om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen, m. m.
Regeringens proposition
1982/83:127
om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen, m. m.;
beslutad dén 17 mars 1983.
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.
På regeringens vägnar
OLOF PALME
STEN ANDERSSON
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen behandlas riksförsäkringsverkets roll och uppgifter som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom socialförsäkrtingsområdet samt arbetsfördelningen mellan verket och de allmänna försäkringskassorna.
I propositionen framhålls att lednings- och tillsynsfunktionerna bör ges en ökad tyngd i riksförsäkringsverkets verksamhet i syfte att säkerställa en likformig och rättvis lagtillämpning över hela landet. Vidare bör de utvärderande inslagen i riksförsäkringsverkets verksamhet få en högre prioritet jämfört med nuläget. Den centrala tillsynen och kontrollen bör inriktas på vad som påkallas av behovet av samordning och kraven på enhetlig tillämpning av försäkringen. Riksförsäkringsverkets administrativa anvisningar till försäkringskassorna bör i ökad utsträckning ges formen av riktlinjer och ramar i syfte att uppnå en högre grad av måälstyrning och minskad detaljstyrning.
I fråga om arbetsfördelningen mellan verket och försäkringskassorna bör alla möjligheter till decentralisering tas till vara. I propositionen föreslås att vissa arbetsuppgifter som f. n. handläggs av riksförsäkringsverket skall decentraliseras till försäkringskassorna. I övrigt görs i klarläggande syfte vissa uttalanden beträffande ansvarsfördelningen mellan verket och kassorna.
En samordning av revisionsverksamheten inom den allmänna försäkringen m. m. föreslås genom att det revisionskontor som granskar riksförsäkringsverkets verksamhet också skall delta i revisionen av försäkringskassornas förvaltning.
I Riksdagen 1982/83. I saml. Nr 127
Förslag läggs också fram om inrättande av en rådgivande socialförsäkringsdelegation vid riksförsäkringsverket, varvid centrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen kan avvecklas.
Författningsändringarna avses träda i kraft den 1 juli 1983.
1 Förslag till / Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs att 18 kap. 16 och 17 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring! skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 kap. 16 § För granskning av styrelsens för- För granskning av styrelsens förvaltning och den allmänna försäk- valtning och den allmänna försäkringskassans räkenskaper skall för ringskassans räkenskaper skall för varje budgetår utses en revisor av varje budgetår utses två revisorer av riksförsäkringsverket och två reviso- landstinget eller, där fråga är om en rer av landstinget eller, där fråga är kassa, vars verksamhetsområde utom en kassa. vars verksamhetsområ- görs av en kommun, av kommunfullde utgörs av en kommun, av kom- mäktige. munfullmäktige. För varje revisor utses en suppleant. En revisor kan skiljas från uppdraget av den som utsett honom. En revisor skall ha den erfarenhet av bokföring och den insikt i ekonomiska förhållanden som med hänsyn till kassans verksamhet fordras för uppdraget. Till revisor får inte utses den som är i kassans eller en styrelseledamots tjänst eller den som är nära anhörig till en styrelseledamot. Utöver dessa revisorer skall det revisionskontor som granskar riksförsäkringsverkets verksamhet utföra sådan granskning som avses i första stycket. Bestämmelserna i 17 § om revisor gäller för de tjänstemän vid revistonskontoret som utför granskningen.
17 § Revisor äger när som helst inven- Revisorerna har rätt att när som tera den allmänna försäkringskas- helst inventera den allmänna försäksans medel och övriga tillgångar ringskassans medel och övriga tillsamt granska dess böcker, räkenska- gångar samt pranska dess böcker, per och andra handlingar. Styrelsen räkenskaper och andra handlingar. och direktören må ej vägra att lämna Styrelsen och direktören är skyldiga av revisor begärd upplysning angåen- att lämna de upplysningar om förde förvaltningen. valtningen som begärs vid revisionen. Revisorerna hava att ställa sig till efterrättelse de särskilda föreskrifter, som riksförsäkringsverket meddelar.
! Lagen omtryckt 1982:120.
Nuvarande lydelse Föreslagen Ivdelse
Revisorerna skola inom fyra veck- Revisorerna skall inom fyra veckor från den dag de mottagit styrel- or från den dag de mottagit styrclsens förvaltningsberättelse till styrel- sens förvaltningsberättelse till styrelsen överlämna en av dem underskri- sen överlämna en av dem underskriven revisionsberättelse. Styrkt av- ven revisionsberättelse. Styrkta avskrift av revisionsberättelsen skall skrifter av revisionsberättelsen skall samtidigt tillställas riksförsäkrings- samtidigt tillställas riksförsäkringsverket samt vederbörande landsting verket och det landsting eller komeller kommunfullmäktige. munfullmäktige som utsett reviso-
rer.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983.
2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:382) angående införande av lagen | om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs att 14 § lagen (1962:382) angående införande av lagen om allmän försäkring skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 §
Göres sannolikt att avgifter enligt Göres sannolikt att avgifter enligt 4§ lagen den 30 juni 1913 (nr 120) 4§ lagen den 30 juni 1913 (nr 120) om allmän pensionsförsäkring er- om allmän pensionsförsäkring erlagts av nägon, som icke är berätti- lagts av någon, som icke är berättigad till folkpension enligt lagen om gad till folkpension enligt lagen om allmän försäkring, skall efter riksför- allmän försäkring, skall efter prövsäkringsverkets prövning folkpen- ning av Stockholms läns allmänna sion beviljas honom med lägst vad försäkringskassa folkpension bevilsom svarar mot pension på grund av jas honom med lägst vad som svarar de avgifter, vilka kunna antagas mot pension på grund av de avgifter, hava cerlagts. vilka kunna antagas hava erlagts.
Beträffande avgifts- eller grundpension enligt äldre bestämmelser, vilken vid utgången av år 1962 åtnjutes av den, som ej är berättigad till folkpension enligt lagen den 29 juni 1946 om folkpensionering, skola de äldre bestämmelserna fortfarande gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983.
. 6
3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring
Härigenom föreskrivs att 24 § lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
24 8
Regeringen eller. efter regering- Regeringen eller, efter regeringens bestämmande, riksförsäkrings- — ens bestämmande, riksförsäkringsverket får meddela föreskrifter för verket får meddela föreskrifter för verkställighet av denna lag. Medde- = verkställighet av denna lag. las sådana föreskrifter av riksförsäkringsverket, skall verket samråda med en central pensionsdelegation, vars ledamöter utses av regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983..
. Prop. 1982/83:127 oo 7
4 Förslag till Lag om ändring i föräldrabalken
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 § och 7 kap. 7 § föräldrabalken! skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
Rätten skall pröva om det är lämpligt att adoptionen äger rum. Tillstånd får ges endast om adoptionen är till fördel för barnet samt sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen.
Ansökningen får inte bifallas, om Ansökningen får inte bifallas, om det från någon sida har getts eller det från någon sida har getts eller
utlovats ersättning eller om det har utlovats ersättning eller om det har
avtalats om bidrag till barnets under- avtalats om bidrag till barnets underhåll. Underhållsbidrag i form av håll. Underhällsbidrag i form av engångsbelopp är dock inte hinder engångsbelopp är dock inte hinder för tillstånd till adoptionen, om för tillstånd till adoptionen. om beloppet har inbetalts till social- beloppet har inbetalts till socialnämnden i den församling där adop- nämnden i den församling där adoptanten är kyrkobokförd eller om det tanten är kyrkobokförd eller om det till nämnden har utfärdats en förbin- till nämnden har utfärdats en förbindelse på beloppet. vilken har god- delse på beloppet. vilken har godkänts av sökanden och nämnden. känts av sökanden och nämnden. För det belopp som har inbetalts till För det belopp som har inbetalts till nämnden skall genom dess försorg nämnden skall genom dess försorg hos riksförsäkringsverket eller ett hos ett svenskt försäkringsbolag svenskt försäkringsbolag inköpas en inköpas en efter underhållsskyldigefter underhållsskyldigheten anpas- heten anpassad livränta åt barnet, sad livränta ät barnet, om inte avta- om inte avtalet hindrar det eller let hindrar det eller nämnden finner nämnden finner att beloppet kan att beloppet kan användas på något användas på något annat lämpligt annat lämpligt sätt för barnets sätt för barnets underhåll. underhäll.
Ett avtal om ersättning eHer underhäll. som borde ha medfört att ansökningen avslogs om rätten hade känt till avtalet, är utan verkan även om . ansökningen bifalls.
7 kap.
Underhållsbidrag betalas i förskott för kalendermånad.
Avtal om att underhållsbidrag för framtiden skall betalas med ett engångsbelopp eller för längre perioder än tre månader är giltigt endast om
I Balken omtryckt 1978:853. 2” Senaste tydelse 1981:363. 3 Senaste Ivdelse 1981:26.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
avtalet är skriftligt och bevittnat av två personer. Är barnet under arton år skall avtalet dessutom vara godkänt av socialnämnden i kommun där barnet eller dess vårdnadshavare är varaktigt bosatt eller. om ingen av dem är varaktigt bosatt i riket, av socialnämnden i Stockholm.
Rätten får bestämma annat betalningssätt än som anges i första stycket. om det finns särskilda skäl.
Underhållsbidrag i form av ett Underhållsbidrag i form av ett engångsbelopp skall betalas till so- engångsbelopp skall betalas till socialnämnden om barnet är under cialnämnden om barnet är under arton år. I fråga om sådan betalning arton år. I fråga om sådan betalning
tillämpas 4 kap. 6§ andra stycket tillämpas 4 kap. 6 § andra stycket
andra meningen. tredje meningen.
Betalning i strid mot denna paragraf medför inte befrielse från skyldigheten att betala underhållsbidrag på föreskrivet sätt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1983.
Utdrag SOCIALDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde
1983-03-17
Närvarande: statsministern Palme, ordförande, statsråden I. Carlsson, Lundkvist, Feldt. Sigurdsen, Gustafsson, Leijon. Hjelm-Wallén, Peterson. Andersson, Rainer, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson. Holmberg, Hellström
Föredragande: statsrådet Andersson
Proposition om vissa administrativa frågor inom den allmänna försäkringen, m. m.
1 Inledning
Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade dåvarande chefen för socialdepartementet den 14 juni 1979 en kommitté med uppdrag att se över riksförsäkringsverkets (RFV:s) organisation samt behandla frågor rörande de allmänna försäkringskassornas organisation och förvaltningskostnader.! Kommittén antog namnet RFV-översynen. På grundval av kommitténs delbetänkande (Ds S 1980:7) Former för styrning av försäkringskassornas organisation och förvaltningsutgifter. har ett nytt budgetsystem för försäkringskassornas förvaltningsutgifter införts fr.o.m. budgetåret 1982/83 (prop. 1980/81:135. SfU 25. rskr 262).
RFV-översynen har härefter i augusti 1981 avlämnat sitt slutbetänkande (Ds S 1981:13) Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation. En sammanfattning av betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av RFV, riksrevisionsverket. statskontoret. riksskatteverket, försäkrtingsöverdomstolen, statens arbetsgivarverk, socialavgiftsutredningen (S 1981:04). Försäkringskasseförbundet. Landstingsförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation: (TCO), Centralorganisationen SACO/ASR, Försäkringsanställdas förbund
I Ledamöter: dåvarande generaldirektören Lars-Åke Aström. ordförande. samt avdelningschefen Jan Engman, revisionsdirektören. numera chefrevisorn Wilhelm Engström, sekreteraren Gustav Persson och etvilekonomen Jan Stephansson.
och Lantbrukarnas riksförbund. Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från flertalet allmänna försäkringskassor.
En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.
Med huvudsaklig utgångspunkt i RFV-översynens betänkande och synpunkter som kommit fram under remissbehandlingen kommer jag i det följande att behandla främst RFV:s roll och uppgifter som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom socialförsäkringsområdet samt arbetsfördelningen mellan verket och de allmänna försäkringskassorna.
2 Riksförsäkringsverkets nuvarande arbetsuppgifter och organisation
Riksförsäkringsverket inrättades år 1961 genom en sammanslagning av de två ämbetsverken riksförsäkringsanstalten och pensionsstyrelsen. Det nya verket skulle utgöra cn gemensam ledning för administrationen av den obligatoriska socialförsäkringens olika grenar. Samtidigt ombildades de tidigare allmänna sjukkassorna till försäkringskassor som en regional och lokal organisation för hela den allmänna försäkringen.
Sedan år 1961 har förutsättningarna för RFV:s och försäkringskassornas verksamhet i stor utsträckning förändrats. En mycket omfattande utbyggnad av socialförsäkringssystemet har skett, vilket inneburit att såväl verket som försäkringskassorna har fått väsentligt utvidgade och förändrade arbetsuppgifter. Nya uppgifter, helt eller delvis utanför det egentliga socialförsäkringsområdet, har också lagts på verket och kassorna. Vidare har den successiva övergången från manuellt arbete till användning av ADB i försäkringsadministrationen inneburit stora förändringar av verksamheten.
RFV är nu central förvaltningsmyndighet främst för ärenden som rör den allmänna försäkringen — dvs. sjukförsäkring med föräldraförsäkring och tandvårdsförsäkring. foölkpensionering, tilläggspensionering — samt delpenstonsförsäkring och arbetsskadeförsäkring, allmänna barnbidrag och bidragsförskott. Verket är också central förvaltningsmyndighet för ärenden som rör utbetalning av studiestöd vid vuxenutbildning, utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och dagpenning till vissa värnpliktiga.
Handläggningen av de enskilda försäkrings- och bidragsärendena inom nämnda förmånssystem ankommer på de allmänna försäkringskassorna.
I verkets uppgifter ingår bl. a. att utöva tillsyn över försäkringskassorna. Vidare utbetalas förmånerna i huvudsak genom verkets försorg. RFV svarar dessutom för debitering och uppbörd av arbetsgivarnas sociala avgifter till den allmänna försäkringen m. m. samt handlägger ärenden enligt lagen om yrkesskadeförsäkring, m. fl. äldre författningar inom motsvarande område. Vidare äligger det RFV att bevaka rättspraxis och inträda som part vid försäkringsdomstol. Verket är även redovisningscentral och har ett revisionskontor för ett antal statsmyndigheter.
Vissa förändringar i RTV:s nuvarande uppgifter kan förutses bl. a. som en följd av redan fattade beslut av statsmåkterna. Den 1 juli 1977 ersattes den tidigare yrkesskadeförsäkringen av en ny arbetsskadeförsäkring där handläggningen i första instans ankommer på försäkringskassorna. Som tidigare nämnts handlägger dock RFV alltjämt ärenden enligt den äldre lagstiftningen. Dessa arbetsuppgifter kommer successivt att minska. Vidare medför införandet av ett nytt budgeteringssystem för försäkringskassorna fr. o. m budgetåret 1982/83 en övergång från detaljstyrning av kassornas administration till målstyrning med stöd av bl. a. ekonomiska ramar. Slutligen har socialavgiftsutredningen (S 1981:04) i uppdrag att bl. a. utreda frågan om en decentralisering av debitering och uppbörd av arbetsgivaravgifter från RFV till de lokala skattemyndigheterna och länsstyrelserna.
RFV leds av en styrelse. Ledamöter av denna är gencraldirektören, som är styrelsens ordförande, överdirektören samt fem av regeringen förordnade ledamöter jämte två personalföreträdare. Verksamheten är f. n. organiserad på fyra avdelningar, nämligen en administrativ avdelning, en tillsynsavdelning, en planeringsavdelning och en yrkesskadeavdelning samt därjämte en ombudsenhet. Avdelningarna är organiserade på sammanlagt 12 byråer och två fristående sektioner vartill kommer ett revisionskontor. Vidare finns fyra rådgivande delegationer — en tandvårdsdelegation, en läkarvårdsdelegation, en central pensionsdelegation och en arbetsskadedelegation — knutna till verket.
Verkets enheter är placerade i Stockholm utom tekniska byrån, som sedan år 1973 är lokaliserad till Sundsvall.
I samband med utvecklingen av trygghetsförmånerna har också administrationen byggts ut. I stort sett har dock hela den personella ökningen skett inom försäkringskasseorganisationen. RFV:s personalorganisation omtattar drygt 1 000 tjänster, vilket i stort sett överensstämmer med antalet tjänster när verket inrättades år 1961. Antalet anställda hos försäkringskassorna har däremot nära nog tredubblats sedan 1960-talets början i samband med utbyggnaden av socialförsäkringssystemet och organisationen omfattar f. n. ca 16 000 tjänster. |
Som tidigare nämnts kan vissa förändringar förutses beträffande RFV:s arbetsuppgifter. Detta kommer även att påverka organisationen. För verkets yrkesskadceavdelning, som är första beslutsinstans för ärenden enligt den äldre yrkesskadelagstiftningen, kommer arbetsuppgifterna att successivt minska. En decentralisering av avgiftsadministrationen kan komma att leda till att planeringsavdelningens avgiftsbyrå kan avvecklas. F.n. finns inom yrkesskadeavdelningen och avgiftsbyrån sammanlagt ca 350 tjänster.
