Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i byggnadslagen (1947:385) och i bygg- nadsstadgan (1959z612). Ändringarna innebär bl.a. att tätbebyggelse av mindre omfattning skall kunna lämplighetsprövas i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. Det principiella krav på detaljplan för tät- bebyggelse som f.n. gäller föreslås således upphävt för dessa fall. [ pro- positionen föreslås dessutom ändring i reglerna om kommuns ansvar för Förlust på statliga bostadslån för småhus.

De föreslagna ändringarna skall ses mot bakgrund av dels uttalanden i regeringsförklaringen den 8 oktober l976 om enklare regler för viss bc- byggelse. dels riksdagens beslut (rskr l975/76:20]) att som sin mening ge regeringen till känna att redan gjorda överväganden i planeringsfrågor bör knytas som motiv till ändringar i byggnadslagstiftningen m.m.

De föreslagna ändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1977.

• Sida 2
•  Original

Prop. 1976/77:122

1. Förslag till Lag om ändring i byggnadslagen (1947z385)

Härigenom föreskrives att 5 & byggnadslagen (19471385)l skall ha nedan

angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Markens ägare är med avseende å dess användning för olika slag av be- byggelse underkastad de inskränkningar som stadgas i denna lag eller med stöd av lagen.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsättes, att den prö- vats från allmän synpunkt lämpad - för ändamålet. Sådan prövning sker vid Planläggning enligt denna lag. I fråga om annan bebyggelse än tät— bebyggelse må prövningen även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsättes, att den prö- vats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid planläggning enligt denna lag. I fråga om annan bebyggelse än tät- bebyggelse och benä/fande tätbe- byggelse av mindre omfattning må prövningen även ske i samband med prövning av ansökan om byggnads- lov.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1977. Äldre bestämmelser skall dock

tillämpas

i. vid prövning av besvär i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som har avgjorts av byggnadsnämnden före ikraftträdandet och

2. i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som prövas av länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjons hos länsstyrelsen före ikraftträdandet.

lLagen omtryckt 1972:775.

• Sida 3
•  Original

Prop. l976/77:122 3

2. Förslag till Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959z612)

Härigenom föreskrives att 56 å 1 mom. byggnadsstadgan (19592612)l skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

56%" 1 mom.2

Vid prövning av ansökan om byggnadslov skall byggnadsnämnden tillse, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen ( 1947z385), väglagen (197lz948), lagen (1939:608) om enskilda vägar, naturvårdslagen (1964z822), mil jöskyddslagen (1969:387). arbetarskyddslagen (1949: 1 ), bostadssanerings- lagen (1973z531 ), lagen (1976:296) om kriskoppling m. m., denna stadga eller med stöd av nämnda författningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnadslagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna utfartsväg eller avlopp från tomten, må byggnadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eller nöjaktig säkerhet ställts.

Byggnadslov för byggnadsföretag som avses i 55? 4 mom. får beviljas endast om utlåtande föreligger från yrkesinspektionen och av detta framgår att skyddsombud. skyddskommitté eller organisation som företräder arbets- tagarna fått tillfälle att yttra sig över byggnadsföretagct. Vad nu sagts gäller dock icke om det ej är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen är avsedd.

Har i utlåtande från yrkesinspektionen angivits att erforderlig prövning ej kunnat ske i arbetarskyddshänseende, skall i beslut om byggnadslov erin- ras om skyldigheten att göra anmälan enligt 8aä andra stycket arbetar- skyddslagen.

lnom område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, må lov ej givas till nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse, i vidare mån än för tillgodoseende av jordbrukets. fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.

*Stadgan omtryckt 1972:776. 2Senaste lydelse 197611047.

lnom område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, må lov ej givas till nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse. Vad nu sagts gäller dock ej när fråga är om

]. nybyggnad för tillgodoseende av jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov eller

2. tätbebyggelse av mindre omfatt- ning som avses i 5 _j" andra stycket byggnadslagen ( 1 94 7 385 ).

• Sida 4
•  Original

Prop. 1976/77:122 4

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1977. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas

1. vid prövning av besvär i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som har avgjorts av byggnadsnämnden före ikraftträdandet och

2. i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag-som prövas av länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen före ikraftträdandet.

• Sida 5
•  Original

Prop. 1976/77:122 5

Utdrag BOSTADSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1 977-03- 10

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman, Ahlmark, Romanus, Turesson, Gustavsson, Mogård, Olsson, Dahlgren, Ås- ling, Söder, Troedsson, Mundebo, Krönmark, Ullsten, Burenstam Linder, Wikström, Johansson, Friggebo

Föredragande: statsrådet Olsson

Proposition om ändring i byggnadslagen (1947:385) m. m.

Prop. 1976/77:122 7

som är lämpade och behövliga för friluftsliv såvitt möjligt skall bevaras.

Det bör observeras att lämplighetsprövningen kan innefatta också andra omständigheter än dem som anges i 2935; första stycket ]) BS. 1 38 och 39 äg" BS finns sålunda föreskrifter om byggnads anpassning till landskaps- bilden och om hänsyn till bl. a. kulturhistoriskt intressant bebyggelse. Hän- syn måste enligt 565 1 mom. BS också tas till bestämmelser i annan lag- stiftning,exempelvis naturvårdslagen(l964:822, omtryckt 1974: 1025, ändrad senast 1975:196) (NVLJ-

I fråga om bl. a. jordbrukets byggnader gällerii viss utsträckning särskilda bestämmelser. Ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller därmed jämförlig näring utanför område med fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan omfattas sålunda inte av bestämmelserna om byggnadslov (35% BS). Även bostadsbyggnader för dessa näringar är i viss mån särbe- handlade. Som har framgått av det förut anförda är de undantagna från det för tätbebyggelse gällande kravet på detaljplan. Däremot finns det ingen särreglering av dessa bostadsbyggnader när det gäller lokaliseringsprövning- en. Kraven i 5 & andra stycket BL och 2955" första stycket 1) BS måste alltså uppfyllas.

Prövningen av glesbebyggelsens lokalisering ingår således som ett led i byggnadslovsprövningen. Enligt SS.—$ 1 mom. BS skall till ansökan om byggnadslov för nybyggnad fogas situationsplan över tomten samt ritningar rörande företaget med behövlig beskrivning. Situationsplanen skall ange den tillämnade byggnadens läge på tomten. Enligt 3 mom. samma paragraf kan byggnadsnämnden, om den finner det lämpligt, medge att ritningar och beskrivningar ges in i mån av arbetets fongång. Nämnden får i fråga om arbete av mindre omfattning också medge befrielse från skyldigheten att ge in ritning.

Av vad jag nu har sagt framgår att, när det gäller glesbebyggelse, bygg- nadslov kan vägras därför att platsen för den tillämnade byggnaden inte kan anses lämplig från allmän synpunkt. För att den som ansöker om bygg- nadslov i sådant fall inte skall drabbas av onyttiga projekteringskostnader föreskrivs i 5555 3 mom. andra stycket BS, att byggnadsnämnden vid till- lämpning av 29.5 första stycket 1) BS kan vägra byggnadslov utan tillgång till ritningar rörande företaget. För bedömningen av frågan om en viss bygg- nad får en från allmän synpunkt lämplig belägenhet är det i allmänhet till- räckligt att sökanden ger in situationsplan och en enkel beskrivning av den tillämnade byggnaden, Bedömer nämnden att lokaliseringen är lämplig, skall nämnden förelägga sökanden att ge in de ytterligare handlingar som behövs för ett slutligt ställningstagande till ansökningen.

• Sida 8
•  Original

Prop. 1976/77:122 8

3. Föredraganden 3.1 Inledning

Frågan hur man skall åstadkomma en önskvärd bebyggelseutveckling på landsbygden och i övrigt i glest bebyggda områden av landet har på senare tid tilldragit sig en allt större uppmärksamhet. Frågan har vid flera tillfällen tagits upp i riksdagen. Uttalandena i regeringsförklaringen om att bebyggelse i glesbygder och i mindre tätorter skall underlättas och om enklare regler för glesbebyggelse skall ses som en ytterligare markering av frågans betydelse.

