Ds 2012:27

Utvidgad målgrupp för etableringslagen

1. Sammanfattning

Anhöriga som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till flyktingar och andra skyddsbehövande omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. För att omfattas av lagen ska dock den anhörige ha ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun.

På grund av rättsläget har anhöriga som har svårigheter att styrka sin identitet genom pass eller andra identitetshandlingar varit förhindrade att återförenas med sina anhöriga i Sverige. Rättsläget har nu förändrats. Antalet uppehållstillstånd på grund av anknytning förväntas därmed öka men vissa anhöriga kommer då att ha överskridit tvåårsgränsen i etableringslagen.

I denna promemoria föreslås att vissa anhöriga inom vissa tidsgränser ska undantas från tvåårsregeln i lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända. Samma undantag förslås gälla även i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Förändringarna förslås träda i kraft den 1 januari 2013.

2. Lagförslag

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 a och 2 b § §, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Lagen gäller en nyanländ som har fyllt 20 men inte 65 år och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats

1. enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716),

2. enligt 12 kap.18 §utlänningslagen, eller

3. enligt 21 eller 22kap. utlänningslagen.

Uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring kan också ha beviljats på grund av anknytning till en utlänning

Lagen gäller en nyanländ som har fyllt 20 men inte 65 år och som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats enligt

1. 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716),

2. 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller

3. 21 eller 22 kap. utlänningslagen.

Lagförslag Ds 2012:27

som har beviljats sitt uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i första stycket. I sådant fall ska den nyanlände ha ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun.

Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 18 men inte 20 år, när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet.

2 a §

Lagen gäller också en nyanländ som har fyllt 20 men inte 65 år som

1. har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 2 §, och

2. har ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun.

Den angivna fristen i första stycket 2 gäller inte om den ny-

Ds 2012:27 Lagförslag

anlände har ansökt om uppehållstillstånd senast den 31 december 2013 och personen som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna som anges i 2 § först togs emot i en kommun efter den 31 december 2008.

2 b §

Lagen gäller även en nyanländ som har fyllt 18 men inte 20 år och har beviljats uppehållstillstånd som anges i 2 eller 2 a §§, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2013.

3. Bakgrund och gällande rätt

3.1. Uppehållstillstånd på grund av anknytning

De grundläggande bestämmelserna om anhöriginvandring avseende make, sambo och barn till en i Sverige bosatt person (anknytningspersonen) eller till hans eller hennes make eller sambo, finns i 5 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna ger rätt till uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd. Bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning finns också i 5 kap. 3 a § utlänningslagen. Uppehållstillstånd får ges t.ex. till en sökande som avser att gifta sig eller bli sambo med en anknytningsperson och till andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet.

Huvudregeln är att det är den person som vill ha ett uppehållstillstånd som ska ansöka om tillståndet. En utlänning som vill ha uppehållstillstånd ska som huvudregel ha sökt och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i Sverige. En ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som inte befinner sig i Sverige ska lämnas till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat i utlänningens hemland där ansökan också ska utredas. Om en sökande är stadigvarande bosatt i ett annat land, kan ansökan lämnas in och utredas där. Beslut om uppehållstillstånd meddelas normalt av Migrationsverket.

Bakgrund och gällande rätt Ds 2012:27

3.2. Etableringsreformen

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla, oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Målet ska främst uppnås genom generella insatser som når ut till hela befolkningen, oavsett födelseland eller etnisk bakgrund. De generella insatserna ska kompletteras med riktade åtgärder för att stödja och underlätta nyanländas etablering under de första åren i Sverige. I fokus står en snabb etablering på arbetsmarknaden.

