Regeringens proposition 2007/08:108

En skogspolitik i takt med tiden

Prop.

2007/08:108

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 13 mars 2008

Fredrik Reinfeldt

Eskil

Erlandsson

(Jordbruksdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i skogsvårdslagen

(1979:429) och gör den övergripande bedömningen att grunderna i den

gällande skogspolitiken bör ligga fast men att framtida klimatför-

ändringar i högre grad bör beaktas. I propositionen slås vidare fast att

skogspolitikens två jämställda mål, miljömålet och produktionsmålet,

och det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna förutsätter en

tydligt definierad och långsiktig äganderätt.

Ändringarna i skogsvårdslagen innebär att det i lagens portalparagraf

betonas att skogen är en förnybar resurs.

Vidare föreslås att definitionen av begreppet skogsmark ändras så att

den bättre stämmer överens med den definition som används av FN:s

livsmedels och jordbruksorganisation (FAO). Skogsmark delas upp i

produktiv respektive improduktiv skogsmark. Begreppet träd- och

buskmark införs. Begreppet skogliga impediment förtydligas så att det

framgår att detta begrepp innefattar improduktiv skogsmark samt träd-

och buskmark. Jämfört med nuvarande ägoslagsindelning utvidgas

skogsmarksbegreppet. Det innebär i sin tur vissa följdändringar i skogs-

vårdslagen.

Dessutom föreslås att skogsvårdslagens nuvarande krav på skogs- och

miljöredovisning (Smör) avskaffas.

De föreslagna ändringarna i skogsvårdslagen föreslås träda i kraft den

1 januari 2009.

Regeringen anser vidare att en översyn av gränserna för svårföryngrad

skog, fjällnära skog och skyddsskog bör göras. Förutsättningarna för att

införa en sanktionsavgift vid vissa överträdelser mot bestämmelser i

skogsvårdslagen bör, enligt regeringens bedömning, analyseras och

uttolkningen av skogspolitiken bör i vissa avseenden förtydligas.

1

Regeringen betonar att en ökad tillväxt i skogen bör främjas inom

ramen för skogspolitikens jämställda mål och att Skogsstyrelsens

rådgivning och information i syfte att öka tillväxten i skogen bör

utvecklas. Ytterligare åtgärder som framhålls för en ökad produktion av

biomassa är t.ex. ökad användning av förädlat föryngringsmaterial,

minskade viltskador, ökad röjningsintensitet, effektivare skogsmarks-

gödsling, ett förtydligat regelverk för dikesrensning och ett ökat uttag av

biobränsle. Regeringen förordar att en utredning om intensivskogsbruk

genomförs.

Prop. 2007/08:108

2

Regeringen redovisar sin avsikt att lämna ett antal uppdrag, bland

annat ett till Skogsstyrelsen om skogens vatten och ett till Sveriges

lantbruksuniversitet om utvecklade analyser av skogens och skogs-

markens framtida upptag och utsläpp av växthusgaser. Regeringen

betonar vidare att uppföljningen av de frivilliga avsättningarna för

naturvårdsändamål bör förstärkas samt framhåller att den generella

hänsynen och hänsynen till kulturmiljövärden behöver förbättras.

Kunskaperna om hänsyn till skogens sociala värden bör öka.

Vidare slås fast att en sammanhållen nationell skoglig myndighet

behövs för ett resurseffektivt och kvalitetssäkrat genomförande av

skogspolitiken och att myndighetens lokala närvaro är viktig. Regeringen

bedömer att Skogsstyrelsens uppdragsverksamhet bör begränsas till att

omfatta sådana uppdrag som har tydligt mervärde för att nå

skogspolitiska mål.

En stark skoglig forskning är viktig för att möta framtida

omvärldsförändringar. Jämställdhet och integration bör stärkas inom

skogsnäringen.

Regeringen bedömer att antalet olyckor i jord- och skogsbruket bör

kunna minska genom ökad gårdsrådgivning och information.

Regeringen betonar slutligen betydelsen av ett starkt svenskt

deltagande i internationellt skogligt samarbete och att samråd kring

internationella frågeställningar bör utvecklas.

Prop. 2007/08:108

3

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 5

2

Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ............... 6

3

Ärendet och dess beredning ........................................................... 11

4

Skogspolitikens inriktning och mål................................................ 13

4.1

Den svenska skogen ........................................................ 13

4.2

Grunderna för nuvarande skogspolitik ............................ 13

4.3

En ny skogspolitik, 1993 års skogspolitiska beslut ......... 14

4.4

De nationella miljökvalitetsmålen ................................... 14

4.5

Skogsbrukets sektorsansvar............................................. 15

4.6

Gällande lagstiftning ....................................................... 16

4.7

Internationella överenskommelser, m.m.......................... 17

4.8

Skogsutredningen 2004 ................................................... 20

4.9

Förändrat klimat kräver en utvecklad skogspolitik.......... 23

4.10

En fortsatt stark äganderätt.............................................. 25

4.11

Jämställdhet och integration ............................................ 26

4.12

Behov av ny kunskap ...................................................... 26

4.12.1

Skoglig forskning för framtiden ..................... 26

4.12.2

Forsknings- och utredningsmedel................... 29

4.13

Hög beredskap vid stormar.............................................. 29

5

En utvecklad skogsvårdslag ........................................................... 33

5.1

En utvecklad portalparagraf ............................................ 33

5.2

Definition av skogsmark, m.m. ....................................... 34

5.3

Kravet på skogs- och miljöredovisning avskaffas ........... 39

5.4

Gräns för svårföryngrad skog, fjällnära skog och

skyddsskog ...................................................................... 41

5.5

Sanktionsavgift................................................................ 44

5.6

En förtydligad rådgivningsnivå ....................................... 46

6

Ökad produktion av biomassa........................................................ 47

6.1

Investering för ökad tillväxt ............................................ 47

6.2

Rådgivning för ökad produktion ..................................... 48

6.3

Högre tillväxt med förbättrat växtodlingsmaterial........... 50

6.4

Skog och vilt i balans ...................................................... 51

6.5

Teknisk utveckling för ökad röjningsintensitet ............... 53

6.6

Effektivare skogsmarksgödsling ..................................... 54

6.7

Ett förtydligat regelverk kring dikesrensning .................. 55

6.8

Ökat uttag av biobränsle från skogen .............................. 56

6.9

Förbättrad statistik över biobränsle från skog ................. 58

6.10

Utländska trädarter .......................................................... 59

6.11

Intensivskogsbruk

− en effektiv källa till förnybar

energi? ............................................................................. 60

7

Biologisk mångfald och kulturmiljöer i skogslandskapet .............. 62

7.1

Natur- och kulturmiljövärden .......................................... 62

7.2

Skogens vatten................................................................. 64

7.3

Hänsyn till natur- och kulturmiljövärden i skogen .......... 65

7.4

Skydd av skogsmark........................................................ 67

7.5

Förbättrad uppföljning av frivilliga avsättningar............. 74

7.6

Kulturmiljövärden i skogen..............................................75

Prop. 2007/08:108

4

7.7

Vård och skötsel av natur- och kulturmiljövärden i

skogen ..............................................................................77

8

Skogens sociala värden...................................................................80

9

En stark skoglig myndighet ............................................................82

9.1

En sammanhållen nationell myndighet ............................82

9.2

Försöksverksamheten i Gotlands län................................83

9.3

Skogsstyrelsens uppdragsverksamhet ..............................84

10

Ett säkrare jord- och skogsbruk ......................................................87

11

Internationellt skogligt samarbete...................................................89

11.1

Skogens roll inom EU-samarbetet ...................................89

11.2

Regionala och internationella skogliga processer ............90

11.2.1

Förstärkt internationellt samarbete..................90

11.2.2

Skogens roll i en framtida

klimatöverenskommelse..................................94

12

Ekonomiska konsekvenser..............................................................96

13

Författningskommentarer ...............................................................97

Bilaga 1 Remissinstanser som yttrat sig över skogsutredningens

delbetänkande (SOU 2005:39) Skog till nytta för alla?......100

Bilaga 2 Sammanfattning av Skogsutredningens delbetänkande

(SOU 2005:39) Skog till nytta för alla?..............................101

Bilaga 3 Sammanfattning av Skogsutredningens slutbetänkande

(SOU 2006:81) Mervärdesskog..........................................107

Bilaga 4 Författningsförslag i Skogsutredningens slutbetänkande

(SOU 2006:81) Mervärdesskog..........................................128

Bilaga 5 Remissinstanser som yttrat sig över skogsutredningens

slutbetänkande (SOU 2006:81) Mervärdesskog .................131

Bilaga 6 Remissinstanser som yttrat sig över Skogsstyrelsens

redovisning av uppdraget att utreda kravet på skogs-

och miljöredovisning (SMÖR) (dnr Jo2007/2852).............132

Bilaga 7 Remissinstanser som yttrat sig över SLU:s rapport

Förslag till ny svensk indelning av skogsrelaterade

ägoslag (Jo2007/2978)........................................................133

Bilaga 8 Remissinstanser för rapporten Motverka olycksfall i

lantbruket............................................................................134

Bilaga 9 Lagrådsremissens lagförslag...............................................135

Bilaga 10 Lagrådets yttrande ..............................................................140

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 2008.......141

Rättsdatablad ........................................................................................142

1

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 2007/08:108

5

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om

ändring i skogsvårdslagen (1979:429).

2

Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen

(1979:429)

Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429)¹

dels att 14 a § och rubriken närmast före 14 a § ska upphöra att gälla,

dels att 1–3, 5, 8, 10–12 och 14 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande

lydelse.

Prop. 2007/08:108

6

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Skogen är en nationell tillgång

som skall skötas så att den uthålligt

ger en god avkastning samtidigt

som den biologiska mångfalden

behålls.

Vid skötseln skall hänsyn tas

även till andra allmänna intressen.

Skogen är en nationell tillgång

och en förnybar resurs som ska

skötas så att den uthålligt ger en

god avkastning samtidigt som den

biologiska mångfalden behålls.

Vid skötseln ska hänsyn tas även

till andra allmänna intressen.

2 §

Med skogsmark avses i denna

lag

1.

mark som är lämplig för

virkesproduktion och som inte i

väsentlig utsträckning används för

annat ändamål,

2. mark där det bör finnas skog

till skydd mot sand- eller jordflykt

eller mot att fjällgränsen flyttas

ned.

Mark som ligger helt eller i

huvudsak outnyttjad skall dock inte

anses som skogsmark, om den på

grund av särskilda förhållanden

inte bör tas i anspråk för virkes-

produktion.

Mark skall anses lämplig för

virkesproduktion, om den enligt

vedertagna bedömningsgrunder

kan producera i genomsnitt minst

en kubikmeter virke om året per

hektar.

Med skogliga impediment avses i

denna lag mark som inte är

lämplig för virkesproduktion, utan

produktionshöjande åtgärder, men

I denna lag avses med

1. skogsmark: mark inom ett

sammanhängande område där

träden har en höjd av mer än fem

meter och där träd har en

kronslutenhet av mer än tio

procent eller har förutsättningar

att nå denna höjd och

kronslutenhet utan produktions-

höjande åtgärder,

2. produktiv skogsmark: skogs-

mark som enligt vedertagna

bedömningsgrunder kan produ-

cera i genomsnitt minst en kubik-

meter virke per hektar och år,

3. skogligt impediment: impro-

duktiv skogsmark och träd- och

buskmark.

Med improduktiv skogsmark av-

ses skogsmark som inte är pro-

duktiv skogsmark enligt definitio-

nen i första stycket 2.

Med träd- och buskmark avses

mark inom ett sammanhängande

område som inte är skogsmark en-

ligt definitionen i första stycket 1,

¹ Lagen omtryckt 1993:553..

Senaste lydelse av 14 a § 1998:1538.

Prop. 2007/08:108

7

som bär skog eller har förut-

sättningar att bära skog.

och som uppfyller minst ett av

följande kriterier.

1. Träden har en höjd av mer än

fem meter och en kronslutenhet av

mer än fem procent.

2. Den sammanlagda täckning-

en av träd och buskar högre än

0,5 meter är minst tio procent.

3. Förutsättningarna finns att

nå gränsvärdena i 1 eller 2 utan

produktionshöjande åtgärder.

2 a §

Som skogsmark eller träd- och

buskmark enligt 2 § anses inte

sådana områden där marken i

väsentlig utsträckning används för

jordbruksändamål, hör till bygg-

nader eller anläggningar eller

används för annat ändamål än att

tillgodose intressen som kan

hänföras till träden och vegetatio-

nen.

3 §

Denna lag hindrar inte att

skogsmark tas i anspråk för annat

ändamål än virkesproduktion.

Denna lag hindrar inte att

produktiv skogsmark tas i anspråk

för annat ändamål än virkes-

produktion.

Bestämmelserna i 5, 6 och 10 §§

ska inte tillämpas på produktiv

skogsmark som i väsentlig

utsträckning används för annat

ändamål än virkesproduktion.

5 §

Ny skog skall anläggas på

skogsmark

1. om markens virkesprodu-

cerande förmåga efter avverkning

eller på grund av skada på skogen

inte tas till vara på ett godtagbart

sätt,

2. om marken ligger outnyttjad,

3. om skogens tillstånd är uppen-

bart otillfredsställande.

Åtgärd enligt första stycket skall

vidtas i fall som anges i 1 och 2

utan dröjsmål och i fall som anges

Ny skog ska anläggas på

produktiv skogsmark

1. om markens virkesproduce-

rande förmåga efter avverkning

eller på grund av skada på skogen

inte tas till vara på ett godtagbart

sätt,

2. om marken ligger outnyttjad,

eller

3. om skogens tillstånd är uppen-

bart otillfredsställande.

Åtgärd enligt första stycket ska

vidtas i fall som anges i 1 och 2

utan dröjsmål och i fall som anges

Prop. 2007/08:108

8

i 3 inom skälig tid.

i 3 inom skälig tid.

Vad som föreskrivs i första

stycket 2 ska inte gälla mark som

på grund av särskilda förhållanden

inte bör tas i anspråk för virkes-

produktion.

8 §²

Skogsmarkens ägare är ansvarig

för anläggning och vård av ny

skog.

Om säkerhet ställts för full-

görande av återväxtåtgärder enligt

36 § och den skogsmark på vilken

åtgärderna skall vidtas överlåts

genom försäljning, byte eller gåva,

är den som ställt säkerhet

solidariskt med en senare ägare

ansvarig för kostnader som upp-

kommer om åtgärderna efter beslut

av Skogsstyrelsen enligt 35

§

fjärde stycket utförs på ägarens

bekostnad.

Den produktiva skogsmarkens

ägare är ansvarig för anläggning

och vård av ny skog.

Om säkerhet ställts för full-

görande av återväxtåtgärder enligt

36 § och den produktiva skogs-

mark på vilken åtgärderna ska

vidtas överlåts genom försäljning,

byte eller gåva, är den som ställt

säkerhet solidariskt med en senare

ägare ansvarig för kostnader som

uppkommer om åtgärderna efter

beslut av Skogsstyrelsen enligt

35

§ fjärde stycket utförs på

ägarens bekostnad.

Ansvar enligt andra stycket är begränsat till det belopp för vilket

säkerhet ställts. Ansvaret för den som ställt säkerhet upphör om en ny

ägare ställer säkerhet för de ifrågavarande återväxtåtgärdernas

fullgörande och säkerheten godkänns av Skogsstyrelsen.

Om det finns särskilda skäl får

Skogsstyrelsen i andra fall än som

anges i tredje stycket besluta att en

tidigare ägares ansvar för

återväxtåtgärderna skall bortfalla.

Om det finns särskilda skäl får

Skogsstyrelsen i andra fall än som

anges i tredje stycket besluta att en

tidigare ägares ansvar för åter-

växtåtgärderna ska bortfalla.

10 §³

Avverkning på skogsmark skall

vara ändamålsenlig för återväxt av

ny skog eller främja skogens

utveckling.

Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får till

skydd för den yngre skogen

föreskriva att trädbestånd under en

viss ålder inte får avverkas samt

meddela föreskrifter om hur

avverkning skall bedrivas för att

tillgodose kraven enligt första

stycket.

Avverkning på produktiv

skogsmark

ska vara ända-

målsenlig för återväxt av ny skog

eller främja skogens utveckling.

Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får till

skydd för den yngre skogen

föreskriva att trädbestånd under en

viss ålder inte får avverkas samt

meddela föreskrifter om hur

avverkning ska bedrivas för att

tillgodose kraven enligt första

stycket.

² Senaste lydelse 2005:1164.

³ Senaste lydelse 2005:1164.

Prop. 2007/08:108

9

För att möjliggöra försöksverksamhet eller för att bevara och utveckla

natur- och kulturmiljövärden får Skogsstyrelsen i särskilda fall medge

undantag från första stycket.

11 §

Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får, i

fråga om större skogsinnehav, för

att främja en jämn åldersfördelning

av skogen föreskriva att högst en

viss andel av en brukningsenhets

skogsmarksareal får avverkas

under en viss period.

I fråga om övriga skogsinnehav

får föreskrifter enligt första stycket

innebära att avverkning inte får ske

i sådan utsträckning att mer än

hälften av brukningsenhetens pro-

duktiva skogsmarksareal kommer

att bestå av kalmark och yngre

skog.

Regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer får, i

fråga om större skogsinnehav, för

att främja en jämn åldersfördelning

av skogen föreskriva att högst en

viss andel av en brukningsenhets

areal produktiv skogsmark som

inte i väsentlig utsträckning an-

vänds för annat ändamål än

virkesproduktion får avverkas

under en viss period.

I fråga om övriga skogsinnehav

får föreskrifter enligt första stycket

innebära att avverkning inte får ske

i sådan utsträckning att mer än

hälften av brukningsenhetens areal

produktiv skogsmark som inte i

väsentlig utsträckning används för

annat ändamål än virkesproduk-

tion kommer att bestå av kalmark

och yngre skog.

12 §

Som brukningsenhet skall räknas

den skogsmark inom en kommun

som tillhör samma ägare, om ej

annat följer av föreskrifter som

meddelas av regeringen eller

myndighet som regeringen be-

stämmer.

Som brukningsenhet ska räknas

den produktiva skogsmark inom en

kommun som tillhör samma ägare,

om inte annat följer av föreskrifter

som meddelas av regeringen eller

myndighet som regeringen be-

stämmer.

14 §⁴

Skogsmarkens ägare är skyldig

att enligt föreskrifter som

meddelas av regeringen eller den

myndighet som regeringen bestäm-

mer underrätta Skogsstyrelsen om

1.

avverkning och uttag av

skogsbränsle som skall äga rum på

hans mark,

Den produktiva skogsmarkens

ägare är skyldig att enligt

föreskrifter som meddelas av

regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer under-

rätta Skogsstyrelsen om

1.

avverkning och uttag av

skogsbränsle som ska äga rum på

hans eller hennes mark,

2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd

enligt 11 kap. miljöbalken,

⁴ Senaste lydelse 2005:1164.

3. vad han avser att göra för att

tillgodose naturvårdens och

kulturmiljövårdens intressen i

samband med avverkning på hans

mark, och

4. vad han avser att göra för att

trygga återväxten.

3. vad han eller hon avser att

göra för att tillgodose naturvårdens

och kulturmiljövårdens intressen i

samband med avverkning på hans

eller hennes mark, och

4. vad han eller hon avser att

göra för att trygga återväxten.

Prop. 2007/08:108

10

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.

3

Ärendet och dess beredning

Prop. 2007/08:108

11

Kort historik

Gällande skogsvårdslag beslutades 1979 (prop. 1978/79:110, bet.

1978/79:JoU130 och SkU49, rskr. 1978/79:387 och 388). År 1993

beslutade riksdagen om en ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet.

1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252) som innebar en rad lagändringar,

bland annat att begreppet skogliga impediment infördes i lagen.

En första uppföljning av skogspolitiken utfördes av Skogsstyrelsen

1997 och denna redovisades för riksdagen året därpå (prop. 1997/98:158,

bet. 1998/99:MJU3, rskr. 1998/99:32). Skogsstyrelsen redovisade en

andra uppföljning av skogspolitikens effekter för regeringen i januari

2002 (SUS 2001). Den del som omfattade effekterna på biologisk

mångfald redovisades i samarbete med Naturvårdsverket. I december

2004 redovisade regeringen sin syn på skogspolitiken med bakgrund av

bland annat denna utvärdering (Skr. 2003/04:39). I skrivelsen angav

regeringen områden som borde prioriteras för att fortsatt förbättra

genomförandet av den nationella skogspolitiken. I skrivelsen betonades

även att grunderna för skogspolitiken låg fast. Samtidigt konstaterade

regeringen att det först nu var möjligt att utvärdera effekterna av 1993 års

skogspolitik på ett mer genomgripande sätt. Regeringen förordade därför

en fördjupad, oberoende utvärdering och översyn av skogspolitiken.

Detta uttalande utgjorde grunden för Skogsutredningen 2004.

Skogsutredningen 2004

I juli 2004 förordnades landshövding Maggi Mikaelsson att vara särskild

utredare med uppgift att utvärdera och se över skogspolitiken.

Utredningen, vars direktiv kompletterades i oktober 2004, antog namnet

Skogsutredningen 2004.

Tilläggsdirektivet innebar att den del av utredningen som avsåg

utvärdering och översyn av skogsvårdsorganisationen skulle redovisas i

ett delbetänkande senast den 30 april 2005. Den 3 maj 2005 överlämnade

utredningen delbetänkandet Skog till nytta för alla?, SOU 2005:39, till

regeringen.

Delbetänkandet remissbehandlades under våren 2005. En förteckning

över remissinstanserna återfinns i bilaga 1. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (dnr

Jo2007/2178).

I september 2006 överlämnades slutbetänkandet Mervärdesskog, SOU

2006:81, till regeringen. En sammanfattning av utredningens förslag

inklusive delbetänkandet finns i bilagorna 2–3. Utredningens lagförslag

finns i bilaga 4.

Betänkandet remissbehandlades under hösten 2006. En förteckning

över remissinstanserna återfinns i bilaga 5. En sammanställning av

remissyttrandena finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (dnr

Jo2007/2191).

Uppdrag att utreda hur kravet på skogs- och miljöredovisning (Smör)

kan avvecklas

Prop. 2007/08:108

12

I juli 2007 gav regeringen i uppdrag till Skogsstyrelsen att utreda hur

kravet på skogsägarna att upprätta en skogs- och miljöredovisning

(Smör) enligt 14

a

§ skogsvårdslagen kan avvecklas och vilka

konsekvenser en avveckling medför. I uppdraget ingick att ge förslag på

hur det kan säkerställas att den information som i dag finns i Smör görs

tillgänglig och hur informationen kan förmedlas till varje skogsägare på

ett tydligt och effektivt sätt. Bakgrunden till uppdraget var regeringens

mål om regelförenklingar för mindre företag. Uppdraget redovisades till

regeringen den 1 oktober 2007.

Redovisningen har remissbehandlats och en förteckning över remiss-

instanserna återfinns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena

finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (dnr Jo2007/2852).

Uppdrag att utarbeta förslag till indelning av skogsrelaterade ägoslag

I juli 2007 gav regeringen i uppdrag åt Sveriges lantbruksuniversitet

(SLU) att efter samråd med Skatteverket och andra relevanta myndig-

heter samt med berörda näringsföreträdare utarbeta ett förslag till ny

ägoslagsindelning för skogsrelaterade ägoslag. Uppdraget redovisades till

regeringen den 1 oktober 2007.

Redovisningen har remissbehandlats och en förteckning över remiss-

instanserna återfinns i bilaga 7. En sammanställning av remissyttrandena

finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (dnr Jo2007/2978).

Uppdrag att utreda konsekvenser av en avveckling av gränsen för

svårföryngrad skog

I juli 2007 gav regeringen i uppdrag till Skogsstyrelsen att utreda

konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog,

även här med avseende på regelförenklingar för mindre företag.

Uppdraget redovisades till regeringen den 22 oktober 2007. Redovis-

ningen har inte remissbehandlats.

Uppdrag att utreda säkerhetsfrågor inom jord- och skogsbruket

Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen fick i februari 2007 i uppdrag

att identifiera möjliga åtgärder som lantbruksföretagen kan vidta för att

motverka olycksfall i arbetet. Med lantbruk avses jord- och skogsbruk.

Uppdraget redovisades till regeringen den 31 maj 2007.

Redovisningen har remissbehandlats och en förteckning över remiss-

instanserna finns i bilaga 8. En sammanställning över remissyttrandena

finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (dnr Jo2007/1899).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 31 januari 2008 att inhämta Lagrådets yttrande

över det förslag som finns i bilaga 9. Lagrådet har lämnat förslaget utan

erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa redaktionella

ändringar gjorts. Lagrådets yttrande finns i bilaga 10.

Prop. 2007/08:108

13

4

Skogspolitikens inriktning och mål

4.1

Den svenska skogen

Huvuddelen av den svenska skogen ingår i det barrskogsbälte som

sträcker sig runt hela norra halvklotet. Av Sveriges totala landyta på

41 miljoner hektar utgörs 23 miljoner hektar av produktiv skogsmark.

Över 80 procent av det totala virkesförrådet på 3,2 miljarder skogs-

kubikmeter (m³sk) består av barrträd, ganska jämnt fördelat på gran och

tall. Björk står för 12 procent och de övriga lövträden för 5 procent av

virkesförrådet. Medelvirkesförrådet per ha är 130 m³sk.

Den svenska skogen ägs till 51 procent av enskilda skogsägare,

24 procent av privata aktiebolag, 15 procent av statligt ägda Sveaskog

AB, 4 procent av staten och övriga allmänna ägare och 6 procent av

övriga privata ägare. År 2006 fanns det 354 000 skogsägare och 239 000

skogsföretag i Sverige. Av skogsägarna var 38 procent kvinnor och

62 procent män. År 2006 var 64 procent av skogsföretagen närboägda

(samtliga personer bor i den kommun som fastigheten är belägen i),

28 procent var utboägda (samtliga personer bor i annan kommun) medan

8 procent av skogsföretagen var delvis utboägda. Flertalet enskilda

skogsägare försörjer sig huvudsakligen genom inkomster från andra

verksamheter än skogsbruk och skogen används i dessa fall antingen som

komplement eller för att finansiera större utgifter.

4.2

Grunderna för nuvarande skogspolitik

Sveriges första skogsvårdslag infördes 1903. Det huvudsakliga syftet

med den lagen var att säkerställa återbeskogningen och därmed den

framtida tillgången på virke. Skogsvårdslagstiftningen har därefter

ändrats ett antal gånger med 20–25 års mellanrum. Som en röd tråd

genom samtliga versioner har löpt återbeskogningsplikten och omsorgen

om en långsiktig virkesförsörjning, mot bakgrund av skogsresursens

väsentliga betydelse för den svenska ekonomin och för sysselsättningen.

Skogens värden från miljösynpunkt uppmärksammades först senare och

bestämmelser om hänsynstagande till naturvårdens och andra allmänna

intressen i samband med skogsbruk infördes första gången i skogsvårds-

lagen (1948:237) 1974 (prop. 1974:166, JoU1974:52, rskr. 1974:405),

och fördes över till den nuvarande skogsvårdslagen 1979. Genom 1993

års skogspolitiska beslut lyftes miljöfrågorna i skogsbruket fram ännu

tydligare. En betydande del av den svenska biologiska mångfalden finns i

skogslandskapet och är beroende av att en tillräckligt god miljö-

anpassning av skogsbruket sker.

4.3

En ny skogspolitik, 1993 års skogspolitiska beslut

Prop. 2007/08:108

14

Grunderna för gällande skogspolitik beslutades av riksdagen 1993 (prop.

1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). En viktig föränd-

ring i den nya skogspolitiken var att två jämställda mål för skogspolitiken

fastställdes; ett produktionsmål och ett miljömål.

Miljömålet innebär att skogmarkens naturgivna produktionsförmåga

ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation ska säkras.

Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma där

ska ges förutsättningar att fortleva i livskraftiga bestånd. Hotade arter och

ekosystem ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska

och sociala värden ska värnas (prop. 1992/93:226, s. 27).

Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken ska utnyttjas

effektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthålligt god avkastning.

Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om

användningen av vad skogen producerar (prop. 1992/93:226, s. 32).

Därutöver avreglerades politikområdet genom att bidrag avskaffades

och skogsägarna i betydande utsträckning fick frihet under ansvar att

själva bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk.

4.4

De nationella miljökvalitetsmålen

År 1999 antog riksdagen 15 nationella miljökvalitetsmål. Målen

beskriver de egenskaper som vår natur- och kulturmiljö måste ha för att

samhällsutvecklingen ska vara miljömässigt hållbar. I november 2005

lades miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv till de redan antagna.

Sedan dess bedrivs Sveriges miljöarbete således utifrån 16 uppsatta

miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsmålen syftar till att främja människors

hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara

kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens

långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med

naturresurserna.

De 16 miljökvalitetsmålen är allmänt formulerade. Därför har de

preciserats genom ett 70-tal delmål. Delmålen anger inriktning och tids-

perspektiv. För att få en tydlig ansvarsfördelning i miljömålsarbetet har

regeringen utsett en ansvarig myndighet för vart och ett av de 16 natio-

nella miljökvalitetsmålen. Dock är flera myndigheter ofta involverade i

arbetet med varje mål.

De miljökvalitetsmål som i första hand berör skogen och skogsbruket

är Levande skogar, där Skogsstyrelsen är ansvarig myndighet. Flera av

de övriga miljökvalitetsmålen har också starka kopplingar till skogen och

skogsbruket genom ett eller flera delmål; Ett rikt växt- och djurliv,

Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Bara naturlig

försurning och Ingen övergödning.

Inom miljökvalitetsmålet Levande skogar finns delmål för hur

skogsmarkens natur- och kulturmiljövärden ska bevaras. Ansvaret för

genomförandet av delmålen är fördelat mellan staten och skogsbruket.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit fram en strategi för

genomförandet av formellt skydd – naturreservat, biotopskyddsområden

och naturvårdsavtal – enligt delmål 1 inom Levande skogar. Det formella

skyddet och de frivilliga avsättningarna ska komplettera varandra så att

hela delmålet fylls med skog med så höga naturvärden som möjligt.

Vidare lyfter strategin fram markägarna som viktiga samarbetspartners i

arbetet med att bevara skogarnas biologiska mångfald. Strategin lyfter

även fram landskapet som en arena för samverkan där bevarandeåtgärder

ska genomföras samordnat för att åstadkomma en så hög funktionalitet

hos skyddet som möjligt. Övriga delmål om förstärkt biologisk mångfald

och skydd för kulturmiljövärden hanteras inom ramen för Skogs-

styrelsens sektorsmål.

Prop. 2007/08:108

15

Inom ramen för miljömålsarbetet pågår för närvarande en fördjupad

utvärdering av hur arbetet med miljökvalitetsmålen bedrivs. Varje

sektorsmyndighet utarbetar ett underlag som sedan analyseras av

regeringens råd för miljömålsarbetet, det så kallade Miljömålsrådet.

Utvärderingen ska lämnas till regeringen den 1 april 2008 och kommer

därefter att utgöra underlag för regeringens arbete med nästa

miljömålsproposition.

4.5

Skogsbrukets sektorsansvar

Det finns i dag en bred samsyn i samhället för sektorsansvaret som

innebär att varje sektor ska ta sitt ansvar för miljön. Det skogliga

sektorsansvaret medför att åtgärder som krävs för att bevara skogs-

landskapets natur- och kulturmiljövärden är ett gemensamt ansvar för

myndigheterna och skogsbruket.

Skogsbrukets sektorsansvar lades fast 1988. Den generella principen

om sektorsansvaret för naturmiljön preciserades genom 1991 års

miljöpolitiska beslut. Av detta framgår att bland annat skogsbruket måste

bygga på principen om en god och långsiktig hushållning med

naturresurserna. Bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogs-

sektorn och inte ses som en separat naturvårdsfråga.

I strategin för biologisk mångfald från 1994 lades det fast att kärnan i

sektorsansvaret är skogsnäringens ansvar för att medverka till en

ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppfylla miljömålen.

Sektorsmyndigheternas roll i naturvårdsarbetet är att ta initiativ till

insatser och åtgärder, utarbeta sektorsplaner för genomförandet av

åtgärder, genomföra åtgärder tillsammans med näringen, följa upp

resultaten och avge återkommande miljörapporter samt att sprida

kunskap och utbildning inom näringen om åtgärder och mål.

De skogliga sektorsmålen

I 1993 års skogspolitiska beslut fick de statliga myndigheterna och

skogsbruket ett gemensamt stärkt sektorsansvar. Regering och riksdag

avstod från att sätta upp detaljerade mål för skogspolitiken. I stället

uppdrogs åt Skogsstyrelsen att ta fram så kallade sektorsmål där

politikens innebörd ytterligare skulle klargöras.

Sektorsmål formulerades första gången 1994/95 som en plattform för

Skogsstyrelsens styrning av skogsvårdsstyrelserna. Målen reviderades

1998 i en process tillsammans med i huvudsak skogsnäringen och

Naturvårdsverket. Målen avsågs gälla i fem år, till och med 2003.

Prop. 2007/08:108

16

År 2005 beslutade Skogsstyrelsen om de skogliga sektorsmål som hade

arbetats fram sedan slutet av 2002. Sektorsmålen utgör en uttolkning av

den statliga skogs- och miljöpolitiken. Målen är hierarkiskt strukturerade

i tre nivåer. På den översta nivån finns de övergripande målen som

fastställts av regering och riksdag; 1993 års skogspolitiska beslut om

jämställda produktions- och miljömål samt 2001 års miljöpolitiska beslut

om bland annat Levande skogar. På nästa nivå finns en långsiktig

målbild som innehåller förtydliganden och tolkningar av de övergripande

målen. Tidshorisonten varierar mellan några decennier och sekel. På den

tredje och lägsta nivån finns de kortsiktiga målen som i regel är

kvantifierade.

4.6

Gällande lagstiftning

Bestämmelser om skötsel av skog finns i skogsvårdslagen (1979:429). I

nu relevanta avseenden säger lagens bestämmelser följande.

Skogen ska nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en god

avkastning. De jämställda produktions- och miljömålen innebär att

skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras så att den ger

en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras.

Detta framgår av skogsvårdslagens portalparagraf (1 §). Vad de båda

målen innebär mer konkret framgår av redogörelsen i avsnitt 4.3.

Med skogsmark avses enligt 2 § första stycket mark som är lämplig för

virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat

ändamål samt mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- och

jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. Lagen hindrar dock enligt

3 § inte att skogsmark tas i anspråk för annat ändamål än virkes-

produktion. Skogliga impediment utgörs enligt definitionen i 2 § fjärde

stycket av mark som inte är lämplig för virkesproduktion utan att man

vidtar produktionshöjande åtgärder, men som likväl bär skog eller har

förutsättningar att bära skog.

Enligt 5 § ska återplantering av skog ske om markens virkes-

producerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på

skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt, om marken ligger

outnyttjad eller om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande.

Skogsmarkens ägare är ansvarig för återplantering och vård av ny skog. I

6 § finns bestämmelser om föryngringsåtgärder.

I 10 § föreskrivs att avverkning av skog ska vara ändamålsenlig för

återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. Bestämmelsen

innehåller vidare, liksom 11 §, bemyndigande för regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om

avverkning.

Ägaren är enligt 14 a § skyldig att upprätta en skogs- och miljö-

redovisning (Smör) som anger hur skogen ser ut och vilka natur- och

kulturmiljövärden som har registrerats för brukningsenheten.

4.7

Internationella överenskommelser, m.m.

Prop. 2007/08:108

17

Sverige har ingått ett flertal internationella överenskommelser som berör

den nationella skogspolitiken. Dessutom finns regelverk inom EU som

har eller kommer att ha påverkan på svensk skogspolitik. Några exempel

redovisas nedan.

Konventionen om biologisk mångfald (CBD)

Konventionen om biologisk mångfald (Convention on Biological

Diversity – CBD) är ett resultat från FN-toppmötet om miljö och hållbar

utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro 1992. Konventionen antogs 1992

och ratificerades av Sverige 1993. Konventionens mål är att länder ska

samarbeta för att säkra variationsrikedomen hos livet på jorden. Detta ska

ske genom att bevara biologisk mångfald och ta till vara och utveckla

metoder för att nyttja de biologiska naturresurserna på ett hållbart sätt,

samtidigt som nyttan fördelas rättvist. Inom ramen för CBD har särskilda

tematiska arbetsprogram utarbetats, bland annat ett för skogen.

Konventionen har utvecklat ekosystemansatsen som är en arbetsmetod

för bevarande och hållbart nyttjande av land, vatten och levande varelser,

vilket strävar efter en balans mellan bevarande och nyttjande av

biologisk mångfald. Ekosystemansatsen förutsätter en adaptiv (anpassad)

förvaltning av naturresurserna för att ta hänsyn till komplexiteten och

dynamiken i ekosystemen.

En för EU utvecklad målsättning att till 2010 stoppa förlusten av

biologisk mångfald slogs fast i det sjätte miljöhandlingsprogrammet

genom beslut av Europeiska rådet i Göteborg 2001. Vid FN:s världs-

konferens i Johannesburg antogs målet att väsentligt minska förlusten av

biologisk mångfald.

Klimatkonventionen (UNFCCC)

Klimatkonventionen, som öppnades för undertecknande i samband med

det ovan nämnda mötet i Rio de Janeiro 1992, utgör basen för det

internationella samarbetet på klimatområdet. Konventionen trädde i kraft

1994. Enligt den ska parterna i sin markanvändning ta hänsyn till effekter

på det globala klimatet. Till klimatkonventionen är knutet Kyoto-

protokollet som undertecknades av Sverige 1997 och trädde i kraft 2005.

Konkreta och bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar för vissa av

konventionens parter återges i Kyotoprotokollets bilaga B. EU:s åtagande

har i särskild ordning fördelats på medlemsstaterna (EU 15), däribland

Sverige. Upptag och utsläpp från skog och skogsmark är inkluderade i

det svenska åtagandet, men behandlas delvis annorlunda än andra

sektorers utsläpp och upptag. Till exempel jämförs inte upptag och

utsläpp från pågående skogsbruk under perioden 2008–2012 med ett

specifikt basår. Det finns också angivet en maximal nivå för varje land

om hur mycket man får räkna in av ett nettoupptag, respektive belastas

av ett nettoutsläpp, av växthusgaser från pågående skogsbruk vid ett

givet år. Förhandlingar kring en överenskommelse som ska ersätta

Pr

Kyotoprotokollet 2013 har nyligen inletts. Det är sannolikt att

regelverket för skog och skogsmark i en sådan framtida överens-

kommelse kommer att ha utökad geografisk omfattning och ytterligare

påverkan på svenskt skogsbruk.

op. 2007/08:108

18

FN:s skogsprinciper och FN:s skogsforum

De så kallade skogsprinciperna antogs av UNCED 1992. I dessa fastslås

att alla typer av skog utgör basen för nuvarande och potentiella

möjligheter att skapa resurser som kan tillgodose mänskliga behov och

tillhandahålla miljövärden. I förberedelsearbetet diskuterades möjlig-

heterna att börja förhandla om en skogskonvention, men någon enighet

kunde inte nås om detta. Efter flera års förhandlingar etablerades 2000 ett

internationellt arrangemang för skog som består av FN:s skogsforum

samt en samarbetsgrupp för FN-organisationer. Vid det sjunde mötet

inom FN:s skogsforum 2007 kunde man komma överens om ett icke-

bindande avtal som syftar till att skydda skog och stärka ett hållbart

skogsbruk på global nivå. Avtalet innehåller fyra grundläggande mål som

ska nås till 2015: minska avskogningen, stärka skogens olika nyttor och

dess bidrag till de globala utvecklingsmålen, öka arealen uthålligt brukad

och skyddad skog samt stoppa minskningen av bistånd till uthålligt

skogsbruk.

FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO

FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO (Food and Agriculture

Organization of the United Nations) är FN:s fackorgan för jordbruk,

skogsbruk och fiske. Huvudkontoret är lokaliserat till Rom. FAO:s

viktigaste uppgift när det gäller skogsbruk är att överföra kunskap om

hållbart skogsbruk till myndigheter och skogsbrukare, framför allt riktat

till u-länder. Vartannat år publicerar FAO en övergripande rapport om

tillståndet för världens skogar, State of the World’s Forests (SOFO), och

vart femte till vart tionde år, senast 2005, genomför FAO en översyn av

världens skogsbestånd, The Global Forestry Assessment. Vart femte år

arrangeras FAO:s Världsskogskongress. FAO har även en regional

organisation. I Europa arbetar FAO genom European Forestry

Commission som har tätt samarbete med United Nations Economic

Commission for Europe (UNECE) och dess trävarukommitté.

