SOU 1997:167

En livsmedelsstrategi för Sverige

Till statsrådet och chefen för Närings- och handelsdepartementet

Den 26 september 1996 bemyndigade regeringen chefen för Näringsoch handelsdepartementet, statsrådet Sundström, att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lägga fram förslag till ett program för att påskynda livsmedelssektorns förnyelse och expansion.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Närings- och handelsdepartementet landshövding Gunnar Björk som särskild utredare fr.o.m. den 21 oktober 1996.

Till experter förordnades den 12 november 1996 förhandlingsdirektör Lars-Erik Lundkvist och lantbruksdirektör Eva Wikman. Den 10 december 1996 förordnades civilingenjör Monika Carlsson Ulin, filosofie doktor Arne Gabrielsson, civilingenjör Ann-Christine Nordstrand, departementssekreterare Göran Gustafsson, ombudsman Jan-Erik Ryman och departementsråd Dag von Schantz. Den 7 januari 1997 förordnades författare Marit Paulsen.

Till sekreterare förordnades jur. kand. Stefan Ravelin fr.o.m. den 15 december 1996 och som biträdande sekreterare civilingenjör Mårten Edberg fr.o.m. den 13 januari 1997.

Härmed överlämnas betänkandet En livsmedelsstrategi för Sverige (SOU 1997:167) från utredningen om vissa frågor av särskild betydelse för livsmedelssektorns omställning och expansion.

Särskilt yttrande har lämnats av Lars-Erik Lundkvist.

Stockholm i december 1997

Gunnar Björk

/Stefan Ravelin

1. Sammanfattning

1.1. Direktiven

Utredningens uppgift har varit att lägga fram förslag till ett program för att påskynda livsmedelssektorns förnyelse och expansion. Direktiven för utredningen bifogas som bilaga. I direktiven anges bl.a. att livsmedelssektorn har en avgörande betydelse för landsbygdsutveckling, regional utveckling och för att upprätthålla odlingslandskapets naturoch kulturvärden. Vidare framhålls det samband som finns mellan produktionen av jordbruksråvaror och livsmedelsindustrin. Utredningen skall särskilt studera frågor kring förutsättningarna att förstärka livsmedelssektorns internationella konkurrenskraft, bl.a. genom att öka förädlingsgraden och exporten samt förbättra försörjningen med högkvalitativa råvaror.

Uppgiften har också varit att lägga fram förslag till finansiering av den höjda ambitionsnivån för miljöstödet till jordbruket som regeringen föreslagit i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1).

Den 29 maj 1997 beslutade regeringen att till utredningen överlämna jordbruksutskottets betänkande 1996/97:JoU13 samt motionerna 1996/97:Jo202, 1996/97:Jo231 och 1996/97:Jo247. Regeringen har genom beslut den 5 juni 1997 till utredningen också överlämnat betänkandet Svensk mat på EU-fat (SOU 1997:25).

Utredningen har antagit namnet ”Utredningen om livsmedelssektorns omställning och expansion”.

1.2. Utredningens genomförande

Den 13 mars 1997 lämnade utredningen ”Förslag till finansiering av ett förhöjt miljöstöd till jordbruket” till statsrådet och chefen för Näringsoch handelsdepartementet. Regeringen hade i budgetpropositionen (prop. 1996/97:l) till riksdagen föreslagit en höjning av miljöstödet. Höjningen var dock ofinansierad till 150 miljoner kronor. Därutöver avsåg uppdraget att föreslå den ytterligare finansiering på 350 miljoner

kronor som erfordrades för att miljöstödet skulle kunna utnyttjas fullt ut. Riksdagen kommer att behandla frågan under hösten 1997. Om regeringens förslag bifalls innebär detta att miljöstödet höjs med 700 miljoner kronor under år 1998 och år 1999. Beloppet finansieras av den svenska staten och EU med hälften var.

Företag inom jordbruket och inom stora delar av livsmedelsindustrin har, till skillnad från företagen i EU, saknat reella möjligheter att arbeta i en öppen konkurrens på en stor marknad. Flertalet företag saknar således erfarenhet av att arbeta på en internationell konkurrensmarknad.

Utredningen har som sin huvuduppgift därför sökt lösningar för ökad effektivitet inom livsmedelssektorn för såväl på hemma- som på exportmarknaden. Det är enligt utredningen också viktigt att riksdagen antar riktlinjer som ger livsmedelssektorn stabilitet och framtidstro. Detta innebär att det i Sverige måste skapas ett positivt investeringsklimat genom politiska ställningstaganden. Ökade investeringar skapar expansionsmöjligheter och därmed även arbetstillfällen. En effektiv livsmedelssektor i Sverige är också ett viktigt konsumentintresse.

Distribution av livsmedel har behandlats av utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel i betänkandet ”Ökad konkurrens i handeln med livsmedel” (SOU 1996:144). Genom att frågor om livsmedelsdistribution redan grundligt behandlats i detta betänkande och genom att den nya konkurrenssituationen efter EU-inträdet mest påverkar jordbruket och livsmedelsindustrin, har utredningen valt att koncentrera sig på frågor som rör de två sistnämnda sektorerna. Centrala frågor har här varit jordbrukets och industrins konkurrenssituation och effektivitet samt exportfrågor och forskning och utveckling (FoU) inom livsmedelsområdet. Med begreppet livsmedelssektorn avses i detta betänkande jordbruket och livsmedelsindustrin, om annat inte sägs. På grund av nödvändigheten att prioritera arbetsuppgifterna, har fiskerinäringen inte behandlats.

Från betänkandet ”Svensk mat på EU-fat” (SOU 1997:25) har visst underlagsmaterial nyttjats och inarbetats. Vidare har utredningen beaktat de förslag som lagts i betänkandet.

Utredningens referensgrupp har sammanträtt 10 gånger. Studieresor har genomförts av utredningen jämte några av dess experter till Danmark och södra Sverige. Sekretariatet har genomfört studiebesök i England, Danmark, Finland och Norge.

En enkät har sänts ut till omkring 25 företag och organisationer för att bl.a. få synpunkter på problem och möjligheter inom skilda livsmedelsområden samt förslag till hur en ökad effektivitet skall nås för en förbättrad konkurrenskraft på hemma- och på exportmarknaden.

En särskild arbetsgrupp under ledning av Monika Carlsson Ulin har behandlat FoU-frågorna. Genom en enkät har arbetsgruppen kartlagt

omfattningen av FoU inom livsmedelsområdet i Sverige. Arbetsgruppen har också anordnat ett seminarium med ett 100-tal representanter från bl.a. högskolor, universitet och näringsliv.

1.3. Dispositionen av betänkandet

Betänkandet inleds med en sammanfattning som innehåller en beskrivning av utredningsuppdraget, dess genomförande och utredningens förslag. I kapitel 2 lämnas några övergripande uppgifter om jordbrukets och livsmedelsindustrins omfattning i Sverige och inom EU. Där redovisas också vissa uppgifter om importen av livsmedel.

Den framtida livsmedelssektorn påverkas av såväl inhemska faktorer som av internationella överenskommelser m.m. En beskrivning av några viktiga faktorer och överenskommelser redovisas i kapitel 3. För att livsmedelssektorns aktörer skall kunna arbeta långsiktigt är det enligt utredningen viktigt att riksdagen slår fast riktlinjer för livsmedelssektorn. Dessa frågor behandlas i kapitel 4. Jordbrukets och trädgårdsnäringens konkurrenssituation samt livsmedelsindustrin behandlas i kapitlen 5, 6 och 7. I kapitel 8 behandlas FoU-frågor och i kapitel 9 den svenska livsmedelsexporten. Förslag till finansiering av utredningens förslag lämnas i kapitel 10 och i kapitel 11 redovisas vissa konsekvenser av utredningens förslag.

1.4. Utredningens överväganden och förslag

Jordbruket och den dominerande delen av svensk livsmedelsindustri kom genom Sveriges EU-inträde år 1995 i en helt ny konkurrenssituation. Tidigare var flertalet av de svenska jordbruksprodukterna skyddade från importkonkurrens. Samtidigt saknade de svenska jordbruksproducenterna reella möjligheter att utvecklas i en internationell konkurrens samt att exportera sina produkter på internationella marknader på grund av EU:s samt andra länders regleringar. Vad gäller EUmarknaden förändrades detta helt genom EU-inträdet. Utöver de begränsningar som EU:s jordbrukspolitik med produktionskvoter innebär, finns inga hinder för en fri konkurrens på EU-marknaden mellan producenterna av jordbruksråvaror i EU.

Genom det s.k. RÅK-systemet hade det nyss beskrivna förhållandet med olika slag av handelshinder även en effekt på den dominerande delen livsmedelsindustrin. Dessa delar, som svarade för omkring 80 % av livsmedelsindustrins försäljning, var bl.a. slakt- och charkuteri-, mejeri- och kvarnindustrin.

Situationen för livsmedelsindustrin efter EU-inträdet medför såväl svårigheter som möjligheter. Svårigheterna består bl.a. i att konkurrenterna, från främst andra EU-länder, har en mångårig erfarenhet av att arbeta utanför det egna landets gränser. Möjligheterna består bl.a. i att nya, stora marknader har öppnat sig genom EU-inträdet.

Den nya konkurrenssituationen har redan medfört att tillverkarna i Sverige förlorat marknadsandelar, bl.a. på kött- och charkuteriprodukter samt på vissa mejeriprodukter. För att nå lönsamhet och bibehålla sysselsättning medför detta krav på omställning av den tidigare icke internationellt konkurrensutsatta livsmedelsindustrin. En ny eller ökad satsning på export måste ske.

Utredningen har inte jämfört Sverige med andra EU-länder vad gäller företagandets generella villkor såsom beskattning, arbetsgivaravgifter m.m. Dessa frågor bör behandlas i samband med ett allmänt övervägande om förutsättningarna att skapa och behålla arbetstillfällen i Sverige. Utredningen vill dock framhålla att det finns en skatte- och avgiftskonkurrens och andra viktiga förhållanden mellan EU:s medlemsländer som är av stor betydelse för konkurrensen.

Utredningen lämnar bl.a. följande synpunkter och förslag.

Hur ser framtiden ut?

De svenska livsmedelsföretagen kommer att utsättas för en allt hårdare konkurrens från företag i andra EU-länder och från företag utanför EU genom minskade tullar och andra barriärer som ökar världshandeln. En viktig fråga är härvidlag om de inhemska livsmedelsproducenterna får arbeta under samma villkor som konkurrenterna från EU-marknaden.

Jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige är till betydande delar ömsesidigt beroende av varandra. Industrin måste ha tillgång till i landet producerade råvaror av en god kvalitet och till ett konkurrenskraftigt pris. I annat fall finns det risk för en utveckling liknande tekoindustrin under 1960- och 1970-talen då produktionen i Sverige i avsevärd utsträckning flyttade utomlands. Minskar livsmedelsindustrin i Sverige, mister därvid också det svenska jordbruket köpare. Livsmedelssektorn i Sverige bör enligt utredningen utveckla de förhållanden som ger möjligheter att hävda sig i konkurrens med produktionen från länder med lägre råvarukostnader.