3 Föredragandens överväganden
3.1 Allmänt om förslagens innebörd
Någon samlad och övergripande genomgång av RFV:s organisation och arbetsfördelningen mellan kassorna och verket har inte gjorts sedan verket och försäkringskassorna inrättades i början av 1960-talet. Sedan dess har verkets och kassornas verksamhetsområde byggts ut och förändrats mycket påtagligt. Det är mot bakgrund härav angeläget att klarlägga arbets- och rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna.
Försäkringskassornas administration finansteras numera helt med allmänna medel. Som ett resultat av RFV-översynens första delbetänkande har, som tidigare nämnts, ett nytt budgeteringssystem för de allmänna försäkringskassornas administration införts fr. 0. m. budgetåret 1982/83. Avsikten har varit att genom en effektiv och ändamälsenlig styrning av de ekonomiska resurserna minska behovet av annan administrativ styrning. Som en konsekvens därav har det redan skett en decentralisering av administrativa beslutsbefogenheter från RFV till försäkringskassorna.
I det följande kommer jag att på grundval av kommitténs slutbetänkande göra en genomgång av RFV:s och kassornas roller inom socialtörsäkringsadministrationen. Jag kommer därvid att lägga tyngdpunkten på frågor som gäller RFV:s roll och uppgifter som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet samt arbetsfördelningen mellan verket och försäkringskassorna. Jag har funnit det angeläget att i klarläpgande syfte slå fast vad som främst skall ingå i verkets uppgifter. Därmed klargörs också ansvarsfördelningen mellan verket och kassorna. I fråga om arbetsfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna kommer jag att betona att alla möjligheter till decentralisering bör tas till vara. Jag kommer också att föreslå att vissa arbetsuppgifter som f. n. handläggs av RFV skall decentraliseras till försäkringskassorna.
En viktig utgångspunkt för mina ställningstaganden är att försäkringsadministrationen skall betjäna de försäkrade och att de olika frågorna därför skalllösas utifrån vad som ger det bästa totala resultatet för de försäkrade och för samhället. I detta ligger bl. a. att försäkringslagstiftningen skall gälla lika över hela landet samtidigt som det är angeläget att besluten om den enskilde försäkrades förmåner kan fattas så nära den försäkrade som möjligt och att alla ansträngningar tas till vara att ytterligare utveckla kontakten mellan allmänheten och myndigheten.
Dessa utgångspunkter leder sammanfattningsvis fram till en markering av försäkringskassornas betydelsefulla roll som beslutande organ i det absoluta flertalet individuella försäkringsärenden. Ett väl fungerande förtroendemannainflytande är här av stor betydelse. Samtidigt betonas att den centrala lednings- och tillsynsfunktionen skall bevaka att ersättningsreglerna tillämpas likformigt och rättvist över hela landet, att en så långt möjligt likvärdig service erbjuds medborgarna oavsett bostadsort samt att en rationell och effektiv resursanvändning uppnås. Utöver sådana insatser genom tillämpningsföreskrifter m. m. bör RFV i ökad utsträckning analysera och utvärdera
effekterna av de olika trygghetssystemen. I enlighet med tidigare ställningstaganden kan verkets anvisningar i administrativa frågor däremot i huvudsak begränsas till riktlinjer och ramar.
Jag vill också redan här betona vikten av att försäkringskassornas kunskaper och erfarenheter tas till vara i den centrala verksamheten liksom angelägenheten av ett växelspel i socialförsäkringsadministrationen mellan RFV och försäkringskassorna.
3.2 Riksförsäkringsverkets roll som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet
RFV har som central förvaltningsmyndighet det övergripande ansvaret för socialförsäkringen m. fl. trygghetsförmåner. Enligt föreskrifterna i allmänna verksstadgan (1965:600) har RFV att noggrant följa utvecklingen inom sitt
verksamhetsområde och ta initiativ till åtgärder som behövs eller som i övrigt
är lämpliga.
Försäkringskassorna svarar för huvuddelen av verksamheten gentemot de försäkrade och avgör bl. a. frågor om socialförsäkringsförmåner m. m. i de enskilda fallen.
De grundläggande reglerna om rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). I I kap. 28 AFL stadgas att den allmänna försäkringen handhas av RFV, försäkringskassorna samt de lokala organ som regeringen bestämmer. Av lagen framgår att försäkringskassan är första instans i fråga om beslut i försäkringsärenden. I 18 kap. 2§ AFL stadgas att RFV utövar tillsyn över försäkringskassorna, vilka har att ställa sig verkets anvisningar till efterrättelse. Vidare framgår av 20 kap. 12§ AFL att RFV har att verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist i hela landet. I vissa författningar finns direkta bestämmelser om att RFV har att utfärda kompletterande tillämpningsföreskrifter.
RFV-översvnen anser att RFV:s verksamhet i så stor omfattning som möjligt bör inriktas på tillsyn och andra centrala uppgifter. De utvärderande inslagen i verksamheten bör enligt kommittén förstärkas. Vidare föreslås att vissa enskilda ärenden som handläggs av RFV skall decentraliseras, främst till försäkringskassorna.
Kommittén framhåller att det är verkets uppgift att verka för att statsmakternas beslut och intentioner verkställs. Verket skall utöva tillsyn över försäkringskassorna beträffande de delar av försäkringen som handhas av kassorna samt självt svara för hanteringen av övriga delar av försäkringen. Försäkringskassornas ansvarsområde anges i författning. I den mån författningsbestämmelser saknas bör det enligt kommittén ankomma på RFV att avgöra om och i vad mån arbetsuppgifterna skall utföras i kassorna. Därvid bör en utgångspunkt vara att de uppgifter som lika väl kan utföras av kassorna som av verket bör ankomma på kassorna.
Enligt kommittén bör tillsynsverksamhetens inriktning ändras på sådant
Li sätt att REV:s anvisningar i högre grad ges formen av riktlinjer och ramar för ' kassornas agerande i stället för detaljerade och bindande anvisningar. Bindande anvisningar bör förekomma när det motiveras av krav på enhetlig handläggning av försäkringstillämpningstrågor. Vidare måste arbetsinstruktioner som berör ADB-systemet som regel ha karaktär av föreskrifter. För tillsynen av kassornas förvaltning innebär rambudgetsystemet bl. a. en minskning av behovet av annan administrativ styrning. Inom detta område bör tillsynen därför enligt kommittén i hög grad inriktas på utfärdande av allmänna riktlinjer i stället för detaljerade föreskrifter.
Flettalet remissinstanser är i princip positiva till kommitténs ställningstaganden i fråga om rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna samt RFV:s tillsynsverksamhet. RFV understryker att befogenheten att bestämma fördelningen mellan verket och kassorna bör tillkomma verket i egenskap av central förvaltningsmyndighet. Riksrevisionsverket anför att ståtsmakterna bör ange RFV:s respektive försäkringskassornas ansvar för olika funktioner för att därigenom undanröja de oklarheter som f.n. föreligger. TCO och LÖ anser att möjligheterna till decentralisering bör beaktas och att det värde som ligger i en betydande administrativ självständighet för försäkringskassorna bör tas till vara.
Försäkringskasseförbundet delar inte kommitténs uppfattning att RFY skall kunna avgöra arbets- och befogenhetsfördelningen mellan verket och kassorna i fall där författningsbestämmelser saknas. Det är enligt förbundet nödvändigt att statsmakterna klart formulerar ansvars- och befogenhetsgränserna. Vidare framhåller förbundet att RFV bör mycket starkt begränsa sitt deltagande i socialförsäkringens direkta drifts- och verkställighetsfrågor. Försäkringsanställdas förbund anför att försäkringskassornas roll som verkställande organ och RFV:s roll som tillsyvnsmyndighet klart bör framgå av lag och författning. Vidare framhåller förbundet att verkets anvisningar bör begränsas och i ökad utsträckning ersättas av rekommendationer.
Försäkringsöverdomstolen understryker vikten av att RFV snabbt utfärdar nödvändiga tillämpningsföreskrifter i samband med att ny lagstiftning skall träda i kraft. Även RFV tar upp behovet av tillämpningsföreskrifter och framhåller att verket i högre grad än idag bör använda sina resurser för att analysera och uttala sig i tillämpningsfrågor. där praxis inte hunnit utbildas.
För egen del vill jag anföra följande. Inom statsförvaltningen ankommer det på de centrala myndigheterna att
främst se till att arbetet inom deras olika sektorer bedrivs enligt riksdagens och regeringens intentioner. Myndigheterna har det centrala ledningsansvaret inom sitt verksamhetsområde och skall vidare söka tillgodose behovet av samordning samt kraven på rättssäkerhet, service och effektivitet. Den centrala detaljregleringen av regionala och lokala organ bör dock inte vara mer omfattande än nödvändigt.
Dessa allmänna principer gäller också för administrationen av socialförsäkringssystemet. De allmänna försäkringskassorna är inte statliga myndigheter utan självständiga offentligrättsliga organ. De uppgifter de har att svara för är emellertid i sin helhet stattigt reglerade och verksamheten finansieras helt med allmänna medel. Försäkringskassorna är därför i sin verksamhet att jämställa med statliga organ.
Som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet ankommer det således på RFV att under regeringen svara för den centrala ledningen av den allmänna försäkringen och övriga trygghetsanordningar inom verkets ämbetsområde. T likhet med kommittén anser jag att RFV:s verksamhet bör inriktas på en vtterligare markering av dess centrala lednings- och tillsynsfunktion för bevakning av att statsmakternas beslut och intentioner uppfvlls. Jag vill här särskilt peka på betydelsen av insatser för att tillse att ersättningsregler m. m. tillämpas likformigt och rättvist över hela landet, att allmänheten får en så längt möjligt likvärdig service och information oavsett bostadsort samt att en rationell och effektiv resursanvändning säkerställs.
Jag delar vidare kommitténs mening att tillsynsverksamhetens inriktning bör ändras på sådant sätt att RFV:s anvisningar i administrativa frågor i ökad omfattning ges formen av riktlinjer och ramar i syfte att uppnå en ökad grad av målstyrning. Detaljerade administrativa föreskrifter bör säledes kunna begränsas.
Det är en allmänt tillämpad princip inom statsförvaltningen at övergripande föreskrifter anges i tag och andra författningar och att det ankommer på den centrala förvaltningsmyndigheten att utfärda närmare tillämpningsföreskrifter. Behovet av sådana centrala föreskrifter följer bl. a. av strävan efter en enhetlig lagtillämpning. Det ligger således i RFV:s centrala ledningsansvar att aktivt verka för en enhetlig tillämpning av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet. Detta gäller säväl äldre som ny lagstiftning. I likhet med försäkringsöverdomstolen och RFV vill jag framhålla vikten av att verket snabbt utarbetar nödvändiga tillämpningsföreskrifter till nva författningsbestämmelser för att därmed få en enhetlig tillämpning hos försäkringskassorna utan att domstolsprövning behöver avvaktas. Samtidigt bör RFV genom ombudsenheten verka för att rättspraxis snarast möjligt utbildas. En fortlöpande bevakning av nya rättsfall bör ske för att säkerställa att verkets tillämpningsföreskrifter i förekommande fall anpassas till den praxis som utbildas. RFV bör också se till att information om rättspraxis på lämpligt sätt snabbt når ut till försäkringskassorna och andra som har behov av sådan information. RFV bör därvid samråda med försäkringsdomstolarna.
Det är enligt min mening inte möjligt att i författning elleri annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna. Därtill är verksamheten för omfattande och föränderlig. I likhet med kommittén anser jag att det i verkets uppgifter ligger en generell befogenhet att — inom ramen för gällande författningsregler — närmare
bestämma vilka uppgifter som skall ankomma på RFV respektive försäkringskassorna. Härvid bör alla möjligheter till decentralisering tas till vara och de centrala föreskrifterna begränsas till vad som påkallas av behovet av samordning och kraven på rättssäkerhet.
Som jag redan framhållit svarar försäkringskassorna redan nu i allt väsentligt för de individuella avgörandena beträffande de sociala trygghetsförmånerna gentemot de försäkrade samt skilda offentliga och privata vårdgivare. Mot denna bakgrund är en väl fungerande förtroendemannamedverkan viktig i försäkringskassornas verksamhet. Det är därvid angeläget att förtroendemännens medverkan inriktas på sådana områden där deras medverkan kan få ett meningsfullt innehåll. Det finns anledning att från tid till annan se över och anpassa förtroendemännens medverkan till de förändringar som sker inom verksamhetsområdet.
F.n. pågår — i en särskild arbetsgrupp som är gemensam för RFV och Försäkringskasseförbundet — en översyn av de förtroendevaldas medverkan i försäkringskassorna. Jag räknar med att senare återkomma till regeringen i denna fråga. Jag vill dock redan här peka på några områden där det finns anledning att överväga möjligheterna till en ökad medverkan av förtroendemän 1 besluten.
Om någon är missnöjd med en försäkringskassas beslut skall kassan i första hand ompröva sitt beslut. Omprövningsförfarandet har fr. o. m. den I april 1982 utvidgats så att ärendet går till försäkringsdomstol först vid överklagande av kassans nya beslut, Inom pensions- och arbetsskadcområdet finns en omfattande medverkan av förtroendemän i beslutsprocessen. Enligt min mening bör det övervägas om förtroendemän kan medverka vid omprövning även inom vissa andra ärendegrupper bl. a. inom sjukförsäkringsomrädet samt vid beslut om vissa åtgärder när det gäller länga sjukfall m. m.
3.3 Utbildnings- och informationsverksamheten
Kommittén anser att ansvaret för centrala insatser inom utbildnings- och informationsområdet liksom f.n. bör ankomma på RFV. Kommittén framhäller att personalen i alla försäkringskassor måste ha en likvärdig utbildning för prövning av försäkringsfrågor m. m. Även inom det administrativa området arbetar kassorna med frågor som till stora delar är likartade över landet och som därför ställer samma krav på utbildningen av personalen.
Kommittén framhåller att den nuvarande utbildningsverksamheten funperar i stort sett smidigt. RFV ansvarar f. n. för de centrala utbildningsinsatserna, såsom produktion av centralt utbildningsmaterial, utbildning av vissa utbildningsansvariga hos kassorna m. m. Ansvaret för genomförandet av personalutbildningeni varje enskild kassa ligger däremot på kassan själv som ansvarig för sin verksamhet.
I fräga om informationen anser kommittén att RFV:s centrala ansvar för
denna grundar sig på såväl verkets roll som central förvaltningsmyndighet som på rationalitetsskäl. Den centrala informationsverksamheten avser enligt kommittén sådana informationsinsatser som på ett enhetligt sätt och med ett enhetligt innehåll bör nå ut över hela landet. För den regionala och lokala informationen skall försäkringskassorna däremot ansvara självständigt. Vidare skall kassorna ha ett reellt inflytande även på den centrala informationsverksamheten så att deras kunskaper om allmänhetens informationsbehov tas till vara på ett ändamålsenligt sätt.
Vid remissbehandlingen har RFV och riksrevisionsverket ställt sig bakom kommitténs bedömning att ansvaret för centrala insatser inom utbildningsoch informationsområdet bör ankomma på RFV. RFV framhåller att det som ett led i genomförandet av samhällets reformpolitik måste ankomma på den ansvariga myndigheten att se till att allmänheten får en korrekt och rättvisande information och att berörd personal genom en adekvat utbildning ges möjlighet att tillämpa försäkringen på ett likformigt och rättvist sätt.
Försäkringsöverdomstolen konstaterar att utbildningsverksamheten fungerar mycket väl. Ett överförande av utbildningsansvaret från RFV till de olika försäkringskassorna skulle kunna leda till att enhetligheten i utbildningen går förlorad. |
LO anför att utgångspunkten för utbildnings- och informationsinsatserna måste vara en god samverkan mellan försäkringskassorna och RFV. Helt klart har hittills varit att försäkringskassorna har det regionala och lokala ansvaret för dessa verksamhetsområden. | .
Frän försäkringskassehåll anförs att försäkringskassorna bör ansvara för utbildnings- och informationsverksamheten. Försäkringskasseförbundet anför att kassornas befogenheter och ansvar för utbildning och information omöjligen kan sättas ifråga, eftersom såväl kostnaderna för utbildning och information som effekterna därav har väsentlig betydelse för kassornas förvaltningskostnader och servicen till de försäkrade. Förbundet anser vidare att REV:s medverkan i princip skall begränsas till sakgranskning av utbildnings- och informationsmaterial samt tillsyn av verksamheten. Ledning, plancring och samordning av centrala eller gemensamma åtgärder på ifrågavarande område inom kassorna bör enligt förbundet ske genom ett Iedningsorgan i vilket verket skall vara representerat. Såsom ram för ledningsorganets verksamhet skall gälla övergripande planer och mål som utarbetats av RFV. Även Försäkringsanställdas förbund anser att försäkringskassorna skall ansvara för utbildnings- och informationsverksamheten samt att REV:s medverkan skall begränsas till sakgranskning av material och tillsyn av verksamheten.