FAO:s definitioner

FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO utarbetar speciella

ägoslagsdefinitioner i samband med sina återkommande inventeringar

och sammanställningar av den globala skogssituationen. Senast en sådan

sammanställning gjordes var 2005, men definitionerna har varit stabila

under en längre tid och används såväl inom EU som i övriga inter-

nationella sammanhang.

Med skogsmark avses enligt FAO:s definition områden större än

0,5 hektar med träd som är högre än 5 meter och har en kronslutenhet om

Prop. 2007/08:108

19

mer än 10 procent, eller träd som har naturliga förutsättningar att nå

dessa egenskaper, samtidigt som marken i huvudsak inte används för

jordbruk, bebyggelse eller liknande.

Träd- och buskmark definieras av FAO som sådana områden större än

0,5 hektar som har förutsättningar att bära träd och buskar med en

sammanlagd täckningsgrad av minst 10 procent eller träd som naturligt

kan uppnå minst 5 meters höjd och en kronslutenhet om minst 5 procent,

samtidigt som marken inte kan klassas som skogsmark. Inte heller här får

marken användas för jordbruk, bebyggelse eller liknande.

Ministerial Conference for the Protection of Forests in Europe

(MCPFE)

Ministerkonferensen är ett politiskt initiativ för europeiskt samarbete om

skogsfrågor. Det hanterar gemensamma möjligheter och hot med bäring

på skog och skogsbruk och arbetar för ett hållbart brukande av skogarna.

Sedan 1990 har fem ministerkonferenser anordnats. Totalt deltar 46

europeiska länder i arbetet.

EG:s habitatdirektiv och fågeldirektiv

Medlemsländerna inom EU ska enligt två direktiv utse områden som

syftar till att värna arter och livsmiljöer som är av gemensamt intresse för

EU-länderna. Dessa områden bildar ett ekologiskt nätverk, Natura 2000.

Det direktiv som reglerar arbetet med Natura 2000 är fågeldirektivet

(rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda

fåglar)¹ och habitatdirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj

1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter)². Dessa två

direktiv är också grunden för EU:s naturvårdspolitik, vilken i sin tur har

rötter i internationella överenskommelser. Direktiven har genomförts i

svensk lagstiftning genom bestämmelser i miljöbalken.

Varje land ska välja ut områden med utgångspunkt i de listor över

livsmiljöer och arter som finns i habitat- och fågeldirektiven. Varje

medlemsland ska bidra med områden i proportion till hur stor andel

landet har av livsmiljön eller arten samt med så mycket som behövs för

att bevara den långsiktigt. Natura 2000 innebär att alla EU-länder ska

vidta åtgärder för att uppnå och bevara gynnsam bevarandestatus för de

arter och naturtyper som omfattas av direktiven.

EG:s ramdirektiv för vatten

Genom ramdirektivet för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv

2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för

gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område)³ organiseras EU-

¹ EGT L 103, 25.4.1979, s. 1, Celex 31979L0409.

² EGT L 206, 22.7.1992, s. 1, Celex 31992L0043.

³ EGT L 327, 22.12.2000, s. 1, Celex 32000L0060.

ländernas vattenförvaltning. Syftet är att hindra och minska föroreningar,

främja hållbar användning, skydda miljön samt förbättra tillståndet för

akvatiska ekosystem så att de når en god vattenstatus. Direktivet inne-

håller bland annat krav på karaktärisering, övervakning, hantering av

punktkällor respektive diffusa källor, åtgärdsprogram och förvaltnings-

planer. Direktivet är genomfört i Sverige, bland annat genom förordning-

en (2004:660) om kvaliteten på vattenmiljön. Fem länsstyrelser är

vattenmyndigheter med huvudansvar för det nationella genomförandet.

Prop. 2007/08:108

20

EU:s mål om energi till 2020

Europeiska rådet enades i mars 2007 om bindande mål på energiområdet,

vilka innebär att:

- 20 procent av EU:s energikonsumtion ska komma från förnybara

källor 2020.

- Andelen biodrivmedel samma år ska vara 10 procent av all konsumtion

av bensin och diesel för transporter i EU senast 2020. Målet ska införas

på ett kostnadseffektivt sätt. Målets bindande karaktär förutsätter bland

annat en hållbar produktion.

- En minskning på minst 20 procent av utsläpp av växthusgaser fram

till 2020, jämfört med 1990, ska uppnås.

EU:s mål för förnybar energi och biodrivmedel kan komma att

ytterligare öka efterfrågan på biomassa från den svenska skogen.

Kommissionens klimat- och energipaket

Den 23 januari 2008 presenterade kommissionen ett klimat- och

energipaket. Förslaget innehåller bland annat

- ett förslag till ansvarsfördelning mellan medlemsländerna för att

uppnå EU:s gemensamma klimatmål om minskning av växthus-

gasutsläpp med 20 procent till 2020 där Sveriges beting är 17 procent,

- ett förslag till revidering av utsläppshandeln efter 2012,

- ett förslag till legalt ramverk för koldioxidlagring i geologiska

formationer och i viss mån för avskiljning av koldioxid och transport

till lagringsplatsen, och

- ett förslag till fördelning mellan medlemsländerna för att upp nå EU:s

gemensamma mål om 20 procents förnybar energi till 2020, där

Sveriges beting är 49 procent.

4.8

Skogsutredningen 2004

Bakgrunden till betänkandet Mervärdesskog

I regeringens skrivelse Uppföljning av skogspolitiken (Skr. 2003/04:39)

betonades att grunderna för skogspolitiken låg fast. Samtidigt konstatera-

de den dåvarande regeringen att det först då var möjligt att utvärdera

effekterna av 1993 års skogspolitik på ett mer genomgripande sätt.

Prop. 2007/08:108

21

Därför initierades en fördjupad, oberoende utvärdering och översyn av

skogspolitiken. Detta uttalande utgjorde grunden för Skogsutredningen

2004. Utgångspunkten i utredningens arbete var att grunderna för den

gällande skogspolitiken ska ligga fast. Med detta avses bland annat att

skogen och skogsnäringen ska vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och

ekologiskt hållbara. Vidare underströks att skogsbruket är en

självbärande näring och att ekonomiska bidrag därför inte bör lämnas till

normala åtgärder i ett hållbart skogsbruk. Utredningen hade att bedöma

hur väl skogspolitikens två jämställda mål har uppfyllts och beskriva

behovet av vidareutveckling av mätinstrument för målen. Vidare skulle

målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra

politikområden belysas. Statens respektive skogsnäringens ansvar för

genomförande av skogspolitiken skulle förtydligas av utredaren.

Utgångspunkten i detta förtydligande var i första hand att det statliga

åtagandet inte ska öka i omfattning. Enligt direktiven skulle

utvärderingen inte begränsas till de faktorer som direkt påverkar skogen

och skogsbruket, utan omfatta ett vidare samhällsperspektiv inklusive

regional utvecklingspolitik och Sveriges politik för global utveckling.

Utredningens slutsatser och förslag

Utredningens slutbetänkande Mervärdesskog (SOU 2006:81)

Utredningens övergripande bedömning var att den nya skogspolitiken

från 1993 överlag fungerar bra. Utredningen fann det dock angeläget att

föreslå vissa justeringar av rådande politik.

Skogspolitikens mål

Utredningen föreslog tillägg till skogsvårdslagens portalparagraf, dels för

att förtydliga skogsresursens förnybarhet och därigenom även produk-

tionsmålets miljödimension, inte minst i klimatperspektiv, dels för att ge

hållbarhetskonceptets sociala dimension en större vikt inom ramen för

skogspolitikens miljömål.

Ägoslagsindelning och skoglig planering

Utredningen föreslog ett nytt system för indelning av de skogs-

marksrelaterade ägoslagen. Syftet med förslaget var bland annat att nå en

bättre jämförbarhet med internationella indelningar. Utredningen menade

också att krav på skogsbruksplan skulle ersätta dagens krav på skogs-

och miljöredovisning, för att på så sätt stärka möjligheten att göra

lämpliga avvägningar mellan skogspolitikens miljö- och produktionsmål.

Skogens roll för klimatet och en ökad produktion

Utredningen bedömde att det finns ett stort utrymme för en ökad virkes-

produktion inom ramarna för dagens lagstiftning och politiska inriktning.

Utredningen innehåller också flera förslag till direkta åtgärder och

uppdrag för att gagna en ökad produktion. Bland annat föreslogs

konkretisering av produktionsmål, en eventuell framtida röjningsplikt

och att Skogsstyrelsen skulle ges i uppdrag att ta fram ett underlag om

skogsskötsel som gagnar skogens olika roller för att minska klimatför-

ändringarna, inklusive ökad bioenergiproduktion.

Prop. 2007/08:108

22

Miljöhänsyn och skogens sociala värden

Utredningen föreslog att Miljömålsrådets nästa fördjupade utvärdering

skulle inväntas innan nya åtgärder föreslås för att hejda utarmningen av

biologisk mångfald. Man föreslog dock flera åtgärder för att utveckla

miljöhänsynen, dels den generella hänsynen, dels vad gäller de frivilliga

avsättningarnas naturvärden. Utredningen menade också att vatten-

frågorna förtjänar större uppmärksamhet inom ramen för skogspolitiken

och föreslog att skogsvårdslagens hänsynsparagraf och dess föreskrifter

revideras så att även vatten- och markvårdens intressen beaktas.

Förslag om sanktionsavgift

Utredningen pekade på att ett fåtal brott mot skogsvårdslagen leder till

åtal och dom. För att effektivisera tillsynen föreslog utredningen att möj-

ligheterna för Skogsstyrelsen att ta ut en sanktionsavgift skulle analyse-

ras. Utredningen ansåg att en sanktionsavgift exempelvis bör kunna

användas när avverkning görs utan föregående anmälan eller utan

tillstånd. Vidare ansåg man att det skulle vara värdefullt om detta

tillsynsinstrument skulle kunna användas i anslutning till skogsvårds-

lagens hänsynsbestämmelser.

EU och skogspolitiken samt annat internationellt arbete

Utredningen ansåg att den svenska skogspolitikens grundläggande

förtjänster som exempelvis avreglering och generell hänsyn till natur-

och kulturmiljövärden i skogsbruket borde förmedlas på ett tydligare sätt

inom EU och i andra internationella sammanhang. Därför föreslog

utredningen dels att det bör utarbetas en strategisk handlingsplan för det

internationella arbetet, dels att det inrättas ett forum för förankring av det

internationella arbetet vid Regeringskansliet.

Utredningens delbetänkande; skogsvårdsorganisationens organisation

I utredningens delbetänkande Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39)

som presenterades i maj 2005 föreslogs en sammanslagning av den

centrala skogliga myndigheten Skogsstyrelsen och de tio regionala

skogsvårdsstyrelserna till en samlad skoglig myndighet. Denna föränd-

ring trädde i kraft den 1 januari 2006. Den nya myndigheten fick namnet

Skogsstyrelsen. Delbetänkandet innehöll även förslag på åtgärder i

landsbygdsprogrammet för Sverige för perioden 2007–2013, vilka delvis

har beaktats.

Den nya myndigheten skulle, enligt utredningens förslag, få en styrelse

med fullt ansvar. Vidare fanns förslag om vissa begränsningar och

tydligare styrning och redovisning av myndighetens uppdragsverksam-

het.

4.9

Förändrat klimat kräver en utvecklad skogspolitik

Regeringens bedömning: Grunderna i gällande skogspolitik bör ligga

fast men i högre grad beakta framtida klimatförändringar.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna delar utredning-

ens bedömning att skogen har en viktig roll i klimatarbetet och att

klimatförändringarna samtidigt ställer krav på anpassning. Flera remiss-

instanser poängterar också vikten av att skogspolitikens två jämställda

mål ligger fast och att insatser för bevarande av den biologiska

mångfalden inte får minskad betydelse.

Prop. 2007/08:108

23

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att gällande

skogspolitik fungerar väl och i huvudsak bör ligga fast. De båda

jämställda skogspolitiska målen är en robust modell som på ett lättför-

ståeligt sätt speglar den avvägning som ständigt måste ske för att så bra

som möjligt tillvarata skogens många värden. Regeringen delar dock

skogsutredningens bedömning att skogspolitiken i högre grad bör beakta

framtida klimatförändringar. Ett förändrat klimat kommer att påverka

såväl skogens ekosystem som många omvärldsfaktorer med inverkan på

skogsbrukets ekonomiska förutsättningar. Sedan utredningens direktiv

beslutades har också klimatförändringarnas övergripande effekter upp-

märksammats i betydligt högre grad.

Framtida anpassningsbehov av skogsbruket på grund av ett förändrat

klimat

Stora temperaturökningar och nya nederbördsmönster kan komma att

leda till en betydande förändring av de naturliga förutsättningarna för

skogsekosystemet och skogsbruket. Klimat- och sårbarhetsutredningen

beskriver i sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringarna – hot

och möjligheter (SOU 2007:60) hur ett förändrat klimat kan påverka

skogsbruket och skogens biologiska mångfald. Utredningen föreslår

bland annat en lagändring för ökat samråd mellan skogsbruket och ren-

näringen, förstärkt forskning om hur de skogliga ekosystemen påverkas

av ett förändrat klimat, en översyn av skogsvårdslagen och tillhörande

föreskrifter samt en informationskampanj om klimatförändringarna och

dess effekter på skogsbruket utförd av Skogsstyrelsen i samarbete med

de skogliga aktörerna. Utredningens förslag bereds för tillfället inom

Regeringskansliet. Regeringen avser att behandla klimat- och sårbarhets-

utredningens förslag i den kommande klimatpropositionen. Utredningen

menar att det allmänt varmare klimatet, en längre vegetationssäsong och

en ökad koldioxidhalt i atmosfären ger en ökad tillväxt i skogen, och nya

trädslag och andra provenienser (ursprung) kan ge ännu högre

produktion. Beräkningar visar att tillväxten av tall, gran och björk

successivt kommer att öka så att den i slutet av seklet är 20–40 procent

högre än i dag. I söder innebär torrare somrar att granen växer sämre mot

slutet av seklet. Ädla lövträd skulle kunna öka i skogsbruket, men

betande vilt kan där komma att utgöra ett hinder. Modellresultat visar att

ökad skogstillväxt och högre träd leder till ökad risk för vindfällning,

även om inte stormfrekvensen ökar. Minskad tjäle i marken och blötare

förhållanden vintertid bidrar också till ökad risk för stormfällning och

gör det svårare att avverka, ta sig fram på skogsbilvägar samt få ut virket.

Det varmare klimatet gör enligt utredningen skogen mer utsatt för brand

och svamp- och insektsangrepp, t.ex. från granbarkborre.

Prop. 2007/08:108

24

Landekosystemen i Sverige står inför stora förändringar och

utredningen bedömer att förlusten av biologisk mångfald kommer att öka

på grund av klimatförändringarna. De långa omloppstiderna i skogs-

bruket kan göra det än viktigare att i ett tidigt skede planera för de

kommande klimatförändringarna. Anpassningsåtgärderna i skogsbruket

kan också leda till negativ påverkan på biologisk mångfald. De negativa

effekterna bör dock kunna begränsas genom insatser i skogsbruket, men

även inom andra samhällssektorer. Arbetet med ett långsiktigt skydd av

skog och skogsekosystemens förmåga att bibehålla funktioner och

strukturer för biologisk mångfald och för skogsekosystemens resiliens

(motståndskraft och återhämtningsförmåga) är viktig i ett förändrat

klimat. Skogen och skogsekosystemen kommer i framtiden att ha en

ökad betydelse för naturens förmåga att anpassa och återhämta sig i ett

förändrat klimat.

Skogens roll för klimatet

Samtidigt som skogen påverkas av ett förändrat klimat har skogsbruket

en viktig roll för att begränsa klimatförändringarna. Regeringen anser att

en hög och stabil tillväxt är en grundläggande utgångspunkt i att

tillvarata skogens roll i klimatarbetet. En hög tillväxt motverkar

klimatförändringarna genom ökad upplagring av kol i växande skog och

mark och i olika skogsprodukter, samt genom ökad biobränsle-

produktion. Även skogsmarken påverkar klimatet genom upptag och

utsläpp av växthusgaser, vilket måste beaktas när man bedömer

skogsbruksåtgärder för ökad tillväxt. Hur skogsråvaran används efter

avverkning påverkar betydelsen av skogens roll för klimatet.

Träprodukter som används i konstruktioner binder kol under mycket lång

tid, medan t.ex. avverkningsrester och andra restprodukter kan utnyttjas

som bioenergi för att ersätta fossila bränslen.

När avverkat rundvirke utnyttjas för bioenergiändamål är den positiva

effekten för klimatet inte omedelbar. Effekten på nettoutsläppen sker allt

eftersom koldioxid tas upp av den nya skogen vid tillväxt och full effekt

uppnås i princip inte förrän efter en hel omloppstid. Detta ska beaktas vid

ett uttag av rundvirke för energiändamål eftersom kraftigt minskade

utsläpp de närmaste 50–100 åren är nödvändigt för att undvika betydande

klimatförändringar.

Samhällets ökade kunskap om klimatförändringarnas förväntade

effekter har lett till en ökad användning av ekonomiska styrmedel för att

minska användningen av fossila bränslen, vilket har resulterat i en

kraftfull ökning av bioenergianvändningen. En ökande del av den

skogliga produktionen kan därför förväntas användas som bioenergi, en

del snabbt som t.ex. avverkningsrester och annat efter att först ha

utnyttjats i pappers- eller träprodukter. Regeringen anser att en långsiktig

hållbar ökning av uttaget av skogsråvara ur skogen krävs för att möta den

ökade efterfrågan på skogsråvara, för att på så sätt undvika negativa

konsekvenser på skogsindustrins internationella konkurrenskraft. För att

göra detta möjligt krävs att skogsbruket ökar sina investeringar. Detta

kan leda till fler målkonflikter och det är viktigt att myndigheterna och

skogsbruket tillsammans med andra intressen gemensamt verkar för att

de båda skogspolitiska målen nås.

4.10

En fortsatt stark äganderätt

Prop. 2007/08:108

25

Regeringens bedömning: Skogspolitikens två jämställda mål,

miljömålet och produktionsmålet, samt det delade ansvaret mellan

samhället och skogsägarna förutsätter en tydligt definierad och

långsiktig äganderätt.

Skälen för regeringens bedömning: Frihet under ansvar innebär att

den enskildes äganderätt till sin skog ska värnas samtidigt som

skogsägaren har en betydelsefull del i det gemensamma ansvaret att

förvalta skogsresursens alla nyttigheter på ett långsiktigt hållbart sätt i

enlighet med ekosystemansatsen. Avregleringen i samband med den nya

skogspolitikens genomförande 1993 gav en ökad frihet och ett ökat

ansvar till skogsbruket. Detta har visat sig fungera väl. Som en följd av

avregleringen betonades Skogsstyrelsens rådgivningsroll betydligt mer

än tidigare. Skogsägarnas nivå av ansvar och frihet är inte heller absolut,

utan begränsas enligt de regelverk som återfinns i skogsvårdslagen och

annan lagstiftning.

Regeringen anser dock i likhet med gällande skogspolitik att

skogsägarna bör ges ett stort mått av frihet i valet av brukningsmetoder

eftersom det bidrar till en variation i skogsbruket. De långa tidsperspek-

tiven och den osäkerhet som finns för vad som kommer att efterfrågas i

framtiden innebär att det är svårt att i dag avgöra vilken produktion som

är mest lämplig. Genom ett avreglerat skogsbruk ges därmed marknads-

krafterna möjlighet att effektivt styra vad som produceras och hur den

skogliga produktionen sker.

Skogspolitikens två jämställda mål, och det delade ansvaret mellan

samhället och skogsägarna, kräver en tydlighet och långsiktighet

beträffande äganderätten. Förändringar av styrmedel som påverkar

äganderätten och införs på kort tid reducerar skogsägarnas incitament till

långsiktigt hållbart brukande av skogen och skogsmarken. Åtgärder som

påverkar fördelningen av ansvar mellan samhälle och skogsägare ska

alltid ske först efter en noggrann konsekvensanalys. I många fall finns

även behov av breda samråd inför sådana åtgärder.

4.11

Jämställdhet och integration

Prop. 2007/08:108

26

Regeringens bedömning: Jämställdhet och integration behöver stärkas

inom skogsnäringen. Regeringen avser att bjuda in representanter från

skogsnäringen för att diskutera vad näringen kan göra i den frågan.

Skälen för regeringens bedömning: I april 2004 tillsatte

UNECE/FAO en arbetsgrupp, ”Team of Specialists on Gender and

Forestry”. Arbetsgruppens uppdrag har varit att utifrån ett genus-

perspektiv kartlägga den skogliga arbetsmarknaden, skogsägandet och

nyttjandet av skogsresurserna i Europa och Nordamerika. Gruppens

arbete resulterade i rapporten Time for Action – changing the gender

situation in forestry som presenterades vid ett internationellt seminarium

i Umeå i juni 2006. I rapporten presenteras fakta om situationen för

kvinnor inom skogsnäringen i Europa och Nordamerika. Rapporten visar

att Sverige ligger förhållandevis långt framme när det gäller tillgång till

statistik och underlag samt forskning om kvinnor inom skogsnäringen.

Trots detta kan det konstateras att kvinnors rättigheter och möjligheter

inom skogsnäringen i praktiken inte är desamma som för manliga

kollegor.

Vi avser att med anledning av rapporten och de fakta som där fram-

kommit bjuda in representanter för skogsnäringen för att förutsätt-

ningslöst diskutera vad näringen kan göra för att förbättra kvinnors

möjligheter att arbeta och driva företag inom skogsnäringen och därmed

dra större nytta av den kompetens som kvinnor inom näringen besitter.

Vid alla informations- och utbildningskampanjer som genomförs inom

skogsnäringen samt vid Skogstyrelsens rådgivning till skogsägare är det

viktigt att informationen riktar sig lika mycket till kvinnor som till män.

I september 2007 beslutades att tillsätta en särskild utredare med

uppdrag att utreda hur utrikes födda personers kompetens och intresse

ska kunna tas till vara inom de gröna näringarna och i landsbygdens

övriga näringsliv. Utredaren ska undersöka hur dessa näringar på ett

bättre sätt kan bidra till integration och minskat utanförskap. Utredningen

ska beakta både kvinnors och mäns villkor och förutsättningar när det

gäller anställning, företagande och utvecklingsmöjligheter inom de gröna

näringarna på landsbygden. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till

regeringen senast den 2 juni 2008.

4.12

Behov av ny kunskap

4.12.1

Skoglig forskning för framtiden

Regeringens bedömning. En stark skoglig forskning är viktig för att

möta framtida omvärldsförändringar.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2007/08:108

27

En hållbar utveckling av samhället

Regeringens förslag att komplettera skogsvårdslagens portalparagraf för

att tydliggöra skogens status som en förnybar resurs poängterar skogens

möjligheter att bidra till en hållbar utveckling av samhället. Ett innovativt

och hållbart nyttjande av skogens produkter och värden inklusive

energileveranser, bevarande av biologisk mångfald, ekosystemtjänster

och rekreation kan enligt regeringen bidra till Sveriges möjligheter att

utvecklas till ett hållbart samhälle. Ett skogsbruk som långsiktigt ger

säker tillgång på biomassa för olika användningsområden, samtidigt som

andra skogliga värden bevaras och tillvaratas, främjas av en

kunskapsuppbyggnad och ett bättre nyttjande av forskningsresultaten.

Sverige har en stark skoglig forskningstradition och håller hög klass

inom många områden. Stora resurser satsas varje år på forsknings- och

utvecklingsprojekt (FoU) vid lärosäten, institut och skogsindustri-

företagens egna anläggningar. Högkvalitativ forskning och utveckling

inom både skogsbruket och skogsindustrin är centralt för en stark och

utvecklad skogsnäring som agerar på en global marknad. Kunskaper om

de skogliga ekosystemen, biologisk mångfald i skogslandskapet och

skogens sociala värden och hur dessa värden påverkas av dagens och

morgondagens skogsbruk är viktiga. Det är avgörande att skogen som

källa för en förnybar resurs inte brukas på bekostnad av andra nyttigheter

från skogen.

Konkurrenskraftig skogsnäring

Regeringen anser att den nuvarande trenden mot en ökad användning av

förnybara råvaror är positiv för hela skogsnäringen och kan utgöra

grunden för en fortsatt positiv utveckling för ett skogsbruk och en

skogsindustri med global konkurrenskraft. Skogens bidrag till en hållbar

utveckling måste ses som en fördel i konkurrensen med icke-förnybara

råvaror och material. För att fullt ut kunna nyttja potentialen krävs att

skogsnäringen investerar för effektivare produktionsmetoder samt

produkter med högt förädlingsvärde och på nya produkter framställda av

förnybar biomassa, tillsammans med utveckling av ett långsiktigt hållbart

och mångfunktionellt skogsbruk.

Behovsmotiverad forskning

I SOU 2006:81 talas om ett behov av att höja den tillämpade forsk-

ningens status. I många fall är det irrelevant att dela in forskningen i

”grundforskning och tillämpad forskning”. Vikten av att det bedrivs

behovsstyrd eller behovsmotiverad forskning av hög kvalitet bör i stället

betonas. Det innebär att näringens och samhällets behov ska vara med

och styra prioriteringar och inriktning av forskningen. Det är därför

viktigt med ett fortsatt väl fungerande samspel mellan forsknings-

finansiärer, näringsliv, offentlig verksamhet och andra delar av samhället

där parterna ges möjlighet att ta en aktiv del i arbetet med prioritering

och inriktning av forskningsresurser. Den behovsstyrda forskningen kan

därmed på ett tydligt sätt bidra till industrins långsiktiga konkurrenskraft,

att uppnå miljö- och klimatmål och att skogens sociala värden tillvaratas.

Vi vill dock poängtera att det är viktigt att även fri, forskarinitierad och

”nyfikenhetsbaserad” grundforskning inom det skogliga området kan

bedrivas parallellt med en mer direkt behovsmotiverad forskning och

utveckling.

Prop. 2007/08:108

28

Forsknings- och innovationsproposition

De senaste åren har flera utredningar kommit med förslag som har starka

kopplingar till forskning om skog och nyttjande av skogliga resurser.

Skogsutredningen lägger inte några specifika förslag om skogs-

forskning, men efterlyser bland annat ett större inslag av tvärvetenskap

och tydligare internationellt perspektiv inom skoglig forskning.

Utredaren menar också att den tillämpade forskningen bör ges högre

status. Dessutom pekar utredaren på behovet av att utföra en effektstudie

av skogsforskningens betydelse för skogspolitiken och dess effekter på

skogsnäringen. Flera av remissinstanserna har i sina yttranden påtalat

behovet av en utvecklad och förstärkt skoglig forskning.

Klimat- och sårbarhetsutredningens betänkande som lämnades till

regeringen i oktober 2007 innehåller en presentation av ett antal områden

där det finns behov av intensifierad forskning för att kunna anpassa

skogsbruket till ett förändrat klimat. Dessutom behövs mer forskning om

möjligheterna att tillgodogöra sig den ökade produktionspotentialen på

ett långsiktigt hållbart sätt. Bland annat behövs ökade kunskaper om

skötselfrågor, biologisk mångfald i skogslandskapet, skadegörare och

motmedel, drivningsmetoder, möjliga anpassningsåtgärder för skogseko-

systemen och dess konsekvenser för produktion, miljö, biologisk

mångfald och sociala värden. Utredningen är remissbehandlad och

bereds för närvarande i Regeringskansliet.

I juni 2006 lämnade kommissionen mot oljeberoendet sin slutrapport.

Kommissionen pekar på behovet av en fortsatt kunskapsutveckling för att

möjliggöra en energieffektivisering och avveckling av oljeberoendet.

Man menade att utvecklingen inom biovetenskaperna kommer att kunna

bidra både till ökad tillväxt och till växtmaterial med ”designade”

egenskaper för olika ändamål. Vidare pekar kommissionen på att

forskning behövs för att öka kunskapen om skogsbrukets möjligheter

som långsiktigt hållbar producent av energiråvara, t.ex. ökad produktion

av skogsråvara med hållbara skötselmetoder i konventionellt skogsbruk,

förutsättningarna för en långsiktigt hållbar intensivodling av skog, bästa

användning av olika delar av skogsråvaran, utveckling av miljöteknik för

biobränslen, förbättrad logistik och hantering, transporter av uttag,

näringsbalans och försurningsrisker i samband med uttag av trädrester

samt fortsatt genetisk förädling av plantmaterial med möjlighet att

implementera nya tekniker.

Det pågår ett arbete inom Regeringskansliet med att ta fram en allmän

forskningspolitisk proposition planerad till hösten 2008. Regeringen

avser att återkomma i den propositionen med en presentation av

forskningens inriktning och prioriteringar.

4.12.2

Forsknings- och utredningsmedel

Prop. 2007/08:108

29

Regeringens bedömning: Frågan om forskning, utredning, uppföljning

och övervakning med anledning av stormen Gudrun 2005 hanterades på

ett i huvudsak tillfredsställande sätt. Det finns inte skäl att utan prövning

tilldela Skogsstyrelsen särskilda resurser för forsknings- och

utredningsuppdrag i samband med oväntade och hastigt uppkomna

situationer. Såväl regeringen som andra aktörer kan även fortsättningsvis,

om så anses lämpligt, göra en bedömning av om det finns behov av

specifika åtgärder vid exceptionella händelser.

Skogsutredningens förslag: Skogsstyrelsen ges möjlighet att nyttja

särskilda resurser för forsknings- och utredningsuppdrag i samband med

oväntade och hastigt uppkomna situationer.

Remissinstanserna: Två tredjedelar av de remissinstanser som har

yttrat sig i frågan är övervägande positiva till förslaget. Flera remiss-

instanser menar i stället att regeringen och befintliga forsknings-

finansiärer bör hantera situationen från fall till fall och inte i förväg

specificera hur resurser allokeras.

Skälen för regeringens bedömning: När Sverige drabbades av stormen

Gudrun i januari 2005 uppstod ett stort behov av akuta insatser på många

plan, allt från bedömning av stormskadornas omfattning och spridning till

forskning om stormfällningarnas påverkan på kolbalansen i marken och

skadeinsekternas populationer. Särskilda medel avsattes till Skogsstyrelsen

för övervakning och uppföljning av exempelvis insektsskador. Forsknings-

finansiärer gjorde dessutom en särskild utlysning av medel för ”storm-

forskning” om skogsskador efter stormen Gudruns härjningar. Regeringens

bedömning är att frågan om forskning, utredning, övervakning och

uppföljning i samband med stormen hanterades på ett tillfredsställande sätt.

Bedömningen från framför allt klimatforskningen visar på en ökad risk

för stormar eller andra akut uppkomna situationer generellt i samhället

och även i skogsbruket. Det är nödvändigt med en god kunskap för att

såväl staten som skogsnäringen ska kunna hantera exceptionella

situationer. En viktig del är den långsiktiga forskning som bygger upp en

kunskapsbas om hur skogsekosystemen påverkas av olika yttre faktorer.

Det kan dock också uppstå situationer där befintlig kunskap inte är

tillräcklig. Såväl regeringen som andra aktörer kan, om så anses lämpligt,

göra en bedömning om behov av specifika åtgärder föreligger vid

exceptionella händelser. Det finns därför inte skäl att utan prövning

tilldela Skogsstyrelsen särskilda resurser för forsknings- och utrednings-

uppdrag i samband med oväntade och hastigt uppkomna situationer. En

beredskap för att hantera kriser som kan drabba skogen och skogsbruket

är också en del av Skogsstyrelsens ordinarie verksamhet.

4.13

Hög beredskap vid stormar

Regeringens bedömning: Den övergripande skogspolitiken behöver inte

förändras med anledning av de senaste årens svåra stormar och andra

naturkatastrofer.

Skogsbrukets och samhällets erfarenheter från de insatser som gjordes

efter de senaste årens stormar bör tas till vara.

Prop. 2007/08:108

30

Skälen för regeringens bedömning

Stormen Gudrun som drabbade södra Sverige 2005 orsakade stora

ekonomiska skador för skogsbruket och upparbetningen av den storm-

skadade skogen gav upphov till många olycksfall, varav flera med dödlig

utgång.

Med anledning av stormen Gudrun fick Skogsstyrelsen ett antal

uppdrag av regeringen. Utifrån regeringsuppdragen arbetade Skogs-

styrelsen, bland annat inom ramen för projektet Stormanalys, med att

analysera stormens konsekvenser för skogsbruket.

Resultat från projekt

Stormanalys presenterades av Skogsstyrelsen i april 2006.

Skogsstyrelsen uppskattade den totala volymen stormskadad skog till

cirka 75 miljoner m³sk i Götaland och Svealand.

Den skadade volymen

bestod till 80 procent av gran, som hade en andel av 49 procent av det

totala virkesförrådet i Götaland före stormen. Stormen fällde skog i en

sådan omfattning att återbeskogningsplikt uppstod på mellan 110 000

och 130 000 hektar. Totalt skadades skog på cirka 270 000 hektar.

Arbetet med att tillvarata virket startade omedelbart. Skogsstyrelsen

var också mycket snabbt igång med säkerhetsrådgivning för att minimera

antalet olycksfall i anslutning till upparbetningen.

Regeringen initierade under våren 2005 ett ekonomiskt stödpaket för

att skynda på upparbetningen av virket efter stormen Gudrun, och

därigenom minimera risken för kommande insektsangrepp på växande

skog samt mildra de ekonomiska konsekvenserna för skogsägare och

skogsindustri i regionen. Paketet innehöll bland annat sänkt dieselskatt

för arbetsmaskiner, skattereduktion till skogsägare som sålde stormvirke,

stöd för lagring av stormvirke, reducerade ban- och farledsavgifter för

transport på järnväg och båt samt stöd för återbeskogning av den

stormdrabbade skogsmarken. Delar av paketet omfattades av EG:s

statsstödsregler och kunde genomföras först efter anmälan och god-

kännande från EG-kommissionen.

I januari 2007 drabbades södra Sverige återigen av ett kraftigt storm-

väder. Denna storm som fick namnet Per ledde också till omfattande

skador. Enligt Skogsstyrelsens uppskattning skadades 12–16 miljoner

m³sk.

Konsekvenser för skogsbruket och skogsägarna

Upparbetningen av den stormfällda skogen efter stormen Gudrun gick

snabbare än förväntat. I både upparbetning och lastbilstransport ökade

kapaciteten kraftigt jämfört med ett normalår, tack vare extra kapacitet

från främst övriga Sverige och grannländerna. Även kapaciteten för att

mäta in virket till industrin mångdubblades på kort tid.

Flera analyser gjordes av stormens merkostnader för skogsbruket.

Skogsstyrelsens senast gjorda kostnadsuppskattning från hösten 2006

utgjorde underlag för regeringens kommunikation med EU-kommissio-

nen om Sveriges ansökan till EU:s solidaritetsfond. Där uppskattades

skogsbrukets omedelbara kostnader till mellan 11 och 16 miljarder

kronor. Den framtida regionala avverkningspotentialen påverkades

förhållandevis lite av stormen. Framför allt påverkades den framtida

tillgången på gran. Stormskadorna påverkade direkt tusentals skogsägare.

Under stormen dog minst sju personer, tio personer omkom under 2005 i

samband med uppröjningsarbetet och 141 arbetsolyckor har anmälts. Mer

än 1 600 olycksfall inträffade.

Prop. 2007/08:108

31

Den stora volymen stormskadat virke som fanns kvar i skogen

medförde risk för angrepp av skadeinsekter, såsom granbarkborre, på

växande skog. Populationerna av skadeinsekter ökade 2005 men i

begränsad omfattning, främst på grund av en kall och regnig sommar.

Den varma sommaren 2006 ledde däremot till en kraftig populations-

tillväxt, främst av granbarkborre, och Skogsstyrelsen har uppskattat att ca

1,5 miljoner kubikmeter stående skog skadades av insektsangrepp under

detta år. Det virke som skadades av stormen Per i januari 2007 spädde på

denna risk. Tack vare snabb upparbetning och en relativt kall sommar

begränsades dock angreppen under året och Skogsstyrelsen uppskattar att

ca 0,8 miljoner m³sk skadades under 2007.

Miljömässiga konsekvenser

Utöver olika sociala och ekonomiska konsekvenser har även miljön

påverkats. Under de kommande fem åren kan utlakningen av både kväve

och kvicksilver komma att öka, särskilt i de mest stormdrabbade

områdena. I vissa avrinningsområden kan stormen, enligt Skogs-

styrelsens rapport, ge upphov till betydande ökningar av kvicksilver-

belastningen på ytvatten. Kväveutlakningen beräknas öka med 70

procent, men bidraget från skogsmark är fortfarande begränsat jämfört

med andra källor.

Lakvattnet från virkesterminaler innehöll höga halter av fosfor och

organiskt material i början av lagringsperioden, vilket kan leda till ökad

algtillväxt och syrebrist i vattendrag. Reningsanläggningar som bygger

på översilning reducerar dock fosforhalten och mängden organiskt

material relativt väl. Rening med hjälp av dammar har troligtvis sämre

effekt. Terminaler som lokaliserats vid stora vattendrag får sannolikt

mycket liten påverkan, enligt Skogsstyrelsens rapport, medan stora

terminaler vid små vattendrag kan få tydlig påverkan.

Konsekvenser för natur- och kulturmiljövärden

I Kronobergs län drabbades 5–10 procent av arealen som omfattas av

naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal och nyckelbiotoper

av stormfällning i samband med stormen Gudrun. Skogsstyrelsen

bedömer att vindfällen i många nyckelbiotoper upparbetades utan att

samråd med Skogsstyrelsen hade ägt rum. Skogsstyrelsen anser att detta

framför allt beror på bristfällig kunskap om den samrådsskyldighet som

finns.

Stark tidspress vid upparbetning och utkörning och brist på information

på rätt språk för entreprenörer från andra länder kan också ha medfört

brister i den generella hänsynen.

Prop. 2007/08:108

32

Storm, upparbetning och utkörning har också skadat forn- och

kulturlämningar men orsak och omfattning varierar mellan länen. Av alla

stormskadade fornminnen har hittills cirka 40 procent, drygt 4 600 ytor,

granskats. Resultaten visar att nästan 40 procent av fornminnena har

skadats.

Åtgärder för att möta stormar och andra naturkatastrofer

Skogsbrukets arbete med att tillvarata det stormskadade virket efter

stormen har gått bra. Regeringen bedömer att den övergripande skogs-

politiken inte behöver förändras med anledning av de senaste årens svåra

stormar och andra naturkatastrofer. Vi anser att det är viktigt att

skogsbrukets och samhällets erfarenheter från de insatser som gjordes

efter de senaste årens stormar tas till vara.

Risken för fortsatta insektsangrepp de kommande åren är fortsatt stor

och Skogsstyrelsen har fått i uppdrag att bevaka utvecklingen samt att

informera skogsbruket om behovet av ytterligare åtgärder.

I projektet Stormanalys analyserades hur olika skötselåtgärder påverkar

risken för skador i samband med stormar. Skogsstyrelsens slutsats var att

skogsbruket i högre grad bör tillämpa kunskap om hur man via anpassad

skogsskötsel kan minska snö- och vindskador, t.ex. genom ökad röjning

och tidigarelagd gallring. För att underlätta för den enskilda skogsägaren

att fatta beslut bör rådgivningen, enligt Skogsstyrelsen, bli tydligare

avseende ekonomiska värden och andra nyttigheter och risker som olika

alternativ inom skogsskötseln kan medföra. En variation i värderingar

mellan olika skogsägare kan, enligt Skogsstyrelsen, förväntas leda till

variation i fattade beslut och därmed en riskspridning sett till hela

skogsbruket.