Av konsumentpriset på livsmedel är ofta kostnaden för jordbruksråvaran endast en mindre del. För en framgångsrik svensk export av beredda livsmedel gäller det – utöver rätt råvara för den aktuella marknaden – även att ha en effektiv produktion, distribution och marknadsföring. Här bör uppmärksammas att det i regel är dyrare att distribuera och sälja beredda livsmedel än att producera dessa. Detta ger möjlig-

heter för livsmedelsindustrin i länder med en hög livsmedelskvalitet och ett högt kunnande av t.ex. produktionsprocesser, logistik, informationsteknologi och marknadsföring att kunna konkurrera på en internationell marknad – även om inköpspriset på jordbruksråvaror är högre än konkurrenternas. Det finns också flera andra viktiga faktorer. En satsning på FoU, där hela livsmedelskedjan beaktas, är av stor betydelse. Detsamma gäller att ett bra arbetsklimat finns i företagen då detta påverkar möjligheterna att uppnå ökad effektivitet.

Kraftfulla åtgärder måste sättas in för att förhindra en negativ utveckling. För att kunna bedöma effekterna av genomförda åtgärder och för att kunna göra ytterligare insatser finns det enligt utredningen ett stort behov av regelbundna analyser av utvecklingen.

En strategi för svensk livsmedelssektor

För jordbrukets och för livsmedelsindustrins långsiktiga investeringar är det enligt utredningen av allra största vikt att statens inställning till näringarna är fastlagd. Avsaknaden av en klar strategi för hela livsmedelssektorn innebär att man hittills inte haft en helhetssyn för livsmedelspolitiken. Det är nödvändigt att framdeles beakta att alla delar i livsmedelskedjan påverkar varandra och därmed också helheten. Det behövs en livsmedelsstrategi för Sverige.

Utredningen föreslår att riksdagen fastställer ett antal riktlinjer för företagandet inom livsmedelssektorn, som ger denna stabila spelregler. I riktlinjerna bör bl.a. anges att statens politik för livsmedelssektorn skall vara inriktad på dess utveckling och expansion. Internationell konkurrenskraft samt lönsamhet är nödvändiga förutsättningar för att livsmedelssektorn skall kunna bidra till att öka sysselsättningen samt till att lägga en god grund för goda villkor i övrigt för de anställda. Därför måste också likvärdiga konkurrensvillkor eftersträvas för jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige jämfört med övriga EUländer.

Insatser inom FoU är viktiga för att nå allt bättre kvalitet och en högre förädlingsgrad av produkter som marknaden efterfrågar. Nyföretagandet inom livsmedelssektorn skall underlättas och stimuleras.

De av utredningen föreslagna riktlinjerna är följande:

  • Livsmedelssektorns internationella konkurrenskraft skall stärkas.
  • Likvärdiga konkurrensvillkor skall eftersträvas för jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige och i EU.
  • Produktion av livsmedelsråvaror av god kvalitet till konkurrenskraftiga priser skall stimuleras.
  • Forskning och utveckling skall främjas för livsmedelssektorns expansion.
  • Livsmedelsexporten skall främjas.
  • Producenterna skall i produktionen av livsmedel tillförsäkra konsumenterna produkter som är säkra och av god kvalitet till skäliga priser.
  • Livsmedelspolitiken skall bedrivas så att produktionen av livsmedel ger konsumenterna ökade valmöjligheter, bl.a. när det gäller produkter från resurshushållande produktionssystem.
  • Livsmedelspolitiken skall bedrivas så att företagen i landets olika delar ges bästa möjliga förutsättningar för produktion av livsmedel.
  • Småföretagandet och nyföretagandet inom livsmedelssektorn skall stimuleras och utvecklas. Skilda slag av livsmedelsfrågor handläggs med nuvarande fördelning av arbetsuppgifterna inom flera departement, bl.a. inom Jordbruksdepartementet, Närings- och handelsdepartementet, Finansdepartementet, Miljödepartementet och Inrikesdepartementet. Inom Regeringskansliet pågår överväganden om regeringens arbetsformer. Utredningen har inte tagit ställning till frågan inom vilka organisatoriska former livsmedelsfrågorna skall behandlas. Det finns dock ett nära samband mellan olika frågor som rör livsmedel. Detta gäller t.ex. FoU avseende såväl råvaruproduktion som produktion inom livsmedelsindustrin och därmed sammanhängande frågor om bl.a. konsumentens intresse av säkra och hälsosamma produkter. Vidare finns ett nära samband mellan kvalitén av råvarorna och därmed även den långsiktiga inriktningen av marknadsföringen för livsmedelsindustriföretaget, både i Sverige och på exportmarknader. Övervägande skäl talar därför för att behandlingen av livsmedelsfrågorna inom Regeringskansliet i huvudsak samlas till ett departement.

Jordbruket

Det svenska jordbruket arbetar efter EU-inträdet i en helt ny konkurrenssituation. Det svenska jordbruket har inte, som t.ex. det danska, haft möjlighet att utvecklas i en konkurrens på en sådan stor marknad som EU-marknaden utgör. Utredningen har konstaterat att det finns ett nära och ömsesidigt samband mellan jordbruket och stora delar av livsmedelsindustrin. Är de svenska jordbruksprodukterna inte konkurrenskraftiga, får inte heller livsmedelsindustrin tillgång till inhemska råvaror till ett sådant pris och sådan kvalité som gör industrins produkter konkurrenskraftiga.

Även om det svenska jordbrukets lönsamhet förbättras något under år 1997 – främst genom ett ökat miljöstöd – ligger lönsamheten dock på en betydligt lägre nivå än i grannländerna Finland och Danmark. Detta har sin förklaring bl.a. i att det svenska jordbruket påläggs högre

skatter och avgifter. Investeringar och en ökad effektivitet är nödvändiga förutsättningar för att det svenska jordbruket skall nå en förbättrad internationell konkurrenskraft. För detta krävs incitament. Investeringar kommer inte i gång om förutsättningar för en någorlunda god lönsamhet saknas.

De åtgärder som utredningen föreslår medför en viss förbättring av jordbrukets ekonomi. Därigenom uppstår förbättrade möjligheter för jordbrukarna att genom effektiviseringar och investeringar och eventuellt genom direkta prissänkningar till livsmedelsindustrin i Sverige, leverera bra livsmedelsråvaror till konkurrenskraftiga priser. Detta förbättrar i sin tur livsmedelsindustrins konkurrenskraft och därvid tryggas även avsättningen av jordbrukets produkter.

Sverige har vissa konkurrensnackdelar på grund av klimatet i förhållande till sydligare EU-länder. Några nya eller ändade bestämmelser som uppväger dessa nackdelar föreslås inte heller. Däremot medför detta förhållande att det svenska jordbruket inte kan bära skatter eller avgifter som saknas i konkurrentländerna. Den allt ökande konkurrensen medför sannolikt att ett antal svenska jordbruk tvingas avveckla sin verksamhet.

Jordbruket är efter EU-inträdet – liksom tillverkningsindustrin – konkurrensutsatt och även kapitalintensivt. Utredningen föreslår att jordbruket i beskattningshänseende får samma villkor som tillverkningsindustrin vad gäller el och eldningsolja. Detta medför att jordbruket får kostnadsminskningar med sammanlagt ca 360 miljoner kr/år. Om övriga EU-länder inom två år inte höjer eller förändrar sina produktionsskatter eller avgifter, såsom beskattningen på dieselolja och handelsgödsel, bör de svenska totala produktionsskatterna för jordbruket anpassas till de beskattningsnivåer som gäller i Sveriges konkurrentländer.

Vid Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU slöts överenskommelse om möjlighet att avsätta medel för vissa strukturåtgärder på jordbrukets område. Omkring 255–355 miljoner kronor, vid ett antagande om en EU-finansiering på 33 %, kvarstår av femårsramen 1995– 1999 och kan i praktiken utnyttjas år 1999. För att ta till vara dessa möjligheter behövs en svensk finansiering på ca 170–235 miljoner kronor. Utredningen föreslår att dessa möjligheter till strukturåtgärder utnyttjas fullt ut år 1999. Nivån fr.o.m. år 2000 kan inte fastställas förrän efter förhandlingar inom EU om kommande femårs budget för åren 2000–2004.

Utredningen föreslår att staten genom olika former av initialstöd skall stödja verksamhet för nyetablering av nischprodukter inom jordbruket, t.ex. nypon och havtorn, under förutsättning att verksamheten på sikt har goda möjligheter att bli lönsam.

För att nå en ökad effektivitet är det för det svenska jordbruket inte tillräckligt med kapitalinvesteringar utan investeringar i kunskap behövs också. Medan de danska jordbrukarna, med stöd av statliga insatser, i en betydande omfattning genomgår utbildning för ökad effektivitet, saknas sådana omfattande utbildningsinsatser i Sverige. Utredningen föreslår att en översyn görs av hur sådana – delvis statsfinansierade – utbildningsinsatser bör utformas. Utbildningsinsatserna, liksom insatser för ökat exportfrämjande och FoU, föreslås i första hand sättas in under en fyraårsperiod.

Det svenska jordbruket har under många år satsat på en god djurhälsa samt även anpassat sig till andra, i regel tvingande svenska särregler. Den svenska modellen har skapat en goodwill för svenska produkter. Bestämmelserna medför dock kostnader i större eller mindre utsträckning, vilket i sin tur medför ett högre pris i förhållande till produkter från andra länder där dessa bestämmelser saknas.

Trädgårdsnäringen

Enligt utredningens bedömning har Sverige goda förutsättningar att bedriva en bred produktion av trädgårdsprodukter. De förslag som framförs av utredningen bedöms få en gynnsam effekt på sysselsättningsläget inom trädgårdsnäringen.

Då det svenska strukturstödet enligt utredningens bedömning inte i någon nämnvärd grad kommer att medverka till en nödvändig strukturomvandling av växthusodlingen, föreslås ett särskilt 5-årigt stödprogram inom ramen för EU:s strukturstöd. Stödet föreslås uppgå till 10 miljoner kr/år, varav statligt finansieringsbehov bedöms till 7,5 miljoner kr/år.

Nuvarande system med koldioxidbeskattning är administrativt komplicerat och får negativa konsekvenser då det baseras på företagens försäljnings- eller omsättningsvärde. Utredningen föreslår därför en generell nedsättning av koldioxidskatten på olja för växthusuppvärmning till i nivå med EU:s mineraloljedirektivs minimiskatt. Förslaget omfattar även de s.k. grönfodertorkarna. Förslaget uppskattas innebära en minskning av nuvarande skatteuttag med ca 10 miljoner kr/år.

För att bidra till lösningen av trädgårdsnäringens uppenbara problem att tillgodose behovet av säsongbetonad skördearbetskraft, föreslår utredningen att regeringen ger AMS i uppdrag att i samråd med arbetsmarknadens parter finna arbetsformer så att trädgårdsnäringens arbetskraftsbehov bättre kan tillgodoses.

För att trygga trädgårdsnäringens långsiktiga behov av utvecklingsinsatser, föreslås att staten under en femårsperiod över budgeten anvisar 15 miljoner kr/år att användas som en kollektiv resurs för bran-

schens gemensamma utveckling. Utredningen anser det vara rimligt att trädgårdsnäringen ges ett avgörande inflytande på dessa medels användning inom vissa fastställda generella ramar.

De på detta sätt anvisade medlen bör förvaltas av Statens jordbruksverk. Särskild vikt bör läggas vid programområdena FoU samt marknads- och exportfrämjande verksamhet. Utvecklingsinsatserna skall omfatta alla produktionsgrenar och hela landet.

Livsmedelsindustrin

Omkring 80 % av livsmedelsproduktionen i Sverige var före EUinträdet inte internationellt konkurrensutsatt. Det är särskilt denna del av livsmedelsindustrin som tidigare inte kunnat arbeta i och kunnat omformas i internationell konkurrens. Liksom för jordbruket har livsmedelsindustrin behov av utbildningsinsatser för kompetenshöjning.

