Ds 2014:12
Ekonomiska effekter av ett längre arbetsliv
	
	
	
	
	
	
	
	
	
Sammanfattning
Inledning
I denna rapport analyseras de långsiktiga ekonomiska effekterna av Pensionsåldersutredningens slutbetänkande Åtgärder för ett längre
arbetsliv (SOU 2013:25). I betänkandet föreslås bl.a. att flera
pensionsrelaterade åldersgränser höjs i syfte att höja sysselsätt ningsgraden bland äldre och därigenom bidra till att ge långsiktigt tillräckliga och hållbara pensioner samt stärka de offentliga finanserna.
Beräkningarna visar att de allra flesta skulle gynnas ekonomiskt om utredningens förslag genomförs. En högre effektiv pensions ålder medför såväl bättre privatekonomi för de flesta äldre som förstärkta offentliga finanser och ett stabilare ålderspensions system. Individer som omfattas av sjukersättning gynnas av utredningens förslag. Vissa individer med låg inkomst och svag arbetsmarknadsanknytning under förvärvsaktiva åldrar kan eventuellt komma att förlora på förslagen. Sett ur ett livscykelperspektiv medför förslagen en något mindre omfördelning inom pensionssystemet, men detta förklaras delvis av att behovet av progressiva transfereringar, t.ex. garantipension, minskar när inkomstpensionerna ökar.
Utredningens förslag: Arbetslivet bör förlängas i takt med medellivslängden
Utredningen föreslår att åldersgränser för pension och i relaterade transfereringssystem ska höjas när livslängden ökar. Höjningarna ska styras av den s.k. riktåldern för pension. Riktåldern ska vara ett tydligt alternativ som anger en pensionsålder som är hållbar för samhällsekonomins utveckling och ger ekonomiskt godtagbara
Sammanfattning Ds 2014:12
pensioner. Utredningen föreslår att riktåldern höjs med två tredje delar av livslängdsökningen. För att göra det lättare för fler att arbeta i högre åldrar föreslår utredningen vidare satsningar på arbetsmiljö, kompetensutveckling, rätt till studiestöd för äldre, åtgärder mot åldersdiskriminering m.m.
Fler i arbete – färre pensionärer
Om pensionsåldern höjs förväntas antalet pensionärer minska och antalet sysselsatta öka. Minskningen av antalet pensionärer motsvaras delvis av en ökning av antalet personer i angränsande socialförsäkringssystem. De ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag, både för hushållen och för den offentliga sektorn, beror till stor del på hur de som arbetar och inte är direkt bundna av de höjda åldersgränserna förändrar sitt beteende.
Den genomsnittliga åldern för arbetsmarknadsutträdet förväntas öka då sysselsättningen bland äldre stiger. Pensionsåldern, dvs. den genomsnittliga åldern då man börjar ta ut pension, antas öka något mer än utträdesåldern. Detta beror främst på att tiden mellan arbetsmarknadsutträdet och pensioneringen ökar då åldersgränserna för sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsförsäkringen och andra angränsande system höjs i takt med riktåldern.
De äldres inkomster ökar
I takt med den allmänna ekonomiska tillväxten förväntas även de äldre få reala inkomstökningar. Utvecklingen förstärks av utred ningens förslag som medför högre sysselsättning och därmed följande högre löneinkomster bland äldre. De genomsnittliga pensionerna ökar livsvarigt genom den senarelagda pensioneringen. Det sistnämnda förklaras dels av att avgiftsinbetalningarna till pensionssystemet ökar, dels av att pensionskapitalet fördelas på färre år då pensionsåldern ökar (det s.k. delningstalet minskar). För de som är födda mellan 2000 och 2009 förväntas den genom snittliga återstående livsinkomsten från 61 års ålder öka med mellan 6 och 12 procent till följd av reformen.
Ds 2014:12 Sammanfattning
Inkomstökningarna för äldre förväntas bli långsammare än de för förvärvsaktiva, varför de relativa inkomsterna sjunker med tiden. Med utredningens förslag väntas relativinkomsternas utveckling för äldre bli mindre negativ, i synnerhet om sysselsätt ningsutvecklingen blir hög.
Oförändrad andel med låg ekonomisk standard bland äldre
Trots ökande genomsnittsinkomster bland äldre förväntas ingen minskning av andelen med låg relativ ekonomisk standard. Detta förklaras bl.a. av att medianinkomsten, och därmed gränsen för låg ekonomisk standard, ökar när fler arbetar. Detta medför att vissa med en relativt svag inkomstökning kan hamna under gränsen, även om deras inkomster inte sjunker i absoluta termer. Dessutom är det vanligare att individer som redan har relativt höga livs inkomster, och därmed inte är under risk för låg ekonomisk standard, förlänger sina yrkesliv jämfört med individer som har en historiskt svag arbetsmarknadsanknytning.
Andelen garantipensionärer ökar inte lika snabbt
Andelen pensionärer som är berättigade till grundskydds förmånerna garantipension och bostadstillägg väntas öka i framtiden.1 De ökande genomsnittliga inkomsterna bland äldre till följd av utredningens förslag gör dock att ökningen blir mindre tydlig.
De flesta blir vinnare, men det finns förlorare
Även om utredningens förslag ger högre genomsnittliga hushålls inkomster väntas samtidigt det ekonomiska utfallet skilja sig mellan olika grupper. Vissa individer med låg livsinkomst, och som inte får sjukersättning före pensioneringen, kan drabbas av
1 Detta resultat bygger på att garantipensionen långsiktigt antas växa i takt med inkomsterna. Om man fortsätter att indexera garantipensionen med enbart konsumentpriserna som idag kommer förmånen att urholkas successivt. Detta kommer då medföra att risken för låg ekonomisk standard ökar bland de äldre.
Sammanfattning Ds 2014:12
inkomstminskningar före pensioneringen. I vissa fall kompenseras inte heller inkomstminskningarna av en höjd pension senare i livet varför den återstående livsinkomsten minskar.
Pensionssystemet blir mindre omfördelande, men samtidigt minskar behovet av omfördelning.
I en analys av den livscykelomfördelning som sker inom pensions systemet studeras finansiella transaktioner mellan individerna och pensionssystemet över livscykeln. Inbetalade skatter och avgifter sätts i relation till utbetalade förmåner och för varje individ kan ett finansiellt netto mot systemet beräknas. Genom att beräkna olika gruppers genomsnittliga livscykelnetton kan slutsatser dras om den eventuella omfördelningens omfattning och riktning. En viss omfördelning sker från män till kvinnor. En betydligt större omfördelning sker dock från höginkomsttagare till låg inkomsttagare. Om man även tar hänsyn till sjuk- och aktivitetsersättning (SA) så ökar omfördelningen betydligt. Utredningens förslag väntas minska omfördelningens omfattning något, men de som har sjukersättning före pensioneringen väntas få ett kraftigt förbättrat netto mot systemen.
Det finns livslängdsskillnader mellan olika socioekonomiska grupper. Lågutbildade och låginkomsttagare tenderar att leva kortare än högutbildade och höginkomsttagare. En viss omfördelning från låginkomsttagare till höginkomsttagare uppkommer då genom att pensionssystemets delningstal inte tar hänsyn till socioekonomiska dödlighetsskillnader. Detta bidrar till att minska progressiviteten, dvs. omfördelning från höginkomsttagare till låginkomsttagare, inom systemet. Effekten uteblir delvis om SA inkluderas i analysen. Detta beror på att pensionärer som tidigare haft SA har en relativt hög dödlighet.
Pensionssystemets progressivitet väntas alltså minska till följd av utredningens förslag.2 Effekten uppkommer genom att behovet av (progressiva) grundskyddsförmåner minskar samtidigt som behovet av (progressiv) inkomstskattefinansiering av dessa
2 Bygger på beräkning av ett s.k. progressivitetsindex som ger ett sammanfattande mått på ett förmånssystems progressivitet. Måttet beaktar samtidigt omfördelningsegenskaperna av den utbetalade förmånen och av de skatter och/eller avgifter som finansierar systemet.
Ds 2014:12 Sammanfattning
förmåner minskar. Om analysen utvidgas till att även omfatta SA blir progressivitetsminskningen betydligt mindre, eftersom minskningen av grundskyddsförmåner inom pensionssystemet delvis växlas mot en ökning av den starkt progressiva SA. Den minskning av pensionssystemets omfördelning som uppkommer genom de socioekonomiska dödlighetsskillnaderna blir något mer uttalad med utredningens förslag men skillnaderna är små. Om samtidigt SA beaktas försvinner skillnaderna helt.
De offentliga finanserna stärks långsiktigt
De offentligfinansiella effekterna av förslagen förväntas bli positiva. Det finansiella sparandet förbättras inom såväl offentlig sektor som helhet som inom ålderspensionssystemet. De offentliga utgifterna påverkas främst av de höjda åldersgränserna. Det innebär att effekterna på utgifterna av olika sysselsättningsantaganden är begränsade. Intäkterna är däremot starkt beroende av sysselsätt ningsutvecklingen. Ju högre sysselsättningsökning desto större skatteinkomster. Man kan därför anta att de förväntade effekterna av förslagen på utgifterna är säkrare än de på intäkterna. Även med det mest försiktiga sysselsättningsantagandet blir dock effekterna på de offentliga finanserna positiva.
Eftersom alla får pension, men endast en mindre andel drabbas av arbetslöshet eller ohälsa, är det sannolikt att utgifterna minskar. När pensionsåldern höjs, minskar antalet pensionärer. Detta minskar de offentliga utgifterna för pensioner och andra pensionsrelaterade förmåner. För att inte någon ska stå utan försörjning om pensionsåldern höjs krävs följdändringar i de trygghetssystem som är avsedda att skydda vid ohälsa eller arbetslöshet. Som en konsekvens av detta kommer kostnaderna att öka i dessa system.
Skattebasen stärks
När allt fler arbetar som ett resultat av utredningens förslag ökar lönesumman och därmed BNP. Detta innebär också att intäkter från skatter och sociala avgifter ökar. Förstärkningen av budgeten
Sammanfattning Ds 2014:12
beror på hur stor sysselsättningseffekten blir. Ju högre sysselsättningsökning, desto större förstärkning.
Kostnaderna för sjukersättning ökar
Om utredningens förslag genomförs beräknas detta dämpa ökningen av utgifterna räknat som andel av BNP. Den mest betydande utgiftsposten för reformen är de ökade kostnaderna för SA. Effekterna beräknas öka efter hand jämfört med basscenariot. Orsaken till det successiva genomslaget av utredningens förslag är att den ökade riktåldern endast ska gälla dem som beviljas SA från och med 2019. De som beviljats förmånen tidigare hänvisas till ålderpension vid 65 på samma sätt som idag. Trots en viss uppgång från dagens nivå, beräknas sjuk- och aktivitetsersättning räknat som andel av BNP stabiliseras väl under den nivå som rådde före 2010.
Ålderpensionssystemet stärks
Inkomstpensionen är avgiftsbestämd vilket innebär att den på sikt stiger i takt med lönesumman och BNP. Om utredningens förslag införs medför dock de successiva riktåldershöjningarna att kostnaderna kommer att förbli lägre under hela simulerings perioden. När det gäller avgifterna till ålderspensionssystemet så växer dessa, bl.a. till följd av en högre lönesumma. Sammantaget innebär detta att ålderspensionssystemet stärks och att risken för framtida balanseringar minskar. Utgiftsandelen som går till garantipension minskar tydligt till följd av Pensionsålders utredningens förslag. Detta beror på att de ökade inkomst pensionerna minskar behovet av garantipension och andra inkomstprövade förmåner. Minskningen blir större ju mer syssel sättningen och pensionsåldern ökar. Förändringen av A-kassan förväntas bli förhållandevis liten. Förändringarna till följd av reformen är små i förhållande till minskningen av nivån under de senaste åren.
Ds 2014:12 Sammanfattning
Metod och antaganden
Analyserna bygger på simuleringar med den dynamiska mikro simuleringsmodellen SESIM. Utifrån ett representativt stickprov av den svenska befolkningen från år 1999 simulerar modellen individernas och hushållens framtida livshistorier till och med år 2110. Detta gör det möjligt att analysera fördelningseffekter ur såväl ett tvärsnitts- som ur ett livscykelperspektiv.
Beräkningarna följer Pensionsåldersutredningens antaganden om demografi, ekonomi och sysselsättning. För att simulera ett uppskjutet arbetsmarknadsutträde ”föryngras” individerna gradvis i arbetsmarknadshänseende. På samma sätt tillämpas en motsvarande åldersförskjutning vid beräkning av sannolikheten att övergå i ålderspension. Effekten av detta blir en gradvis och parallell förskjutning av utträdes- och pensionsåldrarna. Förskjutningen i de olika scenarierna har valts så att ökningen av antalet sysselsatta motsvarar den i Pensionsåldersutredningens scenarier.
1. Inledning
1.1. Bakgrund
Pensionsåldersutredningen (PÅU) har mot bakgrund av ökande medellivslängd och allt fler äldre analyserat de pensionsrelaterade åldersgränserna samt de hinder och möjligheter som finns för att förlänga arbetslivet.3 Om förslagen genomförs kommer de med stor sannolikhet att få betydande ekonomiska konsekvenser för såväl enskilda individer som ekonomin i stort. En viktig fråga är hur många och vilka som kommer att öka sitt arbetsutbud om reformförslagen genomförs. Somliga kommer inte vilja eller kunna fortsätta att arbeta, och kommer istället att få sin försörjning från t.ex. sjuk-och aktivitetsersättning (SA). Hur många som fortsätter att arbeta kommer att få stor betydelse för såväl reformförslagens offentligfinansiella effekter, som för de framtida pensionärernas ekonomi.
Pensionsåldersutredningens förslag kommer att påverka transfereringssystemens, och i synnerhet pensionssystemets, omfördelning på både kort och lång sikt. Förslagen kan få effekten att tiden med ålderspension minskar mer för vissa grupper än för andra, samtidigt deras disponibla inkomster inte ökar särskilt mycket till följd av den senarelagda pensioneringen. Detta kan t.ex. gälla kvinnor i lågbetalade yrken eller de som lever på någon form av bidrag. Effekten av detta förstärks om man även tar hänsyn till andra socioekonomiska skillnader. Tidigare resultat visar att det finns ett negativt samband mellan livsinkomster och dödlighet, och att de som är mest beroende av transfereringssystemen i genomsnitt har lägre förväntad återstående livslängd.4
3 SOU 2012:28 och SOU 2013:25. 4 SOU 2013:25, sidan 143.
Inledning Ds 2014:12
Storleken på denna omfördelning, och hur stora effekter utredningens förslag har på denna, är en empirisk fråga. Utredningen bad därför analytiker inom Socialoch Finansdepartementen att gå vidare med analysen och studera hur ett längre arbetsliv, givet sociala skillnader i dödlighet, kan påverka pensionssystemets egenskaper. Resultaten av denna analys presenteras i föreliggande rapport.
Det finns för närvarande inte några färdiga beräkningsmodeller som detaljerat kan beskriva de dynamiska effekterna av en reform som denna. Det är t.ex. svårt att uppskatta effekterna på sysselsätt ning, produktivitet, investeringar etc. Däremot är det möjligt att beräkna konsekvenserna givet utredningens antaganden om i första hand sysselsättningen. Detta kan göras med hjälp av mikrosimuleringsmodellen SESIM. Denna kan på ett detaljerat sätt simulera den demografiska och ekonomiska utvecklingen för ett stort urval av individer. Simuleringarna tar hänsyn till olika socioekonomiska faktorer och hur de påverkar t.ex. inkomster och dödlighet. Detta innebär att det är möjligt att analysera fördelningseffekter ur såväl ett tvärsnitts- som ur ett livscykelperspektiv.
1.2. Pensionsåldersutrednings förslag
Utredningen förslag handlar främst om att de formella ålders gränserna ska höjas i takt med att livslängden ökar. Vidare föreslår man satsningar på arbetsmiljöområdet och kompetensutveckling, rätt till studiestöd för äldre, åtgärder mot åldersdiskriminering samt bättre information om längre arbetsliv och pensionering.5 Då reformförslagens effekter är svårbedömda föreslår utredningen att effekterna följs upp och utvärderas vetenskapligt av en expertgrupp.
De viktigaste pensionsrelaterade åldersgränserna som utredningen föreslår ska ändras är i korthet:
- En riktålder för pension införs. Riktåldern ska följa medellivs längdens utveckling och kommer förmodligen öka successivt. Avsikten är att riktåldern ska vara ett tydligt alternativ som
	
	
	
	
	
Ds 2014:12	
Inledning
anger en pensionsålder som är hållbar för samhällsekonomins utveckling och som ger godtagbara pensioner. Åldersgränserna i det allmänna pensionssystemet och socialförsäkringarna föreslås knytas till riktåldern. Riktåldern beräknas första gången 2015, preliminärt till 66 år, och tillämpas från och med 2019.
- 61-årsgränsen för tidigaste uttag av inkomstpension höjs till
62 år 2015, till 63 år 2019, och därefter i takt med riktåldern.
- 65-årsgränsen för garantipension höjs till 66 år 2019 och därefter i takt med riktåldern. Personer som beviljats sjukersättning före 2019 får garantipension från 65 års ålder även fortsättningsvis.
- Åldersgränser för sjukpenning, arbetslöshetsersättning, sjuk ersättning etc. höjs i takt med riktåldern från och med 2019. Sjukersättning undantas då de som beviljats sjukersättning före 2019 får som tidigare garantipension vid 65.
- 67-årsgränsen för anställningsskyddet (LAS-åldern) höjs till
69 år 2016.
- 55-årsgränsen för tidigaste uttag av tjänstepensioner och privata pensioner höjs till 62 år 2017.
- Garantipensionärer ska tjäna på fortsatt arbete. Inkomster som tjänas in efter 65 års ålder ska inte påverka garantipensionen eller bostadstillägget. Personer med färre än 40 år i Sverige ska få tillgodoräkna sig intjänandeår även efter 65 för att på detta sätt kunna höja sin garantipension.
1.3. Rapportens syfte och innehåll
I denna rapport analyseras de långsiktiga effekterna av utredningens förslag på hushållens ekonomi, t.ex. genomsnittlig ekonomisk standard, andelen med låg ekonomisk standard och andelen med skattefria transfereringar. Vidare beräknas förslagens effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper över livscykeln. Slutligen beräknas reformförslagens långsiktiga effekter på de offentliga finanserna, inklusive pensionsålderssystemet.
Vid beräkningarna har de av utredningens förslag som är tydligt specificerade, och därmed beräkningsbara beaktats, t.ex. ändrade åldersgränser. Effekter av vissa av förslag, t.ex. de om utbildnings
i
Inledning Ds 2014:12
och arbetsmiljöinsatser, är inte så konkreta att de kan modelleras. Man kan dock säga att effekterna av dessa förslag beaktas indirekt genom att utredningens sysselsättningsantaganden följs. Vid analysen tas hänsyn till att det finns betydande skillnader medellivslängd mellan olika socioekonomiska grupper. Modellen simuleras till 2110 för att omfatta hela livsförlopp under de år som berörs av reformen. Inga antaganden görs om anpassningsförlopp och införandeaspekter, utan alla förändringar av åldersgränser antas få ett omedelbart genomslag. I verkligheten kommer troligen förändringarna att få ett gradvist genomslag, men i ett långsiktigt perspektiv har detta mindre betydelse.
De analyser av utredningens förslag som presenteras här bygger på utredningens egna antaganden om sysselsättningens utveckling. Antagandena om sysselsättningsutvecklingen är osäkra, eftersom dessa är beroende på såväl regeleffekter som rena beteende förändringar i hushållen. Det senare innebär att även de som inte berörs direkt av de förändrade reglerna antas förlänga sina arbetsliv. På grund av SESIM:s egenskaper lämpar sig i första hand för långsiktiga analyser, och analyser av systemegenskaper, snarare än för att bedöma förslagens kortsiktiga effekter eller andra införandeaspekter.
	
2. Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser
2.1. Nuvarande pensionssystem och åldersgränser
Allmän inkomstpension
Det svenska offentliga ålderspensionssystemet har två inkomst baserade delar:
- Inkomstpensionen finansieras med en avgift på 16 procent av inkomsten som sätts av till individuella, ej fonderade konton. Indexering sker med den genomsnittliga inkomst utvecklingen.
- Premiepensionen finansieras med en avgift på 2,5 procent av inkomsten som fonderas på individuellt valda konton. Pensionsbehållningen växer i takt med de aktuella fondernas avkastning.
Det finns ingen formell pensionsålder i systemet, utan man kan pensionera sig när man önskar från 61 års ålder utan någon övre åldersgräns. Det gamla ATP-systemet är under utfasning. Personer födda mellan 1938 och 1953 får en gradvis minskande andel av sin pensionsrätt från detta system, s.k. tilläggspension. Personer födda efter 1954 kommer att få all sin pension från det nya pensions systemet.
Privata pensioner
De flesta anställda har avtalspension som komplement till den offentliga pensionen. Det är också möjligt att göra skatteavdrag för privat pensionssparande, något som är av särskild betydelse för
Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser Ds 2014:12
företagare som saknar avtalspension. Såväl avtals- som privata pensioner kan tidigast tas ut från 55 års ålder.
Grundskyddsförmåner
För de med låg eller ingen inkomstrelaterad pension finns inkomstprövade grundskydd från som tidigast 65 års ålder. Syftet med grundskyddet är att alla pensionärer ska få en rimlig levnadsstandard. Grundskyddet består främst av garantipension och bostadstillägg till pensionärer (BTP). För att få full garantipension krävs 40 bosättningsår före 65 års ålder. För att få bostadstillägg krävs en låg pension och en hög boendekostnad. För dem med få bosättningsår eller höga boendekostander finns kompletterande system, äldreförsörjningsstöd (ÄFS) och särskilt bostadstillägg till pensionärer (SBTP) som garanterar att ingen person äldre än 64 år blir hänvisad till ekonomiskt bistånd.
Åldersgränser i relaterade transfereringssystem
Utöver de gränser som har direkt koppling till pensionärernas försörjning finns det åldersrelaterade gränser i andra näraliggande system. Dessa åldersgränser beskrivs i detalj i Pensionsålders utredningens betänkanden, och här nämns endast de viktigaste. Idag upphör rätten till Sjuk- och aktivitetsersättning (SA) vid 65 års ålder, och den försäkrade förutsätts då gå över till ålderspension, dvs. gränsen är samordnad med rätten till garantipension. Arbetslöshetsersättning utgår till som längst 65 års ålder. Om man börjat ta ut allmän eller avtalad ålderspension tidigare reduceras arbetslöshetsersättningen. Sjukpenning utgår till 65 år. För de som är äldre än 65 görs en särskild bedömning vid mer än 180 sjukpenningdagar. Efter 70 års ålder får man ersättning i högst 180 dagar.
2.2. Utredningens förslag till höjda åldersgränser
Pensionsåldersutredningens föreslår införandet av en riktålder som ska styra i vilken takt olika pensionsrelaterade åldersgränser höjs.
Ds 2014:12 Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser
Förslaget innebär att riktåldern höjs med 2/3 av ökningen i förväntad återstående livslängd vid 65 års ålder, jämfört med nivån 1997. Livslängdsutvecklingen blir därför styrande för riktålderns utveckling. I tabell 2.1 anges utredningens förslag till höjningar samt den förväntade utvecklingen till år 2100.6
Tabell 2.1: Översikt av förslag till ändrade åldersgränser
Årtal Riktålder Inkomst-Garanti-Tjänste-LAS
SA Förhöjd
pension pension pension ålder
JSA
2012
65 61 65 55 67 64 66
2015
65 62 65 55 67 64 66
2016
65 62 65 55 69 64 66
2017
65 62 65 62 69 64 66
2019
66 63 66 63 70 65 66
2022
67 64 67 64 71 66 66
2038
68 65 68 65 72 67 66
2056
69 66 69 66 73 68 66
2076
70 67 70 67 74 69 66
2100
71 68 71 68 75 70 66
Anm.: Förhöjd JSA avser åldersgränsen för förhöjt jobbskatteavdrag till äldre. Källa: SOU 2013:25, egna beräkningar.
För SA antas att övre åldersgränsen höjs i takt med riktåldern från 2019, men endast för dem som beviljas förmånen från och med 2019. För dem som beviljats SA före 2019 fortsätter dagens regler att gälla och de får garantipension vid 65 som nu.
2.3. Pensions- och utträdesålder
Pensionsåldersutredningens förslag om höjda åldersgränser motiveras av behovet av att öka sysselsättningen i högre åldrar. Det primära målet är inte att höja pensionsåldern, utan att höja den effektiva utträdesåldern, dvs. den ålder då man i genomsnitt slutar arbeta. En höjd formell pensionsålder betyder inte med automatik att alla kommer att arbeta längre, utan vissa kommer att lämna arbetsmarknaden före riktåldern med försörjning från egna
6 Baserat på SCB:s befolkningsprognos från 2013
	
Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser	 Ds 2014:12
besparingar, privat pension eller tjänstepension. Andra lämnar arbetsmarknaden med försörjning från någon socialförsäkring, t.ex. SA, sjukpenning eller arbetslöshetsersättning.
Sedan pensionsreformen beslutades 1997 har den genomsnittliga livslängden ökat med 1,8 år. Samtidigt har den effektiva utträdesåldern varit ungefär densamma sedan millennieskiftet, 63 år. Även medelpensioneringsåldern, den genomsnittliga ålder då man börjar ta ut sin allmänna pension, har varit ungefär oförändrad sedan millennieskiftet och var 64,7 år 2010. Tabell 2.2 visar hur stor andel i olika årskullar som beviljas ålderspension vid olika åldrar. Andelen som påbörjat sitt pensionsuttag vid 65 år har minskat, men såväl andelen som påbörjar uttaget före 65 år som andelen efter 65 år har ökat.
Tabell 2.2:	 	 Andel som nybeviljats allmän pension i åldrarna 61 – 70 år,
procent
Årskull Uttagsålder
61 62 63 64 65 66 67 68 69 70
1938 3.7 2.3 2.3 2.1 77.6 4.2 3.2 0.8 0.3 0.3 1939 3.9 1.9 2.1 2.4 75.8 6.5 2.3 0.8 0.3 0.3 1940 3.0 2.1 2.5 3.1 75.9 5.0 2.6 0.8 0.4 0.5 1941 2.9 2.2 3.0 3.7 73.3 6.3 2.8 0.8 0.5 1942 3.4 2.9 3.4 3.9 71.0 6.2 3.4 1.2 1943 4.0 3.1 3.6 5.3 66.7 7.1 4.4 1944 4.7 3.4 4.8 6.0 63.7 7.9 1945 5.2 4.3 5.3 6.2 62.6 1946 6.1 4.8 5.5 6.8 1947 6.4 4.7 6.0 1948 6.0 4.9 1949 5.8
Anm.: Avser nya pensionärer i relation till möjliga pensionärer i december 2010. Ålder avser 31 december det år som pensionären tog ut sin allmänna pension. Källa: Olsson (2011). Medelpensioneringsålder och utträdesålder 2010.
Pensionsbeslutet
Beslutet om att pensionera sig påverkas av ett komplext samspel mellan olika bakomliggande faktorer. I litteraturen finns det ett
	
	
Ds 2014:12	 Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser
flertal sätt att gruppera dessa, men i grunden pekar man på ungefär samma underliggande faktorer:7
- Individuella (t.ex. hälsa och arbetsförmåga, typ av arbete, arbetsmiljö, utbildningsnivå, egna preferenser för fritid)
- Hushållsrelaterade (t.ex. partnerns arbetsstatus och hälsa, hus hållsinkomst)
- Institutionella (t.ex. pensionsregler, åldersgränser i pensions och socialförsäkringssystemen)
- Ekonomiska (incitament att stanna kvar i arbete)
- Sociala normer.
Sjögren (2012) framhåller institutionella förhållanden som viktiga förklaringar till när man går i pension. Formella åldersgränser spelar en stor roll. Ändrade regler kan i sig påverka sociala normer, så att pensionsåldern påverkas även för dem som inte är direkt berörda.8 Det är välkänt att många pensionerar sig vid en viss ålder, och att detta inte kan förklaras av olika bakgrundsfaktorer eller ekonomiska incitament.9 I Sverige förefaller t.ex. 65 år vara en djupt rotad gräns, se tabell 2.2, trots att det är länge sedan det fanns en formell pensionsålder.
De förändringar av förvärvs- och pensioneringsmönster som förväntas uppstå till följd av reformen antas bero på två bakom liggande orsaker:
- Förslagen om höjda åldersgränser för tidigaste uttag av ålders pension utgör en restriktion som successivt förskjuter pensionsåldern uppåt, allt annat lika. Liknande effekter erhålls genom att åldersgränserna för sjukersättning och arbetslöshets ersättning höjs. Dessa regelstyrda förändringar berör bara en viss del av befolkningen.
- Vissa rena beteendeförändringar förväntas uppstå då riktåldern höjs.
För att utredningens förslag ska få de förväntade effekterna krävs det alltså beteendeförändringar utöver de som är ett direkt resultat av de höjda åldersgränserna.
7 För en översikt se t.ex. Sjögren (2012) eller Hallberg (2007). 8 Se t.ex. Lindbeck, Nyberg och Weibull (1999). Med sociala normer avses att andra har förväntningar om hur man bör bete sig. Detta kan uttryckas som att den enskilde individens nytta beror inte bara på egen konsumtion och fritid, utan också på den omgivningens bemötande. 9 T.ex. Burtless, (2004) eller Van Eerp, Vermeer och Van Vuuren (2013).
	
	
Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser	 Ds 2014:12
Utöver ändrade åldersgränser föreslår Pensionsålders utredningen åtgärder som påverkar de flesta av de faktorer som nämns ovan. Det handlar om utbildning, åtgärder för en bättre arbetsmiljö, åtgärder mot ålderdiskriminering etc. De olika förslagen kan förstärka varandra och starta en kumulativ process, där en förändring i en faktor skapar kedjereaktioner i en annan.
En viss vägledning om hur stora effekterna av de ändrade ålders gränserna kan tänkas bli kan man få genom att studera effekterna av liknande reformer i andra länder. I litteraturen nämns ökningar av den effektiva pensionsåldern med mellan 20 och 50 procent vid en höjd pensionsålder, d.v.s. om pensionsåldern höjs med 1 år så ökar den faktiska utträdesåldern med 3-6 månader.10 De beskrivna effekterna förefaller vara olika stora för olika åldrar och grupper.11
2.4	 Pensionsåldersutredningens antaganden om ökat arbetsutbud
I sitt slutbetänkande presenterade Pensionsåldersutredningen ett antal scenarier över förväntade effekter på sysselsättningen till följd av förslagen. Som alla prognoser på lång sikt är dessa mycket osäkra. Samtidigt är alla andra resultat beroende av dessa antaganden. Utredningens beräkningar av sysselsättning baseras på SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) och SCB:s befolkningsprognos (2012). Till grund för utredningens bedömning av effekterna ligger också de siffror som nämns i föregående stycke. I medelscenariot antas att arbetslivet förlängs med 0,35 år när riktåldern höjs med ett år. I lågscenario antas arbetslivet förlängas med 0,2 år och i högscenariot med 0,5 år. Genomslaget av förslagen på sysselsättningen visas i tabell 2.3.
10 Se t.ex. Sjögren (2012) Vermeer, Van Rooji och Van Vuuren (2012) samt Skugor, Muffels och Whilthagen (2012). 11 Skugor, Muffels och Whilthagen (2012).
	
Ds 2014:12	 Pensionssystemet och åldersrelaterade gränser
Tabell 2.3:	 	 Ökning av antalet sysselsatta vid ökad riktålder enligt
Pensionsåldersutredningens antaganden
Alternativ 1 Alternativ 2
År Låg Medel Hög Låg Medel Hög
2020
30 000 50 000 70 000 30 000 50 000 60 000
2030
60 000 100 000 130 000 60 000 90 000 130 000
2050
100 000 150 000 210 000 90 000 140 000 190 000
Anm.: Pensionsåldersutredningen redovisar två alternativ för utvecklingen utan föreslagna föränd ringar:
1. Alt 1: antalet sysselsatta växer i samma takt som befolkningen i 15–64 år.
2. Alt 2: sysselsättningen ökar 0,3 procentenheter långsammare än befolkningen 15-64 år, vilket är i linje med trenden under de senaste 30 åren. Källa: Pensionsåldersutredningen, SOU 2013:25, tabell 21.1.
Med anledning av den stora osäkerhet som råder har utredningen förslagit att man bör tillsätta en expertgrupp som noga följer och utvärderar reformens effekter.
3. Hur har analysen gjorts?
3.1. Mikrosimuleringsmodellen SESIM
För att kunna simulera långsiktiga effekter av reformförslagen används mikrosimuleringsmodellen SESIM. Modellen gör det möjligt att simulera utvecklingen av individuella livsinkomster, ”från vaggan till graven”, och pensioner under alternativa regler om t.ex. åldersgränser eller olika ekonomiska och demografiska antaganden .
12 I modellen simuleras de framtida livshistorierna för ett representativt urval av befolkningen, cirka 300 000 individer, år för år fram till 2110. Analyser görs för kvinnor och män i olika åldrar och med varierande individuella egenskaper. Simuleringarna görs med hjälp av ett stort antal skattade statistiska modeller som beskriver sambandet mellan individens egenskaper och risken för olika typer av händelser. De händelser som simuleras påverkar individens egenskaper med avseende på till exempel utbildningsnivå, arbetsmarknadsstatus, inkomster eller utnyttjande av olika socialförsäkringar. I modellen beräknas alla betydande offentliga transfereringar och skatter. Därtill modelleras bl.a. avtalspensioner, privat pensionssparande och avkastning från övrigt sparande vilket slutligen möjliggör en beräkning av hushållens samlade disponibla inkomster. Modellen har vidareutvecklats för att göra det möjligt att studera effekterna av höjda åldersgränser. Detta kräver naturligtvis förändringar i pensionsdelen men även följdändringar i övriga socialförsäkringar, t.ex. Sjuk- och Aktivitetsersättning (SA) och arbetslöshetsstöd, så att ingen individ blir utan försörjning till följd av reformen. Individernas pensioneringsålder bestäms i en
12 För en mer ingående beskrivning av modellen se bilaga 2.
Hur har analysen gjorts? Ds 2014:12
statistiskt skattad modell som efterliknar det faktiska åldersmönstret.
Simuleringarna resulterar i att alla individer i modellpopulationen årligen klassificeras efter sin huvudsakliga sysselsättning, en s.k. arbetsmarknadsstatus. Detta ger en förenklad bild av verkligheten, men gör samtidigt modellen mer överblickbar. Följande klassificeringar används:
- Barn: individer som är yngre än 16 år.
- Ålderspensionär: individer som har ålderspension.
- Student: individer som bedriver studier på minst gymnasienivå.
- Förtidspensionär: individer med sjuk- och aktivitetsersättning.
- Föräldraledig: kvinnor som föder barn under året.
- Arbetslös: individer med någon form av arbetslöshets ersättning.
- Sysselsatt: förvärvsarbetande individer.
- Emigrerad: individer bosatta utomlands med svensk pensions rätt.
- Övrig: de som inte faller inom ramen för annan status.
3.2. Socioekonomiska dödlighetsskillnader
I SESIM simuleras modellpopulationens dödlighet med statistiska modeller som beskriver sambandet mellan individernas dödsrisker och individuella karaktäristika. Skattningarna pekar bl.a. på att dödligheten varierar mellan olika socioekonomiska grupper, exempelvis med avseende på utbildning, inkomster och sjukförsäkringshistorik.13 Den simulerade dödligheten kalibreras sedan så att det totala antalet döda per ålder och kön stämmer överens med SCB:s befolkningsprognos.14 Utredningens förslag kommer sannolikt att påverka olika socioekonomiska grupper på olika sätt, t.ex. med avseende på beroendet av garantipension och skillnader i förväntad återstående livslängd.
Som ett exempel visas i diagram 3.1 förväntad återstående livs längd vid 65 för män och kvinnor födda 1980-1989 i olika inkomst
13 Den skattade modellen redovisas i bilaga 1. Simuleringsresultat har även publicerats i SOU 2013:25. 14 SCB (2012).
Ds 2014:12 Hur har analysen gjorts?
grupper.15 Kvinnor har, vid en given inkomstnivå, högre återstående livslängd än män. För både män och kvinnor tenderar en högre inkomst att sammanfalla med en högre livslängd. För män är inkomsteffekten något starkare, en höginkomsttagare (kvintil 5) förväntas leva 2,8 år längre än en låginkomsttagare (kvintil 1). För kvinnor är skillnaden 2 år. I diagrammet visas även den förväntade återstående livslängden från arbetsmarknadsutträdet. Till skillnad från 65-årsöverlevnaden avtar den med stigande inkomst, vilket beror på att höginkomsttagare tenderar att lämna arbetsmarknaden senare än låginkomsttagare och att skillnaderna i utträdesbeteende är större än skillnaderna i livslängd.
Diagram 3.1 Förväntad återstående livslängd vid 65 respektive vid
arbetsmarknadsutträdet för födda 1980-1989, per kön och livsinkomstkvintil
0 5 10 15 20 25 30
Kvintil 1 Kvintil 3 Kvintil 5 Kvintil 1 Kvintil 3 Kvintil 5
Män
Kvinnor
Vid 65 Vid utträde
Källa: Egna beräkningar.
15 Inkomstgrupperingen görs här med avseende på livsinkomsten; kvintiler av genomsnittlig skattepliktig inkomst mellan 20 och 64 års ålder.
	
