Prop. 1970:153
('med förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade',)
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
1
Nr 153
Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om
vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade; given Stockholms slott den 9 oktober 1970.
Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att antaga härvid fogade förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade.
Under Hans Maj :ts
Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro,
enligt Dess nådiga beslut:
BERTIL
Eric Holmquist
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att kommun skall få befogenhet att under vissa förutsättningar driva affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning åt handikappade inom kommunen
1 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 102
2
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Förslag
till
Lag
om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade
Härigenom förordnas som följer.
Kommun får driva affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning
åt handikappade, i den mån handikappade inom kommunen icke i tillräcklig
omfattning kan beredas lämpliga anställningar på annat sätt samt under
förutsättning att
1. verksamheten är anordnad så att den är särskilt lämpad för sysselsätt
ning av handikappade,
2. anställning i verksamheten sker efter anvisning av den offentliga arbets
förmedlingen eller, efter dennas medgivande, av kommunens socialvårds-
organ.
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
3
Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans Maj:t
Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 9 okto ber 1970.
Närvarande: Statsministern
P
alme, ministern för utrikes ärendena
N
ilsson, statsråden
S
träng
, A
ndersson
, L
ange
, H
olmqvist
, A
spling
, S
ven
-E
ric
N
ilsson
,
G
eijer
, M
yrdal
, O
dhnoff
,5 W
ickman
,3 M
oberg
, B
engtsson
, N
orling
,
L
öfberg
, C
arlsson
.
Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Holmqvist, anmäler efter ge mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om kommuns rätt att driva affärsverksamhet för sysselsättning av handikappade och anför.
1. Inledning
Under senare år har en rad åtgärder vidtagits från samhällets sida såväl inom arbetsmarknadspolitikens ram som på socialvårdens område för att de handikappades situation skall förbättras. En viktig kommunal uppgift är härvid att medverka till att handikappade, efter behövliga rehabiliterings- åtgärder, kan få sysselsättning på den öppna arbetsmarknaden med arbets uppgifter som är lämpade med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Vilka åtgärder kommun får vidta i detta syfte är oklart. Numera har emellertid klarhet vunnits på en punkt, nämligen att kommun inte har rätt att driva kioskrörelse enbart för att därigenom kunna ge handikappade lämplig sysselsättning. Till följd härav faller de kioskrörelser som ett antal kommuner f. n. driver i detta syfte utanför den kommunala kompetensen. Mot bakgrund av det rådande rättsläget har 1969 års riksdag anhållit hos Kungl. Maj:t om skyndsam prövning och förslag om kommuns rätt att dri va sådan verksamhet som kan sysselsätta partiellt arbetsföra. Med anledning härav har inom inrikesdepartementet upprättats en promemoria om befo genhet för kommun att driva affärsverksamhet för att bereda sysselsättning åt handikappade (stencil In 1970: 4).
Remissyttranden över promemorian har avgetts av socialstyrelsen, kam markollegiet, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), näringsfrihetsombudsman nen (NO), länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Malmöhus, Göte borgs och Bohus, Gävleborgs och Norrbottens län — vilka bifogat yttranden från olika länsorgan och kommunala organ — kommunalrättskommittén,
4
utredningen rörande den skyddade sysselsättningen, handikapputredningen,
statens handikappråd, Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsför
bundet, Kooperativa förbundet (KF), Sveriges köpmannaförbund, Sveriges
livsmedelshandlareförbund, Sveriges grossistförbund, Sveriges kioskägares
riksförbund, Riksförbundet Gatukök & Kiosknäring (GAKI, tidigare Sve
riges korvhandlareförbund), AB Svenska pressbyrån och Handelsanställdas
förbund.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
5
2. Kommuns kompetens i fråga om handikappvården
2.1. Gällande rätt
2.1.1 Den grundläggande kompetensregeln Den grundläggande regeln om borgerlig primärkommuns kompetens finns i 3 § kommunallagen (1953: 753). Enligt detta lagrum får kommun själv vårda sina angelägenheter, om det inte enligt annan författningsbestämmel se ankommer på annan att göra det. Vidare hänvisas i paragrafen till vad som är särskilt föreskrivet om vissa kommunala angelägenheter. Motsvarande gränser för den kommunala verksamheten anges i 3 § kommunallagen (1957: 50) för Stockholm. Frågor om den kommunala kompetensen prövas enligt 76 § kommunallagen och 80 § kommunallagen för Stockholm, efter besvär över kommunala beslut, i sista instans av regeringsrätten. När de nuvarande kompetensreglerna infördes år 1948 uttalades (prop. 1948: 140, KU 24, rskr 270) bl. a. att man med de nya reglerna åsyftade att ge kommunerna större rörelsefrihet än dittills och möjlighet att anpassa verksamheten efter utvecklingens skiftande krav. Vidare gjordes med ut gångspunkt i lagtexten och i de allmänna principer som borde vara nor merande för kompetensen uttalanden i vissa kommunala kompetensfrågor som redovisas i det följande.
2.1.2 Socialvården Enligt vad som framhölls i prop. 1948: 140 kunde det liksom tidigare vara nödvändigt att på vissa områden genom lagstiftning dra gränser mellan statens och kommunernas uppgifter. Sålunda borde den egentliga social vården regleras genom speciallagstiftning och kommunal verksamhet på det området borde medges endast med stöd av sådan lagstiftning. Nuvarande reg lering av kommunernas uppgifter inom socialvårdsområdet finns bl. a. i socialhjälpslagen (1956: 2). Enligt 1 § socialhjälpslagen i dess lydelse före den 1 juli 1968 skulle varje kommun sörja för att den som vistades i kom munen och var i behov av socialhjälp fick sådan hjälp. För att undanröja tidi gare oklarhet om kommunernas kompetens i fråga om handikappvården ge nomfördes från och med nämnda dag ändringar i 1 och 6 §§ socialhjälpsla gen. Genom ändringarna (1968:244) fastslogs att kommunerna har ett förstahandsansvar för denna vård och därmed också kompetens att vidta er forderliga vårdåtgärder (prop. 1968: 74, 2LU 38, rskr 176). Däremot ansågs att man inte i det sammanhanget kunde närmare fördela uppgifter och an svar för den sociala omvårdnaden mellan kommunerna och andra samhälls organ. Som en allmän utgångspunkt för kommunernas verksamhet på detta område hänvisades till ett av socialpolitiska kommittén uppgjort, i proposi- 1*.— Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 102
6
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
tionen redovisat program för kommunernas uppgifter. Enligt detta skulle i
kommunernas primäransvar på handikappvårdens område ingå bl. a. att
medverka till att sådana handikappade som är helt eller delvis oförmögna att
utföra förvärvsarbete så långt möjligt får hjälp till lämplig form av syssel
sättning. Dessa uttalanden godtogs av riksdagen.
2.1.3 Arbetslöshetshjälp
I fråga om hjälpen till arbetslösa var utgångspunkten i prop. 1948: 140 att
hjälpen var att hänföra till den egentliga socialvården. Man ansåg det
mindre lämpligt att kommunerna tilläts lämna kontantunderstöd eller
andra bidrag vid sidan av den statligt reglerade arbetslöshetshjälpen. På
såväl praktiska som principiella grunder förordades att förbud mot kom
munal understödsverksamhet utan stöd i författning alltjämt skulle gälla i
fråga om socialvården i trängre bemärkelse. Detta ansågs dock inte behöva
komma till uttryck i kommunallagen. Samtidigt underströks, att det inte
var fråga om att ändra då gällande rätt beträffande kommunernas verksam
het på detta område. I den mån kommunerna inom sociallagstiftningens
ram hade ansetts äga befogenhet att träda hjälpande emellan för att före
bygga behov av socialvård borde detta alltjämt vara tillåtet.
Konstitutionsutskottet (uti. 24) anslöt sig till dessa uttalanden och till-
lade att det i princip alltjämt borde gälla att kommunerna inte utan stöd i
lag eller annan författning fick lämna understöd till enskilda personer, om
det inte var fråga om bidrag i särskild form till verksamhet som kom
munerna otvivelaktigt ägde främja.
I detta sammanhang kan nämnas att kommun före 1948 års lagstiftning
om den kommunala kompetensen ansågs ha rätt att bedriva statskommunala
reservarbeten (numera beredskapsarbeten) och kontantunderstödsverksam-
het i fråga om arbetslösa inom ramen för gällande bestämmelser om stats
bidrag till sådana arbeten och sådan verksamhet. Statsbidragsbestämmelser
fanns i kungörelsen (1934: 434) angående statlig och statsunderstödd hjälp
verksamhet vid arbetslöshet, sedermera ersatt av kungörelsen (1949: 278)
angående vissa statliga och statsunderstödda åtgärder vid arbetslöshet.
Numera finns motsvarande föreskrifter i arbetsmarknadskungörelsen
(1966: 368). Att kommunerna har kompetens i detta avseende framgår vi
dare av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd. Där sägs i 1 § bl. a. att
Kungl. Maj :t kan förordna att inom kommun skall finnas arbetslöshets
nämnd för hanahavande av lokala åtgärder i fråga om statlig och statsunder
stödd hjälpverksamhet vid oförvållad arbetslöshet.
2.1.4 Affärsverksamhet
Rättspraxis har sedan länge tillåtit sådan kommunal affärsverksamhet
som kännetecknas av att verksamheten tillgodoser allmänna intressen och
av att de nyttigheter som framställs i verksamheten bör tillhandahållas till
så billigt pris som möjligt. Exempel på sådan verksamhet utgör buss- och spårvägsdrift, tillhandahållande av vatten, elkraft o. d.
I fråga om annan än nu avsedd affärsverksamhet gäller grundsatsen att kommun inte får inlåta sig på företag enbart i syfte att få ekonomisk vinst av dem. I förarbetena till 1948 års lagstiftning om den kommunala kompe tensen framhålls emellertid bl. a. att man kan vänta sig att praxis ställer sig positiv till företag som på ett eller annat sätt anknyter till redan befintlig kommunal verksamhet. Vidare kan behovet att skapa arbetstillfällen åt ar betslösa eller att hindra hotande arbetslöshet motivera att kommun sätter igång och driver företag som inte har sådant samband med äldre kommu nala verksamhetsgrenar. Motsvarande synpunkter anses i tillämpliga delar böra anläggas på kommunalt stöd till enskild verksamhet. I överensstäm melse med tidigare rättspraxis bör kommunerna alltså i princip kunna bereda arbetslösa utkomst genom alt sätta igång arbetsföretag, även om företaget i och för sig inte är någon kommunal angelägenhet. Vidare betonas att en snabb utveckling äger rum på detta område och att förskjutningar i betraktelsesättet sker. Det anses därför vara särskilt värdefullt att ha en elastisk kompetensregel.
Frågor om vidgad rätt för kommun att driva eller främja industri- eller affärsverksamhet behandlades med anledning av motioner av konstitutions utskottet i utlåtandena 1958: B 6, 1964: 29 och 1966: 6. Utskottet hänvisade i 1958 års utlåtande till uttalandena i prop. 1948: 140 om det naturliga och önskvärda i viss utveckling på förevarande område och om besvärsmyndig- heternas möjligheter att ta hänsyn till samhällsutvecklingen. Kommunerna sades ha ganska vidsträckt kompetens. Så t. ex. hade kommun i allmänhet inte ansetts hindrad att stödja företag för att hindra arbetslöshet. I 1964 års utlåtande hänvisade utskottet till bl. a. då föreliggande förslag om särskild, utredning rörande kommunernas kompetens i näringspolitiska ämnen och i 1966 års utlåtande hänvisade utskottet till att frågan om den kommunala kompetensen i förevarande hänseende utreddes av kommunalrättskommit- tén. På hemställan av utskottet avslog riksdagen i alla de nu angivna fallen de väckta motionerna.