Av särskild vikt i debatten om bebyggelseutvecklingen i de nu avsedda områdena blir av naturliga skäl den skillnad i olika hänseenden som i bygg- nadslagen (BL) och byggnadsstadgan (BS) görs mellan tät- resp. glesbebyg- gelse. Med tätbebyggelse avses enligt 6 s' BL sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov. Vid prövning om tätbebyggelse föreligger skall hänsyn tas även till bebyggelse som är att vänta. Annan bebyggelse kallas glesbebyggelse.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid plan- läggning enligt BL men får i fråga om glesbebyggelse även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov (5 ;" BL). Enligt föreskrift i 56ä 1 mom. BS får inom område som inte ingår i detaljplan byggnadslov inte beviljas för nybyggnad som innefattar tätbebyggelse i vidare mån än för jordbrukets. fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov. Om sär- skilda skäl föreligger, kan dock enligt en regel i 67; 1 mom. BS undantag medges från detta s.k. allmänna tätbebyggelseförbud.

Det är framför allt frågor som rör bebyggelsen utanför område med de- taljplan som har blivit uppmärksammade under de senaste åren. Till stor del hänger detta samman med den omfattande kommunala planering som blev följden av riksdagens beslut med anledning av prop. 1972:111 om hus- hållningen med mark och vatten. Genom de lagändringar som då beslöts gjordes glesbebyggelsen beroende av en allmän lämplighetsprövning. Det förutsattes därvid att det i vissa angivna situationer skulle finnas möjligheter att medge dispens från detaljplanekravet för tätbebyggelse. Detta skulle kun- na ske med stöd av antagen översiktsplan eller annat översiktligt bedöm- ningsunderlag. Bl. a. till följd av statsmakternas beslut i fråga om den fysiska riksplaneringen pågår i praktiskt taget alla landets kommuner ett arbete med kommunöversiktcr som skall ge vägledning i markanvändningsfrågor. Kommunöversikterna innehåller bl.a. riktlinjer för tillämpningen av de- taljplanekravet och för prövningen av tillkommande bebyggelse utanför de- taljplan.

Enligt beslut av riksdagen (CU 1975/76:1, rskr 1975/76:45) skall kom- munerna som ett led i den fysiska riksplaneringen senast den 31 mars 1977

• Sida 9
•  Original

Prop. 1976/77:122 9

till länsstyrelserna redovisa resultatet av sitt arbete under planeringsskedet. Dessa redovisningar torde i stor utsträckning komma att innefatta kom- munöversikter, som kommunfullmäktige har tagit ställning till. Att över- siktsplaneringen på detta sätt nu blir föremål för politiska ställningstaganden ger goda förutsättningar för att åstadkomma en förenkling i fråga om pröv- ningen av bebyggelse i glesbygder och i mindre tätorter. Som kommer att närmare utvecklas i det följande bygger den reform som jag nu avser att föreslå i stor utsträckning på det arbete med översiktlig planering som har bedrivits i kommunerna.

Sedan jag har behandlat denna reform, kommer jag avslutningsvis att ta upp frågan om kommuns ansvar för förlust på statliga bostadslån för småhus, en fråga som närmast berör småhusbebyggelse ] glesbygder och i mindre tätorter.

3.2. Allmänna utgångspunkter för en reform

För att få utgångspunkter för en lagreform med omedelbara effekter är det enligt min mening ändamålsenligt att föra in resonemanget på gräns- dragningen mellan begreppen tät- och glesbebyggelse och att närmare ana- lysera olika slag av tätbebyggelse.

Det har ofta påtalats i den allmänna debatten att tillämpningen av lagens tätbebyggelsebegrepp i vissa situationer ter sig svårförståelig för den som inte är väl insatt i praxis och olika lagförarbeten. Vad som främst brukar väcka förvåning hos den byggande allmänheten är att redan några få hus på rena landsbygden kan utgöra tätbebyggelse enligt BL. Begreppet tätbe- byggelse har alltså fått en så vidsträckt innebörd att det många gånger in- nefattar även bebyggelse som enligt vanligt språkbruk knappast kan be- tecknas som tät. Om en tätbebyggelsesituation råder, krävs i princip de- taljplan för tillkommande bebyggelse. Från centralt håll har lämnats an- visningar, som går ut på en mer generös dispensgivning i vissa av de här avsedda fallen, om en antagen översiktsplan eller annat underlag, såsom kommunöversikt eller motsvarande, ger tillräckligt underlag för bedöm- ningen. Dessa anvisningar har ännu inte fått tillräcklig genomslagskraft över- allt. Till stor del beror detta på att den översiktliga planeringen inom kom- munerna hittills inte har haft den fasthet som är nödvändig för bedömning av enskilda ärenden. Översiktsplanerna har inte heller på alla håll varit po- litiskt förankrade genom beslut av fullmäktige.

Dessa omständigheter har ibland lett till att kravet på detaljplan har åbe- ropats som skäl för att vägra bebyggelse även av ganska begränsad om- fattning. Krav på detaljplan för uppförande av enstaka byggnader eller en mindre husgrupp inom områden där det kan antas att bebyggelseutveck- lingen endast blir blygsam och där det inte föreligger några konkurrerande markanvändningsanspråk kan många gånger med fog uppfattas som be- tungande, kostsamt och onödigt.

• Sida 10
•  Original

Prop. 1976/77:122 10

Huvuddelen av den svenska landsbygden är inte utsatt för något påtagligt exploateringstryck när det gäller bebyggelse. Lagregler och planeringsåtgärder måste utgå från detta faktum. Samtidigt måste det slås fast att den princip, som innebär att allt byggande skall föregås av planmässiga överväganden, inte skall rubbas. Vad som måste belysas är emellertid formerna för dessa planmässiga överväganden.

Det står enligt min mening helt klart att de allmänna förutsättningarna för bebyggelse av nyss angivet slag numera i många fall kan klarläggas genom kommunöversikter eller områdesplaner som har handlagts enligt reglerna i BS om antagen generalplan och att den närmare lokaliseringen kan bedömas på grundval av enkla utredningar.

Mot denna bakgrund och särskilt med hänsyn till att den översiktliga planeringen nu har fått en starkare ställning i kommunerna finner jag det angeläget att åstadkomma en lösning, som principiellt medger att detalj- planekravet kan efterges i fråga om bebyggelse av viss begränsad omfattning. För den prövning som då måste göras bör ledning kunna hämtas från de uttalanden som statsmakterna tidigare har gjort och för vilka en samlad redogörelse finns i bilaga till protokollet i detta ärende.

3.3. Reformens innebörd i stort

När det gäller att bestämma räckvidden av en reform med den inriktning som jag nu har angett anser jag det lämpligt att utgå från de uttalanden som bl. a. riksdagen har gjort om att det — allt eftersom den översiktliga planeringen fortskrider — bör vara möjligt att genom dispens från tätbe- byggelseförbudet tillåta uppförande i anslutning till befmtlig jordbruksbe- byggelse av enstaka ytterligare byggnad för permanent bostadsbehov eller av fritidshus i begränsad omfattning. Det har därvid framhållits att ett särskilt skäl för diSpens kan vara just att byggnadsföretaget har Stöd i antagen kom- munöversikt eller översiktsplan.

Enligt min mening utgör kompletteringar av den typ som nyss har angetts en normal form av byggande som är angelägen från enskild synpunkt och som ofta inte bör möta hinder av hänsyn till de allmänna intressena. Att befmtlig bebyggelse på detta sätt utökas i blygsam omfattning utan detaljplan kan exempelvis skapa förutsättningar för att flera familjemedlemmar kan förenas i en sammanhållen gårdsbebyggelse. Detta kan i sin tur underlätta generationsväxlingen inom de 5. k. familjejordbruken och förenkla skötseln och övervakningen av andra familjeföretag på landsbygden. En regel som innebär att detaljplanekravet kan släppas beträffande denna typ av bebyggelse skulle medföra att man kan undvika tvist i det enskilda fallet i frågan om en viss byggnad tekniskt sett verkligen är behövlig för driften av ett jordbruk av aktuell typ och om den alltså därmed — i enlighet med 56% 1 mom. BS — är undantagen från detaljplanekravet eller inte. En sådan regel skulle då också öppna möjlighet för lantbrukare att på lämpligt ställe inom jord-

• Sida 11
•  Original

Prop. 1976/77:122 11

bruksfastigheten uppföra och därefter hyra ut ett eller annat fritidshus. [ vissa fall kan ny bebyggelse på jordbruksfastigheter leda till att det senare framställs önskemål om fastighetsbildning. Jag återkommer till den frågan i det följande ( avsnitt 3.10 ).

Från samhällets synpunkt kan de nu avsedda formerna av bebyggelse vara önskvärda av flera skäl. Om bebyggelsen lokaliseras lämpligt kan den skapa förutsättningar för att det serviceunderlag som finns i glesbygden kan behållas. Bebyggelsen kan därmed bidra till bättre betingelser för en levande bygd. Den kan vidare utgöra ett berikande inslag i landskapsbilden och Skapa möjligheter att landskapet hålls öppet.