	
Hur har analysen gjorts?	 Ds 2014:12
3.3	 Demografiska och makroekonomiska förutsättningar
Demografiska antaganden
De demografiska och ekonomiska antagandena i simuleringarna är styrande för resultaten. Modellen följder först den observerade befolkningsutvecklingen och därefter Statistiska centralbyråns befolkningsprognos från 2012.16 Medellivslängden har i Sverige ökat sedan länge, och antas fortsätta att göra det även i framtiden. För såväl den allmänna inkomstpensionen som för fonderade pensionssystem är förmånerna direkt kopplade till medellivs längden. Utvecklingen av den förväntade återstående livslängden är därför mycket viktig vid analyser av de framtida pensions inkomsterna. För män antas den återstående medellivslängden vid 65 år öka med 8,1 år från i dag fram till 2110, och för kvinnor med 6,8 år.
Makroekonomiska antaganden
I SESIM simuleras i första hand den ekonomiska utvecklingen för hushållssektorn. Andra delar av samhällsekonomin representeras bara partiellt eller inte alls i modellen.
För att kunna göra beräkningar som utvecklas i takt med Pensionsåldersutredningens siffror krävs därför vissa makro ekonomiska antaganden, t.ex. om priser, räntor och tillväxt, utifrån samma förutsättningar som i utredningens egna beräkningar. Utredningen är dock sparsam med att presentera egna makroekonomiska beräkningar. Endast aggregerade effekter på sysselsättningen redovisas, och man antar vidare att inga effekter på priser, lönebildning och medelarbetstid kommer att uppstå. Tillkommande sysselsatta antas ha samma produktivitet och medelarbetstid som genomsnittet av alla sysselsatta. Av detta följer att lönesumman ökar i takt med sysselsättningen, och att BNP utvecklas i takt med den i SESIM simulerade lönesumman.
För åren fram till 2017 används Finansdepartementets prognos från Budgetpropositionen 2013. För perioden 2018–2110 används
16 SCB (2012), Sveriges framtida befolkning 2012-2060 (BE51BR1202).
Ds 2014:12 Hur har analysen gjorts?
samma antaganden som i Finansdepartementets långsikts beräkningar till 2013 års ekonomiska vårproposition:
- Inflation: 2 procent per år.
- Real förändring av genomsnittlig förvärvsinkomst: 2 procent per år.
- Realränta: 3 procent per år.
Av beräkningstekniska skäl antas samma nominella avkastning på aktier och obligationer.
Indexering av offentliga transfereringar och skatter
Alla förmåner respektive beloppsgränser inom offentliga system, med undantag av utbetald inkomstpension, indexeras på lång sikt (fr.o.m. 2017) med den nominella inkomstutvecklingen. Detta motsvarar de antaganden som ligger till grund för Finansdepartementets bedömningar av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.17 Detta är ett avsteg från lagens bokstav, men krävs för att undvika att systemen urholkas i förhållande till inkomstutvecklingen. Indexeringen kan ses som en motsvarighet till de diskretionära politiska beslut som ofta fattas för att upprätthålla de fördelningspolitiska ambitionerna.
När det gäller inkomstpensionen används s.k. följsamhets indexering som innebär att man får en del av pensionen i förskott jämfört med vad man skulle fått om pensionen betalats ut med ett fast belopp under hela pensionärstiden. För att kompensera för detta räknas inte inkomstpensionen upp med inkomsterna, utan med ett avdrag på 1,6 procent, den s.k. ”normen”. För varje år som pensionär kommer skillnaden mellan de arbetandes och den egna inkomstpensionen att öka med 1,6 procent. Ju längre man varit pensionär, desto större blir skillnaden. Efter 20 år som pensionär innebär detta att arbetsinkomsterna kommer att ha vuxit med över 37 procent mer än inkomstpensionen.
17 Finansdepartementet (Prop. 2012/13:100), ”Utvecklad bedömning av finanspolitikens
långsiktiga hållbarhet”.
	
	
	
	
	
	 	
Hur har analysen gjorts?	 Ds 2014:12
Sjuk- och aktivitetsersättning
Framskrivningen av antalet personer i sjuk- och aktivitetsersättning (SA) följer Försäkringskassans prognos fram till år 2016. Därefter antas att den generella risken för att nybeviljas SA som då gäller, och som är mycket låg ur ett historiskt perspektiv, ökar något till 2025 varefter den konstanthålls. Den nivå till vilken inflödes riskerna konvergerar, mellan 2015 och 2024, motsvarar genom snittet för perioden 2000–2014.18 Valet av denna metod styrs av försiktighetsprincipen. Detta är särskilt viktigt då det gäller SA, eftersom detta system sannolikt utgör ett av reformförslagens största utgiftsposter.
3.4	 Implementering av Pensionsåldersutredningens förslag
Vid simuleringarna har Pensionsåldersutredningens förslag implementerats i SESIM där så varit tekniskt möjligt och bedömts vara relevant:
- Tidigaste ålder för uttag av inkomstrelaterad ålderspension ökas i takt med riktåldern.
- Åldersgränser för garantipension, bostadstillägg och äldre försörjningsstöd ökas i takt med riktåldern.
- Övre åldersgränsen för rätt till SA ökas i takt med riktåldern.
Förändringen berör endast individer som nybeviljas sjukersättning från och med 2019.
- Åldersgränsen för rätt till arbetslöshetsersättning och sjuk penning ökas i takt med riktåldern.
- Höjd högsta ålder för uttag av reducerade arbetsgivaravgifter.
- Rätten till utökat jobbskatteavdrag behålls vid den nuvarande åldersgränsen 66 år.
Eftersom SESIM av tekniska skäl endast tillåter att man börjar ta ut allmän-, avtalad och privat pension vid en och samma tidpunkt, sker inga uttag av avtalspension före 61 års ålder i beräkningarna. Den föreslagna ökningen av den lägsta åldern för
18 Detta är samma metodik som använts vid långsiktberäkningar i Vårpropositionen för 2013 och vid beräkningar för EU-kommissionen (European Commission 2012).
Ds 2014:12 Hur har analysen gjorts?
uttag av avtalspension kan alltså inte implementeras i SESIM. Påverkan på resultaten är sannolikt liten, då det är få personer som påbörjar uttag före 61 och en hög andel av dem fortsätter att arbeta parallellt med uttaget av tjänstepension.19 Åldersgränsen i LAS hanteras inte explicit i modellen utan indirekt genom förskjutning av utträdes- och pensionsåldern.
3.5. Teknisk implementering av höjd pensionsålder
SESIM:s arbetsmarknadsmodeller kan inte avspegla individers reaktioner på förändringar i skatte- och transfereringssystemen eller andra institutionella förändringar. På grund av detta kan SESIM inte användas för att uppskatta storleksordningen av en sådan beteendeanpassning i befolkningen, utan detta hanteras exogent.
För att simulera ett uppskjutet arbetsmarknadsutträde har en enkel princip använts; individerna ”föryngras” gradvis i arbets marknadshänseende. Detta innebär att sysselsättnings sannolikheten för en individ i en viss ålder kommer att beräknas som för en individ som är något yngre men i övrigt har samma egenskaper. På samma sätt tillämpas en motsvarande åldersförskjutning vid beräkning av sannolikheten att övergå i ålderspension. Effekten av detta blir en gradvis och parallell förskjutning av utträdes- och pensionsåldrarna. Förskjutningen i de olika scenarierna har sedan valts så att ökningen av antalet sysselsatta blir i linje med Pensionsåldersutredningens scenarier, se tabell 2.3 ovan.
Metodiken med en gradvis föryngring i arbetsmarknadsbeteende illustreras i diagram 3.2, som visar andelen sysselsatta bland individer födda år 2000 för bas- respektive huvudscenariot. I huvudscenariot är kurvan förskjuten drygt två år i förhållande till basscenariot. Detta motsvarar den åldersförskjutning som krävs för att ge en önskad ökning av antalet sysselsatta i det aktuella fallet. Den artificiella föryngringen ger alltså högre sysselsättnings sannolikheter vid en viss given ålder vilket ger en motsvarande förskjutning av arbetsmarknadsutträdet.
19 Se t.ex. SOU 2013:25, tabell 17.1-2.
Hur har analysen gjorts? Ds 2014:12
Diagram 3.2 Andel sysselsatta per ålder, födda 2000, bas- och
huvudscenarierna
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75
BAS
HUVUD
Anm.: De olika scenarierna förklaras i avsnitt 4.1. Källa: Egna beräkningar.
I modellen görs det förenklande antagandet att individernas inkomster etc. när de är yngre inte påverkas av utredningens förslag. I det verkliga livet är det naturligtvis möjligt att beteendet påverkas även för personer långt under pensionsåldern, t.ex. med avseende på arbetsutbud eller utbildning. Detta är dock inte möjligt att simulera då det i stort sett saknas kunskap om dessa effekter.
4. Effekter på sysselsättning och pensionsålder
4.1. Tre scenarier för sysselsättningens utveckling
Då antagandet om beteendeanpassningens storlek har stor påverkan på resultaten och samtidigt är osäkert har tre scenarier genomgående använts vid simulering av Pensionsålders utredningens förslag. Dessa motsvarar de scenarier som används i utredningens slutbetänkande, i den meningen att de konstruerats för att ge motsvarande sysselsättningseffekter, se tabell 2.3. Vid utformningen av scenarierna i SESIM har den ovan beskrivna metoden för åldersförskjutning använts.
För att skapa scenarier som motsvarar Pensionsålders utredningens låg-, medel- och högscenario har åldersförskjutningar om 0,2; 0,6 respektive 0,9 år antagits. Det kan noteras att Pensions åldersutredningen samtidigt anger att scenarierna motsvarar 0,2; 0,35 respektive 0,5 års åldersförskjutning. Ingen motsättning finns dock mellan dessa uppgifter eftersom de avser olika saker. I Pensionsåldersutredningens fall avser siffrorna den förväntade förändringen av pensionsåldern vid en höjning av riktåldern med ett år, d.v.s. sammantagna effekter av regel- och beteendeeffekter. I SESIM avser siffrorna istället den åldersförskjutning, vid simule ring av sysselsättning och pensionering, som krävs för att generera en motsvarande ökning av antalet sysselsatta individer. Eftersom SESIM tar explicit hänsyn till regeleffekterna, som huvudsakligen uppstår genom förlängningen av de angränsande socialförsäkrings systemen och höjningen av den lägsta åldern för inkomstpension, avser den antagna åldersförskjutningen endast beteendeeffekterna.
Alternativscenarierna ställs mot ett basscenario, som är en fram skrivning under antagande om oförändrade regler och oförändrat beteende. Ytterligare ett scenario har använts för att analysera
	
	
i
Effekter på sysselsättning och pensionsålder	 Ds 2014:12
effekten av socioekonomiska dödlighetsskillnader på pensions systemets omfördelande egenskaper. I detta scenario simuleras dödlighet med SCB:s prognostiserade dödsrisker, per år, kön och ålder, dvs. utan hänsyn taget till socioekonomiska bestämnings faktorer. Resultat från detta scenario redovisas dock endast samband med analyser av pensionssystemets omfördelande egenskaper över livscykeln.
4.2	 Sysselsättning och pensionering i de olika scenarierna
Simulerade effekter på utträdes- och pensionsbeteende
Diagram 4.1 visar hur utvecklingen av andelen individer i de olika statusklasserna utvecklas i åldrarna 60-74 år när man jämför huvud scenariot med basscenariot. Diagrammet visar en stadigt minskande andel pensionärer. År 2110 väntas andelen pensionärer i ålders gruppen vara ca 30 procentenheter lägre i huvudscenariot jämfört med i basscenariot. De stegvisa minskningar som kan ses i kurvan uppkommer de år då riktåldern höjs och beror delvis på de momentana effekterna av förändrade regler inom social försäkringen och pensionssystemet (t.ex. avseende högsta ålder för att uppbära SA samt lägsta åldern för att få inkomstpension). Beteendeeffekter antas också uppkomma momentant eftersom information om anpassningsförloppen saknas. Minskningen av andelen pensionärer motsvaras av en ökning av andelen sysselsatta och andelen med SA. Även andelen arbetslösa och med övrig status ökar något.
Ds 2014:12 Effekter på sysselsättning och pensionsålder
Diagram 4.1 Förändring av andelen i olika status (ålder 60-74) per år,
huvudscenariot jämfört med basscenariot, procentenheter
20
10
0
-10
-20
-30
-40
pensionär SA arbetslös övrig sysselsatt
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
Källa: Egna beräkningar.
Ett ökande antal sysselsatta i åldersgruppen 60+
När pensionsåldern stiger ökar antalet sysselsatta, se diagram 4.2 nedan. Skillnaden mot basscenariot år 2030 uppgår till 59 000, 110 000 respektive 141 000 i låg-, huvud- och högscenariot. Detta motsvarar en total sysselsättningsökning om 1,2; 2,5 respektive 3,0 procent. Effekterna ökar därefter successivt i takt med att riktåldern ökar. År 2050 (2110) uppgår sysselsättningsökningarna till 1,8 (5,3); 3,2 (6,7) respektive 4,3 (9,0) procent.
Effekter på sysselsättning och pensionsålder 	 Ds 2014:12
Diagram 4.2 	 Ökning av antalet sysselsatta i åldern 60+ per år vid ökad
pensionsålder, skillnader mot basscenariot
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Genomsnittliga utträdes- och pensionsåldrar ökar med tiden
Till följd av Pensionsåldersutredningens förslag väntas såväl utträdes- som pensionsåldern förskjutas, se diagram 4.3. Effekten av förslagen tilltar med tiden i takt med att riktåldern ökar och är därför större för yngre kohorter än för äldre. För födda 2030 väntas utträdesåldern uppgå till 61,5 år i basscenariot men till 63,9 i huvudscenariot. Samtidigt väntas pensionsåldern öka från 64,5 till 68,5 år. Pensionsåldern antas alltså öka något mer än utträdesåldern, ca 1,6 år. Detta beror på att Pensionsålders utredningens förslag också väntas leda till en viss förlängning av tiden mellan arbetsmarknadsutträdet och pensioneringen. Huvudsakligen förklaras detta av att även åldersgränserna för sjukersättning och arbetslöshetsförsäkringen höjs i takt med riktåldern.
Ds 2014:12 Effekter på sysselsättning och pensionsålder
Diagram 4.3 Genomsnittlig pensions- och utträdesålder per kohort för olika
scenarier
Källa: Egna beräkningar.
50
55
60
65
70
BAS LÅG HUVUD
HÖG
BAS LÅG HUVUD
HÖG
BAS LÅG HUVUD
HÖG
19 70 20 00 20 30
utträdesålder pensionsålder
Utträdesåldern kommer sannolikt inte att öka lika mycket för alla grupper. Den kommer t.ex. sannolikt att öka betydligt mer för höginkomsttagare än för låginkomsttagare. Orsaken till detta är bl.a. att många låginkomsttagare redan lämnat arbetsmarknaden med sjukersättning innan de uppnått riktåldern.
Mindre ökning av delningstalen då man jobbar längre
Förskjutningen av pensionsåldern innebär också att nyblivna pensionärer får ett lägre s.k. delningstal20 och därmed högre inkomstpension. I diagram 4.4 visas de genomsnittliga delningstalen för nyblivna pensionärer. De hackiga kurvorna kommer av de diskreta förändringar av pensionsåldersfördelningen som uppkommer genom riktåldersförändringarna. Den relativa skillnaden mellan bas- och alternativscenarierna ökar med tiden och år 2110 är delningstalen i låg-, huvud- och högscenarierna 12, 13
20 Delningstalet motsvarar grovt sett den förväntade återstående livslängden vid pensionstillfället och används för att dela upp det ackumulerade pensionskapitalet till årliga utbetalningar.
	
Effekter på sysselsättning och pensionsålder	 Ds 2014:12
respektive 16 procent lägre än i basscenariot. Av diagrammet framgår också att delningstalet ökar långsammare vid införande av Pensionsåldersutredningens förlag, men innebär alltså inte att ökningen avstannar helt. Detta beror på att riktåldern endast ökar med 2/3 av livslängdsökningen.
Diagram 4.4	 	Genomsnittligt delningstal för nyblivna pensionärer vid olika
scenarier
23 22 21 20 19 18 17 16
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
5. Effekter på hushållens ekonomi
Pensionsåldersutredningens förslag förväntas medföra en senare läggning av arbetsmarknadsutträdet och pensioneringen. Detta medför att individerna hinner tjäna in ytterligare pensionsrätter innan pensioneringen, något som på sikt ger högre pensioner. Under den period individen kvarstår i arbete är också inkomsterna i regel högre än de skulle ha varit vid pensionering. Genom att pensioneringen sker senare behöver dessutom pensionen räcka färre år, vilket avspeglas i ett lägre delningstal och därmed ytterligare högre pensioner. Denna effekt kommer, genom förläng ningen av sjukersättningen (SA), också de till del som av hälsoskäl inte kan senarelägga sin pensionering. Även individer som omfattas av arbetslöshetsförsäkringen i hög ålder får del av denna effekt. Det finns alltså flera faktorer som bidrar till att Pensionsålders utredningens förslag väntas medföra att hushållen får en bättre ekonomiska standard.21
5.1. Inkomsternas utveckling
Äldre väntas få reala inkomstökningar
Som framgår av diagram 5.1 väntas åldersgruppen 65+ få en betydande positiv real inkomstutveckling på lång sikt. Detta beror dels på den s.k. följsamhetsindexering av inkomstpensionen som säkerställer en viss real inkomstutveckling vid den antagna generella inkomsttillväxten. Den största effekten kommer dock genom att gruppen omsätts; äldre pensionärer med låga inkomster ersätts gradvis med yngre pensionärer med högre inkomster.
21 Liknande resultat finns presenterade i S 2011:05, Pensionärernas ekonomiska situation.
	