Efter stormen Gudrun låg stora mängder stormvirke och avverknings-

rester kvar på skogsmarken i den stormdrabbade regionen, vilket innebar

en förhöjd risk för skogsbrand. Därför beslutades om extra brandflyg i

den aktuella regionen för att minska risken för stora skogsbränder. I

augusti 2006 drabbades Norrbotten av flera stora skogsbränder, vilket

förnyade diskussionen om stöd till skogsbrandsflyg. I april 2007 be-

slutade regeringen att återinföra stödet för skogsbrandbevakning genom

flyg över hela landet. Det innebär att alla län har rätt att söka statliga

medel från Räddningsverket för att kunna bedriva skogsbrandbevakning

genom flyg. Regeringen gör bedömningen att skogsbrandbevakning med

flyg medför stora fördelar för samhället och det övergripande målet är att

så tidigt som möjligt upptäcka skogsbränder för att därmed hindra

brandens spridning och kostnadskrävande räddningsinsatser samt större

egendomsförluster.

Klimat- och sårbarhetsutredningen innehöll förslag om ytterligare

anpassning av skogsbruket för att möta framtida klimatförändringar, se

avsnitt 4.9. Där berörs bland annat ett skogsbruk anpassat till stormar och

ökad nederbörd.

5

En utvecklad skogsvårdslag

5.1

En utvecklad portalparagraf

Regeringens förslag: Skogsvårdslagens portalparagraf ändras så att

det betonas att skogen är en förnybar resurs.

Prop. 2007/08:108

33

Regeringens bedömning: Det bör inte i portalparagrafen uttryck-

ligen föreskrivas att skogen ska bidra till medborgarnas välfärd.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens, men

utredningen föreslår dessutom att det i paragrafen ska föreskrivas att

skogen ska bidra till medborgarnas välfärd.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till

att lägga till begreppet ”förnybar resurs” i skogsvårdslagens portal-

paragraf. De främsta argumenten är att det är viktigt att betona skogens

förnybarhet, vilket ger kopplingar mellan miljö, produktion och klimat.

Flera instanser anser dock att även om träden i skogen är förnybara gäller

inte detsamma för de kulturella och biologiska värdena. Flera instanser är

även positiva till att dessutom lägga till begreppet ”medborgarnas

välfärd” för att betona och lyfta fram skogens kulturella och sociala

värde. Begreppet ”välfärd” anses dock av många remissinstanser vara ett

otydligt begrepp som kan ge utrymme för många olika tolkningar.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Skogsvårdslagens

portalparagraf speglar de två jämställda skogspolitiska målen, ett

produktionsmål och ett miljömål. Produktionsmålet innebär att skogs-

marken ska nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den uthålligt ger god

avkastning. Miljömålet för skogsbruket innebär att skogsmarkens

naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. Biologisk mångfald och

genetisk variation i skogen ska säkras. Hotade arter och naturtyper ska

skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala

värden ska värnas. Sedan den nuvarande lydelsen av portalparagrafen

infördes 1994 har synen på skogens roll, som ett verktyg i arbetet mot

klimatförändringar, förändrats. Klimatfrågan och dess effekter på eko-

system och samhället i övrigt kommer sannolikt att vara en stor, global

miljöfråga under överskådlig tid. Det är därför rimligt att utgå från att

skogens roll i sammanhanget kommer att vara fortsatt viktig i framtiden.

Regeringen anser att det är av vikt att betona skogens värde i ett hållbar-

hetsperspektiv. Genom att lyfta fram skogsresursens förnybarhet poäng-

teras skogens möjligheter att bidra till en hållbar utveckling. Vi anser

mot denna bakgrund att bestämmelsen i 1 § skogsvårdslagen bör ändras

så att det uttryckligen sägs att skogen är en förnybar resurs.

Den föreslagna utvecklingen av portalparagrafen innebär inte att

grunderna för skogspolitiken med två jämställda mål rubbas. Det blir

tydligare att skogen genom sin förnybarhet är en resurs som, om den

nyttjas långsiktigt hållbart, kan kombinera produktions- och miljömål

och på ett tydligt sätt kan bidra till en hållbar utveckling av samhället.

Till skillnad från utredningen anser regeringen att det i portal-

paragrafen inte bör föreskrivas att skogen ”ska bidra till medborgarnas

välfärd”. Som flera remissinstanser framhållit är begreppet ”välfärd”

alltför oprecist och det kan därför ges många olika tolkningar. Enligt vår

bedömning har skogens viktiga sociala och kulturella värde beaktats

inom ramen för den formulering som i dag finns i paragrafens sista

mening, det vill säga att det vid skötseln av skog ska tas hänsyn till andra

allmänna intressen.

5.2

Definition av skogsmark, m.m.

Regeringens förslag: Definitionen av begreppet skogsmark ändras så

att den i huvudsak överensstämmer med FAO:s definition. Vidare

införs i lagen en definition av begreppet produktiv skogsmark.

Begreppet skogliga impediment förtydligas så att det framgår att detta

begrepp omfattar improduktiv skogsmark och träd- och buskmark.

Mark som i väsentlig utsträckning används för andra ändamål än att

tillgodose intressen som kan hänföras till träden och vegetationen, ska

inte anses som skogsmark eller träd- och buskmark, även om den i

övrigt uppfyller kriterierna för sådan mark.

Som en konsekvens av det nya skogsmarksbegreppet införs en ny

bestämmelse som föreskriver att lagens bestämmelser om återväxt och

föryngring inte ska tillämpas på produktiv skogsmark som i väsentlig

utsträckning används för annat ändamål än virkesproduktion. Det

tydliggörs också att skyldigheten att anlägga skog på outnyttjad mark

inte avser sådan mark som på grund av särskilda förhållanden inte bör

tas i anspråk för virkesproduktion.

Slutligen ändras bemyndigandet för regeringen eller den myndighet

som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om högsta tillåtna

föryngringsareal så att det framgår att beräkningen av denna areal ska

grundas enbart på sådan skogsmark som inte i väsentlig utsträckning

används för annat ändamål än virkesproduktion.

Prop. 2007/08:108

34

Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa någon

definition av begreppet skog. Det är inte heller nödvändigt att göra

någon uppdelning mellan skyddad och oskyddad produktiv skogs-

mark.

Utredningens förslag: Förslaget innebär att begreppen skog, skogs-

mark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark definieras i

skogsvårdslagen. Övriga föreslagna begrepp definieras i föreskrifter som

Skogsstyrelsen utarbetar med detta förslag till indelning som grund.

Skogsutredningen föreslår vidare att begreppet impediment tas bort och

ersätts med ”lågproduktiv mark”. Utredaren anser att impediments-

begreppet är otydligt definierat och omfattar många olika naturtyper.

Vidare menar utredaren att indelningen av impediment ofta innebär

gränsdragningsbedömningar som medför att impedimentsgränserna dras

på olika sätt i olika delar av landet.

Remissinstanserna: Många remissinstanser betonar nyttan av att

internationella jämförelser skulle underlättas. Invändningar mot förslaget

handlar bland annat om bristande underlag och konsekvensbedömningar

samt om en oro för att impediment på sikt ska omföras till produktiv

skogsmark och därmed mista sitt skydd mot skogsbruksåtgärder, vilket

också skulle kunna påverka uppföljningen av miljömålet Levande

skogar. Flera instanser pekar på att följderna för fastighetstaxeringen inte

har utretts. Några instanser uttrycker en oro för att systemet blir

komplicerat och att de begrepp som används är för fackmannamässiga.

Dessutom pekar bland andra Skatteverket på att det faktum att vissa av

begreppen definieras i lag och andra i föreskrifter leder till konstitutio-

nella problem. Behovet av att ”skyddad” respektive ”oskyddad” mark

formellt ska vara olika ägoslag ifrågasätts. Sveriges lantbruksuniversitet,

SLU, upplever att det är fel att sätta likhetstecken mellan det som i dag

kallas impediment och det som enligt förslaget kallas lågproduktiv skog.

Man menar att i dagens impediment omfattar även det som enligt

förslaget kallas övriga skogsrelaterade ägoslag. Skogsstyrelsen avvisar

tankarna på att luckra upp impedimentsbegreppet och är av uppfattningen

att det generella skyddet bör kvarstå. Man menar att det finns starka

miljöskäl för detta även om bidraget till bevarande av biologisk mångfald

är måttligt.

Prop. 2007/08:108

35

SLU:s förslag: Överensstämmer i sak i princip med regeringens

förslag. Den lagtekniska lösningen skiljer sig dock från regeringens.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att nuvarande

skogsmarksdefinition bör behållas. Bland de myndigheter som främst

berörs av förslaget är Skatteverket positivt inställda. Skogsstyrelsen ser

flera fördelar med SLU:s förslag även om man är kritisk till att definiera

begrepp som sedan inte utnyttjas i direkt form i följande lagtext. Man

anser också att indelningen av de skogsrelaterade ägoslagen bör skilja

mellan mark som genom myndighetsbeslut i huvudsak används för att

tillgodose allmänna intressen och mark som i huvudsak används för att

tillgodose enskilda intressen, eftersom viss mark av det förstnämnda

slaget inte är undantagen från lagens skötselåtgärder. Skogsstyrelsen

förespråkar därför en uppdelning i skyddade respektive oskyddade

områden. De flesta övriga remissinstanser, däribland Naturvårdsverket,

är dock kritiska till en sådan uppdelning. Skälet som de remissinstanser

som är negativa till förslaget anger är främst att detta på sikt skulle kunna

öppna för virkesproduktion på nuvarande impediment samt att

incitamenten för skogliga naturvårdsinsatser skulle kunna minska om de

skogsmarksarealer som är undantagna från virkesproduktionsinriktat

skogsbruk ökar till följd av en definitionsförändring.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Begreppet skogs-

mark definieras i 2 § skogsvårdslagen. Med skogsmark avses mark som

är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning

används för annat ändamål, samt mark där det bör finnas skog till skydd

mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. Från

begreppet undantas mark som ligger helt eller delvis outnyttjad, om den

på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkes-

produktion. Med skogliga impediment avses mark som inte är lämplig

för virkesproduktion utan produktionshöjande åtgärder, men likväl bär

skog eller har förutsättningar att bära skog. Begreppen är oförändrade

sedan 1979 respektive 1993.

Under de senaste 10–15 åren har det skett en stark förändring av synen

på skogsresurserna och deras användning. Förändringen kommer till

uttryck i såväl skogs- som miljöpolitiken som marknadsstyrda processer,

såsom certifieringen. Detta har fått till följd att befintliga begrepp och

definitioner för vissa ägoslag inte längre är ändamålsenliga. Därtill

Pr

kommer att de internationella definitionerna har förändrats och

utvecklats. Det finns därför ett stort behov av en ny indelning av

skogsrelaterade ägoslag samt av att klargöra lagens begrepp och

definitioner.

op. 2007/08:108

36

De brister som är förknippade med de nuvarande definitionerna kan

sammanfattas i följande punkter.

- Begreppet skogsmark har ibland olika innebörd i skogsvårdslagen å

den ena sidan och i skogsinventering (främst riksskogstaxeringen),

skogsbruksplanläggning, fastighetstaxering och certifiering å den

andra. En liknande problematik finns med begreppet skogliga

impediment.

- Begreppet skog används på flera ställen i skogsvårdslagen utan att det

finns någon definition. Detta har betydelse framför allt för

bestämmelser som gäller skogliga impediment eftersom definitionen

innehåller begreppet skog. Avsaknaden av en definition för skog

medför att de skogliga impedimenten saknar en tydlig avgränsning

mot öppen mark, alltså var gränsen mot mindre produktiva impedi-

ment går och därmed var exempelvis bestämmelserna i 30 § skogs-

vårdslagen upphör att gälla.

- Det ökade internationella samarbetet gör det angeläget att få en

långtgående anpassning till internationellt accepterade begrepp och

definitioner. Härigenom underlättas kommunikation, information,

uppföljning, utvärdering, planering samt forsknings- och utvecklings-

arbete.

Med utgångspunkt i skogsutredningens och SLU:s förslag samt

remissinstansernas synpunkter, anser regeringen att följande indelning av

skogsrelaterade ägoslag bör göras.

Öppen myr och

hällmark

Träd- och buskmark

Skogsmark

Produktiv

skogsmark

Improduktiv

skogsmark

Skogligt impediment

Figur 1. Regeringens förslag till indelning av skogsrelaterade ägoslag.

Förslaget innebär i huvudsak följande.

Regeringen föreslår att ett nytt skogsmarksbegrepp, som i stort sett

överensstämmer med FAO:s i avsnitt 4.7 nämnda definition, införs i

skogsvårdslagen. Begreppet inkluderar även mark som tillfälligt inte är

trädbevuxen, t.ex. på grund av avverkning inom ramen för skogsvårds-

åtgärder eller som en följd av naturkatastrofer, men som kan förväntas

vara återbeskogad inom kort. Skogsmarken delas upp i två kategorier för

att möjliggöra en smidig övergång från dagens skogsmarksbegrepp till

det nya. Denna förändring leder till att ett flertal oklarheter med den

nuvarande definitionen av skogsmark som beskrivits ovan försvinner,

samtidigt som internationella jämförelser och internationellt skogligt

samarbete underlättas genom anpassningen till internationellt vedertagna

definitioner. Regeringen anser dock till skillnad från utredningen att

någon definition av begreppet skog inte bör föras in i lagen. Ett sådant

begrepp skulle kunna medföra en viss begreppsförvirring då de

närstående termerna skog och skogsmark ges olika innebörd. Vidare

används begreppet skog på delvis olika sätt i olika lagar.

Prop. 2007/08:108

37

FAO:s definition innehåller även en avgränsning gentemot mark som

huvudsakligen används för jordbruksändamål eller är belägen inom

tätbebyggda områden. Regeringen anser mot den bakgrunden att det av

utredningen föreslagna markanvändningskriteriet, det vill säga att

ändamålet med skogsmarken ska vara att tillgodose intressen som kan

hänföras till träden och vegetationen, bör användas för att klargöra

avgränsningen mot annan mark. En bestämmelse om detta bör därför

föras in i lagen.

Regeringen föreslår vidare att begreppet produktiv skogsmark införs i

lagen. Det innefattar skogsmark som enligt vedertagna bedömnings-

grunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar

och år och som i enlighet med vad som sägs ovan inte i väsentlig

utsträckning används för annat ändamål än att tillgodose till träden och

vegetationen knutna intressen. Härigenom inkluderas all produktiv mark

inom skyddade områden.

Vidare föreslår vi att begreppet improduktiv skogsmark införs som

benämning på sådan mark som inte är produktiv skogsmark. Skälen till

detta är dels den bristande nomenklaturmässiga logiken i utredningens

förslag där lågproduktiv skogsmark införs som en egen kategori och

begreppet skogliga impediment tas bort fast dessa båda begrepp inte fullt

ut svarar mot varandra. Skogliga impediment kan även omfatta andra

naturtyper än skogsmark, vilka vi återkommer till nedan. Vi föreslår i

stället att begreppet skogliga impediment bibehålls och innefattar bland

annat improduktiv skogsmark. Begreppet improduktiv skogsmark

beskriver också, enligt vår mening, bättre karaktären hos denna typ av

skogsmark.

Vi föreslår att begreppet träd- och buskmark införs som ett nytt

begrepp i lagen. Även detta begrepp överensstämmer med FAO:s defini-

tion. Begreppet inkluderar även mark som tillfälligt inte är trädbevuxen,

t.ex. som en följd av naturkatastrofer, men som kan förväntas på nytt

vara trädbevuxen inom kort.

Vi föreslår således till skillnad från utredningen att begreppet skogliga

impediment bibehålls som ett samlingsnamn för improduktiv skogsmark

samt träd- och buskmark. De viktigaste skälen är, förutom vad som sagts

ovan, att detta innebär att fastighetstaxeringen kan fortgå enligt samma

principer som tidigare, att impedimentsbegreppet är väl inarbetat i det

praktiska skogsbruket och rimligen även i fortsättningen kommer att

användas i planläggningssammanhang, samt att ägoslagsindelningen i

stort blir mer överskådlig.

Till skillnad från utredningen anser vi att någon formell uppdelning

mellan skyddad och oskyddad skogsmark inte bör göras i lagstiftningen.

Enligt vår mening blir indelningen av skogsrelaterade ägoslag utan en

sådan uppdelning mera överskådlig och enklare att kombinera med andra

klassificeringssystem. Det är vidare enligt vår uppfattning inte självklart

hur indelningen mellan skyddad och oskyddad mark ska göras eftersom

utvecklingen inom detta område pågår. Vid behov kan skogsmark enkelt

särredovisas på olika markanvändningsformer, inklusive olika skydds-

former. En sådan redovisning kan göras utan att begreppen inarbetas i

ägoslagsdefinitionerna.

Prop. 2007/08:108

38

Med skyddad skogsmark avses enligt utredningen mark som enligt

myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose

allmänna intressen. Sådana beslut kan vara grundade på lagstiftning,

exempelvis bestämmelserna om områdesskydd i miljöbalken, eller

utgöras av avtal mellan myndigheten och enskilda fysiska eller juridiska

personer, exempelvis naturvårdsavtal. Skyddad mark faller i normalfallet

utanför den nuvarande definitionen av begreppet skogsmark eftersom

definitionen uttryckligen undantar mark som används för annat ändamål

än virkesproduktion. Med den nya definition som vi nu föreslår kommer

dock endast sådan mark som av olika skäl används för att tillgodose

andra ändamål än intressen hänförliga till träden och vegetationen att

falla utanför skogsmarksbegreppet. Detta skulle innebära att lagens

bestämmelser om t.ex. anläggning och vård av ny skog skulle komma att

gälla i fråga om mark som omfattas av naturvårdsavtal. Något sådant har

dock inte varit avsikten. För att undvika detta bör 3 § kompletteras med

en bestämmelse om att skogsvårdslagens bestämmelser om skyldighet att

anlägga skog i 5 §, om föryngringsåtgärder i 6 § och om avverkning av

skog i 10 § inte ska tillämpas på produktiv skogsmark som i väsentlig

utsträckning används för annat ändamål än virkesproduktion.

Enligt den nuvarande regleringen anses vidare mark som ligger helt

eller delvis outnyttjad inte som skogsmark, om den på grund av särskilda

förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. Den nya

definitionen av skogsmark kommer dock att innefatta alla outnyttjade

marker, även sådana som av naturvårdsskäl eller av hänsyn till

kulturvården bör hållas öppna. Ägare till sådan mark skulle därmed

komma att omfattas av skyldigheten att anlägga skog i 5 § första stycket

2 skogsvårdslagen, vilket inte är avsikten. Det bör därför i ett nytt stycke

i 5 § klargöras att skyldigheten i bestämmelsen inte gäller outnyttjad

mark som på grund av särskilda förhållanden bör undantas från

virkesproduktion.

Den föreslagna definitionen av skogsmark innebär vidare att skog som

omfattas av naturvårdsavtal till skillnad från i dag skulle komma att

räknas som skogsmark vid tillämpningen av bemyndigandet i 11 § att

meddela föreskrifter om högsta tillåtna föryngringsareal. Inte heller detta

är avsikten. En ändring bör därför göras i 11 § så att det framgår att

ransoneringsberäkningar inte ska grundas på skogsmark som används för

annat ändamål än virkesproduktion.

Mark som av olika skäl används för andra ändamål än att tillgodose

intressen hänförliga till träden och vegetationen faller däremot, som har

beskrivits i det föregående, utanför ägoslagsdefinitionerna. Det kan

exempelvis vara fråga om mark som i väsentlig utsträckning används för

jordbruksändamål eller hör till byggnader eller anläggningar.

Prop. 2007/08:108

39

I gällande lagstiftning har skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller

mot att fjällgränsen flyttas ned räknats som skogsmark även om den

maximala produktionen varit mindre än en kubikmeter skog per hektar

och år. I vårt förslag kommer dessa områden att lyda under samma

regelverk som övrig mark. Den mark som i dag klassas som skyddsskog

och som har en produktion mindre än en kubikmeter skog per hektar och

år kommer i stället att bli klassad som skogligt impediment. Detta

förväntas inte innebära någon förändring i det praktiska brukandet av

dessa områden, med undantag av att det inte längre blir möjligt att kräva

återväxtåtgärder på dessa marker. Denna förändring bedöms dock ha

mycket liten betydelse i praktiken.

5.3

Kravet på skogs- och miljöredovisning avskaffas

Regeringens förslag: Kravet på att varje brukningsenhet ska ha en

skogs- och miljöredovisning (Smör) avskaffas.

Regeringens bedömning: Det bör inte införas något obligatoriskt

krav på en skogsägare att upprätta en skogsbruksplan.

Regeringen avser att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att, som ersättning

för kravet på en skogs- och miljöredovisning, se till att skogsägarna på

något annat sätt får tillgång till information om kända kultur- och

miljövärden på den egna fastigheten.

Skogsstyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig över

Skogsstyrelsens förslag är positiva till att minska den administrativa

bördan som kravet innebär, givet den begränsade nyttan det visat sig

medföra. Flera instanser framhåller att kravet inte har varit, eller kommer

att vara, av praktisk betydelse för skogsägarnas kunskaper om den egna

fastigheten. Flera remissinstanser framhåller också vikten av att 14 a §

skogsvårdslagen och Smör inte avskaffas innan en ersättning via

Skogsstyrelsens webb-applikation Minskog24 fungerar fullt ut.

Riksantikvarieämbetet anser att det för skogsägarna även i fortsättningen

bör finnas en skyldighet att känna till den information om kultur-

miljövärden som myndigheterna erbjuder, oavsett om denna information

är knuten till Smör eller någon annan typ av underlag. Många

remissinstanser framhåller vikten av att personuppgiftslagen (1998:204)

och andra bestämmelser beaktas vid utökad informationsspridning.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 14 a §

skogsvårdslagen ska det för varje brukningsenhet finnas en redovisning

som anger hur skogen ser ut och vilka natur- och kulturmiljövärden som

har registrerats för brukningsenheten (Smör). Kravet infördes genom en

lagändring 1998 som ett led i uppföljningen av 1993 års skogspolitik.

Skogsstyrelsen hade då i en utvärdering konstaterat att allt färre

skogsägare upprättade skogsbruksplaner och i utvärderingen befarades

även en betydande kunskapsbrist hos brukarna om deras skogsfastigheter

(prop. 1997/98:158, s. 31f).

Enligt Skogsstyrelsen har tillsynen av regelns efterlevnad haft låg

prioritet. Skälet till detta är att nyttan av insatserna anses vara begränsade

i förhållande till resursåtgången. Ett annat problem med Smör är att

uppgifterna inte är digitaliserade och att redovisningen därmed blir

ofullständig och inaktuell då exempelvis kunskaper om tidigare okända

nyckelbiotoper och kulturminnen tillkommer. Myndigheterna och skogs-

ägarna kan då ha divergerande uppgifter, vilket gör att kommunikationen

kan försvåras och risken för missförstånd och merarbete ökar. Enligt

NUTEK:s beräkningar (Rapport R2006:02) är kravet på att upprätta och

uppdatera Smör det administrativa krav som kostar skogsbruksföretagen

mest pengar. En strikt tillämpning av kravet på att upprätta en skogs- och

miljöredovisning medför således en betydande administrativ börda för

skogsbrukarna. Regeringen anser mot den beskrivna bakgrunden att

kravet på att upprätta en skogs- och miljöredovisning bör tas bort.

Prop. 2007/08:108

40

Att kravet tas bort skulle kunna leda till att markägarna får sämre

kunskap om sin fastighets produktionsmöjligheter samt natur- och

kulturvärden. Regeringen avser därför att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att

se till att fastighetsägaren får tillgång till uppgifter om respektive

skogsfastighets natur- och kulturvärden via Internet. Uppdraget kan

genomföras inom det pågående projektet Minskog24, där Skogsstyrelsen

avser att tillhandahålla skoglig basinformation till alla skogsägare. Att i

stället för krav på Smör ge skogsägarna tillgång till denna information

via Internet bedömer vi inte medföra några påtagliga negativa konse-

kvenser för skogsägarnas kännedom om skogstillståndet på bruknings-

enheten. Skogsstyrelsen ska aktivt sprida information till skogsägarna om

deras ansvar att känna till fastighetens natur- och kulturvärden samt om

deras förbättrade tillgång till informationen. För att kännedom om

Minskog24 ska nå ut till alla skogsägare bör Skogsstyrelsen sprida

information via tidningen SkogsEko, Internet och annan ordinarie

informationsverksamhet. Även när kravet på Smör försvinner har

skogsägaren ansvar för att känna till de värdefulla natur- och kultur-

miljöerna på den egna fastigheten.

Information som är av betydelse för skogsägare och andra intressenter,

inklusive information om natur- och kulturvärden, finns i dag i ett antal

olika register hos Skogsstyrelsen, länsstyrelserna, med flera myndigheter.

Regeringen anser också att skogsägaren själv har både ansvar och

ekonomiska incitament att upprätta och uppdatera information om sin

egen fastighets produktions- och avverkningspotential, t.ex. genom

skogsbruksplanläggning. En skogsbruksplan är ett enkelt verktyg för att

ha kontroll över och möjlighet att bedriva ett effektivt och långsiktigt

hållbart skogsbruk som gynnar såväl den enskilde markägaren som

samhället i stort. Vi finner dock ingen anledning att införa krav på

skogsbruksplan, vilket föreslogs av skogsutredningen. Ett sådant krav

skulle motverka regeringens arbete med regelförenkling och skapa extra

administrativa kostnader för såväl myndighet som skogsägare. I stället

bör myndigheter via rådgivning och andra åtgärder underlätta

upprättandet och användningen av skogsbruksplaner på skogsägarens

egna initiativ.

5.4

Gräns för svårföryngrad skog, fjällnära skog och

skyddsskog

Prop. 2007/08:108

41

Regeringens bedömning: En översyn av gränserna för svårföryngrad

skog, fjällnära skog och skyddsskog och de regelverk som är kopplade

till dessa gränser bör göras. Översynen av gränser och regelverk bör

fokusera på de värden gränserna är tänkta att skydda samt gränsernas

betydelse för samverkan mellan olika näringar.

Utredningens förslag: En översyn genomförs av gränserna för

fjällnära skog och svårföryngrad skog.

Remissinstanserna: Drygt hälften av de remissinstanser som yttrat sig

stöder förslaget. De främsta skälen som anges är att gränserna upplevs

som schablonmässigt dragna och att ett borttagande skulle minska

administrationen för skogsbruket och underlätta skogsproduktion på

delar av skogsmarken väster om gränserna. Flera instanser som är

positiva till förslaget menar dock att gränsöversynen bör göras för att

bättre tillgodose de värden de är satta att skydda.

De remissinstanser som är negativa till förslaget framhåller att

konsekvenserna för rennäringen skulle bli betydande om översynen

resulterade i att gränserna togs bort. Andra menar att arbetet med

miljömålet Levande skogar skulle kompliceras. Skogsstyrelsen avvisar en

översyn av de båda gränserna, men menar att det bör utredas huruvida

gränsen för svårföryngrad skog kan avskaffas.

Skälen för regeringens bedömning

Skogsvårdslagen

I 15–17 §§ skogsvårdslagen anges särskilda krav på skogsbruket i

fjällnära och svårföryngrade områden. Regeringen har bemyndigats att

meddela föreskrifter om att skog som är svår att föryngra på grund av

dess ogynnsamma läge eller som behövs som skydd mot sand- eller

jordflykt eller för att förhindra att fjällgränsen flyttas ned ska avsättas

som svårföryngrad skog eller skyddsskog (15 §). Regeringen eller den

myndighet som regeringen bestämmer meddelar också föreskrifter om

vilka delar av den svårföryngrade skogen som ska anses utgöra fjällnära

skog. Gränserna för dessa områden har dels meddelats i förordningen

(SKSFS 1983:1) om svårföryngrad skog och skyddsskog och dels i

förordningen (SKSFS 1991:3) om gränserna för fjällnära skog.

Gränsdragningen är sådan att hela det fjällnära området också ligger

inom gränsen för svårföryngrad skog.

Enligt 16 § skogsvårdslagen krävs det tillstånd från Skogsstyrelsen för

avverkning i svårföryngrad skog eller i skyddsskog.

I 17 § skogsvårdslagen anges dock att sådant tillstånd inte får ges om

avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. I 17 §

skogsvårdsförordningen anger regeringen att tillstånd till avverkning inte

får ges inom den svårföryngrade skogen i Norrbottens, Västerbottens,

Jämtlands och Dalarnas län på mark som i genomsnitt producerar mindre

än en kubikmeter virke om året per hektar. Skogsstyrelsen har dock rätt

att meddela tillstånd till avverkning i det första fallet om det finns

särskilda skäl.

Prop. 2007/08:108

42

När det gäller den fjällnära skogen anges det i 18 § skogsvårdslagen att

tillstånd till avverkning inte får ges om den är oförenlig med intressen

som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. I

19 § skogsvårdsförordningen anges att innan tillstånd ges till avverkning

i de områden av den fjällnära skogen där naturvärdena inte är fullständigt

kända men antas vara höga, kan skogsvårdsstyrelsen genomföra en

särskild inventering för att klarlägga naturvärdena. I 20–23 §§ skogs-

vårdsförordningen anges ytterligare krav på brukandet av fjällnära skog.

Det gäller exempelvis hyggesstorlek, hyggesutläggning, villkor om

föryngringsmetod, markberedningsbegränsningar m.m.

I 21 § skogsvårdslagen anges att i ansökan om tillstånd till avverkning

enligt 16 § skogsvårdslagen ska sökanden redovisa vad han eller hon

avser göra för att tillgodose rennäringens intressen.

Motiv till de särskilda bestämmelserna

Motiven till särbestämmelsen om att avverkning inte får ske utan

tillstånd är uttryck för viss försiktighet på grund av skogarnas utsatta

belägenhet. För svårföryngrad skog handlar motiven om att trygga

återväxten i ogynnsamma lägen eller att förhindra att fjällgränsen flyttas

ned. För skyddsskogar handlar motivet om att motverka eller förhindra

sand- eller jordflykt. Delar av den svårföryngrade skogen i norra Sverige

omfattas av begreppet fjällnära skog. Som namnet antyder rör detta

områden inom det svårföryngrade området som ligger närmare fjällen.

Utöver de grundläggande regler som gäller för all svårföryngrad skog

finns här ytterligare regler om hur skogsbruk får bedrivas.

Samverkan mellan skogsbruk och rennäring

Regler om skogsbrukets hänsyn till rennäringens intressen återfinns i

20–21 §§ skogsvårdslagen. Den förra paragrafen handlar om att berörd

sameby ska beredas tillfälle till samråd innan avverkning sker inom ett

område där renskötsel får bedrivas under hela året enligt rennäringslagen

(1971:437), det vill säga inom renskötselns året-runt-marker. Den senare

handlar om att vid ansökning om avverkning ska sökanden ange vad han

eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen samt

innehåller regler om när tillstånd inte får ges och beslut om vilken

hänsyn som ska tas till rennäringen.

Under 2002–2007 har s.k. renbruksplaner upprättats i några samebyar i

samverkan med Skogsstyrelsen. Dessa planer tydliggör vilka områden

som är särskilt viktiga för rennäringen. Tillsammans med skogsägarnas

skogsbruksplaner kan renbruksplanerna utgöra ett bra verktyg för

samverkan mellan rennäring och skogsbruk.

Klimat- och sårbarhetsutredningen

Prop. 2007/08:108

43

I klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) diskuteras de

förändringar och anpassningsbehov som ett förändrat klimat kan komma

att kräva, för bland annat de areella näringarna.

Utredningen lägger fram ett antal förslag till åtgärder som kan vidtas

för att minska intressekonflikter och ändå göra det möjligt för

skogsbruket att nyttja den ökade produktionspotentialen.

Utredningen menar att Skogsstyrelsen och Sametinget bör analysera

och ge förslag på åtgärder, vilka möjliggör ett undvikande av intresse-

konflikter mellan skogs- och rennäring. Dessutom anser utredningen att

kraven på samråd enligt 20 § i skogsvårdslagen bör utökas till samtliga

renbetesmarker.

En omreglering eller ett borttagande av gränserna skulle kunna

medföra positiva effekter för skogsbruket i form av möjligheter till ökad

produktion i vissa områden inom de nuvarande gränserna samt minskad

administration, vilket skulle vara positivt. Dessa positiva effekter måste

dock vägas mot de kostnader som en omreglering skulle innebära,

eftersom en översyn av tillsammans med en eventuell omreglering av

gränserna innebär ett omfattande juridiskt och praktiskt arbete. En

omreglering måste också vägas mot de olägenheter för de värden

gränserna är satta att skydda som ett borttagande eller en omreglering av

en eller flera av gränserna skulle innebära.

Regeringen menar att eftersom de tre gränserna har delvis olika syfte

och funktion varierar skälen för en översyn.

Gränsen för skyddsskog

Regeringen bedömer att det finns ett behov av att göra en översyn av

gränserna och regelverk för skyddsskogar, främst på grund av ändrade

brukningsformer och igenplantering av nedlagd jordbruksmark.

Regeringen avser därför att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att, i sam-

verkan med berörda myndigheter och intressenter, göra en översyn av

gränsdragning och regelverk för skyddsskogar.

Gränsen för svårföryngrad skog

Skogsstyrelsen fick i juli 2007 ett uppdrag av regeringen att utreda

konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog. Det

var i första hand ett uppdrag inom ramen för regeringens regel-

förenklingsarbete med målet att företagens administrativa kostnader till

följd av statliga regelverk ska minska med minst 25 procent till 2010.

Skogsstyrelsen konstaterar i sin redovisning att ett borttagande av

gränsen för svårföryngrad skog skulle medföra konsekvenser såväl för

skogsbruket och rennäringen som för natur- och kulturmiljövård.

Skogsstyrelsen menar att det är tydligt att gränsens ursprungliga syfte, att

förhindra att återväxten efter en ovarsam avverkning skulle bli

undermålig, i viss mån spelat ut sin roll eftersom det i dag finns tillgång

till bättre plantmaterial, säkrare föryngringsmetoder och en ökad

lönsamhet i skogsbruket. En avveckling av gränsen för svårföryngrad

Pr

skog skulle sannolikt underlätta skogsbrukets administration vid

avverkning, och konsekvenserna för att trygga återväxten är hanterbara.

Konsekvenserna för natur- och kulturmiljövårdens intressen bedöms bli

små i norra Sverige, medan en viss risk för försämrad hänsyn kan befaras

för Gotland och Öland. Följderna för skogens sociala värden bedöms bli

begränsade. För rennäringen blir däremot konsekvenserna påtagliga om

inte åtgärder vidtas för att lindra de olägenheter som uppkommer enligt

Skogsstyrelsen.

op. 2007/08:108

44

Regeringen bedömer därför att en översyn av gränsdragningen samt de

regelverk som är kopplade till gränsen för svårföryngrad skog bör göras,

men att det måste ske samlat tillsammans med övriga regelverk och

andra relevanta gränser som rör samverkan mellan skogsbruk och

rennäring. Regeringen avser inte att översynen ska sänka dagens

ambitionsnivå gällande de hänsyn till värdena gränsen är satt att skydda.

Gränsen för fjällnära skog

Gällande gränser för fjällnära skog samt bestämmelser för skogsbruk i de

fjällnära skogarna är relativt ny, från 1991. Gränsen för fjällnära skog

anses vara en bra och relevant avvägning mellan produktions- och

miljöintressen. Regeringen bedömer därför att behovet av att en översyn

av gränser och regelverk för de fjällnära skogarna är mindre än för de två

andra gränser som diskuterats ovan. Däremot bedömer regeringen att det

finns skäl att vid en översyn av gränsen för svårföryngrad skog även se

över gränsen för fjällnära skog, eftersom det finns starka kopplingar

mellan dessa gränser och berörda regelverk.

Regeringen bedömer därför sammantaget att en översyn av

gränsdragningen samt de regelverk som är kopplade till gränsen för

fjällnära skog bör göras. Översynen måste göras samlat tillsammans med

övriga regelverk och andra relevanta gränser som rör skogsbrukets

hänsyn till natur- och kulturmiljövärden samt samverkan mellan

skogsbruk och rennäring. Regeringen avser inte att översynen ska sänka

dagens ambitionsnivå gällande de hänsyn till värdena som gränsen är satt

att skydda. Det gäller i synnerhet fjällskogarnas unika naturvärden.

5.5

Sanktionsavgift

Regeringens bedömning: Det finns ett behov av ett differentierat och

mer flexibelt sanktionssystem för överträdelser mot skogsvårds-

lagstiftningen. Förutsättningarna för att ta ut en sanktionsavgift vid vissa

överträdelser mot bestämmelser i skogsvårdslagen bör därför analyseras.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens

bedömning, men utredningen anser att möjligheterna att ta ut en

sanktionsavgift bör övervägas även för skogsvårdslagens 30 och 31 §§.

Remissinstanserna: Den övervägande delen av de instanser som yttrat

sig om förslaget är positiva till utredarens förslag om att ta ut en

sanktionsavgift vid vissa överträdelser mot skogsvårdslagen. När det

gäller fasta fornlämningar påpekar dock ett antal remissinstanser att det

inte är möjligt att tillämpa sanktionsavgifter för skador på fasta

fornlämningar, då dessa hanteras inom en annan lagstiftning och av en

annan tillsynsmyndighet än Skogsstyrelsen. Flera instanser påpekar att

sanktionsavgifter endast kan komma i fråga när en avvikelse från

reglerna enkelt och otvetydigt framgår eftersom rättssäkerheten annars

äventyras.

Prop. 2007/08:108

45

Skälen för regeringens bedömning: Genom de ändringar i

skogsvårdslagen som trädde i kraft den 1 januari 1994 avreglerades

skogspolitiken kraftigt. Den enskilde skogsägaren medgavs då

möjligheter och frihet för att förvalta sin skogsmark under ansvar. Den

nya avreglerade skogspolitiken tillsammans med en stark tilltro till

mjukare styrmedel har gjort att tillsynen över lagens efterlevnad inom

skogspolitikens område i vissa fall har varit begränsad. Det har i vissa

fall varit svårt för den skogliga myndigheten att finna rättsligt stöd för att

bedriva en mer aktiv lagtillsyn då förfarandet med åtalsanmälan och

vitesförläggande inom vissa områden inte har uppfattats som tillräckligt

effektivt och ändamålsenligt.

I dag avser cirka 80 procent av Skogsstyrelsens åtalsanmälningar

utebliven avverkningsanmälan. Dessa ärenden prioriteras inte av åklagar-

myndigheterna, vilket leder till att åtalsanmälan ofta skrivs av.

Skogsstyrelsen bedömer att cirka två tredjedelar av alla de ärenden som

man lämnar till åklagare leder inte till åtal. Det ringa antalet ärenden som

leder till åtal gör också att det finns brister i rättspraxisen på

området.

Regeringen anser att det är angeläget att analysera förutsättningarna för

alternativa sanktionsinstrument på det skogliga området för att inte

riskera att lagstiftningens trovärdighet på sikt urholkas. Införandet av en

sanktionsavgift skulle kunna vara ett sätt att göra tillämpningen av

skogsvårdslagstiftningen tydligare och effektivare. En eventuell

sanktionsavgift på det skogliga området bör dock endast användas för

överträdelser mot lagen som är mindre allvarliga. Det ska inte heller vara

möjligt att påföra sanktionsavgift för en gärning som kan föranleda

straffrättslig påföljd. Regeringen avser att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att

analysera förutsättningarna för att införa en sanktionsavgift. Analysen

bör särskilt ta sikte på sanktioner ifråga om avverkning utan föregående

anmälan eller tillstånd. I uppdraget bör ingå att belysa för- och nackdelar

med sanktionsavgifter med avseende på den skogspolitiska mål-

uppfyllelsen, en kostnadseffektiv lagtillsyn och den enskilda skogs-

ägarens situation. Skogsstyrelsen bör analysera vilka överträdelser som

är så otvetydiga lagbrott att det skulle gå att påföra de markägare som

bryter mot dessa en sanktionsavgift.

När det gäller 30 och 31 §§ i skogsvårdslagen är regeringens bedöm-

ning att införandet av en sanktionsavgift skulle kräva schabloniserade

föreskrifter på en detaljnivå som knappast är förenlig med den nuvarande

skogspolitikens inriktning. När det gäller dessa bestämmelser är det svårt

att på ett tydligt och rättssäkert sätt visa skogsägarna vad som är en

godtagbar hänsyn och säkerställa att lagtillsynen blir homogen över hela

landet.

