenkling.
En intressant kritik kommer från en av vår tids främsta och mest inflytelserika institutionella ekonomer, som menar att skicklighet i modellbyggande och hantering av de teoretiska verktygen inte är detsamma som skicklighet i att tolka verkligheten, Dahmén 1999.
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
Organisationens makt och samhällets inflytande, sid 36–42
Den främste förespråkaren för kopplingen mellan public choice och svensk jordbrukspolitik är Olof Bolin. Han har utarbetat denna ståndpunkt i många skrifter, exempelvis i Bolin 1991. En modifierad public choice modell, med hänsyn till nationella traditioner, framförs i en jämförelse mellan Tyskland, Frankrike, UK och Sverige i Schwag Serger 2001. För tanken om nyckelbesluten se Fahlbeck 2001.
Rörande den svenska historiska utvecklingen se band 4 och det kommande band 5 i Det svenska jordbrukets historia. Rörande LRF finns forskningsfronten i Rydén 1998, där också diskussionen om nazismen på landsbygden berörs. Rörande ”Bondeminnen” och efterkrigstidens rationalisering se Perlinge 1995. Att undersöka 1960-talets sega motstånd mot fortsatta nedläggningar är en angelägen forskningsuppgift.
Jag avser att återkomma med längre tidsperspektiv på nationsbildning och framväxten av statsförbund i annat sammanhang. Ett exempel på hur frågan behandlas ur ett svenskt lantbruksekonomiskt perspektiv finns i Rabinowicz m.fl. 2001. Huvudfrågeställning är där hur EU:s stöd till jordbruket skall avvecklas i samband med att ett antal nya stater inkluderas. Argument för en renationalisering och därmed minskning av stöden räknas upp: skatterna sänks, ”farm lobbies” är mot renationalisering, besluten tas lokalt, kostnaderna blir för höga med EU:s utvidgning. Dessa argument bör naturligtvis beaktas, men borde också ställas emot den komplexa samhällsstruktur som globaliseringen frammanar. En ökad internationell samverkan medför att olika beslutsnivåer preciseras och denna tydlighet kommer också att framhäva sambandet mellan olika beslutsnivåer från lokal till internationell nivå. Det är inte självklart att de kollektiva delarna av den nya typen av värdeproduktion helt kommer att kunna betalas på lokal nivå inom det statsförbund som EU utgör.
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
Styrmedel, sid 43–47
Den ekonomiska skolbildning som ligger närmast de betraktelsesätt jag här framför är inte den neoklassiska utan istället ”institutionell ekonomi”, som ser resursallokering som ett resultat av marknaden samt av politiska, legala och kulturella makt- och värdesystem.
Tredelningen marknad/etik/politik kan på ett mera allmänt och teoretisk plan sägas återgå på två sammanfogade indelningsgrunder. Den ena är kollektivt/individuellt, den andra förhandlingsbart/internaliserat. Marknaden är en pågående förhandling mellan individer (och kollektiv). Etiken kan betraktas som internaliserade handlingsmönster. Den politiska nivån är i hög grad ett uttryck för den kollektiva moralen, och därmed ligger i den politiska nivån också en långsiktighet och i viss mån internalisering av handlingsmönster. Att vi låter internalisera vissa handlingsmönster innebär omvänt att just dessa är centrala i den samhälleliga debatten.
En internalisering underlättar samhällets organisering. Medborgarna behöver inte tänka efter varje gång de utför vissa handlingar (t.ex. god jordbrukarsed eller ett måttfullt nyttjande av allemansrätten). Men kollektiva moralregler är inte detsamma som individens. Det kan till och med hos individen finnas en strävan efter att förbud införs för att individen själv skall kunna förmås sig att följa dessa regler – bilbälten är ett exempel. En sådan skillnad mellan det privata och det kollektiva är given. (Att jag framhäver staten som ”den” kollektiva nivån beror naturligtvis på dess dominerande position idag.)
Dessa teoretiska överväganden om styrmedel har således inte bara en ekonomisk utan också en moralfilosofisk sida. En skrift som resonerar kring förhållandet mellan individuell och kollektiv moral samt om vilken roll som information spelar för människors val är Utilitarianism and beyond 1982 (och i flera senare upplagor), med Amartya Sen och Bernard Williams som utgivare. I mycket är det Sens tankar som ligger till grund för denna skrift.
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
Exempel på den över tiden ökade samhälleliga komplexiteten och hur denna tar sig uttryck i olika former av samhälleliga överenskommelser ger Johnson & Earle (2000). Jag avser att utförligare återkomma till detta i annat sammanhang.
Politiska avvägningar och landsbygdsutveckling, sid 47–51
Utredningarna och propositionerna anges i texten.
Landsbygdsutveckling är ett politiskt honnörsord, och innefattar en hel del av den nya värdeproduktionen. Men som vetenskaplig kategori har begreppet två svagheter. Den ena är att dess vaghet – det kan innefatta och utesluta nästan vad som helst.
Den andra är att den innehåller ett tydligt normativt element, och man bör ställa frågan: ”vad är utveckling?” Det finns en avvägning mellan målet att behålla befolkning på landsbygden för att skapa en socialt godtagbar miljö, och målet att dessa landsbygdsbor skall skapa värdeproduktion för hela samhället. En översikt över delar av detta forskningsfält finns i Ceccato m.fl. 2000. Jämför Havnevik 2000 som sätter svensk landsbygdsutveckling i ett internationellt perspektiv. Tilläggas skall att landsbygdsutveckling innefattar all verksamhet på landbygden och inte bara den som är direkt relaterad till jordbruk och annan biologiskt baserad produktion.
Om landsbygdsutveckling relateras till den definition av värdeproduktion som jag här tar upp är det möjligt att man i begreppet skulle kunna inkludera sådan värdeproduktion på landsbygden som inte kräver särskilt tät befolkning. Upprätthållande av naturreservat är ett exempel. Ett annat exempel kan hämtas utanför Sverige. Det finns en motsättning mellan det önskvärda bevarandet av regnskog och möjligheter för de där omkring boende att producera ”food and fiber” för sin överlevnad. Detta leder över till ett av de stora framtida konfliktområdena mellan materiell produktion i tredje världen och de ökade
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
kraven på internationell lagstiftning om miljön. Vidare leder detta till frågor om världssamfundets legitimitet som sådant och då även till frågan om en rättvis fördelning av resurser, men då har jag lämnat de frågor som denna begränsade studie handlar om.