Enligt min mening bör RFV i egenskap av central förvaltningsmyndighet ha det centrala och övergripande ansvarct för utbildnings- och informationsverksamheten på socialförsäkringsområdet. Detta är väsentligt för att säkerställa att lagstiftningen tillämpas på ett enhetligt sätt och att allmänheten får en enhetlig information över hela landet. Härtill kommer att det av
2 Riksdagen 198283. I saml. Nr 127
ekonomiska och rationella skäl inte skulle vara försvarbart att varje försäkringskassa utarbetade sitt eget utbildnings- och informationsmaterial om socialförsäkringen. Det är här nödvändigt med en central insats och ett centralt ansvar.
Jag vill dock i detta sammanhang understryka vikten av att försäkringskassornas kunskaper och erfarenheter på lämpligt sätt tas till vara i den centrala verksamheten. Det är vidare angeläget att det samarbete som f. n. bedrivs mellan RFV och kassorna fortsätter och att RFV i samverkan med försäkringskassorna fortlöpande följer och utvecklar formerna för detta samarbete.
Med anledning av vad som anförts bl. a. av Försäkringskasseförbundet vill jag framhålla att försäkvingskassorna enligt mitt förslag även i fortsättningen kommer att ansvara för huvuddelen av utbildnings- och informationsinsatserna inom socialförsäkringsområdet. Det bör nämligen liksom f.n. ankomma på respektive försäkringskassa att ansvara för genomförandet av utbildningen av kassans egen personal samt för den lokala informationen.
3.4 Utvärdering av bidragssystemen
Med hänsyn till socialförsäktingsområdets stora samhällsekonomiska vikt och dess centrala betydelse för den enskildes ekonomiska trygghet är en av RFV:s viktigaste uppgifter att aktivt bevaka bidragsreglernas effekter.
Kommittén framhåller att trygghetssystemets ökade komplexitet har medfört att RFV:s utvärderingsverksamhet bör ges en avsevärt ökad tyngd och prioritet jämfört med nuläget. Kommittén understryker samtidigt betydelsen av att verket i sin utvärderingsverksamhet tar till vara de kunskaper och erfarenheter som finns inom försäkringskassorna.
Remissinstanserna är genomgående positiva till att ge utvärderingsverksamheten en ökad tyngd och prioritet.
I likhet med kommittén och remissinstanserna anser jag det angeläget att socialförsäkringssystemets effekter i olika delar studeras och redovisas. Detta giller inte minst i fråga om uppföljning och utvärdering av nya regelsystem och analvser av sambandet mellan olika bidragssystem samt mellan bidrags-, avpifts- och skattesystemen liksom den samlade effekten av dessa system. Det. bör vara en central upppift för REV att i sin verksamhetsplanering prioritera resurser för en sådan uppföljning och utvärdering. som i vissa delar lämpligen sker I samverkan med andra berörda myndigheter. . En betydande del av den utvärdering som i dag sker inom socialförsäkringssystemet finansieras från socialdepartementets anslag för forskningsoch utvecklingsarbete samt försöksverksamhet. Jag anser det viktigt att REV som central förvaltningsmyndighet utöver egna analyser även tar initiativ för att få till stånd externa forsknings- och utvecklingsprojekt som belyser hur olika delar av trygghetssystemet fungerar.
, i
3.5 Revisionen inom socialförsäkringen
För revisionsuppgifter finns ett fristående revisionskontor inrättat hos RFV. Detta har hand om revisionen av RFV samt vtterligare 15 statliga myndigheter.
Försäkringskassornas förvaltning granskas av revisorer som enligt 18 kap. 16 § AFL utses särskilt för varje kassa. För varje år utses en revisor av RFV och två revisorer av landstinget eller kommunfullmäktige. Förutom dessa externa revisorer finns särskilda internrevisionsenheter inom kassorna, som en del av kassans interna kontrollsystem.
Enligt kommitténs mening kompliceras revisionen av den allmänna försäkringen m. m. genom att revisionen av de maskinella och de manuella rutinerna inte är samordnad. De flesta ärenden som förekommer inom RFV:s verksamhetsområde behandlas av både RFV och försäkringskassorna. Kassorna beslutar om rätten till förmåner och levererar in uppgifter till RFV:s ADB-system som bearbetar uppgifterna och framställer utbetalningshandlingar. Ur revisionssynpunkt är det således enligt kommittén fråga om ett sammanhängande system. Trots detta är revisionsansvaret delat på två organ.
Vad internrevisionen beträffar utgör denna enligt kommittén en del av försäkringskassans interna kontrollsystem. Internrevisionsenheterna vid de olika försäkringskassorna arbetar för närvarande i stort sett oberoende av varandra trots att de har att granska i huvudsak likartade system. Enligt kommitténs bedömning skulle en viss samordning av de skilda kassornas revision kunna höja effektiviteten i hela verksamheten.
Kommittén finner att övervägande skäl talar för cen samordning såväl av revisionen av maskinella och manuella rutiner som av revisionen mellan de olika försäkringskassorna. .
För att uppnä den behövliga samordningen av revisionsverksamheten föreslår kommittén att revisionskontoret hos RFV ersätter den revisor i varje kassa som nu utses av RFV. Revisionskontoret bedöms ha goda fackmässiga förutsättningar att i egenskap av externrevisor svara för en ökad samordning. ADB-inslaget 1 kassornas rutiner är stort och revisionskontoret är för närvarande den enda enhet inom socialförsäkringsorganisationen som har kompetens att utföra. kvalificerad ADB-revision. Revisionskontoret har dessutom deltagit i arbetet med uppbyggnaden av kassornas internrevisionsenheter och är därigenom väl insatt i kassornas revisionsfrågor.
Kommittén påpekar att revisionskontoret står under riksrevisionsverkets tillsyn och således har att rätta sig efter detta ämbetsverks direktiv i fråga om revisionsverksamheten. Enligt 18 kap. 17 § andra stycket AFL har externrevisorerna emellertid också att ställa sig till efterrättelse de särskilda föreskrifter, som RFV meddelar. Härigenom skulle en kompetenskonflikt mellan de båda ämbetsverken möjligen kunna uppkomma. Den risken bör undanröjas. Då enligt uppgift RFV:s kompetens i detta avseende hittills
aldrig utnyttjats, anser kommittén att ändringen lämpligen bör ske genom att RFV:s kompetens att meddela särskilda föreskrifter för de externa revisorerna slopas. |
Kommitténs förslag får stöd eller lämnas utan erinran av det övervägande antalet remissinstanser. RFV understryker vikten av att en samordning kommer till stånd i revisionen av manuella och maskinella system. Riksrevisionsverket framhåller att försäkringskassornas verksamhet är omfattande och ofta utgör delar av ett större system, såsom t. ex. i fråga om socialförsäkringsadministrationen. Riksrevisionsverkets förvaltningsrevision har successivt övergått tills. k. systemstudier där granskningen normalt inte utgår frän ett myndighetsperspektiv utan avser verksamhetsområden. Riksrevisionsverket anser det naturligt att verkets förvaltningsrevision även omfattar försäkringskassornas verksamhet.
Från försäkringskassehåll framförs kritik mot kommitténs förslag och förordas att revisionsverksamheten i kassorna skall vara oförändrad. Försäkringskasseförbundet framhåller att man i första hand bör pröva frågan om ett ändrat huvudmannaskap för ADB-verksamheten. Vidare anför förbundet att behovet av samordning och samverkan i revisionen kan tillgodoses genom lämpliga samarbetsformer. Även Försäkringsanställdas förbund anser att revisionsverksamheten i försäkringskassorna skall vara oförändrad.
Enligt min mening är det både naturligt och angeläget att redovisningsrevisionen av RFV:s och försäkringskassornas verksamhet samordnas så att revisionen av maskinella och manuella rutiner kan ske i ett sammanhang. Vidare behövs en samordning av revisionen mellan kassorna i syfte att nå ökad effektivitet. Jag anser därför i likhet med kommittén att revisionskontorets verksamhet bör utvidgas till att omfatta även den del av försäkringsadministrationen som sköts av kassorna. Revisionskontoret bör därvid ersätta den externrevisor som RFV utser i varje kassa. Revisionskontoret är den enda enhet inom socialförsäkringsadministrationen som har kompetens att utföra kvalificerade ADB-revisioner. Genom att revisionskontoret står under riksrevisionsverkets tillsyn och i revisionsfrågor är fristående från REV upprätthålls också principen om en oberoende revision. Eftersom försäkringskassornas verksamhet finansieras med allmänna medel omfattas de även av riksrevisionsverkets förvaltningsrevision. Behovet av lokal anknvtning tillgodoses genom de två av landstinget utsedda revisorerna.
Revisionen skall för revisionskontorets del bedrivas på motsvarande sätt som anges i förordningen (1980:718) om revisionen vid revisionskontor. Med stöd av 13 § denna förordning kan riksrevisionsverket utfärda föreskrifter och anvisningar för revision vid revisionskontor. Enligt 18 kap. 2 § AFL har försäkringskassorna skyldighet att iaktta RFV:s anvisningar, vilket även gäller internrevisionens verksamhet. Jag förutsätter att riksrevisionsverket "och RFV gemensamt utfärdar de anvisningar som erfordras för en samordning av revisionskontorets och internrevisionens insatser.
Prop. 1982/83:127' | 21
Kommittén har, som tidigare nämnts, föreslagit att RFV:s rätt att meddela föreskrifter för de externa revisorerna skall slopas. Jag ansluter mig till detta förslag.
Kommittén har också prövat frågan om revisionen av försäkringskassornas verksamhet bör omfatta även Försäkringskasseförbundets verksamhet. Kommittén konstaterar att förbundet är en organisation med offentligrättsliga medlemmar men anordnad i privaträttsliga former. Verksamheten regleras av särskilda stadgar och finansieras via försäkringskassorna med allmänna medel. Förbundet omsatte under år 1980 ca 40 milj. kr.
Kommittén anser att statens intresse i viss utsträckning kan tillgodoses genom att revisionskontoret går in som revisor i samtliga försäkringskassor. Vidare föreslår kommittén att förbundet — i likhet med vad som förutsätts gälla för försäkringskassorna — får en skyldighet att på begäran lämna revisionskontoret alla upplysningar angående medelsanvändningen. Därmed torde enligt kommittén i huvudsak samma effekt kunna nås som vid en direkt statlig revision av förbundets verksamhet.
Riksrevisionsverket och statskontoret förordar att Försäkringskasseförbundets verksamhet skall granskas på samma sätt som försäkringskassornas, dvs. genom revisionskontoret. De framhåller att förbundets verksamhet bör ses som en del av den totala socialförsäkringsadministrationen.
Från försäkringskassehåll motsätter man sig förslaget att Försäkringskasseförbundet skall åläggas skyldighet att på begäran lämna revisionskontoret upplysningar angående förbundets medelsanvändning. Försäkringskasseförbundet framhåller att förbundets agerande beslutas enligt civilrättsliga regler
av valda ombud för kassorna.
För egen del vill jag anföra följande. Eftersom Försäkringskasseförbundets verksamhet helt bekostas med allmänna medel är det naturligt att medelsanvändningen i förbundet granskas även på statens vägnar. Detta bör kunna ske genom att revisionskontoret samlat granskar försäkringskassornas medelsförvaltning inkl. utgifterna till Försäktingskasseförbundet och därvid får anses ha rätt att infordra upplysningar från förbundet om medelsanvändningen. Jag biträder således kommitténs förslag.
Det nu anförda kräver ändringar i 18 kap. 16 och 17 §§ AFL.
I fråga om redovisningssystem för försäkringskassorna uppdrog den föregående regeringen åt RFV och riksrevisionsverket att tillsammans och i samarbete med försäkringskassorna klarlägga vilka anpassningar som behöver göras av det statliga redovisningssvstemet (system S) med inriktning på att detta skall kunna tillämpas för de allmänna försäkringskassornas budget och redovisning fr. o. m. den 1 juli 1983 samt att den statliga bokföringsförordningen skall kunna gälla för redovisningen senast fr. o. m. nämnda tidpunkt.
De båda ämbetsverken har redovisat uppdraget i en skrivelse den 24 februari 1983. Av skrivelsen framgår att RFV avser att med stöd av 18 kap. 2§ AFL föreskriva att bokföringsförordningen skall gälla för försäkringskassorna fr. o. m. den 1 juli 1983. Beträffande redovisningsfrågorna i övrigt
bereds ärendet f.n. inom socialdepartémentet. Jag "avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen i denna fråga.
3.6 Socialförsäkringens ADB-verksamheéet
En förutsättning för att det omfattande ekonomiska ersättningssystemet skall kunna administreras säkert och med rimliga resursinsatser är att ADB-teknik används. Sådan teknik har sedan länge använts i socialförsäkringsadministrationen och RFV förfogar över en stor datoranläggning som är placerad i Sundsvall. Försäkringskassorna är genom ett omfattande terminalnät anslutna till denna anläggning.
I mitten av år 1977 tillsattes en parlamentarisk kommitté med uppgift att utreda frågor om den framtida ADB-verksamheten inom den allmänna försäkringen m. m. Den s. k. ALLFA-kommittén lämnade i början av år 1981 sitt betänkande (SOU 1981:24) Socialförsäkringens datorer - decentralisering av verksamheten. I betänkandet föreslås bl. a. en decentralisering till försäkringskassorna av driften av vissa delar av det nuvarande ADBsystemet i Sundsvall. Vidare föreslås vissa organisationsförändringar av systemutvecklings- och underhållsarbetet för ADB-systemen.
ALLFA:s betänkande har remissbehandlats. Remissutfallet är blandat. Det är i första hand Försäkringskasseförbundet. Försäkringsanställdas förbund och LO som uttalat sig positivt om ALLFA:s förslag. Däremot är främst statskontoret. riksrevisionsverket och TCO negativa till utredningens förslag.
Statskontoret har exempelvis inte funnit tillräckligt starka skäl för en så omfattande förändring som ALLFA föreslär. Ett genomförande av ALL- FA:s förslag till datordriftstruktur skulle enligt statskontoret bli tids- och resursmässigt omfattande, tekniskt komplicerat samt utomordentligt kostsamt. I stället förordas fortsatt utveckling av den nuvarande strukturen.
Även RFV avstyrker ALLFA:s förslag men framhåller att man bör pröva alternativ som medför en visserligen långsammare. men betydligt säkrare utveckling i den av ALLFA anvisade riktningen. RFV anser bl. a. att ett samlat utrednings- och förändtingsarbete bör startas snarast möjligt.
För egen del vill jag anföra följande. |
Socialförsäkringens nuvarande ADB-utrustning har varit i bruk ett antal år och måste förnyas och kompletteras. Förberedelser pågår därför för ett successivt utbyte till ett motsvarande nytt system som byggs upp så att det klarar framtida volymmässiga förändringar och rationaliseringar som innebärkrav på ökad ADB-kapacitet. Enligt planerna kommer statskontoret att i april 1983 hos regeringen begära bemyndigande att teckna avtal om anskaffning av en sådan ny ADB-utrustning.
Denna nyanskaffning av ADB-utrustning kommer inte att i nämnvärd grad förändra nuvarande struktur på ADB-systemet som därmed kan förväntas bestå under 1980-talet. Frägan om en cventuellt mera genomegripande förändring av ADB-verksamheten med ökad decentralisering till
Prop. 1982/83: 127 IN wu
försäkringskassorna får därför aktualitet först när det gäller planeringen för 1990-talet. Med, hänsvn till den stora omfattning som socialförsäkringens ADB-system har är det emellertid angeläget att denna planering kommer igång tidigt. s
Enligt min mening är det varken möjligt eller nödvändigt att nu binda sig för en viss utformning av ADB-verksamheten på 1990-talet på det sätt som ALLFA-kommittén har föreslagit. Bl. a. remissbehandlingen har visat att beslutsunderlaget behöver kompletteras med ytterligare utrednings- och utvecklingsarbete samt praktiska försök med nya lösningar. Jag har därför för avsikt att inom kort återkomma till regeringen med förslag om att RFY får i uppdrag att i samråd med statskontoret och i nära samarbete med försäkringskassorna genomföra ett utrednings- och utvecklingsarbete samt försöksverksamhet i syfte att bl. a. belysa möjligheterna att på längre sikt lägga en ökad del av ADB-verksamheten närmare användarna ute i försäkringskassorna.
3.7 Handläggning av enskilda ärenden
Allmänt
Alltsedan den nuvarande administrationens tillkomst i början av 1960talet har det varit en medveten strävan att decentralisera handläggningen av de olika trvgghetsförmånerna. Det har lett till att försäktingskassorna nu svarar för handläggningen av i stort sett alla individuella försäkringsärenden. Undantag från denna regel gäller för vissa ärenden som avser äldre försäkringsformer och andra ärenden av speciell karaktär.