Även om de nyss berörda uttalandena av bl. a. riksdagen om möjligheterna till dispens från tätbebyggelseförbudet närmast har avsett viss tillkommande bebyggelse på jordbruksfastigheter, kan det enligt min uppfattning inte åbe- ropas något bärande skäl för att låta fastighetens användningssätt vara av- görande för frågan om vilket prövningsunderlag som skall krävas. Även fastighet som är taxerad som annan fastighet måste naturligtvis kunna kom- pletteras i rimlig utsträckning efter ett enkelt prövningsförfarande. Ett vanligt förhållande är t.ex. att naturliga kompletteringsmöjligheter erbjuder sig inom grupper med äldre, inte planlagd bostadsbebyggelse, där heller ingen plan är att vänta. Enstaka sådana ””luckfall” eller "naturliga avrundningar” bör många gånger kunna bedömas utan krav på detaljplan.

Jag vill här peka på att planverket i skrivelsen Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan har gett exempel på begränsad tätbebyggelse, som enligt verkets mening bör kunna medges utan detaljplan, även på mark som inte behöver ingå i jordbruksfastighet, under förutsättning att stöd härför finns i kommunöversikt eller översiktsplan. Följande två situationer anges av planverket:

1. enstaka byggnader i trakter med svag bebyggelseutveckling och där utvecklingen även på sikt bedöms som ringa;

2. mindre. isolerad grupp med fritidshus (3—5 st.), som inte väntas vida- reutvecklas.

Reformen bör alltså öppna möjlighet till ett förenklat prövningsförfarande även på annan fastighet. Nya regler får dock inte utformas så att de kan leda till att det uppstår en omfattande eller på annat sätt olämplig rand- bebyggelse utanför utbyggda planområden eller så att en hel täten successivt kan byggas ut i en viss riktning utan stöd av överväganden i detaljplan.

Beträffande omfattningen av den bebyggelse som bör få komma till stånd utan detaljplan är det inte lämpligt att i lagtexten bestämma något visst antal tillåtna byggnader. I stället bör blivande bestämmelser ges en sådan utformning att beslutande myndigheter, med beaktande av de faktiska om- ständigheterna i varje särskilt fall, får ta ställning till bestämmelsernas till- lämplighet.

Den kommunala översiktsplaneringen kan visserligen ännu inte på alla håll sägas ha kommit så långt att den generellt medger att de nu avsedda

• Sida 12
•  Original

Prop. 1976/77:122 12

bebyggelseformerna kan lämplighetsprövas från alla väsentliga synpunkter. Jag anser emellertid ändå att tiden nu är mogen att genom en lagändring öppna åtminstone en viss valmöjlighet för de beslutande myndigheterna i fråga om det prövningsunderlag som skall krävas. Det bör alltså göras möjligt att antingen upprätthålla detaljplanekravet eller att efterge det när det gäller en viss kategori av tätbebyggelse. Jag återkommer senare till hur denna valmöjlighet bör utnyttjas ( avsnitt 3.6 ).

Sammanfattningsvis innebär reformen att bebyggelse, som bör vara ett både normalt och önskvärt inslag i samhällsutvecklingen, inte längre skall behöva behandlas som dispensfall, dvs. enligt regler som närmast är tänkta för undantagssituationer. I stället skall sådan bebyggelse kunna lämplig- hetsprövas enligt bestämmelser som är avsedda för just dessa bebyggel- seformer.

3.4. Lagteknisk lösning

Jag vill redan nu ta upp frågan om hur det förslag som jag nyss har skisserat bör utformas lagtekniskt. En tänkbar utväg är att justera legal- defrnitionen av tätbebyggelse i 6.5 BL så att den kategori av bebyggelse som skall omfattas av reformen kommer att falla utanför begreppet tät- bebyggelse. Jag är dock inte beredd att nu föreslå en sådan lösning. De grundläggande elementen i definitionen, som har funnits sedan lagens till- komst, bör således tills vidare behållas. Jag är inte heller beredd att nu ta bort det inslag av framåtsyftande bedömning i tätbebyggelsefrågor som infördes genom 1971 års lagändring och som har avhandlats iden redogörelse som finns i bilagan till protokollet i detta ärende.

Jag förordar därför i stället en annan metod som innebär att man behåller den nuvarande innebörden av begreppen tätbebyggelse och glesbebyggelse men genom ett tillägg till 5,5 BL anger att tätbebyggelse av mindre om- fattning inte behöver lämplighetsprövas genom detaljplan utan även får prö- vas i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. En bestämmelse med sådant innehåll bör tas upp i paragrafens andra stycke.

Innebörden av denna bestämmelse blir alltså att lämplighetsprövningen får ske i samma former som gäller beträffande glesbebyggelse, dvs. med stöd av kommunöversikt eller översiktsplan, som har upprättats i samråd med länsstyrelsen och fastighetsbildningsmyndigheten och antagits av kom- munfullmäktige. Jag återkommer i det följande ( avsnitt 3.6 ) till vad som bör iakttas vid lämplighetsprövningen.

Även när det gäller förfarandet vid prövning av ansökningar om bygg- nadslov kan alltså de regler som nu gäller beträffande glesbebyggelse bli tillämpliga i de fall byggnadsföretaget anses innefatta tätbebyggelse av mind- re omfattning. Dessa regler är enligt min mening så utformade att de medger en lokaliseringsprövning i former som inte kan anses särskilt betungande för sökanden. Anledning saknas därför att i detta sammanhang föreslå någon ändring av reglerna för byggnadslovsprövning.

• Sida 13
•  Original

Prop. 1976/77:122 13

Jag vill emellertid något belysa hur grannes intresse skall tillgodoses. l byggnadslagstiftningen finns inget krav på att yttrande från grannar skall inhämtas i ärenden om byggnadslov. Av en bestämmelse i 58ä 1 mom. BS framgår dock indirekt att så kan ske. Där föreskrivs nämligen att sakägare, som av byggnadsnämnden har hörts i ärendet, skall underrättas om beslut angående beviljat byggnadslov. [ sådant beslut skall enligt samma bestäm- melse tas in anmaning till sökanden att underrätta bl. a. grannarna om be- slutet. Granne är behörig att föra talan mot beslut om byggnadslov om han berörs av beslutet.

Om det däremot gäller ett ärende angående undantag från tätbebyggel- seförbudet eller från vissa andra angivna förbud mot nybyggnad skall enligt en uttrycklig bestämmelse i 67% 3 mom. BS granne få tillfälle att yttra sig innan tillstånd ges, om tillståndet kan inverka på hans rätt. Även i sådana ärenden är granne behörig att föra talan mot beslut om tillstånd.

I nuvarande bestämmelser finns det alltså inget krav på att byggnads- nämnden skall inhämta yttrande från granne i ett byggnadslovsärende som gäller glesbebyggelse. Den reglering som nu föreslås för tätbebyggelse av mindre omfattning avses bli identisk med den som f. n. gäller för gles- bebyggelse. Det finns därför inte anledning att ställa krav på att byggnads- nämnden alltid skall inhämta yttrande från granne över ansökan om bygg- nadslov till byggnadsföretag, som innefattar tätbebyggelse av mindre om- fattning. När det gäller ett byggnadsföretag som kan antas inverka på någon grannes rätt, skall dock nämnden givetvis inhämta grannens synpunkter innan ärendet avgörs. Detta behöver inte — lika litet som f.n. i fråga om glesbebyggelse — föreskrivas i lag.

Den föreslagna ändringen i Så BL föranleder ett tillägg till 56? 1 mom. fjärde stycket BS. Jag återkommer till den frågan i specialmotiveringen.

3.5. Begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning

När det gäller att konstatera om ett byggnadsföretag över huvud taget innefattar tätbebyggelse måste till en början beaktas byggnadens använd- ningssätt, storlek och liknande egenskaper. Jag vill här erinra om att smärre byggnadsföretag som avses endast som komplement till annan bebyggelse, t. ex. uppförande av uthus, garage eller sjöbod, vanligen anses falla utanför tätbebyggelsebegreppet. Det är emellertid inte tillräckligt att enbart betrakta det enskilda byggnadsföretag som avses i ansökningen. Även karaktären på och omfattningen av den bebyggelse som finns på platsen måste ingå i bedömningen. Inte heller detta är emellertid tillräckligt. Till följd av det framåtsyftande momentet i tätbebyggelsedelinitionen i 69' BL måste man ta hänsyn också till den bebyggelse som kan väntas uppstå i framtiden. Det kan därvid vara av stor betydelse vilka avsikter beträffande områdets framtida användning som har kommit till uttryck i den översiktliga kom-

• Sida 14
•  Original

Prop. 1976/77:122 14

munala planeringen. En översiktsplan som anger att exploatering av ett visst område skall ske bör således föranleda den bedömningen att varje tillkommande bebyggelse blir att anse som tätbebyggelse, även om ännu inga direkta bcbyggelseanspråk har väckts som berör detta område. Å andra sidan kan en översiktlig plan även utvisa att viss tätbebyggelse kan tillåtas utan detaljplanering.