Genom att de större företagen inom livsmedelsindustrin alltmer omvandlats till processindustrier, har antalet anställda successivt minskat. För bibehållen och ökad sysselsättning behövs därför en expansion. Till detta syftar utredningens förslag om bl.a. ökade insatser för FoU och till exportfrämjande åtgärder. Detta bidrar till att öka sysselsättningen. De nya arbetstillfällena kommer dock till viss del att tillskapas inom branschrelaterade områden såsom insatsindustri, transporter, informationsteknologi m.m.

För att främja den småskaliga gårdsbaserade livsmedelsproduktionen föreslås att Glesbygdsverket får en samordnande funktion för en samverkansgrupp för den gårdsbaserade livsmedelsproduktionen. Gruppen bör ha som huvudmål att öka samordningen mellan olika instanser samt få i uppdrag att utarbeta ett samlat program för att främja det gårdsbaserade livsmedelsföretagandet. Totalt föreslås ett anslag på 2 miljoner kronor för samverkansgruppens arbete.

Sveriges EU-inträde har medfört ett ökat konkurrenstryck på livsmedelsområdet. Detta har fått en effekt på prisutvecklingen. Ett flertal prissänkningar har skett. Efter inträdet har livsmedelspriserna i genomsnitt i stort sett varit oförändrade – även under beaktande av att matmomsen sänktes år 1996 från 21 till 12 %. Den reella och den presumtiva konkurrensen har – genom hotet av ökad import – enligt utredningens bedömning haft effekt. Genom att inte några importhinder finns mellan EU:s medlemsländer, är det inte längre enbart Sverige som är konkurrensmarknaden. Därför bör marknaden i regel definieras som EU eller en del därav. Detta bör enligt utredningens mening klart komma till uttryck vid tillämpningen av konkurrenslagen.

Socker som insatsvara vid produktion av läskedrycker i Norge är inköpt på världsmarknaden till ett lägre pris än det socker som används

vid produktion av läskedrycker i Sverige. Produkter producerade i Norge har således en betydande konkurrensfördel i förhållande till svensktillverkade produkter. Detta snedvrider konkurrensen mellan länderna. Utredningen föreslår att denna fråga tas upp till överläggningar mellan EU och Norge. Det är också uppenbart att stora skatteskillnader i konsumentledet leder till en ojämlik konkurrenssituation som snedvrider handeln. Utredningen föreslår att en fortsatt anpassning till beskattningen av öl i andra länder skall ske, framför allt i förhållande till Danmark.

Några av utredningens förslag på jordbrukets område föreslås bli genomförda snarast medan andra frågor först kan lösas på viss sikt. Till dessa hör den höga svenska beskattningen på dieselolja och handelsgödsel.

Förbrukningen av dieselolja utgör en betydande kostnad i jordbruket, bl.a. i potatisodlingen. Den svenska produktionen av förädlade potatisprodukter, t.ex. pommes frites och potatismos, har efter EUinträdet svårigheter att klara importkonkurrensen. Importen kommer främst från Nederländerna. Det råder en ojämlik konkurrenssituation mellan svenska och nederländska odlare av potatis, bl.a. genom de höga dieselskatterna i Sverige och de svenska avgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Utredningen föreslår därför att industrin för förädlade potatisprodukter efter samråd med potatisodlarna lägger fram en handlingsplan för regeringen, som visar under vilka förutsättningar den svenska industrins produkter kan bli konkurrenskraftiga. Denna handlingsplan kan sedan ligga till grund för överväganden om statliga insatser.

Forskning och utveckling

Vad gäller livsmedelsindustrins behov av FoU, har utredningen fokuserat sig kring livsmedelsindustrins långsiktiga kunskapsbehov för att kunna öka förädlingsgrad och kundanpassning av dess produkter. En grundläggande förutsättning för en framgångsrik livsmedelssektor är att såväl råvaror som förädlade livsmedel produceras utifrån de krav som ställs av marknadens aktörer.

Utredningen har inte analyserat primärnäringens långsiktiga behov och har därför inte några förslag som är fokuserade på dess FoU-behov. En avgörande förutsättning för att en nationell satsning skall kunna ge önskat resultat är dock att företag och forskare inom såväl primärledet som inom övriga delar av livsmedelskedjan deltar i programverksamheten.

Utredningen föreslår att en översyn görs av den primärnäringsinriktade FoU-verksamheten i syfte att klarlägga om den FoU som sker är relevant utifrån de krav som den nya marknadssituationen ställer.

En kartläggning av pågående FoU visar att den offentliga satsningen har en tyngdpunkt på kost/hälsa och säkerhetsproblematiken samt livsmedlens grundläggande kemi. Ett antal områden bedöms vara otillräckligt bearbetade utifrån förädlingsledets perspektiv, t.ex. process, förpackning, marknad och konsumentkunskap. Utredningen anser att det är nödvändigt att stärka dessa senare områden samt att åstadkomma en bättre koppling till och utnyttjande av den forskning som i dag är relativt omfattande. Utredningen anser vidare att den totala FoU-insatsen är av otillräcklig omfattning.

Ett problem enligt livsmedelsindustrin är att åstadkomma en fokusering på marknadsstyrda och industrinära problemställningar. Man har också svårigheter att hitta vägar att påverka och i viss mån styra forskningsinnehållet. Utredningen anser därför att det finns ett behov en nationell koordinering med fokus på industrins behov, där man får stor möjlighet att påverka och i vissa fall styra innehållet av forskningen samt nyttjandet av resultaten.

Utredningen föreslår ett nationellt samlat FoU-program med huvudsyftet att detta skall bidra till industriell förnyelse och kompetenshöjning i företagen, som samtidigt som det medför en kompetenshöjning vid svenska högskolor och universitet. Detta kan ske genom att FoUinsatsen fokuseras kring industriella problemställningar och genom att tillämpa olika samverkansformer för att förbättra och understödja kunskapsflödet mellan aktörerna.

Kärnan i utredningens förslag utgörs av ett program med industriella samverkansprojekt som innehållsmässigt kan behandla frågeställningar inom hela livsmedelskedjan. Omfattningen av offentliga medel föreslås till 40 miljoner kr/år. Näringslivets insats bedöms till 25–50 % i eget arbete – alternativt i likvida medel – beroende på projektet och företagets struktur och storlek.

För att täcka områden som i dag är otillräckligt bearbetade, föreslås även tre kunskapshöjande ramprogram med en omfattning av 25 miljoner kr/år, i huvudsak offentliga medel.

För att förbättra dialogen mellan olika aktörer och för att åstadkomma en effektivare kunskapsöverföring, föreslås ett åtgärdsprogram för kunskapsutbyte och kunskapshöjning. Omfattningen föreslås till 20 miljoner kr/år i offentliga medel. Näringslivets insatser kan ske i form av egna personella resurser och medfinansiering av utvecklingsprojekt.

Det samlade nationella programmet föreslås ha en sammanhållande programledning med en styrelse bestående av representanter för näringslivet, forskarvärlden, SJFR och NUTEK. NUTEK förelås få ansvaret för programledningen. I programledningen bör finnas resurser för

effektiv initiering, koordinering, informationsspridning och programaktiviteter. Vidare krävs resurser för att kunna finansiera erforderliga fördjupningsstudier av strategiska frågor för det livsmedelsrelaterade FoU-systemets framtida utveckling. Finansiellt behov för detta bedöms sammanlagt vara 5 miljoner kr/år.

Programmet föreslås pågå under fyra år. Den totala offentliga finansieringen föreslås uppgå till 360 miljoner kronor under denna period.

Utredningen har konstaterat att livsmedelsindustrins kompetensnivå är ojämnt fördelad mellan olika delbranscher och företag. Den förefaller också vara generellt låg i förhållande till andra industribranscher och i förhållande till de krav som den nya marknadssituationen ställer. Därför föreslås att befintliga utbildningar med anknytning till livsmedelsbranschen på alla nivåer görs till föremål för en översyn som tar sin utgångspunkt i industrins behov.

För att bidra till att s.k. mikroföretag skall kunna utvecklas samtidigt som höga krav kan vidmakthållas vad gäller framför allt livsmedelshygien och livsmedelssäkerhet, föreslår utredningen att Livsmedelsverket får i uppdrag att utarbeta kriterier för grundläggande livsmedelsutbildning. En sådan frivillig utbildning skulle kunna erbjudas i första hand mikroföretagen. Utbildningsanordnare kan vara de aktörer som redan i dag genomför utbildning för livsmedelsföretag.

Exportfrämjande åtgärder

Den nya importkonkurrensen har medfört minskade marknadsandelar för företagen i Sverige inom vissa branscher. Detta gäller kött- och charkuteri samt vissa mejerivaror såsom ost och fruktyoghurt. Detta är enligt utredningen en inte oväntad utveckling genom att tidigare skyddade marknader nu har öppnats. Men för att bibehålla volymer är det viktigt att företagen i Sverige satsar på en ökad export.

Den svenska livsmedelsexporten har utvecklats positivt efter EUinträdet. Exporten har ökat från 9 till 14,5 miljarder kronor. Livsmedelsexporten av landets totala export är dock blygsam, 2,6 %.

Utredningen föreslår att staten under en fyraårsperiod kraftigt ökar sina exportfrämjande åtgärder från nuvarande i genomsnitt 15 miljoner till 50 miljoner kr/år. De svenska insatserna når därvid till den nivå som den danska staten satsat under många år. Vidare föreslås ett program för uppbyggnaden av ett exportbolag bestående av mindre livsmedelsföretag. Kostnaderna för programutbyggnaden beräknas uppgå till ca 3 miljoner kronor.

Statliga exportkreditgarantier är ett betydelsefullt konkurrensmedel vid export till länder där osäkerhet för betalning av exporten av olika

skäl föreligger. Sveriges grannländer Finland och Danmark lämnar sedan länge exportkreditgarantier vid livsmedelsexport till Ryssland. I Sverige lämnade Exportkreditnämnden den första garantin av detta slag på försommaren 1997. Utredningen vill understryka vikten av att Sverige även i fortsättningen lämnar garantier vid export av livsmedel till Ryssland och andra länder där exportkreditgaranti är ett viktigt konkurrensmedel.

Finansiering av förslagen

De av utredningens förslag, som föreslås bli genomförda snarast möjligt och kunnat kostnadsberäknas, medför att statens inkomster minskar eller att statens utgifter ökar permanent med sammanlagt omkring 541– 606 miljoner kr/år. Kostnader som härrör sig till tidsbegränsade insatser uppgår till ca 153 miljoner kr/år. Vissa förslag är beroende av överenskommelser med EU om en gemensam finansiering.

Vissa konkurrenssnedvridande kostnader för jordbruket som därutöver återstår, kan för närvarande inte kostnadsberäknas. Dessa kostnader, som främst avser beskattningen av diesel och handelsgödsel, är beroende av vad som sker inom EU:s jordbruks- och beskattningspolitik.

Förslagen innebär en väsentlig ambitionshöjning och det torde därför inte vara möjligt att i någon högre grad finansiera dessa med omfördelningar av budgetmedel som i dag berör livsmedelssektorn utan att detta blir kontraproduktivt. Huvuddelen av de resurser som krävs – genom minskade skatteintäkter eller ökade utgifter – måste därför finansieras genom att nya medel tillförs.

Utredningen beräknar att huvuddelen av de minskade skatteintäkterna eller ökade utgifterna kommer att investeras i material, utrustning och kunnande. Detta kommer i sin tur på sikt att ge samhället intäkter eller kostnadsminskningar till ett betydligt högre belopp än de statliga satsningar som föreslås bli genomförda.