5.6

En förtydligad rådgivningsnivå

Prop. 2007/08:108

46

Regeringens bedömning: Grundtanken att skogspolitikens mål bäst nås

genom en kombination av lagstiftning och rådgivning är bra. Vad som

krävs av skogsbruket för att uppfylla lagstiftningens krav respektive

skogspolitikens mål bör vara så tydligt som möjligt för att missförstånd

och felprioriteringar ska undvikas. Skogsstyrelsen bör samverka med

skogsbrukets intressenter för att uppnå detta.

Utredningens förslag: Skogspolitikens s.k. rådgivningsnivå tydlig-

görs.

Remissinstanserna: Av de instanser som har yttrat sig om utredarens

förslag är en klar majoritet övervägande positiva.

Skälen för regeringens bedömning: Skogsvårdslagstiftningen utgör

den miniminivå som skogsägaren har att uppfylla i sitt skogsbrukande.

För att uppfylla de skogspolitiska målen förutsätts dock att skogsägarna, i

genomsnitt, har ambitioner på en högre nivå än vad som uppnås genom

att enbart följa skogsvårdslagstiftningens krav. Det gäller t.ex. för antal

plantor som ska finnas för godkänd föryngring och för generell hänsyn

vid skötsel av skog. Den rådgivning som Skogsstyrelsen bedriver syftar

till att motivera skogsägarna att bruka sin skog på ett sådant sätt att de

skogspolitiska målen uppfylls, det vill säga att göra mer långtgående

åtaganden inom vissa områden än vad lagen kräver.

De två nivåer som beskrivs ovan benämns av Skogsstyrelsen lagnivå

respektive rådgivningsnivå. Rådgivningsnivån kan sägas vara myndig-

hetens uttolkning av de skogspolitiska målen och är vad som i genom-

snitt kan förväntas av skogsbruket för att skogspolitikens övergripande

mål ska anses vara uppnådda.

Skogsstyrelsen håller för närvarande på att ta fram en strategi för

arbetet med generell hänsyn inom bland annat uppföljning och

rådgivning, se även avsnitt 7.3. Skogsstyrelsen för sedan en tid tillbaka

en dialog med skogsbruket om hur inventeringsmetodiken för uppfölj-

ning av generell hänsyn tillämpas i praktiken och hur lag- och råd-

givningsnivån uttolkas. Bedömningsgrunder visas och olikheter mellan

parternas metoder diskuteras och dokumenteras.

I det praktiska skogsbruket är det ofta svårt att avgöra vilka åtgärder

som leder till att en viss nivå uppfylls. Det medför att det kan finnas olika

åsikter om vad lag- respektive rådgivningsnivån innebär. Att det inom

skogsbruket finns olika åsikter om var nivåerna ska ligga betyder dock

inte per automatik att Skogsstyrelsen ska korrigera sin uttolkning utan är

snarare ett tecken på att förtydliganden och ytterligare information från

myndigheten till skogsbruket behövs. Regeringen anser att det behövs en

fördjupad dialog mellan Skogsstyrelsen, skogsbrukets företrädare och

andra berörda myndigheter och intressenter om uttolkning av de

skogspolitiska målen och lagstiftningens innebörd, framför allt när det

gäller den generella hänsynen.

Regeringen anser att Skogsstyrelsen i sitt arbete med en ny strategi för

arbetet med generell hänsyn ska fokusera på att förtydliga innebörden av

rådgivnings- respektive lagnivån. Regeringen anser vidare att det är

viktigt att Skogsstyrelsens metoder och ställningstaganden är tydliga och

att de redovisas för hela skogsbruket för att öka förståelsen och

acceptansen för arbetssätt och resultat från uppföljningen av generell

hänsyn.

Prop. 2007/08:108

47

6

Ökad produktion av biomassa

6.1

Investering för ökad tillväxt

Regeringens bedömning: Skogsindustrin har ett fortsatt stort behov

av en jämn tillgång till högkvalitativ skogsråvara till ett internationellt

konkurrenskraftigt pris. En ökad skoglig tillväxt motverkar klimat-

förändringar genom ökad upplagring av kol i växande skog och i

skogsprodukter, samt genom ökad biobränsleproduktion.

En ökad tillväxt av skogen bör främjas genom en fortsatt aktiv

skogspolitik, högkvalitativ produktionsforskning och ökade skogs-

vårdsinsatser av skogsbruket samt ske inom ramen för skogspolitikens

två jämställda mål. Ansvaret för detta vilar på myndigheter och

skogsnäringen gemensamt.

Utredningens förslag: Det finns en stor potential för att öka

virkesproduktionen inom ramen för befintlig lagstiftning och politisk

inriktning. Skogsstyrelsen uppdras att, i samråd med skogssektorn,

utarbeta en konkretisering av det övergripande produktionsmålet med

avseende på virkesproduktion. Med utgångspunkt i det nya målet

kompletteras de nu gällande kortsiktiga nationella sektorsmålen med

ytterligare mål inriktade på ökad virkesproduktion.

Remissinstanserna: Förslaget om ett konkretiserat produktionsmål

samt kortsiktiga sektorsmål inriktade på ökad virkesproduktion tillstyrks

av drygt hälften av de 26 instanser som yttrat sig om förslaget. Värdet av

att sätta mål för en verksamhet som ska baseras på marknads-

mekanismerna ifrågasätts dock av bland andra Kommerskollegium och

Ekonomistyrningsverket. Andra invändningar är t.ex. att uppsatta mål

inte i sig driver ökad produktion utan att produktionsinvesteringar styrs

av ekonomiska förutsättningar, samt att det ifrågasätts hur styrningen är

tänkt att ske i de fall som målen riskerar att inte uppnås.

Skälen för regeringens bedömning: Efterfrågan på och

betalningsviljan för råvara för bioenergiproduktion har ökat, bland annat

på grund av ekonomiska styrmedel inom ramen för svensk energi- och

klimatpolitik.

En högre ambitionsnivå vad gäller restriktioner av växthusgaser i

Sverige jämfört med omvärlden innebär att marginalkostnaderna för

utsläppsminskningar kan komma att bli högre i Sverige jämfört med

omvärlden. En följd av den svenska energi- och klimatpolitiken är att

den svenska bioenergisektorn i högre grad än i andra länder konkurrerar

med skogsindustrin om råvaran. Det innebär att den svenska skogs-

industrins internationella konkurrenskraft påverkas negativt. Den tradi-

tionella skogsindustrin har fortsatt stort behov av en jämn tillgång på

högkvalitativ skogsråvara till internationellt konkurrenskraftiga priser.

Denna problematik är viktig att beakta vid utformningen av styrmedel i

såväl skogs- som miljöpolitiken. Även om Sverige importerar betydande

mängder virke är virkesutbudet från det svenska skogsbruket i dag basen

för industrins råvarubehov. Det inhemska virket bidrar därmed till att

minska sårbarheten vid plötsliga omvärldsförändringar. På senare år har

också handeln med virke inom närregionen påverkats negativt av höjda

exporttullar på rundvirke i Ryssland.

Prop. 2007/08:108

48

Det svenska skogsbruket är i hög grad avreglerat och har få

ekonomiska styrmedel. En ökad efterfrågan på biomassa för olika

ändamål påverkar investeringstakten inom skogsbruket positivt. Det

leder i sin tur till högre virkesproduktion och på sikt ökat virkesutbud.

Staten har en viktig roll att sprida ny kunskap till skogsbruket genom

forskning och informationsverksamhet.

Skogsstyrelsen beslutade 2005 om de skogliga sektorsmål som har

arbetats fram sedan slutet av 2002. I undergruppen God tillgång på

värdefull skogsråvara återfinns fyra kortsiktiga mål: markens naturgivna

produktionsförmåga, föryngringsarbete, röjning av ungskog och

viltskador på skog. Skogsstyrelsen bör, i samråd med intressenter,

komplettera dessa befintliga kortsiktiga mål med ytterligare delmål. Det

är av stor betydelse att Skogsstyrelsen, tillsammans med sektorn,

diskuterar och kommer överens om nationella målsättningar inom ramen

för sektorsmål. Sektorsmålen driver i sig inte utvecklingen inom

skogsbruket, men fungerar som stöd för skogsbruket såväl som för

myndigheter. Sektorsmålen utgör också ett viktigt underlag vid

prioritering av myndighetens arbete.

Skogsutredningen redogör för flera olika bedömningar av den framtida

produktionspotentialen som pekar på att det är fullt möjligt att öka

virkesproduktionen med 25–50 procent inom 10–60 år. Skogsutred-

ningen nämner också flera olika åtgärder för ökad produktion som ryms

inom befintlig lagstiftning men som i dag inte omfattas av sektorsmålen,

t.ex. val av skogsodlingsmaterial, skogsmarksgödsling, rensning av

befintliga dikessystem, trädslagsval och minskade viltskador. Regeringen

delar utredningens syn på att dessa åtgärder bör kunna resultera i en ökad

tillväxt och menar dessutom att uttaget av avverkningsrester för

bioenergiändamål bör kunna öka jämfört med i dag. Det är samtidigt

viktigt att den svenska modellen med produktion och miljö i balans

kvarstår, och att en ökad skogsproduktion och uttag av biomassa för

energiändamål sker inom ramen för skogspolitikens jämställda mål.

Hänsyn ska tas till den biologiska mångfalden och till att negativa

miljöeffekter som näringsläckage och övergödning ska minimeras.

Längre fram i detta kapitel behandlas ett antal skogsbruksåtgärder för

ökad produktion och åtgärder för ökat biobränsleuttag. De förslag som

läggs fram avses att finansieras inom befintliga ramar och till en del från

regeringens satsning på skogsbruk inom ramen för den s.k. klimat-

miljarden, i enlighet med budgetpropositionen för 2008.

6.2

Rådgivning för ökad produktion

Regeringens bedömning: Skogsstyrelsens rådgivning och information

bör utvecklas och anpassas till ny kunskap och nya förutsättningar i syfte

att öka skogsbrukets aktörers kunskaper om metoder för att öka tillväxten

i skogen.

Prop. 2007/08:108

49

Skälen för regeringens bedömning

Rådgivning och information till skogsägare behöver utvecklas kon-

tinuerligt för att göra största möjliga nytta i ett samhälle där förutsätt-

ningarna ständigt ändras till följd av t.ex. klimatförändringar, ett ökat

behov av biobränslen och en ändrad markägarstruktur.

Skogsstyrelsen bedriver sedan lång tid tillbaka en omfattande

informations- och utbildningsverksamhet med stor bredd och stort

genomslag. Denna verksamhet ska fortsätta, och regeringen avser att ge

Skogsstyrelsen i uppdrag att utveckla sin rådgivning och information i

syfte att höja skogsbrukets kunskapsnivå om metoder för att öka

tillväxten i skogen. Uppdraget kommer att finansieras inom ramen för

klimatmiljarden. En förhöjd kunskapsnivå om olika skogliga åtgärder

och deras effekter på skogen och miljön kommer, enligt regeringens

bedömning, att uppmuntra till ett mer aktivt brukande av Sveriges skogar

och en ökad implementering av nya forskningsrön i det praktiska

skogsbruket. Betydelsen av ett hållbart skogsbruk med hänsyn till natur-

och kulturmiljövärden och skogens sociala värden ska betonas i

rådgivningen.

Skogsutredningen menar att det inom befintlig lagstiftning finns stora

möjligheter att öka tillväxten i skogen. Regeringen delar denna

bedömning. Det finns många olika metoder med vilka man med relativt

små medel kan öka tillväxten avsevärt. Det krävs dock kunskap för att

vidta rätt åtgärd på rätt plats vid rätt tillfälle.

I avsnitten 6.3–6.10 redovisar vi vår bedömning avseende ett antal

produktionshöjande åtgärder i skogsbruket. Det handlar bland annat om

förbättrat växtodlingsmaterial, utländska träslag, dikesrensning och

skogsmarksgödsling. Kvalificerad rådgivning och information är en

förutsättning för att nå största möjliga effekt av dessa åtgärder inom

ramen för skogspolitikens två jämställda mål.

Skogsbruksplan – ett långsiktigt planeringsunderlag

Skogsägare behöver, precis som alla verksamhetsutövare, planera och

följa upp sin verksamhet så att den är affärsmässig och ekonomiskt,

ekologiskt, socialt och kulturellt hållbar. Inte minst implementering av ny

kunskap, som inhämtas genom bland annat rådgivning, underlättas om

skogsägaren har en god överblick över sitt skogsinnehav. En bra grund

för ett aktivt, ansvarsfullt och hållbart skogsbruk är en naturvårds-

anpassad skogsbruksplan som – förutom att den ger den enskilde ägaren

ett utmärkt underlag för planering av skogsbruket – också är ett värde-

fullt instrument vid förverkligandet av de skogspolitiska målen.

Skogsbruksplanen kan fungera som ett långsiktigt planeringsunderlag för

affärs-, miljö- och kvalitetsstyrning.

I dag saknar många skogsägare aktuella kunskaper om sina

skogsfastigheter. Bristande kunskaper förhindrar ett aktivt brukande när

det gäller såväl produktion som att leva upp till de krav som ställs på

hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen. Det ligger både i den

enskilde skogsägarens och samhällets intresse att skogen brukas effektivt

så att den ger ekonomiska intäkter och tar rätt hänsyn till natur- och

kulturvärden och andra värden som förknippas med skog och skogsmark.

En skogsbruksplan är ett bra redskap för att tillgodose dessa intressen

och att myndigheter bör underlätta för skogsägare att upprätta och

använda skogsbruksplaner.

Prop. 2007/08:108

50

Att som utredningen föreslår i skogsvårdslagen införa ett krav på

skogsbruksplan anser regeringen dock är olämpligt eftersom ett sådant

krav inte skulle vara förenligt med skogspolitikens inriktning mot ”frihet

under ansvar”. Ett obligatorium skulle också innebära en ökad byråkrati

som leder till högre kostnader för såväl markägaren som samhället.

6.3

Högre tillväxt med förbättrat växtodlingsmaterial

Regeringens bedömning: Föryngring med gran och tall bör ske med

förädlat föryngringsmaterial i så stor utsträckning som möjligt.

Kunskapen om värdet av att använda förädlat plantmaterial vid

föryngringar bör öka bland markägare, entreprenörer, Skogsstyrelsens

personal och andra berörda.

Skälen för regeringens bedömning: Intresset för förädlat material har

ökat på senare år, men fortfarande föryngrar många skogsägare med

plantor eller frön från oförädlade träd från vanliga bestånd. Skillnaden i

volymtillväxt mellan förädlat material från fröplantager och oförädlat

material kan uppgå till cirka 20 procent. Ökad användning av förädlat

föryngringsmaterial kan därmed bidra till en avsevärd produktions-

ökning. Förädlat material ger högre produktion till en liten merkostnad

jämfört med inte förädlat plantmaterial. I dag råder det brist på plantage-

förädlat föryngringsmaterial av gran, vilket naturligtvis är ett hinder mot

en ökad användning. Skogsnäringen har ett ansvar för att tillräcklig

mängd lämpligt föryngringsmaterial kan finns tillgängligt.

Regeringen avser att, via Formas, ge Skogforsk förstärkta medel för att

ta fram riktlinjer för vilket föryngringsmaterial som ska rekommenderas

på olika marker ur produktions- och miljöperspektiv samt att beskriva

hur tillgången på förädlat plantmaterial kan öka. Riktlinjer för

föryngringsmaterial bör inkludera lönsamhetskalkyler. Det är samtidigt

viktigt att belysa vilka effekter som en ökad användning av förädlat

plantmaterial kan komma att ha på den genetiska variationen och

plantornas känslighet för skadegörare. Det är av stor betydelse att

skogsägare såväl som entreprenörer är väl informerade om vilka

alternativ och möjligheter som finns vid val av föryngringsmaterial, inte

minst med tanke på förväntade klimatförändringar. Uppdraget kommer

att finansieras inom ramen för den s.k. klimatmiljarden.

Även Skogsstyrelsen ska i sin framtida information och rådgivning till

skogsägare tydliggöra betydelsen av att använda förädlat föryngrings-

material.

6.4

Skog och vilt i balans

Prop. 2007/08:108

51

Regeringens bedömning: Ytterligare åtgärder bör vidtas för att minska

skador av vilt på skog. Regeringen avser att uppdra åt en särskild

utredare att se över nuvarande älgförvaltning.

Även annat vilt än älg orsakar stora skador. Regeringen anser att

befintliga inventeringar av viltskador bör utvecklas i syfte att inkludera

andra viltskador än betesskador av älg samt att formerna för rådgivning

för viltanpassad skogsskötsel bör utvecklas.

Utredningens förslag: Utredningen framhåller att en minskning av

skadorna i skogsbruket endast kan åstadkommas genom att hålla

älgstammar som är i långsiktig balans med sina födoresurser. Detta

innebär att det i många fall krävs en reducering av antalet älgar i

vinterstam jämfört med i dag. Utredaren framhåller dock att det borde

vara fullt möjligt att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk och

samtidigt ha goda jaktbara stammar av älg.

Remissinstanserna: Huvuddelen av de instanser som har kommenterat

ämnet är övervägande negativa till utredningens ställningstaganden om

skog och vilt, bland annat beroende på att utredningens inställning till

vilt anses vara generellt negativ. Man efterlyser också konkreta förslag

på åtgärder.

Bland de instanser som är övervägande positiva finns LRF

Skogsägarna och Skogsindustrierna. Att använda lagtillsynsinstrumentet

för att få markägaren att ersätta gammal skog med ny anser dock

Skogsindustrierna bara vara möjligt när markägaren har kontroll över de

omständigheter som lett till skadorna, vilket inte alltid är fallet i dag.

Skogsstyrelsen anser det vara juridiskt tveksamt om myndigheten har

möjlighet att med hjälp av 5 § skogsvårdslagen tvinga fram nyanläggning

av viltskadad skog.

Skälen för regeringens bedömning

Älgen är utan jämförelse det vilt som orsakar störst skador i skogsbruket.

I södra Sverige förekommer även en del skador orsakade av rådjur,

vildsvin samt kron- och dovhjort.

Trots att älgen kan orsaka betydande skador framhåller regeringen att

älgen i många avseenden är en viktig tillgång som jaktbyte och

turistattraktion. Älgjakten genererar årligen omfattande köttvärden och

fungerar som en viktig rekreationskälla för landets 280 000 jägare.

Älgjakten fyller därmed en viktig social funktion i stora delar av landet.

Icke desto mindre är höga skadenivåer med anledning av älg och annat

vilt inom skogsnäringen ett problem som måste tas på allvar.

För att uppnå ett sådant mål anser vi dock att

• precisionen i älgförvaltningen behöver förbättras,

• det behövs ett bättre underlag för att bedöma omfattningen av de

skador på skog som orsakas av klövvilt, och

• myndigheternas rådgivning om viltanpassad skogsskötsel

behöver utvecklas och öka i omfattning.

Bättre precision i älgförvaltningen

Prop. 2007/08:108

52

Utredningen En bättre viltförvaltning med inriktning på älg (SOU

2007:63), bedöms inte räcka som grund för att införa ett nytt system för

förvaltning av älg. Regeringen avser därför att tillsätta en särskild

utredare med uppdrag att ge förslag på en praktiskt tillämpbar lösning.

Utredaren ska se över den nuvarande älgförvaltningen och lämna förslag

till de förändringar eller förenklingar som behövs för att skapa en

förvaltningsmodell för älg som syftar till en ekosystembaserad lokal

förvaltning. Förvaltningen ska vara anpassad till såväl älgstammens

demografi som de lokala ekologiska förutsättningarna. Målet ska vara en

produktionsanpassad älgjakt med en livskraftig älgstam av hög kvalitet,

där stammen är i långsiktig balans med betesresurserna och där älg-

stammens storlek genom lämplig avskjutning är anpassad till betes-

tillgången, de areella näringarna, trafiksäkerheten och rovdjurs-

stammarna. Nuvarande system för samråd om älgjakten ska ses över och

utredaren ska föreslå vilka underlag i form av exempelvis inventeringar

som bör ligga till grund för beslut om tilldelning av älg samt i vilka

former detta bör ske. Översynen ska utgå från tidigare utredningsförslag.

Bakgrunden till den tidigare tillsatta utredningen är att företrädare för

jägarorganisationer, markägare samt skogsföretag överlämnade ett

gemensamt utarbetat ramförslag till en ny förvaltningsmodell för älg till

regeringen i juli 2004. Syftet med förslaget var att få till stånd en

populationsekologiskt baserad lokal förvaltning, förenklad administration

och enhetliga produktionsanpassade jaktregler för en god älgstam i

långsiktig balans med betesresurserna.

Förslaget innebär kortfattat att nuvarande älgjaktsområden slopas och

att länsstyrelsen i stället delar in länet i älgförvaltningsområden på minst

50

000

hektar. Förvaltningen bör baseras på älgens rörelser och

vandringsbenägenhet. För varje förvaltningsområde bildas en samråds-

grupp som utarbetar en förvaltningsplan, grundad på insamlade data om

bland annat älgstammens storlek och älgskadesituationen, samt fastställer

avskjutningsmål. Förslagsställarna har hemställt hos regeringen att ett

konkret förslag till reglering utarbetas inom ramen för den föreslagna

förvaltningsmodellen.

Mot bakgrund av ramförslaget beslöt regeringen den 8 december 2005

att tillkalla en särskild utredare för att analysera den nuvarande

älgförvaltningen (dir. 2005:142). Den särskilde utredaren skulle enligt

direktiven sammanfattningsvis lämna ett förslag som bygger på en

förvaltningsmodell som är anpassad till älgstammens lokala ekologiska

förutsättningar.

Utredaren lämnade sitt betänkande, SOU 2007:63, till regeringen i

augusti 2007. Utredaren föreslår bland annat att länsstyrelsen ska dela in

all jaktbar mark för älg i viltförvaltningsområden vars gränser bestäms av

naturliga barriärer för viltet. Områdena föreslås variera i storlek men ska

i huvudsak kunna förvalta en egen älgstam. För viltförvaltningsområdet

ska finnas en styrelse med företrädare för markägare och jägare vilken

utses av länsstyrelsen. Länsstyrelsernas nuvarande licenstilldelning av

älg upphör och avskjutningen bestäms av viltförvaltningsområdet genom

fastställelse av en avskjutningsplan för området. Regeringen avser inte

att remissbehandla betänkandet.

Utökade inventeringar och utvecklad rådgivning

Prop. 2007/08:108

53

De största viltskadorna i skogsbruket orsakas av älg men det

förekommer, främst i södra Sverige, även skador av annat vilt. Från och

med 2003 registrerar riksskogstaxeringen skador av älgbetning efter

liknande principer som Skogsstyrelsens ÄBIN (Älgbetesinventering).

Resultat för perioden 2003–2005 visar att nästan 50 procent av de

inventerade tallarna var påverkade av älgbetning. Statistik om skador på

skog orsakade av vilt är en viktig grund för utvecklad rådgivning om

viltanpassad skogsskötsel och fortsatta diskussioner om viltförvaltning.

Vi avser därför att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att, i samråd med SLU,

utreda möjligheterna att vidareutveckla pågående inventeringar till att

omfatta även andra viltskador än betesskador av älg. Det är viktigt att

eventuella förslag utgår från och samordnas med befintliga inventeringar

och metoder, så att jämförelser och statistiska beräkningar underlättas

och kostnader minimeras.

Inte bara viltstammarnas storlek utan också skogsskötseln påverkar

viltskadornas omfattning. Den rådgivning som Skogsstyrelsen ger till

enskilda skogsägare är därför av stor vikt. Som en ytterligare åtgärd för

att åstadkomma en god balans mellan skogsbruk och vilt avser vi därför

att uppdra till Skogsstyrelsen att ge förslag på hur den befintliga

rådgivningen om viltanpassad skogsskötsel kan utvecklas vidare och öka

i omfattning.

6.5

Teknisk utveckling för ökad röjningsintensitet

Regeringens bedömning: Noggrannheten och kvaliteten i den infor-

mation som sprids till skogsbruket bör förbättras och regeringen avser

därför att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att ytterligare utveckla den

satellitbildbaserade röjningsinformationen.

Skälen för regeringens bedömning: Röjning är en viktig åtgärd av

flera olika anledningar, och mängden oröjda ungskogsbestånd är ett

problem både för de enskilda markägarna och för samhället i stort.

Huvudmotiven för röjning är att öka tillväxten och förbättra kvaliteten

hos de kvarlämnade träden samt att styra trädslagsfördelningen.

Dessutom kan en röjning lägga grunden till ett stabilt bestånd och öka

dess framtida härdighet mot snöbrott och vindskador. Röjningen är också

ett viktigt redskap för att skapa och vidmarkhålla värden kopplade till

naturvård och rekreation.

Riksskogstaxeringen inventerar varje år hur stor areal skogsmark som

röjs. Inventeringen visar att röjningsarealerna gick ner kraftigt i början av

1990-talet för att efter sekelskiftet öka något. I de nationella sektors-

målen finns det ett mål rörande röjningar som lyder: ”år 2010 är arealen

som bedöms ha akut röjningsbehov mindre än 700 000 ha”. För att nå

detta mål krävs en ökad röjningsintensitet.

För att verka för att röjningarna ska öka arbetar Skogsstyrelsen med

rådgivning och information. Sedan några år tillbaka används också

satellitbildsanalys för att hitta områden med behov av lövröjning. När

områden har hittats informeras skogsägare om att ett röjningsbehov

troligen föreligger och erbjuds då samråd med myndigheten. Regeringen

anser att det är bra att skogsägare får denna typ av riktade skogliga råd.

Skogsstyrelsen bör därför utveckla metoden ytterligare för att förbättra

noggrannheten och kvaliteten i den information som sprids till skogs-

bruket.

Prop. 2007/08:108

54

Regeringen anser att röjning ska vara ett skogsägaransvar och bedömer

att konceptet med frihet under ansvar varit mycket positivt och att det

tillsammans med en god dialog mellan myndigheter och skogsägare bör

fortsätta vara grunden för en ökad röjningsintensitet.

6.6

Effektivare skogsmarksgödsling

Regeringens bedömning: Gödsling av skogsmark är en åtgärd som

snabbt ökar skogens tillväxt. Omfattningen av gödsling bör kunna öka

under förutsättning att negativa övergödningseffekter inte uppstår.

Skälen för regeringens bedömning: På fastmark i Sverige är det

normalt tillgången på upptagbart kväve som är tillväxtbegränsande för

träden. Mot bakgrund av detta är gödsling av skog den produktions-

höjande åtgärd som normalt sett snabbast ger ökad tillväxt.

Under den senare hälften av 1970-talet uppgick den kvävegödslade

arealen till nära 200 000 hektar per år. Sedan början av 1990-talet har

kvävegödslingen haft relativt liten omfattning. Under en tioårsperiod från

mitten av 1990-talet kvävegödslades omkring 20 000–25 000 hektar per

år, främst inom storskogsbruket i norra och mellersta Sverige (Skogs-

styrelsen, 2006). Det tilltagande intresset för uttag av biomassa från

skogen har gjort att den gödslade arealen, liksom intresset för kväve-

gödsling, nu åter har ökat.

Regeringen bedömer att det i stora delar av landet finns goda

möjligheter att med god ekonomi öka gödslingen inom ramen för ett

hållbart skogsbruk under förutsättning att gödslingen sker på lämpligt

sätt och i lämpliga bestånd.

Gödsling av skogsmark ska bedrivas så att målen för naturvård,

friluftsliv och rekreation inte hotas och utan att negativa övergödnings-

effekter uppstår. Det innebär bland annat att hänsyn måste tas till

skogsmarkens biologiska mångfald och det avrinnande vattnets kvalitet

samt till rennäring, friluftsliv och andra intressen som kan påverkas av

kvävegödsling.

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning är särskilt viktigt att beakta i

sammanhanget, liksom Sveriges åtaganden avseende minskade

kväveutsläpp inom ramen för HELCOMs Aktionsplan för Östersjön.

Enligt 30 § skogsvårdslagen får regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer meddela föreskrifter om hur skogsgödsling får

utföras. Synpunkter på att det gällande regelverket är alltför restriktivt

har framförts av bland andra näringsföreträdare och forskare. Man anser

att regelverket inte tillåter ett ändamålsenligt och flexibelt nyttjande av

den potential för ökad biomassaproduktion som gödslingen utgör. Mot

bakgrund av vad som tidigare har sagts om möjligheterna att genom

gödsling på relativt kort sikt öka virkesproduktionen, anser regeringen att

en översyn av gällande regelverk kan vara lämplig.

6.7

Ett förtydligat regelverk kring dikesrensning

Prop. 2007/08:108

55

Regeringens bedömning: Det är angeläget att tydliggöra tillämpningen

av gällande regelverk kring dikesrensning. Regeringen avser att ge

^{Skogsstyrelsen i uppdrag att tillsammans med}

Naturvårdsverket och

länsstyrelserna tydliggöra tillämpningen av gällande regelverk samt att

^{sprida information till skogsbruket om}

dikesrensning som en del i ett

hållbart skogsbruk.

Skälen för regeringens bedömning: I skogliga sammanhang skiljer

man på nydikning, dikesrensning, skyddsdikning och restaurerings-

dikning. Nydikning innebär att varaktiga diken tas upp i ett tidigare

odikat område. Nydikning får, enligt 11 kap. 13 § miljöbalken, inte ske

utan tillstånd av länsstyrelsen. I stora delar av södra Sverige upp till

Bergslagen och i vissa delar av norra Sverige råder ett principiellt förbud

mot nydikning enligt 11 kap. 14 § miljöbalken. Dispens medges om det

finns särskilda skäl. Höjd skogsproduktion kan räknas som ett särskilt

skäl i det sammanhanget. Normalt ges dispens för kompletterande

åtgärder i tidigare dikade områden. Dikenas varaktighet är viktig för att

skilja nydikning från annan typ av dikning.

Dikning av mark för skogsbruksändamål har utförts med större

intensitet under två tidsperioder på 1900-talet. Den första toppen var på

1930-talet när arbetet med dikning var en viktig arbetsmarknadsåtgärd.

Nästa topp kom på 1980-talet. Genom dikningarna förbättrades den

skogliga produktionen på många marker där dikningen gjordes effektivt.

Samtidigt dikades stora arealer, bland annat våtmarker, utan att önskad

skoglig tillväxt uppnåddes. Dessa svårdränerade marker var i många fall

olämpliga för skogsproduktion. Ett nytt naturtillstånd har ofta uppstått

och dikesrensning är här inte aktuell. Tidigare har dikning reglerats i

vattenlagen men fördes in i naturvårdslagen 1986 då även tillståndsplikt

infördes. Sedan 1999 hanteras dikning inom ramen för miljöbalken.

Skyddsdikning definieras i Skogsstyrelsens föreskrifter till 14 §

skogsvårdslagen som ”sådan dikning efter avverkning som inte kräver

tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken”. I praxis avses med begreppet, enligt

Skogsstyrelsen, en grundare dikning som syftar till att tillfälligt, under

föryngringsfasen, leda bort det överskottsvatten som uppstår när trädens

dränerande funktion saknas. Skyddsdikning är anmälningspliktig.

Anmälan ska göras minst sex veckor i förväg. Vid skyddsdikning ska

hänsyn tas till natur- och kulturmiljön enligt föreskrifterna till 30 §

skogsvårdslagen. Mer omfattande skyddsdikning kan vara anmälnings-

pliktig till Skogsstyrelsen för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Dikesrensning är inte närmare definierat i författning, men används i

11 kap. miljöbalken och innebär en form av vattenverksamhet. Åtgärden

innebär att gamla diken som till viss del mist sin funktion rensas.

Anmälan till Skogsstyrelsen behövs inte om syftet är att återställa ett

tidigare tillstånd och inte att varaktigt förbättra förutsättningarna för

virkesproduktion. Skogsstyrelsen rekommenderar dock att skogsägare

kontaktar myndigheten för att diskutera eventuella konsekvenser av en

åtgärd. Vid större omfattning ska åtgärden anmälas till Skogsstyrelsen

för samråd. När igenväxningen av diken gått så långt att marken

försumpats bortom gränsen för rensning anses ett nytt naturtillstånd ha

inträtt. För att förbättra dräneringen krävs då tillstånd för nydikning.

Prop. 2007/08:108

56

Stora arealer skogsmark har genom åren dikats i Sverige för att öka

produktionen av skog. Enligt beräkningar utförda vid Sveriges lantbruks-

universitet finns det i Sverige cirka 180 000 hektar skog på dikad

torvmark med goda förutsättningar för förbättrad skoglig produktion om

dikesrensningar utförs och en rensning av dessa diken skulle sannolikt

vara en lönsam åtgärd. Rensning av tidigare anlagda diken utförs dock

endast i begränsad omfattning, trots att det är en kostnadseffektiv åtgärd

för att öka produktionen. I praktiken upplever många att det saknas en

tydlighet i vad som är tillåtet och inte. Det får till följd att många

produktionsåterställande dikesrensningar inte blir genomförda. De olika

begreppen nydikning, skyddsdikning och dikesrensning och de olika

regler som gäller för dem bidrar till otydligheten.

Det är viktigt att entreprenörer och skogsägare har en tydlig och

korrekt bild om gällande regelverk. Regeringen avser att ge

Skogsstyrelsen i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och

länsstyrelserna tydliggöra tillämpningen av gällande regelverk och öka

informationen till skogsbruket om dikesrensning som metod för ökad

produktion. Dikesrensningens potentiellt negativa effekter i relation till

miljömålen ska beaktas, liksom åtgärder för att minska dikesrensningens

negativa miljöeffekter.

6.8

Ökat uttag av biobränsle från skogen

Regeringens bedömning: Uttag av grenar och toppar (Grot) vid

avverkning bör kunna öka på för detta lämpliga ståndorter. Faktorer som

i dag begränsar uttaget samt möjliga åtgärder bör identifieras. Det kan

t.ex. vara fråga om höga upparbetningskostnader och begränsad

erfarenhet av Grot-uttag inom skogsbruket.

Kunskapen om metoder för stubbutvinning som minimerar negativ

miljöpåverkan bör förstärkas och sammanställas. Förutsättningarna för

att utveckla det befintliga regelverket som avser stubbutvinning bör

analyseras.

Återföring av aska till skogsmark efter avverkning bör öka.

Skälen för regeringens bedömning

GROT (Grenar och toppar)

Det finns potential för ökat uttag av trädbränsle ur de svenska skogarna

samtidigt som efterfrågan av biobränsle ökar. Trots detta tas GROT ut

vid avverkningar endast i begränsad omfattning. Det finns sannolikt

många olika orsaker till det låga intresset för GROT-uttag.

Det skulle vara önskvärt med ett ökat uttag inom gällande regelverk

och regeringen avser att, via Formas, ge Skogforsk förstärkta medel i

detta syfte. Skogforsk driver redan i dag ett forskningsprojekt för att

utreda vilka faktorer som begränsar ett lönsamt uttag av GROT.

Förstärkningen av medel bör i första hand användas för riktade åtgärder

för att utbilda skogsägare, entreprenörer och arbetsledare i hur man med

en anpassning av avverkningar kan få effektivare tillvaratagande av

GROT. Uppdraget kommer att finansieras inom ramen för klimat-

miljarden.

Prop. 2007/08:108

57

Stubbutvinning

Regeringen anser att stubbutvinning kan vara en lämplig åtgärd för att för

att öka uttaget av biomassa ur skogen. Stubbutvinning innebär samtidigt

att behovet av annan markberedning minskar och att risken för rotröta

reduceras i efterkommande trädgenerationer. Kunskapen om stubbut-

vinning förstärks kontinuerligt, bland annat i forskningsprojektet

Stubbskörd och miljöeffekter vid Sveriges lantbruksuniversitet. Inom

ramen för projektet ska ett faktaunderlag för en utvidgad miljöanalys tas

fram till 2010.

Skogsstyrelsen mottog under sommaren 2007 en avsiktsförklaring från

ett antal intressenter i skogsbruket rörande försök med stubbutvinning på

cirka 2 000 hektar per år. Skogsstyrelsen beslutade att en miljöanalys ska

genomföras innan stubbutvinning påbörjas i nämnvärd omfattning.

Skälen till beslutet är att stubbutvinning bedöms utgöra en ny metod för

skogens skötsel. Vidare gör Skogsstyrelsen den bedömningen att stubbut-

vinning på cirka 2 000 hektar per år utgör en verksamhet som ”pågår i

nämnvärd omfattning”.

Med anledning av att kunskapen kring stubbutvinningens inverkan på

miljön är begränsad anser Skogsstyrelsen att miljöeffekterna samt

långsiktiga hushållningseffekter ska utredas innan stubbutvinning tas i

praktiskt bruk. Eftersom användarna utgörs av flera större skogsföretag

anser Skogsstyrelsen att det är rimligt att miljöanalysen utförs och

bekostas helt av dessa.

Skogsstyrelsens beslut om en miljöanalys för stubbutvinning hindrar

inte eventuella framtida beslut om miljökonsekvensbeskrivningar om

ytterligare beslutsunderlag krävs för Skogsstyrelsens bedömning i ett

enskilt ärende. Regeringen avser att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att

sammanställa befintlig kunskap och med denna som utgångspunkt

utforma rådgivningsinsatser om lämpliga metoder. Det kan även finnas

ett behov av att analysera förutsättningarna för att utveckla det befintliga

regelverket med avseende på stubbutvinning. Uppdraget kommer att

finansieras inom ramen för klimatmiljarden.

Återföring av aska

Efter förbränning av skogsbränsle kvarstår aska som restprodukt. I askan

återfinns i stort sett all den näring som ursprungligen fanns i bränslet,

med undantag av kväve. För att skogsmarkens näringsstatus inte ska

utarmas av biobränsleuttag på sikt, bör det råda balans mellan bortförsel

och tillförsel av näring. Återföringen av aska ska ske så att tillförseln av

tungmetaller begränsas.

Skogsstyrelsens sektorsmål på nationell nivå innehåller ett mål om

mark och vatten i balans som anger att ”senast år 2010 är den areal som

erhåller aska minst lika stor som den areal där avverkningsrester (GROT)

skördas vid föryngringsavverkning.”

Prop. 2007/08:108

58

Regeringen anser att återföring av aska är viktig men att befintlig

kunskap och infrastruktur är otillräcklig, vilket innebär att askåterföring

endast sker i begränsad omfattning. Skogsstyrelsen kommer, utöver

insatser inom ordinarie verksamhet, också inom landsbygdsprogrammet

att genomföra en satsning på utökad rådgivning och utbildning så att ökat

uttag av GROT inte leder till att markens näringsstatus försämras eller

skadar natur- och kulturmiljövärden i skogen. Informationen kommer att

intensifieras till fyra grupper: skogsägare, GROT-entreprenörer, pro-

ducenter av aska och planläggare av återföring av aska.

6.9

Förbättrad statistik över biobränsle från skog

Det ökade intresset för bioenergi från skogen har medfört ett behov av

förbättrad statistik avseende biobränsle från skog. Det finns t.ex. ett stort

behov av att kunna göra jämförelser mellan olika industrigrenars

förbrukning av skogsråvaror. Det är också viktigt att ha ett korrekt

underlag för beräkningar av potentialen för biobränsle från skog samt för

att kunna bedöma behovet och ge råd om återföring av aska till mark där

avverkningsrester tagits ut. Även för internationell statistik behövs

tillförlitliga underlag för att jämförelser ska vara meningsfulla.

Då den nuvarande trädbränslestatistiken är bristfällig arbetar

Skogsstyrelsen, Statistiska Centralbyrån (SCB) och Energimyndigheten

tillsammans med att utveckla produktionen av trädbränslestatistik.

Under sommaren 2006 gjorde Skogsstyrelsen i samarbete med

Energimyndigheten en förstudie angående behov av förbättrad statistik

om trädbränsle (Skogsstyrelsens Rapport 2006:24). Syftet med förstudien

var framför allt att undersöka var bristerna finns i den befintliga

statistiken om trädbränsle och vilka stora flöden som inte täcks upp. Ett

flertal brister och frågeställningar identifierades i förstudien. Med

anledning av det föreslogs tre projekt:

1. Kartläggning av GROT (grenar och toppar) med avseende på

hur mycket som tas tillvara, regional fördelning, samman-

sättning samt nuvarande potential. Projektet pågår och leds av

Skogsstyrelsen.

2. Analys av hur redan insamlade data kan utnyttjas bättre.

Projektet pågår och leds av Energimyndigheten.