Kommittén föreslär att vissa av verkets återstående uppgifter skall decentraliseras till försäkringskassorna. En utgångspunkt för kommittén har härvid varit att uppgifter som lika väl kan utföras av försäktingskassorna som av RFV bör skötas av kassorna under förutsättning att servicen till allmänheten inte försämras och att överflyttningen kan ske inom ramen för nuvarande resurser.
Remissinstanserna har i allmänhet inte haft några erinringar mot de allmänna synpunkter som kommittén gett uttryck för. Försäkringskasseförbundet anser dock att decentraliseringen bör drivas längre än vad kommittén föreslär.
För egen del ansluter jag mig till kommitténs ståndpunkt. som överensstämmer med de allmänna decentraliseringssträvandena inom statsförvaltningen. Jag behandlar i det följande de olika ärendestag beträffande vilka kommittén övervägt decentralisering.
Vissa ärenden enligt internationella konventioner m. m.
Merparten av de ärenden som avser tillämpningen av internationella konventioner sköts redan nu av försäkringskassorna. RFV utfärdar emellertid några olika typer av konventionsintvg.
Intyg om tillhörighet till svensk socialförsäkring är relativt komplicerade på grund av att de regler som gäller för utsändning och den till denna anknutna försäkringstillhörigheten kan vara svåra att tillämpa i de enskilda fallen. Med hänsyn härtill bör enligt kommittén dessa ärenden även fortsättningsvis handläggas av RFV. |
Intyg om försäkringsperioder avseende sjukförsäkring och pension avser att skapa rätt till förmåner enligt utländsk lagstiftning. Dessa ärenden är enligt kommittén av rutinkaraktär och bör inte handläggas av RFV. Då Stockholms läns allmänna försäkringskassa har en särskild utlandsavdelning med upppgift att handlägga försäkringsfrågor för svenskar som är bosatta utomlands föreslår kommittén att handläggningen av ifrågavarande intygsärenden överförs till nämnda kassa.
Remissinstanserna har i allmänhet lämnat kommitténs förslag utan erinran. RFV anför dock att även ärenden som verket handlägger enligt lagen (1913:120) om allmän pensionsförsäkring bör överföras till Stockholmskassan. Det är här fråga om beviljande av folkpension till personer som inte är berättigade till pension enligt AFL men för vilka avgifter erlagts enligt ifrågavarande äldre bestämmelser. RFV anför vidare att man bör kunna överväga att till försäkringskassorna överföra även utfärdande av intyg beträffande s. k. utsänd personal. Försäkringskasseförbundet föreslår att sistnämnda ärendegrupp skall decentraliseras till kassorna.
I likhet med kommittén anser jag att man bör söka decentralisera utfärdandet av vissa av de s. k. konventionsintygen. Det ankommer på RFV att närmare pröva i vilken utsträckning detta kan ske. Vidare delar jag RFV:s mening att de ärenden om pension enligt 1913 års lag som verket handlägger bör överföras till Stockholmskassan. Sistnämnda förslag fordrar ändring i 14 § första stycket lagen (1962:382) angående införande av lagen om allmän försäkring.
Frivillig pensionsförsäkring
Inom RFV har cen särskild sektion att svara för administrationen av den frivilliga pensionsförsäkringen enligt 22 kap. AFL. Fr. o. m. den 1 januari 1981 har nyteckning till försäkringen upphört och sektionens huvudsakliga arbetsuppgifter består därför av värd av försäkringsbeständet.
RFV-översynen framhäller att den frivilliga pensionsförsäkringen inte i något avseende har handlagts av försäktingskassorna. Verksamheten är liten till sin omfattning och ställer krav på speciell matematisk kompetens som saknas på kassorna. Enligt RFV-översynen är det därför inte möjligt att flytta uppgifterna från RFV till kassorna.
Jag delar kommitténs bedömning som lämnats utan erinran av remissinstanserna. -S
Lörd 'n
Trafik- och barnlivräntor
Inköp av trafiklivränta hos RFV sker med stöd av reglerna i 5§ trafikförsäkringsförordningen (1976:359). Enligt dessa regler skall svenska försäkringsbolag. som inte har rätt att ansvara för livränta, samt utländska försäkringsanstalter köpa livräntor hos RFV eller behöriga svenska försäkringsanstalter.
Inköp av barnlivräntor hos RFV sker med stöd av 4 kap. 6 § och 7 kap. 7 § föräldrabalken. En underhållsskyldig kan enligt nämnda bestämmelser i vissa fall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att teckna avtal om engångsbelopp. Sådant avtal skall godkännas av socialnämnd för att bli giltigt. Det avtalade underhållsbeloppet skall betalas till socialnämnden som enligt huvudregeln har att köpa en livränta för barnets räkning. Livräntan skall köpas i RFV eller svenskt försäkringsbolag.
Kommittén föreslår att RFV:s försäljning av dessa livräntor skall upphöra.
Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot kommitténs förslap. Även jag biträder förslaget. Det är här fråga om 'uppgifter som saknar anknytning till REV:s övriga funktioner. Möjlighet att köpa ifrågavarande livräntor finns hos de enskilda försäkringsbolagen. RFV:s uppgift att förvalta och betala ut de livräntor som verket redan sålt bör bestå. Omfattningen, f.n. ca 800 trafiklivräntor och 20 barnlivräntor, kommer givetvis att successivt minska. |
Förslaget att barnlivräntor inte längre skall kunna inköpas hos RFV fordrar ändring i 4 kap. 6 § föräldrabalken. Ändringen berör inte de enskilda försäkringsbolagens försäljning av livräntor.
I detta sammanhang bör också ett tillrättaläggande göras i 7 kap. 7 § fjärde stycket föräldrabalken. I detta stycke finns en hänvisning till 4 kap. 6 § andra stycket andra meningen. Då hänvisningen avser inköp av livräntor och bestämmelser härom numera finns i 4 kap. 6 § andra stycket tredje meningen bör hänvisningen ändras i enlighet härmed.
På grund av lagstiftningsfrågans enkla beskaffenhet är det enligt min mening inte nödvändigt att höra lagrådet i detta ärende.
Jag har i denna fråga samrått med chefen för justitiedepartementet.
Yrkesskadeiärenden
Arbetsskadeförsäkringens ersättningsregler skiljer sig i flera avseenden från de äldre regler som fortfarande gäller för ersättning för gamla olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar. Vidare regleras handläggningen av dessa äldre ärenden av en mångfald olika författningar från skilda tidsperioder. Mot bakgrund härav bör enligt kommittén handläggningen av ärenden enligt äldre lagstiftning även framdeles ankomma på RFV.
Kommitténs förslag får stöd eller lämnas utan erinran av det övervägande
antalet remissinstanser. Försäkringskasseförbundet anser dock att ifrågavarande ärenden — om än vid en senare tidpunkt — bör decentraliseras till försäkringskussorna.
För egen det finner jag att en spridning av handläggningen av dessa ersättningsärenden till försäkringskassorna f. n. inte är lämplig. Inga nya skadefall inträffar och antalet ärenden minskar successivt. Handläggningen av de kvarvarande ärendena kräver särskilda kunskaper. Jag finner inte anledning att nu göra någon annan bedömning än vad som gjordes när arbetsskadeförsäkringen infördes. nämligen att handläggningen av ärenden enligt äldre lagstiftning alltjämt bör ankomma på RFV. Jag vill lämna öppet om en decentralisering senare kan visa sig lämplig.
Avgiftsrevision
På RFV:s avgiftsbyrå utförs reviston av arbetsgivarnas underlag för arbetsgivaravgifter dels genom byråns egna revisionsinsatser dels i samarbete med skattemyndigheterna. Kommittén konstaterar att de sistnämnda revisionerna ökat under senare tid och kän beräknas öka ytterligare i samband med att resurserna mom skatteadministrationen förstärkts. Avgiltsbyråns egna revisioner är enligt kommittén av naturliga skäl inte lika ingående som de som företas samordnat med skatterevisionen. Kommittén föreslår mot bakgrund härav att RFV:s egna revisioner helt skall upphöra.
Kommitténs förslag avstvrks av RFV. TCO och SACO/ASR. RFV framhåller att ett slopande av verkets rätt att företa egna revisioner skulle innebära att vissa arbetsgivare såsom landsting, kommuner samt vissa storföretag aldrig skulle komma att revideras.
Jag anser i likhet med de angivna remissinstanserna att någon ändring av revisionens inriktning inte bör göras f. n. Den framtida organisationen på detta område bör behandlas i anslutning till kommande förslag från socialavgiftsutredningen.
Ersättning för företagshälsovård
Enligt 2 kup. 7 § första stycket andra punkten AFL skall överenskommelser mellan försäkringskassa och arbetsgivare om ersättning för kostnader för företagshälsovåard fastställas av RFV.
Kommittén föreslår att kravet på fastställelse från RFV:s sida skall slopas. Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot kommitténs förslag.
Frågan om företagshälsovårdens utformning och finansiering behandlas f.n. I särskild ordning. Favvaktan på ställningstagande i dessa frågor är jag inte nu beredd att föreslå någon ändring av gällande administrativa bestämmelser.
Vissa ärenden rörande privatläkare m. fl.
Enligt bestämmelserna i de skilda taxorna för privatläkare m. fl. privatpraktiserande vårdgivare kan vårdgivare som är uppförda på en försäkringskassas förteckningar föras av från dessa om de bryter mot bestämmelserna i vårdtaxorna (218 läkarvårdstaxan (1974:699), 238 tandvårdstaxan (1973:638) och 19 § förordningen (1976:1018) med taxa för sjukvårdande behandling m. m.). Beslut härom fattas av RFV sedan verket hört försäkringskassan.
Kommittén föreslår att dessa frågor skall prövas av försäkringsk SSOTNA själva. Kommittén nämner i detta sammanhang att någon vårdgivare ännu inte förts av från förteckning.
Kommittén tar vidare upp några andra tvper av ärenden som rör privatpraktiserande vårdgivare.
Tandläkare kan f.n. i princip etablera sig som privatpraktiker inom försäkringen enbart då det är fråga om s. k. ersättningsetablering eller etablering på en bristort. Föreskrifter härom har utfärdats av RFV med stöd av övergångsbestämmelserna till lagen (1973:456) om ändring i bl. a. 2 kap. 3§ AFL. Dessa ärenden prövas i princip av RFV. Med hänvisning bl. a. till att ifrågavarande regler endast gäller för viss tid föreslår kommittén inte någon ändring i fråga om hanteringen av dessa ärenden.
Enligt bestämmelserna i läkarvårdstaxan får läkare med allmänläkar- eller specialistkompetens debitera högre arvode för vissa undersökningar. Regeringen har bemyndigat RFV att efter samråd med socialstyrelsen meddela dispens från kravet på allmänläkarkompetens i läkarvärdstaxan. I dessa ärenden inhämtas yttrande från socialstyrelsen, som besitter den medicinska sakkunskapen. Kompetensen i dessa mycket fåtaliga fall finns således helt på det centrala planet. Dessutom skulle det vara svårt att upprätthålla en J'kartad tillämpning vid en decentraliserad handläggning av ärenden av denna karaktär. Med hänsyn härtill bör dessa ärenden enligt kommitténs mening även framdeles handläggas av RFV.
Med stöd av taxan för sjukvårdande behandling m. m. har RFV utfärdat föreskrifter rörande krav på viss tids tjänstgöring i offentlig vård för att en sjukgymnast skall få föras upp på försäkringskassas förteckning. RFV kan meddela dispens från detta krav. I vissa av dessa ärenden tas kontakt med socialstyrelsen. Kommittén anser att även dessa ärenden alltjämt bör handläggas av RFV.
Remissinstanserna har i allmänhet lämnat kommitténs förslag utan erinran. Läkarförbundet framhåller att det är av synnerlig vikt att taxornas regelsystem får en likformig tillämpning över hela landet, vilket enligt förbundet förutsätter en av RFY väl utformad handläggningsordning för försäkringskassorna. Förbundet förutsätter vidare att kassornas utredningar vid ifrågasatt taxemissbruk alltid föregås av kontakter med förbundet eller respektive lokalförening.
Försäkringskasseförbundet anser att ärenden om ersättningsetablering av tandläkare skall decentraliseras till försäkringskassorna.
Jag anser I likhet med kommittén att ärenden om att föra av privatpraktiserande vårdgivare från försäkringskassans förteckning bör kunna decentraliseras till kassorna. Det ankommer härvid på RFV att utfärda de anvisningar som kan behövas för att få en likformig tillämpning hos kassorna. När det gäller de övriga ärendegrupper som kommittén tar upp är jag med hänsyn till de av kommittén anförda skälen inte beredd att nu föreslå någon ändring av nuvarande handläggningsordning.
Arenden om återkräv och regress
Ärenden om återkrav och regress rörande försäkringsförmåner m. m. aktualiseras hos RFV i princip endast efter felaktiga utbetalningar som grundar sig på beslut av verket. Härutöver övertar RFV i sin egenskap av bevakningsmyndighet enligt avskrivningskungörelsen (1965:921) vissa ärenden från försäkringskassorna. Även vissa andra återkravsärenden av skiftande karaktär handläggs av REV.
Dessa ärenden kan aktualiseras inom hela RFV:s verksamhetsområde. säledes inte bara i de delar som är gemensamma med försäkringskassorna. En decentralisering av ifrågavarande ärenden till kassorna bedömer kommittén inte vara rationelH.
Av remissinstanserna har endast Försäkringskasseförbundet tagit upp dessa ärendegrupper. Förbundet anser att handläggningen skall överföras till försäkringskassorna.
Enligt min mening bör det ankomma på RFV att pröva om handläpgningen av vissa av ifrågavarande ärenden kan decentraliseras till försäkringskassorna. |
3.8 Organisationsförändringar
Kommittén föreslär vissa förändringar av RFV:s organisation. Förslagen berör till stor del arbetsfördelningen avdelningar och byråer emellan samt andra organisationsfrågor som det ankommer på RFV att själv besluta om. Vad avser tillsynsavdelningen och planeringsavdelningen föreslår dock kommittén att tekniska byrån och avgiftsbyrån skall brytas ut från respektive avdelning och bilda fristående enheter.
Enligt kommitténs mening talar flera skäl för att tekniska byrån avskiljs från tillsvnsavdelningen i övrigt. Tekniska byrån svarar för en från avdelningen i övrigt artskild verksamhet. vilken riktas inte bara mot tillsvnsavdelningen och försäkringskassorna utan också mot verkets övriga avdelningar och utomstående intressenter. Dessutom är tekniska byrån. som disponerar mer än hälften av nuvarande tillsynsavdelningens personalresurser. genom sin placering i Sundsvall lokalmässiegt skild från REV i övrigt och
intar redan nu en särställning i flera avseenden. Av dessa skäl bör tekniska byrån enligt kommittén ombildas till en självständig enhet.
I fråga om avgiftsbyrån anför kommittén att byråns verksamhet inte har
något direkt samband med verksamheten i övrigt vare sig på planeringsavdelningen eller på någon annan avdelning. En ställning som separat enhet motiveras enligt kommittén också av byråns storlek och av de speciella
omständigheter som hänger samman med att verksamheten avses att så småningom decentraliseras till länsstyrelser och lokala skattemvndigheter. Kommittén finner att en fristående ställning för enheten är ägnad att
underlätta den avveckling som förutsätts ske i samband härmed.
Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot kommitténs förslag
såvitt avser tekniska byrån och avgiftsbyrån. Liksom kommittén anser jag att det finns skäl för att tekniska byrån och avgiftsbyrån bildar fristående enheter vid sidan av avdelningsindelningen. Jag biträder alltså förslaget, som inte innebär några förändringar av
byråernas verksamhet och interna organisation. Bildandet av en särskild
teknisk enhet bör inte heller i sig förändra den principiella ansvarsfördelningen och arbetsformerna mellan Stockholms- och Sundsvallsorganisationerna i vad avser den kassainriktade verksamheten. Den nya enheten
förutsätts vidare samverka med tillsynsavdelningen i samma omfattning som
f.n.
Kommittén tar även upp frågan om organisationen av RFV:s rådgivande delegationer. Som tidigare angetts finns fyra rådgivande delegationer knutna till RFV — en tandvärdsdelegation. en läkarvårdsdelegation. en central
pensionsdelegation och cen arbetsskadedelegation. Delegationerna har viktiga uppgifter att fylla som rådgivande organ till RFV. Beträffande
centrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen framhäller kommittén att det torde vara rationellt att slå samman dessa delegationer. I båda delegationerna ingår företrädare för arbetsmarknadens parter och i viss utsträckning är ledamöterna gemensamma. Genom en förändring skulle man
också kunna öppna möjlighet till samråd rörande de delar av socialförsäk-
ringen som för närvarande inte omfattas av någon delegation. Kommittén föreslår att en socialförsäkringsdelegation inrättas för ändamålet och att centrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen samtidigt avvecklas. |
Förslaget har lämnats utan erinran av remissinstanserna. Enligt min mening har delegationerna viktiga uppgifter att fylla som rådgivande organ till REV. De ger genom sin sammansättning RFV bredare kontaktytor mot intressenterna samtidigt som ärenden kan avhandlas på en annan detaljeringsnivå än vad som är möjligt i styrelsen. Jag finner det därför värdefullt att utvidga möjligheterna till samråd till att avse hela socialförsäkringsområdet.