2. Livsmedelssektorns omfattning i Sverige och i EU

2.1. Sverige

Livsmedelssektorn omfattar primärproduktion – dvs. produktion av jordbruksråvaror av skilda slag – och industriell produktion av färdiga livsmedel samt distributionen av dessa. Till sektorn hör även hotell-, restaurang- och cateringverksamhet. Hit kan även räknas alla de insatsvaror som behövs, såsom maskiner och utrustning för jordbruket, förpackningar för livsmedelsindustrin och transporter av råvaror och beredda produkter.

I det första ledet i livsmedelskedjan sker produktionen av råvarorna till svenska livsmedel. Den helt dominerande delen av primärproduktionen sker inom jordbruket och trädgårdsnäringen.

Värdet av livsmedelskonsumtionen uppgick år 1996 till omkring 167 miljarder kronor inklusive moms. Drygt 30 % av konsumtionen utgjordes av animalieprodukter (kött och köttvaror, mjölk, grädde, ost, ägg, m.m.), 16 % av frukt, grönsaker och potatis (inklusive beredda produkter), drygt 15 % av alkoholhaltiga drycker (starköl, vin och sprit), drygt 10 % av bröd och spannmålsprodukter och ca 5 % av fisk och fiskprodukter. Återstående konsumtion består bl. a. av malt- och läskedrycker (5 %), kaffe och te (3 %) och av choklad, konfektyrer och glass m. m. (9 %). Endast ca 30 % av jordbrukets och trädgårdsnäringens produkter konsumeras direkt av konsument – omkring 70 % vidareförädlas inom livsmedelsindustrin.

Jordbrukets intäkter av försäljning av livsmedelsråvaror uppgick år 1996 till 24,4 miljarder kronor exklusive moms. Därav uppgick intäkterna av animaliska produkter till 18,5 miljarder kronor och av vegetabiliska produkter till 6,0 miljarder kronor. Intäkterna av jordbruksproduktionen bestod således till omkring tre fjärdedelar av intäkter av animaliska produkter och av dessa utgjorde mejeriprodukter drygt hälften, 9,9 miljarder kronor. Jordbrukets totala intäkter uppgick år 1996 till 30,7 miljarder kronor, varav direktutbetalningar, bl.a. djurbidrag och arealbidrag, uppgick till 5,8 miljarder kronor, se tabell 2.1.

Tabell 2.1 j¯²¤¢²µ«¥´³ ©®´ä«´¥² å²¥® QYYT–QYYWL ­©¬ª¯®¥² «²¯®¯²N

Slag av inkomst m.m.; varuslag 1994 1995 (Prel). 1996 (Prel.) 1997 (Prog.)

Vete

794 973

1 353 1 329

Råg

139 175

158

139

Korn

352 413

600

518

Havre

403 273

387

430

Kokärter

4

7

10

10

Foder till fritidshästar

454 445

434

428

Export av hö

20 25

21

21

Matpotatis

838 1 193

795

600

Fabrikspotatis

128 175

196

203

Sockerbetor

783 1 107

1 137 1 074

Oljeväxter

612 367

258

251

Köksväxter

619 595

605

605

3UMMA VEGETABILISKA PROD        

Mejerimjölk

9 712 9 654

9 908 9 834

K-mjölk utanför mejeri

9

3

3

3

K-mjölk till hemförbr.

46 45

46

45

Ägg

942 817

817

818

Slakt av fjäderfä

803 819

810

802

Storboskap

3 525 3 215

2 614 2 678

Kalv

138 116

106

128

Häst

18 13

11

11

Får

83 68

71

75

Svin

4 463 4 043

3 973 4 290

Efterlikvider

135 216

154

184

Ull och fårskinn

4

4

4

4

Export av levande djur

4

4

4

4

3UMMA ANIMALISKA PROD        

Låginkomstsatsning

415 305

125

13

Efterlikvider från centralför.

305 366

246

246

Skördeskadeers. och bidrag

126 75

0

0

Direktutbetalning

2 709 5 140

5 766 6 631

3UMMA INT¤KTER        

Förändringar i djurkapitalet

-102 -110

+41

0

4OTALSUMMA        

Summeringarna innehåller i vissa fall även varuslag eller inkomstslag som ej är detaljredovisade i tabellen. Källa: Statens jordbruksverks sektorskalkyl.

Livsmedelsindustrin var år 1995 landets näst största industrigren mätt efter produktionsvärde och tredje största mätt efter antal sysselsatta.

I tabell 2.2 anges antal anställda, saluvärde m.m. för svensk livsmedelsindustri år 1995. Dominerande i storlek inom livsmedelsindustrin är slakteri- och charkuteriindustrin, mejeriindustrin och bageriindustrin som tillsammans svarade för 54 % av försäljningsvärdet och 49 % av förädlingsvärdet av landets livsmedelsproduktion. I dessa industrier arbetade 62 % av samtliga anställda inom livsmedelsindustrin.

Tabell 2.2 a®´¡¬ ¡²¢¥´³³´ä¬¬¥®L ¡®´¡¬ ³¹³³¥¬³¡´´¡ ³¡­´ ¦ö²³ä¬ª®©®§³M ¯£¨

förädlingsvärde i livsmedelsindustrins delbranscher år 1995.

Bransch

Antal arbetsställen

Antal sysselsatta

Försäljning, mkr

Förädlings värde, mkr

Slakteri- och charkuteriindustri

204

15 368 31 177 4 737

Mejeriindustri

75

8 674 23 044 2 963

Frukt- och grönsakskonservindustri 48

3 760 6 013 1 435

Fisk- och fiskkonservindustri 46

1 707 2 666 535

Olje- och fettindustri

8

1 413 4 833 925

Foderindustri

21

751 4 555 480

Kvarnindustri

33

1 045 3 209 711

Bageriindustri

296

13 087 11 289 4 108

Sockerindustri

8

1 363 3 061 1 448

Choklad- och konfektyrindustri 33

3 591 5 174 1 448

Övrig livsmedelsindustri 45

4 791 14 077 2 347

Spritdryckesindustri

10

1 062 3 918 1 061

Maltdryckesindustri

11

1 821 3 604 731

Mineral- och läskedrycksindustri

12

1 654 4 404 1 374

(ELA LIVSMEDELS INDUSTRIN       

Anmärkning: Endast företag med minst 10 anställda ingår i industristatistiken. Detta innebär att antalet sysselsatta underskattas i industristatistiken (jämför tabell 2.5). Källa: SCB Industristatistik.

Exporten av jordbruksvaror och livsmedel uppgick år 1996 till 14,5 miljarder kronor. Exporten av jordbruksvaror och livsmedel utgör en liten del av den totala svenska varuexporten. Exportandelen har dock ökat från 2,2 % år 1990 till 2,6 % år 1996. De största exportprodukterna var spannmål, inklusive beredda spannmålsprodukter (2,6 miljarder kronor), fisk och fiskprodukter (2,0 miljarder kronor), drycker (1,6 miljarder kronor), kött och köttvaror (1,1 miljarder kronor) samt mejeriprodukter (1,1 miljarder kronor). Ytterligare uppgifter om exporten redovisas i kapitel 8.

Värdet av importen av jordbruksvaror och livsmedel uppgick till 32,3 miljarder kronor under år 1996, se tabell 2.3 och tabell 2.4. Importen ökade därmed med knappt 5 % jämfört med föregående år. Mer

än två tredjedelar av importen, dvs. 21,9 miljarder kronor, kom enligt statistiken från EU. Detta betyder dock inte nödvändigtvis att de importerade varorna har sitt ursprung i EU-länderna utan endast att de sänts till Sverige från ett annat EU-land.

Tabell 2.3 i­°¯²´ ¡¶ ª¯²¤¢²µ«³¶¡²¯² ¯£¨ ¬©¶³­¥¤¥¬ å²¥® QYYR–QYYVL

fördelat på ländergrupper, miljoner kronor.

Ländergrupper

1992 1993 1994 1995 1996

EU-15

11 941 14 472 16 932 20 018

1)

21 879

1)

Central- och Östeuropa 758 791 1 049 652 732 Övriga OECD-länder 4 934 5 561 6 651 5 195 5 116 Övriga länder 3 880 4 611 6 555 4 946 4 541

3UMMA          

1) Korrigerat värde för importen från andra EU-länder för företag som inte ingår i Intrastaturvalet samt för svarsbortfall. Den redovisade importen från EU åren 1995 och 1996 kan innehålla varor från länder utanför EU. Källa: Statens jordbruksverk.

De viktigaste länderna i den svenska importen av jordbruksvaror och livsmedel under år 1996 var Nederländerna, Danmark, Norge, Tyskland och Spanien. Värdet av importen från Nederländerna var 4,6 miljarder kronor, vilket motsvarade 14 % av Sveriges totala import av jordbruksvaror och livsmedel. En stor del av importen från Nederländerna bestod av frukt och grönsaker och det är troligt att en del av denna har sitt ursprung utanför EU. Importen från Danmark uppgick till 4,4 miljarder kronor. De nordiska länderna svarade tillsammans för 26 % av den svenska importen. De viktigaste länderna utanför EU var Norge och USA samt kaffeexportörerna Brasilien och Colombia. I Central- och Östeuropa var Sveriges viktigaste handelspartners Polen och Ungern som tillsammans exporterade jordbruksvaror och livsmedel för drygt en halv miljard kronor till Sverige.

Tabell 2.4 i­°¯²´ ¡¶ ª¯²¤¢²µ«³¶¡²¯² ¯£¨ ¬©¶³­¥¤¥¬ µ®¤¥² å²¥® QYYR–QYYVL

fördelad på produktgrupper. Miljoner kronor.

Produktgrupper enligt SITC 1992 1993 1994 1995

1)

1996

1)

Levande djur

106 97 114 86

86

Kött och köttvaror

1 402 1 184 1 452 2 214 2 421

Mejeriprodukter och ägg

743 932 1 008 1 155 1 238

Fisk-, kräft- och blötdjur m.m. 2 568 2 812 3 382 3 985 4 111 Spannmål och varor därav 1 226 1 546 1 833 1 766 1 972 Frukt och grönsaker 6 505 7 259 8 236 7 939 8 374 Socker, sockervaror m.m. 630 848 1 072 1 052 1 056 Kaffe, te, kakao, m.m. 2 047 2 859 4 213 4 269 3 665 Djurfoder 1 282 1 725 2 008 1 856 1 976 Div. livsmedel 1 288 1 684 1 767 1 908 1 968 Drycker 2 060 2 739 3 782 2 298 3 272 Tobak och tobaksvaror 866 847 1 000 598 668 Oljefrön, oljehaltiga nötter 166 152 310 409 528 Oljor och fetter 625 750 1 011 1 276 932

3UMMA          

1) Korrigerat värde för importen från andra EU-länder för företag som inte ingår i Intrastaturvalet samt för svarsbortfall. Källa: Statens jordbruksverk.

Inom livsmedelssektorn fanns i Sverige enligt SCB år 1994 sammanlagt närmare 340 000 personer sysselsatta. Detta utgjorde ca 10 % av den totala sysselsättningen. Genom att SCB:s statistik bl.a. inte omfattar insatsvaror till jordbruket och industrin, är dock det totala antalet sysselsatta inom sektorn betydligt högre än 340 000. Det finns beräkningar där det totala antalet sysselsatta – med denna vidare definition av begreppet livsmedelssektorn – anges till omkring 550 000 personer.