Om byggnadsföretaget anses innefatta tätbebyggelse har byggnadsnämn- den enligt det förslag som jag nu lägger fram att ta ställning till om tät- bebyggelsen är av mindre omfattning eller inte. Jag vill här ange några riktlinjer för ställningstagandet till denna fråga.

Det är uppenbart att man även i detta prövningsled måste beakta för- hållandena i stort inom området. Detta medför att, om byggnadsföretaget innebär en utökning av ett planområde som kan betecknas som fullt utbyggt, redan en enda tillkommande byggnad vanligen bör anses innefatta tätbe- byggelse som inte är av mindre omfattning. Den nu föreslagna regleringen bör inte heller tillämpas beträffande bebyggelse inom ett tämligen orört område, där önskemålen om exploatering är eller kan väntas bli betydande och som för den skull med tillämpning av det framåtsyftande momentet i (på BL måste betecknas som område där varje tillkommande bebyggelse bör hänföras till tätbebyggelse. '

Att förhållandena i omgivningen skall påverka bedömningen medför att utrymmet för icke detaljplanerad tillskottsbebyggelse mkte anses vara starkt begränsat inom exempelvis de områden som i samband med den fysiska riksplaneringen har utpekats som högexploaterade eller obrutna kuster. Om- råden av detta slag bör alltså vanligen inte komma i fråga för ytterligare utbyggnad med tillämpning av den nu föreslagna bestämmelsen. Viss be- byggelse för den bofasta befolkningens behov bör dock kunna prövas utan detaljplan. Även viss begränsad. kompletterande fritidsbebyggelse bör kunna prövas utan detaljplan inom områden som på grund av tidigare bebyggelse eller naturens beskaffenhet inte kan utnyttjas för det rörliga friluftslivet.

Jag har förut sagt att begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning måste tolkas mot bakgrund av de lokala förhållandena. Jag vill dock framhålla att den nya möjligheten till lämplighetsprövning är avsedd att tillämpas endast i de fall då det är fråga om ett relativt begränsat antal byggnader. huvudsakligen sådana som skall användas för bostadsändamål. Det bör där- vid inte göras någon skillnad mellan permanent bostadsbebyggelse och fri- tidshus. Möjlighet bör vidare finnas att medge enstaka byggnad för handels-, hantverks- eller annat serviceändamål eller för småindustri utan negativa verkningar på miljön. Däremot kan naturligtvis inte etablering av industrier och liknande anläggningar med planmässiga konsekvenser av någon be— tydelse eller med påtagliga effekter på arbetsmarknaden innefattas i begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning.

Över huvud taget bör som riktmärke gälla att den föreslagna ordningen inte skall tillämpas om en byggnad eller en bebyggelsegrupp nu eller senare

• Sida 15
•  Original

Prop. 1976/77:122 15

framkallar behov av gemensamma anordningar av mer betydande omfatt- ning eller krav på allmänna va-anläggningar o.d.

3.6. Lämplighetsprövningen och formerna för denna

Jag har tidigare ( avsnitt 3.4 ) föreslagit att prövningen av tätbebyggelse av mindre omfattning får ske i samma former som nu gäller i fråga om glesbebyggelse. Prövningen kan alltså göras antingen genom planläggning enligt BL eller direkt i byggnadslovsärendet. I det förra fallet kan pröv- ningsunderlaget utgöras av antingen fastställd generalplan eller detaljplan.

Oavsett om den allmänna lämplighetsprövningen sker genom fastställd generalplan eller om den görs direkt i byggnadslovsärendet, blir bestäm- melsen i 29,5 första stycket 1) BS tillämplig vid byggnadslovsprövningen. Enligt denna bestämmelse får byggnad inte uppföras med mindre valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kan anses lämpligt från allmän syn- punkt. Prövningsunderlaget torde normalt utgöras av översiktlig planering i annan form än fastställd generalplan. Av särskild betydelse härvidlag blir de riktlinjer som anges i kommunöversikterna.

Jag vill här peka på att riktlinjeri kommunöversikt kan få rättsverkningar genom att de på ett enkelt sätt omformas till bestämmelser i fastställd ge- neralplan. [ planverkets rapport 29, Exempel på kommunöversikter (s. 12) ges anvisningar om upprättandet av sådan generalplan.

Inledningsvis har jag framhållit betydelsen av att reformen kan knyta an till det pågående arbetet med kommunöversikterna. Reformförslaget kommer vid en tidpunkt som nära ansluter till den då kommunöversikterna överlämnas från kommunerna till länsstyrelserna för vidare behandling. I arbetet med upprättande av kommunöversikter har den tillämpning av dessa som jag nu föreslår inte alls varit förutsatt. Kommunöversikterna är alltså inte tillkomna i syfte att reglera tätbebyggelse av mindre omfattning. Det kan förefalla som om dessa omständigheter skapar svårigheter att på ett meningsfullt sätt passa in den föreslagna lagändringen i den fortlöpande översiktsplaneringen. Jag anser det därför viktigt att göra klart hur denna fråga bör lösas.

Kommunöversikterna innehåller i de flesta fall riktlinjer som rör bebyg- gelse utanför detaljplanelagda områden. Dessa riktlinjer kan t. ex. innebära att viss tätbebyggelse får ske utan någon planläggning, dvs. formellt genom dispens från detaljplanekravet. De kan i andra fall innebära en rekommen- dation om viss ytterligare utredning, i form av områdesplan eller liknande, som förutsättning för tätbebyggelse. Även i en del av dessa fall förutsätts den formella tillåtlighetsprövningen ske genom dispens. Bebyggelse som enligt riktlinje i kommunöversikt bör kunna medges genom dispens bör enligt min mening — om den föreslagna ändringen i 5,5 BL genomförs - i stället kunna prövas i den nya ordningen.

På det sätt som jag nu har angett bör det föreslagna prövningssystemet

• Sida 16
•  Original

Prop. l976/77:122 16

kunna i ett första skede anknytas till riktlinjerna i kommunöversikterna. Jag är medveten om att det ändå kan uppstå tolkningssvårigheter i den praktiska tillämpningen. Jag är emellertid övertygad om att dessa svårigheter efter hand kommer att klaras upp i det fortlöpande samarbetet mellan länsstyrelse och kommuner. Jag förutsätter också att kommunöversikterna i ett senare skede kommer att överarbetas och att en given utgångspunkt därvid blir att de direkt anpassas efter den nu föreslagna prövningsordningen.

Som jag redan har nämnt är förslaget utformat så att det ger kommunerna valmöjlighet när det gäller prövningsunderlaget. Det skall alltså stå kom- munen fritt att, även för bebyggelse som i och för sig faller under den nu föreslagna regleringen, ställa krav på detaljplan. När det gäller valet av prövningsunderlag vill jag — utöver vad jag redan har framhållit — anföra följande.

Inom vidsträckta områden av landet är förhållandena sådana att varken den väntade bebyggelseutvecklingen eller hänsynen till den vetenskapliga naturvårdens, kulturminnesvårdens eller det rörliga friluftslivets krav be- höver utgöra något hinder mot tätbebyggelse av mindre omfattning. I sådana fall, där det enligt den översiktliga planeringen inte finns några motstående allmänna intressen beträffande markanvändningen, bör som regel inget krav på detaljplan ställas upp. Detta betyder att en enkel prövning i byggnads- lovsärendet bör vara fullt tillräcklig inom större delen av den svenska lands- bygden.

Många sådana fall kommer att utgöras av bebyggelse som avses ske i anslutning till befintlig bebyggelse. Även när det gäller bebyggelse som inte avses direkt ansluta till befmtlig bebyggelse bör emellertid en loka- liseringsprövning i byggnadslovsärendet vara tillräcklig i de flesta fall. Kan lokaliseringen antas ge upphov till ett exploateringstryck som kan leda till bebyggelse utan närmare planmässigt samband, bör kravet på detaljplan dock upprätthållas.