Vidare talar rationella skäl för den föreslagna sammanslagningen. Jag
biträder således förslaget. Detta fordrar ändring i 24 § lagen (1979:84) om
delpensionsförsäkring. Då den nya delegationens verksamhetsområde även
| 30
skall omfatta andra frågor än sådana som avser delpension och då samrådsförfarandet med övriga rådgivande delegationer inte är reglerat i lag, anser jag att bestämmelsen i 24§ andra meningen bör utgå. Det bör ånkomma på regeringen att meddela de bestämmelser som erfordras. Inom ramen för de strävanden som finns att minska regeringens befattning med bl. a. utnämnings- och liknande ärenden bör därvid även förordnandereglerna för RFV:s rådgivande delegationer ses över.
3.9 Resursfrågor
Kommittén har föreslagit vissa särskilt angelägna förändringar inom befintlig resursram. Förslagen avser vissa förstärkningar av RFV:s utvärderings-, tillsyns- och personaladministrativa verksamhet. Dessa förstärkningar hade kommittén räknat med skulle kompenseras främst genom att vissa arbetsuppgifter med revision och avstämning skulle falla bort.
Dessa arbetsuppgifter har numera upphört och de frigjorda resurserna har dragits in.
I remissyttrandet framhåller RFV att sedan betänkandet lämnades har vissa inskränkningar i verkets resurstilldelning dels beslutats dels aviserats av statsmakterna. De ambitioner som kommittén för fram är således enligt RFV:s mening inte möjliga att realisera.
För egen del anser jag inte att de förslag som jag här har redovisat angående RFV:s och försäkringskassornas arbetsuppgifter m. m. innebär några ändringar av de totala resursbehoven.
Som jag anfört i årets budgetproposition (prop. 1982/83:100 bil. 7, sid. 30) räknar jag således inte med att förslagen som jag i det föregående har fört fram skall påverka beräkningen av anslagen till RFV resp. försäkringskassorna för budgetåret 1983/84. Jag avser att i samband med utfärdandet av regleringsbrev för berörda anslag återkomma till kostnadsfördelningen för revisionsverksamheten. I budgetpropositionen har föreslagits att det s. k. huvudförslaget, som innebär en reell reducering med 2 26, skall tillämpas vid anslagsberäkningen för RFV:s och kassornas förvaltningskostnadert. Det allvarliga samhällsekonomiska läget ger f.n. inget utrymme för de av kommittén föreslagna resursförstärkningarna. Det bör givetvis ankomma på RFV att i möjligaste mån genom rationaliseringar och omprioriteringar söka tillgodose särskilt angelägna behov. Även i övrigt bör rationaliseringsarbetet bedrivas vidare vid såväl RFV som försäkringskassorna. I kommande budgetförslag kommer i vanlig ordning anpassning att ske till förändringar av arbetsvolymen och andra förändringar av arbetet.
a 4 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen
dels att
I godkänna de riktlinjer för riksförsäkringsverkets uppgifter samt för arbetsfördelningen mellan verket och försäkringskassorna som jag har föreslagit,
2 godkänna de riktlinjer för revisionskontorets uppgifter som jag har angivit.
dels att «anta inom socialdepartementet upprättade förslag till
3 lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
4 lag om ändring i lagen (1962:382) angående införande av lagen om allmän försäkring, |
5 lag om ändring i lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring. 6 lag om ändring i föräldrabalken.
Det under 6 upptagna förslaget har upprättats i samråd med chefen tör justitiedepartementet.
5 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.
Bilaga I
Sammanfattning av slutbetänkande av kommittén för översyn av riksförsäkringsverkets organisation m. m. (Ds S 1981:13) Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation.
I Riksförsäkringsverkets nuvarande arbetsuppgifter och organisation
Riksförsäkringsverket (RFV) inrättades år 1961 genom sammanläggning av dåvarande riksförsäkringsanstalten och pensionsstyrelsen. Härvid avsågs att skapa en gemensam ledning för administrationen av den obligatoriska soctalförsäkringens olika grenar. Dessa fick också en gemensam regional och lokal organisation i de allmänna försäkringskassorna.
Sedan år 1961 har en mycket omfattande utbyggnad skett av socialförsäkringssystemet. vilket medfört väsentligt utvidgade och förändrade arbetsuppufter för REV och försäkringskassorna. Nya uppgifter, helt eller delvis utanför det egentliga socialförsäkringssystemet, har också anförtrotts verket och kassorna.
Denna utveckling har lett till att REV och försäkringskassorna numera svarar för den ojämförligt största delen av samhällets kontantstöd i olika former.
RFV:s arbetsområde omfattar f. n. främst
den allmänna försäkringen (sjukförsäkring med föräldraförsäkring och
tandvårdsförsäkring. fölkpensionering. tilläggspensioncering) = delpensionsförsäkringen - arbetsskadeförsäkringen - allmänna barnbidrag - bidragsförskott = kontant arbetsmarknadsstöd (utbetalningssystemet) - utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och studiepenning för
vuxenstuderande (systemen för beräkning och utbetalning) = dagpenning till värnpliktiga under repetitionstjänstgöring.
RFV har att bl. a. —- svara för att statsmakternas beslut inom verkets ämbetsomräde genom-
förs och följs upp —- utöva tillsyn över de allmänna försäkringskassorna och i vissa avseenden
de lokala skattemyndigheterna - bevaka rättspraxis och inträda som part vid försäkringsdomstol till förmån
för den enskilde eller för samhället = via sin dataanläggning betala ut ersättning inom de olika trvgghetssyvste-
men. (Ersättning utbetalas även kontant eller per postgiro av försäkrings-
kassan.) = debitera och uppbära arbetsgivarnas avgifter till den allmänna försäk-
ringen m. fl. arbetsgivaravgitter = handlägga ärenden enligt lagen om yrkesskadeförsäkring, militärersätt-
ningslagen m. fl. äldre författningar i vissa fall | = beräkna och betala ut pensioner enligt reglerna om frivillig pensionsför-
säkring i lagen om allmän försäkring och äldre författningar — förvalta verkets fonder - leda och utöva tillsyn över beredskapsverksamheten inom socialförsäk-
ringsväsendet - vara värdmyndighet för redovisningscentral och revisionskontor som
betjänar, förutom RFV, vissa andra statliga myndigheter = vidta åtgärder enligt allmänna verksstadgan.
Den snabba utvecklingen av de uppgifter som åvilar RFV och försäkringskassorna har också helt'naturligt medfört en kraftig utbyggnad av administrationen. Det kan därvid noteras att hela den personella utbyggnaden volymmässigt skett inom den regionala och lokala organisationen. RFV:s personalkader har totalt sett varit i huvudsak oförändrad till antalet sedan verkets tillkomst med ca 1 000 tjänster.
2 RFV-översynens förslag 2.1 Riksförsäkringsverkets roll som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet
Enligt RFV-översynen har RFV som central förvaltningsmyndighet det övergripande ansvaret för administrationen av socialförsäkringen. Därvid skall RFV verka för att statsmakternas beslut och intentioner verkställs. RFV skall utöva tillsyn över försäkringskassorna (och de lokala skattemyndigheterna) beträffande de delar av försäkringen som handhas av dessa samt självt svara för hanteringen av övriga delar av försäkringen. Försäkringskassornas ansvarsområde anges i författning. I den mån sådana författningsbestämmelser saknas ankommer det på RFV att avgöra om och i vad mån arbetsuppgifterna skall utföras på kassorna. Därvid skall enligt översynen en utgångspunkt vara att de uppgifter som lika väl kan utföras av kassorna som av verket bör fullgöras på kassorna. |
(En reservant i kommittén anför att försäkringskassornas roll som verkställande organ och RFV:s roll som tillsynsorgan tydligt bör framgå av AFL och andra författningar.)
I RFV:s tillsvnsfunktion bör ingå att sc till att - reformer och andra ändringar av rutiner och tillämpning genomförs på
sådant sätt att förutsättningar finns för att beslut i enskilda ärenden redan
3 Riksdagen 1982183. I. saml. Nr 127
från reformernas och ändringarnas ikraftträdande överensstämmer med
statsmakternas intentioner, mål och handlingsriktlinjer och att förutsätt-
ningar även i Övrigt finns för att beslut skall kunna fattas på ett
tillfredsställande underlag - kännedom om utvecklingen av rättspraxis sprids och initiativ tas för att få
en enhetlig rättstillämpning vid oklara rättslägen —- missbruk av trygghetssystemen motverkas - allmänheten informeras på lämpligt sätt om socialförsäkrings- och
bidragsförmånerna, vari ingår för verket att se till att förutsättningar
skapas för att den berörda personalen på försäkringskassorna skall kunna
lämna all behövlig information = kassornas verksamhet utformas enligt en sådan policy och sådana
gemensamma normer som bedöms medföra en god service - möjligheter till administrativa förenklingar fortlöpande tillvaratas = kassorna har en för uppgifterna och personalen lämpligt anpassad
organisation och väl avvägd personalstyrka samt ändamålsenliga loka-
ler.
För att utöva de uppgifter som är förknippade med tillsvnsfunktionen anser RFV-översynen att ett flertal metoder och tekniker bör kombineras med varandra på sätt som motsvarar vad som sker i dag. RFV bör således vid och I samband med utövandet av sin tillsynsfunktion utfärda föreskrifter och rekommendationer. ange riktlinjer för utbildningsverksamhet. utarbeta utbildnings- och informationsmaterial och anordna konferens- och utbildningsverksamhet. Uppföljningen av kassorna kan ske t. ex. genom infordrande av handlingar, besök vid kassorna. utnyttjande av statistikmaterial etc.
RFV-översynen bedömer att ökade insatser bör ägnas ät s. k. horisontell tillsyn, dvs. åtgärder riktade mot grupper av kassor och avseende likartade
problem. |
Såvitt avser decentralisering i den bemärkelsen att man ändrar inriktningen och omfattningen av RFV:s anvisningar menar RFV-översynen att dessa anvisningar i så stor utsträckning som möjligt bör ges formen av riktlinjer och ramar för kassornas agerande. Genom en sådan decentralisering ges ökat utrymme åt kassornas egna bedömningar och därmed ett mer stimulerande arbetsinnehåll för personalen. Anvisningarna bör utformas så att man uppnår en ökad grad av målstyrning av kassornas handlande. Bindande anvisningar bör förekomma när det motiveras av krav på enhetlig handläggning. I övrigt bör anvisningarna i regel ges formen av rekommendationer eller exempel på tillvägagångssätt. Härigenom kan också den enskilda kassan få större möjligheter att i förekommande fall ta hänsyn till lokala förhållanden. |
'n
Beträffande försäkringstillämpningsfrågor anser översynen att anvisningar I form av säväl föreskrifter som rekommendationer är erforderliga liksom en uppföljning i efterhand av att försäkringen tillämpas på ett riktigt och enhetligt sätt. Arbetsinstruktioner m. m. för indata till ADB-systemet mäste som regel ha karaktär av föreskrifter.
För tillsynen av kassornas förvaltning medför rambudgeteringssystemet en i vissa avseenden ändrad inriktning och utformning. Genom RFV:s ökade möjligheter till ekonomisk styrning av försäktingskassorna bör behovet av annan administrativ styrning minska i motsvarande mån. Försäkringskassorna bör, inom de ekonomiska ramarna. få ett ökat utrymme för självständigt handlande. Inom detta område bör tillsynen därför i hög grad inriktas på utfärdande av allmänna riktlinjer i stället för detaljerade föreskrifter och som en konsekvens härav en ökad tyngd läggas på uppföljningen av kassornas förvaltning.
En ökad grad av rekommendationer i stället för bindande föreskrifter ställer enligt översynens mening andra krav på försäkringskassorna och deras personal i form av ökat självständigt ansvarstagande. Det är angeläget att RFV och försäkringskassorna uppmärksammar detta och att utbildningsinsatser och dylikt anpassas till de ändrade förutsättningarna. En strävan bör därvid vara att kassorna ges sådana förutsättningar för ett korrekt agerande att ingripanden i efterhand från tillsynsmyndigheten i största möjliga utsträckning blir obehövliga.
2.2 Utbildnings- och informationsverksamheten Utbildning
Den allmänna försäkringen, de allmänna barnbidragen osv. gäller i princip lika över hela landet. Bestämmelserna betjänas också av samma administrativa stödsystem. dvs. handläggningen av ärenden inom kassorna sker enligt i huvudsak samma rutiner i alla kassor. Kraven på kassapersonalens kunskaper om försäkringen mäste således vara desamma i alla försäkringskassor.
I försäkringsfrägorna måste enligt RFV-översynens mening personalen i alla kassor av dessa skäl ha likvärdig utbildning för samma uppgifter. Åtminstone i vad avser faktainformationen måste utbildningsmaterialet vara gemensamt för alla kassor. Givetvis kan kompletteringar av ett gemensamt material behöva göras 1 kassor med särskilda regionala eller lokala förhållanden.
Även inom det administrativa området arbetar försäkringskassorna med frågor som till stora delar är likartade. Sådana frågor kräver enligt RFV-översynens mening samma kunskaper och ställer därför samma krav på utbildningen av personalen.
Den nuvarande utbildningsverksamheten fungerar i praktiken på ett i stort sett smidigt sätt. Enligt RFV-översynens mening bör nuvarande förhållan-
den när det gäller arbetsfördelningen inom utbildningsområdet mellan REV och försäkringskassorna inte förändras.
RFV bör således ansvara för de centrala utbildningsinsatserna. Dessa består i att planera och producera centralt utbildningsmaterial samt utbilda lärare hos försäkringskassorna. RFV skall bl. a. godkänna allt utbildningsmaterial som används gemensamt för kassorna. Verket har också ett ansvar för att utbildningsinsatserna initieras vid rätt tillfälle.
RFV-översynen konstaterar att ansvaret för utbildningen av varje särskild försäkringskassas personal åvilar kassan själv såsom ansvarig för sin verksamhet. RFV utövar tillsyn över kassans utbildningsverksamhet.
(En reservant i kommittén anser att försäkringskassorna skall ansvara för utbildningsverksamheten.)
D Information
Enligt RFV-översynens uppfattning har RFV att ansvara för den centrala informationsverksamheten inom socialförsäkringsområdet. Detta ansvar betingas såväl av verkets roll som central förvaltningsmyndighet som av rationalitetsskäl. Den centrala informationsverksamheten avser sådana informationsinsatser som på ett enhetligt sätt och med ett enhetligt innehåll bör nå ut över hela landet eller riktar sig till speciella målgrupper som är spridda, t. ex. alla pensionärer eller alla arbetsgivare. Givetvis skall RFV inte självt utföra alla arbetsmoment som hänger samman med informationsverksamheten. Det väsentliga är enligt RFV-översynen att RFV ansvarar för alla åtgärder som hänger samman med ämbetsverkets direktivrätt. Däremot bör uppgifter av servicekaraktär, i första hand de förlagsmässiga uppgifterna i samband med tryckning och distribution, liksom nu utföras av kassornas service- och intresseorganisation Försäkringskasseförbundet.
Enligt RFV-översynen bör det ankomma på RFV att i samverkan med försäkringskassorna bl. a. kartlägga, sammanställa och analysera informationsbehovet hos allmänheten. definiera budskap, syfte och målgrupp för olika centrala informationsinsatser. bestämma informationskanal och form samt utfärda anvisningar och rekommendationer till kassorna på informationsområdet. Verket bör fastställa allt centralt informationsmaterial och ansvara för att det är korrekt.
Försäkringskassorna ansvarar självständigt för den regionala och lokala informationens planering och genomförande. Detta gäller t. ex. information om försäkringen vid olika regionala sammankomster m. m. eller om administrativa förhållanden inom kassaområdet (öppettider och dylikt).
Det är cnligt RFV-översynen angeläget att försäkringskassepersonalens kunskaper utnyttjas även vid planering, produktion och genomförande av centrala informationsåtgärder. Kassorna och deras personal bör ha ett reellt inflytande även på den centrala informationsverksamheten så att deras
kunskaper om allmänhetens informationsbehov tas till vara på ett ändamålsenligt sätt. (En reservant i kommittén anför att ansvaret för försäkringsinformationen skall ankomma på försäkringskassorna).
2.3 Utvärdering av bidragssystemen
I RFV:s ansvar för utvärdering av bidragssystemen ingår enligt RFVöversynen |
— att följa utvecklingen inom socialförsäkringsområdet' och närliggande
områden - undersökning och beskrivning av gällande förhållanden - analys och bedömning av 1 vilken utsträckning effekterna stämmer
överens med statsmakternas beslut och intentioner = ev. initiering av åtgärder inom RFV och/eller information och förslag till
regeringen
RFV:s utvärderingsverksamhet skall enligt RFV-översynens mening inte innefatta någon prövning av politiskt betingade beslut. Ett huvudsyfte med utvärderingsverksamheten bör emellertid vara att belysa effekterna av politiska beslut samt redovisa underlag för ev. ändrade eller nya sådana beslut.