Effekter på hushållens ekonomi	 Ds 2014:12
Gruppens reala köpkraft väntas fördubblas mellan 2012 och 2063, tredubblats till 2088 och fyrdubblats till 2106. Genom Pensionsåldersutredningens förslag förväntas pensionärernas inkomster men även antalet sysselsatta inom åldersintervallet öka betydligt vilket ytterligare förstärker inkomstutvecklingen. År 2030 väntas gruppens inkomster vara 0,5; 2,8 respektive 3,3 procent högre i låg-, huvud- och högscenariot än i basscenariot. År 2050 (2110) uppgår dessa skillnader till 3,3 (8,6); 6,5 (12,0) respektive 8,7 (17,0) procent.
Diagram 5.1	 	Relativ utveckling av genomsnittlig ekonomisk standard för
åldersgruppen 65+ vid olika scenarier, index 2012=1
6
5
4
3
2
1
0
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
De samlade effekterna av ett längre arbetsliv och en senare pensionering medför livsvarigt högre inkomst. Diagram 5.2 visar den relativa inkomstskillnaden mot basscenariot avseende den genomsnittliga sammanlagda återstående livsinkomsten per levnadsår från 61 års ålder. För de som är födda år 2000 väntas den återstående inkomsten per levnadsår öka med 6, 9 respektive 12 procent vid låg-, huvud respektive högscenariot jämfört med basscenariot.
Ds 2014:12 Effekter på hushållens ekonomi
Diagram 5.2 Ökning av sammanlagd återstående genomsnittlig ekonomisk
standard per levnadsår från 61 års ålder vid olika scenarier
14 12 10
8 6 4 2 0
1960
1980
2000
LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Äldres relativa köpkraft minskar
Även om äldres ekonomiska standard på lång sikt ökar kraftigt i reala termer förväntas ökningen inte bli lika stor som för den övriga befolkningen. Av diagram 5.3 framgår att den genomsnittliga ekonomiska standarden för åldersgruppen 65+ väntas minska i förhållande till medianinkomsten. Fram till ungefär år 2020 är inkomsterna i gruppen 65+ i nivå med medianinkomsten, men minskar sedan gradvis. År 2110 är nivån 22 procent lägre än medianinkomsten i basscenariot.
En viktig bakomliggande orsak är att utträdesåldern och pensionsåldern inte förändras i basscenariot trots att livslängden ökar betydligt. Detta innebär att varje yngre årskull får ett större delningstal än för den föregående årskullen, vid en given pensions ålder, vilket ger lägre inkomstpension. Även i scenarierna med Pensionsåldersutredningens förslag ökar delningstalet om än inte lika mycket, varför de relativa inkomsterna heller inte minskar i samma utsträckning. I scenariorna med låg, medelhög och hög sysselsättningseffekt är de relativa inkomsterna år 2110 17, 16 respektive 13 procent lägre än medianinkomsten. En del av minsk ningen i samtliga scenarior beror på att medelåldern inom gruppen
	
Effekter på hushållens ekonomi	 Ds 2014:12
65+ är högre i slutet av simuleringsperioden än i början och att pensionärers inkomster, på grund av följsamhetsindexeringen av inkomstpensionen, inte utvecklas lika snabbt som inkomsterna för förvärvsaktiva.22
Diagram 5.3	 	Genomsnittlig ekonomisk standard för åldersgruppen 65+
jämfört med medianen vid olika scenarier, procentuell skillnad
0
-5
-10
-15
-20
-25
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Förslagen ger högre inkomst vid pensioneringen, med skillnaderna minskar med stigande ålder. Inom åldergruppen 65+ minskar de relativa inkomsterna med stigande ålder. Diagram 5.4 visar den relativa inkomstutvecklingen över tiden, för en födelsekohort, här exemplifierat med födda år 2000. Från att ha en inkomst som i basscenariot är 5 procent högre än medianinkomsten vid 65 års ålder sjunker kohortens relativa inkomst gradvis och är vid 85 års ålder 25 procent lägre än medianinkomsten.
Med Pensionsåldersutredningens förslag väntas den relativa inkomsten vara betydligt högre vid 65 men sjunker gradvis till ungefär samma nivå som i basscenariot. Här spelar den antagna
22 Efter 10 år med följsamhetsindexering är ett belopp ca 15 procent lägre än om det istället skulle ha följt den årliga utvecklingen av inkomstindex. Efter 20 år är skillnaden ca 27 procent.
	
Ds 2014:12	 Effekter på hushållens ekonomi
inkomstindexeringen23 av garantipensionen, i förhållande till inkomstpensionens följsamhetsindexering en viktig roll. I och med att gränsen för beviljande av garantipension indexeras något snabbare än in komstpensionen kommer gränsen successivt att öka i förhållande till pensionärernas inkomster. Många pensionärer som inte fick garantipension vid pensioneringen kommer därför att få det i högre ålder. Detta innebär i sin tur att inkomstfördelningen med ökande ålder pressas samman och olikheterna mellan scenarierna kommer att minska.
D ia gram 5.4	 	Genomsnittlig ekonomisk standard för födda år 2000 i
förhållande till medianen vid olika scenarier, procentuell skillnad
-40 -30 -20 -10
0 10 20 30
65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99
Bas LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
23 Som nämndes i avsnitt 3.3 indexeras alla offentliga system (utom inkomstpensionen) med den nominella inkomstutvecklingen på lång sikt.
Effekter på hushållens ekonomi Ds 2014:12
5.2. Ekonomisk utsatthet
Små effekter på andelen med låg ekonomisk standard
Andelen individer inom respektive årskull med låg ekonomisk standard24 ökar successivt ju längre tid som gått sedan pensioneringen. I diagram 5.5 exemplifieras utvecklingen för dem som är födda 2000, men resultatet gäller även andra kohorter. Detta beror på att inkomstpensionen till följd av följsamhets indexeringen växer långsammare än löneinkomsterna, vilka i stort bestämmer medianinkomstens utveckling och därmed också gränsen för låg ekonomisk standard.
Diagrammet visar också att Pensionsåldersutredningens förslag inte har någon större effekt på andelen ekonomiskt utsatta bland de äldre även om nivåerna är något lägre i huvud- respektive högscenariot. Detta kan tyckas märkligt eftersom resultaten hittills har visat att pensionärernas ekonomiska situation stärks till följd av förslagen. Förklaringen är att förslagen stärker inkomsterna för relativt stora grupper vilket gör att medianinkomsten ökar. Detta medför i sin tur att gränsen för låg ekonomisk standard ökar vilket får till följd att allt fler hamnar under gränsen. Det är också så att de grupper som i första hand gynnas av förslagen har inkomster som redan i utgångsläget ligger över gränsen.
24 Med låg ekonomisk standard avses en ekonomisk standard som understiger 60 % av medianen.
Ds 2014:12 Effekter på hushållens ekonomi
Diagram 5.5 Andel med låg ekonomisk standard för födda 2000-2009 vid
olika scenarier, åldrarna 61+
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Andelen garantipensionärer kommer inte att öka lika snabbt
Andelen pensionärer som är berättigade till garantipension väntas i basscenariot öka kraftigt på lång sikt och uppgå till 93 procent år 2110, se diagram 5.6. Detta förklaras delvis av att de med tiden ökande delningstalen för nybeviljade pensionärer påverkar inkomstpensionens storlek negativt vilket gör det vanligare att beviljas garantipension redan som nybliven pensionär. Den antagna inkomstindexeringen av garantipensionen är också starkt bidragande till ökningen av andelen förmånstagare. Eftersom indexeringen av inkomstpensionen är långsammare kan individer som inte hade garantipension som nyblivna pensionärer få det senare. I och med att pensionärernas genomsnittsålder höjs, och därmed också tiden med följsamhetsindexering av inkomst pensionen, bidrar det till att ytterligare öka behovet av garantipension.25 Vid simulering med Pensionsåldersutredningens förslag reduceras delningstalseffekten, samt indexeringseffekten,
25 Lundberg, Pettersson och Sundberg (2012) visar att andelen garantipensionärer på lång sikt påverkas kraftigt av antagandet om indexering av pensionssystemets grundskyddsförmåner.
Effekter på hushållens ekonomi Ds 2014:12
till viss del vilket ger en mindre dramatisk ökning. Dessutom ger det förlängda arbetslivet i många fall ytterligare pensionsrätt och därmed följande högre pension. Andelen garantipensionärer år 2110 beräknas uppgå till 68, 71 respektive 73 procent i hög-, huvud- och lågscenarierna.
Diagram 5.6 Andel pensionärer med garantipension vid olika scenarier
1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Den ökning av andelen garantipensionärer som sker under tiden som pensionär illustreras i diagram 5.7 för pensionärer födda 2000-2009. I basscenariot uppgår andelen till hela 99 procent vid 84 års ålder. I scenariorna med Pensionsåldersutredningens förslag är andelen garantipensionärer betydligt lägre vid pensionstillfället och hinner därför inte öka till samma nivå, även om ökningstakten till följd av följsamhetsindexeringen är densamma.
Ds 2014:12 Effekter på hushållens ekonomi
Diagram 5.7 Andelen garantipensionärer per ålder vid olika scenarier, födda
2000-2009
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Behovet av skattefria transfereringar minskar
Av samma skäl som andelen garantipensionärer väntas öka på lång sikt förväntas också pensionärers behov av skattefria transfereringar26 öka i basscenariot, se diagram 5.8. Från att ha varit ca 12 procent år 2015 väntas andelen pensionärer med skattepliktiga transfereringar öka till ca 43 procent år 2110. Om utredningens förslag genomförs förväntas behovet av skattefria transfereringar minska. Effekten tilltar med tiden och år 2110 väntas andelarna uppgå till 37, 34 respektive 31 procent i låg-, huvud- och högscenarierna. Utvecklingen påverkas även i detta fall av den antagna indexeringen av dessa förmåner, som i förhållande till indexeringen av inkomstpensionen är något snabbare. Detta medför att det efter hand, inom en och samma kohort, blir fler och fler som är berättigade till förmånerna ju längre tid de varit pensionärer.
26 De skattefria transfereringar som avses är bostadstillägg till pensionärer (BTP), särskilt bostadstillägg till pensionärer (SBTP), äldreförsörjningsstöd (ÄFS) samt ekonomiskt bistånd.
	