Som jag förut har antytt är den översiktliga planeringen av ganska skif- tande natur i olika kommuner. En väsentlig faktor vid valet av prövnings- ordning måste vara kvaliteten på det översiktliga planunderlaget. Endast om materialet ger säker ledning för Iokaliseringsprövningen, bör detaljplan kunna undvaras. Man måste alltså ställa vissa krav på en kommunöversikt eller översiktsplan för att den skall kunna läggas till grund för ett bygg- nadslov. Frågor som med stöd av kommunöversikten bör kunna bedömas -— antingen genom någon form av områdesplan eller direkt i byggnadslovs- ärendet genom en enkel utredning — är exploateringsgraden inom området, tillgången på Strövområden, byggnadsföretagets konsekvenser från trafik- synpunkt, dess omgivningspåverkan i övrigt, anspråken på byggnadens ut- formning och anpassning till miljön, vilka gemensamhetsanläggningar som erfordras och hur skyldigheten att utföra dessa skall regleras. Givetvis är dock inte samtliga nyss uppräknade aspekter lika framträdande i alla bygg- nadslovsärenden. Om en tillräckligt noggrann sakprövning av byggnadslovs-

• Sida 17
•  Original

Prop. 1976/77:122 17

ärendet inte anses kunna ske på grundval av det översiktliga planmaterialet, bör byggnadslov inte beviljas utan detaljplan.

I fråga om lokalisering av bebyggelse på jordbruksfastighet vill jag stryka under vikten av att inte produktiv jordbruksmark tas i anspråk för bebyg- gelse.

På grund av de skiftande förhållanden som råder i olika delar av landet kommer lokala variationer att uppstå i fråga om tillämpningen av det fö- reslagna prövningssystemet. I regioner med stor befolkningstäthet och med tendens till kraftig utveckling även i framtiden måste rimligen i de flesta byggnadsärenden ställas högre krav på detaljeringsgraden hos bedömnings- underlaget än exempelvis i kommunerna i de 5. k. skogslänen. Skillnaderna medför naturligen att riktlinjerna i den översiktliga planeringen utformas på olika sätt. Detta leder i sin tur till att förslaget får varierande praktisk betydelse i olika landsändar. Jag finner detta vara helt naturligt och anser inte att det minskar värdet av den föreslagna reformen.

3.7. Om- och tillbyggnader

En om- eller tillbyggnad som inte alls anses inverka på behovet av särskilda anordningar för att tillgodose gemensamma behov behandlas i praxis i sam- ma former som glesbebyggelse och kräver alltså inte dispens från detalj- planekravet. Det är alltså bara om byggnadsföretaget är ägnat att i något hänseende påverka behovet av gemensamhetsanläggningar som reglerna om tätbebyggelse blir tillämpliga.

De nuvarande bestämmelserna i 569" 1 mom. fjärde stycket BS medför att byggnadslov för sådan om- eller tillbyggnad, som är att hänföra till ny- byggnad och dessutom innefattar tätbebyggelse inom område utanför de- taljplan, inte får meddelas utan dispens enligt 67ä ] mom. BS. Vid dis- pensprövningen måste således avgöras om särskilda skäl för tillstånd fö- religger.

Den nu föreslagna regeln i 5,5 andra stycket BL blir tillämplig även på om- och tillbyggnader i områden utanför detaljplan. I tillståndsärendc an- gående om- eller tillbyggnad skall således avgöras om åtgärden innefattar tätbebyggelse av mindre omfattning. En avgörande omständighet vid denna bedömning bör enligt min mening vara i hur hög grad åtgärden påverkar kraven på gemensamma anordningar. Till tätbebyggelse hänförliga om- och tillbyggnader som inte är av sådan omfattning eller art att de förändrar byggnadens användningssätt eller kan beräknas medföra ett avsevärt in- tensivare utnyttjande av fastigheten torde som regel kunna anses innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning. Det kan emellertid finnas om- och tillbyggnader som i sig inte är omfattande men som avser sådant ändamål att de leder till krav på stora förändringar beträffande gemensamhetsan- ordningarna. Så kan t. ex. vara fallet när om- och tillbyggnader medför krav

• Sida 18
•  Original

Prop. 1976/77:122 18

på förbättringar av va-anordningarna inom ett bebyggelseområde. I sådana fall bör åtgärden inte anses innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning.

Även när det gäller om- och tillbyggnad måste begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning avgränsas med hänsyn till det framåtsyftande mo- mentet i tätbebyggelsedefinitionen. Ibland kan även en mindre tillbyggnad » om den betraktas i ett större sammanhang —- väntas i framtiden tvinga fram så genomgripande åtgärder för att tillgodose gemensamma behov att tillbyggnaden på grund härav bör hänföras till tätbebyggelse som inte är av mindre omfattning. Detta kan exempelvis vara fallet inom områden med ett stort bebyggelsetryck och vidare inom bebyggelseområden där det är sannolikt att ett större antal fastighetsägare kommer med önskemål om till- eller ombyggnad. I sådana fall bör alltså detaljplan utgöra den normala formen för lämplighetsprövningen. Om- och tillbyggnader med befarade verkningar av angivet slag bör således inte regleras med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen.

Genom att den föreslagna bestämmelsen om tätbebyggelse av mindre om- fattning kommer att gälla även om- och tillbyggnad, kommer tätbebyg- gelseförbudet inte längre att utgöra hinder för byggnadslov i om- och till- byggnadsfall som byggnadsnämnden anser sig kunna bedöma utan detalj- plan. Det bör påpekas att det i dessa fall inte sker någon prövning enligt bestämmelsen i 29% första stycket 1) BS, eftersom denna reglerar endast uppförande av nv byggnad. Någon bedömning av byggnadsföretagets lämp- lighet med hänsyn till valet av plats för den tillämnade bebyggelsen kommer alltså inte till stånd. Detta bör emellertid enligt min uppfattning inte inge några betänkligheter. Om kommunen har för avsikt att inom nära före- stående tid få till stånd en ändring i markanvändningen, kan om- och till- byggnader som innefattar tätbebyggelse av mindre omfattning hindras genom att byggnadsnämnden vägrar byggnadslov i avvaktan på detaljplan.

3.8. Överprövning

En betydande fördel med den ordning som jag har förordat är enligt min mening att avgörandet om tätbebyggelse av mindre omfattning kan tillåtas utan detaljplan sker genom beslut som i alla kommuner fattas på lokal nivå av den egna byggnadsnämnden och inte genom dispens. Även byggnadsnämndcr som f. n. inte har befogenhet att medge dispens från det allmänna tätbebyggelseförbudet kan alltså härigenom själva bestämma över tillkomsten av den begränsade tätbebyggelsen. Detta ligger i linje med den allmänna utvecklingen inom samhällsplaneringen i riktning mot ett större mått av kommunalt självbestämmande. Samtidigt vill jag emellertid erinra om att förslaget i stort bygger på att principiella riktlinjer för pröv- ningen av de enskilda ärendena skall återfinnas i kommunöversikt eller översiktsplan som har upprättats i samråd med länsstyrelsen och antagits av kommunfullmäktige.

• Sida 19
•  Original

Prop. 1976/772122 19

Om byggnadsnämnden har meddelat byggnadslov till en åtgärd, som anses innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning, kan länsstyrelsen upphäva beslutet om besvär anförs, t. ex. av ägaren till en grannfastighet. För bifall till en sådan besvärstalan torde krävas att grannen kan visa att hans rätt på något sätt kränks genom byggnadsföretaget. Det torde således bara i undantagsfall bli möjligt för länsstyrelsen att ändra byggnadsnämndens be- slut att meddela byggnadslov. Finner byggnadsnämnden att den nu föreslagna bestämmelsen i 5 å andra stycket BL inte är tillämplig och att inte heller dispens enligt 67ä 1 mom. BS från tätbebyggelseförbudet bör komma i fråga, kan nämnden antingen överlämna ärendet till länsstyrelsen med ett avstyrkande yttrande i dis- pensfrågan eller — om nämnden har den befogenheten - besluta att vägra diSpens. ! det sistnämnda fallet kan sökanden anföra besvär hos länsstyrel- sen. I båda fallen kan sökanden hos länsstyrelsen åberopa den föreslagna bestämmelsen i Så andra stycket BL. Normalt iakttar länsstyrelsen för- siktighet med att ändra byggnadsnämndens ställningstagande i frågor som det här gäller. Om emellertid länsstyrelsen av rättviseskäl eller eljest gör en annan bedömning än nämnden i fråga om behovet av detaljplan, kan länsstyrelsen antingen bevilja dispens eller finna dispensprövning inte be- hövas med hänsyn till den nu föreslagna bestämmelsen. I båda fallen är nämnden behörig att fullfölja talan mot länsstyrelsens beslut.