Kommunernas kompetens att driva näringsverksamhet för att ge syssel sättning åt handikappade har på senare år bedömts av regeringsrätten i två fall. Båda gällde kommunal kioskrörelse. I det första fallet (RÅ 1965 ref, 17) hade en stad beslutat att bilda en stiftelse, vars ändamål var att bereda utkomstmöjligheter åt partiellt arbetsföra genom sysselsättning i kiosk handel och annan rörelse. För ändamålet skulle stiftelsen inom staden äga, förvärva eller uppföra för sälj ningskiosker samt driva kioskhandel och där med jämförlig verksamhet. Regeringsrätten upphävde beslutet med följande motivering.
Av handlingarna framgår väl, att stadsfullmäktige med sitt klandrade beslut åsyftat att bereda partiellt arbetsföra personer i staden utkomst genom
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
7
8
lämpligt arbete, men enär i målet icke visats, att det för detta syfte erford
rats att, såsom skett, bilda en kommunal stiftelse med ändamål att driva
vinstgivande affärsrörelse, samt klandrade beslutet förty icke kan anses
vara en stadens angelägenhet----------- .
I det andra fallet (RÅ 1968 not. K 1198) hade en stad beslutat att bevilja
ett amorteringslån åt en stiftelse med motsvarande syfte och verksamhet
som i 1965 års fall. Även detta beslut upphävde regeringsrätten. I motive
ringen anfördes följande:
Visserligen får det anses vara en stadens angelägenhet att bereda utkomst
möjligheter för partiellt arbetsföra, men det är icke tillåtet för staden att
för detta ändamål själv eller genom särskilt bildad stiftelse driva kioskhan
del. På grund härav kan det icke heller vara en stadens angelägenhet att,
såsom skett genom klandrade beslutet, bereda stiftelsen möjlighet att ut
vidga denna affärsrörelse.
2.1.5 Pågående utredning
Som nyss har nämnts utreds bl. a. den kommunala kompetensen av kom-
munalrättskommittén (1966 års riksdagsberättelse In: 5). I direktiven ut
talas att regeringsrättens praxis i fråga om den kommunala kompetensen
på vissa områden inte synes entydig eller helt i samklang med utvecklingen.
Olika exempel lämnas. Utgångspunkten för en översyn av kompetensregler
na bör vara att de alltjämt måste vara grundade på huvudprincipen att kom
munala åtgärder skall tillgodose allmänna till kommunen knutna intressen.
Inom den ramen bör befogenheterna preciseras på lämpligt sätt. Precisering
är särskilt angelägen när det gäller kommunal drift av rörelse och kom
munalt stöd åt enskilda näringsföretag. Det bör övervägas om det finns an
ledning att i särskilt hänseende vidga kommunens rätt att driva rörelse när
det med hänsyn till allmänintresset och kommunens övriga uppgifter kan
bedömas vara ändamålsenligt att verksamheten drivs i allmän regi. Sådan
verksamhet i uteslutande syfte att få ekonomisk vinst bör dock alltjämt inte
hänföras till de kommunala angelägenheterna.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
2.2 Frågans tidigare behandling
2.2.1 1947 års butikstängningssakkunniga
Enligt 1947 års butikstängningssakkunniga (SOU 1948:3 s. 114) var det
av stort värde om partiellt arbetsföra i lämplig omfattning bereddes arbete
i kioskförsäljningsverksamhet. Fördelningen av arbetena borde om möjligt
ske i samråd med kommunens socialvårdsorgan. Det fanns olika metoder
att säkra erforderligt inflytande åt socialvårdsorganen. Sålunda hade man
i Stockholm övervägt att kommunen skulle uppföra kiosker som skulle
hyras ut till personer som anvisades av socialvårdsorganen. En annan utväg
var enligt de sakkunniga att ett allmännyttigt företag, t. ex. ett kommunalt
9
bolag, skaffade tillstånd till ifrågavarande verksamhet. I denna kunde sedan partiellt arbetsföra anställas. Genom ett sådant system skulle det bli möjligt afl jämna ut inkomsterna från olika försäljningsställen med varierande om sättning.
I särskilt yttrande av en expert i utredningen ifrågasattes lämpligheten av att kommunerna uppförde kiosker för att av sociala skäl hyra ut dem till handikappade och lämpligheten från konkurrenssynpunkt av att halvkom munala bolag inrättades för handel på utsträckt affärstid.
Vid remissbehandlingen av de sakkunnigas förslag till butikstängningslag ställde sig flertalet av de remissinstanser som behandlade frågan om kom munalt engagemang i kioskverksamhet i huvudsak negativa till sådant en gagemang. Föredragande departementschefen uttalade i prop. 1948:248
(s. 97) att han i likhet med de sakkunniga fann det riktigt att partiellt arbets
föra fick tillfälle att försörja sig genom kioskförsäljning. Han förklarade sig emellertid sakna anledning att gå in på frågan om det var lämpligt att kommunerna i någon form engagerade sig i kioskhandeln. Inte heller i andra lagutskottets utlåtande över propositionen (2LU 47, rskr 440) behand lades frågan om kommunalt engagemang i kioskverksamhet för sysselsätt ning av partiellt arbetsföra.
2.2.2 Kommittén för partiellt arbetsföra Sysselsättandet av partiellt arbetsföra i kioskverksamhet genom kom munal försorg togs upp även av kommittén för partiellt arbetsföra i be tänkandet »Särskilda åtgärder för partiellt arbetsföras sysselsättande m. m.» (SOU 1948: 54). Kommittén hade övervägt att föreslå att hela kioskhandeln eller liknande försäljningsverksamhet reserverades för partiellt arbetsföra. Tillräckliga skäl att frångå principerna i gällande näringsfrihetslagstiftning hade emellertid inte ansetts föreligga. Arbete i kioskhandeln tillhörde de sysselsättningsformer som kunde anses väl lämpade för vissa partiellt ar betsföra. Dessa borde få företräde till sådant arbete. Det kunde ske genom att kioskbolagen frivilligt anlade sociala synpunkter vid anställning av personal eller genom att kommunala myndigheter i största utsträckning säkrade rättigheter till sådan verksamhet åt partiellt arbetsföra. Erfarenheterna hade emellertid visat att det inte hade gett tillfredsställande resultat att endast upplåta nya rättigheter åt partiellt arbetsföra. Man saknade möjlighet att kontrollera att rättigheterna inte överläts vidare. Kommittén anslöt sig till butikstängningssakkunnigas synpunkter i frågan om kommunalt engage mang. De partiellt arbetsföras intressen i fråga om sysselsättning i kiosk- liandeln kunde tillgodoses t. ex. genom att det bildades kommunala bolag eller stiftelser som fick erforderliga tillstånd. Kommunerna kunde också låta uppföra kiosker och hyra ut dem till partiellt arbetsföra. Kommitténs förslag behandlades i prop. 1950: 167 angående vissa åt gärder för arbetsvärd åt partiellt arbetsföra. Enligt propositionen hade
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
10
förslaget om företrädesrätt för partiellt arbetsföra till bl. a. kioskhandel
blivit föremål för skiftande bedömningar vid remissbehandlingen av kom
mitténs betänkande. Föredragande departementschefen hänvisade till bl. a.
uttalandena i denna fråga i prop. 1948: 248 och framhöll att de partiellt ar
betsföras intressen i fråga om kioskhandel syntes ha blivit ganska väl till
godosedda. Frågan om kommunala åtgärder borde vidtas för att bereda de
partiellt arbetsföra sysselsättningsmöjligheter i kioskhandeln berördes inte
av departementschefen och inte heller i den följande riksdagsbehandlingen
(SU 212, rskr 396).
2.2.3 Affärstidsutredningen
Butikstängningslagstiftningen behandlades av affärstidsutredningen i be
tänkandet »Affärstiderna», Del I (SOU 1965:38). Utredningen ställde sig
kritisk till att samhället stödde kioskverksamhet till förmån för partiellt
arbetsföra. Denna ståndpunkt grundades på att kiosker inte bedömdes vara
en lämplig arbetsplats för dessa personer och att behövliga stödåtgärder för
dem borde ta sig andra former. Utredningens synpunkter i dessa avseenden
berördes inte i prop. 1966: 144 med förslag till affärstidslag eller under riks
dagsbehandlingen av propositionen (3LU 58, rskr 368).
2.2.4 1969 års riksdagsskrivelse
I motionen 1969:11:472 hemställdes om sådana ändringar i eller tillägg
till kommunallagen att kommun skulle få rätt att i stiftelseform eller i egen
regi bedriva verksamhet i vilken partiellt arbetsföra kan sysselsättas. Mo
tionerna behandlades av konstitutionsutskottet (EU 29), som lät inhämta
yttranden från Svenska kommunförbundet och AB Svenska pressbyrån.
Förbundet tillstyrkte den begärda utredningen medan pressbyrån ställde
sig avvisande under hänvisning till bl. a. alt det sedan många år finns en
överenskommelse mellan AMS och pressbyrån om samarbete med länsar
betsnämnderna för att underlätta anställning av handikappade i pressbyråns
kiosker. I pressbyråns yttrande uppgavs att av de ca 5 000 personer som
sysselsattes i pressbyråns kiosker var nära 1 600 handikappade eller per
soner som av humanitära skäl borde beredas produktivt arbete.
För egen del framhöll konstitutionsutskottet i sitt utlåtande att det nu
mera är allmänt erkänt att det ankommer på kommunerna att vid sidan
av andra samhällsorgan vara verksamma för att partiellt arbetsföra i görlig
mån bereds meningsfull sysselsättning. Vilka åtgärder kommun äger vidta
härför är enligt utskottet emellertid i viss mån oklart. Det gäller framför
allt frågan i vad mån kommun får driva verksamhet i syfte att därigenom
sysselsätta partiellt arbetsföra. Några särskilda kompetensföreskrifter har
inte meddelats. Frågan får därför f. n. lösas med ledning endast av den
allmänna kompetensregleringen. Detta fann utskottet kunna leda till otill
fredsställande resultat. I rättspraxis har sålunda fastslagits att det enligt
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
11
gällande regler inte är tillåtet för kommun att driva kioskhandel i syfte att bereda utkomstmöjligheter för partiellt arbetsföra. Enligt utskottets me ning bör behovsfrågan vara i första hand avgörande för tillåtligheten. Om behov föreligger av särskild kommunal verksamhet i syfte att sysselsätta partiellt arbetsföra, talar starka skäl för att kommunen också skall få driva sådan verksamhet. I detta hänseende bör bl. a. kioskhandel och därmed jämförlig rörelse kunna komma i fråga. Ett tillgodoseende härav innebär viss utvidgning av den kommunala kompetensen i förhållande till vad som nu gäller och fordrar därför särskild åtgärd från statsmakternas sida. Ett klar läggande av den kommunala kompetensen på hithörande område är under alla förhållanden påkallat. Om det skall ske som ett led i den allmänna översyn av reglerna om den kommunala kompetensen som kommunalrätts- kommittén nu arbetar på eller i annan ordning ansåg sig utskottet inte böra ta ställning till. Det är emellertid enligt utskottets mening angeläget att frågan snarast bringas till en lösning.