Effekter på hushållens ekonomi	 Ds 2014:12
Diagram 5.8	 	Andel pensionärer med skattefria transfereringar vid olika
scenarier
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
5.3. Vinnare och förlorare
De flesta blir vinnare, men vissa riskerar att förlora
Resultaten hittills visar att de ekonomiska effekterna av Pensions åldersutredningens förslag på hushållens ekonomi överlag är posi tiva med högre inkomster och därmed minskat beroende av garan tipension och övriga grundskyddsförmåner. Resultaten baseras på analyser av äldres genomsnittsinkomster, men det ekonomiska utfallet kommer att variera mellan olika individer. En relevant fråga är därför om det finns grupper bland äldre som inte får bättre ekonomi till följd av reformförslagen?
Ett av huvudskälen till att genomsnittsinkomsten ökar till följd av förslagen är att sysselsättningen väntas öka bland äldre som ännu inte pensionerats. Man avstår alltså från pensionering för att fortsätta arbeta och tjäna in ytterligare pensionsrätter. Under dessa år kommer många att ha minst lika hög inkomst som man skulle fått som pensionär. När man sedan pensionerar sig har pensions behållningen ökat på grund av ytterligare intjänande och indexering, samtidigt som delningstalet blir lägre. Sammantaget ger
Ds 2014:12 Effekter på hushållens ekonomi
detta en högre årlig pension än den man skulle ha haft om pensioneringen inte senarelagts.
För individer som saknar eller har låg inkomstpension minskar, eller uteblir, dessa båda inkomsthöjande effekter. Att avstå från pensionering ett antal år innebär då inte nödvändigtvis att den senarelagda pensionen blir högre är den annars skulle ha blivit eftersom garantipension och andra inkomstprövade förmåner minskar i motsvarande grad. Samtidigt är det inte säkert att de inkomster man har under tiden fram till den senarelagda pensione ringen ger lika höga inkomster som den pension man skulle ha fått med nuvarande regler. För de individer som uppbär sjukersättning före pensioneringen innebär utredningens förslag att förmånen förlängs och försörjningen tryggas till dess man får rätt till garanti pension. För andra individer med svag arbetsmarknadsanknytning kanske inte förlängningen av de övriga och mer tydligt tidsbegränsade socialförsäkringarna ger ett motsvarande skydd.
Medan analyserna i föregående avsnitt ser till hushållets ekonomiska standard, analyseras genomgående individuell skattepliktig inkomst i detta avsnitt. Avsikten med detta är att förtydliga effekten av Pensionsåldersutredningens förslag på individens inkomst och därmed att bortse från hushållets övriga inkomster. Samtidigt kan en del av de inkomstminskningar som eventuellt uppstår kompenseras av just dessa övriga inkomster så att den samlade effekten på hushållets totala konsumtionsutrymme begränsas.
Beräkningsmässigt svårt att identifiera förlorarna
En nackdel med SESIM är i detta sammanhang att modellen bygger på slumpmässiga simuleringar. Denna egenskap möjliggör realistiska fördelningsanalyser men försvårar samtidigt analyser av vilka som vinner respektive förlorar på en policyförändring. Modellen tillåter inte att man först gör en simulering av nuvarande system och därefter en simulering med Pensionsåldersutredningens förslag och sedan jämför utfallen individ för individ. Det är helt enkelt så att man i de två simuleringarna får två olika populationer vilket omöjliggör individuella jämförelser. Till följd av detta kan endast olika gruppers utfall, t.ex. avseende genomsnittsinkomster,
Effekter på hushållens ekonomi Ds 2014:12
jämföras mellan olika simuleringar. Detta visar om gruppens genomsnittsinkomst med policyförändringen blir högre eller lägre än i utgångsläget men inte hur stor andel av individerna som får ett bättre eller sämre ekonomiskt utfall. Genom att studera mycket små grupper kommer analysen att blir mer lik de individuella jämförelserna, men samtidigt ökar den statistiska osäkerheten. Genom att välja större grupper begränsas osäkerheten men möjligheterna att hitta grupper med ett extremt ekonomiskt utfall minskar samtidigt.
Nedan delas befolkningen in efter två kriterier; förekomst av sjukersättning vid 64 års ålder samt efter livsinkomstkvintil27. Detta belyser två viktiga faktorer som påverkar det ekonomiska utfallet av Pensionsåldersutredningens förslag. Livsinkomsten är starkt korrelerad med intjänandet av inkomstpension. Som tidigare nämnts är inkomstpensionens storlek avgörande för om inkomsterna efter en senarelagd pensionering, och därmed lägre delningstal, blir högre än vad de annars skulle ha blivit. Förlängningen av sjukersättningen skyddar förmånstagarna från det inkomstbortfall som annars kan uppstå då riktåldern höjs. Samtidigt gör delningstalseffekten att pensionsinkomsten höjs livsvarigt även i denna grupp
Viss risk för temporära inkomstminskningar till följd av utredningens förslag
Diagram 5.9 visar genomsnittlig skattepliktig inkomst per ålder för låginkomsttagare födda 2000-2009 som inte har sjukersättning vid 64 års ålder28. Notera att gruppen är heterogen och omfattar såväl individer som vid 64 årsålder är sysselsatta, arbetslösa eller övriga med svag arbetsmarknadsanknytning. I lågscenariot sjunker inkomsten tillfälligt under basscenariots nivå men blir permanent högre efter pensioneringen.
27 Med livsinkomst avses här den summerade skattepliktiga inkomst som intjänas mellan 20 och 64 års ålder, alltså under förvärvsaktiv ålder. 28 I den första livsinkomstkvintilen, med de 20 procent lägsta livsinkomsterna, finns betydligt färre individer i högre åldrar på grund av att många har invandrat och sedan återutvandrat. För att undvika hög statistisk osäkerhet får istället den andra livsinkomstkvintilen representera individer med låg livsinkomst.
Ds 2014:12 Effekter på hushållens ekonomi
Diagram 5.9 Skattepliktig inkomst, födda 2000-2009, livsinkomstkvintil 2, ej
sjukersättning, kronor (2012 års priser)
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Det faktum att genomsnittsinkomsten sjunker under basscenariots nivå visar att det bland individer med låga livsinkomster, beroende på t.ex. svag arbetsmarknadsanknytning eller kort vistelsetid i Sverige, kan finnas en inte obetydlig andel som får temporära inkomstminskningar till följd av utredningens förslag. Hur uttalat detta är beror på hur stora sysselsättningsökningar förslagen antas ge – ju större sysselsättningsökning desto mindre andel som får inkomstminskningar. I högscenariot är genomsnittsinkomsten genomgående högre än i basscenariot.
De med sjukersättning före pensionering skyddas ekonomiskt
Diagram 5.10 visar genomsnittlig skattepliktig inkomst per ålder för låginkomsttagare födda 2000-2009 som har sjukersättning vid 64 års ålder. I denna grupp finns inga synbara skillnader mellan alternativscenarierna. Detta beror på att pensionsbeteendet för sjukersättningstagare antas vara helt styrt av reglerna inom sjuk ersättningen och inte av förändringar av arbetsmarknadsbeteendet. Det framgår också tydligt av diagrammet att inkomsterna i denna grupp ökar till följd av Pensionsåldersutredningens förslag. Det
Effekter på hushållens ekonomi Ds 2014:12
förefaller alltså som om individer som har sjukersättning före pensionering skyddas ekonomiskt genom utredningens förslag om förlängning av sjukersättningen. Notera att det trots en högre genomsnittlig inkomst kan finnas enskilda individer som får inkomstminskningar, men att detta sannolikt inte är särskilt vanligt.
Diagram 5.10 Skattepliktig inkomst, födda 2000-2009, livsinkomstkvintil 2,
sjukersättning, kronor (2012 års priser)
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Den temporära inkomstökning (”puckeln”) som uppstår vid pensionering och som sedan för svinner förklaras av de avtalspensioner för vilka en femårig utbetalningsperiod antas. Källa: Egna beräkningar.
Risk att temporära inkomstminskningar kan medföra lägre återstående livsinkomst
Leder då de kortsiktiga inkomstminskningar som väntas uppstå i vissa grupper också till minskande livsinkomster? I diagram 5.11 visas procentuella skillnader mellan den återstående livsinkomsten vid 61 års ålder för de olika alternativscenarierna jämfört med basscenariot redovisat per (förvärvs-)livsinkomstkvintil samt förekomst av SA vid 64 års ålder. Diagrammet visar att SA-tagarnas genomsnittliga livsinkomst ökar i samtliga scenarier oavsett inkomstgrupp. Bland övriga har däremot den bakomliggande livsinkomsten betydelse; högre livsinkomst ger bättre ekonomiskt
Ds 2014:12 Effekter på hushållens ekonomi
utfall inom respektive scenario. Scenarier med högre sysselsättningseffekter ger också bättre ekonomiskt utfall inom respektive inkomstgrupp. I den lägsta inkomstgruppen är dock förändringen av genomsnittliga återstående livsinkomster negativ i lågscenariot. Detta tyder på att låginkomsttagare som inte omfattas av sjukersättningen i högre ålder löper en viss risk att få temporära inkomstminskningar till följd av Pensionsåldersutredningens förslag. Detta kompenseras inte av en tillräckligt stor ökning av pensionsinkomsterna för att motverka en minskning av den återstående livsinkomsten.
Diagram 5.11 Återstående livsinkomst (skattepliktig från 61), per
SA/livsinkomstkvintil, procentuell skillnad mot basscenario
20
15
10
5
0
-5
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
EJ SA
SA
LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Kvintil betyder att befolkningen delats upp i 5 lika stora delar. Källa: Egna beräkningar.
Andelen med låg ekonomisk standard ökar bland äldre ej pensionerade
Ytterligare ett sätt att identifiera eventuella förlorare till följd av Pensionsåldersutredningens förslag är att studera andelen individer som strax före pensioneringen har låg ekonomisk standard. Diagram 5.12 visar andelen med inkomster under 60 procent av medianinkomsten bland individer i åldern 60+ som ännu inte pensionerats. I förhållande till i basscenariot kan en tydlig ökning av andelen ekonomiskt utsatta ses på lång sikt i takt med att
Effekter på hushållens ekonomi Ds 2014:12
riktåldern höjs. Till viss del förklaras detta av att även median inkomsten, och därmed gränsen för låg ekonomisk standard, ökar till följd av förslagen. Ökningen av andelen ekonomiskt utsatta i denna åldersgrupp är dock betydlig t större än för befolkningen i stort.
Diagram 5.12 Andelen med låg ekonomisk standard (relativ 60 procent) bland
ej pensionerade i åldersgruppen 60+
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Resultaten tyder, som tidigare konstaterats, på att de ekonomiska effekterna av Pensionsåldersutredningens förslag på individernas och hushållens ekonomi i genomsnitt är positiva. Trots detta kan det alltså finnas enskilda individer eller mindre grupper med låga livsinkomster och som inte omfattas av sjukersättningen, som får det sämre till följd av förslagen.
6. Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
6.1. Om livscykelanalys
Med livscykelanalys avses här en analys som syftar till att kvantifiera omfördelningen mellan individer och över tiden inom ramen för ett transfereringssystem. Analysen baseras på de årliga överföringar som sker mellan individen och systemet under individens livstid. Under vissa perioder i livet betalar man in mer till samhället i form av skatt och avgifter än man får tillbaka och vice versa. På detta sätt jämnas den ekonomiska standarden ut över livet, men det sker även en betydande omfördelning mellan individer. På grund av socioekonomiska skillnader, bland annat med avseende på livslängd och livsinkomst, kommer nettot vid livets slut att bli positivt för somliga grupper och negativt för andra. I Pensionsåldersutredningens slutbetänkande framhålls att de ”… viktigaste effekterna av åtgärder för ett längre arbetsliv är att
fördelningen av livsinkomster förändras. Personer som fortsätter att arbeta och skjuter upp sin pension får både högre arbetsinkomster och bättre pensioner genom uppräkning av pensionstillgångarna, lägre delningstal och högre arvsvinster. De som inte kan eller vill arbeta längre får inga förbättringar av livsinkomsterna. ”
29
För att kunna kvantifiera denna typ av effekter krävs uppgifter som avser hela livscykeln, från vaggan till graven. Det innebär att analysen måste ha ett mycket långsiktigt tidsperspektiv. Livscykel analysen här görs därför genomgående för individer födda mellan 1990 och 2009, som alltså kommer att leva huvuddelen av sina liv efter det att förslagen införts.
29 SOU 2013:25, sidan 428.
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper Ds 2014:12
Ålderspensioner och sjukersättning
Utredningens förslag om höjd pensionsålder berör inte bara pensionssystemet. De har också en betydande påverkan på de angränsande socialförsäkringssystemen då de föreslås omfatta högre åldrar än idag för att förmånstagarna inte ska sakna försörjning innan riktåldern uppnås. Den största effekten kan ses inom sjuk- och aktivitetsersättningen där antalet förmånstagare väntas öka med ungefär halva ökningen av antalet sysselsatta. Livscykelanalyserna görs därför i två steg; först avseende ålderspensionssystemet (ÅP) och därefter för det utökade system som också inkluderar sjuk- och aktivitetsersättning (ÅP+SA).30 Sjuk- och aktivitetsersättningen är visserligen inte längre en del av pensionssystemet, på samma sätt som förtidspensionen var, men innebär i praktiken fortfarande ofta ett permanent utträde från arbetsmarknaden.
Ålderspensionssystemet omfördelar i första hand inkomster från de förvärvsaktiva åren till åren efter pensioneringen för en och samma individ. Systemet har även delar som främst syftar till omfördelning mellan individer, från de med hög livsinkomst till de med låg livsinkomst. Det handlar främst om grundskyddsförmåner som garantipension, bostadstillägg till pensionärer (BTP) och äldreförsörjningsstöd som syftar till att skydda pensionärer mot en orimligt låg levnadsstandard. Det finns också inslag inom inkomst pensionen som skapar en viss omfördelning i den annars helt aktuariella förmånen. Ett sådant inslag är att pensionsrätter i vissa fall kan erhållas utan att motsvarande avgifter inbetalats av individen, till exempel avseende pensionsgrundande belopp för SA eller barnårsrätt. Vidare skapar de könsneutrala delningstalen en omfördelning från män till kvinnor, då kvinnor i genomsnitt lever längre.31
I förhållande till pensionssystemet har SA ett betydligt starkare omfördelningsinslag då systemet finansieras med allmänna skattemedel samtidigt som förmånstagarna är förhållandevis få, ca
30 Med ålderspension avses här summan av inkomstpension, tilläggspension, premiepension, garantipension och bostadstillägg. Med SA avses summan av inkomstgrundad förmån, garantiförmån och bostadstillägg. 31 Delningstal beräknas som förväntad återstående livslängd vid pensioneringen korrigerat för den s.k. normen, ett förskott avseende en antagen framtida tillväxt om 1,6 procent.
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
30 procent inom de framtida kohorterna jämfört med 100 procent inom ålderspensionen. Den inkomstgrundade delen av SAförmånen har också en svagare koppling till livsinkomsten i jämförelse med inkomstpensionen samtidigt som inslaget av grundskyddsförmåner är mer uttalat.32
Avgifter och förmåner över livscykeln
Till grund för beräkning av individuella livsnetton ligger årliga uppgifter om inbetalade inkomstskatter och pensionsavgifter samt utbetalade förmåner. Diagram 6.1 visar hur skatter, avgifter och förmåner för ålderspensionssystemet inklusive sjuk- och aktivitets ersättning (ÅP + SA) utvecklas över livet. Samtliga belopp i livscykelberäkningarna deflateras med den genomsnittliga nominella löneutvecklingen med 2012 som basår. Under de förvärvsaktiva åren betalar de flesta endast skatter och avgifter och får inte tillbaka så mycket. Med ökande ålder får fler och fler SA, men nettot är sammantaget kraftigt negativt för hushållen. Vid pensioneringen börjar sedan ålderspensionerna betalas ut och nettot blir kraftigt positivt. Utbetalningarna minskar sedan successivt i takt med att antalet kvarlevande minskar.
32 Egna beräkningar avseende 2009 visar att en genomsnittlig SA-förmån till ca 20 procent utgörs av garantiersättning. Motsvarande siffra för ålderspensioner är knappt 10 procent.
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper Ds 2014:12
Diagram 6.1 Summerade in- och utbetalningar till pensionssystemet (inkl.
SA) i basscenariot, per ålder, födda 1990-2009, kronor (2012 års priser)
8 000 6 000 4 000 2 000
0
-2 000 -4 000 -6 000
15 25 35 45 55 65 75 85 95 105
Avgift Skatt Förmån Netto
Källa: Egna beräkningar.
Diagram 6.2 visar åldersvisa nettoflöden per ålder (skillnaden mellan summan in- och utbetalningar) vid olika scenarier. Under större delen av livet är skillnaderna mellan scenarierna marginella. Utredningens förslag innebär en svag förbättring av (de negativa) nettona under arbetslivet beroende på minskat behov av grundskyddsförmåner och därmed av skattefinansiering av dessa. Tidpunkten för övergång från negativa till positiva netton förskjuts i takt med den ökande pensionsåldern. I scenarierna med högre sysselsättningsökningar är pensionsutbetalningarna betydligt högre än i basscenariot, eftersom folk har arbetat längre, men med förskjuten utbetalningsprofil.
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
Diagram 6.2 Årsvisa nettoflöden (ÅP+SA) för olika scenarier, per ålder, födda
1999 – 2009, kronor (2012 års priser)
8 000 6 000 4 000 2 000
0
-2 000 -4 000 -6 000
15 25 35 45 55 65 75 85 95 105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
6.2. Livscykelnetto
Ett mått som ofta används för att belysa ett systems omfördelnings egenskaper är livscykelnettot . 33 Måttet visar kvoten mellan de från systemet utbetalda förmånerna och de inbetalda inkomstskatterna och avgifterna. Varje kohort antas i denna studie finansiera sig själv. Detta innebär att summan av de utbetalda förmånerna och inbetalda skatterna och avgifterna definitionsmässigt blir noll. För att åstadkomma finansiell balans avsätts en viss andel av kohortens totala inkomstskatter för att finansiera det studerade transfereringssystemet. Avsättningen är proportionel l 34 mot varje individs faktiska inkomstskatt under varje år. Kohortens antagna självfinansiering innebär att analysen bortser från de eventuella överföringar som sker mellan olika generationer inom ramen för systemet. Detta är ett starkt antagande men möjliggör samtidigt en
33 Livscykelnettot brukar benämnas Benefit-Tax Ratio i den akademiska litteraturen. 34 Den fastställda kvoten används för varje individ och år över hela kohortens livstid.
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper Ds 2014:12
mer renodlad analys av själva systemet och de effekter utredningens förslag får på dess funktionssätt.35
Genom att beräkna livscykelnetton för olika delgrupper inom en kohort får man en bild av mellan vilka grupper en eventuell omfördelning sker. En kvot över 1 betyder att gruppen får tillbaka mer än den betalat in och en kvot under 1 att den betalat in mer till systemet än den fått tillbaka. I analysen betraktas hela gruppen av individer födda mellan 1990 och 2009 som en enskild kohortgrupp . 36 En mer teknisk beskrivning av beräkningsmetodiken finns i bilaga 3.
Ett förmånssystems omfördelande egenskaper bestäms i lika hög grad av egenskaperna hos de skatter och avgifter som finansierar systemet som av egenskaperna hos de utbetalade förmånerna. Här antas att finansieringen i första hand sker med pensionsavgifter37 och därefter med så stor del av inkomstskatterna som krävs för att uppnå finansiell balans inom kohorten. Då det i praktiken inte finns någon direkt koppling mellan skatt och förmån, i Sverige finns det inga specialdestinerade skatter, så kan de skatter som ingår vid beräkningarna av livscykelnettot väljas på olika sätt. Genom att olika typer av skatter har olika omfördelningsegenskaper kan analysen påverkas av valet av skatt för finansiering. I en känslighetsanalys användes istället finansiering även med pensionsavgifter över intjänandetaket istället för motsvarande summa inkomstskatt. Resultaten visade dock på skillnader som var obetydliga ur ett livscykelperspektiv.
Livscykelberäkningarna nedan redovisas efter kön, livsinkomst grupp38 och arbetsmarknadsstatus vid 64 års ålder.39 Utöver de scenarier som redovisas i föregående avsnitt har även ett scenario utan socioekonomiska dödlighetsskillnader simulerats. I detta scenario används istället den av SCB antagna framtida dödligheten per år, kön och ålder utan hänsyn taget till andra faktorer.
35 För en analys av de intergenerationella överföringar som sker via offentlig sektor, se Pettersson, Pettersson och Westerberg (2006). 36 Separata analyser för kohorterna 1990-1999 respektive 2000-2009 ger likartade resultat. 37 Endast avgifter under det s.k. intjänandetaket beaktas. Avgifter över intjänandetaket betraktas i detta sammanhang som allmän skatt, då de inte ger rätt till några motsvarande pensionsförmåner. 38 Vid redovisning av resultat per livsinkomstgrupp har fördelningen gjorts efter genomsnittlig skattepliktig inkomst mellan 20 och 64 års ålder. 39 Status vid 64 års ålder betraktas alltså som en tidsinvariant egenskap för individen.
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
Ökad omfördelning utan socioekonomiska dödlighetsskillnader
Det finns en stor spridning i förväntad livslängd i olika grupper, beroende på kön, utbildning, inkomst etc. Högutbildade lever t.ex. i genomsnitt längre än lågutbildade och höginkomsttagare lever längre än låginkomsttagare. Särskilt hög överdödlighet har individer som har SA eller som hade SA innan de pensionerades. Detta påverkar också pensionssystemets omfördelningsegenskaper. Genom att delningstalen avspeglar den förväntade återstående livslängden vid en viss ålder uppstår en omfördelning från individer som inte uppnår denna ålder till individer som lever längre. I och med att livslängden är positivt korrelerad med livsinkomsten uppstår en överföring från låginkomsttagare till höginkomsttagare, vilken reducerar systemets totala progressivitet.
Livscykelanalyserna beaktar de observerade socioekonomiska dödlighetsskillnaderna genom att dödligheten i SESIM simuleras med modeller som tar hänsyn till dessa socioekonomiska bakgrundsfaktorer. Genom att göra jämförelser med beräkningar där man bortser från socioekonomiska dödlighetsskillnader kan man få en bild av vad dessa betyder för livscykelomfördelningen inom respektive system. I diagram 6.3 visas skillnaden mellan simuleringar med och utan sociala dödlighetsskillnader för basscenariot.
	