Enligt reglerna i 71 ä 2 mom. BS kan länsstyrelsens beslut överklagas till kammarrätten eller till regeringen beroende på beslutets art. Kompe- tensfördelningen har härvid i huvudsak skett efter principen att ärenden som främst rör frågor om lämplighet eller ändamålsenlighet skall avgöras av regeringen, medan däremot ärenden med starka inslag av rättsfrågor prövas av kammarrätten. Till de beslut som skall överklagas till regeringen hör sådana som avser tillämpningen av 29% första stycket 1) BS eller som rör undantag från tätbebyggelseförbudet enligt 67 & BS. I dessa fall innefattar nämligen beslutet en bedömning av byggnadsföretagets lämplighet från all- män synpunkt.

I 71 ä 2 mom. fjärde stycket BS ges bestämmelser om besvär i s. k. blan- dade mål, dvs. beslut i frågor av vilka någon eller några hör till regeringens kompetensområde medan övriga frågor ankommer på kammarrätten. Be- stämmelserna innebär att talan mot sådant beslut skall anföras hos kam- marrätten. Enligt 9 & lagen (1971:289, ändrad senast 1976:562) om allmänna förvaltningsdomstolar skall kammarrätten med eget yttrande överlämna så- dana mål till regeringens prövning, om frågorna inte kan avgöras Var för sig. Detta innebär att regeringen avgör hela målet sedan kammarrätten har yttrat sig.

Det förslag som jag har lagt fram innebär att byggnadslovsärenden av- seende tätbebyggelse av mindre omfattning kommer att prövas mot bak- grund av gällande utomplansbestämmelser. Av särskild vikt därvidlag blir naturligtvis bestämmelsen i 29ä första stycket 1) BS. Om länsstyrelsens

• Sida 20
•  Original

Prop. 1976/77:122 20

beslut enbart rör tillämpning av denna bestämmelse, blir regeringen sista instans också för ärenden som rör tätbebyggelse av mindre omfattning, något som jag finner vara ändamålsenligt. Även beträffande avgöranden som inte enbart rör tillämpningen av den nyss berörda utomplansbestämmelsen kom- mer— till följd av reglerna för handläggning av blandade mål — den allmänna lämplighetsprövningen normalt att göras av regeringen.

Mot bakgrund av det nu anförda är det enligt min mening inte påkallat med någon ändring av fullföljdsbestämmelserna.

Jag vill slutligen erinra om ett korrektiv som staten disponerar över, om en kommun till äventyrs skulle komma att utnyttja möjligheterna till för- enklat förfarande på ett sätt, som uppenbarligen inte är förutsatt. Till fö- rekommande av tätbebyggelse kan nämligen regeringen enligt 87 &" BL med- dela det förbud mot nybyggnad som behövs för ändamålet. Länsstyrelsen kan i egenskap av tillsynsmyndighet väcka fråga hos regeringen om ut- färdande av sådant nybyggnadsförbud.

Jag anser det dock inte sannolikt att utvecklingen kommer att ta sådan riktning att statliga ingripanden blir aktuella. Genom det samarbete som har utvecklats mellan länsstyrelse och kommuner bör det finnas förutsätt- ningar att nå enighet om markanvändningen inom riksintressanta områden. Vid detta samråd bör det kunna klarläggas om den av kommunen avsedda tillämpningen av detaljplanekravet stämmer överens med avsikterna i lag- stiftningen och med riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen.

3.9. Samordning med annan tillståndsprövning

Den föreslagna reformen kan bli tillämplig på bebyggelse inom områden som ingår i region- eller generalplan eller som omfattas endast av utom- plansbestämmelser. Reformen kan i en del fall få betydelse också när det gäller bedömning av byggnadsföretag inom områden med s. k. administra— tiva nybyggnadsförbud. Vissa sådana förbud kan utfärdas i avbidan på plan- läggning eller planändring (t.ex. 15 och 35 N samt 109å första stycket BL). En annan kategori av nybyggnadsförbud syftar till att speciella intressen skall tas tillvara vid tillåtlighetsprövning av byggnadsföretag (t. ex. 81, 82 och 86 äs" BL).

Om prövningen av en ansökan om undantag från nybyggnadsförbud ut- faller så att byggnadsföretaget inte anses motverka syftet med förbudet, återstår det, innan byggnadslov kan meddelas, att pröva byggnadsföretaget även mot bakgrund av de bestämmelser angående markanvändningen som i övrigt kan gälla för området. I vissa fall uppkommer därvid frågan om byggnadsföretaget innebär tätbebyggelse och alltså därigenom är underkastat det allmänna tätbebyggelseförbudet eller om det utgör glesbebyggelse som kan lämplighetsprövas utan detaljplan. Här kan alltså den av mig föreslagna regleringen bli tillämplig.

• Sida 21
•  Original

Prop. 1976/77:122 21

Även när det gäller byggnadsföretag inom områden som omfattas av föreskrift enligt naturvårdslagen (NVL) t. ex. inom strandskyddsområde (15 och 16 %) eller naturreservat (7—1 2 åå), kan de nu föreslagna reglerna läggas till grund för bedömning av den särskilda frågan om vilket planmässigt underlag, som vid tillämpning av byggnadslagstiftningen krävs för tillstånds- prövningen.

Både när det gäller ärenden om dispens från administrativa nybyggnads- förbud och i fråga om ärenden om tillstånd till byggnadsföretag inom område med förordnande enligt NVL är beslutsprocessen så utformad att det prin- cipiellt är länsstyrelsen som är första instans. Delegation av beslutanderätten kan dock förek0mma, nämligen till byggnadsnämnd i de fall som regleras i BL (67 ä 2 mom. BS) och till kommunal myndighet i vissa tillståndsärenden enligt NVL (43ä NVL). ] de fall där beslutanderätten har delegerats på detta sätt uppstår inga problem med samordningen mellan byggnadslovs- prövningen och prövningen av ansökan om undantag från nybyggnads- förbud eller naturvårdsföreskri ft. Vad som däremot kan behöva belysas något är samordningsfrågorna i de ärenden där frågan om undantag från nybygg- nadsförbud eller naturvårdsföreskrift prövas av länsstyrelsen i första instans.

Jag vill först erinra om hur samordningen vanligtvis sker i dag när det i ett och samma ärende förekommer fråga om dels dispens från nybygg- nadsförbud eller tillstånd enligt NVL, dels dispens från tätbebyggelseför- budet. Därvid tillämpas i allmänhet en handläggningsordning som föror- dades i samband med lagstiftningen om den fysiska riksplaneringen (prop. 1972:111, bil. 2 s. 323 f och planverkets skrivelse Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan). Handläggningsordningen innebär att, om det krävs tillstånd som skall meddelas av länsstyrelsen, byggnadsnämnden med eget yttrande överlämnar hela ärendet till länsstyrelsen för avgörande. Här- igenom kan en samlad tillåtlighetsprövning göras. Som regel tillämpas detta förfarande även i de fall befogenheten att medge dispens från tätbebyg- gelseförbudet har delegerats till byggnadsnämnden med stöd av 67 ä 2 mom. första stycket BS.

Från sökandens synpunkt finns det skäl som talar för att motsvarande förfarande bör tillämpas också beträffande de byggnadsföretag som den fö- reslagna bestämmelsen i 55% andra stycket BL avser att reglera. Även i sådana situationer kan det ju vara av värde för sökanden att få ett enda beslut som innefattar avgörande av samtliga aktuella tillåtlighetsfrågor. Det finns emellertid en principiellt viktig skillnad mellan dispens från tätbe- byggelseförbudet och den nu föreslagna beslutsordningen beträffande tät- bebyggelse av mindre omfattning. I det förstnämnda fallet har befogenheten att fatta beslut lagts på länsstyrelsen med möjlighet för denna att delegera befogenheten till byggnadsnämnden. Sker delegation kan nämnden avstå från att utnyttja sin befogenhet, vilket också enligt vad jag nyss nämnde brukar tillämpas i ärenden där det krävs även tillstånd som skall meddelas av länsstyrelsen. De nu föreslagna reglerna om tätbebyggelse av mindre

• Sida 22
•  Original

Prop. 1976/77:122 22

omfattning innebär däremot att byggnadsnämnden skall pröva tillåtlighets- frågan i första instans i samband med byggnadslovsprövningen. Denna be- fogenhet kommer nämnden inte att kunna överlämna till länsstyrelsen.