Antalet sysselsatta inom jordbruk och trädgårdsodling var enligt SCB ca 58 000 år 1995. Med sysselsatt avses den som arbetat minst en timme per vecka under november månad. Den faktiska siffran torde dock vara högre eftersom de minsta företagen, på grund av avgränsningsreglerna i statistikens källor, lätt hamnar utanför statistiken. Med ledning av annat material – de allmänna arbetskraftsundersökningarna och statistik från lantbruksregistret – uppskattar SCB det faktiska antalet till 80 000–90 000 personer.

Sysselsättningen inom jordbrukssektorn har gått ned betydligt under de senaste årtiondena. År 1960 var antalet sysselsatta 354 000 och år 1970 var antalet 187 000 personer. Även inom livsmedelsindustrin har antalet sysselsatta gått ned. År 1985 var antalet drygt 66 000 och år 1995 omkring 60 000, se tabell 2.2. Drygt en fjärdedel av de sysselsatta år 1995 fanns inom slakteri- och

köttvaruindustrin. Bageriindustrin hade omkring 13 000 anställda. Även inom mejeriindustrin fanns ett stort antal sysselsatta, närmare 9 000.

Hotell- och restaurangverksamhet sysselsatte år 1994 omkring 60 000 personer. Flest antal sysselsatta fanns dock enligt SCB inom handeln. Där var omkring 122 000 personer sysselsatta år 1994.

En stor del av produktionen av jordbruksråvaror och beredda livsmedelsprodukter sker i Sveriges södra delar. I tabell 2.5 anges sysselsättningen i primärproduktion och i tillverkningsindustrin fördelad efter län.

Tabell 2.5 a®´¡¬ ³¹³³¥¬³¡´´¡ © °²©­ä²°²¯¤µ«´©¯® ©®¯­ ¬©¶³­¥¤¥¬ Hå² QYYUI

och inom livsmedelsindustri (år 1996), fördelat efter län.

Län Primärproduktion (1995) Livsmedelsindustrin (1996)

Stockholm

1 698

10 102

Uppsala

2 304

1 163

Södermanland

1 990

1 521

Östergötland

3 567

2 944

Jönköping

2 545

1 130

Kronoberg

1 510

954

Kalmar

3 314

2 107

Gotland

1 778

749

Blekinge

996

1 764

Kristianstad (Skåne) 4 434

3 830

Malmöhus (Skåne) 5 718

11 602

Halland

3 176

2 390

Göteborg och Bohus 1 404

6 998

Älvsborg

3 117

1 349

Skaraborg

4 944

3 997

Värmland

1 495

2 320

Örebro

1 703

2 566

Västmanland

1 759

743

Dalarna

1 381

1 639

Gävleborg

1 669

1 349

Västernorrland

1 194

1 038

Jämtland

1 145

847

Västerbotten

1 574

1 212

Norrbotten

803

1 221

(ELA RIKET    

Källor: SCB Årlig sysselsättningsstatistik och SCB:s företagsregister.

2.2. EU

I EU är livsmedelsindustrin den största tillverkningsindustrin med i genomsnitt 15 % av tillverkningsindustrins produktionsvärde. Den relativt största andelen livsmedel av landets totala industriproduktion hade år 1995 Irland (37 %) och därefter Danmark (28 %). Länder med

en – liksom Sverige – förhållandevis låg andel är bl.a. Tyskland (11 %), Österrike (11 %), Italien (12 %) och Finland (12 %). I tabell 2.6 anges EU:s medlemsländers livsmedelsproduktion och ländernas livsmedelsproduktion i förhållande till deras totala produktion. Av tabellen framgår att den svenska produktionen år 1995 uppgick till 2,1 % av EU-ländernas livsmedelsproduktion.

Tabell 2.6 l©¶³­¥¤¥¬³©®¤µ³´²©®³ ³´¯²¬¥« ­ä´´ © °²¯¤µ«´©¯®³¶ä²¤¥ © eu ¯£¨

respektive medlemsland år 1995.

Land/ländergrupp Produktionsvärde,

Mecu

Andel av EU:s livs medelsproduktion, %

Andel av nationell industriproduktion, %

Belgien

17 053

3,5

17

Danmark

14 100

2,9

28

Tyskland

110 943

22,5

11

Spanien

48 722

9,9

20

Frankrike

93 239

18,9

17

Grekland

5 187

1,1

27

Irland

14 104

2,9

37

Italien

50 690

10,3

12

Luxemburg

369

0,1

7

Nederländerna 32 978

6,7

24

Portugal

7 925

1,6

18

Storbritannien 67 273

13,7

16

Österrike

12 149

2,5

11

Sverige

10 192

2,1

11

Finland

7 198

1,5

12

%5     

Källa: CIAA, Confederation of the Food and Drink Industries of the EU.

Antalet sysselsatta inom livsmedelsindustrin i EU-länderna uppgick år 1995 till sammanlagt 2,6 miljoner personer. Som framgår av tabell 2.7 på omstående sida svarade livsmedelsindustrin i Irland, Grekland och Danmark för 20 % eller mer av ländernas totala industrisysselsättning.

Tabell 2.7 l©¶³­¥¤¥¬³©®¤µ³´²©®³ ³´¯²¬¥« ­ä´´ © ¡®´¡¬ ³¹³³¥¬³¡´´¡ © eu ¯£¨ ©

respektive medlemsland år 1995.

Land/ländergrupp Sysselsatta

(tusental)

Andel per land,

%

Andel av nationellt industrisysselsatta, %

Belgien

66

2,6

11

Danmark

64

2,5

20

Tyskland

545 21,0

8

Spanien

365 14,1

17

Frankrike

352 13,6

11

Grekland

45

1,7

20

Irland

47

1,8

22

Italien

203

7,8

8

Luxemburg

2

0,1

7

Nederländerna 111

4,3

16

Portugal

106

4,1

13

Storbritannien 526 20,3

14

Österrike

57

2,2

8

Sverige

60

2,3

11

Finland

39

1,5

11

%5    

Källa: CIAA, Confederation of the Food and Drink Industries of the EU.

3. Hur ser framtiden ut ?

Syftet med detta kapitel är att översiktligt beskriva några inhemska och internationella faktorer som påverkar förutsättningarna för livsmedelssektorn i Sverige samt att ange några bedömningar för framtiden.

Tidigare väl förankrade inköps- och matvanor förändras successivt. Ett flertal förändrade konsumtionsmönster uppstår, såsom ett ökat uteätande och intresse för färdigmat. Konsumenternas intresse ökar också vad gäller kost/hälsa, livsmedlens miljöpåverkan samt under vilka förhållanden djuren föds upp. Förpackningssystemen, debatten om genmodifierade råvaror och distributionssystemens utveckling är andra faktorer som påverkar livsmedelssektorns utveckling.

EU:s jordbrukspolitik är gemensam för medlemsländerna. De svenska livsmedelsföretagen kommer att utsättas för en allt hårdare konkurrens från företag i andra EU-länder och från övriga länder genom minskade tullar och andra barriärer som ökar världshandeln. En viktig fråga härvidlag är i vilken mån de inhemska livsmedelsproducenterna får arbeta under samma villkor som konkurrenterna från EU-marknaden. Statsmakternas inställning är också av en stor betydelse. Ett positivt synsätt bidrar till att livsmedelssektorn vågar fatta långsiktiga beslut om t.ex. framtida investeringar. Sveriges EU-inträde har medfört att stora delar av den svenska livsmedelssektorn står inför förändringar. En EU-utvidgning österut och en ökad konkurrens på världsmarknaden förstärker behovet av förändringar och nytänkande.

Utredningen föreslår att en regelbunden analys och utvärdering görs av effekterna av statens ökade insatser för att främja livsmedelssektorns omställning och expansion.

3.1. Bakgrund

Sverige har liksom många andra länder skyddat väsentliga delar av sin livsmedelsproduktion för internationell konkurrens. Detta har huvudsakligen skett genom subventioner till den inhemska produktionen, ge-

nom importtullar och genom exportstöd. Detta har medfört att världshandeln av livsmedel i förhållande till den totala konsumtionen är liten, omkring 10 %. Den ringa omfattning, som den internationella livsmedelshandeln har, påverkas ej enbart av olika handelsbarriärer utan även av bristen på hållbarhet för vissa produkter. Till bilden hör också att konsumtionen av livsmedel hittills även varit starkt traditionsbunden.

De viktigaste stödformerna till det svenska jordbruket var före år 1990 prisstöd, gränsskydd, exportstöd och stöd för rationaliseringsinsatser. Under perioden 1973–1990 hade Sverige också ett system med livsmedelssubventioner, vilket innebar att livsmedlen delvis betalades via statsbudgeten.

År 1990 fattade riksdagen beslut om en avreglering av jordbrukssektorn. Med den nya politiken avskaffades de interna marknadsregleringarna och möjligheterna till en subventionerad export. Priserna och produktionen skulle enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut styras av efterfrågan på marknaden. Genom anslutningen till EU gäller numera samma jordbrukspolitik i Sverige som i övriga EU-länder.

Den tidigare svenska jordbrukspolitiken har inte endast haft den effekten att jordbruket till betydande delar varit en från importkonkurrens skyddad sektor, utan även att stora delar av livsmedelsindustrin inte har haft en reell möjlighet eller anledning att arbeta på internationella marknader. De livsmedelsindustrier som före EU-inträdet skyddades från utländsk konkurrens genom tullar eller införselavgifter var främst slakteri-, stycknings-, charkuteri-, mejeri-, olje- och fettindustrierna samt kvarn- och sockerindustrierna. Den från utländsk konkurrens skyddade livsmedelsindustrin svarade för ca 80 % av livsmedelsindustrins omsättning vid EU-inträdet.

De delar av den svenska livsmedelsindustrin som svarade för den återstående delen av livsmedelsindustrins omsättning producerade s.k. frihandelsprodukter. Dessa konkurrensutsatta områden var choklad-, konfektyr- och bageriindustrierna, dryckesvaruindustrin samt industrier som tillverkade soppor och såser, fruktyoghurt och glass. Överenskommelsen om frihandelsprodukter grundade sig på ett avtal, som gällde fr.o.m. år 1973 mellan EG och EFTA-länderna. Avtalet gäller fortfarande och är av avgörande betydelse för handeln mellan EU-länderna och Norge och Schweiz.

Ett starkt konkurrenstryck saknades för flertalet produkter före EUinträdet. Detta var enligt en rapport från McKinsey Global Institute från år 1995, "Swedens Economic Performance", den viktigaste faktorn att svensk livsmedelsindustris arbetsproduktivitet år 1990 uppgick till ca 60 % av den amerikanska livsmedelsindustrins produktivitet. Danmark låg i denna jämförelse på omkring 80 %.

3.2. Inhemska faktorer

3.2.1. Konsumtionen

Den totala konsumtionen av livsmedel år från år genomgår inte några stora förändringar. Förändringarna har beräknats variera mellan 0,5 % och 1,5 % per år, dvs. ökningen motsvarar i stort sett folkmängdens svaga ökning och effekterna av förändringar i konsumtionsmönstret i riktning mot mer förädlade produkter.

Däremot sker betydande förändringar av konsumtionen av skilda livsmedel. Således har konsumtionen av kött och fläsk ökat från 27 kg/person år 1990 till uppemot 31 kg/person år 1996. Konsumtionen av charkuterivaror steg något under denna period. Konsumtionen av mjölk minskade från 155 liter/person under år 1990 till 144 liter/person år 1996. Inom denna produktgrupp ökade dock den årliga konsumtionen av mellanmjölk från 34 till 48 liter/person. Konsumtionen av läskedrycker och mineralvatten ökade under samma tidsperiod från 60 liter/person till 66 liter/person.