På utskottets hemställan beslutade riksdagen att anhålla hos Kungl. Maj :t om skyndsam prövning och förslag om kommuns rätt att driva sådan verksamhet som kan sysselsätta partiellt arbetsföra (rskr 1969: 313).
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
12
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
3. Nuvarande åtgärder för att bereda handikappade sysselsättning
3.1 Åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken
3.1.1 Allmänt
Riktlinjer för samhällets insatser för att bereda partiellt arbetsföra sys
selsättning antogs av statsmakterna år 1950 i anledning av prop. 1950: 167
angående vissa åtgärder för arbetsvärd åt partiellt arbetsföra (SU 212, rskr
396). En översyn av bl. a. dessa riktlinjer företogs år 1966 (prop. 1966: 52,
SU 107, rskr 251).
Samhällets åtgärder för att lösa de handikappades sysselsättningsproblem
är inriktade i huvudsak på dels rehabilitering, dels skapande av sysselsätt
ningstillfällen.
3.1.2 Rehabiliteringsåtgärder
Yrkesinriktad rehabilitering sker väsentligen inom arbetsvärdens ram.
Arbetsvärden omfattar åtgärder som är särskilt ägnade att underlätta handi
kappades anpassning till arbetslivet. Genom arbetsprövning bedöms arbets-
hindrade och från sysselsättningssynpunkt svårbedömbara personers förut
sättningar för olika arbetsuppgifter. I träningsverkstäder sker träning av ar
betsförmågan successivt och systematiskt hos personer som på grund av
sjukdom eller annan anledning har varit borta från arbetsmarknaden en
längre tid. Utanför dessa verkstäder sker yrkesutbildning vid särskilda sko
lor eller kurser eller hos företag. Syftet med dessa och andra rehabiliterings
åtgärder är främst att skapa förutsättningar för att handikappade skall
kunna sysselsättas i sådant arbete där deras handikapp inte hindrar dem
från att utföra en fullgod arbetsprestation (se prop. 1950: 167 s. 39). Arbets-
placering på den öppna arbetsmarknaden sker så långt det är möjligt. För
dem som inte kan konkurrera med den fullt arbetsföra arbetskraften kan
placering i skyddad eller halvskyddad sysselsättning komma i fråga.
Sysselsättning i skyddade verkstäder är att hänföra till arbetsvärd i egent
lig mening. I skyddade verkstäder får sådana arbetssökande sysselsättning
vilkas arbetsförmåga är så nedsatt att de inte kan beräknas få eller behålla
ett arbete på den öppna marknaden. Sysselsättningen är så anordnad att
de där sysselsatta får arbeta under förhållanden som är speciellt tillrätta
lagda för dem. I de skyddade verkstäderna sysselsätts dels personer som be
räknas efter viss tid kunna få placering på den öppna marknaden, dels per
soner med så framträdande handikapp att de inte kan beräknas få
annan
placering än i skyddad verksamhet.
Enligt 3 § instruktionen (1965:667) för arbetsmarknadsstyrelsen och
13
länsarbetsnämnderna leds arbetsvårdsverksamheten av styrelsen. Kommu ner, landstingskommuner och enskilda organisationer medverkar som hu vudmän för arbetsprövning, arbetsträning och skyddad sysselsättning.
Arbetsvärden har byggts ut avsevärt under 1960-talet. Antalet arbetsvårds- sökande var 31 359 år 1960 och 86 184 år 1968. Sistnämnda år hänvisades 23 386 personer till rehabiliteringsåtgärder i form av arbetsprövning, arbets träning och yrkesutbildning. Genom arbetsvärden fick 11 727 arbetssökande anställning på öppna marknaden. Vid utgången av år 1968 disponerades 10 986 platser vid verkstäder m. m. inom arbetsvärden.
Till kommunal eller enskild verksamhet på arbetsvärdens område utgår statsbidrag. Enligt kungörelsen (1966:370) om statsbidrag till verkstäder inom arbetsvärden lämnas statsbidrag för anordnande eller drift av arbets- prövningsavdelning eller träningsverkstad eller verkstad för skyddad syssel sättning av handikappade (1 §). Bidragen utgår till landstingskommun, kom mun, förening eller stiftelse i form av dels anordningsbidrag (2 §), dvs. bi drag för anordnande av lokal och för anskaffning av maskiner m. m. för sådana avdelningar eller verkstäder, dels driftbidrag (7 §). Som villkor för bidrag enligt kungörelsen gäller bl. a. att platserna står till den offent liga arbetsförmedlingens förfogande (12 §). Enligt kungörelsen åligger det AMS att genom råd och upplysningar verka för att arbetsprövning, arbets träning och skyddad sysselsättning anordnas och drivs ändamålsenligt. Sty relsen skall utöva tillsyn över verksamhet till vilken bidrag utgår (13 §).
3.1.3 Sysselsättningsskapande åtgärder Till sådana åtgärder för att skapa sysselsättning för handikappade som står nära den egentliga arbetsvärden hör den halvskgddade sysselsätt ningen. Också för sådan sysselsättning utgår statsbidrag enligt den nyss nämnda kungörelsen (1966:370). Sålunda ges bidrag till företag för drif ten av avdelning som är särskilt avsedd för sysselsättning av handikappade och organiserad i eller i direkt anslutning till företaget. En förutsättning för bidrag är att arbetstagarna i den halvskyddade sysselsättningen får lön en ligt tillämpligt kollektivavtal. AMS har tillsyn över verksamheten. Genom beslut den 29 maj 1969 har Kungl. Maj:t meddelat föreskrifter om särskilt statsbidrag till försöksvis bedriven halvskyddad sysselsättning. Bi drag kan utgå till företag samt kommunal eller landstingskommunal myn dighet eller inrättning för arbetsplats avsedd att ge sysselsättning åt person, vars arbetsförmåga är nedsatt på grund av handikapp och som inte redan är anställd hos arbetsgivaren. Som villkor för bidrag gäller bl. a. att arbetsta garna får avtalsenliga förmåner under anställningstiden och att platserna står till den offentliga arbetsförmedlingens förfogande och under tillsyn av arbetsmarknadsstyrelsen. Enligt föreskrifterna kan arbetsgivaren i stället för bidrag till halvskyddad sysselsättning få bidrag till arbetsbiträde. För utsättning för sådant bidrag är att svårt handikappad anställd på grund av 2* — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 102
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
14
sitt handikapp åsamkar arbetsgivaren utgifter för fortlöpande arbetsbiträde
i en utsträckning som väsentligt överstiger vad som kan anses normalt för
befattningen. Om företag får bidrag enligt dessa föreskrifter, kan det inte få
bidrag enligt 11 § kungörelsen om statsbidrag till verkstäder inom arbets
värden.
Enligt 60 § arbetsmarknadskungörelsen får arbetsgivare vid anställning
av handikappad bidrag till sådan särskild anordning på arbetsplatsen som
är nödvändig för att den handikappade skall kunna utföra arbetet. Bidraget
utgår med belopp som motsvarar halva kostnaden, dock med högst 15 000
kr. för varje handikappad.
Näringshjälp utgår enligt bestämmelserna i 57, 59 och 61 §§ arbetsmark
nadskungörelsen till bl. a. handikappad, som inte har kunnat få lämpligt
arbete på den öppna marknaden och som ämnar börja verksamhet som
egen företagare. Näringshjälp kan i detta fall utgå för anskaffning av arbets
maskin eller verktyg eller till annan kostnad för att börja verksamheten.
Vidare kan handikappad få näringshjälp för ersättande av arbetsmaskin
eller verktyg eller till annan kostnad för att fortsätta verksamhet som egen
företagare, dock endast om synnerliga skäl föreligger och den fortsatta
verksamheten med sådan hjälp kan antas bli lönsam och ge den handi
kappade goda försörjningsmöjligheter. Envar av två eller flera handikappa
de som gemensamt börjar verksamhet som egna företagare kan få närings
hjälp.
Näringshjälp utgår helt eller delvis som bidrag eller räntefritt lån. Be
loppen är f. n. 15 000 kr. Om särskilda skäl föreligger, kan handikappad
som börjar sådan verksamhet som egen företagare, för vilken kreditstöd
inte kan utgå enligt kungörelsen (1960: 372) om statligt kreditstöd till hem
slöjd, hantverk och småindustri, utöver näringshjälp få lån med högst
30 000 kr. På sådant lån utgår ränta efter samma räntesats som tillämpas
för industrigarantilån. Lån skall återbetalas inom viss tid.
För vissa handikappade anordnas härutöver beredskapsarbeten och hem
arbeten.
3.1.4 Utredning om skyddad och halvskyddad sysselsättning
Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 15 augusti 1968 har sak
kunniga tillkallats för utredning om den skyddade sysselsättningen. De
sakkunniga har enligt direktiven (1969 års riksdagsberättelse In: 24) att
överväga bl. a. behovet av olika slags skyddad och halvskyddad sysselsätt
ning. Vidare skall övervägas, om skyddad eller halvskyddad sysselsättning
i delvis nya former kan behöva anordnas för att tillgodose föreliggande
behov. De sakkunniga skall också undersöka vad som kan göras för att
minska de stigande driftunderskotten i skyddad verksamhet. I uppdraget
ingår sålunda att undersöka formerna för prissättningen på de produkter
som tillverkas vid de skyddade verkstäderna och förutsättningarna för och
behovet av samordnad försäljning av de skyddade verkstädernas produkter.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
15
Fördelar och olägenheter av att huvudmannaskapet är splittrat på lands tingskommuner och primärkommuner skall undersökas och förslag läggas fram om det framtida huvudmannaskapet. De sakkunniga har frihet att föreslå åtgärder också i fråga om den halvskyddade sysselsättningen.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
3.2 Sysselsättningen av handikappade i affärsrörelse
3.2.1 Avgränsning Det är hittills huvudsakligen kioskrörelse som har ansetts vara lämplig affärsrörelse för att ge sysselsättning åt handikappade. Åtskilliga handikappade arbetar inom kioskhandeln. Några är egna före tagare. Det alldeles övervägande antalet är emellertid anställda i kiosker. Det är fråga om kiosker som ägs antingen av enskilda företagare eller av kommuner direkt eller genom kommunalt bolag eller stiftelse.
3.2.2 Egna företagare Någon säker uppgift om hur många handikappade som är egna företagare inom kioskbranschen föreligger inte. Antalet torde dock inte vara stort. Möjligheterna för handikappade att etablera sig som egna företagare i kioskhandeln torde vara rätt begränsade. Detta kan antas delvis hänga samman med de krav på kioskhandeln som den allmänna utvecklingen har medfört. För att en nystartad kioskrörelse skall kunna ge innehavaren en årsinkomst på mellan 20 000 och 40 000 kr. beräknas årsomsättningen be höva uppgå till mellan 250 000 och 400 000 kr. Kostnaderna för att etablera en kiosk beräknas numera uppgå till mellan 70 000 och 110 000 kr. Därtill kommer kostnaderna för att anskaffa varula ger. Genom näringshjälp och lån kan handikappad f. n. få startkapital på sammanlagt högst 45 000 kr. I övrigt är den handikappade hänvisad till lån på öppna marknaden, eventuellt mot borgen av leverantörer eller vederbö rande kommun.