RFV bör i ökad omfattning kunna ge både material och impulser för dessa ändamål.
Med hänsyn till verksamhetsområdets stora samhällsekonomiska omfattning och dess centrala betydelse för de enskilda individernas ekonomiska trygghet är enligt översynens mening en av RFV:s viktigaste uppgifter att aktivt bevaka områdets utveckling i skilda avseenden och när så påkallas informera statsmakterna eller ta initiativ till andra ätgärder. Denna verksamhet bör ges en avsevärt ökad tyngd och prioritet jämfört med dagsläget.
2.4 Revisionen inom socialförsäkringen
De flesta ärenden som förekommer inom RFV:s verksamhetsområde hanteras av både försäkringskassorna och RFV. Arbetsfördelningen är i regel den att kassorna beslutar om utgivande av förmåner och levererar in uppgifter till ADB-systemet medan RFV bl. a. efter bearbetning framställer och expedierar utbetalningshandlingar. Ur revisionell synvinkel är det således fråga om ett system. Trots detta är revisionsansvaret uppdelat på två organ. Revisionsansvaret för de manuella rutinerna vilar på kassornas revisorer, för de maskinella ligger revisionsansvaret på revisionskontoret (RK) vid RFV. Detta revisionskontor är föremål för riksrevisionsverkets tillsyn och är i revisionella avseenden fristående från RFV.
4 Riksdagen 1982183. I saml. Nr 127
RFV-översynen anser att den största bristen inom nuvarande revisionsverksamhet rörande den allmänna försäkringen m. m. är avsaknaden av samordning mellan revisionen av de manuella och maskinella rutinerna. Socialförsäkringsadministrationen måste ses som en helhet och revision kunna ske i ett sammanhang av samtliga rutiner inom ett och samma system. .
Internrevisionsenheterna vid de olika försäkringskassorna arbetar f. n. i stort sett oberoende av varandra samtidigt som de har att granska i huvudsak likartade system. Enligt RFV-översynens bedömning skulle en viss samordning av de skilda kassornas revision kunna höja effektiviteten i hela verksamheten.
Enligt RFV-översynens bedömning talar övervägande skäl för att en samordning sker såväl av revistonen mellan maskinella och manuella rutiner som av revisionen mellan de olika försäkringskassorna. Den bästa lösningen för att erhålla den behövliga samordningen av revisionsverksamheten är att RK i samtliga kassor ersätter den externrevisor som f. n. utses av RFV. RK är f.n. den enda enhet inom socialförsäkringsorganisationen som har kompetens att utföra kvalificerad ADB-revision. RK har dessutom deltagit i uppbyggnaden av kassornas internrevisionsenheter och är därigenom redan idag väl insatt i kassornas revisionsfrågor. Genom den självständiga ställning som RK intar i förhållande till RFV upprätthålls också en oberoende revision. |
RK står under riksrevisionsverkets tillsyn och har således att rätta sig efter detta verks direktiv i fråga om revisionsverksamheten. Enligt 18 kap. 17 § andra stycket AFL har externrevisorerna att ställa sig till efterrättelse de särskilda föreskrifter. som RFV meddelar. Härigenom skulle en kompetenskonflikt mellan de båda ämbetsverken riksrevisionsverket och RFV möjligen kunna uppkomma. Den risken bör undanröjas genom att RFV:s kompetens att meddela särskilda föreskrifter för de externa revisorerna tas bort.
Förordningen (1980:718) om revision vid revisionskontor gäller endast revision av statliga myndigheter. Då försäkringskassorna inte är statliga myndigheter måste särskilda bestämmelser ges för RK:s revision av försäkringskassorna. Detta sker med hänsyn till uppgifternas speciella natur lämpligast i en särskild författning.
I RK:s uppgift att vara externrevisor bör enligt RFV-översynens mening ingå att — på i stort sett samma sätt som nu skett — i samverkan med försäkringskassorna bedriva gemensamma revisionsprojekt.
(En reservant i kommittén anser att revistonsverksamheten i kassorna och tillsynen av denna skall förbli oförändrad.)
RFV-översynen tar i detta sammanhang upp Försäkringskasseförbundet (FKF). Kommittén konstaterar att FKF är en organisation med offentligrättsliga medlemmar men anordnad i privaträttsliga former. Eftersom FKF:s verksamhet helt bekostas med allmänna medel finns ett intresse av att medelsanvändningen i förbundet — såsom redan f.n. sker beträffande
försäkringskassorna genom en revisor utsedd av RFV — granskas även på statens vägnar. RFV-översynen har övervägt om inte RK borde utses till revisor även i förbundet.
RFV-översynen menar att statens intresse i viss utsträckning kan tillgodoses genom att RK enligt förslaget ovan blir revisor i samtliga försäkringskassor. RK skall göra en samlad granskning av alla försäkringskassors medelsförvaltning och därför även av de utgifter kassorna har för att finansiera FKF:s verksamhet. Om förbundet därtill — i likhet med vad som förutsätts gälla för försäkringskassorna — får en skyldighet att på begäran lämna RK alla upplysningar angående medelsanvändningen. torde i huvudsak samma effekt kunna nås som vid en direkt statlig revision av förbundet. RFV-översynen föreslår att frågan löses i enlighet härmed.
En bestämmelse om FKF:s uppegiftsskyldighet kan lämpligen tas in i samma författning som enligt ovan föreslås reglera RK:s revision av försäkringskassorna. |
(En reservant i kommittén anser att former bör skapas för att RK skall ha samma uppgift beträffande FKF:s verksamhet som i fråga om försäkringskassorna.)
2.5 Handläggning av enskilda ärenden
Inom RFV:s och försäkringskassornas verksamhetsområde har det alltsedan den nuvarande administrationens tillkomst i början av 1960-talet — funnits en medveten strävan att decentralisera handhavandet av de olika trygghetsförmånerna. Genomförandet av statsmakternas beslut med anledning av RFV-översynens förslag i det första delbetänkandet innebär ytterligare decentralisering av beslutsbefogenheter från RFV till försäkringskassorna.
RFV-översynen har. gått igenom RFV:s återstående handläggning av individuella ärenden bl.a. för att pröva möjligheterna till ytterligare decentralisering. En utgångspunkt för REV-översyvnens bedömningar är att de uppgifter som lika väl kan utföras av kassorna som av RFY bör fullgöras av kassorna. En förutsättning är också att servicen till allmänheten i vart fallinte försämras på grund av överflyttningen.
Handläggningen av ärenden enligt internationella konventioner bör enligt RFV-översynens mening liksom ärenden enligt den svenska lagstiftningen så långt möjligt ske på försäkringskassorna. Merparten av konventionsärenden sköts redan i dag på försäkringskassorna. På RFV:s lagbyrå handläggs emellertid några olika typer av konventionsintyg:
Intyg om tillhörighet till svensk socialförsäkring är relativt komplicerade bl. a. på grund av att reglerna som gäller för s. k. utsänd personal kan vara svåra att tillämpa. Med hänsyn härull bör enligt RFV-översynens mening dessa ärenden —- som utgör en mindre del av intygs- och dispensärendena — även fortsättningsvis handläggas av RFV.
40)
Intyg om försäkringsperioder avseende sjukförsäkring och pension utgör sammantagna den största delen av lagbyråns individuella' ärendehandläggning. De är av rutinkaraktär och bör enligt RFV-översynens uppfattning kunna handläggas på kassorna. På Stockholms läns allmänna försäkringskassa finns en särskild utlandsavdelning inrättad med uppgift att handlägga försäkringsfrågor för utlandssvenskar. Enligt RFV-översynens uppfattning ter det sig naturligt att dessa intygstrågor handläggs där.
Inom RFV:s matematisk-statistiska byrå har en särskild sektion att svara för administrationen av den frivilliga pensionsförsäkringen enligt 22 kap. AFL. Fr. oc. m. den I januari 1981 har nyteckning till försäkringen upphört varför sektionens huvudsakliga arbetsuppgifter består av vård av försäkringsbeständet.
Den frivilliga pensionsförsäkringen har tidigare inte i någon del handlagts på försäkringskassorna. Verksamheten är liten till sin omfattning och ställer stora krav på speciell matematisk kompetens som saknas på försäkringskassorna. Enligt RFV-översynen är det därför inte möjligt att flytta uppgifterna från RFV.
Inköp av trafiklivränta hos REV sker med stöd av reglerna i 12 § lagen (1929:77) om trafikförsäkring å motorfordon och 5 § trafikförsäkringsförordningen (1976:359). Enligt dessa regler skall svenskt försäkringsbolag. som inte har rätt att ansvara för livränta. samt utländsk försäkringsanstalt köpa livränta hos RFV ceHer behörig svensk försäkringsanstalt. Hela beståndet trafiklivräntor i RFV är omkring 800 och den ärliga tillströmningen är ca 35.
RFV:s befattning med barnlivräntor sker med stöd av föräldrabalken + kap. 6§ och 7 kap. 78. Underhållsskyldig kan i vissa fall fullgöra sin underhällsskyldighet genom: att teckna avtal om engångsbelopp. Det avtalade underhållsbeloppet skall betalas till socialnämnden som har att köpa en livränta för barnets räkning. Livräntan skall köpas i RFV eller svenskt försäkringsbolag.
Administrationen av barnlivräntorna är en mycket liten verksamhet i RFV. Endast ett eller ett par fall förekommer varje år. Totalt finns ca 20 fall.
Enligt RFV-översynen bör det vara tillfvllest att möjlighet att köpa ifrågavarande livräntor finns inom de privata försäkringsbolagen. RFV:s försäljning av dessa livräntor bör således upphöra. Verkets uppgift att förvalta och betala ut de livräntor som redan finns kommer dock att bestå. men i successivt minskad omfattning.
Beträffande vrkesskadeärenden konstaterar REV-översynen att handläggningen regleras av en mångfald olika författningar som varit gällande vid olika tidsperioder. En decentralisering av administrationen av yrkesskadeförsäkringen till försäkringskassorna skulle ställa nya krav på kassorna. vilket sammanhänger med att olika ersättningsregler gäller inom yrkes- och arbetsskadeförsäkringarna.
Enligt RFV-översynens uppfattning bör yrkesskadeförsäkringen i de delar som nu handhas av RFV även framdeles skötas av verket. Översynen gör alltså samma bedömning som gjordes beträffande yrkesskadeförsäkringens ' administration när den nya arbetsskadeförsäkringen kom till.
Avgiftsrevision. I proposition (1975:87) om riktlinjer för ändrad skatteadministration och taxering i första instans m. m. underströk föredragande departementschefen att den effektivaste kontrollen av arbetsgivaravgifter uppnåddes vid en integrerad revision i fråga om såväl direkt och indirekt skatt som arbetsgivaravgifter. Resurserna för integrerad revision inom skatteadministrationen har förstärkts. I takt härmed har arbetsbelastningen i form av skattepromemorior på revisionssektionen också ökat. Sektionens egna revisionsinsatser har därvid i motsvarande mån måst minskas. F.n. svarar skattepromemoriorna för ca 70 46 av arbetet inom sektionen.
Enligt RFV-översynens bedömning talar detta för att revisionssektionens egenrevision upphör till förmån för behandlingen av promemoriorna från skattemyndigheterna som även framdeles kan väntas öka i viss utsträckning.
I fråga om ersättning för kostnader för företagshälsovård fastställer RFV överenskommelser mellan försäkringskassa och arbetsgivare enligt 2 kap. 7 § 2 st. AFL. RFV:s granskning av överenskommelserna har lett till endast mycket små justeringar. 'Enligt RFV-översynens bedömning bör RFV:s fastställande av överenskommelserna kunna slopas.
Enligt bestämmelserna i de olika taxorna för privatläkare m. fl. privatpraktiserande vårdgivare kan sådana vårdgivare som är uppförda på försäkringskassas förteckningar föras av från dessa, om de bryter mot bestämmelserna i resp. taxa. Beslut härom skall fattas av RFV efter kassans hörande.
RFV-översynen föreslår att dessa ärenden skall decentraliseras till försäkringskassorna. Det kan nämnas att någon vårdgivare ännu inte förts av från förteckning.
Tandläkare som är anslutna till tandvårdsförsäkringen skall vara uppförda på förteckning hos försäkringskassa. I fråga om nytillkommande tandläkare gäller alltsedan år 1975 enligt föreskrifter från RFV att tandläkare i princip inte skall föras upp på förteckning av försäkringskassa (dvs. i praktiken inte ges tillstånd att meddela av tandvårdsförsäkringen ersättningsbar tandvård som privatpraktiker) annat än om ersättningsetablering föreligger. Härför fordras emellertid i regel verkets medgivande.
Med hänsyn till att ifrågavarande regler endast gäller till 1982 års utgång samt till att etableringsfrågorna övervägs i tandvårdsutredningen (S 1978:01) föreslår kommittén inte någon ändring rörande hanteringen av dessa ärenden.
Enligt bestämmelserna i läkarvårdstaxan får läkare med allmänläkar- eller specialistkompetens debitera högre arvode för vissa undersökningar. Regeringen har bemyndigat RFV att efter samråd med socialstyrelsen meddela
. 2
dispens från kravet på allmänläkarkompetens i läkarvårdstaxan..I dessa ärenden inhämtas yttrande från socialstyrelsen, som besitter den medicinska sakkunskapen. Kompetensen i dessa mycket fåtaliga fall finns således helt på det centrala planet och med hänsyn härtill bör dessa ärenden enligt kommitténs mening även framdeles handläggas av RFV.
Med stöd av taxan för sjukvårdande behandling m. m. har RFV utfärdat föreskrifter rörande krav på viss tids tjänstgöring i offentlig vård för att sjukgymnast skall få föras upp på försäkringskassas förteckning. RFV kan meddela dispens från detta krav. I vissa av dessa ärenden tas kontakt med socialstyrelsen. Kommittén anser att även dessa ärenden alltjämt bör handläggas av RFV. .
Ärenden om återkrav och regress rörande försäkringsförmåner m. m. aktualiseras i RFV i princip endast efter felaktiga utbetalningar som gjorts från verket. Dessutom övertar verket i sin egenskap av bevakningsmyndighet beträffande fordringar enligt 20 kap. 4 § AFL och 12 § lagen om allmänna barnbidrag ärenden om avskrivning av fordringar från försäkringskassorna som Överstiger f. n. 25 000 kr. Enligt dessa lagrum skall försäkrad som genom att lämna oriktiga uppgifter eller dylikt förorsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp återbetala det för mycket utgivna.
Ifrågavarande ärenden kan aktualiseras inom hela RFV:s verksamhetsområde, således inte bara i de delar som är gemensamma med försäkringskassorna. En decentralisering av dessa återkravsärenden till kassorna bedömer kommittén inte vara rationell.
2.6 Organisationsförändringar
De föreslagna förändringarna framgår av följande sammanställning.
Nuvarande organisation: Föreslagen organisation: Administrativa avdelningen Administrativa avdelningen Kanslibyrån Personalbyrån
Ekonomibyrån Lagbyrån Lagbyrån - Informations- och utbildningsbyrån
(1/U-byrån) |
Tillsynsavdelningen Försäkringsavdelningen Första tillsynsbyrån Sjukförsäkrings- och utredningsby- Andra tillsynsbyrån rån (S-U-byrån) Organisationsbyrån Pensions- och bidragsbyrån (P-B-
byrån) Administrativa sektionen Organisationsbyrån
Informations- och utbildningsbyrån (1/U-byrån)
Tekniska byrån Tekniska enheten
Planeringsavdelningen Utvärderingsavdelningen Utredningsbyrån Utredningsbyrån Matematisk-statistiska byrån Matematisk-statistiska byrån
Avgiftsbyrån Avgiftsenheten
Yrkesskadeavdelningen Yrkesskadeavdelningen Byrå 1 Byrå 1
Byrå 2 Byrå 2
Ombudsenheten Ombudsenheten
Kommittén föreslår således bl. a. att tekniska byrån och avgiftsbyrån skall brytas ut från resp. avdelning och bilda fristående enheter.
Tekniska byrån svarar för en från avdelningen i övrigt artskild verksamhet, vilken riktas inte bara mot tillsynsavdelningen och försäkringskassorna utan också mot verkets övriga avdelningar och utomstående intressenter. Dessutom. är tekniska byrån, som disponerar mer än hälften av nuvarande tillsynsavdelningens personalresurser, genom sin placering i Sundsvall lokalmässigt skild från RFV i övrigt och intar redan nu en särställning i flera ' avseenden. Av dessa skäl bör tekniska byrån ombildas till en självständig enhet.