Den 1 december 2010 reformerades mottagandet av nyanlända invandrare genom att en ny lag, lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, infördes. Lagen innehåller bestämmelser om ansvar och insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare innehåller bestämmelser om vilken målgrupp som omfattas av lagen. Av 2 § första stycket framgår att lagen omfattar nyanlända som har fyllt 20 men inte 65 år som har beviljats uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen, enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller enligt 21 eller 22 kap. utlänningslagen (nedan benämnda flyktingar och andra skyddsbehövande). Av 2 § andra stycket framgår att anhöriga som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av de bestämmelser som anges i 2 § första stycket också omfattas av lagen. I sådant fall ska den nyanlände ha ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den utlänning som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun (nedan benämnt tvåårsgränsen). Lagen gäller också en nyanländ

Ds 2012:27 Bakgrund och gällande rätt

som har fyllt 18 men inte 20 år, när uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring beviljats enligt första eller andra stycket, förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet.

Av 6 § framgår att Arbetsförmedlingen ska upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering. Planen ska omfatta högst 24 månader och minst innehålla utbildning i svenska för invandrare, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Nyanlända som medverkar till upprättande av en etableringsplan, eller deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan, har rätt till statlig etableringsersättning under denna tid.

Förordning om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar

I förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar finns bestämmelser om statlig ersättning till kommuner, landsting och kommunalförbund för mottagande av och insatser för vissa utlänningar. Den statliga ersättningen lämnas för samma målgrupp som anges i lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, dock utan avgränsning till en viss ålder. Landsting och kommuner är alltså berättigade till ersättning även för barn och för personer över 65 år. Kommunen har rätt till schablonersättning, ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd, ersättning för ekonomiskt bistånd, stöd och service samt hälso- och sjukvård och ersättning för mottagande av ensamkommande barn.

Schablonersättning avser kostnader för mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning, särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (2010:800), utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen, samhällsorientering, tolkning och andra insatser för att

Bakgrund och gällande rätt Ds 2012:27

underlätta etablering i samhället. För personer som inte har fyllt 65 år ingår även viss ersättning för kostnader för ekonomiskt bistånd och för administration av ärenden om sådant bistånd i schablonersättningen. Även landsting har rätt till ersättning för vissa hälso- och sjukvårdskostnader för skyddsbehövande och vissa andra utlänningar.

3.3. Krav på klarlagd identitet i anknytningsärenden

En av utgångspunkterna för att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska kunna beviljas är att sökandens identitet kan klarläggas. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse med den innebörden i utlänningslagen, men att så är fallet framgår av förarbetsuttalanden och praxis. Migrationsöverdomstolen har i ett flertal avgöranden betonat att utlänningar ska ha pass vid inresa och vistelse i Sverige samt att detta är ett grundläggande rekvisit, såvida inte uttryckliga undantag finns. Till följd av vissa avgöranden i Migrationsöverdomstolen meddelade Migrationsverket i mars 2010 ett rättsligt ställningstagande angående kraven på pass och klarlagd identitet i ärenden om uppehållstillstånd (RCI 03/2010). Där anges att det normala beviskravet i anknytningsärenden är att den sökande ska styrka sin identitet. Normalt skulle detta ske genom företeende av olika handlingar såsom pass, födelseattester, personbevis eller identitetskort. Ställningstagandet innebar att anhöriginvandringen från områden där det är svårt eller omöjligt att skaffa fram pass eller andra identitetshandlingar som klarlägger personens identitet i princip upphörde. Bland annat påverkades i hög grad situationen för somalier eftersom det sedan länge inte finns någon somalisk stat som kan utfärda identitetshandlingar. Andelen beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning till flyktingar och andra skyddsbehövande av det totalt antal beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning, minskade därefter markant.