3.2.3 Anställda hos privata företagare Åtskilliga av de i kioskhandeln sysselsatta handikappade är anställda i kiosker som ägs av AB Svenska pressbyrån. År 1955 träffades en överens kommelse mellan AMS och bolaget om samarbete mellan detta och läns arbetsnämnderna för att underlätta anställning hos bolaget av bl. a. handi kappade. Överenskommelsen förnyades år 1968. Den innebär att bolagets distriktskontor vid behov av kioskpersonal vänder sig till länsarbetsnämn den eller arbetsvårdsexpeditionen. Såväl heltids- som deltidsanställning före kommer. En liknande överenskommelse träffades år 1963 mellan AMS och Sveriges livsmedelshandlareförbund och förbundets etableringsorgan, AB Butiksetablering. Enligt de båda överenskommelserna har arbetsgivaren fri het att bland de arbetssökande välja den för arbetsuppgifterna bäst lämpade.
16
3.2.4 Anställda i kommunala kioskrörelser
En del kommuner driver själva eller genom kommunalt bolag eller stif
telse kioskverksamhet i syfte att bereda bl. a. handikappade sysselsättning.
Åtskilliga kommuner har i samma syfte uppfört kiosker som hyrs ut till
bl. a. handikappade. Enligt en undersökning som AMS har företagit av för
hållandena i mars 1970 är sammanlagt 40 kommuner på något av dessa
sätt engagerade i kioskverksamhet.
I tio kommuner äger kommunen genom bolag eller stiftelse kiosker.
Sammanlagt 90 kiosker drivs i sådan form. I dessa finns 370 anställda,
varav 242 är handikappade som har anvisats genom arbetsvårdsexpeditioner.
I två kommuner står anställningarna i de kommunala kioskerna till social-
vårdsorganens förfogande.
I 33 kommuner har sammanlagt 152 kommunala kiosker uppförts för
uthyrning. De hyrs ut till handikappade eller andra personer som anvisas
av socialvårdsorganen. Såvitt har kunnat utrönas vid undersökningen är i
sådana kiosker sysselsatta åtminstone 80 handikappade som har fått arbetet
genom arbetsvärdens förmedling.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
3.3 Lämpligheten att sgsselsätta handikappade i kioskrörelse
Som framgår av den lämnade redogörelsen har anställning i kioskrörelse
i stor utsträckning kommit i fråga för sysselsättning av handikappade.
År 1962 utförde arbetsfysiologiska institutet på uppdrag av Stockholms
stads arbetsvårdsbyrå en utredning om arbetsförhållandena vid vissa för
sälj ningskiosker i Stockholm. Utredningen hade liten omfattning och resul
tatet av den måste enligt vad som framhölls vid utredningen bedömas med
försiktighet. Den gav vid handen att arbete i sedvanliga försälj ningskiosker
i flera avseenden måste anses krävande och inte lämpligt för den över
vägande delen av de handikappade med hänsyn till bl. a. den obekväma
och långa arbetstiden, den fysiska belastningen, drag och kyla i kioskerna
m. fl. omständigheter. Stationära korvkiosker ansågs däremot mera lämp
liga för handikappade. I utredningen föreslogs att kioskernas konstruktion
och utrustning skulle utredas fullständigt.
Dåvarande medicinalstyrelsen och veterinärstyrelsen utfärdade gemen
samt och i samråd med vissa andra myndigheter år 1962 råd och anvisning
ar om kioskhandel med livsmedel (Meddelanden från Kungl. Medicinalsty
relsen nr 107 år 1962). Genom anvisningarna ställdes väsentligt skärpta krav
på kioskernas utformning och inredning, belysning, uppvärmning och sani
tära standard. Det ålåg enligt anvisningarna hälsovårdsnämnderna att verka
för att anvisningarna beaktades och genomfördes såväl vid ny-, till- eller
ombyggnader som beträffande övriga i bruk varande kiosker. Efter anvis
ningarnas utfärdande har betydande upprustning av kioskerna ägt rum.
På grundval av uppgifter från AMS, AB Svenska pressbyrån och Sveriges
17
kioskägares riksförbund kan beräknas, att närmare hälften av alla kiosker under 1960-talet har byggts om väsentligt eller bytts ut.
På gemensamt initiativ av AMS och AB Svenska pressbyrån har frågan hur ett kioskförsäljningsställe lämpligen bör vara utrustat för att kunna skötas av handikappade behandlats av handikappinstitutet och sjukvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut. Handikappinstitutet har i det sam manhanget nyligen undersökt dels vilka arbetsuppgifter i en kiosk som lämpar sig för personer med olika slag av handikapp, dels hur kioskerna bör vara utformade för att handikappades arbete skall underlättas. I pro memoria den 28 januari 1970 från handikappinstitutet beträffande under sökningen anläggs bl. a. följande preliminära synpunkter.
De handikappades förutsättningar att klara arbete i en kiosk varierar. Det är därför svårt att göra något generellt uttalande. Det finns emellertid skäl att anta att en kiosk som har inretts på visst närmare specificerat sätt för att handikappades arbete skall underlättas bör göra det möjligt för handikappade att i större utsträckning ägna sig åt arbete i kiosk. I vissa fall kan det vara nödvändigt att komplettera de angivna åtgärderna med t. ex. kortare arbetspass och differentiering av arbetet, i synnerhet vissa tyngre arbetsuppgifter. Värdering av lämpliga inredningsenheter och sy stem för varumottagning anses viktigt för att kioskernas arbetsmiljö skall bli lämplig för handikappade. Kompletterande utredning om nytillkomna hjälpmedel lämpliga för kioskarbete bör göras. Även vissa andra försök rekommenderas.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
18
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
4. Promemorian
I promemorian betonas inledningsvis att handikappvårdens ändamål är
att så långt det går göra de handikappade oberoende av sitt handikapp
genom att de särskilda behov som handikappet medför tillgodoses. Det är
ett viktigt uttryck för jämlikhetssträvandena att de handikappade får möj
lighet att som andra delta i arbetslivet. I enlighet härmed har samhället i
ökande omfattning vidtagit åtgärder för att ge handikappade sådan vård,
utbildning och arbetsträning att de så långt det är möjligt skall kunna få
sysselsättning på arbetsmarknaden. Stora insatser görs också för att hjälpa
de handikappade till sådan sysselsättning. Det står emellertid enligt prome
morian klart att behovet av sysselsättningstillfällen alltjämt är stort. Med
hänsyn härtill är det angeläget att man tar till vara de möjligheter som kan
yppa sig att öka tillgången på arbetstillfällen som lämpar sig eller kan an
ordnas för sysselsättning av handikappade.
Kommunerna har ett förstahandsansvar för att handikappade får den
omvårdnad de behöver, anförs vidare i promemorian. Med anledning av
den tvekan som rådde om kommuns kompetens att tillgodose den enskildes
behov av personlig omvårdnad klarlades år 1968 genom ändringar i social
hjälpslagen att kommun har rätt att vidta åtgärder med anledning av en
skilda personers behov av omvårdnad. Tveksamheten i fråga om kommuns
kompetens att bl. a. bereda utkomstmöjligheter för handikappade blev där
igenom undanröjd. Av kommuns kompetens i detta avseende följer att
kommun har rätt att bl. a. driva skyddad verksamhet i syfte att bereda
handikappade omvårdnad. Detta framgår av praxis, och sedan länge ger
staten bidrag till sådan kommunal verksamhet.
Efter erinran om den oklarhet som råder om vilka åtgärder som kommun
härutöver får vidta för att ge sysselsättning åt handikappade och om rege
ringsrättens avgöranden i fråga om kommunens rätt att i detta syfte driva
affärsverksamhet, dras i promemorian den generella slutsatsen att kommun
över huvud taget inte får driva affärsverksamhet om syftet med verksam
heten är endast att bereda handikappade sysselsättning. I anslutning härtill
hänvisas i promemorian till att kommunalrättskommittén f. n. gör en allmän
översyn av gällande rätt i fråga om den kommunala kompetensen. I det sam
manhanget sägs den aktuella kompetensfrågan givetvis inte kunna förbigås.
Även om kommunalrättskommitténs förslag i kompetensfrågan kan väntas
föreligga inom förhållandevis nära framtid, torde det enligt promemorian
emellertid med hänsyn till frågans omfattning och skilda förgreningar dröja
åtskillig tid, innan ny lagstiftning i ämnet kan träda i kraft. Åtskilliga kom
muner är redan engagerade i affärsverksamhet, främst kioskrörelser, i syfte
19
att bereda handikappade sysselsättning. Det är från skilda synpunkter av vikt att frågan om dessa engagemangs laglighet för framtiden avgörs utan dröjsmål, inte minst av hänsyn till de handikappade som f. n. är anställda i sådana rörelser. Den föreliggande kompetensfrågan bedöms i promemorian därför böra lösas utan att kommunalrättskommitténs förslag avvaktas. Sådana lösningar bör dock väljas som inte i övrigt föregriper kommitténs ställningstaganden.
Den första fråga som tas upp i promemorian är om det är nödvändigt att öppna möjlighet för kommun att direkt eller indirekt driva affärsverk samhet för att man skall nå syftet att skapa tillräckligt många arbetstill fällen för handikappade. Vid denna bedömning erinras om att statsbidrag utgår som stimulans för halvskyddad verksamhet och för särskilda anord ningar för handikappade på öppna arbetsplatser. Antalet sysselsatta i sådan halvskyddad sysselsättning uppgick den 1 juli 1969 till ca 850 personer. Antalet platser i halvskyddad sysselsättning kan beräknas uppgå till ca 2 000 vid utgången av budgetåret 1969/70. Någon uppgift om hur många arbetsplatser som med statligt stöd har anordnats för att handikappade skall kunna utföra arbetet föreligger inte. Antalet ärenden om näringshjälp till handikappade för att bereda dem sysselsättning som egna företagare i kioskverksamhet var 95 under budgetåret 1968/69. I detta avseende upp märksammas att anställning oftast torde vara en bättre sysselsättningsform för handikappade än verksamhet som egen företagare.
Den stimulans att anordna sysselsättning för handikappade som sålunda ges av staten har hittills inte resulterat i att behovet av sysselsättningstill fällen för handikappade har blivit tillgodosett, anförs vidare i promemorian. Överenskommelser med enskilda företagare, framför allt överenskommelsen mellan AMS och AB Svenska pressbyrån, har gett positiva resultat och det är angeläget att man också fortsättningsvis söker sig fram på denna väg. Även om de nu ifrågavarande åtgärderna efter hand medför allt större möj ligheter för handikappade att få sysselsättning på den öppna arbetsmark naden —- vilket innebär bl. a. att de får marknadsmässigt bestämda löner — anses det berättigat att anta att ett växande behov av sådan sysselsättning för handikappade ändå inte blir helt täckt. Möjligheterna att erbjuda handi kappade sysselsättning inom ramen för den kommunala förvaltningsappa raten och övrig f. n. tillåten kommunal verksamhet är begränsade. För kommunerna, som bär det primära ansvaret för omvårdnaden om de handi kappade, är det enligt promemorian i den rådande situationen självfallet otillfredsställande att sakna befogenhet att själva göra ytterligare insatser för att skapa sysselsättning. I promemorian föreslås därför —- i anslutning till vad konstitutionsutskottet har uttalat i sitt av riksdagen godkända utlåtande 1969: 29 — att kommun får rätt att under vissa förutsättningar driva affärsverksamhet i syfte att bereda sysselsättning åt handikappade.
Enligt den bedömning som görs i promemorian erbjuder kioskrörelser inte obetingat lämpligt arbete för handikappade. Med ökande krav på anord
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
20
ningar i kioskrörelser av hygieniska skäl och hälsovårdsskäl torde emeller
tid sådana rörelser efter hand komma att bli lämpligare arbetsplatser för
handikappade. Å andra sidan finns det givetvis också annat slags affärs
verksamhet som från skilda synpunkter måhända ibland skulle lämpa sig
bättre än kioskhandel som sysselsättningsobjekt för handikappade. I varje
fall synes det, enligt vad som anförs i promemorian, från kompetenssyn
punkt inte finnas anledning att begränsa kommuns rätt att i det angivna
syftet driva affärsverksamhet till kioskrörelse.