En föregående utredning av betydelse rörande svensk jordbrukspolitik är En ny livsmedelspolitik (Ds Jordbruksdepartementet 1989:63). Här drogs riktlinjer upp för den avreglering som följde, med minskade jordbruksstöd (innan EU-inträdet). Ett viktigt argument var att jordbruksstödet ledde till intensifiering vilket var negativt för miljön på slättbygden. Motåtgärden skulle huvudsakligen vara att upphöra med politisk styrning. Redan i denna utredning finns dock en öppning mot ett ökat stöd av annan värdefull verksamhet i jordbruket, som klumpas samman under ett ganska vagt ”miljömål”.
Internationell diskussion, sid 51–54
Att jag här endast anger ett fåtal exempel ligger i sakens natur, dessa är valda från de senaste åren och ger därför möjlighet till litteratursökning.
Arbetet med att sammanställa olika länderrapporter gjordes som underlag till den ovan nämnda Multifunctionality. Towards an analytical framework (2001). Sammanställningen presenterades av Abler 2001. Övriga skrifter och rapporter är i nämnd ordning: Romstad m.fl 2000; Werrij 2000; The peasant wedding report 2000. (Parantetiskt kan nämnas att jag gjort en kulturhistorisk analys av just denna av Bruegels målningar, se Myrdal 1994 s 37–40.)
Några exempel från en omfattande internationell diskussion under föregående årtionde är exempelvis The economics of landscape and wildlife conservation 1998 med alternativa värderingsmodeller och beräkningar av kostnader, och The environmental effects of reforming agricultural policies 1998 som tar upp olika länders reformer från mitten av 1980-talet, särskilt
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
avregleringar eller omregleringar till en ökad mängd miljö-riktade stöd istället för generella produktionsstöd, samt Vail, Hasund & Drake 1994 rörande betalningen för delar av jordbruk som inte är livsmedelsproduktion, med svensk miljövård som exempel.
Produktion 1/ Naturkontraktet, sid 57–58
Sällan framträder några åsikter extrema och renodlade, och när sådana framträder är de som regel ointressanta eftersom de vinner få anhängare. Det är betydligt intressantare att se på skrifter med stort genomslag men med vissa tyngdpunktförskjutningar.
I Sverige har Sverker Sörlins bok Naturkontraktet från 1991 kommit att spela en viktig roll för de som arbetar för ett stärkt naturskydd. Sörlin redovisar diskussionen och anknyter till internationella föregångare som t.ex. Carolyn Merchant. Han menar att talet om ett naturkontrakt är en metafor. Men i sin tolkning av denna metafor lägger han tankar som att ”naturen måste få sina rättigheter”.
En annan spridd åsikt av motsatt karaktär framförs av den franske filosofen Luc Ferry i Den nya ekologiska ordningen som kom 1992 (svensk översättning 1995). Han avvisar naturkontraktet som en dålig metafor, och menar till och med att en sådan tanke står i motsättning till humanismen. Han genomför en slags ”guilt by association”, och påpekar att nazisterna hade en omfattande djurskyddslagstiftning. Men också Ferry strävar mot mitten och erkänner att den rena antropocentrismen inte ger rättvisa åt vår tids känsla för naturen.
Jag håller mig programmatiskt i mitten och menar att människan levt med utnyttjande av och hänsynstagande till naturen så länge som hon kunnat påverka sin omgivning på ett avgörande sätt. Jag avvisar således föreställningar om särskilda judisktkristna tankemönster (”exploatering”) jämfört t.ex. med buddis-
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
tiska. Jag anser vidare att diskussionen om människovärdet har en helt annan kontext. En människas värde är en odelbar helhet.
Produktion 2/ Att mäta en ängs värde, sid 58–59
Lantbruksekonomer, inte minst i Sverige, har lagt ned ganska stor möda på att försöka identifiera vad människor i gemen är beredda att betala för t.ex. en viss mängd kulturlandskap, med hjälp av frågeformulär. Se t.ex. artiklar av Knud Per Hasund (Sverige) och Alex Dubgaard (Danmark) i den nyss nämnda The economics of landscape and wildlife conservation 1998. En del källkritiska problem analyseras, undersökningar från olika länder jämförs. Min kritik gäller inte undersökningarna som sådana utan snarare de anspråk dessa, om de används oreflekterat, ställer på att reellt värdesätta hur mycket rekreation eller kulturlandskap kan vara värt.
Istället bör mer av forskningen inriktas på de faktiska kostnaderna. Även lagstiftning kommer att medföra en omfördelning av resurser. Från djuromsorgens område har detta visats t.ex. vad gäller svenska grisar, se Andersson 2000.
Att mäta och bestämma produktion, sid 60–64
En översikt av samhällsstatistikens historia under 1600- och 1700-talet ges i Johannisson 1988. I Crosby 1999 förläggs genombrottet till 1200- och 1300-tal, men han talar snarare om att överhuvudtaget applicera matematik på materiell verklighet än om statistik. Crosby är också fixerad vid att försöka förklara västvärldens världsherravälde, och underskattar då matematikens utveckling i andra världsdelar. Exempelvis den kinesiska matematiken och statistiken var länge överlägsen den europeiska (stora tal, aritmetik, algebra, decimaler, negativa tal, osv.), se Needham 1969. Den kinesiska befolkningsstatistiken sträcker sig ned till före vår tideräknings början.
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
Skildringen av de ekonomiska idéernas historia och av den omgivande verklighetens förändring kan på varje punkt drivas så mycket längre. Ett exempel skall ges. I Magnusson 1999 redovisas merkantilismen som idéprogram. Han visar diskussionens spännvidd, olika författares motstridiga ståndpunkter och hur merkantilism i vid mening utvecklades inomteoretiskt, men också ofta utgick från konkreta frågeställningar i olika länder.
BNP och utmaningar mot BNP, sid 64–69
En sammanfattning av det stora ekonomisk-historiska projektet som rekonstruerat nationalräkenskaperna ges i Schön 2000, här finns också källkritiska övervägande och Schön ger på grundval av dessa siffror en mästerlig tolkning av Sveriges ekonomiska historia under de senaste två hundra åren.
En genomgång av BNP-begreppets historia och en alternativ beräkning, främst miljörelaterad, ges i Brännlund & Kriström 1998. De svenska välfärdsundersökningarna presenteras i Erikson 1993, den teoretiska bakgrund till den senaste ges i SOU 2000:3Välfärd vid vägskäl.
HDI-siffror hittar man t.ex. på nätet (www.undp.org/hdro/), men också i tryckta rapporter från organisationen Human Development Report Office. ISEW-kurvor presenteras exempelvis i The peasant wedding report 2000.
Amartya Sen, sid 69–70
En diskussion om de tankar Sen framför finns i flera artiklar i
The quality in life 1993. På svenska finns viktiga artiklar av Sen i tidskriften Ordfront magasin. Artiklar om hungersnöd och demokrati publicerades 1993 och 1996. I en intervju från 1999 av
Leif Ericson presenteras några av de viktigaste begreppen hos Sen, exempelvis ”capability”. I Sen 1999 utvecklas tankarna om ett utvidgat frihetsbegrepp.