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper	 Ds 2014:12
Diagram 6.3	 	Förändring av livscykelnetto per livsinkomstkvintil (20-64 år)
och status vid 64 års ålder. Basscenario med och utan sociala dödlighetsskillnader, procent
-20 -15 -10
-5
0 5
1 2 3 4 5 SA Arbl Övr Syss
livsinkomst Status (64)
Källa: Egna beräkningar.
Om man antar att de med låga inkomster skulle leva lika länge som de med höga (allt annat lika) så skulle progressiviteten alltså öka. Låginkomsttagare får ett 18 procent lägre livscykelnetto än om de levde lika länge som genomsnittsindividen. För höginkomsttagare gäller det omvända, de får ett 2 procent högre netto än med en genomsnittlig livslängd.40
På samma sätt skulle omfördelningen från de som är sysselsatta vid 64 års ålder till de som får sjukersättning(SA) minska. SAtagare får 10 procent lägre livscykelnetto samtidigt som sysselsatta får 1 procent högre.
40 Ingen beräkning av skillnader mellan kvinnor och män har gjorts. Det är beräkningstekniskt komplicerat att uppskatta effekten av att bortse från dödlighetsskillnader mellan kvinnor och män. Detta beror på att dödligheten i SESIM kalibreras, per år, åldersgrupp och kön, till den av SCB:s antagna dödligheten.
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
Högre pensionsålder medför mindre omfördelning från män till kvinnor
Det sker en omfördelning från män till kvinnor inom pensionssystemet. I basscenariot får kvinnor ett positivt livscykelnetto på 12 procent, medan män får ett negativt på ca 10 procent, se diagram 6.4. Det beror på att kvinnor får en större del av sin pension från system som är finansierade med allmänna skatter, t.ex. garantipension eller pensionsgrundande belopp för barnår. Vidare är delningstalet detsamma för kvinnor och män vid beräkning av inkomstbaserad pension, trots att kvinnor lever längre. Om även SA inkluderas blir omfördelningen något större, då kvinnor oftare än män har beviljats SA. Resultatet påverkas också av att män betalar mer skatt på grund av deras genomsnittligt högre inkomster och genom skattesystemets progressivitet. Det kan noteras att skillnaderna mellan män och kvinnor är betydligt mindre än mellan inkomstgrupper, se diagram 6.5 och 6.6, samt mellan arbetsmarknadsstatus, se diagram 6.7 och 6.8.
Diagram 6.4 Livscykelnetto per kön, olika scenarier, procent
15 10
5 0
-5 -10 -15
BAS LÅG HUVUD HÖG
Män
ÅP
Kvinnor
Män
Kvinnor
ÅP+SA
Källa: Egna beräkningar.
En högre pensionsålder medför en något mindre omfördelning från män till kvinnor jämfört med basscenariot (diagram 6.4). Skillnaden är liten mellan alternativen oavsett om SA inkluderas eller inte.
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper Ds 2014:12
Omfördelning från hög- till låginkomsttagare
Pensionssystemet åstadkommer en omfördelning från de med högst till dem med lägst livsinkomster. Ur ett livscykelperspektiv får de i den lägsta kvintilen41 i basscenariot ca 87 procent mer i utbetalda förmåner än de betalar in, se diagram 6.5. I den högsta kvintilen är däremot förmånerna ca 21 procent lägre än de inbetalade skatterna och avgifterna. Omfördelningen mellan inkomstgrupperna minskar till följd av utredningens förslag men tycks inte påverkas av den antagna sysselsättningsutvecklingen. Detta tyder på att det främst är de förändrade reglerna, inte den förändrade sysselsättningen, som minskar omfördelningen. Den minskande omfördelningen förklaras delvis av att den ökande inkomstpensionen minskar behovet av de progressiva grundskyddsförmånerna garantipension och BTP; delvis av att de som inte får ökad inkomstpension ändå får färre år med garantipension och BTP. I och med det minskar också behovet av skattefinansiering av dessa förmåner. Då inkomstskatterna är progressiva minskas systemets omfördelning ytterligare.
41 Kvintil och andra använda begrepp förklaras i bilaga 3.
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
Diagram 6.5 Livscykelnetto per livsinkomstkvintil, ÅP, procent
-50
0 50 100 150 200 250
1
2
3
4
5
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Notera att staplarna visar relativa differenser i procent. Om man istället hade räknat i kronor skulle staplarnas sammanlagda yta över och under x-axeln varit lika stora. Källa: Egna beräkningar.
Sjukersättning starkt omfördelande
Inom det utvidgade system som även inkluderar SA blir omfördelningen från hög- till låginkomsttagare betydligt mer uttalad, se diagram 6.6. Redan i basscenariot mer än fördubblas livscykelnettot för den lägsta livsinkomstgruppen, där ju många är SA-tagare. Med hänsyn taget till SA får gruppen 200 procent mer i utbetalda förmåner än vad man betalar in. Skillnaden mellan bas och alternativscenarierna är liten, men tyder på en viss ökning av livscykelnettona i den lägsta kvintilen. SA-systemet är alltså betydligt mer progressivt än ålderspensionssystemet. Delvis beror effekten på att SA-systemet antas vara finansierat med inkomstskatter, som ju är mer progressiva än ålderspensions avgifter. En stor del av effekten beror dock på att SA riktas till individer som ofta har låga livsinkomster. Effekten förstärks av att låginkomsttagare har högre risk för inflöde till SA.
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper Ds 2014:12
Diagram 6.6: Livscykelnetto per livsinkomstkvintil, ÅP+SA, procent
-50
0 50 100 150 200 250
1
2
3
4
5
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Effekterna av utredningens förslag på livscykelnettot för olika inkomstgrupper är alltså starkt beroende av om man tar hänsyn till SA eller inte. Förslagen innebär att omfördelningen inom pensionssystemet, från hög- till låginkomsttagare, minskar synbart, se diagram 6.5. Om analysen även beaktar SA-systemet blir effekten istället i stort sett neutral, se diagram 6.6. Nettot för låginkomsttagare blir något högre med högre sysselsättning. Detta beror inte på att sysselsättningen ökar i denna grupp, utan i andra grupper. Grundskyddsförmånerna blir mindre omfattande, men istället mer riktade till dem med lägst inkomst.
De måttliga skillnaderna mellan alternativscenarierna talar för att det främst är de ändrade reglerna inom pensions- och SAsystemen som är avgörande, och att graden av sysselsättnings ökningar till följd av förslagen spelar mindre roll för omfördelningen mellan olika inkomstgrupper, utom för dem med lägst inkomst.
De med SA får störst ökning av livscykelnettot
Bilden av att det är de med SA som gynnas mest av förslagen förstärks när man ser på livscykelnettot för olika arbets
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
marknadsstatus vid 64 års ålder. Av diagram 6.7 framgår att det inom pensionssystemet sker en omfördelning från sysselsatta till andra grupper med svagare förankring på arbetsmarknaden, särskilt till SA-tagare, i samtliga scenarier. Omfördelningen från sysselsatta till SA-tagare är större i basscenariot än i alternativscenarierna.
Diagram 6.7 Livscykelnetto per status vid 64, ÅP, procent
-30 -10
10 30 50 70 90 110
SA
Arbl
Övr
Syss
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Om även SA-systemet beaktas ökar omfördelningen. Det blir endast de med SA som får ett positivt livscykelnetto, ca 83 procent i basscenariot, medan övriga grupper blir nettobidragsgivare till systemet, se diagram 6.8. Effekten blir starkare i alternativ scenarierna, och omfördelningen till förmån för SA-tagarna blir ännu tydligare.
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper Ds 2014:12
Diagram 6.8 Livscykelnetto per status vid 64, ÅP+SA, procent
-30 -10
10 30 50 70 90 110
SA
Arbl
Övr
Syss
BAS LÅG HUVUD HÖG
Källa: Egna beräkningar.
Resultaten beror på vilka förmånssystem som beaktas
Sammanfattningsvis spelar valet av de förmånssystem som beaktas en stor roll för de slutsatser som kan dras om förslagens effekter på livscykelomfördelningen. Inom pensionssystemet tyder resultaten på att de som är sysselsatta vid 64 års ålder gynnas mest i termer av förbättrade (mindre negativa) livscykelnetton, medan SA-tagare får ett försämrat ekonomiskt utfall. Den omfördelning som sker mellan livsinkomstgrupper inom systemet förefaller också minska till följd av utredningens förslag då höginkomsttagare får mindre negativa netton samtidigt som nettona för låginkomsttagare blir mindre positiva. Om även SA-systemet beaktas blir resultaten närmaste de omvända; SA-tagarnas livscykelnetto ökar (9-12 procent) samtidigt som alla andra grupper förlorar något. Omfördelningen mellan inkomstgrupperna tycks heller inte minska. Snarast blir nettona för låginkomsttagare något mer positiva.
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
6.3. Progressivitetsindex
Ett sammanfattande mått på ett transfereringssystems omfördelningsegenskaper över livscykeln är progressivitetsindex.42 På samma sätt som livscykelnettona bygger detta på de över livet registrerade förmånerna, skatterna och avgifterna inom en kohort.
Indexet kan i princip anta värden mellan -1 och 1. Ett system som inte omfördelar någonting utan ger tillbaka lika mycket till alla som de betalar in, ett s.k. fullt aktuariskt system, får progressivitetsindexet 0. Om indexet är 1 är systemet extremt progressivt och den som bidrar minst får alla förmåner. Om indexet istället -1 är det extremt regressivt och den som bidrar mest får också alla förmåner. För en teknisk beskrivning se bilaga 3.
För att illustrera hur indexet varierar mellan olika system i praktiken har det beräknats för några olika transfereringssystem, se diagram 6.9. I exemplet har indexet beräknats för ålderspensions systemet, SA, garantipension och BTP. För att isolera omfördelningsegenskaperna hos de olika förmånerna utan hänsyn till eventuella skillnader när det gäller progressiviteten i systemens finansiering antas alla vara finansierade med samma proportioner mellan avgifter och skatter som för [ÅP+SA] i tabellen nedan. Proportionen mellan avgifter och inkomstskatter fastställs så att [ÅP+SA] är i finansiell balans över kohortens livscykel, och samma proportion används sedan för alla system.
Bilden från föregående avsnitt bekräftas. Ålderpensionssystemet är endast svagt progressivt (0,15). Detta är inte är förvånande med tanke på att inkomstpensionen, som i princip är ett rent sparande, dominerar systemet beloppsmässigt. Grundskyddsförmånerna, garantipension och BTP, är i jämförelse betydligt mer progressiva. SA är det mest progressiva systemet (0,74). SA har en svagare koppling mellan förmåner och historiska inkomster och även relativt sett mer omfattande grundskyddsförmåner än i ålderspensionssystemet. Progressiviteten förstärks ur ett livscykelperspektiv genom att de individer som har SA vid 64 ofta haft låga inkomster redan innan de blev sjuka. Dessutom kommer de att ha relativt låga pensioner vilket bidrar till att placera dem lågt
42 Biggs, Sarney och Tamborini (2009). Livscykelnetto benämns Social Progressivity Index på engelska.
	
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper	 Ds 2014:12
i fördelningen av totala livsinkomster och därmed även i fördelningen av inbetalade skatter och avgifter.
Diagram 6.9	 	Progressivitetsindex för olika system, födda 1990-2009,
basscenario
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
ÅP
SA
ÅP+SA GARP BTP(ÅP, SA)
Källa: Egna beräkningar.
Pensionssystemet blir mindre omfördelande – men längre tid med SA kan kompensera
Med utredningens förslag minskar pensionssystemets progressi vitet. Progressivitetsindex minskar med mellan 18 och 27 procent beroende på scenario, se kolumn A i tabell 6.1. Ju högre sysselsättningsökningar desto större minskning av progressiviteten. Detta beror i första hand på att ökningen av den genomsnittliga inkomstpensionen ger ett minskat behov av de progressiva grundskyddsförmånerna garantipension och BTP. Detta medför samtidigt att behovet av finansiering av dessa förmåner med inkomstskatt, som även den är progressiv, minskar. Om även SA beaktas blir minskningen av systemets progressivitet betydligt mindre, bara mellan två och fem procent. Det minskade behovet av grundskyddsförmåner inom pensionssystemet kompenseras här till viss del av en ökande kostnad för sjukersättningen. Detta får två effekter; dels minskar skattefinansieringsbehovet inte lika mycket,
Ds 2014:12 Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper
dels ökar progressiviteten av de totala förmånerna inom systemet betydligt på grund av den höga progressiviteten inom SA.
Sociala dödlighetsskillnader minskar progressiviteten…
Om man bortser från sociala dödlighetsskillnader ökar progressiviteten inom ålderspensionssystemet med 8 procent, se kolumn C.43 Med utredningens förslag (huvudscenario) är effekten något större, 10 procent. Effekten uppstår genom att ett och samma delningstal används inom en åldersgrupp även om låginkomsttagare tenderar att leva kortare än höginkomsttagare; för låginkomsttagaren hinner då inte hela pensionsbehållningen betalas ut medan höginkomsttagaren istället får lite mer än sin pensionsbehållning till följd av arvsvinster. Om även SA beaktas ökar progressiviteten med mindre; 5 procent både i basscenariot och i utredningens förslag (huvudscenario). Man skulle därmed kunna säga att sjuk- och aktivitetsersättningen i viss mån kompenserar för den progressivitetsminskning som inom pensionssystemet uppstår till följd av de socioekonomiska dödlighetsskillnaderna. De individer som avlider före den förväntade livslängden för kohorten får i högre utsträckning sin försörjning från sjukersättningen under en viss tid innan pensioneringen. Den åldersmässiga utvidgningen av sjukersättningen som föreslås förstärker sannolikt denna effekt, vilket då bidrar till en ökad inkomstutjämning. Man kan också säga att de effekter av socioekonomiska dödlighetsskillnader som redan idag påverkar progressiviteten inom pensionssystemet inte tycks förstärkas till följd av utredningens förslag, särskilt inte om SA beaktas.
… men socioekonomisk dödlighet har liten påverkan på reformeffekterna
Om istället effekten av utredningens förslag på progressiviteten utvärderas med och utan hänsyn taget till socioekonomiska
43 I dessa simuleringar används de av SCB antagna dödsriskerna per år, kön och ålder. Ingen hänsyn tas till individuella socioekonomiska bakgrundsfaktorer. Observera att dessa simuleringar endast gjorts för basscenariot och huvudscenariot.
	
Effekter på pensionssystemets omfördelningsegenskaper	 Ds 2014:12
dödlighetsskillnader, kolumn B, kan man se att skillnaderna är små. Med utredningens förslag minskar progressivitetsindex med 24 procent respektive 22 procent vid simulering med respektive utan socioekonomiska dödlighetsskillnader. Reformförslagens effekter påverkas alltså relativt lite av socioekonomiska dödlighets skillnader. Om också SA inkluderas försvinner skillnaden helt och i båda fallen minskar progressivitetsindex med 4 procent. Man kan därför konstatera att farhågorna om att utredningens förslag ur ett livscykelperspektiv ska missgynna grupper med kort förväntad livslängd sannolikt inte kommer att besannas.
Tabell 6.1	 	 Progressivitetsindex för olika scenarier, med och utan
socioekonomiska dödlighetsskillnader (SED) samt procentuella skillnader mellan alternativen
progressivitetsindex skillnader
system scenario
SED utan SED
A
B C
ÅP BAS
0,137
0,149
+8%
LÅG
0,112
– 18 %
HUVUD
0,105
0,115 – 24 % – 22 % +10%
HÖG
0,101
– 27 %
ÅP+SA BAS
0,209
0,220
+5%
LÅG
0,205
– 2 %
HUVUD
0,201
0,212 – 4 % – 4 % +5%
HÖG
0,198
– 5 %
Anm.: Kolumn A visar skillnader mellan alternativscenarier och basscenario vid simulering med SED. Kolumn B visar motsvarande för simulering utan SED. Kolumn C visar skillnaden mellan ett givet scenario utan SED i förhållande till samma scenario med SED. Källa: Egna beräkningar.
Behovet av omfördelning minskar, då behovet av grundskydd minskar
Resultaten visar på en tydlig minskning av ålderspensionssystemets progressivitet, sett ur ett livscykelperspektiv, till följd av utredningens förslag. Detta kan ses som en minskad fördelningspolitisk ambitionsnivå men effekterna uppstår genom ett minskat behov av grundskyddsförmåner på grund av ökad sysselsättning och därmed ökande genomsnittliga inkomst pensioner. Systemet blir mindre omfördelande men samtidigt finns det ett mindre behov av omfördelning.
7. Offentligfinansiella effekter
Ett huvudsyfte med utredningens förslag är stärka de offentliga finanserna för att begränsa effekterna av den ökande försörjnings bördan då vi blir allt äldre och andelen förvärvsaktiva minskar. I detta avsnitt redovisas därför hur den offentliga sektorns inkomster och utgifter kan komma att utvecklas om utredningens förslag genomförs. Beräkningarna omfattar de stora transfererings systemen, inkomstskatter och socialavgifter.44 De av utredningens förslag som syftar till förbättrad arbetsmiljö, minskad diskriminering m.m. ingår inte i beräkningarna då information om dessa kostnader saknas, samtidigt som de på lång sikt kan antas vara förhållandevis små.45
BNP växer när sysselsättningen ökar
När allt fler arbetar som ett resultat av utredningens förslag ökar lönesumman och därmed BNP, se diagram 7.1. Detta innebär också att skatteintäkter och sociala avgifter ökar.
44 Effekter på indirekta skatter beaktas inte. 45 De beräknade offentliga inkomsterna och utgifterna avviker delvis från prognoser och utfall som redovisas i NR-termer. Orsaken till detta är bland annat att definitionerna skiljer sig åt och att redovisningen inte är fullständig. Det viktiga här är dock inte de redovisade nivåerna, utan hur dessa förändras till följd av utredningens förslag.
Offentligfinansiella effekter Ds 2014:12
Diagram 7.1 Ökning av BNP i olika alternativscenarios till följd av
utredningens förslag. Skillnad mot basscenariot, procent
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
-12015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
LÅG HUVUD HÖG
Anm.: BNP antas växa i takt med lönesumman fr.o.m. 2017. Källa: Egna beräkningar.
Offentliga sektorns finansiella sparande stärks
Givet att ålderspensionsrelaterade förmåner minskar mer än övriga transfereringar ökar, kommer de offentliga utgifterna sammantaget att minska. Eftersom alla får pension, men endast en mindre andel drabbas av arbetslöshet eller ohälsa, är det sannolikt att finanserna förstärks. När pensionsåldern höjs, minskar antalet pensionärer. Detta minskar de offentliga utgifterna för pensioner och andra pensionsrelaterade förmåner. För att inte någon ska stå utan försörjning om pensionsåldern höjs krävs följdändringar i de trygghetssystem som är avsedda att skydda vid ohälsa eller arbetslöshet. Som en konsekvens av detta kommer kostnaderna att öka i dessa system.
De ökade kostnaderna är dock mindre än de intäktsökningar som skapas genom den ökade sysselsättningen till följd av utredningens förslag. Förstärkningen av budgeten beror på hur stor sysselsättningseffekten blir. Ju högre sysselsättningsökning, desto större förstärkning jämfört med basscenariot. Förstärkningen av de offentliga finanserna, dvs. inkomster minus utgifter som andel av
	