Med hänsyn till syftet med den här förordade vidgningen av den kom
munala kompetensen bör enligt promemorian rätten för kommun att driva
affärsverksamhet bli beroende av att det verkligen finns behov att kommu
nen engagerar sig i verksamheten. Behov finns om handikappade i kommu
nen vilka har nedsatt arbetsförmåga inte i skälig omfattning kan beredas
sysselsättning i halvskyddad sysselsättning eller på öppna arbetsmarknaden
utan det kommunala engagemanget. Denna begränsning med hänsyn till
behovet anses böra komma till klart uttryck. Härutöver bör enligt prome
morian krävas att kommunen vidtar sådana anordningar i verksamheten att
arbetet där verkligen kan utföras av handikappade i väsentlig omfattning.
Att ange hur stor andel handikapplämpliga arbetsplatser som skall finnas
är givetvis inte möjligt. Men en verksamhet som ger sysselsättning för ett
större antal personer men där endast ett fåtal handikappade har möjlighet
att utföra arbete bör inte omfattas av den vidgade kompetensen. Denna
bör alltså inte kunna utnyttjas som täckmantel för kommunal näringsverk
samhet som kommunen bedömer lämplig från andra synpunkter, betonas i
promemorian.
Som ytterligare förutsättning för kommunalt engagemang föreslås gälla
att alla anställningar i verksamheten sker efter hänvisning från den offent
liga arbetsförmedlingen, dvs. att alla arbetsplatserna står till arbetsvärdens
förfogande för placering av handikappade i den mån arbetet kan utföras
av handikappad. Den offentliga förmedlingen föreslås dock i undantagsfall
kunna medge att vissa platser i verksamheten står till förfogande för kom
munens socialvårdsorgan under de förutsättningar förmedlingen anger.
På grund av dessa överväganden framläggs i promemorian förslag till lag
om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handi
kappade. Förslaget torde få fogas vid protokollet i detta ärende som bilaga.
I anslutning till lagförslaget anförs i promemorian att förslagets rubrik
anknyter till den omständigheten att kommun redan har vissa befogenheter
på detta område. Kommun har sålunda f. n. rätt att driva affärsverksamhet
i vissa fall. Sådan verksamhet står det redan nu kommunen fritt att an
ordna så att handikappade kan beredas sysselsättning där. Vad det gäller
nu är att ge kommun rätt att driva affärsverksamhet i syfte att bereda
sådan sysselsättning.
Slutligen anges i promemorieförslaget de förut nämnda förutsättningarna
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
21
i fråga om anordningar som gör verksamheten särskilt lämpad för handi kappade och kravet på arbetsanvisning av den offentliga arbetsförmedlingen eller socialvårdsorgan. I vad mån dessa förutsättningar föreligger bör enligt promemorian kunna utläsas av reglemente för det kommunala organ som skall bedriva verksamheten eller av bolagsordning eller motsvarande ur kund, om verksamheten bedrivs av kommunalt bolag eller annat särskilt rättssubjekt. Det ankommer på kommunen att pröva att förutsättningarna föreligger innan beslut fattas om kommunalt engagemang i verksamheten.
22
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
5
. Remissyttrandena
5.1 Remissinstansernas allmänna inställning
En stor majoritet bland remissinstanserna tillstyrker promemorieförslaget
eller lämnar det utan erinran. Bland dessa remissinstanser återfinns social
styrelsen, kammarkollegiet, AMS, samtliga hörda länsstyrelser och statliga
utredningar, statens handikappråd, Svenska kommunförbundet och Svenska
landstingsförbundet samt alla kommunala organ som har yttrat sig över
promemorian. Tillstyrkande yttrande föreligger också från Handelsanställ-
das förbund. NO säger sig inte vilja avstyrka förslaget och RF är positivt
Lill förslagets idé.
Negativa till promemorieförslaget ställer sig flertalet företrädare för han
deln, dvs. Sveriges livsmedelshandlareförbund, Sveriges grossistförbund,
Sveriges kioskägares riksförbund, GAKI och AB Svenska pressbyrån. Sve
riges köpmannaförbund påpekar vissa negativa sidor med kommunala kiosk-
rörelser men tar dock inte avstånd från förslaget.
5.2 Behov av ytterligare arbetstillfällen för handikappade
Remissinstanserna ställer sig allmänt bakom uttalandet i promemorian
att ytterligare åtgärder måste vidtas för att behovet av arbetstillfällen för
handikappade på den öppna arbetsmarknaden skall täckas. Socialstyrelsen
framhåller att varje ansats som undanröjer svårigheterna för handikappade
att fritt välja yrke med hänsyn till intresse och lämplighet bör understödjas.
Fortfarande utgör det sista steget i rehabiliteringsprocessen, arbetsplace-
ringen, det största problemet för handikappade. Även AMS konstaterar att
insatserna för att bereda arbete åt handikappade i öppna marknaden eller
på särskilt anordnade arbetsplatser har varit otillräckliga, trots att stödet
till handikappade inom arbetsmarknadspolitiken har byggts ut mycket kraf
tigt under de senaste åren. Ett uttryck för insatsernas otillräcklighet är att
antalet arbetslösa äldre och handikappade tenderar att stiga. Det är därför
angeläget att pröva varje möjlighet att få fram nya arbetsuppgifter för handi
kappade, betonar AMS.
Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen upplyser bl. a. att
den har låtit genomföra en behovsundersökning, vars preliminära resultat
kommer att föreligga i år. Den allmänna utvecklingen i näringsliv och på
arbetsmarknaden under senare år ger enligt utredningen tillsammans med
hittills utförda behovsanalyser vid handen att ytterligare ansträngningar
måste göras för att bereda sysselsättning åt arbetskraft som av olika skäl
är handikappad. Liknande synpunkter anlägger kommunalrättskommittén,
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
23
som ser det som angeläget att samhället med differentierade medel gör insatser för att ge de handikappade tillfällen till ett så långt som möjligt normalt arbetsliv.
Behovet av ytterligare åtgärder framhålls mer eller mindre starkt också i yttrandena från kammarkollegiet, NO, länsstyrelserna, KF, Sveriges gros sistförbund och de hörda kommunala organen.
Statens handikappråd, som understryker vikten av ytterligare insatser för att handikappade skall kunna få och behålla arbete, uppehåller sig vid den i första hand personliga tragedi som det är för handikappade att inte kunna ta del i arbetslivet, att leva isolerade och ofta på torftig materiell nivå. Härtill fogar rådet att samhällskostnaderna blir betydande om man inte kan engagera de handikappade i arbetslivet. Motsvarande synpunkter återfinns i yttrandet från Svenska landstingsförbundet. De handikappades möjligheter att själva välja sysselsättning får enligt förbundet, trots de arbetsmarknadspolitiska insatserna, anses starkt begränsade. Resultaten av landstingens rehabiliteringsinsatser omintetgörs ofta på grund av bristen på arbetstillfällen för de handikappade.
5.3 Behov av kommunal affärsverksamhet för att bereda handikappade arbete De remissinstanser som tillstyrker promemorieförslaget eller lämnar det utan erinran delar uppfattningen i promemorian att det finns behov av att kommunerna kan engagera sig i affärsverksamhet för att skapa arbetstill fällen för handikappade. Sålunda ser AMS med tillfredsställelse att det ska pas fler arbetstillfällen för handikappade inom den kommunala sektorn. SLyrelsen ser det som angeläget att sådana kommunala affärsföretag som är inriktade på att sysselsätta handikappade får bestå och kan byggas ut. De fyller enligt styrelsen ett stort behov. Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län föreligger det i många kommuner behov av att kommunerna driver affärs verksamhet för att bereda handikappade sysselsättning i tillräcklig omfatt ning. Det framlagda förslaget synes lösa denna fråga på ett tillfredsstäl lande sätt. Denna uppfattning förs fram också av en rad kommunala organ. Så erinrar t. ex. stadskollegiet i Hälsingborg att många kommuner bär tagit initiativ av olika slag med anknytning till kioskhandeln. Om lagstiftarens mening med ändringarna i socialhjälpslagen skall kunna bli verklighet fordras det att kommunerna får vidgad befogenhet, yttrar stadskollegiet.
Utredningen rörande den skyddade sysselsättningen hänvisar till behovet av ökade ansträngningar för att allmänt inom arbetslivet anpassa arbets uppgifterna till arbetskraftens förutsättningar och förbättra företags-, hälso- och personalvård, vilket har stor betydelse för möjligheterna att integrera den handikappade arbetskraften i den öppna arbetsmarknaden. F. n. anser utredningen det nödvändigt att dylika åtgärder kompletteras med insatser
24
för att i särskilda former bereda de handikappade sysselsättning. Prome-
morieförslaget hälsar utredningen därför som ett välkommet komplement
till andra åtgärder.
Frågan om egen affärsverksamhet över huvud taget är ett lämpligt yrkes
område för handikappad arbetskraft berörs av socialstyrelsen, som menar
att detta får bedömas i varje särskilt fall, en bedömning som är svår och
tidsödande. Genom ett kommunalt drivet affärsföretag skulle man på ett
betydligt riskfriare sätt kunna genomföra sådan prövning av lämpligheten
i affårsarbete, säger styrelsen. Samtidigt erbjuder en sådan anställnings
form viss ekonomisk trygghet. Å andra sidan påpekar styrelsen att en
kommunaliserad affärsverksamhet dock inte får innebära hinder för handi
kappade att på sedvanligt sätt starta egna företag. Sistnämnda synpunkt
betonas också av statens handikappråd. I detta sammanhang framhåller
socialstyrelsen vidare att det är önskvärt att statsbidrag för s. k. halvskyd-
dad verksamhet utnyttjas i större utsträckning inom olika affärsverksam
heter.
Även NO uppehåller sig vid de handikappades möjligheter att välja sys
selsättning efter fallenhet och intresse. Det är angeläget att samhället aktivt
strävar efter att ge de handikappade arbetstillfällen inom ett så brett verk
samhetsfält som möjligt. NO understryker att kommunerna inom sin för-
valtningsverksamhet och inom övrig verksamhet som redan nu faller inom
ramen för den kommunala kompetensen har möjlighet att bereda handi
kappade sysselsättning. Motsvarande gäller f. ö. den statliga sektorn av
arbetsmarknaden.
Kommunalrättskommittén ansluter sig till förslaget att den vidgade kom
petensen genomförs utan att kommitténs utredning om den kommunala
kompetensen avslutas. Kommittén tillägger alt det synes som om prome-
morieförslaget skulle kunna passa in i det regelsystem som kommittén har
tänkt sig för kommunal affärsverksamhet i allmänhet. Även kammarkol
legiet och Svenska kommunförbundet förordar en snabb lösning av kompe
tensen inom det ifrågavarande området. En mer tveksam hållning intar
Handelsanställdas förbund, som emellertid inte motsätter sig att kompe
tensfrågan på detta område löses separat.
Kompetensutvidgningen bör inte begränsas till kommunerna utan om
fatta även landstingskommunerna, förordar socialstyrelsen, utredningen rö
rande den skyddade sysselsättningen och Svenska landstingsförbundet.