3. Utredning av hur handelsstatistiken kan användas och utvecklas

och vilka förändringar eller förbättringar som krävs för att bättre

kunna identifiera trädbränslet i import- och exportstatistiken.

Detta projekt planeras på lite längre sikt och kommer att kräva

samverkan mellan flera olika myndigheter samt internationell

samverkan.

Regeringen anser att en förbättrad trädbränslestatistik är ett viktigt

område och betonar vikten av att de pågående och planerade projekten

genomförs.

6.10

Utländska trädarter

Prop. 2007/08:108

59

Regeringens bedömning: Definitionerna av utländska trädarter är

^{otydliga i lagstiftningen och bör ses över. Gränsen för}

skogsodling med

contortatall bör utvärderas.

Utredningens förslag:

Skogsstyrelsen ges i uppdrag att utarbeta en

tydligare definition av vad som avses med utländska trädslag i

skogsvårdslagstiftningen.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till förslaget

även om några betonar miljöriskerna och efterlyser en miljökonsekvens-

beskrivning om lagen luckras upp. Skogsstyrelsen utgår från att

uppdraget kan genomföras inom ramarna för det regeringsuppdrag om en

nationell strategi och handlingsplan för främmande arter som

Skogsstyrelsen i samråd med en rad andra myndigheter fick i reglerings-

brevet 2006 och som ska vara färdigt den 1 juli 2008.

Skälen för regeringens bedömning: I 9 § skogsvårdsförordningen

samt i tillhörande föreskrifter beskrivs vad som gäller vid skogsodling

med utländska trädarter. Där framgår att utländska trädarter endast får

användas i undantagsfall och att skogsmarkens ägare måste anmäla till

Skogsstyrelsen när odling med utländska trädarter planeras. I före-

skrifterna beskrivs även inom vilka geografiska begränsningar contorta-

tallen får användas för skogsodling.

Utländska trädarter har länge varit en del av det svenska skogsbruket. I

dag är contortatallen den mest använda arten. Den har odlats i Sverige

sedan 1920-talet men först under 1970-talet introducerades arten i stor

skala, framför allt i norra och mellersta Sverige. I dag utgörs cirka

600 000 hektar eller 0,4 procent av det totala svenska virkesförrådet av

contortatall (Skogsstatistisk årsbok 2006). Övriga utländska trädarter,

som t.ex. hybridlärk, sitkagran, svartgran, douglasgran och hybridasp,

används i relativt liten omfattning. Många utländska trädarter har en viss

förmåga till självspridning. Plantering i anslutning till områden med höga

naturvärden kan därmed ibland vara olämplig. En god planering på

landskapsnivå förbättrar möjligheterna att upprätthålla den biologiska

mångfalden.

Regeringen anser att utländska trädarter bör användas med försiktighet

och i begränsad omfattning. I vissa fall kan skogsodling med

snabbväxande och motståndskraftiga utländska trädarter vara ett bra sätt

att öka tillväxten i skogen. Kunskapen om odling av contortatall och

andra utländska trädarter har under senare år ökat. Det finns ett behov av

att anpassa lagstiftningen till dessa nya kunskaper och att tydligare

definiera vad som avses med utländska trädarter. I norra Sverige har

under senare år problem med törskateangrepp på tall gjort att skogsägare

på vissa marker där det i dag inte är tillåtet att plantera contortatall vill ha

möjlighet att föryngra med det träslaget.

Regeringen avser att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att se över

lagstiftningen för skogsodling med utländska trädarter. Gränsen för

skogsodling med contortatall ska utvärderas med avseende på ny

kunskap. En översyn av möjligheterna att föryngra med contortatall i

områden i norra Sverige med omfattande problem av törskatesvamp ska

ingå. I uppdraget ska också ingå att utarbeta en tydlig definition av vad

som avses med utländska trädarter. Vid förändringar i lagstiftningen ska

konsekvenser för såväl kultur- och miljövärden som skogens sociala

värden beaktas. Det pågående uppdraget om främmande arter som

Skogsstyrelsen med flera myndigheter har och som ska rapporteras den 1

juli 2008 ska beaktas i detta uppdrag.

Prop. 2007/08:108

60

6.11

Intensivskogsbruk

− en effektiv källa till förnybar

energi?

Regeringens bedömning: Möjligheterna till intensivodling av skog på

nedlagd jordbruksmark och nyligen anlagda skogskulturer med låga

naturvärden bör utredas. Sådan eventuell odling måste ske med

minimering av negativa miljöeffekter.

Utredningens förslag: Utredningen har identifierat ett antal åtgärder

för att öka virkesproduktionen, bland annat att beskoga jordbruksmark

som inte längre brukas. Utredningen tillstyrker dock inte produktion av

snabbväxande trädslag som gödslas återkommande på ytor där

produktionsmålet blir överordnat miljömålet, eftersom det enligt utred-

ningen skulle innebära en förändring av den grundläggande inriktningen

av skogspolitiken.

Remissinstanserna:

Flera instanser uttalar sitt stöd för utredningens

uppfattning om att den stora potentialen för tillväxtökning ligger i

åtgärder som ryms inom dagens regelverk, och anser att en ökning av

virkesproduktionen är nödvändig för näringens fortsatta konkurrenskraft

och tillgången på biobränsle. Ett antal instanser anser dock att

utredningen inte har hanterat de olika åtgärdernas miljömässiga och

andra konsekvenser på ett tillfredsställande sätt. LRF Skogsägarna ser en

stor potential i att öka produktionen genom odling av högväxande

energiskog på nedlagd åkermark eller andra marginalmarker men anser

det vara tveksamt om det är möjligt med gällande regelverk.

Skogsindustrierna delar utredarens uppfattning att nedlagd jordbruks-

mark bör beskogas och anser att tillämpningarna av lagen bör förtydligas.

Skälen för regeringens bedömning

De klimatförändringar som vi står inför gör att behovet av och

efterfrågan på koldioxidneutral energi har ökat. Sverige har goda

förutsättningar för produktion och användning av förnybar energi. Detta

gäller inte minst biobränsle. Att utnyttja jordbruksmark som under de

senaste decennierna inte har brukats är av flera skäl önskvärt och skulle

kunna ge Sverige ett tillskott av miljövänlig koldioxidneutral energi. Ur

miljöperspektiv kan intensivodling av skog på utvalda begränsade

områden vara en bra åtgärd för att möta det ökade behovet av biomassa.

Regeringen verkar för en ökad tillväxt i det konventionella skogsbruket

men vill också utreda möjligheterna för intensivodling av skog på en

begränsad areal.

I dag bedrivs skogsbruk med generell hänsyn till natur- och

kulturmiljövård och sociala värden, samtidigt som vissa arealer

skogsmark med höga naturvärden är undantagna från skogsbruk eller

brukas med förstärkt hänsyn. Regeringen anser att intensivodling av skog

i begränsad omfattning på mark utan höga naturvärden kan utgöra ett

effektivt komplement till nuvarande skogsbruk för att nå skogspolitikens

målsättningar.

Prop. 2007/08:108

61

Med intensivodling av skog avses här ett skogsbruk med produk-

tionshöjande åtgärder som kan överskrida de begränsningar som åter-

finns i skogsvårdslagen och dess tillämpningsföreskrifter eller annan

relevant lagstiftning. Det kan till exempel röra sig om förkortad omlopps-

tid, intensivare markberedningsmetoder, dikning och gödslingsprogram

samt begränsad hänsyn till natur- och kulturvård och sociala värden.

I Sverige har man hittills i stor utsträckning satsat på odling av salix för

energiproduktion på jordbruksmark. Odling av salix på jordbruksmark

regleras i dag av den lagstiftning som gäller för jordbruk. Även andra

trädslag än salix kan intensivodlas. Det gäller exempelvis poppel, hybrid-

asp och gran. I dag omfattas odling av dessa arter av skogsvårdslagen

även om det sker på före detta jordbruksmark, vilket innebär att det inte

är möjligt att använda samma intensiva brukningsform som vid odling av

salix. Storskaliga salixodlingar etablerades under 1990-talet. Jordbrukare

fick då både omställningsstöd och anläggningsstöd om salix eller annan

skog planterades på åkermark. EU ger i dag ett årligt stöd för odling av

energigrödor. Från 2007 lämnas även ett anläggningsstöd genom

landsbygdsprogrammet för 2007–2013. Stödet har varierat över tiden,

vilket också har påverkat arealen salixodlingar. År 2006 uppgick

odlingsarealen till cirka 15 000 hektar. Därutöver finns en mindre areal

hybridasp och poppel. Energiskogsodlingarna är koncentrerade till

jordbruksbygderna i södra och mellersta Sverige.

Utredning om möjligheter till intensivodling av skog

På ordinarie skogsmark har storskalig försöksverksamhet med

intensivodling av framför allt gran bedrivits sedan slutet av 1980-talet.

Försöken avser främst ökad produktion genom bevattning och balanserad

näringstillförsel samtidigt som läckage till grundvattnet undviks.

Forskning och försöksverksamhet pågår och kunskapen om intensiv-

odling på skogsmark och odlingens effekter på miljön utvecklas allt mer.

Regeringen avser att ge Sveriges lantbruksuniversitet i uppdrag att i

samråd med Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och Naturvårdsverket ut-

reda möjligheter till intensivodling av skog på nedlagd jordbruksmark

och på skogsmark som tidigare varit jordbruksmark och som saknar höga

naturvärden. Utredningen ska ha en övergripande ansats och belysa

lönsamhets- och produktionspotential och konsekvenser för andra

näringar, miljön, landsbygden, sociala värden och kulturmiljövärden.

I uppdraget ska det ingå att sammanställa befintlig kunskap på området

och komma med förslag på regelverk och definitioner för lämpliga

marker samt föreslå skötselmetoder och trädslagsval. För att kunna

bedöma vilka marker som är tillgängliga och lämpliga för intensivodling

är det viktigt att avgränsningen mellan jordbruksmark och skogsmark

Prop. 2007/08:108

62

klarläggs. Det är i detta sammanhang en stor fördel att uppdraget

genomförs i samråd med Skogsstyrelsen, Jordbruksverket och

Naturvårdsverket. Jordbruksverket har också i sitt regleringsbrev för

2008 fått i uppdrag att analysera omfattningen på jordbruksmark som

inte brukas.

Intensivodling av skog kan innebära en ökad belastning på

ekosystemet. En miljökonsekvensbeskrivning av förslaget ska ingå och

åtgärder för att minimera eventuell negativ miljöpåverkan ska redovisas.

Effekter på natur- och kulturmiljövärden och sociala värden ska också

analyseras och redovisas ur ett landskapsperspektiv.

Biomassa som produceras vid intensivodling av skog kan utnyttjas som

bioenergi men det kan också vara möjligt att utnyttja virket som råvara i

såväl massaindustrin som i sågverk, vilket kan ha positiv påverkan på

lönsamheten vid intensivodling. En analys av tänkbara användnings-

områden för de olika trädslagen ska redovisas.

I gällande regelverk regleras inte energiskogsbruk som skogsbruk utan

som jordbruk, med Jordbruksverket som tillsynsmyndighet. Ett förslag

på hur intensivodlad skog bör behandlas i lagstiftningen ska redovisas.

Det är angeläget att lagstiftningen är tydlig och rättssäker och inte

påverkar hur konventionellt skogsbruk ska bedrivas.

Uppdraget kommer att finansieras inom ramen för klimatmiljarden.

7

Biologisk mångfald och kulturmiljöer i

skogslandskapet

7.1

Natur- och kulturmiljövärden

Skogsvårdslagens portalparagraf speglar de två jämställda skogspolitiska

målen, ett produktionsmål och ett miljömål. Produktionsmålet innebär att

skogen och skogsmarken ska nyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den

ger en uthålligt god avkastning. Miljömålet för skogsbruket innebär att

skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk

mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Hotade arter och

ekosystem ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska

och sociala värden ska värnas.

Regeringens förslag att komplettera portalparagrafen i skogsvårdslagen

så att det framgår att skogen är en förnybar resurs poängterar skogens

möjligheter att bidra till en hållbar utveckling av samhället. Detta ska ske

genom ett långsiktigt hållbart nyttjande av skogens produkter och

ekosystemtjänster tillsammans med bevarande av biologisk mångfald,

kulturmiljövärden och sociala värden. Det är därför viktigt att nyttjandet

av skogen som producent av biomassa sker med hänsyn till biologisk

mångfald, kulturmiljövärden och andra värden.

Ett förändrat klimat ställer krav på anpassningsåtgärder för skogliga

ekosystem. Livskraftiga ekosystem är en viktig resurs för att hantera och

klara av klimatrelaterade förändringar. Våtmarker kan till exempel buffra

mot översvämningar och kustnära vegetation kan skydda mot erosion. En

variation i landskapet med avseende på bland annat trädslagsblandning,

Pr

strukturer, åldersfördelning, skyddade områden och områden för

produktion ökar möjligheterna för skogsekosystemen och dess arter till

anpassning i ett förändrat klimat. Arbetet med långsiktigt skydd av skog

och skogsekosystemens förmåga att bibehålla funktioner och strukturer

för biologisk mångfald och för ekosystemens resiliens (motståndskraft

och återhämtningsförmåga) är viktigt i ett förändrat klimat. En höjd

ambitionsnivå när det gäller ökad tillväxt i skogen måste därför medföra

att de åtgärder som görs i skogsbruket i relation till det skogspolitiska

miljömålet fortsatt är effektiva och har en tillräcklig omfattning och

kvalitet.

op. 2007/08:108

63

Internationella överenskommelser

Sverige har ingått ett flertal internationella överenskommelser som berör

biologisk mångfald. De mest centrala överenskommelserna när det gäller

skog har presenterats i avsnitt 4.7.

EG:s habitatdirektiv och fågeldirektiv

Medlemsländerna inom EU ska enligt två direktiv utse områden som

syftar till att värna om arter och livsmiljöer som är av gemensamt

intresse för länderna, se även avsnitt. 4.7.

I Sverige finns nära 4 100 Natura 2000-områden på en sammanlagd yta

av mer än 6 miljoner hektar. Den svenska delen av nätverket omfattar

många olika naturtyper; till exempel alvarmarker på Öland, fjordar i

Bohuslän, frodiga rasbranter i Västergötland, ödsliga myrar i Norrbotten,

Tivedens urskogar och Sareksmassivets vidder. Flera områden är utvalda

därför att de är viktiga livsmiljöer för hotade arter, såsom läderbaggen

som trivs i Östergötlands ekhagar, nornan som blommar i norra Sveriges

barrskogar och rördrommen i Skånes sjövassar.

Omkring 1,9 miljoner hektar skog är i dag utpekade som Natura 2000-

områden, varav drygt hälften utgörs av produktiv skogsmark. I dag är

99 procent av de skogliga Natura 2000-områdena skyddade som

nationalpark, naturreservat eller biotopskyddsområde, eller genom

naturvårdsavtal.

Nationella miljökvalitetsmål

1999 antog riksdagen 15 nationella miljökvalitetsmål. I november 2005

lades miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv till de redan antagna,

se även avsnitt. 4.4.

De miljökvalitetsmål som i första hand berör skogen och skogsbruket

är Levande skogar, där Skogsstyrelsen är ansvarig myndighet. Flera av

de övriga miljökvalitetsmålen har också starka kopplingar till skogen och

skogsbruket genom ett eller flera delmål; Ett rikt växt- och djurliv,

Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Bara naturlig

försurning och Ingen övergödning.

7.2

Skogens vatten

Regeringens bedömning: EG:s ramdirektiv för vatten medför ett

behov av ökad kunskap om olika skogliga åtgärders påverkan på

vattenkvaliteten. Regeringen lämnar i dag, den 13 mars 2008, ett

uppdrag till Skogsstyrelsen att i samråd med vattenmyndigheterna och

andra berörda myndigheter följa den pågående processen med att

klassificera vattenförekomster och att delta i arbetet att utarbeta

åtgärdsprogram.

Prop. 2007/08:108

64

I uppdraget ingår att analysera behovet av och lämna förslag på

förändringar av lagar eller andra styrmedel som berör skogsbruket och

som behövs med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten. En

revidering av skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) är ett sätt att

tydliggöra det behov som regeringen ser av en förbättrad hänsyn till

vattenvårdens intressen. I uppdraget ingår även att bedöma vilka

konsekvenser som de föreslagna förändringarna kan komma att få för

skogsbruket.

Utredningens förslag: Skogsvårdslagens hänsynsparagraf, 30

§,

utvecklas så att det framgår att hänsyn även ska tas till mark- och

vattenvårdens intressen. Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att

revidera föreskrifterna till 30 § så att de bättre tillgodoser vatten- och

markvårdens intressen. Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att

genomföra en informationssatsning om vattnets roll i skogen och hur

hänsyn kan och bör tas till vatten i samband med skogsbruk.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till att

vattenfrågorna uppmärksammas genom en ändring i lagtexten. Några

instanser är dock skeptiska till att ge Skogsstyrelsen fritt mandat att

revidera föreskrifter och menar att det behövs en styrning av vad

revideringen ska innehålla. Några instanser ser också att förslaget kan

komma i konflikt med andra förslag i utredningen om produktions-

höjande åtgärder och menar att en konsekvensbedömning av hur mark-

och vattenvårdens intressen tas till vara vid ökad produktion behövs. Två

instanser avstyrker förslaget eftersom de anser att frågan redan hanteras i

30 § skogsvårdslagen.

Skälen för regeringens bedömning: Vattenfrågor har på senare år fått

ökad uppmärksamhet både inom skogsbruket och mer allmänt. Ett skäl

och ett tecken på detta är EG:s ramdirektiv för vatten som organiserar

EU-ländernas vattenförvaltning. Direktivet har genomförts i Sverige

genom bland annat förordningen (2004:660) om kvaliteten på

vattenmiljön. Direktivet innebär ett nytt regelverk och arbetssätt när det

gäller förvaltning av vatten. Sedan 2004 är fem länsstyrelser vatten-

myndigheter med huvudansvar för genomförandet i sina respektive

vattendistrikt. Under 2008 kommer samtliga vattenförekomster att

klassificeras utifrån bedömningsgrunder framtagna av Naturvårdsverket.

För de vattenförekomster som inte bedöms ha god status kommer

åtgärdsprogram att utarbetas. Förvaltningen sker med utgångspunkt i

avrinningsområden och målet är att alla vatten ska uppnå ”god status”

senast 2015 och att inte något vatten får försämras under tiden. Om inte

god status uppnås krävs åtgärder. Vattenmyndigheterna har fastställt

övervakningsprogram med syfte att kontrollera statusen i våra vatten,

identifiera åtgärdsbehov samt att följa upp effekter av åtgärds-

programmen. Genomförandet av direktivet kommer att ställa krav på alla

som genom sin verksamhet i någon utsträckning påverkar vatten och dess

kvalitet.

Prop. 2007/08:108

65

Vi anser att det behövs en mer djupgående analys av om förändringar i

det praktiska skogsbruket kan komma att krävas när det gäller bland

annat planering av skogsbruksåtgärder samt hänsyn till vattenvärden. Det

är rimligt att anta att ett utvecklat planeringsarbete på landskapsnivå kan

komma att behövas för att möta behovet av kunskaper om hur omgivande

landskap påverkas av åtgärder på fastighetsnivå, men huruvida det

kommer att krävas förändringar i regelverk för ytterligare hänsyn med

anledning av ramdirektivet för vatten är i dag osäkert.

Regeringen lämnar i dag, den 13 mars 2008, ett uppdrag till Skogs-

styrelsen att i samråd med vattenmyndigheterna och andra berörda

myndigheter följa den pågående processen med klassificering av vatten-

förekomster och utarbetandet av åtgärdsprogram.

I uppdraget ingår att analysera behovet av och lämna förslag på

förändringar av lagar eller andra styrmedel som berör skogsbruket och

som behövs med anledning av EG:s ramdirektiv för vatten. I uppdraget

kommer även att ingå att bedöma vilka konsekvenser som de föreslagna

förändringarna kan komma att få för skogsbruket. En redovisning av

kostnader såväl för skogsbruket som för staten samt effekter på utbudet

av virke och bioenergi från skogen ska göras.

7.3

Hänsyn till natur- och kulturmiljövärden i skogen

Regeringens bedömning: Den generella hänsynen till natur- och

kulturmiljövärden i skogsbruket bör förbättras. Skogsstyrelsen bör sam-

verka med näringen för en ökad kompetens när det gäller kraven på

generell hänsyn i skogslandskapet och för ett förbättrat resultat.

Ansvaret för det praktiska genomförandet av den generella hänsynen

ligger på skogsnäringen.

Skogsstyrelsen bör förstärka informationen till berörda parter om sina

uppföljningsmetoder av generell hänsyn samt uttolkning av resultaten.

Utredningens förslag: De privata skogsägarnas egna organisationer

bör i samarbete med Skogsstyrelsen genomföra en satsning på

kompetensutveckling avseende generell miljöhänsyn vid skogsbruk.

Satsningen bör finansieras gemensamt av skogsägarnas egna organisa-

tioner och Skogsstyrelsen via medel inom landsbygdsprogrammet.

Remissinstanserna: Huvuddelen av instanserna som har yttrat sig över

förslaget om en satsning på kompetensutveckling avseende generell

hänsyn är positiva och tillstyrker förslaget, som anses vara relevant och

angeläget. Skogsstyrelsen menar att en satsning på kompetensutveckling

avseende generell hänsyn i skogsbruket bör omfatta hela skogsnäringen.

Flera instanser pekar även på att det utöver ett förbättrat kunskapsläge

också behövs tydligare styrmedel som möjlighet till att ta ut en

sanktionsavgift vid överträdelser mot skogsvårdslagen. LRF

Skogsägarna pekar på den brist på uppskattning som visas den enskilde

skogsägaren då han eller hon genomför förstärkt generell hänsyn vid

avverkningar eller avsätter ett område för naturvårdsändamål frivilligt.

Prop. 2007/08:108

66

Skälen för regeringens bedömning

Uppföljning av den generella hänsynen till natur- och kulturmiljövärden i

skogsbruket visar på brister i utförandet och att den generella hänsynen

på 20–30 procent av den slutavverkade arealen under perioden 2002–

2004 inte nådde lagens krav. På stora delar av de underkända

föryngringsavverkningarna är tillräcklig volym sparad men fel hänsyn

har prioriterats.

Det största ansvaret för hur väl man når upp till målsättningen om

generell hänsyn i skogsbruket ligger på skogsnäringen, varför det är av

stor vikt att näringen samverkar med Skogsstyrelsen för ökad kompetens

avseende generell hänsyn och för ett förbättrat resultat.

Strategi för generell hänsyn

Med anledning av resultaten från inventeringen av generell hänsyn har

Skogsstyrelsen analyserat orsakerna till den bristande måluppfyllelsen

samt initierat ett arbete med att ta fram en strategi för Skogsstyrelsens

arbete med generell hänsyn. Strategin ska utformas så den bland annat

ger en problembeskrivning och möjliga orsakssamband, ger en målbild

för generell hänsyn samt tydliggör mål- respektive lagnivå (se vidare

avsnitt 5.6), visar hur man kan samordna Skogsstyrelsens olika verktyg

för att stärka den generella hänsynen samt visar hur kommunikation med

skogssektorn kring generell hänsyn kan förbättras.

Kompetensutveckling

Det är inte lämpligt att i lagtext i detalj reglera vilken hänsyn som ska tas

i varje enskilt fall. Skilda tolkningar av 30 § skogsvårdslagen och dess

tillämpningsföreskrifter kan förklara uppföljningens slutsatser som pekar

på svaga resultat när det gäller lagstiftade krav på generell hänsyn. Detta

visar att det finns ett behov av en höjd kompetensnivå och information

om Skogsstyrelsens avvägningar avseende generell hänsyn till både

natur- och kulturmiljövärden vid skogsbruk samt av en allmän

kompetensutveckling inom näringen, i första hand för utförare och

markägare. Regeringen ser därför positivt på den satsning på kompetens-

utveckling avseende generell hänsyn vid skogsbruk som Skogsstyrelsen

planerar att genomföra inom ramen för landsbygdsprogrammet.

Informationsinsatsen riktar sig till alla inom skogsnäringen som i någon

del av sitt arbete har behov av kunskap om hur generell hänsyn tas på ett

effektivt sätt. En del av satsningen kommer att inrikta sig på markägare

som beställare av planerings- och avverkningstjänster och andra tjänster

från till exempel entreprenörer. Detta är viktigt eftersom många

markägare inte själva utför åtgärderna på sitt markinnehav.

Planering

Prop. 2007/08:108

67

Resultaten från inventeringen av generell hänsyn i skogsbruket visar på

skillnader mellan privata enskilda markägare och övriga markägare

(skogsbolag). Det finns inte några entydiga orsaker till skillnaderna, men

en tolkning som Skogsstyrelsen har gjort är att skogsbolagen i stort sett

alltid planerar avverkningar under barmarkssäsongen, vilket inte alltid en

enskild markägare har möjlighet att göra. Vid planering på barmark är

möjligheterna att ta rätt hänsyn till mark- och vattenvärden samt natur-

och kulturmiljövärden väsentligt bättre än vid planering av ett område

med snö. Regeringen vill i det sammanhanget poängtera vikten av att alla

skogsägare, oavsett markägarkategori, genomför planering av avverk-

ningar med tillräckligt god framförhållning så att planeringen kan ske på

barmark i så stor utsträckning som möjligt. Användningen av upp-

daterade skogsbruksplaner är ett värdefullt verktyg i detta planerings-

arbete.

Inventeringsmetoder

För att det ska vara möjligt att uppnå en högre grad av måluppfyllelse

och en förbättrad generell hänsyn i skogslandskapet krävs att det finns

förståelse och acceptans för de inventeringsmetoder som används och

den bedömning som görs av utförda åtgärder. Skogsstyrelsen bör därför

utveckla dialogen med näringen om de inventeringsmetoder som används

samt uttolkningen av resultaten från de uppföljningar av generell hänsyn

som Skogsstyrelsen utför. Regeringen ser positivt på arbetet med

utveckling av rutinerna för inventeringen (polytaxrutiner) som Skogs-

styrelsen genomför, och vi utgår från att detta arbete kommer att

kommuniceras med näringen. Den del av den kommande strategin för

generell hänsyn som handlar om förbättrad kommunikation med

skogssektorn är också intressant i sammanhanget.

7.4

Skydd av skogsmark

Regeringens bedömning: Betydelsen av lokal delaktighet och

förankring vid kommunikation mellan myndigheter, markägare och

andra intressenter bör ytterligare lyftas fram i arbetet med skydd av skog

och annan natur.

Regeringen anser att skyddsformen naturvårdsavtal bör kunna nyttjas i

högre grad. En ökad flexibilitet i avtalsformerna bör kunna ge högre

samhällsekonomisk kostnadseffektivitet

Regeringen har gett Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen i uppdrag att

gemensamt bedöma och föreslå vilka delar av det finska

biodiversitetsprogrammet METSO som kan vara lämpliga att introducera

i Sverige som ett komplement till befintliga arbetsmetoder.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2007/08:108

68

Det nuvarande miljökvalitetsmålet Levande skogar ligger fast, liksom det

övergripande målet inom delmål 1 fram till och med 2010. Regeringen

anser att de nuvarande formerna för formellt skydd av produktiv

skogsmark fungerar tillfredsställande i stort, men ser problem med att det

har framkommit kritik mot att befintliga arbetsformer inte i tillräckligt

hög grad tar hänsyn till markägarnas intressen. En högre grad av

frivillighet har efterfrågats.

Inom det finska nationella skogsprogrammet finns ett biodiversitets-

program för skogarna i södra Finland, där arealen skyddad skog är liten.

För att säkra den biologiska mångfalden i södra Finlands skogar

inrättades 2005 ett pilotprojekt som skulle stärka det nationella

naturvårdsarbetet och bygga på markägarnas frivillighet. Projektet kallas

METSO.

Projektets utformning och genomförande har sin utgångspunkt i att

större delen av de kvarvarande områdena med gammal naturskog i

Finland redan är skyddade. METSO utgör därmed den ”andra vågen” av

naturvård i Finland för att ytterligare stärka den biologiska mångfalden

genom bevarande och restaurering av naturvärden.

Metoden bygger på ett tätt samarbete mellan myndigheter och

markägare. Markägaren kan på eget initiativ erbjuda myndigheterna att

skydda värdefulla skogsområden eller skogliga element med höga

naturvärden på sitt markinnehav. De finska myndigheterna bedömer

skyddsvärdet av varje objekt utifrån fastställda biologiska kriterier, och

markägaren får ekonomisk ersättning i de fall som området har ett

tillräckligt högt naturvärde för att prioriteras i naturvårdsarbetet.

Metoden tillämpas nu permanent i Finland.

Regeringen gav i december 2007 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen

i uppdrag att gemensamt bedöma och föreslå vilka delar av det finska

biodiversitetsprogrammet METSO som är lämpliga att introducera i

Sverige som ett komplement till befintliga arbetsmetoder. De föreslagna

metoderna ska bedömas och konsekvensanalyseras utifrån hur de bidrar

till förbättrad måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Metoderna ska

också bidra till ett förbättrat samarbetsklimat mellan myndigheter och

markägare samt att markägaren genom ökad grad av delaktighet och

frivillighet blir en mer aktiv part i arbetet. Uppdraget ska redovisas till

regeringen senast den 31 maj 2008.

Skydd av skogsmark och generell hänsyn

Generell hänsyn till natur- och kulturmiljövärden i skogsbruket och

skydd av skogsmark i olika former utgör grunden för bevarande av

biologisk mångfald och kulturmiljövärden i det svenska skogslandskapet.

Naturreservat inrättas av länsstyrelser eller kommuner enligt

miljöbalken och används bland annat för

o stora områden med höga naturvärden (värdekärnor) eller

anhopningar av värdekärnor,

o sammansatta områden som består av flera olika naturtyper, t.ex.

skogliga värdekärnor längs vattendrag, vid myrar eller

odlingsmark,

o områden med ett sådant skötselbehov att skötselplan krävs,

Prop. 2007/08:108

69

o områden där en viss mängd utvecklingsmark är lämplig att

inkludera, och

o områden där skyddet behövs för att tillgodose friluftslivets

intressen.

Ett naturreservat inrättas för all framtid och markägaren kan erbjudas

ersättning enligt miljöbalkens ersättningsregler om skyddet innebär en så

stor inskränkning i brukandet av marken att pågående markanvändning

avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Ersättningen kan

innebära att staten eller kommunen köper marken, att markägaren

erbjuds ersättningsmark eller att staten eller kommunen betalar

intrångsersättning för den begränsning i pågående markanvändning som

skyddet innebär samtidigt som marken kvarstår i den enskildes ägo.

Biotopskyddsområde på mark som omfattas av skogsvårdslagen

inrättas av Skogsstyrelsen enligt miljöbalken och används för mindre

värdekärnor som uppfyller biotopskyddskriterierna enligt miljöbalken.

Ett biotopskyddsområde på skogsmark inrättas för all framtid och

markägaren kan erbjudas ersättning enligt miljöbalkens ersättningsregler

på motsvarande sätt som vid bildande av naturreservat. Marken kvarstår i

den enskildes ägo.

Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som tecknas mellan

Skogsstyrelsen och en markägare om naturvården inom ett område.

Naturvårdsavtal används bland annat för

o områden där markägaren är villig att ta en stor del av

naturvårdsansvaret själv,

o skogstyper med stort initialt skötselbehov (t.ex. hassellundar,

glesa skogar eller vissa successionsskogar där gran behöver

huggas bort för att bibehålla höga naturvärden),

o områden där en viss mängd utvecklingsmark där höga

naturvärden kan utvecklas på sikt, är lämplig att inkludera, och

o värdekärnor såsom brandfält, vindfällda områden, eller

bäverdämmen där i princip hela trädskiktet dött samtidigt.

Avtalstiden är oftast 50 år, men ibland 30 år, och endast en begränsad

ekonomisk ersättning utgår eftersom ersättningen inte grundas på

miljöbalkens bestämmelser.

Sedan 2007 har även länsstyrelserna möjlighet att betala ersättning till

markägare vid tecknande av naturvårdsavtal. Länsstyrelserna tecknar

naturvårdsavtal främst för andra naturtyper än skog.

Frivilligt avsatta områden är områden som markägarna på eget initiativ

bestämmer ska undantas från skogsbruk. Inget krav på redovisning

avseende långsiktighet eller naturvärden föreligger, och ingen ersättning

från staten utgår. Se vidare avsnitt 7.5.

Generell hänsyn till natur- och kulturmiljövärden i det brukade

skogslandskapet är den hänsyn som tas av skogsbruket vid en

föryngringsavverkning i form av lämnad död ved, skapad död ved,

sparade hänsynskrävande biotoper eller lämnade skyddszoner, rensning

av stigar och vattendrag från avverkningsrester, värnande av

odlingsrösen, stenmurar och kolbottnar, etc.

Miljökvalitetsmålet Levande skogar

Prop. 2007/08:108

70

I och med det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Levande skogar

finns ett delmål för hur stor areal skyddad skog det ska finnas i Sverige

vid utgången av 2010. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit

fram en strategi för genomförandet av delmål 1 inom Levande skogar.

Målsättningen med strategin är att det formella skyddet och de frivilliga

avsättningarna ska komplettera varandra så att hela delmålet omfattar

skog med så höga naturvärden som möjligt. Vidare lyfter strategin fram

markägarna som viktiga samarbetspartners i arbetet med att bevara

skogarnas biologiska mångfald. Strategin lyfter även fram landskapet

som en arena för samverkan där bevarandeåtgärder ska genomföras

samordnat för att åstadkomma en så hög funktionalitet på skyddet som

möjligt.

Miljöbalkens ersättningsregler samt värdering

En markägare har rätt till ersättning när beslut enligt miljöbalken om till

exempel naturreservat och biotopskyddsområde fattas och som innebär

att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Enligt 31 kap. 6 §

miljöbalken ska ersättningen minskas med ett belopp som motsvarar vad

skogsägaren är skyldig att tåla utan ersättning, det så kallade

toleransavdraget. Ersättning betalas alltså endast ut för den del som

överstiger toleransavdraget.

Enligt 30 § skogsvårdslagen får Skogsstyrelsen meddela föreskrifter

om den hänsyn som en skogsägare ska ta till natur- och kultur-

miljövårdens intressen vid exempelvis en avverkning. Föreskrifterna får

dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt

försvåras inom berörd del av fastigheten. Det är detta som kallas

intrångsbegränsning och avser den maximala nivån av hänsyn som

markägaren måste ta utan att få ersättning. Om hänsyn till natur- och

kulturmiljövärden behöver vara större än intrångsbegränsningen har

markägaren rätt till ersättning.

Skogsstyrelsen beslutade i april 2007 om nya riktlinjer vid bedömning

av vilken hänsyn till naturmiljön som en skogsägare är skyldig att tåla

utan ersättning. Riktlinjerna gäller för Skogsstyrelsens bedömning av

intrångsbegränsningen vid tillämpning av 30 § skogsvårdslagen likväl

som vid Skogsstyrelsens fastställande av toleransavdraget vid beslut om

biotopskyddsområden enligt miljöbalken. Skogsstyrelsen gör i sina nya

riktlinjer bedömningen att utrymmet för generell hänsyn samt

toleransavdraget bör utgöra omkring 5 procent av virkesvärdet för den

berörda delen av fastigheten.

Frågan om bedömning av intrångsbegränsning och toleransavdrag är

just nu föremål för flera fall av rättslig prövning och regeringen bedömer

att frågans prövning kan komma att leda till en utveckling av rättspraxis.

Regeringen följer frågan noga eftersom den bedömning som görs av vad

som skogsägaren är skyldig att tåla utan ersättning, både när det gäller 30

§ skogsvårdslagen och ersättning enligt miljöbalkens regler, påverkar

ansvarsfördelningen mellan markägaren och staten.

Eftersom ersättningsreglerna enligt miljöbalken bygger på

bestämmelser i expropriationslagen (1972:719) är det flera myndigheter

Pr

än Skogsstyrelsen som tillämpar dem. Det är av stor vikt att

bedömningar, riktlinjer och tolkningar överensstämmer mellan olika

myndigheter. Omotiverade skillnader i värdering och ersättningsnivåer

till markägare, vars mark tas i anspråk för naturvårdsändamål eller andra

nyttigheter för samhället, bör inte förekomma.

op. 2007/08:108

71

Utredningen om expropriationsersättning (Ju 2005:17) gör en översyn

av expropriationslagens ersättningsregler (se dir. 2005:147 och 2007:89).

Utredaren har i delbetänkandet Hur tillämpas expropriationslagens

ersättningsbestämmelser? (SOU 2007:29) redovisat en undersökning av

hur ersättningsbestämmelserna i expropriationslagen tillämpas. Av

delbetänkandet (s. 122 f och 139) framgår det bland annat att det finns

vissa skillnader i ersättningsnivåer mellan sådana ianspråktaganden av

mark som har skett genom beslut av myndighet eller domstol och andra

ianspråktaganden. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv i juni 2007

där det ingår att analysera orsakerna till dessa skillnader. Utredaren ska

även bland annat analysera och ta ställning till principen om så kallade

toleransavdrag på expropriationsrättens område. Uppdraget ska

slutredovisas senast den 1 november 2008.

Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket driver under 2008 ett sam-

verkansprojekt med syfte att identifiera eventuella skillnader i värde-

ringsresultat och beslut om ersättningsnivåer avseende områden som är

föremål för beslut om naturreservat och biotopskyddsområden och vid

behov vidta åtgärder för att komma till rätta med detta. Projektet

innefattar även analyser av toleransavdragets användning.

Regeringen ser positivt på initiativet eftersom det både ur markägarens

och statens perspektiv är olämpligt med olika bedömningar och riktlinjer

för beräkning av ersättning för samma form av intrång.

Sveaskogs roll för uppfyllandet av miljömål

Sveaskog AB (Sveaskog) bidrar till måluppfyllelsen av det skogs-

politiska miljömålet samt till miljökvalitetsmålet Levande skogar genom

sitt interna naturvårdsarbete med frivilligt skyddade områden och genom

att överlåta mark till Naturvårdsverket för bildande av naturreservat och

för vidare överlåtelse till enskilda markägare som ersättningsmark vid

reservatsbildning.

Sveaskog har beslutat att avsätta 20 procent av företagets produktiva

skogsmarksareal nedanför den fjällnära gränsen för naturvårdsändamål. I

dessa 20 procent ingår Sveaskogs ekoparker och naturvårdsskogar samt

generell naturhänsyn i produktionsskogar.

Sveaskogs ekoparker är sammanhängande skogslandskap med höga

naturvärden. För stora delar av ekoparkerna har Sveaskog tecknat

långsiktiga avtal med Skogsstyrelsen om att undanta markerna från

skogsbruk eller om anpassad skötsel.

Sveaskogs naturvårdsskogar är områden där målsättningen är renodlad

naturvård. Det är skogar som har höga naturvärden i dag eller som, med

eller utan skötselinsatser, har potential att utveckla höga naturvärden. I

naturvårdsskogarna ingår även områden som sedan tidigare är natur-

reservat, och områden som enligt den nationella strategin för formellt

skydd av skog är högt prioriterade för att skyddas långsiktigt och där

Sveaskog och länsstyrelserna är överens om att det ska bildas natur-

reservat.

Prop. 2007/08:108

72

Uppdraget om ersättningsmark härrör från när Domänverket

ombildades till Domän AB (Domän) 1992 och följde sedan med när

Domän AB blev AssiDomän. När Sveaskog bildades 1998 utgick

riksdagen från att avtalet om ersättningsmark som ingicks 1992 mellan

staten och Domän fortsatt skulle gälla. (prop. 1998/99:01,

bet.1998/99:NU1, rskr. 1998/99:108).

Sveaskog och Naturvårdsverket har slutit ett avtal om överlåtelse av

ersättningsmark. Avtalet innebär att ersättningsmark kan erbjudas fysiska

och juridiska personer, med ett markinnehav om högst 5 000 hektar, som

bedriver skogsbruk i former som liknar enskilt skogsbruk. Även

allmänningsskogar, besparingsskogar och häradsallmänningar kan

erbjudas ersättningsmark, men inte större skogsbolag. I områden där

Sveaskog saknar mark som är lämplig som ersättningsmark kan s.k

trepartsbyten vara aktuellt. Trepartsbyten innebär att en annan part än

Sveaskog överlåter ersättningsmark till en enskild privat markägare vid

reservatsbildning och att Sveaskog överlåter ersättningsmark till den

andra parten.