Avgiftsbyråns verksamhet har inte något direkt samband med verksamheten i Övrigt vare sig på planeringsavdelningen eller på någon annan avdelning. En ställning som separat enhet motiveras också av byråns storlek och av de speciella omständigheter som hänger samman med att verksamheten avses att så småningom decentraliseras till länsstyrelser och lokala skattemyndigheter. Kommittén finner att en fristående ställning för enheten är ägnad att underlätta den avveckling som förutsätts ske i samband härmed.
Till RFV finns fyra rådgivande delegationer knutna — en tandvårdsdelegation, en läkarvårdsdelegation, en central pensionsdelegation och en arbetsskadedelegation. .
Den centrala pensiondelegationen inrättades den 1 juli 1975 med uppgift att vara ett rådgivande organ till RFV för samråd och samverkan med arbetsmarknadsparterna främst i frågor rörande utfärdande av tillämpningsföreskrifter till lagen om delpensionsförsäkring. I delegationen ingår företrädare för RFV, LO. TCO, SACO/SR, SAF, statens löne- och
.Prop. 1982/83:127 | 44
pensionsverk, Svenska kommunförbundet samt egenföretagarna.
Arbetsskadedelegationen inrättades år 1977 med uppgift att vara ett rådgivande organ för RFV vid genomförandet av arbetsskadeförsäkringen och vid uppföljningen av försäkringens verkningar. 1 delegationen ingår företrädare för RFV, LO, TCO, SACO/SR, SAF, Landstingsförbundet samt egenföretagarna.
Centrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen har i viss utsträckning gemensamma ledamöter. Det synes vara rationellt att slå samman dessa delegationer och samtidigt öppna möjlighet till motsvarande samråd vid behov rörande övriga delar av socialförsäkringen frånsett läkarvårds- och tandvårdsdelegationernas områden. RFV-översynen föreslår att en socialförsäkringsdelegation inrättas för ändamålet och att centrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen samtidigt upphör.
2.7 Resursfrågor
RFV-översynen har inte prövat det totala resursbehovet för verket och dess olika funktioner utan enligt direktiven inriktat sitt arbete på att inom befintlig resursram föreslå särskilt angelägna förändringar. De resursmässiga förstärkningar som översynen föreslår förutsätts således kunna ske genom en omfördelning av resurser från andra delar av verket.
När det gäller administrativa avdelningen bedömer RFV-översynen att en förstärkning krävs av personalfunktionen och ekonomifunktionen.
Vidare bör utvärderingsfunktionen förstärkas.
Nämnda förstärkningar kompenseras dels genom den föreslagna decentraliseringen till försäkringskassorna av vissa ärenden och genom att dens. k. egenrevisionen slopas, dels genom överflyttning till postverket av vissa avstämningsuppgifter.
Övriga förändringar av organisationen åstadkoms genom överföring av resurser mellan berörda organisatoriska enheter.
Bilaga 2
Sammanställning av remissyttranden över betänkandet Riksförsäkringsverkets roll, uppgifter och organisation (Ds S 1981:13)
1 Allmänt om förslagens innebörd
Remissinstanserna delar i allmänhet eller lämnar utan erinran RFVöversynens Övergripande förslag om att förstärka de utvärderande inslagen i riksförsäkringsverkets verksamhet och att effektivisera tillsynsfunktionen.
Riksförsäkringsverket (RFV) instämmer i kommitténs uppfattning att RFV:s verksamhet i så stor omfattning som möjligt bör inriktas på tillsyn och andra centrala uppgifter inom socialförsäkringsområdet och att arbetsuppgifter utan anknytning till verkets funktion som central förvaltnings- och tillsvnsmyndighet så längt möjligt bör flyttas från RFV. |
Riksrevisionsverket konstaterar att kommitténs förslag i väsentliga delar överensstämmer med de synpunkter verket har framfört i samband med förvaltningsrevision av RFV.
Försäkringskasseförbundet och Försäkringsanställdas förbund delar i allt väsentligt de uppfattningar som förts fram i reservationen till betänkandet.
2.1 Riksförsäkringsverkets roll som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet
De flesta remissinstanserna är i huvudsak positiva till RFV-översynens ställningstaganden i fråga om RFV:s och försäkringskassornas ansvarsområden.
RFV delar kommitténs bedömning att verket som central förvaltningsmyndighet har det övergripande ansvaret för administrationen av socialförsäkringen. RFV vill understryka att verket i denna egenskap är behörigt att avgöra om och i vad mån arbetsuppgifter inom den allmänna försäkringen m. m. skall utföras av försäkringskassorna eller av verket dvs. att bestämma arbetsfördelningen mellan verk och kassor.
Riksrevisionsverket pekar på de motstridiga uppfattningar som finns om RFV:s resp. försäkringskassornas ansvar. Enligt verkets mening har kommittén på ett i huvudsak förtjänstfullt sätt markerat RFV:s ansvar i förhållande till försäkringskassorna. Riksrevisionsverket anser att statsmakterna bör klart ange RFV:s resp. försäkringskassornas ansvar för de olika funktioner som behandlas i betänkandet. Ett annat sätt att minska de problem som föreligger är att förstatliga kassorna, vilket många skäl talar för. Riksrevisionsverket föreslår därför att statsmakterna nu överväger frågan
5 Riksdagen 1982183. I saml. Nr 127
om att även formellt inordna försäkringskassorna i den statliga socialförsäkringsadministrationen.
Statskontoret anför att det mest logiska sättet att skapa bättre förutsättningar för samarbete mellan RFV och försäkringskassorna är att förstatliga kassorna.
TCO framhåller att det är av stor vikt att man beaktar behoven av precisering av verkets resp. kassornas uppgifts- och kompetensområden. Likaså bör beaktas möjligheterna till en decentralisering i verksamheten och att man tillvaratar de värden som ligger i en betydande administrativ självständighet för försäkringskassorna. En decentraliserad organisation är en förutsättning för ett starkt lekmannainflytande i tillämpningen av det trygghetssystem som socialförsäkringarna utgör.
LO anför att det är nödvändigt att finna sådana avvägningar mellan RFV:s tillsynsuppgifter och kassornas självständiga beslutsbefogenheter att ä ena sidan enhetlighet kassorna emellan befrämjas men å andra sidan kassornas självständiga ställning inte beskärs.
Försäkringskasseförbundet understryker det angelägna i i att ett klargörande sker i lagtexten av RFV:s resp. försäkringskassornas ställning och uppgifter så att oklarheter kan undvikas. Förbundet motsätter sig kommitténs uppfattning att verket ensidigt skall kunna avgöra arbets- och därmed befogenhetsfördelningen mellan sig och kassorna i fall där författningsbestämmelser saknas. Eftersom det heller inte är lämpligt att kassorna ges en sådan befogenhet är det nödvändigt att riksdagen eller regeringen klart formulerar ansvars- och befogenhetsgränser.
Även Försäkringsanställdas förbund anför att försäkringskassornas roll som verkställande organ och RFV:s roll som tillsynsorgan bör tydligt framgå av lag och författning.
Remissinstanserna är positiva till att RFV:s tillsyn av försäkringskassorna i högre grad ges formen av riktlinjer och ramar i stället för mer detaljerade och bindande anvisningar.
RFV instämmer i RFV-översynens uppfattning att verkets anvisningar bör ges i form av riktlinjer och ramar i syfte att uppnå en ökad grad av målstyrning. Bindande anvisningar bör endast förekomma när det motiveras av tvingande krav på enhetlig handläggning. Statsmakterna delegerar ofta till verket att utfärda tillämpningsföreskrifter till lagstiftningen. Dessa föreskrifter kompletterar lagstiftningen och måste oftast — för att en likformig tillämpning skall åstadkommas — vara av bindande karaktär. Inom det administrativa området däremot. med undantag för frågor avseende automatisk databehandling, föreligger krav av denna typ mer sällan. Det för kassorna beslutade rambudgetsystemet ger vidare möjlighet till en ökad grad av målstyrning. Inom de ekonomiska ramar som ges får kassorna ett avsevärt ökat utrymme för egna beslut. Vidare framhåller RFV att verket i högre grad än idag bör använda sina resurser för att analysera och uttala sig i tillämpningsfrågor där praxis inte hunnit utbildas. Detta gäller främst ny eller
ändrad lagstiftning då det kan ta avsevärd tid innan reglerna tolkats genom praxisbildning hos besvärsinstanserna. I RFV:s ansvar bör ligga att medverka till att lagstiftningen tillämpas lika hos försäkringskassorna under tiden fram till dess att praxis blir klar.
Även försäkringsöverdomstolen understryker vikten av att verket snabbt utfärdar nödvändiga tillämpningsföreskrifter i sin författningssamling och/ eller anvisningar och råd i samband med att ny lagstiftning skall träda i kraft. Domstolen framhäller att kompletterande bestämmelser är av betydelse inte endast för tillämpande myndigheter utan också för allmänheten som många gånger först därigenom får möjlighet att förutse sin egen situation.
Försäkringskasseförbundet anför att en väl organiserad, kompetent och väl genomförd uppföljning och kontroll av kassaverksamheten ligger helt i linje med kassaintresset och utgör ett värdefullt stöd för en kassastyrelse.
Enligt förbundets mening innebär tillsyn enligt vanligt språkbruk huvudsakligen en kontroll i efterhand. Detta måste i praktiken medföra att RFV i framtiden mycket starkt begränsar sitt deltagande i socialförsäkringens direkta drifts- och verkställighetsfrågor. Med undantag för sådana anvisningar som inte kan undvaras för utövande av RFV:s överordnade styrfunktion bör sålunda verket utfärda rekommendationer i stället för bindande föreskrifter. Detta medför samtidigt ökade krav på försäkringskassorna och deras personal i form av vtterligare ansvarstagande och en anpassning av utbildningsinsatser och dylikt till de ändrade förutsättningarna. Kassorna får skapa sådana förutsättningar för ett korrekt agerande, som gör att de kan motsvara ökade krav och att ingripanden i efterhand från tillsynsmyndigheten i största möjliga utsträckning blir obehövliga.
2.2 Utbildnings- och informationsverksamheten
RFV, riksrevisionsverket och försäkringsöverdomstolen uttalar sitt stöd för RFV-översynens bedömning att ansvaret för centrala insatser inom utbildnings- och informationsområdet ankommer på RFV. LO, Försäkringskasseförbundet och Försäkringsanställdas förbund hat en annan uppfattning.
RFV instämmer i RFV-översynens bedömningar när det gäller verkets övergripande ansvar avseende utbildnings- och informationsverksamheten. Som ett led i genomförandet av samhällets reformpolitik måste för den ansvariga myndigheten ligga att tillse, att allmänheten får en korrekt och rättvisande information och att berörd personal genom en adekvat utbildning ges möjlighet att tillämpa försäkringen på ett likformigt och rättvist sätt. På socialförsäkringsområdet ankommer detta på RFV. En viktig utgångspunkt härvid är ett nära samarbete med Försäkringskasseförbundet.
Beträffande genomförandet vill RFV särskilt framhålla att varje kassa har ansvar för utbildning av sin personal och för information till allmänheten inom sitt kassaområde. Därvidlag står det fritt för varje kassa att komplettera
centralt framtaget material för utbildning eller information alltefter regionala behov och förutsättningar.
Riksrevisionsverket noterar med tillfredsställelse att kommitténs majoritet dragit samma slutsats som riksrevisionsverket tidigare redovisat, nämligen att RFV har att ansvara för den centrala informationsverksamheten inom socialförsäkringen. |
Försäkringsöverdomstolen konstaterar att utbildningsverksamheten på socialförsäkringsområdet hittills fungerat mycket väl. Såväl innehällsmässigt som organisatoriskt har utbildningen uppfyllt högt ställda krav och det kan nog sägas att utbildningsverksamheten på socialförsäkringsområdet tillhör det bästa som förekommer inom förvaltningen. Domstolen ser därför inte några skäl för att man skall genomföra några förändringar i detta avseende. Ett överförande av utbildningsansvaret från verket till de olika försäkringskassorna skulle kunna leda till att enhetligheten i utbildningen kan gå förlorad. |
LO framhåller att det är ifrågavarande två verksamhetsgrenar som i fråga om centrala uppgifter varit minst klara i fråga om ansvarsuppdelning mellan verket och kassorna och som också utgjort en källa till stark irritation och meningsmotsättningar.
Utgångspunkten för utbildnings- och informationsinsatserna måste vara en god samverkan mellan försäkringskassorna och RFV och ett utnyttjande av resurserna på bästa möjliga sätt. Det är olyckligt om kompetensstrider skall försvaga eller försvåra en sådan viktig verksamhet inom socialförsäkringsområdet. Helt klart har hittills varit att försäkringskassorna har det regionala och lokala ansvaret för såväl utbildning som information. Huvuddelen av verksamheten torde också ligga på denna nivå. Försäkringskassorna kan dock inte fullgöra sina uppgifter utan ianspråktagande av all sakkunskap på RFV. Av detta följer dock inte nödvändigtvis att verket skall ha det konkreta ansvaret för dessa uppgifter eftersom det viktiga är att tillvarata resurserna inom sakområdena. LO får därför i princip instämma i tankegångarna i reservationen till betänkandet.
Försäkringskasseförbundet hävdar den principiella ståndpunkten att utbildning och information är uppgifter som är oupplösligt förknippade med försäkringskassornas ställning som arbetsgivare för kassapersonalen och som primärt och odelat ansvariga för försäkringshandläggningen inom resp. län.
Eftersom såväl kostnaderna för utbildning och information som effekterna
därav har väsentlig betydelse för dels kassornas totala förvaltningskostnader — för vilka kassorna är odelat ansvariga inom en från den 1 juli 1982 given ram — och dels servicen till de försäkrade —- för vilken varje kassa likaledes har ett primärt och odelat ansvar inom resp. område — kan kassornas befogenheter och ansvar för utbildning och information omöjligtvis sättas ifråga.
Enligt förbundets mening innebär detta inget hinder för utan utgör tvärtom ett starkt argument för att verket skall ha en tillsyn över utbildningsoch informationsverksamheterna. Eftersom verket i'regel har uppgiften att
förbereda genomförandet av nya lagar och förordningar samt utfärda erforderliga tillämpningsföreskrifter får verket en kompetens och detaljkunskap om innebörden av nya regler som är unik i skedet innan regelsystemen ifråga trätt i kraft. Därför bör verket svara för sakgranskning av det utbildningsmaterial som används i den s. k. nyhetsutbildningen för kassornas personal liksom för sakgranskningen av den information som i olika former riktas till allmänheten om innebörden av och regler för nya eller förändrade försäkrings- och bidragsgrenar. Så länge RFV är huvudman för systemarbete och ADB-drift bör ett motsvarande system gälla även för utbildning i system och driftsfrågor inom ADB-området.
Utbildningsverksamhet inom övriga områden bör helt och hållet vara cn kassornas angelägenhet liksom konferensverksamhet inom motsvarande områden. Även utbildnings- och konferensverksamhet för de förtroendevalda inom försäkringskassorna är en angelägenhet för försäkringskassorna. Vad gäller utbildnings- och konferensverksamhet för förtroendevalda som tar sikte på försäkringsregler och försäkringstillämpning bör verket sakgranska och/eller medverka i utbildnings- och konferensverksamheten.
Ledning, planering och samordning av centrala och/eller gemensamma utbildningsåtgärder inom kassorna bör ske genom ett ledningsorgan i vilket verket skall vara representerat. Såsom ram för ledningsorganets verksamhet skall gälla de övergripande planer och mål som utarbetats av RFV.
En motsvarande arbetsfördelning och organisation bör gälla även för informationsverksamheten.
Enligt förbundets uppfattning bör riksdag eller regering ange en principiell rollfördelning inom utbildnings- och informationsverksamheten i enlighet med vad som skisserats.
Försäkringsanställdas förbund anser att försäkringskassorna skall ansvara för utbildnings- och informationsverksamhet samt att RFV:s medverkan skall begränsas till sakgranskning av utbildnings- och informationsmaterial samt tillsyn av verksamheten.
2.3 Utvärdering av bidragssystemen
RFV-översynen har givit utvärderings- och utvecklingsfunktionen en framträdande plats, vilket genomgående fått ett positivt mottagande av remissorganen.
RFV instämmer i gjorda bedömningar och finner det tillfredsställande att RFV-översynen uttalat att ansvaret för uppföljning och utvärdering ingår i verkets uppgift som central förvaltnings- soch tillsynsmyndighet. Förslaget innebär enligt verkets mening att utvärderingsansvaret preciseras och därmed kan ges en fastare förankring i RFV:s arbete och organisation.
RFV vill även understryka vikten av att ta till vara de kunskaper och erfarenheter som finns inom försäkringskassorna.
Riksrevisionsverket påpekar att i vilken mån utvärderings- och utvecklingsansvaret i en viss fråga ankommer på RFV eller mer bör betraktas som forsknings- och utvecklingsarbete som:-bör bedrivas av andra organ inte har klarlagts. Många frågor inom RFV:s verksamhetsområde är av detta slag och dessutom ofta föremål för en politisk debatt. Riksrevisionsverket anser mot denna bakgrund att RFV genom en dialog med statsmakterna bör eftersträva en gränsdragning i ansvarsfrågan mellan RFV resp. andra organ vad gäller utvärderings- och utvecklingsarbetet. Eftersom behovet av utvärdering inom socialförsäkringsområdet är betydande vill riksrevisionsverket starkt betona angelägenheten av det totala utvärderingsarbetet inom RFV och socialförsäkringsområdet.