Landstingsförbundet erinrar om att landstingskommunerna liksom kom
munerna driver skyddade verkstäder med statliga bidrag. Landstingskom
munerna har inte som kommunerna ett förstahandsansvar för att de handi
kappade får den omvårdnad de behöver men har sedan länge frivilligt åta
git sig ett omfattande engagemang inom handikappverksamheten. Inom
landstingskommunernas verksamhetsområde kan finnas utrymme för viss
affärsverksamhet, t. ex. kiosker och serveringar i anslutning till sjukhus
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
och försäljning av terapialster, där handikappade med fördel kan syssel sättas.
Näringsfrihetsaspekter på promemorieförslaget behandlas utförligt av NO. Inledningsvis anger NO som allmän grundregel att stöd till handikappades näringsverksamhet bör motsvara de merkostnader handikappet orsakar i näringsverksamheten. Härigenom åsidosätts inte kravet pa konkurrens på lika villkor mellan handikappade och fullt arbetsföra näringsidkare, vilket däremot är fallet om subventionen går utöver merkostnaderna. I fråga om kommuns affärsverksamhet framhåller NO med angivande av exempel att den kan leda till effekter för konkurrensen som inte är önskvärda från allmän synpunkt. Vidare framhålls risken att tillämpningen av den före slagna utvidgade kompetensregeln kan orsaka intressekonflikter mellan kommunens myndighetsfunktion och dess ekonomiska intressen i affärs verksamhet av olika slag med följden att kommunala organs objektivitet kan komma att sättas i fråga. I yttrandet redovisas exempel på att klago mål har förekommit hos NO-ämbetet över att kommuner med intressen i affärsdrivande verksamhet har påverkat konkurrenssituationen mellan olika företag. Som tänkbara konfliktsituationer av detta slag till följd av den nu föreslagna kompetensutvidgningen nämns i yttrandet följande.
Innehavare av kiosk eller annan detaljhandel är för viss verksamhet be roende av tillstånd från kommunalt organ. Ansökningar om sådant tillstånd inkommer från näringsidkare som konkurrerar med handikappade vilka genom kommunens affärsverksamhet beretts sysselsättning. Även om till- ståndsmyndigheten därvid objektivt skall se till exempelvis konsumenternas behov, kan icke bortses från risken av att hänsynen till sådan verksamhet, vari kommunen — genom avtal om hyres- eller arrendeavgifter i förhållande till omsättning eller på annat sätt — har ekonomiskt intresse, kan komma att väga tyngre.
Om utvecklingen av kommuns affärsverksamhet går dithän, anför NO vidare, att kommunen inom sitt område övertar verksamhet i en bransch helt eller till betydande del, torde sådana negativa effekter kunna upp komma som brukar föreligga på marknader dominerade av ett företag, i form av risker för t. ex. hämmad effektivitet eller försämrad service. Även om sålunda det framlagda förslaget synes inrymma vissa risker från kon kurrenssynpunkt vill NO emellertid — av hänsyn till önskvärdheten av att åtgärder vidtas för att hjälpa handikappade — inte avstyrka förslaget utan endast framhålla vikten av att kommunerna uppmärksammas på det ange lägna i att undvika sådana åtgärder som kan medföra här antydda eller andra slag av konkurrensbegränsande verkningar.
RF, som förklarar sig vara positivt till förslagets idé, betonar starkt att man i promemorian inte alls har tagit upp de problem som hänger samman med den pågående utvecklingen inom olika branscher. Inom detaljhandeln bär en strukturutveckling skett mot större enheter med ett både bredare
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
25
26
och djupare utbud av varor. Mycket talar för att denna utveckling kommer
att fortsätta med bl. a. ökad integration mellan detaljist- och grossistfunk
tioner. En sådan utveckling begränsar möjligheterna för många handikap
pade att få sysselsättning inom detaljhandeln, bl. a. inom kioskhandeln.
Med hänsyn härtill betonar KF vikten av att ökad satsning görs på även
andra former av sysselsättningsskapande åtgärder för handikappade än
kommunal affärverksamhet. Det kan gälla finansiering av rörelse, konsulta
tiv hjälp med t. ex. bokföring samt utbildning, säger KF. Dessa tankegångar
återfinns också i yttrandet från Sveriges köpmannaförbund.
De avstyrkande remissinstanserna hävdar allmänt att behovet av arbets
tillfällen för handikappade kan tillgodoses utan att kommunerna engageras
i affärsverksamhet. Denna uppfattning utvecklar Sveriges kioskägares riks
förbund. De handikappade med eller utan fysiska handikapp som vill och
är lämpade för att arbeta i kioskhandeln har möjlighet att göra det, anför
förbundet. Enbart inom den enskilda självägande kioskhandeln är uppskatt
ningsvis 10 000—11 000 partiellt arbetsföra verksamma i dag. Fler skulle
kunna sysselsättas. Det är inte ovanligt att kioskägare och kommun träffar
avtal om att kioskägaren skall anställa personal som anvisas av arbetsvårds-
byrån. Endast i begränsad omfattning kan arbetsvårdsbyråerna i sådana fall
fylla behovet av lämplig kioskpersonal, upplyser förbundet. Erfarenheterna
på detta område är entydiga och torde gälla all kioskhandel, oavsett ägande
form. Vare sig i utskottsutlåtande eller promemorian har styrkts att behov
föreligger av kommunalt engagemang, slutar förbundet, som vidare hänvisar
till nuvarande stödformer för att ge handikappade arbete. Sistnämnda syn
punkter anlägger även Sveriges köpmannaförbund, Sveriges grossistför
bund och Sveriges livsmedelshandlareförbund. Grossistförbundet förordar
ökade kontakter med existerande företag för att skapa ytterligare lämpliga
arbetstillfällen för handikappade.
Inte heller AB Svenska pressbgrån kan finna att kommunalt engagemang
i affärsverksamhet behövs för det ifrågavarande syftet. Pressbyråns sam
arbete med länsarbetsnämnder och lokala arbetsvårdsexpedilioner leder
tyvärr inte ofta till att pressbyrån får anvisning på handikappade sökande.
I de allra flesta orter är tillgången på sådana arbetstillfällen för handi
kappade med andra ord större än efterfrågan. Får kommun rätt att driva
kioskrörelse för sysselsättning av handikappade kan det leda till att en en
skild näringsgren betraktas som en form av understödsverksamhet. Man
bör i stället genom olika åtgärder underlätta de handikappades naturliga
inlemmande i arbetslivet på alla områden där de kan göra insatser. När
mast till hands ligger att undersöka i vad mån handikappade i ökad ut
sträckning kan anställas i redan existerande kommunal verksamhet.
Också GAKI bestrider behovet av att kommun driver affärsverksamhet
för att bereda handikappade sysselsättning. Trots mer än fyra års försök
från arbetsvårdsnämnden i Landskrona att sysselsätta partiellt arbetsföra
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
27
i den där kommunala kioskrörelsen är enligt GAKI mer än tre fjärdedelar av kioskpersonalen enligt vedertagna begrepp friska personer. GAKI hävdar liksom f. ö. AB Svenska pressbyrån, alt promemorieförslaget har tillkommit huvudsakligen för att legalisera de kioskrörelser som vissa kommuner driver redan nu.
I ett par avstyrkande yttranden uttalas farhågor för att bifall till prome- morieförslaget leder till konkurrensbegränsningar och andra risker från näringsfrihetssynpunkter. Sålunda anför Sveriges kioskägares riskförbund att den föreslagna kompetensändringen innebär ett allvarligt hot mot nä ringsfriheten. Ett kommunalt kioskbolag eller annat rättssubjekt blir av naturliga skäl mer eller mindre integrerat med övrig kommunal verksamhet och förvaltning och får därigenom tillgång till information om nya affärs lägen, lokaler etc. Erfarenheterna från de kommuner som är engagerade i kioskverksamhet sägs otvetydigt tala i denna riktning. Vidare visar er farenheterna att kommunala affärsföretag ibland har fått monopol på alla tillkommande kioskplatser på allmän plats. Motsvarande erfarenheter redo visar GAKI.
5.4 Lämpligt slag av affärsverksamhet Remissinstanserna är genomgående tillfreds med att kompetensutvidg ningen enligt förslaget inte begränsas till kioskrörelse. I en del yttranden hävdas dock att kiosker över huvud taget inte är lämpliga arbetsplatser för handikappade. Det är välbetänkt att förslaget inte tar sikte enbart på kioskrörelse, yttrar utredningen rörande den skyddade sysselsättningen. Kioskverksamhet in nehåller vissa arbetsuppgifter och arbetssituationer som kan vara svåra för handikappade att klara av. Man bör ge kommunerna möjlighet att välja inom ett vidare område, där det kan anses lämpligt att bereda handikappade sysselsättning. Samma tankegångar innehåller yttrandet från socialstyrelsen. Det är önskvärt att affärsverksamheten omfattar inte bara kioskverksam het och tobaksaffärer utan den bör när det är lämpligt kunna anordnas även inom andra branscher, säger styrelsen. Som exempel på annan affärs verksamhet än kioskrörelse nämner AMS försäljning av produkter som har tillverkats i skyddad sysselsättning anordnad av kommunen. Enligt utred ningen rörande den skyddade sysselsättningen är det lämpligt att ett nära samarbete kommer till stånd mellan kommunen och förslagsvis AMS för att finna den affärsverksamhet som från ekonomisk synpunkt och syssel sättningssynpunkt är den lämpligaste. Härigenom kan undvikas att främst mindre kommuner startar en affärsverksamhet som kan visa sig mindre lämplig från företags- och samhällsekonomisk synpunkt. Statens handi kappråd fäster uppmärksamheten på att många av de handikappade har ett starkt intresse av att nå kontakt med andra människor och att arbetet inom
28
servicenäringen just ger sådana möjligheter. Samma synpunkt anlägger
handikapputredningen och drätselkammaren i Solna.
Kioskhandelns företrädare hävdar alla att arbete inom denna gren av
handeln inte är lämpligt för handikappade. Sveriges kioskägares riksför
bund gör gällande att medicinska skäl stöder denna uppfattning. Den stäm
mer också överens med det praktiska livets erfarenheter och bestyrks i hög
grad av den alltmer restriktiva inställning som länsarbetsnämnder och såväl
statliga som kommunala arbetsvårdsorgan intar vid bedömningen av dessa
frågor. Det är enligt förbundets mening skäl att jämställa kioskhandel med
annan detaljhandel i fråga om arbetsplatsens lämplighet för handikappade.
Motsvarande bedömning har GAKI, som pekar på att sjunkande marginaler
och höga lönekostnader medför rationaliseringar och stora krav på persona
len, som får ett hårt och tungt arbete. Det föreligger stor okunnighet be
träffande dagens gatuköks- och kioskhandel, säger förbundet. Inte heller
AB Svenska pressbyrån anser att den traditionsbundna uppfattningen om
kiosken som en speciellt lämplig arbetsplats för handikappade är realistisk.
Man kan snarare säga att kiosktjänsten kräver större mångsidighet än
arbete inom annan detaljhandel, eftersom kioskens personalstyrka är be
gränsad, vilket försvårar specialisering på enklare arbetsuppgifter.
5.5 Förutsättningar för kommunal affärsverksamhet
Förslaget i promemorian att en första förutsättning för kommunal affärs
verksamhet för att bereda sysselsättning för handikappade skall vara att
det föreligger ett konstaterat behov av kommunalt engage-
m a n g föranledar endast i något fall erinringar från remissinstansernas
sida. En kompetensutvidgning som den föreslagna innebär enligt kammar
kollegiet en avvikelse från de allmänna reglerna om den kommunala kom
petensen och bör därför som har föreslagits få en restriktiv utformning.