Förändringar sker inte enbart genom volymförändringar i konsumtionen utan även av på vilket sätt konsumtionen sker. Den totala försäljningen av djupfryst mat har ökat under de senaste 20 åren. Försäljningen av djupfryst mat uppgick under år 1975 till 173 000 ton och under år 1995 till 308 000 ton. En annan viktig trend för livsmedelsproducenterna att uppmärksamma är att allt fler äter måltider utanför hemmet, bl.a. genom den alltmer omfattande konsumtionen av snabbmat.

Varumärken har successivt fått en ökad betydelse. Detta gäller också distributörägda varumärken – ”private brands”. Ännu är det dock långt kvar till brittisk nivå, där omkring 40 % av livsmedelsdetaljisternas omsättning avser försäljning av egna märkesvaror. Andelen i Sverige uppgick år 1994 till ca 11 % och andelen ökar. Parallellt med denna utveckling ökar även utbudet av lågprisvaror.

En annan stark trend i Sverige och även i andra länder såsom USA är det kraftigt ökade intresset för s.k. ”functional foods” och ”lätta” produkter, dvs. konsumenterna uppmärksammar produktens egenskaper från andra aspekter än endast dess näringsvärde. Inom mejerisektorn beräknas s.k. functional food-produkter inom tio år svara för 5–10 % av den totala försäljningen.

En annan aspekt som påverkar livsmedelsproduktionen är konsumenternas ökande intresse för livsmedlens miljöpåverkan samt frågor rörande djurhållning.

3.2.2. Andra inhemska faktorer för utbud och efterfrågan

Den framtida omfattningen av jordbruket och av livsmedelsindustrin i Sverige beror på dessa näringars konkurrenskraft på den svenska marknaden och på internationella marknader. Några generella möjligheter för staten att allmänt stödja livsmedelssektorn – utöver det som särskilt framförhandlats, genom ett direkt produktstöd eller nationellt stöd till enskilda företag, finns inte. EU:s regler mot statsstöd förhindrar detta.

Genom att råvaruproducenterna inte har samma möjligheter som förädlingsindustrin att profilera sig mot konsumentmarknaden, är en hög kostnadseffektivitet av allra största betydelse för den framtida omfattningen av Sveriges råvaruproduktion. Här bör uppmärksammas att även om uppemot 20 % av producenternas intäkter består av kontantersättningar från staten och EU, blir resultatet av verksamheten beroende av storleken av kostnaderna och övriga intäkter. Ersättningarna har dock stor betydelse för valet av vilka produkter som jordbrukaren väljer att satsa på.

Råvaruproduktionens marknadsförutsättningar styrs till betydande del av EU:s jordbrukspolitik, men även den inhemska jordbrukspolitiken och statens regler för företagandet, har en stor betydelse för producenternas konkurrensförutsättningar och deras inställning till de framtida förutsättningarna. En viktig fråga härvidlag är i vilken mån dessa får arbeta under samma villkor som konkurrenterna från EUmarknaden. Statsmakternas inställning till sektorn är också av stor betydelse. Ett positivt synsätt bidrar till att livsmedelssektorn vågar fatta långsiktiga beslut om t.ex. framtida investeringar.

Sverige började redan tidigt inrikta sig på en linje som strävar till en produktion av livsmedel med en hög kvalité, t.ex. salmonellafria produkter, förbud mot användning av antibiotika till djur i tillväxtfrämjande syfte och även krav på en god djurhållning. En svensk strävan är nu att det inom hela EU ställs sådana högre krav på livsmedelskvalitén. Lyckas inte detta och får inte de svenska producenterna betalt för de merkostnader i produktionen som uppstår genom statens kvalitetskrav, kommer landets livsmedelssektor att krympa. Marknadsutrymmet tas då av sådana produkter som är producerade under förhållanden som inte är accepterade i Sverige och därmed inte uppfyller svenska kvalitetskrav.

Kraven på en mer miljöanpassad livsmedelsförädling har inneburit incitament för industrin att utveckla processer och produktionsmetoder som minskar miljöbelastningen. Nya regler har också införts vad gäller återvinning och returhanteringen av förpackningar vilket påverkar livsmedelsindustrin. Vidare har handelns agerande i frågor rörande t.ex. genmodifierade råvaror fått effekter för livsmedelsindustrin. Distribu-

tionssystemens utveckling är en annan faktor som har stor betydelse för industrins produktionsmöjligheter.

Såsom tidigare nämnts bestod livsmedelsindustrins försäljning före EU-inträdet av omkring endast en femtedel av produkter som var utsatta för internationell konkurrens. Huvuddelen av livsmedelsindustrin har således arbetat på en från internationell konkurrens skyddad marknad. Betydande strukturförändringar började dock genomföras redan i början av 1990-talet, särskilt inom slakteri- och mejerisektorerna. Detta har ofta inneburit en ökad specialisering och därmed också ett minskat sortiment på det enskilda produktionsstället.

I den nya konkurrenssituationen efter EU-inträdet kommer företag som i dag har en dominerande ställning, t.ex. de producentkooperativt ägda mejerierna med en marknadsandel på hårdost och keso på ca 80 %, knappast att kunna behålla sina höga marknadsandelar. För att kunna behålla volymerna eller öka dessa erfordras således en ökad export.

Vad gäller ägarförhållandena inom svensk industri bröts redan för mer än 10 år sedan den trend mot konglomerat som var stark i början av 1980-talet. Företagen har blivit alltmer specialiserade. Sedan Volvo år 1995 sålde Procordia Food till det norska företaget Orkla, är det sällsynt att svenska företag utöver livsmedel även producerar andra industriprodukter. Strukturförändringar genom samgåenden och företagsköp mellan företag i Sverige fortsätter sannolikt, men det ligger även nära till hands att företag i närliggande länder samarbetar eller köper upp varandra. Således har t.ex. Orkla skaffat sig en stark ställning på marknaden för vidareförädling av fisk i de nordiska länderna bl.a. genom företagsköp i Sverige, Finland och Danmark. Flera av de stora internationella livsmedelsföretagen, t.ex. Nestlé och Van den Bergh Foods (Unilever) har efter Sveriges EU-medlemskap lokaliserat sina nordiska huvudkontor till Sverige. De har därmed Sverige som bas för den nordiska verksamheten, samtidigt som tillverkning för den nordiska marknaden i viss omfattning koncentrerats till Sverige.

Av stor betydelse för den svenska livsmedelsproduktionens konkurrensförmåga är prisnivån. I Sverige steg livsmedelspriserna under flera årtionden mer än priserna på andra konsumtionsvaror. Denna trend har emellertid numera brutits. Jämfört med år 1990 har konsumentpriserna på livsmedel sjunkit med omkring 4 % t.o.m. juni 1997. Samtidigt som konsumentpriserna totalt under denna period stigit med ca 23 %. En kraftig real prissänkning på livsmedel har således skett med ca 27 % sedan år 1990. Här bör dock uppmärksammas att momsen på livsmedel sänktes från 21 % till 12 % år 1996, vilket vid en matematisk omräkning motsvarar en prissänkning med ca 7 %.

3.3. Internationella faktorer

3.3.1. EU:s jordbrukspolitik

Den gemensamma jordbrukspolitiken – Common Agricultural Policy (CAP) – utgör en av grundpelarna i EU-samarbetet. Redan i Romfördraget utformades jordbrukspolitiken på ett sätt som förutsatte att medlemsstaterna underordnade sig rådet och kommissionens beslut när det gällde att uppfylla fördragspunkterna.

EU:s pris- och marknadspolitik för jordbrukspolitiken syftar till att genom gränsskydd och olika marknadsregleringar skydda produktionen inom EU från konkurrens från andra länder och avlasta den gemensamma marknaden från ett överskott som sänker priserna. Jordbrukspolitiken bygger på tre grundprinciper:

  • En gemensam inre marknad inom EU med gemensamma priser.
  • Varor producerade inom EU skall ha företräde på marknaden framför importerade produkter.
  • En gemensam finansiering.

EU:s gemensamma priser innebär att s.k. interventionspriser bestäms för vissa produkter. Syftet med intervention är att utjämna prisvariationer på marknaden. EU åtar sig att köpa produkten till interventionspriset varvid en lägsta nivå för priset på marknaden bestäms. Interventionsköp tillämpas för vissa mejeriprodukter, spannmål, nötkött och vissa typer av grönsaker. Viktiga instrument för EU:s pris- och marknadspolitik är i övrigt arealersättningar, djurbidrag och produktionskvoter.

Vid medlemsförhandlingarna tilldelades Sverige en mjölkkvot på 3,3 miljoner ton mjölk med en fetthalt av 4,33 %. Denna kvot motsvarade ungefär den svenska produktionen. Om landets totala mjölkkvot överskrids får de mjölkproducenter som överskridit sin individuella kvot betala en straffavgift till EU. Detta innebär begränsningar för ett medlemslands exportökningar – om landet samtidigt vill behålla sina marknadsandelar av produkter av hemmaproducerad mjölk. Däremot är produktionen av spannmål inte kvoterad. Dock kan arealersättningen för bl.a. spannmål sänkas om Sveriges totala basareal på ca 1,7 miljoner ha överskrids. Den direkta produktionen av det som brukas betecknas som "vidareförädling av spannmål", bl.a. griskött och fjäderfäkött är inte kvoterad. Även för dessa produkter finns dock inom EU ett gränsskydd och exportbidrag. Bidragen varierar efter priserna på världsmarknaden.

Inom EU är även sockermarknaden reglerad. Varje medlemsland tilldelas en viss kvot som i princip baseras på konsumtionen av socker i det egna landet. Sveriges årskvot är 370 000 ton.

EU:s jordbrukspolitik och dess finansiering beskrivs schematiskt nedan.

En översyn för att åstadkomma en reformering av EU:s jordbrukspolitik pågår. Kommissionens ordförande Santer har under sommaren 1997 lämnat ett förslag till förändringar, Agenda 2000. Förslagen kommer att behandlas i rådet och konkreta förslag till förändringar av lagstiftningen beräknas komma att presenteras i början av år 1998. Sammanfattningsvis går Santers förslag för jordbrukssektorn ut på att sänka priser och kompensera jordbrukaren med direkta ersättningar. Spannmålsproducenter föreslås bli kompenserade för ungefär halva prissänkningen genom höjd arealersättning.

Den svenska ståndpunkten – angiven i Jordbruksdepartementets skrivelse 1997-08-29 till EU-nämnden – till Agenda 2000 är bl.a. följande:

Den nuvarande jordbrukspolitiken måste reformeras på ett sätt som innebär avreglering och marknadsanpassning. Den svenska ståndpunkten är att jordbrukspolitiska reformer måste påbörjas in nan nya medlemsstater antas.

Nuvarande politik medför risk för fortsatta överskottsproblem. Sverige stöder inriktningen av kommissionens förslag om prissänk ning för spannmål och att inte kompensera prissänkningen till fullo

Pris- och marknadsregleringar

Strukturstöd och regionala stöd

Miljöprogram

  • exportbidrag
  • tullar
  • interventionspriser
  • importavgifter
  • arealersättningar
  • djurbidrag
  • kvoter
  • kompensationsbidrag
  • startstöd
  • investeringsstöd
  • stöd till förädling och marknadsföring
  • nationellt stöd till jordbruket i norra

Sverige

  • bevarande av öppet odlingslandskap
  • ekologisk produktion
  • miljöstöd för vall
  • biologisk mångfald
  • natur- och kulturmiljöer
  • övriga miljöstöd (4 st)

0–75 % finansiering av EU:s jordbruksfond

100 % finansiering av EU:s jordbruksfond

25–50 % finansiering av EU:s jordbruksfond

genom direktstöd. Produktionen av spannmål inom EU länderna kan i vissa regioner ske konkurrenskraftigt utan stöd .