I Statskontorets rapport Skyddet av levande skogar (2007:14) betonas

möjligheter för statens skogar att bidra till uppfyllelsen av det nationella

miljökvalitetsmålet Levande skogar. Statskontoret lyfter bland annat

frågan om Sveaskogs frivilliga avsättningar som ekoparker och om det

kan finnas anledning att se över bedömningsgrunderna för vilka arealer

inom Sveaskog som bör räknas som frivilligt avsatta och vilka arealer

som bör räknas som formellt skyddade med naturvårdsavtal när man

bedömer måluppfyllelsen av delmål 1 i Levande skogar. Delar av

Statskontorets rapport avses remitteras till ett stort antal myndigheter,

organisationer och andra intressenter, och kommer att utgöra ett underlag

till den kommande miljömålspropositionen.

Lokal delaktighet

Liksom vad som anfördes i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (Skr.

2001/02:173) bedömer vi att det är nödvändigt att naturvården utvecklar

arbetssätt som svarar mot behoven av lokal delaktighet och förankring.

Markägaren har en central roll i naturvårdsarbetet och arbetet med att

uppnå Levande skogar och andra miljökvalitetsmål, genom att områden

med höga naturvärden blir föremål för formellt skydd och undantas från

skogsbruk. Dessutom bevaras stora arealer skyddsvärd skog frivilligt på

markägarens eget initiativ.

Naturvårdsarbetet ställer också stora krav på de personer inom olika

myndigheter som har kontakter med markägare både vid inrättandet av

formellt skyddade områden, men även i dialog och rådgivning om de

frivilliga avsättningarna. Den enskildes perspektiv bör alltid lyftas fram,

liksom dialog och delaktighet. Personer som i sitt arbete inom

myndigheter har kontakter med markägare om natur- och kulturmiljövård

bör ha god utbildning i kommunikation och dialog. Det är viktigt att

frågan tas på stort allvar och att alla berörda inser vikten av

kompetensutveckling. Förankringsarbete och kunskapsöverföring måste

ske tidigt i processen och ges hög prioritet.

Prop. 2007/08:108

73

Med utgångspunkt i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik gav

regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att utveckla ett program för

kompetensutveckling i frågor om lokal delaktighet i naturvårdsarbetet,

lokal förvaltning av naturresurser och konflikthantering. Från och med

2007 är utbildningsprogrammet färdigutvecklat och riktas till personer

som arbetar på myndigheter vilka arbetar med naturvård och natur-

resurser.

I tidigare projekt har Naturvårdsverket tagit fram riktlinjer för att öka

lokal förankring. Riktlinjerna handlar bland annat om att utbilda personal

i kommunikation och dialog. Det är även viktigt att handläggarna har tid

för förankringsarbetet och att man kan anpassa processen efter

situationen. Markägaren ska få tydliga besked och inte behöva sväva i

ovisshet längre än nödvändigt. Regeringen bedömer att insatserna har

stor betydelse och bör prioriteras i arbetet.

Periodisering av intäkter vid tecknandet av naturvårdsavtal

Regeringen anser att naturvårdsavtal som skyddsform i många fall kan

vara ett tillfredsställande alternativ eftersom det lyfter fram äganderätten

samt tar till vara på markägarens intresse och egna förutsättningar på ett

positivt sätt. Regeringen anser att naturvårdsavtal är en viktig del i

arbetet med Levande skogar.

När en markägare tecknar ett naturvårdsavtal med staten betalas

ersättning för detta i ett engångsbelopp. Under senare år har intresset för

naturvårdsavtal varit vikande bland markägare. Alltsedan Skogsstyrelsen

fick möjlighet att sluta naturvårdsavtal med skogsägare steg den årliga

arealen fram till 2004, då avtal slöts på cirka 3000 hektar skogsmark.

Sedan dess har trenden vänt och 2007 var arealen 38 procent lägre jäm-

fört med 2004. En orsak till det minskade intresset är enligt Skogs-

styrelsen att det sedan 2005 inte är möjligt att periodisera ersättningen.

Skattereglerna för ersättningen för naturvårdsavtal har behandlats av

riksdagen vid flera tillfällen under senare år. Skatteutskottet uttalade

2002 att regeringen i lämpligt sammanhang bör se över hur sådana

ersättningar bör behandlas vid beskattningen (bet. 2001/02:SkU15).

Regeringen konstaterade att systemen med naturvårdsavtal och

skogskontoavsättningar har olika syften och tidshorisonter varför det,

såsom skatteutskottet också hade anfört, fanns skäl som talade emot

tanken att ersättningar enligt naturvårdsavtal ska kunna sättas in på

skogskonto. Samtidigt kunde det enligt regeringen uppfattas som

inkonsekvent, från näringsidkarens utgångspunkt, att ersättningar som

gör det möjligt att avstå från avverkningar inte ska behandlas på samma

sätt som skogsintäkter i fråga om insättning på skogskonto. Regeringen

menade emellertid att det mot bakgrund av rättspraxis borde vara möjligt

att redovisa ersättningen linjärt under avtalets löptid och att några

lagstiftningsåtgärder därför inte kunde anses motiverade (prop.

2002/03:79).

Utskottet delade regeringens bedömning att ersättning som erhålls vid

tecknande av naturvårdsavtal enligt rättspraxis bör kunna periodiseras.

Det ansågs därför inte som angeläget att införa en möjlighet att använda

skogskontot för ersättningen, men utskottet ansåg att regeringen bör följa

upp rättspraxis på området och återkomma till riksdagen om det skulle

behövas (bet. 2002/03:SkU17).

Prop. 2007/08:108

74

2005 meddelade Regeringsrätten en dom (rättsfallet RÅ 2005 ref. 49)

beträffande periodisering av vissa inkomster. Bokföringsnämnden yttrade

sig i målet och redogjorde för vad som fick anses vara god redovisnings-

sed i fråga om olika avtalstyper. Efter detta förändrade Skatteverket sin

tolkning i fråga om naturvårdsavtalen. Enligt Skatteverket (skrivelse

050214, dnr. 130 84 518-05/111) ska inkomsten från ett naturvårdsavtal

som enbart innebär en begränsning för fastighetsägaren att nyttja marken

och inte förutsätter någon prestation i sin helhet tas upp som intäkt när

fastighetsägaren fått rätt till ersättningens. Enligt Skatteverkets tolkning

ska någon periodisering inte göras. Frågan när i tiden inkomster och

utgifter ska tas upp vid beskattningen är föremål för en heltäckande

översyn genom utredningen om sambandet mellan redovisning och

beskattning (dir. 2004:146 och 2007:43). Utredningen beräknas avsluta

sitt arbete den 30 juni 2008. Regeringen avser att återkomma i frågan

inom ramen för den fortsatta behandlingen av utredningens förslag.

7.5

Förbättrad uppföljning av frivilliga avsättningar

Regeringens bedömning: De frivilliga avsättningarna för

naturvårdsändamål är en viktig komponent i arbetet med att bevara och

utveckla den biologiska mångfalden i skogslandskapet.

Uppföljningen av de frivilliga avsättningarnas omfattning, kvalitet och

långsiktighet bör förstärkas.

Utredningens förslag: För att få inräknas vid bedömning av delmålet

om frivilliga avsättningar i miljömålet Levande skogar ska den avsatta

arealen ha målklass NO (naturvård orörd) eller NS (naturvård skötsel)

eller motsvarande i en skogsbruksplan.

Remissinstanserna: Förslaget uppfattas som positivt av många av de

som har kommenterat förslaget. Dock framförs förbehåll om att det är

viktigt att olika typer av planer, inte bara Skogsstyrelsens, tillåts ligga till

grund för målklassningen.

Statskontoret och Skogsstyrelsen finns bland de instanser som inte

stöder förslaget. Skogsstyrelsen anger bland annat att NO och NS snarare

beskriver en prioritering av åtgärder inom en fastighet än en kvalitet hos

objektet. Förslaget bygger också på ett antagande om att det blir

obligatoriskt att inneha en skogsbruksplan.

Skälen för regeringens bedömning: Delmål 1 i miljökvalitetsmålet

Levande skogar förutsätter att skogsnäringen på frivillig väg, utan

ersättning, skyddar ytterligare 500 000 hektar produktiv skogsmark av

hänsyn till natur- och kulturmiljövärden och av sociala skäl nedanför den

fjällnära gränsen till 2010. Detta är en större areal än den som ska

skyddas formellt, vilket gör att de frivilliga avsättningarna utgör en viktig

del i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden i skogs-

landskapet.

Regeringen anser att en frivillig avsättning för naturvårdsändamål

måste bygga på frivillighet och att det därmed är markägaren som avgör

om ett område ska avsättas för naturvård. Samtidigt framgår det av

miljökvalitetsmålet Levande skogar att de skogar som undantas från

skogsproduktion och räknas in i delmålet ska utgöras av skyddsvärd

produktiv skogsmark..

Prop. 2007/08:108

75

Stora delar av skogsbruket avsätter skogsmark för natur-, kultur- eller

sociala ändamål och har så gjort även före det att beslutet om

miljökvalitetsmålet Levande skogar fattades. Incitament för skogsbruket

att avsätta områden för biologisk mångfald är konsekvenser av ett eget

intresse för miljöfrågor tillsammans med genomförandet av olika former

av certifieringssystem. I första hand är det systemen Forest Stewardship

Council (FSC) och Programme for the Endorsement of Forest

Certification Schemes (PEFC) som innehåller krav på att en viss andel av

skogsmarken ska avsättas för naturvårdsändamål.

Skogsstyrelsen har senast under perioden 2005–2007 följt upp de

frivilliga avsättningarna i syfte att bedöma i vilken utsträckning denna

del av delmål 1 är uppfyllt. Bedömningen är att kvantitativt är målet

redan nått, det vill säga att mer än 500 000 hektar skogsmark har avsatts

frivilligt sedan 1999. När det gäller kvaliteten på dessa områden är det

mer oklart om målet är nått eftersom kunskap om dessa områdens

naturvärden inte är fullständig.

Det finns också en del svårigheter med den metodik som

Skogsstyrelsen hittills har använt, vilket gör att det är svårt att dra tydliga

slutsatser från resultaten. Genom att samverka med andra inventeringar

av biologisk mångfald i skogslandskapet kan befintlig kunskap och

metodik användas, samtidigt som resultaten blir enklare att jämföra.

Regeringen avser därför att ge Skogsstyrelsen i uppdrag att i samråd med

Sveriges lantbruksuniversitet utveckla metoder som kan användas

långsiktigt för uppföljning och utvärdering av de frivilliga avsättningarna

med avseende på kvalitet, kvantitet och långsiktighet.

De markägare som av egen vilja har avsatt arealer med höga

naturvärden utan krav på finansiell ersättning bidrar på ett mycket

positivt sätt till uppfyllelsen av det skogspolitiska miljömålet och

miljökvalitetsmålet Levande skogar.

Alla markägare har inte områden på sitt skogsinnehav som i dag

innehåller höga naturvärden, men många ägare bidrar i arbetet med att

bevara den biologiska mångfalden genom att avsätta arealer för

naturvårdsändamål. Regeringen betonar att även dessa frivilliga åtgärder,

utan ersättning, bidrar positivt till utvecklingen för biologisk mångfald.

Det är viktigt att markägare nås av information och rådgivning kring

urval av områden som är lämpliga som frivilliga avsättningar samt hur

olika restaureringsåtgärder skulle kunna påverka området positivt för den

biologiska mångfalden.

7.6

Kulturmiljövärden i skogen

Regeringens bedömning: Alltför många kulturlämningar påverkas

negativt av det moderna skogsbruket. Skogsbruket saknar ofta kännedom

om kulturlämningarnas belägenhet trots inventeringar genomförda av

myndigheter. Det inhämtade materialet bör kvalitetssäkras och göras

tillgängligt för skogsbruket.

Prop. 2007/08:108

76

Ytterligare åtgärder bör genomföras för kompetensutveckling i fråga

om kulturmiljövärden i skogen.

Skälen för regeringens bedömning

I samband med Skogsvårdsorganisationens uppföljning av skogspolitiken

(SUS 2001) konstaterades det att fornlämningar fortfarande skadas vid

skogsbruk och att skötsel av kulturbetingade biotoper inte förekommer i

tillräckligt stor utsträckning. Även i regeringens skrivelse om

skogspolitiken konstaterades att flera rapporter de senaste decennierna

har angett att fornlämningar och kulturlämningar skadas i samband med

skogsbruk. Den senaste utvärderingen från Miljömålsrådet av

miljökvalitetsmålet Levande skogar visar också på att skadenivån

fortfarande är hög för kända forn- och kulturlämningar.

De förklaringar som brukar ges till att skador på forn- och

kulturlämningar i skogen förekommer i så stor omfattning är att

kunskapen om dessas förekomster är begränsad. Regeringen bedömer att

skador på kulturmiljövärden i skogen inte kommer att upphöra så länge

som det saknas lättåtkomlig information om lämningarnas lokalisering. I

dag är Riksantikvarieämbetets fornminnesregister digitalt och tillgängligt

i hela landet, vilket är mycket positivt. Regeringen anser att skogsbruket

snarast bör få tillgång till ett likvärdigt, lättåtkomligt digitalt register

även för övriga kulturlämningar. Fortfarande kvarstår dock behov av

ytterligare inventering för att göra registren mer fullständiga. Regeringen

anser därför att det inhämtade materialet från projektet Skog och Historia

bör tillgängliggöras för skogsbruket för att minska risken för skador på

kulturlämningar, så som de berörda myndigheterna planerat.

Projektet Skog och Historia

Skogsstyrelsen har i samarbete med kulturmiljövårdens myndigheter och

Arbetsmarknadsverket drivit projektet Skog och Historia under perioden

1995–2007. Projektet har omfattat inventeringar av kulturmiljövärden på

skogsmark i stort sett i hela landet. Syftet har varit att få bättre kunskap

om kulturlämningar på skogsmark eftersom skador på dessa ofta beror på

att lämningarna inte är kända av markägare och entreprenörer, och

betydande insatser har gjorts inom projektet för att föra ut information

om skogens kulturarv. Hittills har cirka 20 procent av skogsmarksarealen

inventerats inom projektet. Eftersom inventeringarna i stor utsträckning

har utförts av tillfälligt anställd personal, som saknat längre utbildning

om kulturlämningar, finns det behov av att kvalitetssäkra delar av

materialet från inventeringarna. Därtill kvarstår ett stort arbete med att

tillgängliggöra resultatet från inventeringarna.

Riksantikvarieämbetet har tillsammans med Skogsstyrelsen gjort en

bedömning av kostnaderna för att genomföra denna kvalitetssäkring och

de båda myndigheterna samarbetar för att arbetet ska kunna slutföras.

Under 2008 kommer de att avsätta resurser inom ramen för respektive

myndighets anslag för att påbörja arbetet med att kvalitetssäkra och

digitalisera inventeringsresultaten. För att inventeringsresultatet ska bli

allmänt tillängligt ska uppgifterna samlas i Riksantikvarieämbetets

fornminnesinformationssystem (FMIS). Skogsstyrelsen och Arbets-

marknadsverket har under 2007 initierat ett samarbete som eventuellt kan

ge förutsättningar för att fortsätta med inventeringar av kultur-

miljövärden.

Prop. 2007/08:108

77

Skogsstyrelsen avser att utföra ytterligare inventeringar av kultur-

miljövärden på skogsmark. Beslut fattas under våren 2008. Inför denna

inventering har rutiner för kvalitetssäkring av inventeringsresultaten

tagits fram som ska möjliggöra att resultaten digitaliseras och kan

tillgängliggöras för skogsbruket direkt.

Regeringen avser att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att under

2009 genomföra en informationssatsning om kulturvärdena i skogen.

Satsningen ska genomföras tillsammans med berörda myndigheter och

institutioner. Syftet med satsningen är att öka kunskapen om vilka

kulturvärden som skogen innehåller, hur dessa värden kan förvaltas på

bästa sätt samt hur myndigheter och institutioner samverkar med

skogsägare för att långsiktigt och hållbart bevara kulturvärdena.

Satsningen finansieras genom anslaget 28:25. Bidrag till kulturmiljövård

och förmedlas genom länsstyrelsernas bidragsgivning från detta anslag.

7.7

Vård och skötsel av natur- och kulturmiljövärden i

skogen

Regeringens bedömning: Det är angeläget att det finns ett tillräckligt

väl utarbetat underlag för prioriteringar av skötselåtgärder.

Skälen för regeringens bedömning

Miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär i ett generationsperspektiv

att skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas

så att värdena bevaras och förstärks. Många skogar med höga natur- och

kulturvärden, så kallade värdekärnor, har historiskt sett påverkats av

naturliga störningar – som exempelvis skogseld och översvämningar –

vilka i dag i huvudsak är satta ur spel, eller av historiska

markanvändningsformer som i det närmaste har upphört. För att vårda de

värden som har skapats av dessa störningar och brukningsformer samt

vidmakthålla natur- och kulturlandskapets processer, krävs aktiva

skötselåtgärder av varierande omfattning. Dessutom finns ett stort behov

av naturvårdande skötsel för att restaurera och återskapa skogstyper och

ekologiska strukturer som har försvunnit, eller för att utveckla

skogslandskap till att vara ekologiskt funktionella.

Skydd av befintliga värdekärnor eller restaurering

Det tar lång tid för de flesta typer av skogliga värdekärnor med dess

innehåll av strukturer som gamla träd och grov död ved i olika

nedbrytningsstadier att bildas. Det är också för de flesta typer av

värdekärnor osannolikt att nya värdekärnor av dagens kvalitet och

artinnehåll kan återskapas inom rimlig tid för att trygga många

specialiserade arters överlevnad. Enligt de flesta forskare är dessutom

habitatförluster, förlust av värdekärnor av en specifik typ, ett större

problem för artbevarandet än habitatfragmentering, uppsplittring av

habitat av samma typ i mindre områden långt ifrån varandra. I arbetet

med att bevara biologisk mångfald i skogslandskapet har bedömningen

därför varit att bevarandet av värdekärnor är mer kostnadseffektivt än att

låta värdekärnorna avverkas, och att ett mer kostsamt, tidskrävande och

osäkert återskapande av värdefulla områden måste göras i ett senare

skede.

Prop. 2007/08:108

78

Det kan dock samtidigt konstateras att det långsiktiga behovet av

utvecklingsmarker och restaurering för att tillskapa ekologisk

funktionalitet är stort. Vi vill därför lyfta fram naturvårdsinriktad skötsel

av de frivilliga avsättningarna i diskussionen om restaureringsåtgärder.

Många skogsägare har en hög ambition och vill bidra till bevarandet av

biologisk mångfald i skogslandskapet men saknar områden med höga

naturvärden på sitt innehav, varför frågan om formellt skydd inte är

aktuell. Det kan däremot finnas områden på innehavet som har en

utvecklingspotential om en restaureringsåtgärd utförs. Att i sådana fall

använda sig av möjligheten att teckna flexibla avtal med markägaren,

avtal anpassade till den specifika situationen, kan vara ett bra och

effektivt sätt för myndigheterna att få till stånd en angelägen

restaureringsåtgärd och samtidigt uppmuntra de insatser som görs av

skogsbruket.

Medel till skydd, vård och skötsel

När det gäller vård och skötsel av skyddade områden har det framförts

kritik mot att skötseln är eftersatt i många områden. Det är därför

angeläget att det finns ett tillräckligt väl utarbetat underlag som kan ligga

till grund för prioriteringar. Naturvårdsverket och länsstyrelserna arbetar

för närvarande med att ta fram en fördjupad skötselstrategi för

naturreservat. Inom Skogsstyrelsen pågår motsvarande arbete med att ta

fram en strategi för skötsel av skogsmark och andra trädbärande marker i

biotopskyddsområden och områden som omfattas av naturvårdsavtal.

Strategierna kommer att vara viktiga verktyg vid planering av

skötselåtgärder utifrån syfte och mål med det skyddade området. Behovet

av skötselåtgärder varierar mycket mellan olika skogstyper och mellan

olika delar av landet, liksom vilken skötselåtgärd som är lämplig. Stora

delar av de skyddade skogarna har fri utveckling som målsättning, vilket

ofta kräver marginella skötselåtgärder. Det är viktigt att de åtgärder som

utförs väljs utifrån de mål som är formulerade för skyddet av ett område.

Strategierna kommer dessutom att vara en hjälp i arbetet med att bedöma

befintligt skötselbehov, och kan därmed vara ett underlag i prioriteringen

mellan skydd och skötsel.

Vem utför åtgärderna?

Prop. 2007/08:108

79

Det är angeläget att skötsel och förvaltning av natur- och

kulturmiljövärden i skyddade områden utförs på ett kostnadseffektivt

sätt. Regeringen ser positivt på att markägare, brukare eller andra lokala

utförare i större utsträckning är aktiva och erbjuder efterfrågade tjänster

när staten tecknar avtal om uppdrag om förvaltning och skötsel av dessa

områden

Naturreservat

Länsstyrelserna eller kommunen är förvaltare av naturreservat,

kulturreservat, naturminnen och växt- och djurskyddsområden enligt

förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken, m.m.

Förvaltaransvaret innebär att administrera förvaltningen, planera och

genomföra skötselåtgärder enligt föreskrifter och fastställd skötselplan

samt att följa upp effekter av utförda åtgärder. Förvaltaransvaret kan

även överlåtas till annan enligt förordningen om områdesskydd enligt

miljöbalken, m.m. I dag utförs den huvudsakliga skötseln i naturreservat

av fastighetsägare eller andra brukare och entreprenörer som tecknat

skötselavtal med länsstyrelsen. Naturvårdsverket poängterar i sin

vägledning för länsstyrelsernas arbete med skötselavtal att samverkan

med fastighetsägare, arrendatorer och andra brukare av området många

gånger är en förutsättning för att områdets skötsel ska fungera bra. De

bör i första hand tillfrågas om skötseluppdrag, utan att lagen om offentlig

upphandling för den skull kringgås.

Biotopskyddsområden

Skogsstyrelsen har förvaltningsansvaret för de biotopskyddsområden

som myndigheten har beslutat om och har ansvar för att nödvändig

skötsel blir utförd. Biotopskyddsområden saknar föreskrifter och

skötselplan. Skötselbehovet bedöms och dokumenteras vid tillsynsbesök.

När en åtgärd är aktuell beskrivs de aktuella åtgärderna i ett skötselavtal.

Skogsstyrelsen erbjuder i första hand markägaren att utföra skötsel-

åtgärderna.

Naturvårdsavtal

Förvaltningsansvaret för områden som omfattas av naturvårdsavtal är

delat mellan markägaren och staten. Avtalet omfattar sällan skyldigheter

angående skötsel för någon part, men däremot att naturvärdena i området

gynnas av viss skötsel och att sådan därför uppmuntras. Skötselbehovet

bedöms och dokumenteras på liknande sätt som för biotopskydds-

områden och markägaren erbjuds i första hand att utföra dessa.

Landsbygdsprogrammet 2007–2013

Inom landsbygdsprogrammet för perioden 2007–2013 finns en åtgärd

som syftar till att bevara och restaurera skogens biologiska mångfald.

Åtgärden som planeras genomföras av Skogsstyrelsen innebär riktade

skötselinsatser på fastigheter med höga natur- eller kulturmiljövärden.

Arbetet, som ska ses som ett komplement till befintliga skydds-

instrument, innebär att fastighetsägare som har höga natur- eller

kulturmiljövärden på sitt innehav erbjuds stöd för att utveckla dessa. Det

sker dels genom att markägaren och Skogsstyrelsen tillsammans

upprättar en skötselplan och dels genom enskild rådgivning i fält i de

bestånd som ska åtgärdas.

Prop. 2007/08:108

80

8

Skogens sociala värden

Regeringens bedömning: Skogens sociala värden värderas högt av en

bred allmänhet och är ur folkhälso- och rekreationsperspektiv viktiga för

hela samhället. Kunskap hos markägare och andra yrkesverksamma om

hur skogsbruk kan bedrivas med hänsyn till sociala värden bör öka.

Utredningens förslag: Skogsstyrelsen föreslogs att utveckla 30 §

skogsvårdslagen med avseende på sociala värden och att inrikta sin

verksamhet också mot andra områden än tätortsnäraskogar. Ett mer

koordinerat statligt agerande efterfrågades också.

Remissinstanserna: Huvuddelen av de instanser som har yttrat sig i

frågan är positiva. Skogsindustrierna och LRF Skogsägarna är dock

övervägande negativa. Skogindustrierna anser att social hänsyn utöver

allemansrätten ska berättiga till ersättning. LRF Skogsägarna menar att i

Sverige handlar skogens sociala värden inte om att anpassa skogsbruk för

friluftsliv och rekreation, utan att få människor att utnyttja den

skogsmark som redan finns tillgänglig för friluftsliv och rekreation

genom allemansrätten.

Skälen för regeringens bedömning: 1992 års skogspolitiska

kommitté ansåg det vara troligt att skogens betydelse för natur-

upplevelser, rekreation och turism skulle öka på kort sikt. I de mål som

föreslogs i prop. 1992/1993:226 sades att kulturmiljövärden liksom

estetiska och sociala värden ska värnas. Av 1993 års förslag framgår att

skogen skulle innehålla ”tillräckliga arealer skogsmark lämpad för

rekreation och friluftsliv”.

I senare naturvårdspolitik har framhållits att människans behov av

natur- och kulturupplevelser, rekreation och att känna ”närhet till

naturen” är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling. Det

har också betonats att friluftsliv bidrar till en god folkhälsa och

välbefinnande genom ett kostnadseffektivt förebyggande hälsoarbete.

Skogen ska tillgodose många olika önskemål från samhället. Skogens

sociala värden värderas högt av en bred allmänhet och det är ur

folkhälso- och rekreationsperspektiv viktigt för hela samhället. Skogen

och dess sociala värden är i synnerhet viktig för boende på landsbygden,

genom möjligheterna till rekreation, friluftsliv och därtill kopplad

näringsverksamhet.

Regeringen är mycket positivt inställd till alla de frivilliga insatser som

markägare gör för att öka möjligheterna för allmänheten att nyttja och

njuta av den allemansrättsligt tillgängliga skogen. Det är dock viktigt att

poängtera att markägaren inte är skyldig att tåla intrång utöver

allemansrätten (jfr. även 12 kap. 2 § brottsbalken). Däremot kan staten

eller kommunen teckna ett avtal med markägaren och ge ersättning för

att utföra vissa åtgärder eller bedriva skogsbruk med förhöjd hänsyn till

exempelvis friluftslivet.

Prop. 2007/08:108

81

Det är naturligt att kommunerna tar ett stort ansvar för att skogarna

sköts på ett socialt hållbart sätt anpassat till allmänhetens behov. De

skogar som utnyttjas mest av allmänheten ligger av förklarliga skäl ofta

nära tätorter. Inte sällan äger kommunen skogsmark i dessa tätortnära

områden. Det är viktigt att dessa områdens stora värde för hälsa och

välbefinnande, rekreation samt bär- och svampplockning och andra

aktiviteter prioriteras. För att nå ett gott resultat bör kommunerna teckna

så kallade samarbetsdokument med Skogsstyrelsen. Dokumentet

uttrycker de gemensamma långsiktiga ambitionerna rörande nyttjandet av

de tätortsnära skogarna för att bättre tillgodose människors behov av

rekreation. Vid utformningen av samarbetsdokumentet bör stor öppenhet

eftersträvas där frivilligorganisationer, skogsbrukets företrädare, andra

berörda myndigheter och representanter för de närboende inbjuds att

delta. Regeringen ser positivt på att kommuner sluter naturvårdsavtal

med skogsägare som har skogar som har särskilt intressanta sociala

värden.

I och med allemansrätten har alla i Sverige rätt att vistas på i stort sett

all skogsmark. Allemansrätten är en sedvanerätt med lång historia som

sedan 1994 omfattas av 2 kap. 18 § regeringsformen. Regeringen anser

att rätten och möjligheten att under ansvar nyttja naturen för diverse olika

intressen är en regel med en mängd positiva bieffekter som ska värnas.

Inom vissa områden med stora värden för rekreation och friluftsliv kan

det finnas anledning att anpassa skogsbruket till allmänhetens behov. För

att lyckas med det krävs intresserade och engagerade skogsägare.

Skogstyrelsen planerar att inom ramen för landsbygdsprogrammet verka

för att markägare med områden av särskilt intresse för natur-, kultur- och

sociala värden ska erbjudas ersättning för vissa åtgärder. Det kan t.ex.

handla om att upprätta en anpassad skogsbruksplan, få utbildning och

rådgivning eller ges ersättning för utförande av lämpliga åtgärder.

Regeringen anser att skogsägarens insatser för rekreation och friluftsliv

är mycket värdefulla. Skogsstyrelsen kommer dessutom att genomföra en

rådgivningssatsning på sociala värden som ska rikta sig dels mot

markägare och dels mot yrkesverksamma som t.ex. entreprenörer och

planerare. Syftet är att öka medvetenheten om de sociala värdena och

kunskapen om hur skogen ska skötas för att ta till vara och öka skogens

social värden. Båda dessa projekt kommer att genomföras inom

landsbygdsprogrammet.

Utredningens förslag rörande skogens sociala värden bör inte

genomföras då regeringen anser att de mål som utredningen strävar efter

bättre nås med de aktiviteter som den skogliga myndigheten redan

genomför eller planerar att genomföra. Regeringen värnar om

äganderätten och brukanderätten av skogen och vill inte verka för att det

ska försvagas av ytterligare regelverk på detta område.

9

En stark skoglig myndighet

9.1

En sammanhållen nationell myndighet

Prop. 2007/08:108

82

Regeringens bedömning: En sammanhållen nationell skoglig

myndighet är viktig för ett resurseffektivt och kvalitetssäkrat genom-

förande av skogspolitiken. Myndighetens lokala närvaro är viktig.

I delbetänkandet SOU 2005:39 Skog till nytta för alla? föreslog

utredningen att skogsvårdsorganisationen (Skogsstyrelsen och de tio

regionala skogsvårdsstyrelserna) skulle slås samman till en myndighet.

Utredningen föreslog också att skogsvårdstyrelsernas styrelser skulle

ersätts av regionala råd med bred sammansättning. Utredningen pekade

på att en mycket viktig uppgift för den nya myndigheten är samord-

ningen med länsstyrelserna.

Utredningens förslag ledde till att Skogsstyrelsen och skogsvårds-

styrelserna skulle sammanföras till en sammanhållen nationell myndighet

den 1 januari 2006 (prop.2005/06:1).

Den nya myndigheten fick namnet Skogsstyrelsen och dess verksamhet

är geografiskt indelad i fem regioner och 43 distrikt. Huvudkontoret

ligger i Jönköping och regionledningarna finns i Luleå, Söderhamn,

Uppsala, Borås och Västervik. En gemensam redovisningsenhet finns

förlagd till Sollefteå. För att säkerställa ett regionalt och lokalt inflytande

har myndigheten bildat fem regionala och 43 lokala sektorsråd, utöver

det nationella sektorsrådet. Råden ska utgöra en arena för dialog mellan

Skogsstyrelsen och olika delar av samhället, erbjuda insyn i

Skogsstyrelsens verksamhet samt ge regions- och distriktscheferna råd

inför strategiska beslut.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen bedömer att Skogsstyrelsens nuvarande organisation ökar

förutsättningarna för en enhetlig hantering inom flera områden, bland

annat lagtillsyn och uppföljning av myndighetens arbetssätt. Den nya

organisationen skapar även möjligheter till resurseffektivisering t.ex. i

form av optimalt nyttjande av personalresurserna, samordning av

administration och expertkompetens. Skogsstyrelsen har också rollen

som expertmyndighet med ansvar att bistå regeringen med faktaunderlag

och omvärldsanalyser. Detta ställer krav på en väl fungerande

analysfunktion, inte minst när det gäller samhällsekonomisk analys.

Vi anser även att myndighetens lokala verksamhet och närvaro är

viktig och främjar lagtillsyn och rådgivningsverksamhet.

Styrelseform

Den 1 januari 2008 trädde myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. I

förordningen anges hur en myndighet ska ledas. Enligt förordningen kan

en myndighet ledas av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd.

Regeringen har bedömt att Skogsstyrelsen ska ledas av en styrelse och

Prop. 2007/08:108

83

beslutade om detta i november 2007 (Jo2007/3301/RS). Styrelsen till-

trädde den 1 januari 2008. Den svenska skogen har betydelse för

skogsnäringen, landsbygdens utveckling och regionala tillväxt, biologisk

mångfald och kulturmiljövärden samt för folkhälsa och rekreation.

Skogsstyrelsen är den myndighet som ansvarar för frågor som rör

skogsbruket. Den svenska skogens betydelse medför att Skogsstyrelsens

verksamhet är tvärsektoriell och komplex. Skogsstyrelsen omfattas också

av affärsliknande förhållanden genom sin uppdragsverksamhet.

Uppdragsverksamheten behandlas särskilt i avsnitt 9.3.

9.2

Försöksverksamheten i Gotlands län

Regeringens bedömning: Skogspolitikens mål bör kunna genomföras

likvärdigt i hela landet. En utvärdering bör genomföras av hur

försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i

Gotlands län påverkar genomförandet av skogspolitiken. Ett bra och

kontinuerligt samarbete mellan Länsstyrelsen i Gotlands län och

Skogsstyrelsen är av särskild vikt.

Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av avsnitt 9.1 har

den tidigare skogsvårdsorganisationen sammanförts till en sammanhållen

nationell myndighet med ansvar för genomförandet av skogspolitiken.

I Gotlands län pågår för perioden den 1 januari 1998 – den

31 december 2010, en försöksverksamhet med vidgad samordnad läns-

förvaltning. Försöksverksamheten innebär att Skogsstyrelsens uppgifter

utförs av Länsstyrelsen i Gotlands län. Försöksverksamheten berördes

inte av beslutet om bildandet av en nationell skoglig myndighet.

I delbetänkandet Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39) berördes

försöksverksamheten i Gotlands län, men utredningen lämnade inte något

förslag i frågan.

Statskontoret har utvärderat försöksverksamheten på Gotland (rapport

2005:18 Fristående eller integrerade myndigheter på Gotland) och fann

då vissa synergieffekter när det gäller den del av försöket som innebär att

Skogsstyrelsens verksamhet integrerats i länsstyrelsen. Hur skogs-

politiken har påverkats av försöksverksamheten behöver dock analyseras

djupare.

Skogspolitikens mål bör kunna genomföras likvärdigt i hela landet.

Mot denna bakgrund avser vi att nu genomföra en utvärdering av hur

försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands

län påverkar genomförandet av skogspolitiken. Myndighetsförordningen

klargör att myndigheter ska samarbeta med varandra för att ta till vara de

fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Så länge

försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands

län pågår anser vi att det är särskilt viktigt att Länsstyrelsen i Gotlands

län och Skogsstyrelsen har ett bra och kontinuerligt samarbete.

9.3

Skogsstyrelsens uppdragsverksamhet

Prop. 2007/08:108

84

Regeringens bedömning: En statlig myndighet bör normalt inte ägna sig

åt kommersiell verksamhet. När uppdragsverksamhet vid en statlig

myndighet bidrar till att uppsatta mål kan nås genom samverkan med

myndighetsutövningen kan det dock vara till gagn för samhället.

Skogsstyrelsen bör även fortsättningsvis ha möjlighet att bedriva

uppdragsverksamhet, men uppdragsverksamheten bör begränsas till

sådana uppdrag som har ett tydligt mervärde för att nå skogspolitiska mål

eller mål inom andra politikområden eller där synnerliga skäl föreligger.

Den ekonomiska redovisningen av uppdragsverksamheten bör ske på

ett sätt som gör det möjligt att få en detaljerad och konsekvent

redovisning.

Utredningens förslag: Möjligheten för Skogsstyrelsen att på uppdrag

utföra s.k. rotpoststämpling upphör, kvarvarande uppdragsverksamhet

skiljs personalmässigt från myndighetsutövningen och ett råd där

Skogsstyrelsens uppdragsverksamhet kan diskuteras skapas vid

myndigheten.

Remissinstanserna: Ungefär hälften av de remissinstanser som har

yttrat sig i frågan ställer sig positiva till att Skogsstyrelsen ska upphöra

med rotpoststämpling. Skälen som anges är främst att en myndighet inte

ska konkurrera på den öppna marknaden samt att det föreligger en

uppenbar risk för sammanblandning av myndighetens tillsynsuppgifter

och uppdragsverksamhet. Konkurrensverket delar utredningens upp-

fattning om att rotpoststämplingen bör upphöra men anser även att

Skogsstyrelsen på sikt ska avveckla samtliga sådana tjänster där det finns

privata företag med motsvarande produktutbud. Övriga remissinstanser

(varav 10 f.d. skogsvårdsstyrelser) är negativa eller tveksamma till

förslaget och menar att det i dag inte alltid finns privata alternativ, att

avvecklingen skulle ha marknadshämmande effekter samt att Skogs-

styrelsen, som en oberoende part på virkesmarknaden, är en bra utförare

av uppdraget. Skogsstyrelsen avstyrker förslaget att rotpoststämplingen

bör upphöra och menar att kritiken i allt väsentligt är principiell och få

konkreta ärenden har varit föremål för diskussion.

När det gäller frågan om att personalmässigt skilja den kvarvarande

uppdragsverksamheten från myndighetsutövningen anser de remiss-

instanser som är positiva till förslaget att med nuvarande organisation

finns risk för snedvriden konkurrens. De remissinstanser som är negativa

till förslaget menar att myndigheten kommer att gå miste om betydande

kompetens och att det kommer att bli stora omställningskostnader.

Förslaget om att ett råd inrättas vid Skogsstyrelsen där uppdrags-

verksamheten kan diskuteras, anses av samtliga remissinstanser utom

Konkurrensverket vara positivt. Konkurrensverket menar att ett råd inte

löser de grundläggande konkurrensproblem som förknippas med

myndighetens uppdragsverksamhet.

Skälen för regeringens bedömning

Prop. 2007/08:108

85

Vi anser generellt att en statlig myndighet inte bör ägna sig åt

kommersiell verksamhet annat än i undantagsfall. Detta för att undvika

att en statlig aktör konkurrerar med befintliga aktörer eller hindrar

etablering av privata alternativ. Undantagsfall kan vara när

uppdragsverksamhet tydligt samverkar med myndighetsutövningen för

att lättare nå uppsatta mål, i fall då uppdragsverksamheten kan vara till

gagn för samhället.

Skogsstyrelsens och den tidigare Skogsvårdsorganisationens uppdrags-

verksamhet har under lång tid varit en del av myndighetens verksamhet.

Uppdragsverksamheten har setts som ett verktyg för att föra ut skogs-

politiken samtidigt som den förbättrar förutsättningarna för en myndighet

att ha lokal förankring och god geografisk täckning i landet. Samtidigt

har olika delar av uppdragsverksamheten många gånger varit kritiserad

och ifrågasatt. Kritiken har ofta varit av principiell karaktär, att en statlig

myndighet inte bör agera på en konkurrensutsatt marknad eller att det

föreligger en stor risk för sammanblandning av myndighetsutövning och

uppdragsverksamhet. Kritik har även framförts mer konkret när

Skogsstyrelsen blivit anklagad för att snedvrida konkurrensen på ett

sådant sätt att verksamheten försvåras för privata aktörer.

Regeringen ser allvarligt på den kritik som framförs mot Skogs-

styrelsens uppdragsverksamhet och vill därför begränsa verksamheten till

en inriktning som tydligt samverkar med myndighetsutövningen för att

nå uppsatta mål inom skogspolitiken eller mål inom andra politik-

områden. Därtill är det avgörande att Skogsstyrelsens uppdrags-

verksamhet har en inriktning som inte har negativ påverkan på

konkurrensen på marknaden i övrigt utan i stället ökar möjligheterna för

privata utförare av de aktuella tjänsterna att etablera sig eller utöka sin

verksamhet.

Skogsstyrelsens interna principer för uppdragsverksamhet

Skogsstyrelsen har under 2007 tagit fram interna principer för hur

myndighetens uppdragsverksamhet ska bedrivas och vilka grunder som

man bör utgå ifrån när man bedömer nya uppdrag. Dessa grunder innebär

att uppdragen ska medföra en stor skogspolitisk nytta så att de bidrar till

att nå övergripande mål. Vidare ska uppdragen medföra att myndighetens

trovärdighet i omvärlden stärks och slutligen får uppdragsverksamheten

inte innebära någon negativ påverkan på konkurrensen på marknaden.