Detta bör få till följd att byggnadsnämnden, om den anser byggnads- företaget innefatta tätbebyggelse av mindre omfattning som kan medges- utan krav på detaljplan, hänskjuter till länsstyrelsen endast den fråga som det ankommer på länsstyrelsen att pröva, nämligen frågan om dispens från det särskilda nybyggnadsförbudet eller naturvårdsföreskriften. Det kan vara lämpligt att nämnden i samband med hänskjutandet tillkännager sin upp- fattning att det är fråga om tätbebyggelse av mindre omfattning som inte kräver detaljplan. I ett sådant fall har länsstyrelsen ingen anledning att ta ställning till tätbebyggelsefrågan. Medger länsstyrelsen den sökta dispensen, återstår det för nämnden att i byggnadslovsärendet göra den ytterligare pröv- ning som ankommer på nämnden.

Jag vill framhålla att byggnadsnämndens yttrande givetvis bör vara grun- dat på riktlinjer i kommunöversikt eller på översiktsplan. Kommunen och länsstyrelsen har alltså haft möjlighet att genom samråd under den över- siktliga planeringen komma fram till en gemensam uppfattning om formerna för prövning av bebyggelse i det aktuella området.

Jag vill också kort beröra det fall då sökanden ger in ansökan om dispens från administrativt nybyggnadsförbud eller naturvårdsföreskrift direkt till länsstyrelsen. Sådana ärenden bör normalt remitteras till byggnadsnämnden för yttrande. Därigenom får nämnden tillfälle att ange om den bedömer byggnadsföretaget som glesbebyggelse, som tätbebyggelse av mindre om- fattning för vilken detaljplan inte krävs eller som sådan tätbebyggelse som fordrar dispens. [ det sistnämnda fallet bör anges om särskilda skäl för dispens anses föreligga. Ärendet kan därefter prövas av länsstyrelsen på samma sätt som om ansökningen hade kommit in till nämnden.

3.10. Samordning med fastighetsbildningslagen

De villkor för fastighetsbildning som gäller från allmän synpunkt är sam- lade i 3 kap. fastighetsbildningslagen(1970z988, omtryckt 1971:1035, ändrad senast 197511138)(FBL).12 och 3 åå finns villkor som syftar till samordning med tillämpningen av BL.

Enligt 25 skall fastighetsbildning ske i överensstämmelse med gällande planer enligt BL. Om det i övrigt gäller några särskilda bestämmelser om markens användning eller bebyggande, t.ex. utomplansbestämmelser, får syftet med dessa bestämmelser inte motverkas genom fastighetsbildningen.

Enligt 3 & får fastighetsbildning utanför områden med detaljplan inte ske om åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området. Dessa villkor är tillämpliga dels generellt vid fastighetsbildning för bebyggelse, dels vid fastighetsbildning för annat ändamål än bebyggelse såvida fastig-

• Sida 23
•  Original

Prop. 1976/77:122 23

hetsbildningen sker inom område med tätbebyggelse. Villkoren gäller alltså inte vid fastighetsbildning för annat ändamål än bebyggelse inom område där glesbebyggelse föreligger.

De anförda bestämmelserna innebär bl. a. att det inte finns något krav på att byggnadslov eller tätbebyggelsedispens skall ha meddelats för att fas- tighetsbildning för bebyggelse skall få ske. Den som avser att skaffa en tomt och bygga ett hus har därför valfrihet att först aktualisera antingen fastighetsbildningsfrågan eller byggnadsfrågan.

Jag anser det nödvändigt att i detta sammanhang kort beröra hur fas- tighetsbildningsfrågan lämpligen bör behandlas i fall då det är fråga om tätbebyggelse av mindre omfattning.

Av vad jag nyss anförde framgår att fastighetsbildningen i de nu avsedda fallen skall ske med ledning av de förut redovisade villkoren i 3 kap. 3? FBL. Av 4 kap. 25% första stycket FBL följer att fastighetsbildningsmyn- digheten bör samråda med planmyndigheterna, dvs. främst byggnadsnämn- den. Syftct med samrådsföreskriften i förening med villkoren i 3 kap. 3ä är att fastighetsbildningsmyndighetens ställningstagande i fastighetsbild- ningsfrågan skall bli anpassat till byggnadsnämndens bedömning av bygg- nadsfrågan. En långtgående samordning vid handläggningen har också fö- respråkats av föredragande departementschefen i samband med 1972 års lagstiftning om hushållning med mark och vatten (prop. 1972:111, Bil. 2 s. 326).

Det är alltså avsett att byggnadsnämndens inställning normalt skall vara utslagsgivande för bedömningen av fastighetsbildningens tillåtlighet. Denna princip skall självfallet gälla även när det är fråga om fastighetsbildning för tätbebyggelse av mindre omfattning. I sådant fall har byggnadsnämnden att belysa byggnadsföretagets allmänna lämplighet på samma sätt som om åtgärden hade syftat till glesbebyggelse. Nämnden skall alltså beakta hu- ruvida åtgärden försvårar områdets ändamålsenliga användning eller för- anleder olämplig bebyggelse. Därvid har nämnden att anlägga motsvarande betraktelsesätt som vid en tänkt prövning av en ansökan om byggnadslov på den aktuella platsen. Nämnden skall med andra ord grunda sitt ställ- ningstagande på de tankar som ligger bakom den föreslagna regeln i Så andra stycket BL.

Nu angivna förhållanden gör att det enligt min mening saknas anledning att ändra fastighetsbildningsvillkoren i 3 kap. 3ä FBL för att avsikterna med reformförslaget skall kunna beaktas även vid prövning av fastighets- bildningsfrågor. Jag vill dock stryka under betydelsen av att samråd mellan kommunen och fastighetsbildningsmyndigheten sker redan vid upprättande eller ändring av kommunöversikten.

Jag vill avslutningsvis något beröra ett problem som har nära samband med fastighetsbildningsfrågor. Problemet aktualiseras ibland i jordbruks- områden med stort värde från exempelvis naturvårdssynpunkt eller med hänsyn till det rörliga friluftslivet. Beträffande sådana områden kan det fö-

• Sida 24
•  Original

Prop. 1976/77:122 24

rekomma att det i kommunöversikt cller översiktsplan. som har antagits av kommunfullmäktige. anges att endast bostadsbebyggelse som hänger samman med jordbruksföretagen får uppföras. Syftet med en sådan bestäm- melse kan vara att generationsväxling inom företagen skall underlättas eller att viss uthyrningsrörelse skall kunna etableras. Däremot vill man förhindra bebyggelse som kan medföra avstyckning av särskilda fritidsfastigheter.

”Vid prövning av ansökan om byggnadslov som rör sådant område kan det uppstå tveksamhet om lokaliseringcns lämplighet just med hänsyn till risken att marken kan komma att omvandlas till en särskild fritidsfastighet i samband med en framtida fastighetsbildning och försäljning. Det har i sådana sammanhang efterlysts krav på lagliga möjligheter för byggnads- nämnden att i samband med att byggnadslov beviljas meddela förbud mot avstyckning. Gällande rätt medger inte att sådana förbud meddelas som binder fastighetsbildningsmyndigheten. Eventuella anvisningar av sådan in- nebörd i en kommunöversikt kan inte heller tillmätas bindande verkan på samma sätt som föreskrifter i en fastställd plan enligt BL.

Jag har noga övervägt en lösning av problemet men anser att de ändringar som skulle bli nödvändiga skulle rubba gränserna mellan planmyndighe- ternas och fastighetsbildningsmyndigheternas kompetensområden på ett allt- för genomgripande sätt för att ändringarna skall kunna göras i detta be- gränsade sammanhang. Byggnadsnämnden måste alltså även framdeles vid sin lämplighetsprövning av bebyggelse räkna med risken för att förskjut- ningar i markanvändningen kan komma att ske. t. ex. så att en perman- entbostad övergår till att användas som fritidshus och att fastighetsbildning för sådant ändamål därvid aktualiseras.

Det är i många fall befogat att låta möjligheten av en framtida fastig- hetsbildning inverka på detaljlokaliseringen av ett nytt bostadshus på en jordbruksfastighet. Särskilt gäller detta om det nya huset inte är avsett för jordbrukets behov eller om det visserligen under den närmaste tiden skall användas på ett sätt som har anknytning till jordbruksdriften men det på sikt kan antas få fristående användning. I sådana fall bör den nya byggnaden inte placeras så nära intill befintliga ekonomibyggnader eller bostadshus för jordbrukets behov att det kan bli svårt att senare skapa en lämplig, självständig fastighet.