Ds 2012:27 Bakgrund och gällande rätt

Med anledning av en dom i Migrationsöverdomstolen den 18 januari 2012 (MIG 2012:1) utfärdade Migrationsverket den 22 februari 2012 ett nytt rättsligt ställningstagande (RCI 97/2012). Domen och Migrationsverkets ställningstagande innebär att kravet på klarlagd identitet i vissa fall kan frångås och att det kan räcka att göra identiteten sannolik. Antalet uppehållstillstånd på grund av anknytning förväntas därmed öka. Vissa anhöriga kommer då att ha överskridit tvåårsgränsen i 2 § i lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. De kommer därmed inte att ha rätt till etableringsplan och etableringsersättning. Kommunerna kommer heller inte att vara berättigade till statlig ersättning för mottagande enligt förordningen om kommunersättning för insatser för vissa utlänningar för dessa anhöriga. Kommuner med ett stort antal anknytningspersoner som har anhöriga från områden som berörts av de tidigare kraven på pass- och identitetshandlingar, bedöms få ett koncentrerat mottagande av anhöriga som har överskridit tvåårsgränsen under slutet av år 2012 och under år 2013. Cirka 70 procent av de anhöriga beräknas vara barn och unga upp till 20 år.

4. Bedömning

Bedömning: Ett undantag bör införas så att vissa anhöriga,

som ansökt om uppehållstillstånd senare än två år efter det att anknytningspersonen första gången har tagits emot i en kommun, kan omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

Skälen för bedömningen

Staten har sedan länge tagit ett särskilt ansvar för flyktingar och andra skyddsbehövande. Säråtgärderna för denna grupp har kommit till dels för att flyktingar och andra skyddsbehövande ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot flyktingar och skyddsbehövande. Sverige har därför ansett det motiverat att ge skyddsbehövande ett mottagande och en introduktion som i vissa avseenden innebär en positiv särbehandling i jämförelse med andra invandrare. Av samma skäl har det också ansetts motiverat att staten tar ett ekonomiskt ansvar för denna grupp. Det särskilda statliga ansvaret har också omfattat anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd på anknytning inom två år från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun. Före införandet av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare var ansvaret för mottagande och introduktion för

Bedömning Ds 2012:27

flyktingar och andra skyddsbehövande delat mellan staten och kommunerna. Genom etableringsreformen avsåg regeringen att tydliggöra det statliga ansvaret för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Regeringen menade att kommunerna borde avlastas och koncentrera sig på sina uppgifter – att ansvara för t.ex. bostadsförsörjning, svenskundervisning, samhällsorientering, tillgång till skola, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg samt äldreomsorg.

Det finns normalt en direkt koppling mellan antalet beviljade tillstånd inom asylprocessen och antalet ansökningar rörande etablerade anknytningsärenden några månader senare. Många flyktingar och andra skyddsbehövande vill återförenas med sina familjer så snart som möjligt efter att de har beviljats uppehållstillstånd i Sverige. Merparten av de anhöriga som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till flyktingar och andra skyddsbehövande ansöker inom tvåårsgränsen. De omfattas då av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Vissa anhöriga har, exempelvis på grund av förhållanden i hemlandet, haft svårigheter att få fram handlingar som styrker identiteten. Med anledning av den bevislättnad avseende identitet som har utvecklats i praxis bedöms det därför som skäligt att undanta dessa anhöriga från tvåårsgränsen. Eftersom det är svårt att i ett enskilt ärende avgöra om den anhörige de facto har haft svårt att skaffa fram pass eller andra identitetshandlingar bör undantaget vara generellt och därmed omfatta samtliga anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande som under en viss tidsperiod ansöker om uppehållstillstånd.

5. Förslag

5.1. Rätt att omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och av kommunersättningsförordningen

Förslag: Fristen på två år för att anhöriga till flyktingar och

andra skyddsbehövande ska omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska inte gälla om den anhörige har ansökt om uppehållstillstånd senast den 31 december 2013 och flyktingen eller den skyddsbehövande först togs emot i en kommun efter den 31 december 2008.

Motsvarande förändringar ska göras i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

Skälen för förslaget

Bestämmelsens avgränsning vad gäller tidpunkten för när en anhörig senast ska ha ansökt om uppehållstillstånd bör sättas med hänsyn tagen till tidpunkten för Migrationsverkets rättsliga ställningstagande, att det kan ta en viss tid innan den anhörige får information om det rättsliga läget samt att det kan förkomma väntetider för att lämna in ansökan om uppehållstillstånd vid

Förslag Ds 2012:27

utlandsmyndigheter. Som skälig tidsgräns bedöms att den anhörige ska ha ansökt om uppehållstillstånd senast den 31 december 2013.