Litteratur och kommentarer Ds 2001:68
Asplund och aspektseende, sid 73–74
En av Asplunds böcker som betytt mycket för denna text är:
Om undran inför samhället 1970 där aspektseende presenteras, samt de ovan anförda från 1991 och 1992 med kritiken mot den ekonomiska människan, ”homo oeconomicus”. Utbrändhet diskuteras i dessa senare böcker men mera utförligt i Asplund 1987.
Han tar också upp vår tids tendenser till accepterad mobbing mot den avvikande i Asplund 1989, också detta en märklig förutsägelse som idag slår in med mobbing-TV och uppmärksammad mobbing på arbetsplatser och i skolor.
Alternativt produktionsbegrepp – arbete, sid 76–77
Genom betoningen av arbetet kan jag i viss mån ”anklagas” för att återvända till den sedan länge övergivna arbetsvärdeläran. Men dels har ”arbetet” inte försvunnit som ekonomisk kategori, det finns kvar som en av de grundläggande ”produktionsfaktorerna”. Dels talar jag om ett produktionsbegrepp som skall vara anpassat till flera perioder.
I självhushållets ekonomi blir arbetstiden en av de avgörande knapphetsfaktorerna. Vårt samhälle genomsyrat av marknaden och av penningtransaktioner tycker sig ha funnit en ekvivalent så att man kan avlägsna sig från mätningar av arbetstid som en grundläggande resurs och enbart mäta i pengar. Men redan nu och sannolikt än mer i framtiden kommer behovsspektrats utformning inte att vara på samma sätt självklart beräkningsbart och omvandlingsbart till pengar. Sannolikt kommer därför andra mått för värderingar av människors behov (inklusive deras altruistiska hänsynstagande till framtida generationer, etc.) att utvecklas på en mera teoretisk nivå. Det rudimentära förslag jag givit kommer säkerligen att överges, men jag är övertygad om att mängden arbete som mått inte bara har en historisk betydelse (för att exempelvis jämföra jordbruket på medeltiden med idag) utan också har en betydelse för värderingar av insatser inom
Ds 2001:68 Litteratur och kommentarer
jordbruket i framtiden. Människors arbetstid kommer att förbli en begränsande faktor när nya krav ställs på den biologiska produktionen.
Arbetsbegreppet måste dock problematiseras betydligt mer än vad arbetsvärdeläran tillåter och kopplingen mellan arbete och samhälleliga behov kommer att bli avgörande. Eftersom behoven alltid tenderar att vara oändliga (oavsett om de formuleras kollektivt eller privat) blir bristen en viktig kategori.
Alternativa produktionsbegrepp – behov, sid 80–86
Det alternativa produktionsbegreppets koppling mellan arbete och behov leder till att inte bara teknikens och produktivitetens historia sätts i fokus, utan också behovsutvecklingens historia.
Citaten från Aristoteles är ur den svenska översättningen av
Den nikomachiska etiken, sid 36 respektive 24.
Rörande den tidiga medeltidens stora satsningar på offentlig produktion och senmedeltidens på individuell tillfredställelse, se Myrdal 1999. I en viktig uppsats har Johan Söderberg tagit upp vad han kallar ”guldkantens ökande betydelse” genom historien.
Söderberg hänvisar också till att redan Adam Smith, i den berömda bokens sista kapitel (sid. 693 i den upplaga jag har från 1871) påpekade att varje samhälle har en socialt godtagbar lägsta standard, men att detta varierar och ändrar innehåll genom historien.
Därmed framträder två olika bottennivåer. Den ena är de som är allmängiltiga och fysiska – att inte svälta eller frysa (den fasta marken). Den andra är de samhälleligt bestämda där en viss nivå av minsta standard anses som det acceptabla. Den sistnämnda är i sig en del av behovsspektrats förändring.
7. Litteraturförteckning
Abler, David. 2001. A synthesis of country reports in jointness
between commodity and non-commodity outputs in OECD agriculture. Workshop on multifunctionality 2–3 July 2001.
OECD. Paris
Alla de dagar som är livet: Bondedagböcker om arbete, resor och
umgänge under 1800-talet 1991. Stockholm
Andersson, Hans. 2000. ”Hur påverkas ekonomin i svensk gris-
köttproduktion vid olika teknik och djurmiljö.” Kungl. Skogsoch Lantbruksakademiens tidskrift 2000:14. Vad är den svenska djuromsorgen värd? Andersson, Åke E, Fürth, Thomas & Holmberg, Ingvar. 1997.
70-talister. Om värderingar förr, nu och i framtiden. 2:a uppl.
Stockholm Aristoteles. 1988. Den nikomachiska etiken. Göteborg Asplund, Johan. 1970. Om undran inför samhället. Uppsala Asplund, Johan. 1987. Det sociala livets elementära former.
Göteborg Asplund, Johan. 1989. Rivaler och syndabockar. Göteborg Asplund, Johan. 1991. Essä om Gemeinschaft und Gesselschaft.
Göteborg Asplund, Johan. 1992. Storstäderna och det forteanska livet.
Göteborg Bolin, Olof. 1991. ”Public choice och jordbrukspolitiken”.
Statens jordbrukspolitik under 200 år. Stockholm
Brännlund, Brunar & Kriström, Bengt. Miljöekonomi. 1998. Stockholm
Litteraturförteckning Ds 2001:68
Ceccato, Vania, Persson, Lars Olof & Westholm, Erik. 2000.
Kungl. Skogs- och lantbruksakademiens tidskrift 2000:11. Forskning om och för landsbygds- och glesbygdsutveckling. Kunskapsöversikt 2000.
Crosby, Alfred W. 1999. Att mäta verkligheten. Europa 1250–
1600. Stockholm
Dahmén, Erik. 1999. ”Fångenskap i redskapsboden?”. Kungl.
Vitterhets Historie och Antikvitets Akademiens Årsbok 1999 Deltidslantbrukets struktur och betydelse. Delrapport 1–2. 1988–
89. Stockholm
Det svenska jordbrukets historia 1–4. 1998-2001. Stockholm
Ds 1989:63 Jordbruksdepartementet. En ny livsmedelspolitik Ds 1998:69 Jordbruksdepartementet. Agenda 2000 – några kon-
sekvenser för svenskt jordbruk
Ericson, Leif. 1999. ”Amartya Sen. Intervju” Ordfront magasin
1999:4
Erikson, Robert. 1993. ”Descriptions of inequality. The Swedish
approach to welfare research.”. The quality of life. 1993. Oxford Fahlbeck, Erik. 1995. ”A transaction cost approach to an
efficient provision of cultural landscape”. Agricultural policy and the countryside. Proceedings from the Holmenkollen Park workshop, December 8–9, 1994. Ås Fahlbeck, Erik. 2001. Den internationella spannmålshandelns
politiska ekonomi. Stencil. Institutionen för ekonomi, SLU.