3. ll Övergångsbestämmelser

De föreslagna bestämmelserna börträda i kraft den ljuli 1977. Det medför till att börja med att bestämmelserna blir tillämpliga på ansökningar om tillstånd till byggnadsföretag som efter ikraftträdandet ges in till byggnads- nämnden eller — som fallet kan vara med vissa dispensansökningar - till länsstyrelsen. Det är enligt min mening vidare klart att bestämmelserna bör vara tillämpliga på ärenden som har anhängiggjons före ikraftträdandet men som först därefter prövas av byggnadsnämnden.

• Sida 25
•  Original

Prop. 1976/77:122 25

När det däremot gäller ärenden, som byggnadsnämnden har prövat enligt nu gällande ordning men som på grund av besvär prövas av överinstans efter ikraftträdandet. anser jag det lämpligt att överinstanserna bör vara bundna till samma bestämmelser som byggnadsnämnden har lagt till grund för sitt ställningstagande. Äldre bestämmelser bör också tillämpas vid pröv- ningen av sådana tillståndsärenden som före ikraftträdandet har hänskjutits till länsstyrelsen av byggnadsnämnden eller väckts av sökanden direkt hos länsstyrelsen.

Övergångsbestämmelserna bör mot bakgrund av det nu anförda innehålla föreskrifter om att äldre bestämmelser skall tillämpas dels vid prövning av besvär i fråga om sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som har avgjorts av byggnadsnämnd före ikraftträdandet. dels i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som prövas av länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen före ikraftträdandet. Bestäm- melserna bör gälla i fråga om både ändringen i BL och ändringen i BS. Med den föreslagna utformningen av övergångsbestämmelserna kommer enhetliga regler att gälla för handläggningen i samtliga instanser.

3.12. Kommuns ansvar för statliga bostadslån i vissa fall

I detta sammanhang vill jag också ta upp frågan om möjligheterna att finansiera bostadsbebyggelse i de områden som nu är aktuella, dvs. i gles- bygder och mindre tätorter. Jag tar upp den frågan mot bakgrund av nu- varande regler om kommuns ansvar för förlust på statliga bostadslån för småhus.

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat bostadslångivningen i områden av glesbygdskaraktär. År 1974 beslöt sålunda riksdagen om vissa ändringar i fråga om kommunernas ansvar för förlust på statslånet (prop. 19741150, s. 414—415. CU l974z36. rskr 1974z372). Med det uttryckliga syftet att sam- ordna kommunernas prövning av bebyggelsens lämplighet med prövningen av bostadslånemöjligheterna ersattes lånemyndigheternas kreditriskpröv- ning med ett vidgat kommunalt ansvar. Enligt propositionen skulle det dittillsvarande kommunala ansvaret för förlust på statslånet under 10 år intill belopp som motsvarade 5 % av låneunderlaget vidgas till att avse lånets hela löptid och ett belopp som svarade mot 10 % av låneunderlaget. Förslaget angavs innebära en vidgning av det kommunala ansvaret till 40 "ri av statslånet. Riksdagen ansåg att det kommunala ansvaret borde avse även fördjupad del av bostadslånet och beslutade att det kommunala ansvaret för förlust på statslånet skulle svara mot 40 *.l'å av det totala statslånet under lånets löptid.

Enligt vadjag har erfarit har den av riksdagen beslutade ordningen medfört vissa olägenheter i områden där lånesökanden inte kan få underliggande

• Sida 26
•  Original

Prop. 1976/77:122 26

kredit upp till statslånets nedre gräns, dvs. när fördjupning av statslånet måste tillgripas. Eftersom det kommunala ansvaret i sådana fall blir större än i områden där fördjupning inte behövs är det enligt min mening en onödigt betungande uppgift som läggs på kommuner med områden där försörjningsmöjligheterna är otillfredsställande och befolkningsutvecklingen ogynnsam.

Mot bakgrund av vad jag anfört och med hänsyn till regionalpolitiska mål förordarjag därför. efter samråd med statsrådet Friggebo. att det kom- munala ansvaret inte bör avse fördjupad Iånedel. Ansvaret bör således avse 40 % av statslånet. med undantag av fördjupad lånedel. under lånets hela löptid.

Den av mig förordade ändringen bör gälla från den ljuli 1977 och tillämpas även i ärenden. vari preliminärt men inte slutligt beslut har meddelats ti- digare och i ärenden om övertagande av lån som har beviljats enligt de äldre bestämmelserna.

4. Upprättade lagförslag

l enlighet med vad jag nu har anfört har inom bostadsdepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i byggnadslagen (1947z385),

2. lag om ändring i byggnadsstadgan (19592612).

5. Specialmotivering 5.1 Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen

Enligt den nuvarande lydelsen av Så" andra stycket BL gäller att mark för att få användas till tätbebyggelse måste prövas lämplig för detta ändamål genom planläggning enligt BL. Vidare gäller att en Iämplighetsprövning skall göras också beträffande mark som avses för glesbebyggelse. Denna prövning kan ske vid planläggning enligt BL men också i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

[ överensstämmelse med vad jag har föreslagit i det föregående har ett tillägg gjorts till 5.5 andra stycket av innebörd att prövningen av tätbe- byggelse som är av mindre omfattning skall kunna göras i samband med prövningen av ansökan om byggnadslov på samma sätt som nu är möjligt beträffande glesbebyggelse.

Förslaget innebär alltså att de tillämpande myndigheterna. främst bygg- nadsnämnderna. skall avgöra om ett visst byggnadsföretag utgör tätbebyg- gelse av mindre omfattning som avses i 5; andra stycket och. om så är fallet. ta ställning till om företaget kräver planläggning enligt BL eller om

• Sida 27
•  Original

Prop. 1976/77:122 . 27

det kan prövas i byggnadslovsärendet med ledning av översiktlig planering i andra former.

Anses prövningen kunna göras i samband med byggnadslovsprövningen blir de regler som tillämpas vid lämplighetsprövning av glesbebyggelse till- lämpliga. Bl. a. skall alltså beaktas bestämmelserna i 29å första stycket 1). 38,5" och 395 BS. Även bestämmelsen i 55ä 3 mom. andra stycket BS blir tillämplig. Med stöd av den bestämmelsen kan byggnadsnämnden alltså vägra byggnadslov utan tillgång till ritningar rörande byggnadsföretaget.

Beträffande innebörden i övrigt av ändringsförslaget får jag hänvisa till den allmänna motiveringen ( avsnitt 3.5 och 3.6 ) där förslaget har utförligt kommenterats. Även beträffande förslaget till övergångsbestämmelser vill jag hänvisa till den allmänna motiveringen ( avsnitt 3.11 ).

Jag vill framhålla vikten av att byggnadsnämnden i beslut och i yttranden till länsstyrelsen klart anger om nämndens ställningstagande grundas på den nu föreslagna bestämmelsen eller på reglerna om dispens från tätbe- byggelseförbudet eller om nämnden bedömer byggnadsföretaget som gles- bebyggelse.

5.2. Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan

Enligt 56ä ] mom. fjärde stycket BS gäller att inom område, som inte ingår i detaljplan. byggnadslov inte får meddelas till nybyggnad. som skulle innefatta tätbebyggelse. i vidare mån än för tillgodoseende av jordbrukets. fiskets. skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.

Till följd av den föreslagna ändringen i Så andra stycket BL måste det undantag från tätbebyggelseförbudet i 56; 1 mom. fjärde stycket BS som gäller beträffande nybyggnad för bl. a. jordbrukets behov utvidgas till att gälla även tätbebyggelse av mindre omfattning. Bestämmelserna i 5655 1 mom. fjärde stycket BS har ändrats i enlighet härmed. [stycket har dessutom gjorts en redaktionell jämkning.

Beträffande förslaget till övergångsbestämmelser fårjag hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen ( avsnitt 3.11 ).

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

dels att antaga förslagen till

1. lag om ändring i byggnadslagen (1947z385). 2, lag om ändring i byggnadsstadgan (l959:612). dels att godkänna den av mig förordade ändringen i grunderna för kom- muns ansvar for förlust på statliga bostadslån.

• Sida 28
•  Original

Prop. 1976/77:122 28

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom prop05ition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredra- ganden har lagt fram.

• Sida 29
•  Original

29