En reviderad uppdragspolicy har tagits fram liksom en rutin för stöd för

vilka uppdrag som myndigheten kan åta sig, en rutin för att säkerställa att

konkurrensen inte påverkas negativt och en rutin för kvalitetssäkring och

uppföljning. Vidare har det vid Skogsstyrelsen inrättats ett råd där

uppdragsverksamheten kan diskuteras.

Skogsstyrelsen har, utöver de framtagna interna principerna för

uppdragsverksamheten, pekat ut vilken typ av uppdrag som myndigheten

inte ska åta sig, annat än åt andra myndigheter om så bedöms lämpligt.

Skogsstyrelsen ska, enligt sina nya interna regler, inte åta sig några

former av planteringsarbeten eller samlade skötseluppdrag åt t.ex.

kommuner, där myndigheten får en förvaltarroll. Skogsstyrelsen ska inte

heller åta sig att för annan parts räkning sköta förhandlingar mot

markägare vid marklösen eller avtal om ersättning, upphandla

entreprenörer, sköta ekonomiadministration eller förmedla och sälja

virke.

Prop. 2007/08:108

86

Regeringens syn på Skogsstyrelsens framtida uppdragsverksamhet

Regeringen anser att Skogsstyrelsens principer är väl genomtänkta och

fullt implementerade är ett bra initiativ för att begränsa de negativa

effekter som myndighetens uppdragsverksamhet annars riskerar att

resultera i.

Regeringen anser att Skogsstyrelsens beslut att avveckla vissa typer av

uppdrag också är ett steg i rätt riktning, men att det finns anledning till

ytterligare begränsningar. Regeringen anser att Skogsstyrelsen ska

upphöra med följande typer av uppdrag efter den 1 januari 2009, om inte

synnerliga skäl föreligger:

o rotpoststämpling,

o skogsbruksåtgärder, som t.ex. markberedning, sådd och

planteringsarbeten,

o avverkning inklusive gallring och röjning,

o samlade skötseluppdrag för skogsproduktion för annan part där

Skogsstyrelsens roll är att likställa med en skogsbruksförvaltare,

o att för annan part sköta förhandlingar mot markägare vid

marklösen eller avtal om ersättning,

o att för annan part upphandla entreprenörer,

o att för annan part sköta ekonomiadministration och

o att för annan part förmedla och sälja virke.

Med synnerliga skäl avser regeringen t.ex. situationer där det inte finns

någon annan aktör som kan utföra uppdraget. I praktiken innebär detta att

inte någon lämplig utförare finns inom rimligt avstånd och inte någon

heller kan etablera en verksamhet som medför att de kan utföra

uppdraget. Regeringen anser också att Skogsstyrelsen även fortsättnings-

vis ska kunna utföra uppdrag åt andra myndigheter när detta sker inom

ramen för samverkan mellan myndigheter.

Regeringen bedömer att den begränsning av uppdragsverksamheten

som föreslås här reducerar de negativa effekterna av uppdrags-

verksamheten samtidigt som myndighetens förutsättningar för att, genom

väl motiverade uppdrag, verka för den skogspolitiska måluppfyllelsen är

fortsatt goda. Vi anser inte att utredningens förslag om en fullständig

uppdelning personalmässigt mellan myndighetsutövningen och upp-

dragsverksamheten enligt utredningens förslag är befogat.

I likhet med utredningen anser vi att Skogsstyrelsens möjligheter att

utföra rotpoststämpling åt skogsbruket ska upphöra. Skogsstyrelsens

rotpoststämpling är en av de uppdragstyper som mött skarpast kritik, mot

bakgrund av att den utförs i konkurrens med andra aktörer och på ett sätt

som bidrar till att myndighetens olika roller blir otydliga. Det är dock vår

uppfattning att rotpoststämpling som försäljningsform på virkes-

marknaden bör kvarstå eftersom den är ett viktigt alternativ som ökar

skogsägarens valfrihet vid försäljning av skogsråvara. Det är vår

bedömning att när Skogsstyrelsen avvecklar sin verksamhet kommer den

att ersättas genom att privata aktörer ökar sin rotpoststämpling. Det kan

vara företag som redan i dag utför rotpoststämpling som ökar sin

verksamhet, andra aktörer inom skogsbruket som breddar sin verksamhet

till att även omfatta rotpoststämpling eller helt nya företag som etableras.

Prop. 2007/08:108

87

Regeringen anser att Skogsstyrelsens nytillträdda styrelse (se vidare

avsnitt 9.1.) har en viktig roll för att uppdragsverksamheten bedrivs med

hög kvalitet, med full kostnadstäckning så att snedvridning av

konkurrensen inte sker samt på ett sätt som undviker sammanblandning

av myndighetsutövning och uppdragsverksamhet. Vi avser också att

återkomma med en uppföljning av om de här föreslagna begränsningarna

av uppdragsverksamheten har haft avsedd effekt.

Ekonomisk redovisning

För att kunna utföra en löpande och relevant uppföljning av den

uppdragsverksamhet som bedrivs inom Skogsstyrelsen är det avgörande

att den ekonomiska redovisningen är fullständig och transparent.

Regeringen har i Skogsstyrelsens regleringsbrev för 2008 betonat

behovet av att det ska vara möjligt att få en detaljerad och konsekvent

redovisning av uppdragsverksamheten.

Konsekvenser av avvecklingen

I samband med Skogsstyrelsens interna översyn av uppdrags-

verksamheten har myndigheten beslutat att vissa typer av uppdrag ska

avvecklas. Beslutet ligger väl i linje med regeringens bedömning om

uppdragsverksamhet vid en myndighet, men vi föreslår något mer

långtgående restriktioner. Vi är medvetna om att förändringarna kommer

att påverka Skogsstyrelsens övriga verksamhet eftersom uppdrags-

verksamheten bidrar till att bära gemensamma kostnader. Skogsstyrelsen

har bedömt att de regionala konsekvenserna av avvecklingen är relativt

jämt fördelade mellan de regioner som påverkas. Bedömningen är därför

att effekterna av restriktionerna kommer att påverka verksamhetens

omfattning på lokal nivå men att den kommer att vara relativt liten på

regional nivå.

Regeringen bedömer vidare att restriktionerna för uppdrags-

verksamheten inom Skogsstyrelsen enligt förslaget kommer att innebära

en ökad möjlighet för andra, privata aktörer att öka sin verksamhet eller

att etableras. Detta kommer att öka möjligheterna att skapa nya

arbetstillfällen och möjliggöra en levande landsbygd med goda

möjligheter för lönsamt företagande, något som ligger i linje med

regeringens politik för landsbygdens tillväxt.

10

Ett säkrare jord- och skogsbruk

Regeringens bedömning: Antalet olyckor i jord- och skogsbruket bör

minska. En tillfällig utbildningssatsning bör kunna bidra till detta.

Prop. 2007/08:108

88

Förslag från utredningen Motverka olycksfall i lantbruket:

Rådgivning till lantbruksföretag utan anställda behöver öka. Rådgiv-

ningen bör ske på gårdsnivå där problemen kan uppmärksammas och

åtgärdas.

För en effektiv gårdsrådgivning behövs service till rådgivarna, bland

annat i form av utbildning och informationsmaterial. För dessa uppgifter

bör ett kunskapscentrum inrättas med personal som på heltid kan ägna

sig åt arbetsmiljöfrågor.

Utbildning som leder fram till motorsågskörkort bör subventioneras

genom att den som köper en ny motorsåg får en värdecheck som

berättigar till rabatt på kurskostnaden.

Remissinstanserna: Gårdsrådgivning anses av majoriteten av

remissinstanserna vara den mest effektiva formen av rådgivning för att

identifiera olycksrisker och minska antalet olyckor inom lantbruket. En

satsning på ökad utbildning i säker hantering av motorsåg stöds av

flertalet remissinstanser, men urvalsmetoden med värdecheck borde ses

över. Flera remissinstanser har efterfrågat försäkringsbranschens ansvar

för att minska olycksriskerna i lantbruket.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen gav den 8 februari 2007 Jordbruksverket och Skogsstyrelsen

i uppdrag att identifiera möjliga åtgärder för att motverka olycksfall i

lantbruket. Utredningen, Motverka olycksfall i lantbruket, presenterades

den 31 maj 2007 och remissbehandlades därefter.

Rådgivning

Lantbruket är en hårt olycksdrabbad sektor och de samhällsekonomiska

kostnaderna för olyckorna beräknas till 2–3 miljarder kronor per år.

Lantbruksföretag som har personal anställd är föremål för arbetsmiljö-

inspektioner av regionala skyddsombud där frågor om arbetsmiljö och

olycksförebyggande åtgärder tas upp. Vid företag utan anställda utförs

däremot sällan eller aldrig några inspektioner eller rådgivningsbesök

gällande arbetsmiljö och olycksförebyggande åtgärder.

Vi avser att ge Sveriges lantbruksuniversitet, SLU, ett tillfälligt

uppdrag att under en tvåårsperiod utbilda personer i rådgivning för

säkerhetsfrågor på gårdsnivå. Utformningen av utbildningen och dess

innehåll bör ske i samråd med styrgruppen för projektet Motverka

olycksfall i lantbruket vid Institutet för Jordbruks- och Miljöteknik, JTI,

som ska stödja den utbildningssatsning som SLU ska göra. Utbildningen

bör kunna starta hösten 2008. Finansieringen av den tillfälliga

utbildningssatsningen kommer att ske från återföringen av skatt på

handelsgödsel och bekämpningsmedel.

Motorsågskörkort

Prop. 2007/08:108

89

I det småskaliga skogsbruket sker många svåra olyckor, där olyckorna

med motorsåg är helt dominerande. Ett effektivt instrument för att

reducera olyckorna finns i den redan etablerade utbildningen för så

kallade motorsågskörkort. Det är angeläget att fler självverksamma

skogsägare genomgår en sådan utbildning. Regeringen bedömer dock att

utredningens förslag att inrätta en subventionering genom en värdecheck

vid köp av ny motorsåg inte skulle vara en effektiv lösning.

11

Internationellt skogligt samarbete

11.1

Skogens roll inom EU-samarbetet

Regeringens bedömning: Skogspolitiken bör inte vara en gemensam

politik inom EU-samarbetet och gemensamma stödprogram som kan

snedvrida marknaden för skogsråvara ska undvikas.

Sverige bör verka för att konsekvensanalyser av beslut inom EU i

högre grad inkluderar påverkan på skogsnäringen. Den handlingsplan för

skog som EU:s medlemsländer kommit överens om och som nu

genomförs är ett steg i denna riktning.

Skälen för regeringens bedömning

Skogligt samarbete inom EU

Sveriges skogsmark utgör närmare en femtedel av skogsmarksarealen

inom EU, vilket gör Sverige till unionens största skogsland arealmässigt.

När Sverige, Finland och Österrike blev medlemmar i EU 1995 för-

dubblades unionens skogsareal, samtidigt som EU blev självförsörjande

på timmerprodukter, den näst största producenten av papper och sågade

trävaror i världen och den tredje största exportören av skogsprodukter.

I EU:s fördrag saknas specifik rättslig grund för en gemensam

skogspolitik. Däremot utgör skogssektorn en del av EU:s näringslivs-

politik. Frågan om branschspecifika EU-initiativ inom skogsområdet har

på olika sätt berörts av EU och dess föregångare vid olika tillfällen.

Många frågeställningar inom andra, EU-gemensamma politikområden,

har också påverkan på skogsbruket. Exempel på detta är fågeldirektivet

och habitatdirektivet inom ramen för den gemensamma miljöpolitiken.

Andra exempel är de delar av landsbygdsprogrammet som inkluderar

skogsbruk och regelverket för statligt stöd till skogsbruket. För de flesta

internationella processer som berör skogsbruket utarbetas också

gemensamma ståndpunkter inom EU eftersom de oftast inkluderar

frågeställningar inom gemensamma politikområden såsom miljö, handel

och bistånd.

De svenska, finska och österrikiska medlemskapen i EU 1995 bidrog

till att öka intresset för skogliga frågor inom unionen. 1998 etablerades

en gemensam, icke-bindande skogsbruksstrategi.

Strategin anger i vilken

riktning unionen vill gå och är ett ramverk för gemensamma åtgärder.

Strategin respekterar och kompletterar medlemsländernas nationella

skogspolitik och utgår således från subsidiaritetsprincipen och nationell

beslutanderätt för skogssektorn. Strategin behandlar i huvudsak tre

områden: miljöövervakning, skydd mot skogsbränder samt generell

statistik om skogsbruk i medlemsstaterna. Vidare betonar den skogarnas

flerfunktionella roll och en hållbar skogsförvaltning som beaktar

skogarnas sociala, ekonomiska, miljömässiga, ekologiska och kulturella

funktioner.

Prop. 2007/08:108

90

I maj 2005 fick kommissionen, i samband med en utvärdering av 1998

års skogsbruksstrategi, i uppdrag av ministerrådet att förbereda en

handlingsplan för skog.

Rådet framhöll behovet av stärkt samordning,

både inom kommissionen och mellan kommissionen och medlems-

staterna. Erfarenheterna från 1998 års skogsbruksstrategi hade, enligt

rådet, visat att skogen spelar en viktig roll för hållbar utveckling, i

synnerhet när det gäller landsbygdsutveckling. Rådet framhöll också att

skogar spelar en avgörande roll för att EU ska kunna leva upp till sina

åtaganden att bevara biologisk mångfald, lindra klimatförändringar och

bekämpa ökenutbredning.

Sommaren 2006 accepterade rådet via rådslutssatser förslag från

kommissionen om en handlingsplan för skog. Handlingsplanen inne-

håller fyra mål under vilka sjutton handlingspunkter listas:

1. Förbättring av den långsiktiga konkurrenskraften

2. Förbättring och skydd av miljön

3. Åtgärder för förbättrad livskvalitet

4. Förbättrad samordning och kommunikation.

Handlingsplanen innehåller få förslag till nya åtgärder. I handlingsplanen

redovisas främst redan beslutade åtgärder inom ramen för andra

politikområden och vikten av att skogsbrukets frågeställningar synliggörs

inom EU-samarbetet. Den viktigaste delen av handlingsplanen är enligt

vår mening åtgärder för förbättrad samordning inom kommissionen vad

gäller frågor som berör skogsbruk, samt att konsekvensanalyser av nya

åtgärdsförslag även inkluderar effekter på skogssektorn när så är

relevant. Det är också viktigt att medlemsstaternas egna åtgärder inte får

resultera i en snedvridning av konkurrensen.

Regeringen anser att det även fortsatt saknas skäl för att utveckla en

gemensam skogspolitik och att gemensamma stöd bör undvikas.

Regeringen avser att verka för att konsekvensanalyser av beslut inom EU

i högre grad än i dag även inkluderar påverkan på skogsnäringen, och

anser att den handlingsplan som nu beslutats är ett steg i denna riktning.

11.2

Regionala och internationella skogliga processer

11.2.1

Förstärkt internationellt samarbete

Regeringens bedömning: Sverige har genom sin långa skogliga

tradition och höga kunskapsnivå en hög trovärdighet i internationella

processer som berör skogsbruk samt skogens produktions- och miljö-

värden. Samarbetet i internationella processer ger också värdefulla

erfarenheter från andra länder. En stark svensk representation i

internationella skogspolitiska sammanhang är viktig.

Prop. 2007/08:108

91

För att effektivt utnyttja den kunskap som finns inom den svenska

skogssektorn bör de samråd som äger rum mellan regeringskansliet och

skogsnäringen samt övriga intressenter i internationella frågor och EU-

frågor utvecklas.

Utredningens förslag: En strategisk handlingsplan för det fortsatta

arbetet med internationella skogliga frågor bör utarbetas, och ett forum

för förankring av skogliga EU-frågor och andra internationella

skogsfrågor bör tillskapas inom regeringskansliet. Dessutom bör

regeringskansliets personella resurser förstärkas avseende internationellt

skogligt samarbete.

Remissinstanserna: Stödjer utredningens förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Den globala skogsresursen innefattar enorma värden i många olika

former. I stora delar av världen brukas dessa skogar eller utgör viktiga

livsbetingelser för såväl människor som för oräkneliga arter av djur och

växter. Skogar spelar också en viktig roll när det gäller att motverka

miljöhot som den globala uppvärmningen och ökenutbredningen. Ett

hållbart skogsbruk i kombination med varaktiga skyddsformer är

nödvändigt för att världens skogar även i framtiden ska kunna fungera

som grund för livskraftiga lokalsamhällen och som livsmiljö för hotade

djur och växter.

Det svenska skogbruket påverkas av vad som händer på den

internationella arenan. Det handlar dels om att marknaden för skogs-

industriella produkter i betydande utsträckning är global, dels om att

Sverige på olika sätt deltar i internationellt samarbete som får

konsekvenser för den svenska skogspolitiken. Många globala konven-

tioner och överenskommelser har skogliga inslag. Skogliga frågor berörs

även i regionala konventioner och samarbete.

Sverige, som är en stor skogsnation med lång tradition och höga

ambitioner när det gäller hållbart brukande, bör ha en tydlig röst i inter-

nationella sammanhang. Den svenska skogspolitikens grundläggande

förtjänster som exempelvis avreglering, miljöhänsyn på hela arealen och

avsaknad av subventioner bör förmedlas både inom EU:s olika

institutioner och i andra internationella sammanhang, genom en tydlig

närvaro av svenska offentliga representanter. Sverige representeras i de

internationella samarbetsprocesser som specifikt berör skog främst av

Jordbruksdepartementet och Skogsstyrelsen, men även av Miljö-

departementet och Naturvårdsverket i vissa fall. Sida representerar

Sverige i sammanhang som berör skogligt bistånd.

Många andra aktörer inom svenskt skogsbruk och svensk skogs-

forskning tar aktiv del i internationellt arbete. Både SLU och Skogforsk

har ett brett forskningssamarbete, såväl inom som utanför Europa. SLU

bedriver också forskning kring utvecklingen av internationellt skogligt

samarbete. Skogsägare, skogsindustrin, fackföreningar och miljöorgani-

sationer samarbetar alla med organisationer i andra länder inom ramen

för internationella nätverk. Kungl. Skogs- och Lantbruksakademin

(KSLA) har inrättat en kommitté som särskilt följer internationella

skogliga frågor.

Prop. 2007/08:108

92

För att effektivt utnyttja den kunskap som finns inom den svenska

skogssektorn avser regeringen att utveckla befintliga samråd som äger

rum mellan regeringskansliet och skogsnäringen samt övriga intressenter

i internationella frågor och EU-frågor

.

I avsnitt 4.7 har redovisats de internationella processerna och

organisationerna för skogligt samarbete som bedöms ha störst vikt för

svenskt skogsbruk. De är förutom EU-samarbetet FN:s skogsforum,

Konventionen för biologisk mångfald, Klimatkonventionen, FAO samt

Ministerkonferensen för skydd av Europas skogar. Det finns ett stort

antal ytterligare internationella och regionala samarbetsprocesser som har

direkt eller indirekt koppling till såväl svenska som internationella

skogfrågor. Nedan redovisas ett antal av dessa.

Internationella processer och organisationer

ITTO (International Tropical Timber Organisation) har ansvaret för

implementering av det internationella avtalet om tropiskt timmer. Det nu

gällande avtalet beslutades 1994. Ett nytt avtal slöts 2006 men

ratificeringsprocessen är ännu inte avslutad. Regeringen avser att

ratificera detta avtal under 2008. Ursprungligen behandlades främst

handelsfrågor, men ett uthålligt brukande av den tropiska skogsresursen

har fått allt större tyngd i arbetet.

Världsbanken har under det senaste decenniet arrangerat en rad

regionala FLEG-processer (Forest Law Enforcement and Governance)

som syftar till att öka nationella åtgärder och internationellt samarbete

för att bekämpa olagliga avverkningar. Den senaste i raden omfattade

Europa och norra Asien (ENA-FLEG) och ledde till en ministerkonferens

i St. Petersburg hösten 2005. På senare år har också Världsbanken inlett

projekt för att förbereda och genomföra pilotverksamhet för minskad

avskogning, främst i syfte att begränsa skogsbrukets klimatpåverkan i u-

länder.

Världsarvskonventionens syfte är att skydda jordens mest värdefulla

kultur- och naturmiljöer mot förstörelse och förfall.

Inriktningen är att

etablera ett effektivt system för skydd av natur- och kulturområden och

andra objekt, som anses vara av universellt värde och som därigenom

kan betraktas som ett ”världsarv”. Riksantikvarieämbetet har tillsammans

med Naturvårdsverket hanterat frågor kring Världsarvskonventionen Ett

svenskt världsarvsområde med viss skoglig anknytning är Höga kusten.

Den så kallade Ramsarkonventionen syftar till att bevara våtmarker av

internationell betydelse. I konventionens mening innefattar begreppet

våtmarker bland annat sumpskogar och vissa kustskogar. Sverige har

pekat 51 områden som omfattas av konventionen. De

flesta av dessa var

redan skyddade när de upptogs på Ramsarlistan.

Konventionen för reglering av handeln med utrotningshotade vilda djur

och växter (CITES) har syftet att skydda vissa utrotningshotade växt- och

djurarter från överexploatering ur handelssynvinkel.

Detta görs genom

reglering av den internationella handeln via ett system av tillstånd för

import och export. Ett stort antal av de arter som listas inom CITES lever

i skogen. Sverige omfattas av EU:s CITES-förordningar från 1997. EU:s

implementering av CITES innebär att skydd av vilda djur och växter ska

säkerställas genom kontroll av handeln med dem. Kontrollen bygger på

utfärdande av intyg vid handel inom EU och genom tillstånd vid handel

med tredje land.

Prop. 2007/08:108

93

International Union of Forest Research Organisations (IUFRO) är det

viktigaste internationella forumet för att utbyte av forsknings- och

utvecklingsresultat när det gäller skog och skogsbruk. I Sverige är bland

annat Sveriges lantbruksuniversitet och Skogsforsk medlemmar av

organisationen. IUFRO arrangerar en mängd olika forsknings-

konferenser, däribland IUFRO:s Världskonferens vilken äger vart sjätte

år.

Regionala processer och organisationer

Förutom MCPFE, FAO:s regionala verksamhet samt Trävarukommitten,

finns regionala samarbeten för Östersjö-regionen, för Barentsområdet

och mellan de nordiska länderna.

Baltic 21 bildades 1996 och är ett nätverk mellan stater, EU och

organisationer som arbetar för att skapa en regional Agenda 21 för

hållbar utveckling inom Östersjöregionen.

Agenda 21 är det

handlingsprogram för globalt samarbete kring uthållig utveckling som

antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992.

Arbetet

inom Baltic 21 syftar till att skapa förutsättningar för multilaterala

projekt och att definiera lämpliga ämnesområden för nationella och

internationella finansiärer. För Sveriges del är arbetet inom Baltic 21

viktigt av flera skäl, dels innebär den omfattande handeln av virke runt

Östersjöområdet ett ökat behov av samarbete, t.ex. i frågor kring

miljöhänsyn, virkesmätning och kontroll av virkesflöden, dels finns

många likheter i ländernas skogsbruk och samarbetet inom Baltic 21 är

ofta en grund för samverkan mellan Baltic 21-länderna inom EU-arbetet.

Sedan 2004 leds arbetet inom skogssektorn gemensamt av Sverige och

Lettland.

Det nordiska samarbetet inom skogsområdet sker under Nordiska

Ministerrådets (NMR) gemensamma ämbetsmannakommitte för fiskeri,

jordbruk, livsmedel och skogsbruk. Ett av Nordiska Ministerrådets äldsta

organ är Nordiska skogsbrukets frö och plantråd, som sedan 1 januari

2008 har upphört som enskilt organ och istället ingår som en del av

Nordiska Genresurscenter (NordGen). Skogsstyrelsen representerar

Sverige i SamNordisk Skogforskning (SNS). SNS är ett samarbetsorgan

som finansieras av nordiska medel via Nordiska Ministerrådet vars

överordnade målsättning är att främja forskning om skogens olika

funktioner i ett hållbart skogbruk, samt att ge råd till Nordiska

Ministerrådet i frågor angående skog och skogsforskning. Sverige är

ordförande i Nordiska Ministerrådet under 2008.

11.2.2

Skogens roll i en framtida klimatöverenskommelse

Prop. 2007/08:108

94

Regeringens bedömning: Den globala skogsresursen har en betydelse-

full roll i det internationella arbetet för att mildra förväntade klimat-

förändringar och bör behandlas i ett framtida internationellt klimatavtal.

En framtida klimatöverenskommelse bör innehålla incitament för u-

länder att bedriva ett långsiktigt och hållbart skogsbruk och minska

pågående avskogning, och därigenom minska sina utsläpp av

växthusgaser.

Även det svenska skogsbruket bidrar till minskad klimatpåverkan

genom ett högt upptag av koldioxid i växande skog. En analys av

skogens och skogsmarkens framtida upptag och utsläpp bör genomföras.

Utredningens förslag: Skogen och skogsbruket har en avgörande roll

när det gäller att minska det svenska beroendet av olja och därigenom

även utsläppen av växthusgaser. Trots att omfattande forskning finns

många kunskapsluckor. Skogsstyrelsen ska ta fram underlag för

kvalificerad skötselrådgivning som gagnar skogens roll som producent

av bioenergi, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och

skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av huvuddelen av de

remissinstanser som har yttrat sig om förslaget. Några remissinstanser,

däribland Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, betonar att produktionen

av bioenergi inte får ske på bekostnad av andra miljöhänsyn. Några

remissinstanser, däribland Skogsstyrelsen, KSLA, LRF Skogsägarna samt

Sveriges Häradsallmänningsförbund menar att uppdraget att ta fram

kunskapsunderlag om produktion av biobränsle snarare bör ändras till att

omfatta generellt ökad virkesproduktion.

Skälen för regeringens bedömning

I Klimatkonventionen betonas att den upplagring som sker i växande

skog har en roll för att dämpa förväntade klimatförändringar och parterna

till konventionen har kommit överens om att på bästa vis utnyttja

skogsresursens positiva effekter i klimatarbetet.

Skogen tar genom sin tillväxt upp koldioxid som sedan lagras i trädens

biomassa och i skogsmarken. Biomassa kan efter avverkning lagras

ytterligare i form av träprodukter, medan biprodukter i olika former kan

utnyttjas som bioenergi. Skogen och skogsmarken ger också upphov till

utsläpp av växthusgaser vilket till viss del verkar i motsatt riktning. I

kapitel 6 betonar vi att skogens roll för klimatet är betydelsefullt och att

skötsel för högre tillväxt bör gynnas. Vi gör även bedömningen att flera

olika åtgärder bör genomföras inom skogsbruket för att åstadkomma en

ökad produktion. En viktig del är åtgärder för ökad kunskap, inte minst

bland skogsägare och entreprenörer. Till skillnad från utredningen

betonar vi en generellt ökad tillväxt snarare än fokusering på en enskild

råvarukategori, eftersom den enligt oss enskilt viktigaste faktorn är ett

högt upptag av koldioxid i växande skog. Regeringen anser också i likhet

med vad EU:s miljöministrar tidigare framfört i ministerrådsslutsatser att

skogens roll för klimatet liksom tidigare i Kyotoprotokollet bör

inkluderas som en del i ett kommande internationellt klimatavtal. Det är

också viktigt att analysera förutsättningarna för styrmedel och regleringar

som kan komma ifråga för att skogsbruket ytterligare ska kunna bidra till

en kostnadseffektiv måluppfyllelse av den svenska klimatpolitiken.

Prop. 2007/08:108

95

Minskad avskogning i u-länder

Kyotoprotokollet inkluderar dock inga möjligheter till incitament för u-

länder att begränsa avskogning av landets skogar och på så sätt minska

sina utsläpp. Vi anser att detta är en brist i gällande protokoll och att

skogens roll i ett framtida klimatavtal bör utvecklas till att inkludera

mekanismer för att minska avskogningen i u-länder. En minskad

avskogning genom ett hållbart utnyttjande av naturresurser kan också ha

stora miljömässiga fördelar samt förbättra levnadsvillkoren för

lokalbefolkningen..

Formerna för en sådan mekanism kan se ut på olika sätt, inte minst kan

de inventerings- och rapporteringssystem som måste utvecklas på

nationell nivå för att mäta utsläppsreduktionerna genom minskad

avskogning komma att styra hur detaljerad regelverket kan tillåtas vara.

Noggrannheten i inventering och rapporteringsverktygen är också central

för hur utsläppsminskningar genom minskad avskogning bör hanteras i

relation till andra utsläppsminskningar. Regeringen avser att inom ramen

för diskussioner inom EU och vid internationella klimatförhandlingar

samt inom andra internationella processer betona behovet av väl

fungerande nationella inventerings- och rapporteringsverktyg i u-länder,

för att på så sätt kunna komma överens om verkningsfulla incitament för

minskad avskogning i u-länder. Även kapacitetsuppbyggnad vad gäller

skoglig myndighetsstruktur och hållbart skogsbruk är angeläget för att

hjälpa människor i utvecklingsländer att förbättra sina levnadsvillkor och

samtidigt värna om miljön och klimatet.

Reviderad bokföring av i-länders upptag och utsläpp av växthusgaser

De åtaganden som de flesta i-länder, inklusive Sverige, tagit på sig inom

ramen för Kyotoprotokollet under dess första åtagandeperiod 2008–2012

inkluderar upptag och utsläpp av växthusgaser från skog och skogsmark.

Regelverket är komplicerat och ofullständigt, mycket beroende på den

osäkerhet som förelåg kring skogens roll för klimatet under den

tidsperiod när regelverket förhandlades. Detta innebär att de incitament

att utnyttja skogens roll för klimatet är oklara och riskerar att verka i fel

riktning. Därför bör regelverket i ett kommande klimatavtal vad gäller

rapportering av i-länders skogars upptag och utsläpp av växthusgaser

utvecklas och förbättras. Vi anser därför att Sverige bör vara drivande för

att dessa frågeställningar kommer upp i så god tid i de internationella

förhandlingarna att man kan utarbeta väl ett fungerande regelverk.

Utvecklade prognoser av den svenska skogens och skogsmarkens

påverkan på klimatet

Prop. 2007/08:108

96

Av central betydelse för detta arbete är god kunskap om utvecklingen av

skogens upptag och utsläpp av växthusgaser idag och i framtiden, inte

minst i Sverige. Regeringen avser att ge i uppdrag till SLU att i

samarbete med Skogsstyrelsens analysfunktion redovisa utvecklingen av

den svenska skogens och skogsmarkens upptag och utsläpp av

växthusgaser samt utveckla prognoser framåt i tiden. Redovisningen och

prognosen ska bygga på de olika bokföringsmetoder som används för

rapportering till Kyotoprotokollet respektive den senaste beslutade

vägledningen från IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change).

Prognoserna bör baseras på olika framtida avverkningsscenarier, samt

inkludera lagring av kol i förädlade träprodukter. Här kan lämpligen de

olika ansatser som utvecklats av IPCC utnyttjas. Detta arbete bör utföras

så att resultaten kan användas inom ramen för pågående klimat-

förhandlingar. Eftersom samma typer av frågeställningar även återfinns i

våra grannländer är fördjupat samarbete med övriga nordiska länder av

stort värde. Uppdraget kommer att finansieras inom ramen för den så

kallade klimatmiljarden, i enlighet med budgetpropositionen 2008.

12

Ekonomiska konsekvenser

Syftet med propositionen är att tydliggöra vilken inriktning som bör gälla

för att skogsbruket ska anpassas till dagens behov i samhället, samt att

vara ett led i regeringens arbete med regelförenkling.

Klimatförändringarna och anpassningar till deras effekter har varit en

viktig utgångspunkt i utformningen av de förslag som läggs.

Samhällets kostnader för den föreslagna ändringen av ägoslags-

definitioner torde vara mycket begränsade. Enligt den rapport som

Skogsstyrelsen gjort kommer de totala kostnaderna att understiga

2 miljoner kronor. De direkta kostnader som är förknippade med

ändringen av skogsmarksdefinitionen torde framför allt vara knutna till

Skogsstyrelsens verksamhet och ska finansieras genom omprioriteringar

inom ramen för befintliga medel. För skogsbruket kommer kostnaderna

huvudsakligen att bestå av förändringar i skogsbruksplanläggningen. Om

skogsbruksföretag frivilligt väljer att komplettera nuvarande

markinformation med information baserad på de nya markslagen

improduktiv skogsmark och träd- och buskmark kommer deras kostnader

dock att vara betydligtstörre.

Att kravet på en skogs- och miljöredovisning (Smör) slopas innebär en

förenkling och en ekonomisk besparing för skogsbruket. Hur stor

besparingen blir är osäkert då uppföljningen varit bristfällig och det

saknas uppgifter om hur många skogsägare som följt kravet att upprätta

en Smör.

Den begränsning av uppdragsverksamheten som regeringen beskriver i

sin bedömning överensstämmer i huvudsak med de åtgärder som

Skogsstyrelsen redan har beslutat om. Därav följer att effekterna av de

bedömningar som görs i denna proposition inte torde få nämnvärda

ytterligare konsekvenser för myndighetens verksamhet.

Prop. 2007/08:108

97

I budgetpropositionen för 2008 anslås 10 miljoner kronor för år 2008

och 30 miljoner kronor för år 2009 till insatser för skogens roll i klimatet,

inklusive förbättrade förutsättningar för en ökad produktion och ett

hållbart uttag av biomassa. En del av dessa medel kommer att användas

för att finansiera åtgärder i skogspropositionen. Det handlar om ökad

produktionsrådgivning, intensivskogsbruk, ökad tillgänglighet av förädlat

plantmaterial, metodrådgivning för ökat uttag av GROT och stubbar samt

fördjupade analyser av upptag och utsläpp av växthusgaser från skog och

skogsmark. Medlen kommer att fördelas i form av riktade anslag till SLU

(se avsnitt 6.11, 11.2.2) och Skogsstyrelsen (se avsnitt 6.2, 6.8) samt

förstärkt finansiering till Skogforsk via Formas (se avsnitt 6.3, 6.8).

De förslag och bedömningar som görs i denna proposition syftar till

stor del till att ytterligare förbättra förutsättningarna för ett aktivt och

lönsamt skogsbrukande i hela landet. Propositionens innehåll torde därför

kunna gagna små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga.

I denna proposition betonas vikten av att information och rådgivning

till skogsbruket ska rikta sig lika mycket till båda könen. Förhoppningen

är att fler kvinnor ska engagera sig i skogsbruket och bidra till en mer

jämställd skogssektor. Möjligheterna att nå de integrationspolitiska

målen påverkas inte av denna proposition.

13

Författningskommentarer

Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

1 §

I paragrafen anges de övergripande målen för skogspolitiken. Ändringen

i första stycket syftar till att förtydliga paragrafen och innebär att det

framhålls att skogen ska ses som en förnybar resurs. Ändringen har

behandlats i avsnitt 5.1.

Ändringen i andra stycket är av redaktionell karaktär.

2 §

I paragrafen definieras begreppen skogsmark, produktiv skogsmark och

skogligt impediment.

I paragrafens första stycke 1 definieras begreppet skogsmark.

Definitionen utgår från att marken bär eller har förutsättningar att bära

träd med en viss höjd och kronslutenhet, och överensstämmer på så sätt

bättre med den av FAO antagna definitionen av begreppet skog.

Begreppet inkluderar även mark som tillfälligtvis inte är trädbevuxen,

t.ex. på grund av naturkatastrofer, men som kan förväntas vara

återbeskogad inom kort. Den nya definitionen innebär att även

skogsmark som är skyddad enligt miljöbalken och som inte uppfyller

produktionskraven kommer att definieras som skogsmark.

Skogsmark delas in i produktiv och improduktiv skogsmark.

Produktiv skogsmark införs som ett nytt begrepp i första stycket 2, och

definieras utifrån den aktuella markens förmåga att producera virke.

Begreppet vedertagna bedömningsgrunder har samma innebörd som det

har i nuvarande 2 § tredje stycket. Avgörande är vad marken kan

producera, dvs. den produktion som är möjlig med lämpligt trädslag och

lämplig skötsel, jfr. prop. 1978/79:110, s. 61.

Prop. 2007/08:108

98

I första stycket 3 definieras begreppet skogligt impediment. I begreppet

inryms dels improduktiv skogsmark, dels träd- och buskmark. Begreppet

utvidgas och förtydligas således jämfört med nuvarande lydelse.

I andra stycket definieras improduktiv skogsmark som mark som inte

har de möjligheter att producera virke som gäller för produktiv

skogsmark.

I tredje stycket definieras begreppet träd- och buskmark. Av

definitionen framgår att det ska vara fråga om mark som inte anses som

skogsmark men som ändå täcks av träd med viss angiven minsta höjd,

kronslutenhet eller täckningsgrad, eller skulle kunna uppnå dessa minsta

värden utan att det aktivt vidtas produktionshöjande åtgärder. Begreppet

inkluderar även mark som tillfälligtvis inte är trädbevuxen, t.ex. på grund

av naturkatastrofer, men som kan förväntas vara trädbevuxen inom kort.

Ändringarna har behandlats utförligare i avsnitt 5.2.

2 a §

Av paragrafen, som är ny, följer att mark som uppfyller kriterierna för

skogsmark eller träd- och buskmark men som i väsentlig utsträckning

används för andra ändamål än intressen som kan hänföras till träden och

vegetationen inte ska anses som skogsmark eller träd- och buskmark.

Med detta avses t.ex. mark som används för jordbruksändamål eller hör

till byggnader och anläggningar.

Paragrafen har behandlats i avsnitt 5.2.

3 §

Ändringarna i första stycket är konsekvensändringar och innebär att

paragrafens lydelse anpassas till de nya definitionerna i 2 §.

Andra stycket är nytt och är en konsekvens av att skogsmarksbegreppet

utvidgats till att omfatta mark som tagits i anspråk för andra ändamål än

virkesproduktion. Det kan exempelvis röra sig om mark som omfattas av

miljöbalkens bestämmelser om naturreservat och biotopskyddsområden

eller omfattas av avtal mellan myndigheter och enskilda fysiska eller

juridiska personer gällande skötsel av skog. Ändringen innebär att lagens

bestämmelser om skyldighet att anlägga skog, föryngringsåtgärder och

avverkning av skog inte ska tillämpas i fråga om sådan mark.

Paragrafen har behandlats utförligare i avsnitt 5.2.

5 §

Ändringarna i första stycket är en konsekvensändring och innebär att

lydelserna anpassas till de nya definitionerna i 2 §. I första och andra

styckena har vidare ändringar av redaktionell karaktär gjorts.

Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att endast sådan out-

nyttjad mark som i väsentlig utsträckning används för virkesproduktion

ska omfattas av skyldigheten att anlägga ny skog. Ändringen är en

konsekvens av att skogsmarksbegreppet ändras så att det, till skillnad

från i dag, även omfattar sådan outnyttjad mark som på grund av

särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion.

Prop. 2007/08:108

99

8 §

Ändringarna i första och andra styckena är konsekvensändringar och

innebär att lydelserna anpassas till den nya ägoslagsindelningen i 2 §. I

andra och fjärde styckena har ändringar av redaktionell karaktär gjorts.

10 §

Ändringen i första stycket är en konsekvensändring och innebär att

lydelsen anpassas till den nya ägoslagsindelningen i 2 §. I första och

andra styckena har ändringar av redaktionell karaktär gjorts.

11 §

Ändringarna i första och andra styckena är konsekvensändringar och

innebär att lydelsen anpassas till den nya ägoslagsindelningen i 2 § samt

att bemyndigandet i andra stycket ändras så att det framgår att högsta

tillåtna areal för föryngringsavverkning inte ska grundas på skogsmark

som i väsentlig utsträckning används för annat ändamål än virkes-

produktion. Det kan exempelvis röra sig om mark som omfattas av

miljöbalkens bestämmelser om naturreservat och biotopskyddsområden

eller omfattas av avtal mellan myndigheter och enskilda fysiska eller

juridiska personer gällande skötsel av skog.

12 §

Ändringen är, till den del den inte enbart är av redaktionell karaktär, en

konsekvensändring och innebär att paragrafens lydelse anpassas till den

nya ägoslagsindelningen i 2 §.