Vad gäller mjölk föreslår kommissionen att kvotsystemet förlängs till år 2006 på nuvarande nivåer. Mjölkpriset föreslås bli sänkt med 10 % mellan åren 2000 och 2005. Prissänkningen föreslås kompenseras via en direkt ersättning per mjölkko. Den svenska inriktningen är att en avveckling av mjölkkvoterna bör påbörjas år 2000 eller innan nya medlemmar ansluts till EU. Den svenska ståndpunkten beträffande direktstöden är, liksom för flera andra föreslagna stöd, att dessa skall tidsbegränsas.

Ett genomförande av förslagen i Agenda 2000 skulle, med utgångspunkt i nuvarande inkomster och utgifter, för det svenska jordbruket enligt den svenska regeringens bedömning innebära en sänkning av rörelseöverskottet med ca 500 miljoner kronor.

I Sverige har Kommittén för reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP) i betänkandet ”Mat & Miljö. Svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden” (SOU 1997:102) bl.a. uttalat följande:

Marknadsprisstöden stödjer en generellt hög prisnivå inom EU, vilket stimulerar produktionen inom unionen samt också leder till höga budgetkostnader för unionen. Konsumentfrågor, miljöfrågor, djuretiska frågor samt frågor om regional utveckling måste få stör re utrymme i den framtida jordbrukspolitiken. Producenter i u länd erna missgynnas genom EU:s höga gränsskydd och subventioner ade export av låga världsmarknadspriser .

Kommittén föreslår att den gemensamma jordbrukspolitiken skall syfta bl.a. till ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser och ett långsiktigt hållbart jordbruk.

Av betydelse för det svenska jordbruket och den svenska livsmedelsindustrin är inte enbart den framtida jordbrukspolitiken utan även om EU skall bevilja medlemskap till ett ytterligare antal länder. Till dessa hör Tjeckien, Polen, Ungern, Slovenien och Estland. Produktionskostnaderna för livsmedel i dessa länder ligger i regel på en lägre nivå än i EU-länderna.

En betydande export av livsmedelsråvara från Östeuropeiska länder till EU-länder sker redan nu, bl.a. till Tyskland av bär, frukt och grönsaker. Om länder där befolkningen har en låg levnadsstandard och låga produktionskostnader beviljas medlemskap i EU, kommer detta att kräva långa övergångstider eller andra arrangemang som tar hänsyn till de olika förutsättningar under vilka medlemsländernas livsmedelssektorer arbetar.

3.3.2. Övrigt

En ytterligare faktor av betydelse för den svenska livsmedelssektorns framtid är planerna på att införa en gemensam valuta. Själva införandet av en gemensam valuta torde inte omgående påverka prisnivån eller konkurrenskraften för livsmedelssektorn mellan de skilda medlemsländerna. Transportavstånd, skatter, marginaler, konkurrensförhållanden m.m. medför troligtvis även framgent olika prisnivåer. För den interna EU-konkurrensen kommer det dock sannolikt att bli viktigare att livsmedelsproduktionen i Sverige är kostnadseffektiv. Livsmedelsproduktionen i Sverige får vid en svensk anslutning till den gemensamma valutan inte som tidigare någon fördel – och inte heller någon nackdel – av en fluktuerande egen valuta som avviker från övriga EU-länders valuta.

Reglerna för handel med livsmedel på världsmarknaden har påverkan även för den svenska livsmedelssektorn. År 1994 undertecknades ett GATT-avtal efter många års förhandlingar inom ramen för den s.k. Uruguayrundan. En följd av Uruguayrundan blev att jordbruksprodukter för första gången lyftes in i det allmänna handelsavtalet. Världshandelsorganisationen (WTO) bildades för det internationella handelsförhandlingssystemet.

Flera av livsmedelssektorernas delsektorer, bland dem mejerisektorn, bedöms genom resultatet av Uruguayrundan att få en ökad konkurrens i framtiden. Det ökade marknadstillträdet blir på alla varuområden möjligt genom en kvoterad import med nedsatta tullar. Exportstödet skall enligt avtalet minskas med 36 % mellan åren 1995 och 2000 och för spannmål skall samtidigt den stödda exportvolymen minska med minst 21 % under samma tidsperiod. Vad gäller spannmål bedöms att endast fortsatt höga världsmarknadspriser kan förhindra att EU får problem med exporten av spannmål under kommande år. Kommande förhandlingar i WTO innebär med stor sannolikhet krav på ytterligare sänkningar av sådana subventioner till jordbruket som anses konkurrenssnedvridande. Detta bidrar till att livsmedel i ökad utsträckning blir frihandelsvaror.

3.4. Utredningens överväganden

Sveriges inträde i EU har medfört ett stort behov av förändringar för livsmedelssektorn – förändringar för att överleva i en ny konkurrenssituation. En utvidgning av EU österut kommer ytterligare att öka behovet av en förbättrad konkurrenskraft. Enligt utredningen talar övervägande skäl för att utvecklingen också går mot en successivt ökad liberalisering av den internationella handeln. Detta kommer att ge ökade

möjligheter till export från länder med de bästa förutsättningarna för jordbruket, vilket också ger dessa länder vissa konkurrensfördelar vid produktion och export av beredda livsmedel. Detta uppstår som ett led i en utveckling för en internationell arbetsfördelning, en utveckling som skärper konkurrensen och bidrar till lägre konsumentpriser.

Livsmedelssektorn i Sverige bör enligt utredningen utveckla de förhållanden som ger möjligheter att hävda sig i konkurrens med produktionen från länder med lägre råvarukostnader.

Av konsumentpriset på livsmedel är ofta kostnaden för jordbruksråvaran endast en mindre del. För en framgångsrik svensk export av beredda livsmedel gäller det – utöver rätt råvara för den aktuella marknaden – även att ha en effektiv produktion, distribution och marknadsföring. Här bör uppmärksammas att det i regel är dyrare att distribuera och sälja beredda livsmedel än att producera dessa. Detta ger möjligheter för livsmedelsindustrin i länder med en hög livsmedelskvalitet och ett högt kunnande av t.ex. produktionsprocesser, logistik, informationsteknologi och marknadsföring att kunna konkurrera på en internationell marknad – även om inköpspriset på jordbruksråvaror är högre än konkurrenternas. Det finns också flera andra viktiga faktorer. En satsning på FoU, där hela livsmedelskedjan beaktas, är av stor betydelse. Detsamma gäller att ett bra arbetsklimat finns i företagen då detta påverkar möjligheterna att uppnå ökad effektivitet.

På grund av livsmedelssektorns stora betydelse för Sverige anser utredningen att det krävs genomgripande insatser. I annat fall finns det en stor risk att den på inhemska råvaror baserade livsmedelsindustrin i Sverige går ett liknande öde till mötes som den svenska textil- och tekoindustrin under 1960- och 1970-talen. Produktionen i Sverige flyttade i en avsevärd utsträckning till länder med lägre lönekostnader än i Sverige. Minskar livsmedelsindustrin i Sverige, mister därvid också det svenska jordbruket avnämare.

Mot bakgrund av Sveriges medlemskap i EU och en kommande ökad internationalisering av livsmedelshandeln, står det svenska jordbruket och stora delar av livsmedelsindustrin i Sverige inför en skiljeväg. Kommer sektorerna att minska, bli oförändrade eller till och med att öka? Utredningen anser att det finns möjligheter till en expansion men detta fordrar ett nytänkande såväl från statens som från stora delar av livsmedelssektorns sida. Utan detta nytänkande ligger jämförelsen med teko-scenariet nära till hands. För att kunna bedöma effekterna av genomförda åtgärder och för att kunna göra ytterligare insatser finns det enligt utredningen ett stort behov regelbundna analyser av utvecklingen.

Förändringar i konsumtionsmönstret i riktning mot mer högförädlade produkter innebär ökade krav på förnyelse för livsmedelsindustrin och därmed krav på en ökad satsning på FoU. För livsmedelsindustrins

expansion är det av avgörande betydelse att produkterna i allt högre grad förädlas. Detta innebär att livsmedelssektorns produktionsvärde kan öka trots att den totala livsmedelskonsumtionen volymmässigt bara ökar långsamt. Samtidigt är det viktigt att produkterna anpassas till olika marknader för att kunna exporteras och därmed bidra till hela livsmedelssektorns utveckling. Utredningen föreslår därför ökade statliga insatser i ett FoU-program samordnat med livsmedelsindustrin och i kombination med en konsekvent programsatsning för främjande av livsmedelsexport. Utredningen anser att regionalpolitiska stöd som Norrlandsstödet och Gotlandsstödet bör behållas. Utredningen förordar dock inte några nya stöd för att motverka de konkurrensnackdelar som Sverige har genom sitt nordliga läge och sitt långa transportavstånd.

3.5. Utredningens förslag

Utredningen föreslår att en regelbunden analys och utvärdering görs av effekterna av statens ökade insatser för livsmedelssektorns omställning och expansion.

4. En strategi för svensk livsmedelssektor

Syftet med detta kapitel är att peka på behovet av stabila spelregler för livsmedelssektorn samt att föreslå att riksdagen antar ett antal riktlinjer för att främja en konkurrenskraftig livsmedelssektor.

EU:s jordbrukspolitik är gemensam för medlemsländerna. EU:s jordbrukspolitik omfattar också trädgårdsnäringen. Medlemmarna utformar dock själva i stor utsträckning förutsättningarna för det nationella jordbrukets och livsmedelsindustrins konkurrenskraft. För närvarande saknas uttalande av riksdagen angående dess inställning till den svenska livsmedelssektorn som helhet. Riksdagen bör enligt utredningen fatta beslut om riktlinjer för verksamheten inom sektorn som ger underlag för sektorns långsiktiga ställningstaganden.

Utredningen har i detta kapitel formulerat ett antal riktlinjer för att främja företagandet inom livsmedelssektorn. Ett antagande av dessa riktlinjer bör bidra till att ge den stabilitet och långsiktighet som krävs för framtidstro och långsiktiga investeringar.

Med utgångspunkt i dessa riktlinjer anger utredningen förslag till en samlad strategi för livsmedelssektorns förnyelse och expansion. Avsaknaden av en klar strategi för hela livsmedelssektorn innebär att man hittills inte fått en helhetssyn för hela livsmedelspolitiken. Det är nödvändigt att framdeles beakta att alla delar i livsmedelskedjan påverkar varandra och därmed också helheten. Det behövs en livsmedelsstrategi för Sverige.

4.1. Inledning

I direktiven till föreliggande utredning sägs bl.a. följande:

En särskild utredare tillkallas med uppgift att ... lägga fram för slag till ett program för att påskynda livsmedelssektorns förnyelse och expansion. Utredaren skall särskilt studera frågor kring förut sättningarna att stärka sektorns internationella konkurrenskraft bl.a. genom att öka förädlingsgraden och exporten samt förbättra försörjningen med högkvalitativa råvaror.

Senare i direktiven framhålls:

ett statligt intresse att det i Sverige finns en internationellt konkur renskraftig livsmedelsindustri och primärproduktion med förutsätt ningar att expandera .

Vidare skrivs:

en ny näringspolitik för livsmedelssektorn bör utvecklas som ska par förutsättningar för en offensiv utveckling.. .