Uppsala Ferry, Luc. 1995. Den nya ekologiska ordningen. Stockholm Flygare, Iréne. 1999. Generation och kontinuitet. Familjejord-
bruket i två svenska slättbygder under 1900-talet. Uppsala Glesbygdsverket: Årsbok 2000 Glesbygdsverket: Årsbok 2001
Haraldsson, Ingemar. 1989. Att bryta ett samhällskontrakt med
den individuelle bonden. Stockholm
Havnevik, Kjell. 2000. Sustainability and local dynamics in a
global context. Rural development in Sweden. Stencil. Inst. för landskapsplanering, SLU, Uppsala
Ds 2001:68 Litteraturförteckning
Johannisson, Karin. 1988. Det mätbara samhället. Statistik och
samhällsdröm i 1700-talets Europa. Stockholm
Johnson, Allen W. & Earle, Timothy. 2000. The evolution of
human societies. From foraging groups to agrarian state.
Stanford, California
Jordbruket. 1992. Sveriges Nationalatlas. Stockholm Kan hela Sverige leva? Scenarier för länens befolkningsutveckling
till år 2030. 2000. Landstingsförbundet, Stockholm
Magnusson, Lars. 1999. Merkantilism. Ett ekonomiskt tänkande
formuleras. Stockholm
Morell, Mats 2001. Jordbruket i industrisamhället. (Det svenska
jordbrukets historia 4). Stockholm
Multifunctionality: A framework for policy analysis. 1998. Stencil.
OECD, Paris
Multifunctionality. Towards an analytical framework. 2001.
OECD, Paris Myrdal, Janken. 1991. ”Jordbruksutvecklingens nya riktning”.
Fataburen 1991.
Myrdal, Janken 1994. ”Medeltidens vardagsliv”. Bryta, bygga, bo.
Stockholm Myrdal, Janken. 1999. Jordbruket under feodalismen. (Det
svenska jordbrukets historia 2). Stockholm Myrdal, Janken. 2001. ”Berättelser om vår egen tid?”. Framtider
2001:4 Needham, Joseph. 1969. The grand titration. Science and society
in China and the West. London
Nygren, Ola & Persson, Lars Olof. 2001. Befolkningsutveck-
lingen fram till år 2010 och därefter – prognoser för Sveriges lokala arbetsmarknader. (Rapport 19 från Regionalpolitiska utredningen). Stockholm
Perlinge, Anders. 1995. Bondeminnen. Stockholm Rabinowics, Ewa, Thomson, Kenneth & Nalin, Evald. 2001.
Subsidiarity, the CAP and EU enlargement. Lund
Romstad, Eirik, m.fl. 2000. Multifunctional agriculture.
Implications for policy design. Ås
Litteraturförteckning Ds 2001:68
Rosseau, Jean-Jacques. Om samhällsfördraget eller statsrättens
grunder. 1996 1762. Stockholm
Rydén, Reine 1998. ”Att åka snålskjuts är icke hederligt”. De
svenska jordbrukarnas organisationsprocess 1880–1947.
Göteborg Schwag Serger, Sylvia: Negotiating CAP reform in the European
Union – Agenda 2000. Lund
Schön, Lennart. 2000. En modern svensk ekonomisk historia. Till-
växt och omvandling under två sekel. Stockholm
Sen, Amartya. 1993. ”Hungersnöd och frihet.” Ordfront magasin
1993:2
Sen, Amartya. 1996. ”Ingen behöver svälta”. Ordfront magasin
1996:5
Sen, Amartya. 1999. Development as freedom. Oxford Shammas, Carole. 1983. ”Food expenditures and economic well-
being in Early Modern England”. Journal of Economic
History 1983.
Smith, Adam. 1871 (1776). An inquiry into the nature and causes
of the wealth of nations. London
Söderberg, Johan. (Under utgivning). ”Att studera konsumtio-
nen. Om långa linjer i tänkandet”. Ekonomi i samhället. Sörlin, Sverker. 1991. Naturkontraktet. Om naturumgängets idé-
historia. Stockholm
SOU 1997:74. EU:s jordbrukspolitik, miljön och regionalutveck-
ling
SOU 1997:167. En livsmedelsstrategi för Sverige SOU 1999:78. Jordbruk och miljönytta SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. (Delbetänkande av
Kommittén Välfärdsbokslut). SOU 2000:87. Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande
The economics of landscape and wildlife conservation.1998. New
York
The environmental effects of reforming agricultural policies. 1998.
OECD. Paris
The quality of life. 1993. Oxford
Ds 2001:68 Litteraturförteckning
The peasant wedding report: An economic-ecological analysis of the
transition to sustainable agriculture in an age of globalisation. 2000. Amsterdam Utilitarianism and beyond. 1982. Cambridge & Paris
Vail, David, Hasund, Knut Per & Drake, Lars. 1994. The
greening of agricultural policy in industrial societies. Swedish reforms in comparative perspective. Ithaca, New York
Werrij, P. A. T. J. 2000. ”Multifunctional agriculture. A Dutch view”. Kungl. Skogs- och lantbruksakademiens Tidskrift 2000:7.
Agriculture and society
Bilaga 1
Bönder, sommargäster och pengarna däremellan
Gustav Olsson
Inledning
I den följande texten kommer jag att försöka belysa hur få jordbruksföretag som skulle behövas för att producera den nuvarande kvantiteten livsmedelsråvara med mindre arbetsintensiv teknik. Jag kommer också att göra en sammanställning av jordbrukssektorns intäktskällor. En sådan sammanställning kan visa hur stor andel av jordbrukssektorns, och därmed indirekt av den genomsnittlige jordbrukarens, intäkter som i dag utgörs av stöd. Den kan också visa hur stor betydelse jordbrukets multifunktionalitet har redan i dag. (Se Janken Myrdals huvudtext för definition av begreppet multifunktionalitet.) Dessutom presenteras en skiss av befolkningsfördelningen i Sverige under juli månad som ett försök att mäta konsumtionen av denna multifunktionalitet.
En fullständig sådan redogörelse kräver mer omfattande studium än vad som har varit möjligt inom ramen för föreliggande arbete. Syftet med den följande texten är alltså inte att presentera en fullständig undersökning utan att indikera var resultaten av en sådan undersökning skulle hamna och förhoppningsvis att även lyfta fram några av de frågeställningar som kan vara av intresse att studera vidare.