Även länsstyrelsen i Stockholms län och flera kommunala organ förordar
de föreslagna begränsningarna och utredningen rörande den skyddade syssel
sättningen anser det riktigt att rätten att driva affärsverksamhet bör bli be
roende av att det verkligen finns behov att kommunen engagerar sig i verk
samheten. Vid bedömningen härav synes det utredningen nödvändigt med ett
nära samarbete mellan kommunerna och det statliga arbetsvårdsorganet.
Svenska landstingsförbundet menar att denna begränsning bör komma till
klart uttryck. Förbundet finner det angeläget att den vidgade kompetensen
inte skall kunna utnyttjas som täckmantel för kommunal näringsverksam
het som kommunen finner lämplig från andra synpunkter. Samma inställ-
ning har AB Svenska pressbyrån. För den händelse kompetensutvidgningen
genomförs bör förutsättningen vara att det klart ådagaläggs att handikap
pade inte kan beredas sysselsättning i existerande enskild, kommunal eller
statlig verksamhet i kommunen. Dessutom förordar pressbyrån tillämp
ningsföreskrifter av innebörd att kommunen förutsättningslöst skall ha
Kiingl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
prövat möjligheterna till sysselsättning av handikappade i olika närings grenar.
Sveriges livsmedelshandlareförbund framhåller svårigheten att bedöma det allmänna behovet av kommunalt engagemang. Vidare kan det bli svårt att bedöma och övervaka att verksamheten anordnas för handikappade och inte bara används som täckmantel för vinstgivande rörelse. Liknande syn punkter anlägger GA Kl.
De begrepp som används i detta sammanhang är i viss mån oklara till sin natur, påpekar kommunalrättskommittén. Kommittén förutsätter att be greppet affärsverksamhet här omfattar kommersiell eller industriell verk samhet i allmänhet. Vad som förstås med handikappade är i hög grad en värderingsfråga. Genom att den föreslagna kommunala verksamheten har knutits an till den offentliga arbetsförmedlingen ges emellertid tillräckliga garantier för att kompetensutvidgningen inte tas till intäkt för kommunala åtgärder som är främmande för utvidgningens huvudsakliga syfte. Statens handikappråd inräknar i begreppet handikappad arbetskraft sådan arbets kraft som inte utan speciella samhällsåtgärder kan beredas arbete. Enligt sammanläggningsdelegerade i Linköping är det viktigt att man från den offentliga arbetsförmedlingens sida beaktar de socialt handikappades syssel- sättningsbehov.
Kravet att verksamheten skall anordnas så att den blir särskilt läm pad för sysselsättning av handikappade godtas allmänt av remissinstanserna. Detta krav bör komma till klart uttryck, säger Svenska landstingsförbundet. Redan vid planering och utformning av kiosker och andra affärslokaler där personer med handikapp skall arbeta måste hänsyn tas till de särskilda behov som handikappet medför, understryker AMS.
I detta sammanhang uttalar socialnämnden i Kiruna farhågor för att direkta kostnadsmässiga aspekter kan verka hindrande på kommunerna att öka sysselsättningsgraden genom startande av kapital- och kostnadskrä vande affärsverksamhet. Socialnämnden i Älvsbgns köping menar för sin del att kostnaderna för de speciella anordningar som behöver vidtas för att tillgodose behovet av god arbetsmiljö för handikappade personer på olika arbetsplatser bör i sin helhet bestridas med statsmedel.
Enligt länsstyrelsen i Stockholms län bör överskott som eventuellt upp står från den kommunala affärsverksamheten för sysselsättning av handi kappade nyttjas eller fonderas för ändamålet att bereda partiellt arbetsföra lämplig sysselsättning.
Ingen remissinstans har invändningar mot förslaget att anställning i kom munal affärsverksamhet i syfte att bereda handikappade sysselsättning skall ske efter anvisning av den offentliga arbetsförmed lingen eller efter dennas medgivande av kommunens socialvårdsorgan.
AMS framhåller att en noggrann prövning även i det senare fallet bör ske av andra alternativ som kan vara bättre ägnade att lösa sysselsättningsfrågan.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
29
30
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Några kommunala organ förordar dock att kommunernas socialvårds-
organ får större inflytande över platsanvisningen. Sålunda anser drätsel
kammaren i Trelleborg att den offentliga arbetsförmedlingen alltid bör sam
råda med ortens socialvårdsorgan innan anvisning till anställning sker.
Stadskollegiet i Göteborg förutsätter att den nya lagstiftningen inte kommer
att innebära att socialförvaltningen förlorar möjlighet att utan administrativ
omgång hänvisa betingat arbetsföra till verksamheten.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
31
6. Departementschefen
6.1. Allmänna ställningstaganden
Samhället har under senare år kraftigt ökat sina insatser för rehabili tering av människor som är handikappade i olika avseenden. Målet för dessa insatser är att de handikappade i möjligaste mån skall — oberoende av sitt handikapp -— som andra kunna delta i arbetslivet och välja sin plats där efter intresse och lämplighet. Inte minst viktigt är att de genom anställning på den öppna arbetsmarknaden kan få samma ekonomiska utbyte som andra av sina arbetsinsatser. Erfarenheterna visar att detta sista led i rehabiliteringsprocessen, arbetsplaceringen, är det största problemet.
Kommunerna har förstahandsansvaret för handikappvården. Den kom munala kompetensen omfattar sålunda åtgärder som behövs för rehabili tering av de handikappade inom kommunen. Viss oklarhet har rått om hur långt kompetensen sträcker sig. Genom avgöranden av regeringsrätten får emellertid numera anses klarlagt att kommun inte får driva egen affärs verksamhet i syfte att ge arbetsanställning åt handikappade personer i kommunen. Frågan att vidga den kommunala kompetensen i detta avseende har på riksdagens begäran utretts inom inrikesdepartementet. I en departe mentspromemoria föreslås att kommun får befogenhet att under vissa för utsättningar driva affärsverksamhet i det syfte jag nyss angav. Promemorian har remissbehandlats.
En generell översyn av regleringen av den kommunala kompetensen görs f. n. av kommunalrättskommittén. Kommittén har i sitt remissyttrande för klarat sig inte ha någon erinran mot att den här aktuella kompetensfrågan löses separat. Enligt kommitténs bedömning passar det framlagda förslaget in i det regelsystem som kommittén har tänkt sig för kommunal affärs verksamhet i allmänhet. Med hänsyn till detta uttalande anser jag att kom mitténs pågående utredningsarbete inte bör hindra att den i promemorian behandlade kompetensfrågan prövas redan nu. Härför talar också det för hållandet att flera kommuner redan är engagerade i affärsverksamhet i syfte att bereda arbetsanställning åt handikappade. Däremot är jag inte beredd att tillmötesgå de remissinstanser som menar att motsvarande prövning nu hör ske också i fråga om landstingskommuns kompetens. Den prövningen bör enligt min mening anstå till dess frågan om den kommunala kompeten sen i hela dess vidd övervägs på grundval av kommunalrättskommitténs kommande förslag.
Både den offentliga arbetsförmedlingen och kommunernas socialvårds- organ gör stora ansträngningar att bereda arbete åt handikappade. De handi kappade som är villiga och lämpliga att driva egen rörelse kan få närings-
32
hjälp. Ofta utgår även kommunalt stöd i sådana fall. Men för huvuddelen
av de handikappade är naturligtvis anställning den lämpligaste arbetsfor
men, en uppfattning som delas av praktiskt taget alla remissinstanserna.
Det största hindret för handikappade att få arbetsanställning är att arbets
platserna och arbetsförhållandena i övrigt i regel måste anpassas till de
handikappades förutsättningar. Samhällsstöd för sådan anpassning utgår
i form av statsbidrag för anordnande av halvskyddad sysselsättning och för
särskilda anordningar för handikappade på öppna arbetsplatser. Härutöver
har AMS träffat överenskommelser med enskilda företagare om samarbete
mellan företagarna och den offentliga arbetsförmedlingen för att underlätta
anställning hos företagen av handikappade. Dessa olika åtgärder ger utan
tvekan värdefulla resultat. Särskilt är jag angelägen att understryka den
stora betydelse, inte minst på längre sikt, som jag tillmäter det intresse
företagen visar att aktivt medverka i ansträngningarna att föra ut de handi
kappade i ett normalt arbetsliv.
Vid remissbehandlingen har emellertid allmänt omvittnats att det behövs
ytterligare åtgärder för att handikappade skall kunna få arbetsanställning
på den öppna arbetsmarknaden i tillräcklig omfattning. Jag vill för egen del
betona de uttalanden som har gjorts av bl. a. socialstyrelsen och som går ut
på att det är väsentligt att skapa ett differentierat utbud av arbetstillfällen
för handikappade. Från denna synpunkt är det uppenbart att större insatser
måste göras för att öka de handikappades sysselsättningsmöjligheter. Som
flertalet remissinstanser bekräftar är det emellertid tydligt att arbetstill
fällena på den öppna arbetsmarknaden är för få även bortsett från berät
tigade krav på yrkesvalsmöjligheter.
Det är mot denna bakgrund nödvändigt att alla möjligheter att bereda
arbetsanställning åt handikappade tas till vara inom både den offentliga
och den privata sektorn. Som anförs i promemorian och bestyrks av de allra
flesta remissinstanserna är det berättigat att anta att ett växande behov av
arbetstillfällen för handikappade ändå inte blir täckt, i varje fall inte
överallt. Jag delar uppfattningen i promemorian att det mot denna bakgrund
är önskvärt att kommunerna får befogenhet att genom egna åtgärder skapa
arbetstillfällen för handikappade.
Företrädare för handeln har vid remissbehandlingen gjort gällande att
kommunal affärsverksamhet utgör ett hot mot näringsfriheten. NO har också
ansett vissa risker från näringsfrihetssynpunkter vara förbundna med den
föreslagna kompetensutvidgningen. Det kan finnas anledning för kommu
nerna att vid engagemang av olika slag i affärsverksamhet uppmärksamma
dylika aspekter. Kommunernas verksamhet är å andra sidan föremål för
vidsträckt offentlig insyn. Man kan förmoda att näringsidkare och deras
organisationer följer kommunernas handlande i dessa sammanhang. I likhet
med NO anser jag därför att riskerna från näringsfrihetssynpunkter med
den föreslagna kompetensvidgningen inte är sådana att förslaget bör av-
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
33
visas av detta skäl.