För att avgränsa bestämmelsens retroaktiva verkan bör en tidsgräns sättas för när anknytningspersonen tidigast togs emot i en kommun. Tidpunkten, 31 december 2008, är satt med hänsyn till att det kan antas att anhöriga till anknytningspersoner som tagits emot före denna tidpunkt har haft möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd inom tvåårsgränsen i lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och i förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar.

6. Konsekvenser

Konsekvenser för kommuner och landsting

Förslaget innebär att kommunerna får statlig ersättning för mottagandet av nyanlända enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar för de nyanlända som omfattas av undantaget.

Konsekvenser för nyanlända

Förslagen innebär att de nyanlända som omfattas av undantaget omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända och därmed kan få rätt till etableringsinsatser inom ramen för en etableringsplan samt till etableringsersättning.

Konsekvenser för barn

Förslaget innebär att kommuner får statlig ersättning för mottagandet av nyanlända enligt förordningen (2010:1122) om mottagandet av de barn som omfattas av undantaget, vilket de annars inte fått. Kommunen får därmed med resurser för mottagandet av barnen.

Konsekvenser Ds 2012:27

Ekonomiska konsekvenser

Migrationsverkets rättsliga ställningstagande (RCI 97/2012) förväntas leda till att antalet anhöriga som blir kommunmottagna ökar med 26 900 personer under åren 2012 till 2014. Av dem beräknas 23 900 personer hamna inom tvåårsgränsen och 3 000 utanför. Utöver detta beräknas den tillfälliga ändringen träffa ytterligare 800 personer under åren 2012 till 2014. Sammantaget beräknas den tillfälliga ändringen därmed omfatta 3 800 personer. Ändringen bedöms inte påverka några anslag inom utgiftsområde 8 Migration.

Prognos, miljoner kr Anslag 2013 2014 2015 2016 1:2 Kommunersättningar 135 149 80 17 1:3 Etableringsersättning 51 79 43 8 1:4 Lotsersättning 51 71 43 12 Förvaltningsanslag, AF 28 29 13 2 Summa 264 329 178 39

Övriga konsekvenser

Förslaget har inga konsekvenser för

  • jämställdheten mellan kvinnor och män,
  • företagande eller små förtags förutsättningar eller
  • miljön.

7. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den

1 januari 2013.

Skälen för förslaget: De föreslagna lagändringarna bör träda i

kraft så snart som möjligt. Några övergångsbestämmelser har inte bedömts nödvändiga.

8. Författningskommentarer

8.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

2 §

Förslaget behandlas i avsnitt 5.

Förslaget innebär att andra och tredje styckena upphävs. Den grupp anhöriga som angavs i andra stycket omfattas istället av bestämmelsen i 2 a §.

Regleringen i tredje stycket som gäller personer mellan 18 och 20 år har flyttats till 2 b § och innebär inget nytt i sak.

2 a §

Förslaget behandlas i avsnitt 5.

Paragrafen är ny. I paragrafens första stycke anges under vilka förutsättningar en nyanländ som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning kan omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Förutsättningarna angavs tidigare i 2 § och förslaget innebär inte något nytt i sak.

Författningskommentarer Ds 2012:27

I paragrafens andra stycke anges ett undantag från den tidsfrist på två år som stadgas i första stycket 2 och som gäller för att en anhörig ska omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Undantaget innebär en utökad möjlighet för vissa anhöriga att omfattas av lagen. Det krävs dels att den familjemedlem som har beviljats uppehållstillstånd på grund av någon av de bestämmelser som anges i 2 § först togs emot i en kommun efter den 31 december 2008, dels att den nyanlände har ansökt om uppehållstillstånd senast den 31 december 2013.

2 b §

Paragrafen är ny.

Den grupp nyanlända mellan 18 och 20 år som saknar föräldrar i Sverige reglerades tidigare i 2 § tredje stycket. Förslaget innebär ingen ändring i sak.