Bilaga 1 Ds 2001:68
Minsta antal bönder för föda och fibrer
De traditionella privata nyttigheter som produceras av jordbruket är livsmedelsråvaror. Den bonde som använder den modernaste produktionstekniken för detta kan spara resurser i form av både arbete och kapital. Genom att inom varje gren av jordbruket bedöma hur mycket livsmedel den av dagens gårdar som använder den minst arbetsintensiva kända tekniken kan producera går det få en uppfattning om hur få lantbruksföretag vi skulle behöva om tekniken anammades av samtliga. Jag har valt att göra överslagsberäkningar för mjölkproduktionen, växtodlingen och köttproduktionen. Man skulle kunna göra motsvarande överslag för fläskproduktion, äggproduktion och andra produktionsgrenar men det är antagligen inte nödvändigt för att skapa sig en skissartad uppfattning om jordbrukssektorn som helhet.
Dagens produktion av livsmedelsråvara används som riktmärke i resonemangen kring potentiella rationaliseringsmöjligheter vad beträffar arbetskraftsåtgången. Skulle efterfrågan inom eller utom landet komma att förändras påtagligt blir det givetvis motsvarande förändring i det antal bönder som krävs för att producera den efterfrågade kvantiteten.
I dagens Sverige produceras ungefär lika mycket mjölk som den nationella mjölkkvoten om 3 300 000 ton. En ko som är lite bättre än genomsnittet kan producera ca 10 ton mjölk om året. Kvoten skulle alltså motsvara produktionen från 330 000 kor. En stor, men inte på något sätt ovanlig besättning, kan omfatta 220 kor. Sammantaget skulle det betyda att 1 500 mjölkkobesättningar kan producera hela Sveriges behov av mjölk. Avslaktningen från mjölkproduktionen skulle kunna vara 30 000 ton kött om man räknar med att en knapp tredjedel slaktas om året och att de har en slaktvikt på 300 kg.
Om man sedan gör det riktigt enkelt för sig skulle man kunna anta att de ovanstående mjölkkobesättningarna skulle komma att motsvaras av specialiserade tjuruppfödare som föder ungtjurar eller stutar till slakt. 330 000 kor ger 165 000 tjurkalvar om året.
Bilaga 1
Om de föds upp till knappa två års ålder skulle det motsvara 1 000 besättningar om 300 djur. Med en slaktvikt kring 300 kg skulle det innebära ca. 50 000 ton om året. Till det måste komma ett antal specialiserade köttdjursbesättningar för att klara dagens produktion av 140 000 ton kött. Kanske motsvarar det ytterligare 1 000 företag.
Spannmålsproduktionen i Sverige är i dag ca 5-6 miljoner ton som produceras på en areal av 1 200 000 hektar. En inte ens särskilt långt driven rationalisering skulle kunna innebära att motsvarande skörd togs på de mest produktiva 800 000 – 1 000 000 hektaren av dessa. Jag har valt att betrakta skördetröskan och skördesäsongen som de absoluta flaskhalsarna i produktionen och bedömer att när maskinparken väl blivit utbytt till de modernaste tröskor som finns i dag skulle en gård med en tröska kunna bruka 400–500 hektar. För att upprätthålla dagens spannmålsproduktion skulle det alltså räcka med 2 000 jordbruksföretag med den arealen.
I sammanhanget bör man nog nämna att växtodlingens av naturen givna förutsättningar i Sverige troligen gör att man kommer att få en annan utveckling. Växtodlingsföretaget kräver i stort sett all arbetsinsats under sommarhalvåret och framför allt under sådd och skörd. Det lämpar sig därför i många fall att sköta på deltid. Eventuellt kommer en betydande del av spannmålen att produceras i företag som helt eller delvis är av fritidskaraktär men det kan också bli så att den stora delen av spannmålen produceras av ett fåtal specialiserade växtodlingsföretag med sådan grödsammansättning och sådant sortval som gör den faktiska växtsäsongen så lång som möjligt.
Resonemangen skulle kunna föras vidare till att omfatta andra produktionsgrenar men riktningen är ändå entydig. Vid en storleksrationalisering baserad på den i dag kända tekniken ser man att endast ett fåtal av dagens 80 000 jordbruksföretag skulle behöva finnas kvar för att upprätthålla en livsmedelsproduktion motsvarande dagens. Under november 2000 kunde man läsa rubriken ”10 000 bönder klarar maten” i lantbrukspressen. (Undersökningen presenterades bl a i ATL i november 2000.)
Bilaga 1 Ds 2001:68
Där refererades resultat från Nils Åke Espert vid Landshypotek Skåne som gick ut på att 10 000 bönder skulle kunna producera livsmedel för 10 000 000 människor inom en snar framtid. Siffran 10 000 verkar inte alls orimlig i relation till ovanstående diskussion om mjölk, kött och spannmålsproduktionen. Om man vill föra tanken vidare räcker det med att fundera kring hur mycket av t ex spannmålsproduktionen som skulle kunna ersättas med import utan att man för den skull finge dyrare livsmedel.
Det kan också vara intressant att referera vad Markel Sundeen kommer fram till i sitt examensarbete ”Den långsamma strukturomvandlingen”. Där ställs frågan varför man inte ser strukturomvandlingen gå fortare när det verkar finnas goda ekonomiska skäl för att gårdar som inte ger full försörjning för sin innehavare slås samman till större enheter. Av olika skäl visar man i arbetet att det ofta är först i samband med generationsskiften som försäljning av en gård blir aktuell. Det i sin tur innebär att strukturomvandlingen i hög grad kommer att styras av demografiska faktorer. Om omloppstiden i generationer exempelvis sätts till 20 år kan tillväxttakten i medelareal aldrig bli högre än 5,3 %. Det finns helt enkelt en mängd faktorer utöver produktionstekniken som förefaller styra hastigheten i strukturomvandlingen.
Att mäta produktionens värde
Efter att ha skisserat en tänkbar utvecklingslinje för baslivsmedelsproduktionen inom jordbrukssektorn kan det vara dags att göra en sammanfattning av värdet på jordbruksproduktionen i Sverige och de problem som finns i att värdera den. Även om det finns exakta uppgifter om produktionens storlek är det inte alls lika självklart vad den är värd i pengar. Den osäkerheten beror i mycket på de olika direkta eller indirekta stöden som kommer sektorn till del. De priser som bonden får för sin produkt är i många fall högre än priserna skulle vara på en fullstän-
Bilaga 1
digt avreglerad marknad. Det beror dels på direkta stöd som betalas ut och dels på regleringar, kvoter m. m. som påverkar prisnivån. Man kan ändå på olika sätt försöka skapa sig en uppfattning om stödnivån genom att relatera olika mått till varandra.