Även Försäkringskasseförbundet understryker angelägenheten av att RFV:s utvecklande och utvärderande uppgifter ges en ökad prioritet. Det är förbundets övertygelse att mycket betydande samhällsekonomiska vinster står att hämta utan att man behöver rasera vare sig det en gång avsedda trygghetssystemet eller kassornas organisation. Genom förändrade försäkringskonstruktioner, ökad samordning och satsning på tidig rehabilitering finns det stora möjligheter att förbättra utbytet av samhällets insatser på socialförsäkringsområdet, samtidigt som antalet utslagna människor kan minskas. |
2.4 Revisionen inom socialförsäkringen
Flertalet remissinstanser delar eller lämnar utan erinran kommitténs syn på behovet av en samlad revisionsverksamhet inom socialförsäkringen.
RFV understryker vikten av att en samordning kommer till stånd i revisionen av manuella och maskinella system. BI. a. mot bakgrund av att verket bedömer en sådan samordning som villkor för en effektiv revisionsverksamhet tillstyrks utredningens förslag att revistonskontoret bör ersätta den externrevisor som RFV utser i varje kassa.
Riksrevisionsverket instämmer i förslaget om att RFV:s revisionskontor skall gå in som externrevisor i försäkringskassorna och framhåller att verkets revision successivt övergått tills. k. systemstudier, där granskningen normalt inte utgår från ett myndighetsperspektiv utan från en eller flera myndigheters verksamhetsområden. I denna typ av studier betonas beroendeförhållandena mellan ett systems olika delar, och granskningen inriktas särskilt på risker för suboptimeringar, dvs. att i och för sig effektiva delsystem motverkar varandra. Den intressantaste frågan i denna typ av granskning är hur ett visst delsystem, enskilt eller i samverkan med andra delsystem, påverkar den totala effektiviteten i det större systemet. De allmänna försäkringskassornas verksamhet är omfattande och utgör ofta delar av ett större system. Riksrevisionsverket anser att det är naturligt att verkets förvaltningsrevision också omfattar försäktingskassornas verksamhet.
Riksrevisionsverket tar även upp frågan om granskningen av Försäkrings-
kasseförbundets verksamhet. Verket anser att förbundets verksamhet — i likhet med vad som gäller för försäkringskassorna — bör ses som en det av den totala socialförsäkringsadministrationen och att revistonskontorets uppgift bör vara densamma beträffande förbundet och försäkringskassorna.
Statskontoret tillstyrker REFV-översynens förslag såvitt avser externrevision hos försäkringskassorna och framhåller att revisionskontoret vid RFV f.n. är den enda enhet inom socialförsäkringsorganisationen som har kompetens att utföra kvalificerade ADB-revisioner. I fråga om Försäkringskasseförbundet stöder statskontoret den reservation, i vilken föreslås att revisionskontoret skall kunna utföra extern revision såväl av Försäkringskasseförbundet som av kassorna. Förbundet är i sin egenskap av intresseorpganisation och finansierad av kassorna en del av den totala försäkringsadministrationen.
RFV-översynens förslag i fråga om revision avstyrks av Försäkringskasseförbundet och Försäkringsanställdas förbund.
Försäkringskasseförbundet anför att det är oförenligt med den allmänt vedertagna principen om en objektiv och oberoende revision att RFV:s revisionskontor dels får en gentemot kassornas internrevision ledande och samordnande funktion. dels en formell funktion som externrevisor i försäkringskassa, dels ock utövar RFV:s tillsyn över kassornas revisionsenheter.
Försäkringskasseförbundet anser att man i första hand skall pröva frågan om ett förändrat huvudmannaskap för ADB-verksamheten. Men även oberoende därav står enligt förbundet andra lösningar till buds för en överbryggning av revisionsklyftan än den enda som RFV-översynen för fram.
Förbundet anser att behovet av samordning och samverkan i revisionen bör och kan tillgodoses tillräckligt effektivt genom lämpliga samarbetsformer mellan kassornas externrevision och revisionskontoret, mellan extern- resp. internrevisorer i skilda kassor samt mellan varje kassas extern- och internrevision. Redan etablerade kontakter mellan revisionskontoret och internrevisorer i kassorna kan utvecklas ytterligare.
I fråga om Försäkringskasseförbundets revision motsätter sig förbundet kommitténs förslag att förbundet skall åläggas skyldighet att på begäran lämna revisionskontoret upplysningar angående medelsanvändningen. För- . bundet framhåller att dess agerande beslutas enligt civilrättsliga regler av valda ombud för kassorna.
Försäkringsanställdas förbund anser att revisionsverksamheten i försäkringskassorna och tillsynen av denna skall vara oförändrad.
2.5 Handläggning av enskilda ärenden
RFV-översynens förslag i fråga om ytterligare decentralisering av individuella ärenden kommenteras av följande remissorgan.
RFV anser att den decentraliseringsträvan som RFV-översynen gett uttryck för bör vara vägledande för åtgärder inom verkets ämbetsområde. Uppgifter som lika väl kan utföras av kassorna som RFV bör således fullgöras av kassorna under förutsättning att servicen till allmänheten i vart fall inte försämras på grund av överflyttningen och att decentraliseringen kan ske inom ramen för nuvarande resurser. RFV tillstyrker decentralisering av de av RFV-översynen föreslagna ärendegrupperna utom såvitt gäller den revision som avgiftsbyrån gör av arbetsgivares underlag för arbetsgivaravgifter (egenrevision).
RFV bör ha kvar rätten och möjligheten att företa egna revisioner hos arbetsgivare i avgiftsärenden. Ett totalt slopande av egenrevisionen skulle innebära att vissa arbetsgivare aldrig skulle komma att revideras. Detta gäller framför allt landsting och kommuner, vilka f. n. inte blir föremål för revisioner frän skattemyndigheternas sida. Motsvarande gäller i regel storföretagens underlag för arbetsgivaravgifter.
RFV instämmer i RFV-översynens uppfattning att yrkesskadeförsäkringen i de delar som nu handhas av RFV även framdeles bör skötas av verket.
Utöver de av RFV-översynen föreslagna åtgärderna föreslär RFV att ärenden enligt 1913 års lag om pensionsförsäkring förs över till Stockholms läns allmänna försäkringskassa. Enligt verkets mening kan vidare övervägas att till kassorna överföra även utfärdande av intyg beträffande s. k. utsänd personal.
Riksrevisionsverket anför i fråga om yrkesskadcärendena att minskningen av arbetsuppgifterna och därmed också den personal som handlägger dessa ärenden sker förhållandevis långsamt. Detta beror till stor del på att ärendena avser en mångfald olika författningar som varit gällande vid olika tillfällen. I sammanhanget kan noteras att ersättning i många fall inte skulle utgå enligt nu gällande lagstiftning. Riksrevisionsverket anser att mer genomgripande förändringar av yrkesskadeförsäkringen bör övervägas. Sådana överväganden kan lämpligen ske i samband med den översyn av arbetsskadeförsäkringens materiella regler som riksdagen nyligen har beslutat om.
TCO delar helt RFV-översynens mening att någon ytterligare delegering av arbetsuppgifter inom yrkesskadeförsäkringen till försäkringskassorna inte bör ske. Detta mot bakgrund av kravet på enhetlighet i bedömningen och att antalet ärenden successivt minskar. Samma argumentering kan föras beträffande de yrkesskadeärenden som idag handläggs på försäkringskassornas centralkontor. Denna handläggning på försäktingskassorna bör upphöra och överföras till yrkesskadeavdelningen vid RFV.
TCO liksom även JUSEK anser att möjligheten att företa egenrevision skall finnas kvar hos RFV. JUSEK är också tveksamt om det är rationellt att som RFV-översynen föreslår låta försäkringskassorna själva handlägga frågor om avförande av privatpraktiserande vårdgivare från kassornas
förteckningar. Det rör sig om ett fätal ärenden samtidigt som stora krav ställs på tillämpningsföreskrifter från riksförsäkringsverkets sida ur likformighetsoch rättssäkerhetssynpunkt.
Läkarförbundet har inga principiella invändningar mot förslaget rörande privatpraktikerna. Det är dock av synnerlig vikt, att taxornas regelsystem får en likformig tillämpning över hela landet.
Vidare framhåller förbundet att de privatpraktiserande vårdgivarnas ställning gentemot kassorna inte regleras av de trygghetslagar, som gäller vid vanliga anställningsförhållanden. Ett ingripande och ett eventuellt beslut från kassorna om att åvföra vårdgivare från förteckningen innebär dock avsevärda ckonomiska och sociala konsekvenser. Detta gör att handläggningen av de ifrågavarande ärendetyperna måste präglas av den anda, som i övriga anställningsförhållanden regleras av bestämmelser om inflytande och medbestämmande. Läkarförbundet förutsätter således, att kassornas utredningar vid ifrågasatt taxemissbruk alltid föregås av kontakter med förbundet eller med resp. lokalförening.
Försäkringskasseförbundet anser att decentraliseringen bort drivas längre och omfatta fler ärendeslag än som föreslagits. Exempelvis anser förbundet att frågor om ändrad arbetsorganisation, indragning och inrättande av tjänster, utformning av arbetsbeskrivningar m. m. i betvdligt vidgad omfattning måste överföras till kassabeslut för att uppnå den flexibilitet i arbetsorganisationen som ökade krav på effektivitet och sänkta förvaltningskostnader medför. Vidare bör även återstående delar av yrkesskadeförsäkringen — om än vid en senare tidpunkt — decentraliseras liksom ersättningsetablering av tandläkare, tillhörighets- och periodintyg samt hantering av återkrav och regresser.
2.6 Organisationsförändringar
Administrativa avdelningen
Kommitténs förslag att ombilda kanslibyrån till en personalbyrå och en ekonomibyrå har fått ett positivt mottagande av remissinstanserna. Förslagen rörande lagbyrån samt informations- och utbildningsbyrän har föranlett några avvikande synpunkter.
RFV finner förslaget beträffande ombildning av kanslibyrån väl motiverat. Man uppnår härigenom en renodling av den personaladministrativa funktionen. Frågan om placeringen av handläggningen av vissa ärenden behöver dock övervägas vidare.
I fråga om informations- och utbildningsbyrån instämmer verket i bedömningen att verksintern och kassaintiktad verksamhet bör hållas samman med tanke på fördelarna med samlad kompetens. Till skillnad från kommittén anser dock verket att ifrågavarande byrå även fortsättningsvis bör
"Prop. 1982/83:127 'n +
höra till den avdelning som huvudsakligen arbetar med försäkringskassefrägor (dvs. nuvarande tillsynsavdelningen). Större delen av verksamheten vid byrån vänder sig till försäkringskassorna och kräver således också gemensam planering med övriga byråer inom avdelningen.
TCO förordar Bkaledes att informations- och utbildningsbyrån skall höra till nuvarande tillsvnsavdelningen.
Statskontoret däremot delar kommitténs uppfattning att informations- och utbildningsbyrån bör tillföras den administrativa avdelningen då den nära kontakten med den personaladministrativa funktionen är viktig, liksom sambandet med verkets planeringsfunktion. Vidare bör denna verksamhet säsom hittills hållas samman inom en enhet för såväl verksintern -som kassainriktad verksamhet.
Försäkringskasseförbundet anser att det bör övervägas om inte en inplacering av lagbyrän i försäkringsavdelningen kunde vara till fördel för både byrån och avdelningen.
Tillsyvnsavdelningen
RFV-översynens förslag till förändringar av tillsynsavdelningen har föranlett skilda synpunkter från remissinstanserna.
Riksrevistonsverket och statskontoret lämnar förslaget i princip utan erinran. Riksrevisionsverker påpekar dock att verket förutsätter att alla systemfrägor som faller inom någon av de nya försäkringsbyråernas område skall handhas av resp. försäkringsbyrå. Statskontoret framhåller att man genom att avskilja ADB-driften 1 Sundsvall och bryta ut utbildnings- och informationsfrågor renodlar verksamheten vid den föreslagna försäkringsavdelningen och koncentrerar verksamheten kring de två försäkringsbyråerna samt organisationsbyrån. Fördelarna blir främst att svstemförvaltningsansvaret hålls samman inom en organisatorisk enhet och att kassorna och andra användare av ADB-systemet fär en enda kontaktpunkt inom verket i system- och handläggningstfrågor. Det ADB-tekniska förvaltningsansvaret kommer enligt förslaget att ligga på den tekniska enheten.
RFV instämmer i kommitténs uppfattning att den löpande tillsynsverksamheten i princip bör handhas inom en avdelning men anser då att även informations- och utbildningsverksamheten - som i huvudsak vänder sig till kassorna — samt personalfrågor och arkivsamordning för kassorna bör föras till denna avdelning för att fördelarna med samlad tillsynsverksamhet skall kunna uppnås. Eftersom en koncentration av tillsynsuppgifterna härigenom sker till en avdelning. medan däremot försäkringsfrågor hanteras även på andra ställen i organisationen. anser verket benämningen ”tillsvnsavdelningen” vara riktigare än ”försäkringsavdelningen” som REV-översynen föreslagit. |
Vidare framhåller RFV att verket har analyserat REV-översynens förslag till organisation med fullständig indelning efter försäkringsgren. Verket har
Prop. 1982/83:127. n An
härvid konstaterat att en förändring i den riktning som RFV-översynen föreslår är motiverad men att den föreslagna förändringen går för långt och kan komma att medföra en oklar ansvarsfördelning med risker för dubbelarbete. Det är enligt verkets mening inte lämpligt att dela upp systemutvecklingsfrågorna på det sätt som RFV-översynen föreslagit.
Enligt RFV bör vissa mer begränsade ändringar företas i gällande ansvarsoch arbetsfördelning mellan organisationsbyrån och nuvarande andra tillsvnsbyrån för att förbättra integrationen av systemfrågorna med övriga tillämpningsfrågor.
RFV delar RFV-översynens uppfattning att tekniska byrån kan bilda en -från övriga avdelningar fristående enhet eftersom den i dag är en stor byrå med vissa egna administrativa funktioner geografiskt åtskild från stockholmsorganisationen. RFV förutsätter härvid att den nya enheten skall samverka med tillsynsavdelningen i samma omfattning som f.n. En förändrad organisation får inte heller minska tekniska byråns möjligheter att påverka utvecklingsarbetet inom tillsynsavdelningen eller organisationsbyråns inflytande över utveckling och underhåll av systemen. En förutsättning för verkets tillstyrkande av organisationsförändringen är vidare att någon utökning av tekniska byråns ledningsfunktion konstaterats cj behöva ske.
TCO är tveksam till en förändring av nuvarande tillsynsavdelningen på de vaga grunder som översynen anför. Redovisningen av problem i nuvarande organisation är ofullständig och argumenteringen oklar. En förändring av tillsynsavdelningens organisation bör därför genomföras först när mera genomarbetat underlag framtagits. Beträffande tekniska byrån tillstyrker TCO RFV-översynens förslag att byrån skall bilda en självständig enhet. Storleken av nuvarande tillsvnsavdelning motiverar en sådan uppdelning.
SACOASR anför liknande synpunkter. SACO/SR anser vidare att man inom RFV bör undersöka vilka administrativa beslut som kan delegeras till den nya tekniska enheten i Sundsvall.
Även Försäkringskasseförbunder rillstyrker förslaget om att ombilda den tekniska byrån till en enhet. Beträffande organisationsbyrån ifrågasätter förbundet om inte denna byrå bör flyttas till den administrativa avdelningen.
Försäkringsanställdas förbund anser att riksförsäkringsverkets informations- och utbildningsbyrå bör avskaffas.
Planeringsavdelningen
Samtliga remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran kommitténs förslag att ombilda den nuvarande planeringsavdelningen till en utvärderingsavdelning genom att avgiftsbyrän bryts ut och får en separat ställning som fristående enhet under verksledningen. |
RFV anför härvid att en förutsättning för verkets tillstyrkande av
organisationsförändringen är att någon utökning av avgiftsbyråns ledningsfunktion konstaterats ej behöva ske.
Socialavgiftsutredningen anser att det torde vara till gagn för en kommande decentralisering av avgiftsfunktionerna till skattemyndigheterna att redan nu samla samtliga arbetsuppgifter som skall decentraliseras, men också endast sådana, inom en och samma enhet.
Rådgivande delegationer
Kommitténs förslag att centrala pensionsdelegationen och arbetsskadedelegationen skall upphöra och att en socialförsäkringsdelegation i stället skall inrättas tas upp av RFV. Verket tillstyrker förslaget och pekar samtidigt på att detta medför en principiell förändring på så sätt att områden som tidigare inte berörts av någon rådgivande delegationsverksamhet i fortsättningen kommer att göra det.