I direktiven anges också att stöd till speciella branscher numera sällan lämnas, men att

inom livsmedelssektorn råder dock särskilda förhållanden. Detta beror på att staten har ett särskilt ansvar för att medverka vid om strukturering och utveckling av en bransch för vilken staten tidigare starkt påverkat näringens förutsättningar, t.ex. genom subventioner och gränsskydd .

Utredningen har uppfattat direktiven som att det från statens sida ses som angeläget att livsmedelssektorn, inklusive primärproduktionen, har förutsättningar att vara konkurrenskraftig och kan expandera. Utredningens bedömning är också att det är möjligt att uppnå en sådan utveckling för näringen. Som efterlyses i direktiven måste dock ett åtgärdsprogram genomföras för att påskynda och i vissa fall möjliggöra en positiv utveckling.

4.2. Bakgrund

För att tillfredsställa människornas viktigaste behov – såsom tillgången till livsmedel, bostäder och sjukvård – har staten genom åren sökt skapa regler för att få balans mellan tillgång och efterfrågan.

För livsmedel har detta tidigare skett bl.a. genom en omfattande reglering av jordbruket som skapat en bas för den inhemska livsmedelsproduktionen. Det svenska jordbruket har skyddats av importavgifter och därmed har också indirekt stora delar av livsmedelsindustrin skyddats från internationell konkurrens. Samtidigt har stöd lämnats vid export av jordbruksråvaror. Den svenska jordbruksregleringens syfte var aldrig att främja långsiktig export. Exporten av jordbruksråvaror utgjordes ofta av tillfällig överskottsproduktion, eftersom exportstödet i huvudsak finansierades genom avgifter på produktionen. En större produktion än den som kunde avsättas på hemmamarknaden innebar således ett lägre pris för producenten. Detta innebar att den svenska livsmedelsproduktionen till mycket stor del inriktades på en produktionsvolym som kunde avsättas på hemmamarknaden. Exporten av det begränsade antalet frihandelsprodukter var den enda export som kunde utvecklas långsiktigt.

Flertalet industriländer har likartade jordbruksregleringar med skydd för den inhemska produktionen. EU:s politik har emellertid, när

det gäller exporten, alltid varit inriktad på långsiktiga internationella exportansträngningar.

Nationell och internationell handels- och jordbrukspolitik har således starkt påverkat livsmedelssektorn i Sverige. Det har funnits flera skäl till den förda politiken, men otvivelaktigt har den begränsat jordbrukets och livsmedelsindustrins tillväxt och utveckling och gjort den starkt nationellt inriktad. Samtidigt har livsmedelsindustrin hamnat i en särställning i förhållande till övrig svensk industri som inte haft några begränsningar för att kunna växa och expandera internationellt på i stort sett fria marknader.

År 1990 fattade riksdagen beslut om en ny livsmedelspolitik som var unik internationellt. Den syftade till en marknadsanpassning och avreglering av jordbruket. Den tidigare inhemska marknadsregleringen, som innebar att den svenske jordbrukaren var garanterad avsättning för sina produkter till ett på förhand förhandlat pris, skulle upphöra efter en viss övergångsperiod. Gränsskyddet skulle vara kvar i avvaktan på ett kommande GATT-avtal om sänkt gränsskydd. Exportstödet skulle dock avvecklas, vilket innebar att jordbrukaren endast skulle få ersättning för efterfrågade varor och tjänster på den inhemska marknaden eller för varor som kunde säljas med överskott på export, dvs. utan exportstöd. Då det svenska jordbruket generellt inte kan konkurrera på världsmarknaden, utan liknande exportstöd som andra länder har, skulle effekten av den nya livsmedelspolitiken bli en krympning och en ytterligare ökad nationell inriktning av det svenska jordbruket och därmed av hela livsmedelssektorn.

Samtidigt som den nya livsmedelspolitiken trädde i kraft år 1991 ansökte emellertid Sverige om medlemskap i EU, vilket innebar att den föreslagna politiken aldrig kom att helt genomföras.

4.3. Nya förutsättningar för en expanderande livsmedelssektor

Sveriges medlemskap i EU och därmed den gemensamma marknaden har skapat nya förutsättningar för den svenska livsmedelssektorn. Medlemskapet innebar att Sverige från första dagen fullt ut tillämpar EU:s gemensamma jordbrukspolitik, som till sin uppbyggnad påminner om den svenska jordbrukspolitiken före 1990 års beslut. Skillnaden för jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige är emellertid ändå mycket stor efter EU-inträdet.

För jordbruket har den gemensamma jordbrukspolitiken inneburit nya produktions- och marknadsförutsättningar. Marknaden för jordbruket är inte längre begränsad till Sverige, utan utgör hela EU och världs-

marknaden på lika villkor som övrigt jordbruk i EU. Samtidigt har konkurrensen ökat på hemmamarknaden från producenter i andra EUländer.

Produkternas konkurrenskraft på marknaden är det enda som i princip sätter gränser för produktionen på flertalet produktområden, t.ex. för fläsk- och fågelkött. På andra produktområden sätter den nationella produktionskvoten, t.ex. för socker och mjölk eller nationella bidragsrätter, dvs. ett visst bidrag för varje enskilt djur inom en bestämd kvot, volymmässiga gränser för produktion och marknad. Expansion inom dessa senare sektorer kan därför endast ske genom att livsmedelsindustrin förädlar råvarorna i allt högre grad för att skapa ett mervärde för producenter och konsumenter.

För livsmedelsindustrin, som tidigare i huvudsak haft tillträde till den internationella marknaden med endast ett fåtal s.k. frihandelsprodukter, har EU-medlemskapet likaså inneburit ett fullständigt tillträde för samtliga produkter till EU-marknaden – och även till världsmarknaden på lika villkor som den övriga livsmedelsindustrin i EU. Samtidigt har medlemskapet givetvis inneburit en ökad konkurrens på hemmamarknaden från EU-företag. Det betydelsefulla från utvecklingssynpunkt är att jordbruket och livsmedelsindustrin i Sverige nu verkar i allt väsentligt på en internationell marknad.

Dagens EU-marknad är drygt 40 gånger större än den svenska nationella marknaden mätt i antal konsumenter. Med ytterligare sex medlemsländer inom 5–10 år motsvarar marknaden ca 55 gånger den svenska marknaden. Marknadsutvecklingen innebär således en mycket stor utmaning för svensk livsmedelssektor. Med möjligheterna följer som nämnts även en påtagligt ökad konkurrens. För att bli framgångsrik på de nya marknaderna och försvara sina marknadspositioner på hemmamarknaden måste den svenska livsmedelssektorn vara internationellt konkurrenskraftig när det gäller produktion, produkter och marknadsföring.

Livsmedelssektorns konkurrensförmåga bestäms nationellt av de förutsättningar naturen ger, men även av de förutsättningar som staten skapar. Samtidigt är konkurrensen nu internationell. Vill staten främja livsmedelssektorns utveckling så att den kan hävda sig på den nationella marknaden och samtidigt expandera internationellt får de åtgärder i form av lagstiftning, avgifter och skatter som åläggs näringen av staten, inte på ett avgörande sätt avvika från omvärldens. I första hand gäller detta förhållandena som gäller inom EU. För framgång krävs jämbördiga villkor med omvärlden. Utan jämbördiga villkor är det uppenbart att en eftersträvad expansion uteblir och att det till och med finns risk för att livsmedelssektorn i Sverige krymper.

Först genom EU-medlemskapet fick jordbruket och livsmedelsindustrin samma möjligheter att exportera sina produkter som andra nä-

ringar. En effekt av den tidigare förda politiken är att livsmedelsindustrin hamnat efter såväl övrig svensk industri som sina konkurrenter inom EU, när det gäller internationalisering och export. Livsmedelsindustrin måste överbrygga detta handikapp genom produktutveckling mot mer högförädlade produkter och offensiva exportsatsningar. Det är emellertid svårt att satsa i underläge och konkurrenterna är starka med ofta upparbetade exportkanaler. Staten har här, som framgår av direktiven, ett särskilt ansvar att medverka vid utvecklingen av en bransch för vilken staten tidigare starkt påverkade förutsättningarna.

FoU är av avgörande betydelse för att stärka livsmedelsindustrins internationella konkurrenskraft. Livsmedelsforskningen har emellertid tidigare inte prioriterats av staten. Den statliga satsningen på livsmedelsforskning är därför av betydligt mindre omfattning än i konkurrentländerna som arbetat mot den internationella marknaden. Sverige saknar ett nationellt forskningsprogram inom livsmedelsområdet, medan de viktigaste konkurrentländerna har omfattande nationella program.

En förutsättning för livsmedelsindustrins långsiktiga utveckling är att resurserna på forskningsområdet utökas till jämförbar internationell nivå och tas tillvara på ett effektivt sätt. Ökad kundanpassning, högre kvalitet och högre förädlingsgrad för livsmedelsindustrins produkter bör åstadkommas genom att en ökande andel av den forskning som bedrivs koncentreras och sker i samverkan mellan högskolor, forskningsinstitut och industri.

Basen för livsmedelsindustrins utveckling finns i jordbruket. Det finns ett avgörande samband mellan jordbruket och livsmedelsindustrin. Det bör finnas goda förutsättningar att ytterligare utveckla det kvalitetskoncept som den svenska livsmedelsproduktionen i dag bygger på. Sverige har naturliga förutsättningar att bedriva en primärproduktion med begränsade insatser av handelsgödsel och växtskyddsmedel. Det finns också relativt gott om åker- och betesmark i Sverige, vilket är en bra grund för en miljöanpassad produktion. Den svenska animalieproduktionen bedrivs med mycket högt ställda krav på djurskydd och djurmiljö. Den svenska djurskyddslagen är också relativt långtgående jämfört med motsvarande bestämmelser i andra länder. Livsmedelsindustrins betalningsförmåga är dock avgörande för att produktionen av jordbruksråvaror av hög kvalitet skall kunna stimuleras.

4.4. Utredningens förslag

Det har tidigare rått osäkerhet om vilken vikt staten fäster vid livsmedelsnäringen. Denna osäkerhet har minskat avsevärt genom statsministerns tal vid riksdagens öppnande hösten 1996:

Livsmedelsproduktionen skall bidra till ett Sverige i regional ba lans, en uthållig tillväxt och ökad sysselsättning. Jordbruket är en framtidsnäring. Därför utvecklas nu en näringspolitik för lantbruk och landsbygd. Hela Sverige skall leva.

Denna inställning befästes vid statsministerns tal vid riksdagens öppnande hösten 1997. Samma tankegångar återfinns i utredningens direktiv.

Utredningen anser det vara nödvändigt att statsministerns för livsmedelsnäringen positiva uttalande även befästs av riksdagen. Osäkerhet får inte råda vad gäller statens inställning till livsmedelssektorns fortbestånd och utveckling. Utredningen föreslår därför ett antal riktlinjer för att främja företagandet inom livsmedelssektorn. Ett antagande av dessa riktlinjer skulle kunna bidra till den stabilitet och långsiktighet som krävs för framtidstro och långsiktiga investeringar inom livsmedelssektorn.

Vad gäller beredningen av livsmedelsfrågorna inom Regeringskansliet sker detta för närvarande på flera departement. Jordbruksdepartementet svarar för jordbruk, fiske, trädgårdsnäring, rennäring, djurskydd samt högre utbildning och forskning m.m. Närings- och handelsdepartementet svarar för näringspolitik, småföretagarpolitik, konkurrensfrå