Det samlade värdet av jordbrukets produktion av livsmedelsråvara var 1999 ungefär 23 000 miljoner kronor. Det är summan av jordbrukssektorns intäkter för vegetabiliska och animaliska produkter enligt jordbruksverkets sektorskalkyl. Sektorskalkylen är en statistisk sammanställning där hela det svenska jordbruket behandlas som ett företag. Det innebär att intern omsättning av t ex fodersäd och grovfoder inte redovisas. Det som redovisas är alla intäkter från produktion till avsalu och naturaförbrukning. I den nya beräkningsmetod som används fr.o.m. 2001 räknas bruttovärdet av fodersäd och dessutom bruttovärdet av grovfoder. Det innebär att sektorns intäkter blir större än i den gamla sektorskalkylen. Motsvarande värde blir nu nära 33 000 miljoner kronor. Omsättningen av foderspannmål och grovfoder inom sektorn står för den stora delen av skillnaden mellan de två sätten att räkna.
Till intäkterna från produktionen av livsmedelsråvara kommer direktutbetalningar av jordbruksstöd, miljöersättningar och kompensationsbidrag som är ungefär 7 000 miljoner kronor. (Siffran gäller 1999, under 2001 är totala stödet i stället nära 8 500 miljoner kronor. Det beror i huvudsak på att det nya miljö- och landsbygdsprogrammet börjat gälla. Se vidare Statens jordbruksverk EU-stöd till jordbruket för respektive år, samt även Bilaga 2.) Där ingår både direkta och indirekta stöd. Beroende på om man relaterar stödsumman till 23 000 miljoner eller till 33 000 miljoner blir andelen av jordbrukssektorns intäkter som är stöd mellan 18 och 23 %. Det är svårt att avgöra vilket som är rimligare. Den stora skillnaden är som sagt om intäkterna från det foder som aldrig lämnar sektorn räknas in eller inte. Eftersom procentsatserna inte skiljer sig åt så mycket kan man kanske avrunda till en femtedel och gå vidare till andra mätmetoder och de resultat de ger.
Bilaga 1 Ds 2001:68
De rådande priserna inom jordbrukssektorn är i hög grad påverkade av jordbrukspolitiken. Interventionspriser men även produktionskvoter och tullskydd m.m. gör att de priser som bonden får för sin produkt ofta är högre än de skulle ha varit på en fri marknad i jämvikt. Det innebär i praktiken ytterligare en form av stöd till jordbrukssektorn. Även om inga pengar betalas ut innebär de politiska ingreppen att bonden får större intäkter än han annars skulle ha fått. För att få en riktig uppfattning om stödnivåerna bör man alltså räkna in även det.
Inom OECD har man utvecklat begreppet PSE som står för Producer Support Estimate (tidigare Producer Subsidy Equivalent) som ett sätt att uttrycka den totala nivån på jordbruksstöden i ett land. PSE är det monetära värdet av samtliga överföringar till producenterna – direkta och indirekta – och inkluderar alltså även det stöd som uppkommer genom priser som är högre än jämviktspriserna. Det uttrycks i miljoner kronor, dollar eller valfri valuta. För att underlätta jämförelser brukar man oftast använda begreppet PSE-procent i stället. Det är det totala stödet (PSE-talet) uttryckt som procent av sektorns totala intäkter. Sedan Sverige gick med i EU ingår vi i OECD:s beräkning för EU och EU:s PSE-procent är 40–45%. Den andel av sektorns intäkter som är stöd blir med det sättet att räkna alltså nästan dubbelt så stor som direktutbetalningarna indikerar.
PSE ger visserligen möjlighet att studera det implicita stöd som finns i form av regleringar utöver direktutbetalningarna men är ändå inte helt okomplicerat. Idén är att jämföra den rådande intäktsnivån med den hypotetiska intäktsnivå som skulle råda på en avreglerad marknad i balans. Normalt använder man världsmarknadspriserna som mått på detta men eftersom världsmarknadspriserna sannolikt skulle komma att stiga om alla länder avreglerade sin jordbruksmarknad innebär det att skillnaden mellan rådande priser och de hypotetiska priserna överskattas. För en produkt som mjölk finns i princip inget världsmarknadspris att relatera till eftersom den internationella handeln med mjölk sker efter att den förädlats till pulver eller smör. Det är alltså inte helt oproblematiskt att relatera den
Bilaga 1
rådande prisnivån till världsmarknadspriset men PSE-procenten ger trots det en indikation om jordbrukspolitikens värde för svenska bönder.
Utöver PSE finns också WTO:s beräkningsmodell AMS (Aggregate Measurement of Support) som också är en sammanräkning av stöd men som inte inkluderar vissa stödformer – bl a arealersättningen och trädesersättningen. Dessutom kan stödnivån uttryckas som MPS (Market Price Support) som är ett värde på skillnaden mellan inhemska priser och världsmarknadspriser. MPS är alltså bara ett mått på prisskillnader som uppkommer till följd av jordbrukspolitiken och inkluderar inte direktutbetalningar som arealersättningar m.m. PSE-procenten är mer allomfattande än de båda metoderna.
Den sortens metoder att beräkna stödnivåer – som procent av priser – innebär att man relaterar stödnivån till en viss prisnivå. Som följd av det kommer stödprocenten att fluktuera om priserna fluktuerar. De olika stödformerna inom olika produktionsgrenar betyder dessutom att ökad eller minskad produktion inom en gren – t ex nötkött – påverkar den sammanlagda stödprocenten. På det sättet kan stödnivån ändras även om stödbestämmelserna är oförändrade. Man kan alltså inte räkna med att få ett exakt tal för stödnivån vid en viss given sammansättning av stödbestämmelser.
Förutom från de ovan refererade intäktskällorna får jordbruket också intäkter från ”nya” källor som hästnäring, turism och gårdsbutiker. Det är svårt att bedöma värdet av den produktionen eftersom den inte redovisas i den gängse statistiken. Det är inte heller självklart hur mycket ”ny” produktion och hur mycket traditionell produktion av livsmedelsråvara som ett företag måste ha för att kunna räknas till jordbrukssektorn eller vad som ska räknas till den ”nya” produktionen. Jag har valt att använda hästnäring och turism som exempel på ”ny” verksamhet samt material från Hästpolitiska utredningen och från Lantbrukarnas riksförbund för att bedöma verksamhetens omfattning.
Bilaga 1 Ds 2001:68
Hästar beräknas bidra med 1 300 miljoner kronor till jordbrukssektorns inkomster. Det är nästan lika stort bidrag till sektorsinkomsten som produktionen av sockerbetor och fabrikspotatis. Hästar och hästhållning utgör jordbrukets tredje viktigaste inkomstkälla. Hästnäringen som helhet omsätter 18 000 miljoner kronor (därav kommer 10 000 miljoner på totoverksamhet). Sju procent av hela omsättningen och sexton procent av omsättningen utöver toto kommer alltså jordbrukarna till del. Det är inte någon särskilt stor andel och man kan antagligen tänka sig att det finns en viss utvecklingspotential för hästar som en del av jordbrukets inkomster.