Ds 2014:12	 Offentligfinansiella effekter
BNP, uppvisar i stort samma mönster som ökningen av BNP, se diagram 7.2.
Diagram 7.2	 	Förändring av det offentliga sparandet som andel av BNP till
följd av utredningens förslag. Skillnad mot basscenariot, procent
-0,2
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
Skattebasen växer
Intäkterna, d.v.s. inkomstskatter och arbetsgivaravgifter, förväntas öka i samma takt som BNP. Intäkterna inkluderar skatter och arbetsgivaravgifter, men inte indirekta skatter. I diagram 7.3 kan man konstatera att inkomstskatterna som andel av BNP ligger inom att ganska smalt spann. Orsaken till att avgifterna minskar i början i reformscenarierna är att den genomsnittliga skatten sjunker då fler arbetar och får rätt till jobbskatteavdrag (JSA). Så småningom ökar den genomsnittliga skatten i reformscenarierna något och närmar sig basscenariots nivå bl.a. till följd av att pensionsinkomsterna ökar .
46 Den trendmässiga ökningen av BNP-andelen i såväl bas- som reformscenarierna i diagram 7.3 beror på att pensionerna ökar snabbare än arbetsinkomsterna då befolkningen åldras, vilket medför att BNP växer långsammare än skattebasen.
Offentligfinansiella effekter Ds 2014:12
Diagram 7.3 Inkomstskatt som andel av BNP, procent.
16,4
16,2
16,0
15,8
15,6
15,4
15,2
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
Arbetsgivaravgifterna ökar som andel av BNP, se diagram 7.4. Detta beror bl.a. på att åldersgränsen för reducerade arbetsgivar avgifter för äldre höjs i takt med riktåldern i enlighet med utredningens förslag. Till ökningen bidrar även att pensionsavgifter för transfereringar, främst SA, kommer att utbetalas under längre tid. Orsaken till att de olika alternativscenarierna ligger så väl samlade i diagrammet är att såväl avgifterna i täljaren som BNP i nämnaren växer i takt med lönesumman. Hacken i kurvan förklaras av höjningarna av riktåldern.
Ds 2014:12 Offentligfinansiella effekter
Diagram 7.4 Arbetsgivaravgifter som andel av BNP, procent
13,0
12,9
12,8
12,7
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
Ökningstakten för de offentliga utgifterna dämpas
Om utredningens förslag genomförs beräknas detta dämpa ökningen av utgifterna räknat som andel av BNP, se diagram 7.5. Det initiala fallet förklaras till stor del av att pensionerna minskar då utträdesåldern stiger. Efter hand medför de högre löneinkomsterna och därmed följande ökade pensionsrätterna att pensionerna stiger. Successiva ökningar av riktåldern medför dock att utgiftsandelen förblir lägre än i basscenariot under hela perioden.
Utgiftsberäkningarna omfattar de större offentliga transfereringssystem som påverkas av reformförslagen; inkomst pension, garantipension, SA, arbetslöshetsersättning, sjukpenning och skattefria transfereringar.47
47 Till skattefria transfereringar hör bostadsbidrag bostadstillägg till pensionärer och personer med SA (inkl. särskilt bostadstillägg), äldreförsörjningsstöd och ekonomiskt bistånd.
Offentligfinansiella effekter Ds 2014:12
Diagram 7.5 Offentliga utgifter som andel av BNP, procent
14
13
12
11
10
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
Kostnaderna för sjukersättning ökar
Den mest betydande utgiftsposten för reformförslagen är de ökade kostnaderna för SA. Effekterna beräknas öka efter hand jämfört med basscenariot. Orsaken till det successiva genomslaget av effekterna, är att utredningens förslag endast ska gälla dem som beviljas SA från och med 2019. De som beviljats förmånen tidigare hänvisas till ålderpension vid 65 på samma sätt som idag. Ökningen räknat som andel av BNP blir ungefär lika stor i samtliga scenarier, se diagram 7.6. Detta beror på att genomsnittlig SA ökar med inkomsterna, och att ökningen av antalet personer med SA i huvudsak bestäms av de ändrade åldersgränserna, inte av sysselsättningsutvecklingen. Trots en viss uppgång från dagens nivå beräknas andelen stabiliseras väl under den nivå som rådde före 2010.
Ds 2014:12 Offentligfinansiella effekter
Diagram 7.6 Sjuk- och aktivitetsersättning som andel av BNP, procent
1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
Utgifterna för ålderspensioner minskar
Av särskilt intresse i detta sammanhang är ålderspensionssystemet. Detta är formellt sett en egen institutionell sektor som omfattar inkomst- och premiepensionssystemen och som i princip är autonomt i förhållande till statsbudgeten.48
Inkomstpensionen är avgiftsbestämd vilket innebär att den på sikt stiger i takt med lönesumman och BNP, se diagram 7.7. Utgiftsandelen för summan av alla inkomstpensioner sjunker vid varje riktåldershöjning, för att sedan successivt närma sig den tidigare nivån, men andelen kommer att förbli lägre än i basalternativet under hela simuleringsperioden. För den genomsnittlige pensionären kommer däremot pensionen att öka, dels till följd av ett större pensionskapital, dels genom att pensionen fördelas på färre år (delningstalet minskar).
48 Ålderspensionssystemets utgifter omfattas av utgiftstaket. I Nationalräkenskapstermer räknas sparandet i premiepensionssystemet som privat, men här räknas det som en del av det offentliga sparandet.
Offentligfinansiella effekter Ds 2014:12
Diagram 7.7 Inkomstpension som andel av BNP, procent
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
När det gäller avgifterna till ålderspensionssystemet så växer dessa dels till följd av högre lönesumma. Dels till följd av högre statliga ålderspensionsavgifter (STÅP) och pensionsgrundande belopp som följer av ökade utbetalningar av SA. Sammantaget innebär detta att ålderspensionssystemet stärks.
Risken för automatisk balansering av inkomstpensionen minskar
När fler personer arbetar och antalet pensionärer minskar, förstärks inkomstpensionssystemets finansiella styrka. Genom den automatiska balanseringen är inkomstpensionen alltid finansiellt hållbar, men fler i arbete stärker det s.k. balanstalet. Detta beräknas som kvoten mellan systemets tillgångar och skulder. Skulderna utgörs av intjänade pensionsrätter och tillgångarna av avgifts inkomsterna och AP-fonderna. Om tillgångarna understiger skulderna aktiveras balanseringen, och indexeringen av såväl utbetalda pensioner som upparbetade pensionsrätter reduceras tills tillgångarna åter överstiger skulderna.
Modellberäkningarna är grova och balanstalet är ett känsligt mått. Resultaten här ska därför inte betraktas som prognoser, utan
Ds 2014:12 Offentligfinansiella effekter
enbart som en indikator på systemets långsiktiga stabilitet. Det är dock tydligt att en högre pensionsålder och ett längre arbetsliv innebär en trendmässig och betydande förstärkning av balanstalet. Den främsta orsaken till detta är att fler i arbete innebär en förstärkning av systemets inkomster på relativt kort sikt medan upparbetade pensionsrätter först börjar betalas ut på längre sikt.
Garantipension
Utgiftsandelen som går till garantipension minskar tydligt till följd av Pensionsåldersutredningens förslag, se diagram 7.8. Detta beror på att de ökade inkomstpensionerna minskar behovet av garantipension och andra inkomstprövade förmåner. Minskningen blir större ju mer sysselsättningen och pensionsåldern ökar. I beräkningarna indexeras garantipensionen, liksom övriga transfereringssystem, med inkomsterna, även om lagstiftningen anger något annat.49
Trots detta förväntas ökningen av antalet garantipensionärer på lång sikt att bli betydande, se diagram 5.6. En bidragande orsak till detta är att riktåldern endast höjs med 2/3 av livslängdsökningen.50
49 Antagandet om inkomstindexering av de offentliga transfereringarna avser att motverka den kraftiga reala urholkning som annars uppstår vid simulering över långa tidsperioden. 50 Detta resultat bygger på att garantipensionen inkomstindexeras i beräkningarna. Om man istället skulle följa lagens bokstav och endast prisindexerat garantipensionen så kommer den beloppsmässigt att bli helt marginell på sikt.
Offentligfinansiella effekter Ds 2014:12
Diagram 7.8 Garantipension som andel av BNP, procent
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095 2105
BAS LÅG HUVUD HÖG
Anm.: Nivån avviker från NR till följd av skilda definitioner. Källa: Egna beräkningar.
Arbetslöshet
Förändringen av A-kassan förväntas bli förhållandevis liten. Orsaken till att ökningen, räknat som andel av BNP i basscenariot, blir högre då sysselsättningen ökar och den effektiva pensions åldern ökar, är att det blir fler som har ett arbete de kan förlora. Förändringarna till följd av reformen är små i förhållande till minskningen av nivån under de senaste åren.
Referenser
Biggs, A., Sarney, M. och Tamborini, C. (2009) “A Progressivity
Index for Social Security”, CBO Issue Paper No. 2009-01.
Burtless, G. (2004) ”Social norms, rules of the thumb, and
retirement: Evidence for rationality in retirement planning”,
Brookings institution CSED Working Paper No. 37.
Edin, P-A. och Fredriksson P. (2000) ”LINDA - Longitudinal
INdividual DAta for Sweden”, Working Paper series 2000:19,
Uppsala University, Department of Economics.
Elster, J. (1989) “Social Norms and Economic Theory”, Journal of Economic Perspectives, 3(4): 99-117.
European Commission (2012) “The 2012 Ageing report -, Economic
and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010 2060)”, European Economy 2:2012.
Finansdepartementet (2013) ”Utvecklad bedömning av finanspoli
tikens långsiktiga hållbarhet”, PM
http://www.regeringen.se/content/1/c6/21/43/66/c2fefdd7.pdf
Flood, L., m.fl. (2012) “The handbook of SESIM”, www.sesim.org.
Goda, G., Shoven, J. och Slavov, S. (2009) “Differential mortality by
income and social security progressivity”, SIEPR Discussion Paper
08-61, Stanford Institute for Economic Research, 2009.
Hallberg, D. (2007) ”Äldres arbetsutbud och möjligheter till
sysselsättning”, DS 2007:1.
Referenser Ds 2014:12
Klevmarken, A., Lindgren, B. (eds.) (2008) “Simulating an Ageing
Population. A microsimulation approach applied to Sweden”,
Contributions to Economic Analysis 285. Bingley: Emerald.
Lindbeck, A., Nyberg, S. och Weibull, J.W. (1999) “Social Norms
and Economic Incentives in the Welfare State”, Quarterly Journal of
Economics, 114(1).
Lundberg, K., Pettersson, T. och Sundberg, O. (2012) ”Pensio
närernas ekonomiska situation”, Rapport till Pensionsåldersutred
ningen (S 2011:05).
Olsson, H. (2011) ”Medelpensioneringsålder och utträdesålder
2010”, Pensionsmyndigheten.
Pettersson, T. och Pettersson, T. (2003) ”Fördelning ur ett
livscykelperspektiv”, Bilaga 9 till Långtidsutredningen 2003, SOU
2003:110, Fritzes Stockholm.
Pettersson, T., Pettersson, T. och Westerberg A. (2006) ”Genera
tionsanalyser – omfördelning mellan generationer i en växande väl färdsstat”, Expertgruppen för Studier i Samhällsekonomi 2006:6.
Prop. 2012/13:100, ”2013 års ekonomiska vårproposition”.
SCB (2012) ”Sveriges framtida befolkning 2012-2060”, BE51 Demografiska rapporter.
Sjögren, G. (2012) ”Om effekter på arbetsutbud och pensionering av
förändringar av pensionsålder: en forskningsöversikt”, Rapport till
Pensionsåldersutredningen (S 2011:05).
Skugor, D., Muffels R. och Whilthagen T. (2012) ”Labor Laws,
social norms and the early retirement decision”, Netspar Discussion
Paper No. 11/2012-046.
Socialdepartementet (2010) ”Den ljusnande framtid är vård – Del
resultat från LEV projektet”, Stockholm.
Ds 2014:12 Referenser
SOU 2004:105 ”Utdelning av överskott i inkomstpensionssystemet,
Slutbetänkande av UTÖ-utredningen”.
SOU 2012:28 ”Längre liv, längre arbetsliv: förutsättningar och hinder
för äldre och att arbeta längre, Delbetänkande av Pensionsåldersutredningen”.
SOU 2013:25 ”Åtgärder för ett längre arbetsliv, Slutbetänkande av
Pensionsåldersutredningen”.
Van Eerp, F., Vermeer, N. och Van Vuuren, D. (2013) “Non-
Financial Determinants of Retirement”, CPB Discussion Paper 243,
CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.
Vermeer, N., Van Rooji, M. och Van Vuuren D. (2012) ”Social
Norms and Retirement Behaviour”, Netspar.
I SESIM simuleras modellpopulationens dödlighet genom användning av skattade ekvationer vilka beskriver sambandet mellan individernas ettåriga dödsrisker och deras individuella karaktäristika. Vid en höjning av pensionsåldern har skillnader i livslängd mellan olika socioekonomiska grupper betydelse. Mot bakgrund av detta har det funnits behov av att se över SESIM:s befintliga mortalitetsmodeller eftersom de baseras på mer än tio år gamla data. Arbetet har utförts inom SESIM-gruppen i samråd med pensionsåldersutredningens sekretariat och demografiexperter från SCB51 .
Modellansats
Vid analysen används data avseende urvalspersoner från den s.k. LINDA-databasen52 för åren 2008-2010. Eftersom antalet dödsfall bland de yngre åldersgrupperna är relativt få används en flerårig panel för att öka antalet observationer.
Eftersom responsvariabeln är den ettåriga dödsrisken har logistisk regression bedömts vara en lämplig modellspecifikation. Separata skattningar har gjorts för grupperna 19-29 år, individer i åldern 30+ som ännu inte ålderspensionerats respektive ålders pensionärer. Detta för att möjliggöra att effekten av olika variabler kan skilja sig åt mellan grupperna. I åldersgruppen upp till och med 18 år inträffar så få dödsfall att skattningar inte kan göras med
51 Örjan Hemström och Lena Lundkvist vid SCB:s prognosinstitut. 52 Se Edin och Fredriksson (2000).
	
	
	
Bilaga 1	 Ds 2014:12
rimlig precision. Istället används SCB:s observerade och prognostiserade dödsrisker vid simulering av SESIM.
Skattade effekter
För att belysa effekterna av olika variabler presenteras nedan oddskvoter53, eller skillnader i förväntat odds mellan olika grupper. Notera att effekten av en viss variabel ska tolkas under konstanthållande av de övriga variablerna i modellen. T.ex. beror de högre riskerna för personer med SA inte på att genomsnittsåldern för personer med SA är högre än för övriga, eftersom jämförelsen görs vid en given ålder.
Åldersgruppen 19-29
I denna åldersgrupp förekommer mycket få dödsfall vilket resulterat i en relativt enkel modellspecifikation med följande skattade effekter:
- Oddset ökar 11 % för varje års åldersökning.
- Oddset är 333 % högre för män än för kvinnor.
- Oddset är 179 % högre för en SA-tagare än för övriga.
- Oddset är lägre vid högre utbildningsnivåer. En person med gymnasial utbildning har 52 % lägre odds än en person med högst förgymnasial utbildning. En person med eftergymnasial utbildning har 83 % lägre odds än en person med högst förgymnasial utbildning.
- En person som var sysselsatt föregående år har ett 49 % lägre odds än övriga.
Åldersgruppen 30+, ej pensionärer
- En person som uppbar SA föregående år har 74 % högre odds än övriga.
53 Oddset för sannolikhet p definieras som p / (1 – p). Oddskvoten definieras som kvoten mellan oddsen för två grupper. I en logistisk regressionsmodell utgör logaritmen av oddset den förklarade variabeln varför modellparametrarna direkt kan tolkas i termer av odds snarare än risker.
	
	
	
	
	
	
	
	
Ds 2014:12	
Bilaga 1
- En ensamstående person som separerat har 18 % lägre odds än en ensamstående person som inte har separerat.
- En ensamstående person, som inte tidigare separerat, har högre risk än en person som är gift/sammanboende. Effekten varierar dock mellan könen. Oddset för en ensamstående man är 139 % högre än för en sammanboende man. För en kvinna är oddset endast 43 % högre. Bland sammanboende är oddset 6 % högre för män än för kvinnor. Bland ensamstående är skillnaden 77 %.
- En högre utbildningsnivå ger generellt lägre risk, effekten varierar dock med ålder och härkomst. För en utlandsfödd 30-åring är oddset 277 % högre vid en förgymnasial utbildning jämfört med vid en eftergymnasial utbildning. För en svensk född 30-åring är motsvarande skillnad 331 %. Skillnaden mellan utbildningsnivåerna minskar med stigande ålder och uppgår för en utlandsfödd 60-åring till 4 %. För en svenskfödd 60-åring är skillnaden 19 %.
- Högre arbetsinkomster54 ger generellt lägre risk men effekten är mindre för sammanboende respektive för utlandsfödda55 . För ensamstående svenskfödda personer sänker en inkomstökning motsvarande en medianinkomst oddset med 46 %. För sammanboende svenskfödda är sänkningen 19 % och för ensamstående utlandsfödda 21 %. För sammanboende utlandsfödda ökar istället oddset med 18 %.
- För en person som saknar arbetsinkomst är oddset 38 % högre än för en person med positiv arbetsinkomst.
- För en person som var sysselsatt föregående år är oddset 24 % lägre än för en person som inte var sysselsatt (och heller inte uppbar SA).
Ålderspensionärer
- Högre utbildning ger lägre risk. En person med högst förgymnasial utbildning har 13 % högre risk än en person med
54 I skattningen används genomsnittet av de senaste tre årens arbetsinkomst. 55 En tänkbar förklaring av resultaten för utlandsfödda är att de genomsnittliga inkomsterna i denna grupp är lägre. Bland svenskfödda med mycket låg inkomst kanske det i större utsträckning finns en bakomliggande arbetsmarknads- och/eller hälsoproblematik.
	
	
	
	
	
	
	
Bilaga 1	 Ds 2014:12
gymnasial utbildning och 16 % högre risk än en person med eftergymnasial utbildning.
- En person som har separerat (utan att åter bli gift/sammanboende) har 9 % högre odds än en ensamstående som inte separerat.
- Risken ökar generellt med stigande ålder. Riskökningen är olika snabb i olika grupper: o	 Män har högre risk än kvinnor men skillnaden avtar med stigande ålder. Vid 65 års ålder är oddset 110 % högre för en man medan det vid 85 års ålder är 67 % högre. o	 En person som tidigare har haft sjukersättning har högre risk än övriga men skillnaden avtar med stigande ålder. Vid 65 års ålder är oddset 100 % högre medan det vid 85 års ålder är 25 % högre. o	 En ensamstående person har högre risk än en gift/sammanboende person men skillnaden avtar med stigande ålder. Vid 65 års ålder är oddset 65 % högre medan det vid 85 års ålder är 23 % högre. o	 Högre inkomster56 ger lägre risk. Skillnaderna minskar dock med stigande ålder. För 65-åringar innebär en inkomstskillnad motsvarande en medianinkomst ett 72 % högre odds för personen med den lägre inkomsten. För 85-åringar är motsvarande skillnad endast 17 %.
Simulering av dödlighet
Ett grundläggande antagande vid simulering av dödlighet i SESIM är att olika gruppers dödsrisker inte ändras över tiden. Modell populationens sammansättning kommer dock att förändras på sikt vilket påverkar den aggregerade dödligheten. Till exempel väntas andelen med eftergymnasial utbildning öka kraftigt vilket sänker dödligheten allt annat lika. En annan förväntad större förändring är
56 I skattningen används inkomstgrundad ålderspension avseende föregående år vilken bygger på ackumulerat intjänande under många år och därför approximerar individens livsinkomst.
Bilaga 1
att andelen utlandsfödda antas öka i framtiden i enlighet med SCB:s demografiska prognos.
De skattade ekvationerna avspeglar alltså samband som kan observeras inom dagens population men som inte nödvändigtvis behöver gälla i framtiden. Till exempel är det troligt att dagens äldre med eftergymnasial utbildning är en mer homogen grupp än den kommer att vara om femtio år, då nära hälften av alla äldre antas ha eftergymnasial utbildning. Det kan därför tänkas att gruppen äldre med eftergymnasial utbildning i framtiden också kommer att vara mer heterogen med avseende på t.ex. dödlighet än idag.
Vid simulering kalibreras de simulerade dödsriskerna mot de av SCB prognostiserade genomsnittliga dödsriskerna per kön och åldersgrupp. Detta görs för att säkerställa att den demografiska utvecklingen överensstämmer med den av SCB prognostiserade. De skattade modellerna påverkar alltså inte den generella dödligheten utan används istället för att fördela dödsfallen, per kön och åldersgrupp, på ett sätt som stämmer överens med vad som kan observeras empiriskt. Kalibreringen motverkar alltså förändringar av dödligheten som uppkommer genom förändringar av populationssammansättningen med avseende på variabler som används i mortalitetsmodellerna.
SESIM är en individbaserad dynamisk mikrosimuleringsmodell av den svenska befolkningen utvecklad av Finansdepartementet tillsammans med fristående forskare. Utvecklingen av SESIM startade 1997 i samband med reformeringen av studiemedel systemet. Sedan dess har modellen utvidgats och fokus har skiftat från utbildningsområdet till att vara ett generellt analysverktyg för skatte- och transfereringssystemen med särskild tonvikt på pensionsområdet. Modeller finns också för att simulera populationens hälsostatus vilket möjliggör analyser av efterfrågan av vård- och omsorgstjänster. Detta arbete har gjort SESIM till en generell mikrosimuleringsmodell lämpad för bredare analyser. Bland annat har modellen använts för att analysera hur skatter, transfereringar och välfärdstjänster omfördelar resurser såväl inom som mellan generationer . 57 Modellen har också använts till att undersöka hur utvecklingen av demografi, ekonomi, hälsa m.m. kan komma att påverka det framtida behovet av vård och omsorg.58 I dag används SESIM på Finansdepartementet och Socialdepartementet bl.a. för långsiktiga analyser av inkomster och transfereringar, i synnerhet pensione r.
59 Huvudsyftet med en dynamisk mikrosimuleringsmodell som SESIM är att analysera system på lång sikt. Ett typiskt exempel är ålderspensionssystemet där intjänandet pågår under de förvärvs aktiva åldrarna och sedan leder till en livsvarig utbetalning efter
57 Se Pettersson och Pettersson (2003) respektive Pettersson, Pettersson och Westerberg (2006). 58 Socialdepartementet (2010). 59 Vidare används modellen för Finansdepartements beräkningar av de långsiktiga offentliga utgifterna åt EU-kommissionen (European Commission 2012).
Bilaga 2 Ds 2014:12
pensioneringen. För individer som föds under modellens basår kan dessa beräkningar behöva omfatta mer än 100 år. Att en modell av detta slag kallas för dynamisk beror på att de i modellpopulationen ingående individernas egenskaper förändras med tiden. För en mer detaljerad redovisning hänvisas till Klevmarken A, Lindgren B (2008), Flood m.fl. (2005), Pettersson och Pettersson (2003) eller t ill www.sesim.org.
SESIM kan beskrivas som en uppsättning deterministiska regler, algoritmer och stokastiska modeller som tillsammans används för att stegvis uppdatera egenskaperna hos den initiala modell populationen och därigenom skriva fram den över tiden. Uppdateringen tar hänsyn till de processer som bedöms vara viktiga att avbilda med tanke på de huvudsakliga analysområdena; demografi, utbildning, arbetsmarknad, inkomstbildning samt de offentliga skatte- och bidragssystemen. Modellen simulerar de olika processerna en efter en i sekvens, så kallad rekursiv simulering. Simuleringen utförs stegvis och varje steg avser ett kalenderår. Inom varje simuleringsår och simulerad process uppdateras varje individs egenskaper en gång. Detta innebär att de händelser som simuleras maximalt kan inträffa en gång under ett år. Somliga händelser leder till absorberande tillstånd och kan således inträffa maximalt en gång. Exempel på detta är dödsfall och att lämna föräldrahemmet. Den rekursiva simuleringssekvensen innebär att ett antagande om den kausala riktningen (och därmed ordningen) mellan de olika händelser som modelleras måste göras. De händelser som antas vara de mest basala placeras därför först i sekvensen. Detta gäller framför allt de händelser som har en demografisk karaktär, till exempel mortalitet och fertilitet. En direkt effekt av valet av simuleringssekvens är att samtliga modeller måste estimeras under beaktande av denna sekvens. Om händelse A simuleras innan händelse B och riskpopulationen för händelse B påverkas av utfallet av händelse A bör estimering av händelse B vara betingad på utfallet av händelse A. Figur A beskriver översiktligt den sekvens som används vid simulering i SESIM. Här framgår i vilken ordning de olika modulerna exekveras men också ordningsföljden för de respektive modellerna inom varje modul.
Bilaga 2
Figur A Översikt över beräkningsordningen i SESIM
Källa: Flood m.fl, Handbook of SESIM, www.sesim.org.
Bilaga 2 Ds 2014:12
Simuleringen av de enskilda delmodellerna görs med s.k. Monte Carlo-simulering. Det enklaste exemplet på en sådan simulering är att, vid simulering av en viss händelse, dra lika många rektangulär fördelade slumptal som det finns individer under risk för händelsen. Vid simulering av dödsfall är samtliga individer under risk samtliga år, medan det vid t.ex. simulering av drop-out från högskola endast är högskolestudenter som är under risk. Slumptalen jämförs sedan med individernas beräknade risker för händelsen utifrån den estimerade statistiska modellen. Om slumptalet är mindre än risken utsätts individen för händelsen, annars inte. I det enkla exemplet tas ingen hänsyn till annan information än de estimerade riskerna. I praktiken kan det dock i vissa fall krävas att det totala simulerade antalet händelser överensstämmer med en på förhand specificerad uppgift. Till exempel kan en demografisk prognos vara en källa till sådan exogen information. Genom att manipulera de skattade sannolikheterna med olika metoder kan modellen kalibreras till att vid simulering uppfylla de givna restriktionerna.
Vid analys av pensionsåldersutredningens förslag spelar modellerna för arbetsmarknadsbeteende en viktig roll, särskilt avseende risken för inflöde till SA, arbetslöshet, sysselsättning och pensionering. Generellt kan sägas att dessa modeller i någon mening är statistiska snarare än ekonomiska. Med detta menas att risken för dessa händelser påverkas av individens egenskaper, men inte av utformningen av de offentliga systemen och de ekonomiska incitament för t.ex. arbete detta medför. En större skattesänkning skulle till exempel inte påverka arbetsutbudet, allt annat lika. För att ta ett exempel påverkas sannolikheten att pensioneras av individens utbildning, ålder, kön, härkomst, arbetsmarknadssektor och inkomst60 . I hushåll med två makar som är under risk för pensionering tas hänsyn till den observerade samvariationen mellan makarna, dvs. att makarna tenderar att pensionera sig under samma år i högre utsträckning än vad som kan förklaras av de förväntade pensionssannolikheterna61 .
60 Genomsnittet av de fyra senaste årens skattepliktiga inkomst. 61 Pensionssannolikheter för hushåll med en person under risk ges av en s.k. probitmodell. För hushåll med två personer under risk används istället en bivariat probitmodell.
	