På grund av de överväganden jag nu har redovisat föreslår jag i likhet med en stor majoritet bland remissinstanserna att kommunerna får be fogenhet att driva affärsrörelse för att bereda arbetsanställning åt handi kappade inom kommunen. I enlighet med promemorieförslaget och en all män remissopinion förordar jag att befogenheten inte begränsas till visst slags affärsverksamhet. Befogenheten bör emellertid bero av vissa förutsätt ningar som hänför sig till behovet av kommunala insatser i dessa former, verksamhetens anordnande och förmedlingen av arbetsanställningar i verk samheten.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
6.2 Behovet av kommunal affärsverksamhet Enligt promemorian skall rätten för kommun att driva affärsverksamhet i här ifrågavarande syfte föreligga bara om sådana handikappade inom kom munen som har nedsatt arbetsförmåga inte i skälig omfattning kan beredas sysselsättning i halvskyddad verksamhet eller på öppna arbetsmarknaden utan det kommunala engagemanget. Remissinstanserna har i allmänhet anslutit sig till denna ståndpunkt. Flera av dem har förordat att denna förutsättning skall komma till klart uttryck i den nya kompetensregleringen. Jag har samma inställning. Kommunal affärsverksamhet bör inte ses som den mest näraliggande möjligheten att hjälpa handikappade till arbetsan ställning. En sådan användning av kompetensutvidgningen skulle vara ägnad att begränsa de handikappades yrkesvalsmöjligheter och alltså i detta av seende försämra i stället för att förbättra deras situation. Affärsrörelse i kommunal regi bör vara en möjlighet att ta till i de fall då erfarenheterna ger vid handen att andra vägar att skaffa handikappade arbetsanställning inte räcker till. Kommunens bedömning härav bör göras efter samråd med den offentliga arbetsförmedlingen, som genom sina arbetsvårdsuppgifter har överblick över situationen för de handikappade inom resp. område. Bedöm ningen bör inte begränsas till frågan om det finns behov av kommunalt en gagemang i affärsverksamhet utan avse också i vilken omfattning behov föreligger. Det kommunala engagemanget bör inte sträcka sig längre än det behov som beräknas föreligga på längre sikt. Jag förordar att också denna begränsning görs av den kommunala kompetensen på detta område. Begreppet affärsverksamhet bör i detta sammanhang tolkas med ledning av motiven till gällande huvudregel för den kommunala kompetensen (prop. 1948: 140, KU 24, rskr 270). Vad som skall förstås med begreppet handikap pad diskuteras i några remissyttranden. För egen del vill jag i denna fråga anknyta till uttalandena i prop. 1966: 52 angående riktlinjer för arbetsmark nadspolitiken, m. m. Där sägs, utan att någon definition ges, att man inom arbetsvärden har tolkat begreppet handikappad vidsträckt. Jag finner inte skäl att här ge begreppet annan innebörd än det har inom arbetsvärden. Det
34
samarbete som jag har förutsatt äga rum mellan arbetsvärden inom den
offentliga arbetsförmedlingen och kommunerna i frågor om kommunal
affärsverksamhet för sysselsättning av handikappade bör leda till att be
greppet får samma tolkning hos kommunerna som inom arbetsvärden.
Också för bedömningen av vilket slags verksamhet som bör komma i frå
ga är det lämpligt att kommunen gör sig underrättad om den offentliga
arbetsförmedlingens synpunkter. Valet av verksamhetsområde är givetvis
av stor betydelse, om verksamheten skall kunna fylla det syfte som den skall
tjäna. Det finns här skäl att hänvisa till uttalanden såväl i promemorian
som under remissbehandlingen att kioskrörelse inte, som man hittills i all
mänhet synes ha ansett, obetingat erbjuder lämplig sysselsättning för handi
kappade. Enligt min mening bör valet av verksamhetsområde diskuteras
efter en konkret bedömning av möjligheterna och lämpligheten att bereda
handikappade anställning där. Härvid vill jag anknyta till ett uttalande
som görs i promemorian och som har betonats av många remissinstanser,
nämligen att kompetensutvidgningen inte får utnyttjas för kommunal nä
ringsverksamhet som kommunen anser lämplig från andra synpunkter än de
här aktuella.
6.3 Särskilda anordningar
Eftersom den föreslagna kompetensutvidgningen är avsedd att ge kom
mun möjlighet att fullfölja arbetsvårdande uppgifter är det befogat att
kommunen som föreslås i promemorian vidtar sådana anordningar i verk
samheten som kan behövas för att arbetet där verkligen skall kunna utföras
av handikappade i väsentlig utsträckning. Detta krav har inte mött några
invändningar vid remissbehandlingen. Vilka anordningar som kan komma
i fråga måste avgöras från fall till fall, bl. a. med hänsyn till vilka kategorier
handikappade som verksamheten främst kan anses lämpad för. Som AMS
framhåller bör dessa frågor beaktas redan vid planering och utformning av
lokaler där personer med handikapp skall arbeta.
För att man redan vid kommunens beslut att börja eller på annat sätt
engagera sig i affärsverksamhet med stöd av den nya kompetensregleringen
skall kunna bedöma beslutets laglighet bör de handlingar som ligger till
grund för beslutet ge upplysning i de avseenden jag har berört i det före
gående.
I detta sammanhang vill jag ta upp ett par frågor som har väckts vid
remissbehandlingen. I ett remissyttrande rekommenderas att eventuellt
överskott på den kommunala affärsverksamheten nyttjas eller fonderas för
ändamålet att bereda partiellt arbetsföra lämplig sysselsättning. Några före
skrifter i detta avseende vill jag för min del inte förorda. Men jag anser det
ligga i linje med en kommunal affärsverksamhet i förevarande syfte att
verksamheten själv i första hand står för kostnaderna att göra den särskilt
anpassad till de handikappades förutsättningar. Att denna anpassning som.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
35
antyds i ett remissyttrande skulle bekostas av statsmedel bör alltså inte bli aktuellt annat än i rena undantagsfall. Jag vill erinra om att statsbidrag till halvskyddad sysselsättning avser att utgöra kompensation för merkostnader i verksamhet som normalt antingen avser att ge vinst eller drivs efter själv kostnadsprinciper. Det är främmande för tanken bakom den nu föreslagna kompetensutvidgningen att kommun skulle få ersättning av statsmedel för särskilda anordningar för att göra verksamheten handiltappanpassad och själv få vinst av verksamheten.
6.4 Anvisning av den offentliga arbetsförmedlingen Som föreslås i promemorian och tillstyrks av det stora flertalet remiss instanser är det naturligt att alla arbetsplatserna i kommunal affärsverk samhet för sysselsättning av handikappade står till arbetsvärdens förfogande för placering av handikappade. Jag förordar därför att en ytterligare förut sättning för kommunalt engagemang i affärsverksamhet skall vara att alla anställningar i verksamheten skall ske efter anvisning av den offentliga ar betsförmedlingen. För speciella fall bör dock som anförs i promemorian den offentliga arbetsförmedlingen kunna medge att platser ställs till för fogande för anvisning direkt av kommunens socialvårdsorgan under förut sättningar som den offentliga förmedlingen anger. Härigenom tillgodoses önskemål från kommunalt håll som har förts fram vid remissbehandlingen. Vare sig anvisning sker av det ena eller andra organet bör, i enlighet med vad AMS anför i sitt remissyttrande, noggrann prövning ske av andra an- ställningsalternativ som kan vara bättre ägnade att lösa de handikappades sysselsättningsfråga.
6.5 Upprättat författningsförslag I enlighet med det anförda har inom inrikesdepartementet upprättats förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade. Lagförslaget bygger på det förhållandet att kommun redan har befogen heter i fråga om handikappvård och sysselsättning av handikappade, bl. a. i skyddad verksamhet. Vad det nu är fråga om är att ge kommun befogenhet att därutöver driva affärsverksamhet för att skapa arbetstillfällen för handi kappade på den öppna arbetsmarknaden och med marknadsmässigt be stämda löner. Enligt förslaget skall kommunen i detta syfte få driva affärsverksamhet i den mån handikappade inom kommunen inte i tillräcklig omfattning kan beredas lämpliga arbetsanställningar på annat sätt. Denna bestämmelse innebär dels att kommunal affärsverksamhet för att ge arbete åt handikap pade får komma i fråga först när det visar sig att arbetsplaceringar på den öppna arbetsmarknaden i övrigt inte kan komma till stånd i tillräcklig om fattning, dels att den kommunala affärsverksamheten inte får bli mer om
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
36
fattande än som behövs för att täcka behovet av arbetsanställningar för
handikappade. Härvid bör emellertid beaktas att alla arbetsuppgifter i verk
samheten regelmässigt inte kan utföras av handikappade.
Som förutsättning för den kommunala affärsverksamhet varom här är
fråga anges vidare i lagförslaget i enlighet med vad jag har förordat, att
verksamheten skall vara anordnad så att den är särskilt lämpad för syssel
sättning av handikappade och att anställningar i verksamheten skall ske
efter anvisning av den offentliga arbetsförmedlingen eller efter dennas med
givande av kommunens socialvårdsorgan. Som framhålls i promemorian
bör man kunna utläsa ur reglemente för det kommunala organ som avses
skola bedriva verksamheten eller av bolagsordning eller motsvarande urkund
för kommunalt bolag eller annat särskilt rättssubjekt, huruvida dessa förut
sättningar föreligger eller ej. Med hänsyn till den offentliga kontrollen av
kommunens handlande är det nödvändigt att de handlingar som ger besked
i dessa avseenden är offentliga. Eftersom förutsättningarna ingår i avgräns-
ningen av den kommunala kompetensen är kommunen skyldig att konsta
tera att förutsättningarna verkligen är för handen, innan kommunen beslu
tar att engagera sig i affärsverksamheten.
Den nya lagen föreslås träda i kraft dagen efter det den har kommit ut från
trycket.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
37
7. Hemställan
Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj :t genom proposition föreslår riksdagen att antaga förslaget till lag om vissa kom munala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade.
Med bifall till vad föredraganden sålunda med instäm mande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall avlåtas pro position av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.
Ur protokollet:
Britta Gyllensten
38
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
Bilaga
Promemorians förslag
till
Lag
om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade
Härigenom förordnas som följer.
Kommun får i den omfattning det behövs driva affärsverksamhet i syfte
att bereda sysselsättning åt handikappade inom kommunen under förutsätt
ning att
1. verksamheten anordnas så att den är särskilt lämpad för sysselsättning
av handikappade,
2. anställning i verksamheten sker efter anvisning av den offentliga ar
betsförmedlingen eller efter dennas medgivande av kommunens socialvårds-
organ.
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.
Kungl. Maj:ts proposition nr 153 år 1970
39
Innehåll
s.
Propositionen ........................................................................................................... 1 Propositionens huvudsakliga innehåll................................................................ 1 Förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om syssel
sättning för handikappade................................................................................. 2
Utdrag av statsrådsprotokollet den 9 oktober 1970 .................................... 3
1. Inledning ............................................................................................................ 3
2. Kommuns kompetens i fråga om handikappvården................................ 5 2.1 Gällande rätt ........................................................................................... 5 2.2 Frågans tidigare behandling.................................................................. 8
3. Nuvarande åtgärder för att bereda handikappade sysselsättning .... 12 3.1 Åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken ........................................ 12 3.2 Sysselsättningen av handikappade i affärsrörelse ....................... 15 3.3 Lämpligheten att sysselsätta handikappade i kioskrörelse........... 16
4. Promemorian .................................................................................................... 18
5. Remissyttrandena ........................................................................................... 22 5.1 Remissinstansernas allmänna inställning......................................... 22 5.2 Behov av ytterligare arbetstillfällen för handikappade................ 22 5.3 Behov av kommunal affärsverksamhet för att bereda handikap
pade arbete ........................................................................................... 23
5.4 Lämpligt slag av affärsverksamhet..................................................... 27 5.5 Förutsättningar för kommunal affärsverksamhet............................ 28
6. Departementschefen ....................................................................................... 31 6.1 Allmänna ställningstaganden .............................................................. 31 6.2 Behovet av kommunal affärsverksamhet ........................................ 33 6.3 Särskilda anordningar .......................................................................... 34 6.4 Anvisning av den offentliga arbetsförmedlingen............................ 35 6.5 Upprättat författningsförslag .............................................................. 35
7. Hemställan ........................................................................................................ 37 Bilaga: Promemorians förslag till lag om vissa kommunala befogenheter i fråga om sysselsättning för handikappade............................................. 38