En annan form av diversifiering är den växande gårdsturismen. Precis som den driftige Karlsson i Hemsöborna har vissa av dagens jordbrukare valt att komplettera sin verksamhet med uthyrning av sommarstugor, övernattningsrum eller närliggande upplevelseverksamhet. Verksamhetens omfattning varierar från tillhandahållande av ett rum till att innefatta hela upplevelsekomplex med jakt, ridning och konferensverksamhet.
En del av de jordbrukare som har uthyrning av rum som kompletterande verksamhet är anslutna till LRF:s varumärke ”Bo på lantgård”. Varumärket garanterar viss standard på gemensam katalog och hemsida. ”Bo på lantgård” har ungefär 500 anslutna lantbruksföretag och de företag som är anslutna har sammanlagt cirka 150 000 gästnätter om året. Enligt uppgift motsvarar en övernattning 175 kronor och sammantaget omsätter alltså enbart övernattningsdelen av verksamheten nära 30 miljoner kronor. Till detta måste man också lägga intäkter från sådan verksamhet som är direkt anknuten till övernattningarna som servering, båtuthyrning, fiske m. m.
Det är alltså svårt att bedöma jordbrukets inkomster från turismverksamheten som helhet. Även om man antar att det på varje företag anslutet till ”Bo på lantgård” finns två som inte är det och att man omsätter fem gånger så mycket pengar på aktiviteter i anslutning till övernattningarna som på själva övernattningarna blir totalsumman inte mer än 500 miljoner kronor. Det kan endera betyda att turismverksamhet är en ganska liten del av
Bilaga 1
jordbrukarnas intäkter eller att det finns en stor outnyttjad potential i den. Man bör också ha i åtanke att alla sommargäster och landsbygdsturister antagligen utgör en bas för en ganska omfattande entreprenadverksamhet. Lantbrukare kan tänkas hjälpa till med körslor och andra tjänster. Det är inte otroligt att det finns en viss grad av informell ekonomi med tillfälliga eller permanenta landsbygdsbor som inte är bönder som konsumentbas.
I tabellen nedan sammanfattas de ungefärliga talen för några verksamheters andel av jordbrukssektorns intäkter. Som synes är en del av dem ganska grova skattningar men de ger ändå en uppfattning om relativ vikt av olika produktionsgrenar. Siffrorna avser miljoner kronor.
Livsmedel Vegetabilier 5 000 (el 15 000) Animalier 18 000 Summa 23 000 (el 33 000)
Direktbidrag 7 000
Ny verksamhet (exempel) Turism 30-500 Hästar 1 300
Jordbrukssektorns intäkt kan på ovanstående sätt beräknas till 30–45 miljarder kronor beroende på hur man räknar det foder som förbrukas inom sektorn och på hur stor man bedömer att den nya verksamheten är samt hur stor del av den som är kopplad till jordbruket. Stödnivåerna kan beräknas till 7–15 miljarder beroende på hur man bedömer den form av ”dolda” stöd som diskuterats tidigare i texten. En någorlunda välgrundad skattning skulle kunna vara att 50–60 procent av sektorns intäkter kommer från livsmedelsproduktion, 30–40 procent kommer från stöd och 5–15 procent kommer från ”ny” verksamhet.
Bilaga 1 Ds 2001:68
Att mäta konsumtionens storlek
Om det nu finns ett underförstått samhällskontrakt inom jordbrukssektorn kan det vara relevant att försöka studera hur skattebetalarna/konsumenterna utnyttjar den ”nya produkt” som de via skattsedeln köper av jordbruket. Eftersom det inte finns några direkta mätmetoder eller direkt statistik är man tvungen att försöka studera det indirekt. Ett mått skulle kunna vara hur många människor som tillbringar tid på landet under sin semester.
Norrtälje kommun är en av de svenska kommuner som har allra flest sommarturister och som därmed också har en genomtänkt metod för att beräkna mängden sommarturister. Där bedömer man att befolkningen ökar från normala 52 000 till ungefär 250 000 under juli månad. Man gör bedömningen genom att sammanställa statistik för antalet turistövernattningar i kommunen och för antalet fritidshus. Genom att anta att ett fritidshus under högsäsongen bebos av i medeltal 3 personer får man ett värde för den faktiska folkmängden i kommunen under juli månad.
Ungefär 640 000 hus i Sverige är taxerade som fritidshus. Dessutom räknar SCB med att det finns ytterligare omkring 40 000 byggnader som används som fritidshus. Av dessa används ca 10 % för permanentboende men å andra sidan finns ett ”betydligt större” antal småhus som är taxerade som permanentboende utan att någon är fast bosatt där. Om man räknar med 3 personer per egentligt fritidshus under högsäsongen skulle det innebära att 2 000 000–2 500 000 personer tillbringar tid på landsbygden.
Mälardalen, Göteborgsregionen och området runt Siljan är de fritidshustätaste regionerna. Dessutom finns ett band utmed kusterna med många fritidshus. Det är närheten till befolkningscentra och kustområdenas höga rekreationsvärde som återspeglas i den statistiken. Om man studerar antalet fritidshus per fast boende i stället för antalet per ytenhet blir bilden lite annorlunda. De län som har fler än flest fritidshus per invånare är
Bilaga 1
Kalmar, Gotlands, Dalarna, Jämtlands och Västerbottens län (0,11/invånare eller mer). Då är det de klassiska turistområdena Öland, Gotland, Siljan och Fjällen som ger genomslag.
Antalet övernattningar under juli månad är sammanlagt 3 600 000, därav är 1 000 000 utlänningar som antagligen måste räknas som att de inte betalar jordbrukssubventioner. Visserligen görs 700 000 övernattningar av andra EU-länders medborgare och de är faktiskt med och betalar för det svenska jordbruket eftersom jordbrukspolitiken är gemensam för unionen. I sammanhanget väljer jag att bortse från dem eftersom de främst besöker Stockholm och Göteborg och i mindre grad utnyttjar landsbygden. Summan övernattningar av svenskar under juli månad är alltså 2 600 000. Man kan anta att det motsvarar i storleksordningen 1 000 000 individer eftersom man i genomsnitt tillbringar mer än en natt i följd på hotell eller camping.