	
Ds 2014:12	
Bilaga 2
Simuleringarna resulterar i att varje individ i modell populationen årligen klassificeras efter individens huvudsakliga sysselsättning under året. Användning av en årlig indelning av individernas sysselsättning ger en förenklad bild av verkligheten. Exempelvis är det vanligt att studenter arbetar under delar av året, i synnerhet de år då studierna påbörjas och avslutas. Dessutom förekommer det att olika sysselsättningar pågår simultant, till exempel deltidsstudier och förvärvsarbete. Förenklingen begränsar modellens komplexitet betydligt och gör den mer överblickbar.
Nedanstående lista beskriver de olika klassificeringar av individer som används i SESIM.
- Barn: avser individer som är yngre än 16 år.
- Ålderspensionär: avser individer som påbörjat uttag av allmän ålderspension.
- Student: avser individer som bedriver studier vid gymnasium,
Komvux eller universitet/högskola.
- SA-tagare: avser individer som uppbär sjuk- och aktivitets ersättning.
- Föräldraledig: avser kvinnor som föder barn under året.
- Arbetslös: avser individer som uppbär någon form av arbetslöshetsersättning. Här inkluderas även individer i arbetsmarknadsåtgärder.
- Sysselsatt: avser förvärvsarbetande individer.
- Emigrerad: avser individer bosatta utomlands som har svensk pensionsrätt. Observera att klassificeringen i detta fall inte är unik då dessa individer även kan erhålla förtidspension eller ålderspension.
- Övrig: avser individer som kan anses falla utanför ramen för den övriga klassificeringen eller som inte har någon huvudsaklig sysselsättning under året.
Eftersom simuleringarna sker på individnivå utgörs den minsta analysenheten av just den enskilda individen. En viktig faktor i de flesta analyser är hushållen. I SESIM är därför modellpopulationens individer sammankopplade till hushåll vilka åldras tillsammans på ungefär samma sätt som i verkligheten; hushåll bildas då individer flyttar ihop och splittras då individer avlider eller separerar. Information om hushållstillhörighet och hushållens sammansättning är viktig i SESIM då flera av de stokastiska modellerna använder hushållens egenskaper vid simulering, liksom
Bilaga 2 Ds 2014:12
för att vissa transfereringar beräknas utifrån hushållet och inte den enskilda individen. Exempel på detta är bostadsbidrag, socialbidrag och barnbidrag.
Inkomstbegrepp
Disponibel inkomst
Hushållens sammanlagda inkomst från arbete, kapital, närings verksamhet och positiva transfereringar minus negativa transfereringar såsom skatt, betalt underhållsbidrag och återbetalda studielån. Erhållna studielån ingår som en positiv transferering. Inkomstbegreppet omfattar kapitalvinster och kapitalförluster. Avdrag för privat pensionssparande betraktas som en negativ transferering.
Justering för försörjningsbörda
För att kunna jämföra disponibla inkomster mellan olika typer av hushåll måste hänsyn tas till hur många personer som ska försörjas på inkomsten. Förekomsten av kollektiva nyttigheter och stordriftsfördelar hos hushåll med flera medlemmar medför att inkomst per person blir missvisande. För att justera för detta används därför en s.k. ekvivalensskala, Svensk konsumtions enhetsskala 2004, se tabell B.3.1.
Bilaga 3 Ds 2014:12
Tabell B.3.1: Svensk konsumtionsenhetsskala 2004 (SCB):
Hushållens konsumtionsvikt är lika med summan av familjemedlemmarnas vikter.
Ensamboende och första vuxen i samboförhållande
1,00
Andra vuxen i samboförhållande
0,51
Ytterligare en vuxen
0,60
Första barnet 0–19 år
0,52
Andra och påföljande barn 0–19 år
0,42
Ekonomisk standard (Justerad disponibel inkomst)
Hushållets disponibla inkomst divideras med konsumtionsvikten enligt Svensk konsumtionsenhetsskala 2004. Genom att justera den disponibla inkomsten för försörjningsbörda skapas ett mått som är jämförbart mellan hushåll av olika storlek och sammansättning.
Låg ekonomisk standard
Måttet avser graden av ekonomisk utsatthet i befolkningen och beräknas som andelen personer i hushåll med en ekonomisk standard understigande en viss gräns. Gränsen kan beräknas på olika sätt beroende på om absolut eller relativ låg ekonomisk standard avses. Med det relativa synsättet sätts inkomsten i relation till populationens medianinkomst. Vanligen sätts gränsen till 50 eller 60 procent av medianinkomsten.
Relativ ekonomisk standard
Används för att belysa skillnader mellan en grupps inkomster och befolkningens allmänna inkomstläge. I rapporten avses med relativ ekonomisk standard genomgående ekonomisk standard dividerad med medianen för ekonomisk standard.
Återstående ekonomisk standard
Används i rapporten för att belysa långsiktiga ekonomiska konsekvenser av ändrade förhållanden i samband med
Bilaga 3
arbetsmarknadsutträde och pensionering. Definieras som den genomsnittliga återstående ekonomiska standarden per levnadsår från 61 års ålder.
Livscykelanalys
Livsinkomst
Den genomsnittliga inkomsten under en längre tidsperiod fluktuerar mindre än inkomsten för enskilda år och är därmed en bättre indikator på det långsiktiga konsumtionsutrymmet. Period inkomsten kan också vara att föredra som förklarande variabel i sammanhang där förändringar av den bakomliggande ”permanenta” inkomstnivån kan antas ha större betydelse än kortsiktiga, men potentiellt större, inkomstfluktuationer. I rapporten används livs inkomsten bl.a. för att särskilja hög- och låginkomsttagare ur ett livscykelperspektiv och baseras då t.ex. på den genomsnittliga, eller summerade, inkomsten i åldrarna 20-64 år. Med denna definition erhålls också en hög korrelation mellan livsinkomsten och inkomstpensionsbehållningen.
Livscykelomfördelning, livscykelnetto
Med livscykelomfördelning avses i rapporten den omfördelning som sker över livet mellan en grupp individer, till exempel en eller flera födelsekohorter62 , inom ramen för ett förmånssystem. Beräkningen av denna omfördelning baseras på uppgifter om de enskilda individernas utbetalade förmåner respektive inbetalade skatter och avgifter för varje år över hela livscykeln. De omfördelningsflöden som uppstår kan indelas i interpersonella och
intrapersonella omfördelningar.63
Med intrapersonell omfördelning
menas den omfördelning som sker från en individ tillbaka till samma individ. Detta kan ske inom ett kalenderår till exempel genom att skatter betalas samtidigt som förmåner erhålls. Det kan också ske inom ramen för ett avgiftsbaserat förmånssystem, till
62 I rapporten analyseras livscykelomfördelningen för individer födda mellan 1990 och 2009. 63 Se t.ex. Pettersson och Pettersson (2003).
Bilaga 3 Ds 2014:12
exempel inkomstpensionen, där avgifter betalas in under ett år för att generera motsvarande förmånsutbetalningar senare i livet. Med interpersonell omfördelning avses den omfördelning som sker mellan olika individer. Sett över livscykeln kommer vissa individer att få ett positivt livscykelnetto mot det studerade förmånssystemet. Individens erhållna förmåner överstiger då individens bidrag till systemets finansiering. Vissa individer kommer tvärtom att ha ett negativt netto och är då nettobidragsgivare till systemet. På så sätt skapas en omfördelning över livscykeln från individer med negativa netton till individer med positiva netton.
Den definition av livscykelnetto som används genomgående i rapporten avser inte individernas absoluta netton mot systemet utan istället kvoten mellan erhållna förmåner och inbetalade skatter/avgifter64. Genom att studera olika gruppers genomsnittliga livscykelnetton kan slutsatser dras om hur det aktuella systemet omfördelar medel mellan dem. Grupperna kan till exempel definieras utifrån kön, härkomst eller inkomst.
I rapporten analyseras två system; ålderspensionssystemet och det utvidgade system bestående av ålderspensionssystemet samt sjuk- och aktivitetsersättningen (SA). I ålderspensionssystemet inkluderas tilläggspension, inkomstpension, premiepension, garantipension, bostadstillägg (inklusive särskilt bostadstillägg) och äldreförsörjningsstöd. I SA inkluderas både inkomstgrundad förmån och förmån på garantinivå samt bostadstillägg.
Ett förenklande antagande är att det studerade systemet är i finansiell balans över individernas livstid. Med detta menas att summan av alla utbetalade förmåner exakt motsvarar summan av inbetalade skatter och avgifter. Detta utesluter överföringar av medel mellan generationer men gör det samtidigt möjligt att renodla analysen av systemets omfördelningsegenskaper. Det är också svårt att bedöma inom vilka förmånssystem det i verkliga livet sker intergenerationella överföringar eftersom det i Sverige inte finns specialdestinerade skatter avsedda att finansiera ett särskilt system.65 Finansieringen av inkomstgrundad ålderspension
64 I den internationella litteraturen har kvoten ofta benämnts benefit-tax ratio. 65 För en analys av de intergenerationella överföringar som sker via offentlig sektor, se Pettersson, Pettersson och Westerberg (2006)
Bilaga 3
sker dock via de pensionsavgifter som betalas av den enskilda individen och av arbetsgivaren66 . Övriga förmåner inom de analyserade systemen finansieras med allmänna skattemedel och har i analyserna antagits vara finansierade av inkomstskatter.67 Genom antagandet om ett system i finansiell balans normeras livscykelnettona så att kvoten blir lika med ett inom analyspopulationen. Därmed underlättas jämförelser mellan grupper inom analyspopulationen. I rapporten består analyspopulationen av individer födda mellan 1990 och 2009.
Finansiell balans uppnås genom att en så stor del av de observerade inkomstskatterna som krävs tas i anspråk efter det att först alla pensionsavgifter använts för finansiering av de utbetalade förmånerna. Beräkningstekniskt multipliceras den ovan fastställda kvoten med individens inkomstskatt varje år varpå beloppet registreras som en inkomst till systemet. Samma kvot används för alla år och alla individer inom analyspopulationen. Fördelnings egenskaperna hos denna del av systemets finansiering är alltså identiska med de hos inkomstskatterna även om beloppen är mindre.
Samtliga belopp i livscykelberäkningarna deflateras med den genomsnittliga nominella löneutvecklingen med 2012 som basår. Detta neutraliserar den antagna tillväxten i simulerade inkomster och förmånssystem. Utan denna deflatering skulle belopp från sena år i kohorternas livscykel få en orimligt hög vikt i analysen då de skulle vara betydligt större än belopp från unga år.
Progressivitetsindex:
Progressivitetsindex68 används för att ge ett sammanfattande mått på ett förmånssystems progressivitet där man samtidigt beaktar omfördelningsegenskaperna av den utbetalade förmånen och av de skatter och/eller avgifter som finansierar systemet. Indexet används
66 Den avgift arbetsgivaren betalar över det s.k. intjänandetaket ger ingen motsvarande pensionsrätt och betraktas därför som en skatt.
67
Vissa avsteg från en ren (individuell) avgiftsfinansiering finns även inom inkomstpensionen, till exempel i form av statliga ålderspensionsavgifter för pensionsgrundande transfereringar samt pensionsgrundande belopp för barnårsrätt och sjuk och aktivitetsersättning. Dessa antas också vara finansierade med allmänna skattemedel. 68 Biggs, Sarney, och Tamborini (2009).
Bilaga 3 Ds 2014:12
i rapporten för att mäta omfördelning ur ett livscykelperspektiv men kan också användas vid kortare tidsperspektiv, t.ex. enskilda år.
Indexet kan anta värden mellan -1 och 1. Om index är lika med - 1 är systemet maximalt regressivt och den individ som bidrar mest till systemets finansiering får också alla förmånsutbetalningar. Om index är lika med 1 är systemet maximalt progressivt och den individ som bidrar minst till systemets finansiering får alla förmånsutbetalningar. Indexet har värdet noll för ett system som är avgiftsbaserat, och perfekt aktuariellt, där de utbetalade förmånerna för varje individ motsvaras exakt av individens egna bidrag till systemets finansiering.
I diagram B3.1 visas den kumulativa andelen av de totalt utbetalade förmånerna plottade mot den kumulativa andelen av de totalt inbetalade skatterna för två hypotetiska förmånssystem. Individerna har rangordnats efter storleken på de inbetalade skatterna, från minst till störst, längs med x-axeln. System 1 är regressivt – de individer som tillsammans bidragit med 30 % av finansieringen endast fått 9 % av förmånerna. Systemets kurva ligger under diagonallinjen. Inom system 2, som är progressivt, har de som betalat in 30 % av skatterna istället fått 56 % av förmånerna. Systemets kurva ligger här över diagonallinjen. Indexet beräknas som den dubbla ytan mellan kurvan och diagonallinjen och uppgår för system 1 till -0,33 och för system 2 till 0,35. Diagonallinjen representerar ett system där ingen omfördelning sker och som därmed har progressivitetsindex noll.
Bilaga 3
Diagram B3.1 Kumulativa förmåner respektive kumulativa skatter för två
hypotetiska förmånssystem
1,0 0,9 0,8 0,7
Fö rmå ner
0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0
System 1 System 2
0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Skatter och avgifter
Källa: Egna beräkningar.
Övriga begrepp
Aktuariell
Med aktuariell avses ett system som baseras på försäkringsmässiga grunder. Detta innebär bland annat att in- och utbetalningar måste balansera varandra på lång sikt.
Kalibrera
Med kalibrering avses i detta sammanhang olika tekniker för att manipulera simuleringsmodellens ingående statistiska modeller så att utfallet överensstämmer med på förhand givna (exogena) uppgifter. Ett typiskt exempel är den kalibrering som utförs för att garantera att den simulerade befolkningen överensstämmer med den av SCB prognostiserade framtida befolkningen.
Bilaga 3 Ds 2014:12
Kvintil
Inkomstkvintiler avser de fem inkomstgrupper som erhålls då befolkningen sorteras med avseende på inkomst i stigande ordning och sedan delas in i fem lika stora grupper. Den första (femte) kvintilen innehåller då de 20 % individer med lägsta (högsta) inkomster.
Riktålder
Mer formellt riktålder för pension. Ska enligt Pensionsålders utredningens förslag fungera som ett riktmärke för de individuella pensionsbesluten och ange en pensionsålder som både är hållbar för samhällsekonomins utveckling och även på sikt ger godtagbara pensioner. Riktåldern höjs med 2/3 av ökningen i förväntad återstående livslängd vid 65 års ålder, jämfört med nivån 1997.