Den geografiska fördelning visar att storstadslänen samt Dalarnas och Kalmar län har flest övernattningar. Om man ser på antalet övernattningar per fast bosatt får man en bild som liknar den för fritidshus. Kalmar, Gotland, Dalarna och Jämtlands län har fler än 0,3 övernattningar per bofast. Bilden av hur landsbygden utnyttjas blir alltså likartad oavsett om man använder fritidshus eller turistövernattningar som indikator. Det är storstadsområden som leder i absoluta tal och det är de stora öarna samt Siljans- och Storsjöbygden som leder relativt folkmängden. Med undantag för de mest intensiva slättområdena stämmer detta rekreationsmönster ganska väl med var man finner jordbruksbygderna. Den levande landsbygden är sannolikt utnyttjad för sommarrekreation och den utnyttjas under juli av ungefär varannan svensk (bofasta plus besökare).
Det är viktigt att ta hänsyn till den stora osäkerhetsfaktorn i det absoluta antalet personer som finns på landet under högsäsong. Personer som tillbringar tid i ett läns största stad ger samma utslag i statistiken som den som tillbringar till i jordbrukslandskapet och personer som tillbringar tid i jordbrukslandskapet under andra månader än juli syns inte alls. Det finns
Bilaga 1 Ds 2001:68
alltså tendenser till att antalet personer både överskattas och underskattas med den här typen av indirekt mätmetod. Den geografiska spridningen till jordbruksbygd och mellanbygd med vissa reservationer är däremot säkrare. Det man bestämt kan säga är att skattebetalaren i gemen faktiskt tillbringar tid på landsbygden och man kan antagligen misstänka att han därmed konsumerar produkten ”levande landsbygd / rikt odlingslandskap”.
När man studerar förhållandena under en enda månad får man inte hela bilden. Man ser inte vintrarnas fjällturism och man ser inte heller hur många som reser från landet till storstäderna. Sveriges turistråd bedömer t ex att det under sommarmånaderna går en lika stor befolkningsström till storstäderna som från dem, så att nettoströmmen nästan blir noll. Den typen av felkällor är inte så viktig eftersom det man vill studera är det absoluta utnyttjandet av landsbygden – inte hur stor andel av rekreationen som sker på landet utan hur stor del av de som är med och betalar för jordbruket som utnyttjar dess ”mjuka värden/den nya produkten”.
En annan svaghet med mätmetoden är att varje individ räknas lika. En person som åker ut till sommarstugan med det uttalade syftet att njuta av kulturlandskapet måste rimligen anses konsumera mer "ny produkt” än en som åker ut på landet för att göra något som precis lika gärna kunde gjorts i stan – t ex att övernatta på vägen mellan två möten e dyl. Detta förutsätter förstås att den andre hypotetiske personen inte värderar en övernattning på landsbygd högre just för att den är på landsbygd. Skulle man få en helt riktig bild av hur skattebetalarna konsumerar landsbygd vore man tvungen att vikta besöksstatistiken på något vis – sannolikt genom någon form av intervjuundersökning som grund. Om man antar att summan personer som reser ut till landsbygden utgör ett närmevärde för konsumtionen av landsbygd ger den skisserad mätmetoden troligen värden som är relevanta med som måste användas med viss reservation.
Bilaga 1
I framtiden bedöms den andel av befolkningen som lever i storstadsområdena Malmö, Göteborg och Stockholm öka till att utgöra nära 50 % av den sammanlagda befolkningen. Det kommer rimligen att innebära att den storstadsnära landsbygdens roll som rekreations och inspirationsområde ökar och att den ökar mer än motsvarande roll för övrig landsbygd.
Litteratur och meddelare
I arbetet med den ovanstående texten har jag använt mig av följande litteratur, tryckta källor och diskussionspartners. De har bidragit med allt från sakuppgifter till inspiration och mina slutsatser står inte alltid i överensstämmelse med respektive författares eller organisations ståndpunkt.
Drake, L. 1987. Värdet av bevarat jordbrukslandskap. Uppsala.
EU-stöd till jordbruket 2000. EU-information från jordbruk-
sverket. Hasund, K.P. 1998. Valuable Landscapes and Reliable Estimates.
Jordbruksstatistisk årsbok 1997-2000.
SOU 2000:109En svensk hästpolitik. SOU 2000:87Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande. Sundéen, M. 1997. Den tröga strukturomvandlingen. Uppsala.
Statistiska meddelanden. Mi 64 SM 9901. Sveriges miljö- och landsbygdsprogram 2000-2006.
Tietenberg, T. 1994. Environmental Economics. New York. www.fao.org www.oecd.org www.scb.se www.wto.org
Personliga meddelanden från: Elisabeth Barrstam, Norrtälje kommun Patrik Ericsson, Konjunkturinstitutet Patrik Gunnarsson, Svensk mjölk
Bilaga 1 Ds 2001:68
Knut Per Hasund, SLU Hans Jörup, Jordbruksverket Peter Terpstra, Turistdelegationen
Bilaga 2
Olika bidrag och stöd till jordbruket
Lennart Lindqvist
Finansiering av miljö-och landsbygdsåtgärder mm från EU:s Jordbruksfond, samt svensk medfinansiering, budgeterade årsgenomsnitt perioden 2000-2006.
(1999 års priser och växelkurs 1 EUR = 8.50 SEK)
EU 15
Sverige
EU-finansiering
Miljoner EUR Miljoner EUR Miljoner SEK Sveriges andel %
Åtgärder
Landsbygdsutveckling 4339
149
1267
3,43
Strukturfonder, totalt 30265
312
2652
1,03
Därav jordbruksfonden 2641
20
172
0,76
Varav mål 1 2350
15
126
0,63
Varav Leader + 289
5
46
1,87
Jordbruksfonden, marknadsåtgärdera)
38196
753
6400
1,97
Summa jordbruk och landsbygd
45174
922
7839
2,04
Svensk offentlig medfinansiering Åtgärder
Landsbygdsutveckling
1660
Strukturfonder,
jordbruksfonden
131
Varav mål 1
60
Varav Leader +
71
Jordbruksfonden
marknadsåtgärder
0
Summa jordbruk landsbygd
Totalt, jordbruk och landsbygd
1791
9630
Bilaga 2 Ds 2001:68
a) Det budgeterade beloppet för Sverige avser år 2002-2004 (1999 års priser)
Källa:
1. Europeriska unionen Rådet, Interinstitutionellt avtal mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen av den 6 maj 1999 om budgetdiciplin och förbättring av budgetförfarandet (Nr 7698/99)
2. Jordbruksdepartementet, Miljö- och landsbygdsprogram för Sverige år 2000-2006, juli 2000
3. Näringsdepartementet, Samlade programdokument för Mål 1 norra Norrland, Södra skogslänsregionen och Leader + för perioden 2000–2006
4. Prop 2001/2002, volym 11, Budgetproposition för 2002