14 §

Ändringen är, till den del den inte enbart är av redaktionell karaktär, en

konsekvensändring och innebär att paragrafens lydelse anpassas till den

nya ägoslagsindelningen i 2 §.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 1

100

Remissinstanser som yttrat sig över

skogsutredningens delbetänkande (SOU 2005:39)

Skog till nytta för alla?

Kommerskollegium, Statens räddningsverk, Statens fastighetsverk,

Statskontoret, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skånes

län, Länsstyrelsen i Blekinges län, Länsstyrelsen i Hallands län,

Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmars län,

Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län,

Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län,

Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Västmanlands län,

Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i

Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i

Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i

Norrbottens län, Uppsala universitet, Mitthögskolan, Statens

jordbruksverk, Sametinget, Riksantikvarieämbetet, Naturvårdsverket,

Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande

(FORMAS), Arbetsmiljöverket, Konkurrensverket, Skogsstyrelsen,

Skogsvårdsstyrelsen i Mälardalen, Skogsvårdsstyrelsen i Södra Götaland,

Skogsvårdsstyrelsen i Östra Götaland, Skogsvårdsstyrelsen Jönköping-

Kronoberg, Skogsvårdsstyrelsen i Västra Götaland, Skogsvårdsstyrelsen

i Värmland-Örebro, Skogsvårdsstyrelsen i Dalarna-Gävleborg,

Skogsvårdsstyrelsen i Mellannorrland, Skogsvårdsstyrelsen i

Västerbotten, Skogsvårdsstyrelsen i Norrbotten, Glesbygdsverket,

Turistdelegationen, Verket för näringslivsutveckling (NUTEK),

Regionförbundet i Uppsala län, Regionförbundet i Kalmar län, Region

Blekinge, Regionförbundet Jönköpings län, Jönköpings kommun,

Karlstad kommun, Jokkmokks kommun, Strömsunds kommun,

Hushållningssällskapets förbund, Svenska naturskyddsföreningen,

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) Skogsägarna, Folkrörelserådet Hela

Sverige ska leva, Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges

akademikers centralorganisation (SACO), Tjänstemännens

centralorganisation (TCO) och Skogsindustrierna.

Härutöver har följande inkommit med yttrande:

Enetjärn Natur AB/Enetjärn Anders, Niemi Harry och Svenska

Turistföreningen (STF).

Sammanfattning av Skogsutredningens delbetänkande

(SOU 2005:39) Skog till nytta för alla?

Prop. 2007/08:108

Bilaga 2

101

I denna sammanfattning redovisas utredarens förslag, iakttagelser och

ställningstaganden i korthet. I den sammanfattning som inleder varje

kapitel ges dessutom orienterande översikter över det underlag som legat

till grund för utredarens förslag, iakttagelser och ställningstaganden. I

respektive kapitel följer därefter utredarens förslag, iakttagelser och

ställningstaganden samt utredningens underlag i sin helhet. Utöver de

delar som sammanfattas här innehåller betänkandet bland annat författ-

ningsförslag, konsekvensbeskrivningar, en översikt över svensk skog och

skogsnäring samt över Skogsvårdsorganisationen (SVO).

Utredningens uppdrag

I juli 2004 utsåg infrastrukturminister Ulrica Messing landshövdingen i

Jämtlands län, Maggi Mikaelsson, till särskild utredare. Utredarens

uppdrag sammanfattas i direktiven till Skogsutredningen 2004 på

följande sätt:

”En utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera och se över

skogspolitiken. Utvärderingen skall ta som utgångspunkt att grunderna

för den gällande skogspolitiken ligger fast. Det innebär att skogs-

politikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger

fast. Ett hållbart skogsbruk skall bedrivas, och skogen och skogsnäringen

kommer även i fortsättningen vara av ekonomisk, social, kulturell och

ekologisk betydelse för Sverige. Regeringen bedömer att det är väsentligt

att utvärdera hur väl målen för skogspolitiken har uppfyllts under de

dryga tio år som den tillämpats. Det är först nu som det är möjligt att

mera genomgripande utvärdera effekterna av 1993 års skogspolitik.”

Tilläggsdirektiv om SVO

I tilläggsdirektiv, som kom i oktober 2004 sägs att Skogsutredningen

2004 ska lämna ett delbetänkande som avser utvärdering och översyn av

Skogsvårdsorganisationen senast den 30 april 2005. Av tilläggsdirektiven

framgår det också att eventuella förslag om den strategiska inriktningen

av nästa miljö- och landsbygdsprogram ska samordnas med

Landsbygdskommittén.

Tilläggsdirektivens krav på att Skogsvårdsorganisationen (SVO) ska

utvärderas med förtur gör att utredningen tvingas ta ställning till hur

SVO ska formas för framtiden innan den sammantagna bilden av

måluppfyllelse och kommande utmaningar på det skogspolitiska området

har kunnat tecknas. Utredningen måste därför förbehålla sig rätten att

även i huvudbetänkandet göra uttalanden om SVO i den händelse det

fortsatta utredningsarbetet så föranleder.

Den skogliga målstrukturen

Prop. 2007/08:108

Bilaga 2

102

Mina iakttagelser och ställningstaganden

En utvärdering av SVO, som är huvuduppgiften i detta delbetänkande, är

svår att genomföra eftersom den skogliga målstrukturen är komplex och

svåröverskådlig. Det är dessutom oklart hur det s.k. sektorsansvaret

avgränsas, något som jag kommer att beröra närmare i utredningens

huvudbetänkande.

Den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde under perioden 1998–

2003 har inte varit föremål för någon regelrätt utvärdering, något som

begränsar mina möjligheter att göra väl grundade uttalanden om

måluppfyllelsen på det skogspolitiska området och hur SVO har påverkat

denna. Det är positivt att sektorsmålen för 2005–2010 är formulerade så

att de ska vara lättare att följa upp även om det fortfarande är för tidigt att

utvärdera dem. Enligt min uppfattning skulle det vara värdefullt om de

skogliga sektorsmålen bröts ned i delmål som löper över en kortare

tidsperiod. Jag är vidare av den uppfattningen att de regionala sektors-

målen skulle få större genomslag om de regionala sektorsrådens

sammansättning och arbetssätt var likartade över landet.

SVO:s interna styrning

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag vill understryka vikten av att uppföljningsarbetet förstärks inom

SVO. Jag anser också att det vore värdefullt för den interna styrningen

och kontrollen om ledamöterna av Skogsstyrelsens ledningsgrupp var

mer synliga ute på de regionala myndigheterna för att motverka den

känsla av avstånd mellan Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna som

har uttryckts av flera anställda.

Jag är positiv till de nätverk som finns inom SVO men vill understryka

vikten av att deras roll kontinuerligt diskuteras i myndigheten. Vidare

förutsätter jag att Skogsstyrelsen beaktar de synpunkter som framkommit

i Ekonomistyrningsverkets (ESV) genomgång av SVO:s interna styrning.

Rådgivning, utbildning och information inom SVO

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag anser att verksamheten med rådgivning, utbildning och information

är ett av de viktigaste verktygen för att motivera skogsägarna att uppfylla

de skogspolitiska målen. SVO:s roll i rådgivningsarbetet behöver

förtydligas. Mitt intryck är att den absoluta merparten av skogsägare har

en vilja att leva upp till de skogspolitiska målen men skogsägarkåren bär

också ett stort ansvar för att 23 procent av föryngringarna under 2004

inte nådde upp till de krav som lagen ställer.

Inriktningen mot ett konsultativt arbetssätt, försök att mäta

rådgivningens effekter och en ökad samordning av verksamheten, bland

annat genom införandet av en kommunikationsstrategi för SVO, ser jag

som positiva exempel på utveckling av verksamheten med rådgivning,

utbildning och information.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 2

103

Jag anser dessutom att det är viktigt att förstärka allmänhetens

medvetande om hur betydelsefull skogsnäringen är för Sverige och att

Skogsstyrelsen som sektorsmyndighet är väl lämpade att ta initiativ till

en sådan satsning.

Ytterligare ställningstaganden om SVO:s rådgivning, utbildning och

information kommer att göras i utredningens huvudbetänkande.

SVO:s uppdragsverksamhet

Mina förslag

Möjligheten för SVO att på uppdrag utföra s.k. rotpoststämpling upphör,

kvaravarande uppdragsverksamhet skiljs personalmässigt från myndig-

hetsutövningen och ett råd där SVO:s uppdragsverksamhet kan diskute-

ras skapas vid Skogsstyrelsen.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Den kritik som riktas mot SVO:s uppdragsverksamhet är, enligt min

uppfattning, ofta av principiell karaktär. Rotpoststämpling och värde-

ringsverksamhet uppfattar jag vara de delar som möter skarpast kritik. De

principiellt grundade invändningarna är tydligast från skogsbolagens och

de större skogsägarföreningarnas representanter.

Min allmänna inställning till SVO:s uppdragsverksamhet är att den i

många stycken är ett bra verktyg för att föra ut den gällande skogs-

politiken. Jag vill dock understryka vikten av större enhetlighet i utbudet

och menar dessutom att det är nödvändigt att ange en gräns för hur stor

uppdragsverksamhetens andel av verksamheten får vara. Jag anser att en

gradvis avveckling av rotpoststämplingen är lämplig att genomföra i

efterdyningarna av stormen Gudrun medan inskränkningar i SVO:s

värderingsverksamhet bör skjutas på framtiden. Skogsbruksplanläggning,

uppdrag åt arbetsmarknadsmyndigheterna, inventeringsuppdrag och

skötsel av formellt skyddade områden anser jag även fortsättningsvis bör

kunna vara en del av myndighetens uppdragsverksamhet medan jag är

mer tveksam när det gäller skötseluppdrag åt exempelvis kommuner.

Jag anser att det måste till en uppdelning av den avgiftsfinansierade

uppdragsverksamheten och den anslagsfinansierade myndighetsverk-

samheten på personalnivå inom den nya myndigheten. Avslutningsvis

anser jag att det bör tillskapas ett brett sammansatt forum där SVO:s

uppdragsverksamhet kan diskuteras.

SVO:s tillsynsverksamhet

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Tillsynen enligt skogsvårdslagen har minskat i omfattning under den

senaste tioårsperioden. Dagens skogspolitik är dock beroende av att det

finns möjligheter för de skogliga myndigheterna att bedriva tillsyns-

verksamhet. Det gäller inte minst med tanke på att de senaste årens

uppföljningar visar att skogsägarna inte har tagit sin del av det skogs-

politiska ansvaret på exempelvis föryngringssidan.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 2

104

Jag ser mycket positivt på de metodutvecklingsprojekt som bedrivs

inom SVO på tillsynsområdet men är bekymrad över att det tycks råda en

viss brist på enhetlighet i SVO:s tillsynsarbete. Sådana brister är enligt

min uppfattning särskilt allvarliga när det gäller myndighetsutövning. Jag

anser emellertid att de enhetlighetsproblem jag pekar på tas på stort

allvar av myndighetens ledning.

När det gäller de tillsynsverktyg som finns i skogsvårdslagen har jag

för avsikt att återkomma till det i den del av det fortsatta utrednings-

arbetet som gäller en översyn av skogsvårdslagen.

SVO:s övriga verksamhet

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag vill betona vikten av att utvärdering, uppföljning och inventering ges

en framskjuten roll inom SVO. Jag kommer att ha anledning att

återkomma till flera av de områden som berörs i detta kapitel i

utredningens huvudbetänkande. Jag vill dock redan nu lyfta fram

betydelsen av att Sverige håller sig väl framme på den internationella

skogliga arenan och bedömer at den föreslagna enmyndighetslösningen

kommer att underlätta för SVO att frigöra resurser för att verka för detta.

Ny organisationsform för SVO

Mina förslag

Skogsstyrelsen och Skogsvårdsstyrelserna slås samman till en myndighet

och Skogsstyrelsens styrelse omvandlas till en styrelse med fullt ansvar.

Skogsvårdsstyrelsernas styrelser ersätts av regionala råd.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Den statliga skogsvårdsorganisationen (SVO) fungerar enligt min

uppfattning i många stycken på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Det

pågår dessutom ett förändringsarbete inom organisationen som syftar till

att komma till rätta med flera av de problem som trots allt förekommer.

Enligt min uppfattning skulle många av de förändringsprocesser som har

initierats inom SVO vara betjänta av att koncernmyndigheten omvandlas

till en enmyndighet. Det gäller bland annat på lagtillsynsområdet.

Vidare anser jag att det inom en enmyndighet blir lättare att samordna

exempelvis ekonomiadministration och IT-verksamhet samt att utnyttja

personalresurserna optimalt. Jag vill understryka att en samordning av

olika funktioner bör lokaliseras till regionala centra och att samordnings-

vinster som uppkommer vid en omorganisation till en enmyndighet bör

komma den nya myndigheten till del fullt ut.

Eftersom enmyndighetsmodellen koncentrerar mycket av besluts-

makten till generaldirektören och den nya myndighetens ledningsgrupp

föreslår jag att Skogsstyrelsens styrelse ombildas till en styrelse med fullt

ansvar. Jag föreslår dessutom att det inom

Prop. 2007/08:108

Bilaga 2

105

varje skogsvårdsregion bildas ett särskilt råd med bred sammansättning.

Ett utökat och mer formaliserat samarbete mellan SVO och läns-

styrelserna kommer, enligt min uppfattning, att ge goda förutsättningar

för en samordning längre fram.

Samtidigt vill jag erinra om att Ansvarskommitten har i uppdrag att se

på hur staten bör vara organiserad på regional nivå. Jag anser att

kommittén bör göra en samlad bedömning av konsekvenserna med att

samla den regionala statliga administrationen i en och samma myndighet.

Landsbygdsutveckling och skogen

Mina förslag

De skogliga åtgärderna ges en mer framskjuten position i det kommande

svenska LBU-programmet än i nu gällande program samt ges miljö-

inriktning.

Normala produktionsåtgärder inom skogsbruket ska inte beviljas stöd i

det kommande svenska LBU-programmet. Däremot bör kompetens-

utvecklingsinsatser med skoglig anknytning ingå liksom möjligheter att

ge stöd till återbeskogning i områden som drabbas av naturkatastrofer.

Vissa avtalsbaserade lösningar för skötselåtgärder bör beviljas stöd. De

skogliga åtgärder som omfattas av nästa LBU-program bör ges miljö-

inriktning.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

De areella näringarna kommer även under det närmaste halvseklet att

utgöra grunden för utvecklingen på den svenska landsbygden. Skogsbruk

och vidareförädling av skogsråvara blir därmed centralt för de insatser

som görs på området. Samtidigt kommer det bli allt viktigare att även ta

tillvara på andra värden som den svenska skogen bjuder.

Min grundläggande inställning är att de skogliga åtgärderna bör ges en

mer framskjuten plats än i nu gällande program och med en inriktning

som liknar den i dagens program. Jag anser att tyngdpunkten bör läggas

på miljöinriktade åtgärder, att normala produktionsåtgärder inte ska

omfattas av LBU-medel samt att satsningar på kompetensutvecklings-

satsningar bör vara aktuella även under kommande programperiod. Jag

anser dessutom att det måste finnas möjligheter för andra aktörer än SVO

att finansiera sådan kompetensutveckling med LBU-medel.

Den möjlighet att ge stöd till skogliga åtgärder för att komma till rätta

med följderna av en naturkatastrof som ges i förordningsförslaget bör tas

till vara, bland annat i samband med återplantering efter den storm som

drabbade södra Sverige i januari 2005.

Vidare vill jag, i likhet med Skogsstyrelsen, lyfta fram behovet av

avtalsbaserade och LBU-finansierade lösningar för skötselåtgärder utöver

pågående markanvändning i produktionsskogar

Jag anser också att det svenska LBU-programmet bör omfatta möjlig-

heter för små företag som ägnar sig åt vidareförädling skogsprodukter

eller med inriktning på kommersiellt tillvaratagande av skogens sociala

värden att erhålla stöd.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 2

106

Avslutningsvis vill jag erinra om att dessa ställningstaganden grundar

sig på ett ännu inte beslutat förslag till EU-förordning och där

finansieringsfrågorna på EU-nivå inte heller är utklarade.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

107

Sammanfattning av Skogsutredningens

slutbetänkande (SOU 2006:81) Mervärdesskog

I sammanfattningen presenteras utredarens förslag i sin helhet och

ställningstaganden i sammandrag. Utredningens underlag presenteras

kortfattat i anslutning till respektive ställningstagande, med en

hänvisning till det kapitel där underlaget återfinns.

Betänkandet i sin helhet består av tre delar. I del 1 återfinns bland

annat utredarens förslag och ställningstaganden. Del 2 och 3 innehåller

utredningens underlag samt bilagor.

Skogspolitikens mål

Mitt förslag:

• Skogsvårdslagens portalparagraf omformuleras och ges följande

lydelse: ”Skogen är en förnybar resurs och en nationell tillgång som

skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning och bidrar till

medborgarnas välfärd samtidigt som den biologiska mångfalden

behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna

intressen”.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag anser att det finns skäl att anpassa skogsvårdslagens portalparagraf

till förändringar som ägt rum sedan den nu rådande skogspolitiken

infördes. Jag anser att de tillägg i portalparagrafen som jag förordar kan

göras utan att grunderna för skogspolitiken rubbas.

Jag föreslår att ordet förnybar infogas i skogsvårdslagens portal-

paragraf i syfte att förtydliga skogsresursens förnybarhet och därigenom

även produktionsmålets miljödimension, inte minst i klimatsammanhang.

Genom att lägga till begreppet bidrar till medborgarnas välfärd vill jag

dessutom ge hållbarhetskonceptets sociala dimension större erkänsla

inom ramen för skogspolitikens övergripande miljömål.

Utredningens underlag

I kapitel 4 ges en orienterande översikt över den skogspolitiska mål-

strukturen. Dessutom beskrivs de olika målen samt i vilken utsträckning

dessa bedöms vara möjliga att nå inom utsatt tid.

Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra

politikområden

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

108

Mina iakttagelser och ställningstaganden

På en övergripande nivå konstaterar jag att det inte finns någon

målkonflikt mellan de två jämställda målen i skogspolitiken. När

avvägningar ska göras på beståndsnivå kan dock situationer uppstå där

skogspolitikens ”både och”-tänkande innebär en känsla av att de

skogspolitiska målen står i konflikt med varandra på ett sådant sätt att det

är svårt att veta när man har gjort en rimlig avvägning. Det är viktigt att

understryka att det sällan finns endast ett svar på vad som är rätt eller fel

i uttolkningen av skogspolitiken utan att det handlar om en avvägning där

olika intressen ställs mot varandra.

Den genomgång som jag har gjort visar att de finns få konflikter

mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga

sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov

kan möjligen påverka målet om en ökad areal lövföryngringar. Konflikter

föreligger snarare på genomförandenivå, dvs. mellan de medel man vill

använda för att nå målen än mellan själva målen.

Ett politikområde som skulle kunna tänkas komma i konflikt med

skogspolitikens produktionsmål är miljöpolitiken. Det faktum att

produktionsmålet i stor utsträckning saknar konkretiseringar på sektors-

målsnivå innebär emellertid att det är svårt att peka på tydliga konflikter.

Utredningens underlag

I kapitel 5 förs resonemang om mål- respektive medelskonflikter inom

och mellan politikområden. I kapitlet återfinns en genomgång av de

skogliga sektorsmålen med avseende på målkonflikter.

Virkesförsörjning

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Den tilltagande konkurrensen om råvaran som följer i spåren av

bioenergiindustrins utveckling kan innebära stigande råvarupriser som

kan påverka skogsindustrins konkurrenskraft. Enligt min uppfattning är

det mycket viktigt med en väl avvägd virkesbalans där skogsbruk lönar

sig utan att virkespriserna är så höga att industrins förmåga att kon-

kurrera på en global marknad hämmas. Min grundläggande inställning är

att den nuvarande skogspolitiken lämnar stort utrymme för åtgärder i

syfte att öka virkesproduktionen. Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas

vilar i första hand på näringslivet. En strukturomvandling som kan bli

följden av en ökad efterfrågan på skogsråvara kan inte påverkas

nämnvärt av att skogsproduktionen ökas. En ökad användning av

skogsråvaran och utveckling av nya produkter kan däremot leda till att

nya branscher växer fram.

Utredningens underlag

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

109

I kapitel 6 behandlas skogens roll som producent av vedråvara.

Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av svensk skogsindustri.

Denna översikt ligger sedan till grund för ett resonemang om den

svenska virkesbalansen. Kapitlet bygger delvis på en rapport från

konsultföretaget McKinsey & Co. Rapporten återfinns i sin helhet i

bilaga 4.

Skog, klimat och energi

Mina förslag:

• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram ett underlag om skogs-

skötsel som gagnar skogens roll som producent av råvara för

bioenergiframställning, minskar utsläppen av växthusgaser från

skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som

kolsänka.

• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att tillsammans med SCB utveckla

produktionen av trädbränslestatistik.

• En översyn genomförs av gränserna för fjällnära skog och

svårföryngrad skog.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag anser att skogen och skogsbruket har en avgörande roll när det gäller

att minska det svenska beroendet av olja och därigenom även utsläppen

av växthusgaser. Trots att omfattande forskning har bedrivits om klimat-

problemen under senare decennier finns fortfarande många kunskaps-

luckor att fylla. Detta får dock inte innebära passivitet. Jag anser att det

finns övertygande skäl för att föreslå att Skogsstyrelsen ska ta fram

underlag för att kunna ge kvalificerad skötselrådgivning som gagnar

skogens roll som producent av bioenergi, minskar utsläppen av

växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion

som kolsänka.

Den statistik som gäller trädbränsleuttag i den svenska skogen och

därmed även frågan om ytterligare potential på detta område är

bristfällig.

Gränserna för svårföryngrad skog, skyddsskog och fjällnära skog

utgörs ofta av extrapolerade uppgifter från f.d. Domänverkets gränser.

Det är olyckligt att ovan nämnda gränser är schablonmässigt dragna. Jag

förordar en gräns som utgår från biologiska och klimatologiska

förhållanden och som på sikt kan beakta klimatutvecklingens påverkan

på förutsättningarna för skogsbruk i det som i dag anses vara

svårföryngrade och fjällnära områden.

Utredningens underlag

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

110

I kapitel 7 behandlas klimatproblematiken och dess påverkan på skog

och skogsbruk. Klimatpolitiska styrmedel beskrivs, liksom deras effekter

på den svenska skogssektorn. Den ökade användningen av biobränslen

berörs. Frågan om skogens roll som s.k. kolsänka och som källa för

utsläpp av växthusgaser behandlas i kapitlet liksom den forskning som

bedrivs kring frågor om klimatets utveckling och skogens roll i de

sammanhangen.

Ökad virkesproduktion

Mina förslag:

• Skogsstyrelsen uppdras att, i samråd med skogssektorn, utarbeta en

konkretisering av det övergripande produktionsmålet med avseende

på virkesproduktion. Med utgångspunkt från det nya målet

kompletteras de nu gällande kortsiktiga nationella sektorsmålen

med ytterligare mål inriktade på ökad virkesproduktion.

• Skogsstyrelsen uppdras att utarbeta en tydligare definition av vad

som avses med utländska trädslag i skogsvårdslagstiftningen.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag ser skogsproduktion och nyttjande av skogens produkter som en av

de viktigaste åtgärderna för att nå ett hållbart samhälle. Jag bedömer att

det finns ett stort utrymme för en ökad virkesproduktion inom ramarna

för dagens lagstiftning och politiska inriktning. Drivkraften för att denna

potential ska nyttjas i större utsträckning måste dock komma från de

intressen som efterfrågar skogsråvaran, dvs. skogsindustri, energi-

producenter och andra virkesanvändare. I linje med detta anser jag inte

heller att mål för virkesproduktion bör fattas på politisk nivå utan

fastställas av den skogliga sektorsmyndigheten.

I ett brett sammansatt fora som det nationella skogliga sektorsrådet kan

och bör diskussioner föras om hur mål avseende virkesproduktion ska

utformas för att ytterligare tydliggöra hur virkesproduktionen ska kunna

ökas. Statens roll är att skapa förutsättningar för ett mångsidigt och

rationellt nyttjande av den skogliga resursen.

De åtgärder som jag identifierat som de viktigaste för att öka virkes-

produktionen är att

• beskoga jordbruksmark som inte längre brukas och som därför per

definition är skogsmark,

• använda bästa möjliga skogsodlingsmaterial och robusta föryng-

ringsmetoder,

• gödsla skogen i större omfattning än vad som görs i dag,

• rensa gamla dikessystem som inte längre fungerar,

• begränsa viltskadorna på föryngringar och växande skog och

• utnyttja den potential som finns för att använda främmande trädslag

inom ramen för den gällande skogsvårdslagstiftningen.

Samtliga dessa åtgärder ryms inom den nuvarande lagstiftningen och för

flera av dem finns ett betydligt större utrymme än vad som utnyttjas i

dag. Enligt flera bedömare finns det utrymme att öka virkesproduktionen

med 25

−50 procent på 10−60 års sikt genom åtgärder som ryms inom

nuvarande lagstiftning.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

111

Jag är inte beredd att tillstyrka intensivodling av skog om man med

detta bland annat avser att produktionsmålet på vissa ytor överordnas

miljömålet. Jag anser, i linje med mitt uppdrag, att grunderna för den

svenska skogspolitiken ska ligga fast.

Utredningens underlag

I kapitel 8 redogörs för de krav på ökad virkesproduktion som förts fram

i olika sammanhang. Potentialen för en ökad virkesproduktion och ett

antal åtgärder i syfte att producera mer virke beskrivs, liksom hur

skogsvårdslagstiftningen förhåller sig till dessa åtgärder.

Former för skogens brukande

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Min genomgång av gällande regelverk ger vid handen att de flesta

skogsbruksmetoder som kan tänkas vara aktuella ryms inom ramarna för

den nuvarande lagstiftningen. Min slutsats är att det inte är lagstiftningen

som är den begränsande faktorn när det gäller att uppfylla regeringens

önskemål om att möjligheterna till stor variation i formerna för brukandet

ska vara norm. Skogsvårdslagstiftningens regler om tillåtna avverknings-

former kan dock vara svåra att förstå, något som kan bidra till att metoder

för ett kontinuerligt skogsbruk endast tillämpas i liten omfattning. Enligt

min mening är rådgivarens möte med skogsägaren en nyckelfaktor i

sammanhanget. Att se till varje skogsägares förutsättningar och mål för

sitt skogsbruk måste utgöra grunden för att få till stånd en ökad variation

i brukandet.

Under arbetet med Skogsutredningen har jag fått flera propåer och

förslag om att tillåta eller förbjuda vissa skogsbruksmetoder. Att i detalj

specificera vilka skogsbruksmetoder som är tillåtna eller förbjudna är,

enligt min mening, oförenligt med den princip om frihet under ansvar

som är en av den svenska skogspolitikens grunder. Att, som i den nu

gällande skogsvårdslagstiftningen, fokusera på vissa miniminivåer när

det gäller exempelvis virkesproduktion och tillvaratagande av markens

produktionsförmåga, ska uppfyllas ligger däremot i linje med principen

om frihet under ansvar.

Utredningens underlag

I kapitel 9 diskuteras definitioner av begreppen trakthyggesbruk och

alternativa skogsbruksmetoder. Vidare redovisas regeringens och Skogs-

styrelsen syn på variationer i formerna för brukandet liksom vilka

gränser skogsvårdslagstiftningen sätter inom detta område. I bilaga 5

beskrivs olika typer av skogsbruk.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

112

Röjning

Mitt förslag:

• En röjningsplikt införs om inte det nationella sektorsmålet avseende

röjning nås senast år 2010.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Arealen röjd ungskog har minskat sedan början av 1990-talet. Sedan

mitten av 1990-talet har den röjda arealen åter stigit, men alltför långsamt

för att de skogspolitiska målen ska uppnås.

Rådgivning har dock visat sig ha en god effekt på röjningsaktiviteten.

Den tekniska utvecklingen gör det möjligt för Skogsstyrelsen att, på ett

resurseffektivt sätt, ge individuell rådgivning till skogsägare med efter-

satt röjning. Jag ser mycket positivt på den utvecklingen och hyser stor

tilltro till att tekniken kommer att utvecklas ytterligare under de närmaste

åren.

Detta till trots ser jag med stor oro på att insatserna för ökad röjning

ännu inte gett tillräckliga resultat. Om inte röjningsinsatsen ökar så att

det nationella sektorsmålet avseende röjning uppnås till 2010, anser jag

därför att staten bör återinföra någon typ av röjningsplikt.

Utredningens underlag

I kapitel 10 redovisas ungskogsröjningens effekter samt hur röjningens

omfattning varierat över tiden. Regeringens, Skogsstyrelsens, SLU:s och

Skogforsks syn på röjning redovisas.

Skog och klövvilt

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Samhället kan inte acceptera att en önskan om en tät viltstam leder till att

betydande virkesvärden förstörs. En bättre balans mellan dessa intressen

måste åstadkommas. Jag anser att denna balans endast kan uppnås genom

att vinterstammarna av älg reduceras. Det är markägaren som har rätten

att jaga och därmed också huvudansvar för att älgstammen hålls på en

rimlig nivå. Det är enligt min mening fullt möjligt att bedriva ett

långsiktigt hållbart skogsbruk och samtidigt ha goda jaktbara stammar av

älg.

För att öka trycket på markägarna att ta sitt ansvar när det gäller att

göra rimliga avvägningar mellan älgtillgång och skogsskador anser jag

att Skogsstyrelsen i större utsträckning bör använda lagtillsynsinstru-

mentet. Myndigheten bör exempelvis med hänvisning till 5 § skogsvårds-

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

113

lagen och 2

−3 §§ skogsvårdsförordningen kunna ställa krav på att svårt

älgskadad skog avvecklas och ersätts med ny.

Det är bra att regeringen har tillsatt en utredare med uppgift att se över

nuvarande älgförvaltningssystem och, om behov föreligger, föreslå ett

nytt sådant system.

Utredningens underlag

I kapitel 11 redovisas positiva och negativa effekter av de svenska

klövviltstammarna i skogliga sammanhang. Resonemang förs om

avvägningen mellan målen för viltförvaltnings- respektive skogs-

politiken.

Utarmning av biologisk mångfald

Mitt förslag:

• Miljömålsrådets nästa fördjupade utvärdering inväntas innan nya

åtgärder för att hejda utarmningen av biologisk mångfald föreslås.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Den biologiska mångfalden i skogslandskapet och hur den ska bevaras

och stärkas uppmärksammas tydligt i arbetet med att nå de nationella

miljökvalitetsmålen. Arbetet är komplext och i vissa fall tar det tid innan

resultaten blir tydliga. Jag anser därför att det är viktigt att det system av

kartläggning, åtgärder och uppföljning som de nationella miljökvalitets-

målen bygger på tillåts löpa som planerat ännu en tid. Flera av de

nationella miljökvalitetsmålens delmål som rör den biologiska mång-

falden i skogen löper ut 2010 och Miljömålsrådet planerar en fördjupad

utvärdering till 2008. Jag anser att man bör invänta resultatet av den

utvärderingen innan eventuella nya åtgärder föreslås.

Utredningens underlag

I kapitel 12 redogörs för regeringens och olika myndigheters syn på

bevarandet av biologisk mångfald. Miljömålsrådets uppföljning av

miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv

refereras och bland annat ArtDatabanken och CBM ger sin syn på

situationen för den biologiska mångfalden i skogslandskapet.

Skogens vatten

Mina förslag:

• Skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) revideras så att även

vatten- och markvårdens intressen beaktas.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

114

• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att revidera föreskrifterna

till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) så att de bättre

tillgodoser vatten- och markvårdens intressen.

• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att genomföra en

informationssatsning om vattnets roll i skogen och hur hänsyn kan

och bör tas till vatten i samband med skogsbruk.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag anser att vattenfrågorna förtjänar större uppmärksamhet inom ramen

för skogspolitiken än vad som hittills har varit fallet. Ett sätt att

förtydliga vattnets betydelse är att utöver natur- och kulturmiljövårdens

intressen även nämna begreppen mark- och vattenvård i skogsvårds-

lagens hänsynsparagraf (30 §). Jag är även positiv till att Skogsstyrelsen

ser över sina föreskrifter och allmänna råd med inriktningen att förtydliga

kraven på hänsyn till vatten- och markvårdens intressen. Därtill förordar

jag att en kampanj med inriktning mot att öka kunskapen om skogens

vatten bör genomföras i Skogsstyrelsens regi.

Utredningens underlag

I kapitel 13 beskrivs EU:s ramdirektiv för vatten samt mål och

lagstiftning med betydelse för skogsbruk i anslutning till vattenmiljöer.

Skogsstyrelsens syn på skogens vatten, inklusive problem och möjliga

lösningar på dessa problem presenteras.

Former för skydd av skog

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Mitt intryck är att nuvarande skyddsformer för skog fungerar

förhållandevis väl. Det faktum att den under år 2005 antagna nationella

strategin för formellt skydd av skogsmark särskilt betonar vikten av tidig

dialog och samverkan i dessa frågor gör att jag har anledning att se med

tillförsikt på det fortsatta arbetet.

Jag vill även framhålla betydelsen av ökade möjligheter för staten att

formellt kunna bejaka markägares frivilliga avsättningar. Naturvårdsavtal

är här en form som jag, i likhet med riksdagen, anser bör kunna användas

i större utsträckning. Jag anser det också vara angeläget att regeringen

hanterar de problem med periodiseringar av ersättningar för naturvårds-

avtal som har uppkommit efter uttalanden från skatteutskottet och

utvecklingen i rättspraxis.

Jag ser positivt på Skogsstyrelsens tankar om att pröva en modell med

fastighetsvisa avsiktsförklaringar. Ett annat sätt för staten att säkerställa

bevarandet av värdefulla miljöer som jag anser borde ges närmare

belysning är att teckna arrendeavtal med markägare. Lokal förvaltning av

skyddade områden är ytterligare en åtgärd som jag bedömer skulle gagna

möjligheterna att på ett effektivt sätt nå miljökvalitetsmålet Levande

skogar.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

115

Utredningens underlag

I kapitel 14 ges en kort historik till de olika formerna för skydd av skog.

Dagens skyddsformer beskrivs och resonemang förs om möjliga nya

skyddsformer. Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens strategi för

formellt skydd av skogsmark refereras.

Frivilliga avsättningar

Mitt förslag:

• För att få inräknas vid bedömning av delmålet om frivilliga

avsättningar i miljömålet Levande skogar ska den avsatta arealen ha

målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller

motsvarande i en skogsbruksplan.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

För att säkerställa bevarandet av biologisk mångfald förutsätts en stor

insats av de privata skogsägarna genom s.k. frivilliga avsättningar. Jag

vill understryka att de privata skogsägarnas frivilliga insatser i syfte att

uppnå skogspolitikens miljömål är mycket positiva och en förutsättning

för att miljömålen ska nås. Jag anser dock att det saknas vissa

grundläggande förutsättningar för staten att på ett godtagbart sätt kunna

följa upp de frivilliga avsättningarna och därmed även denna del av

miljökvalitetsmålet Levande skogar.

Frivillighet och statlig uppföljning är enligt min uppfattning en

olycklig kombination när det uttrycks på ett så pass konkret sätt som i

miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 1. Ett av de mer påtagliga

problem som uppföljningen av de frivilliga avsättningarna möter är att

avgöra vilka arealer som ska räknas in. Det handlar exempelvis om

huruvida det endast är områden med höga naturvärden som ska få

inkluderas och vem som ska ha rätt eller möjlighet att avgöra om ett

område har höga naturvärden.

För att om möjligt bringa lite klarhet i hur man ska förhålla sig till

aktuellt delmål förordar jag att statsmakterna vid uppföljningar och

bedömningar av måluppfyllelsen endast räknar in sådana frivilliga

avsättningar som har dokumenterats som målklass NO (naturvård orört)

eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan. Ett

ytterligare sätt att göra den frivilliga avsättningen mer formell, och

därmed säkerställa varaktigheten, är att staten sluter avtal med markägare

om ett långsiktigt bevarande.

Utredningens underlag

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

116

I kapitel 15 redogörs för de frivilliga avsättningarnas ursprung och

definition. Skogsstyrelsens uppföljning av de frivilliga avsättningarna

refereras och problemen med frivillighet kontra möjligheterna att kunna

följa upp delmål 1 i miljökvalitetsmålet Levande skogar blir belyst.

Kulturmiljövärden i skogen

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag instämmer i regeringens uppfattning att det är nödvändigt att

skogsbruket snarast får tillgång till ett lättåtkomligt digitalt register för

forn- och kulturlämningar på skogsmark. Att RAÄ:s fornminnesregister

är tillgängligt på detta sätt i hela landet sedan 2006 ser jag som mycket

positivt och jag utgår ifrån att detta kommer att förbättra möjligheterna

att minska skadorna på forn- och kulturlämningar i skogen. Den insikt

som enligt min bedömning tycks finnas om varför målen inte nås utgör

en god grund för att dessa problem ska kunna åtgärdas. I avsnitt 3.20

redovisar jag ett förslag på att det ska vara möjligt att ta ut en

sanktionsavgift vid vissa förseelser. Enligt min mening bör en sådan

sanktionsavgift kunna tas ut för skador på kända forn- och

kulturlämningar.

Utredningens underlag

I kapitel 16 förklaras innebörden av kulturella värden i skogslandskapet.

Kulturmiljö i skogspolitiken ges en historisk belysning och Skogs-

styrelsens och Riksantikvarieämbetets arbete med kulturmiljövärden i

skogen beskrivs. Stormen Gudruns effekter på kulturmiljövärden i

skogen omnämns.

Skötsel av natur- och kulturmiljövärden

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Skogsstyrelsens bedömning är att skötselåtgärderna i de formellt

skyddade områdena måste öka 5–10 gånger jämfört med i dag för att

klara en fullgod skötsel av hittills avsatta områden samt för att möta det

framtida behovet. För frivilliga avsättningar skattar Skogsstyrelsen

behovet till minst det dubbla jämfört med idag.

Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att pågående arbete

med att skydda skogsmark formellt inte ges en sådan inriktning att av

riksdagen fastlagda arealmål helt överskuggar det faktum att många av de

områden som ges ett formellt skydd under lång tid också är i behov av

natur- och kulturmiljöbevarande skötselinsatser. Det måste finnas en

rimlig balans mellan att lägga medel på att lösa in mark och att sedan ta

hand om denna mark på ett sätt som främjar skyddssyftet.

Utredningens underlag

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

117

I kapitel 17 refereras underlag från bland annat Skogsstyrelsens om

kostnader och former för skötsel av natur- och kulturmiljövärden.

Utveckla generell miljöhänsyn

Mitt förslag:

• Jag föreslår att de privata skogsägarnas egna organisationer i

samarbete med Skogsstyrelsen genomför en satsning på kompetens-

utveckling avseende generell miljöhänsyn vid skogsbruk.

Satsningen bör finansieras gemensamt av skogsägarnas egna

organisationer, Skogsstyrelsen samt LBU-medel från EU i enlighet

med förslagen i mitt delbetänkande.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Efter att ha tagit del av Skogsstyrelsens uppföljningar har jag förstått att

det nationella sektorsmålet avseende generell hänsyn inte kommer att nås

med nuvarande utveckling.

Enligt Skogsstyrelsens senaste uppföljning är det 32 procent av arealen

för de privata markägarna som inte når upp till lagens krav avseende

generell hänsyn. Motsvarande siffra för övriga markägare är 18 procent.

Mot den bakgrunden anser jag att det vore rimligt att Skogsstyrelsen och

de privata skogsägarnas egna organisationer gjorde en gemensam

satsning på ökad kunskap om den generella hänsynens utformning i det

privata skogsbruket.

Rådgivning anser jag vara den mest framkomliga vägen för att uppnå

en förbättrad generell hänsyn, av två huvudskäl. För det första har det

visat sig vara svårt att skärpa lagstiftningen gällande generell hänsyn

eftersom såväl åtgärder som uppföljning beror på den aktuella platsens

förutsättningar. För det andra så visar Skogsstyrelsens uppföljning att vid

två tredjedelar av avverkningarna sparas tillräcklig mängd virke men fel

typ av hänsyn prioriteras. Med andra ord skulle man kunna nå bättre

resultat med samma mängd lämnat virke som i dag men annorlunda

prioriterat.

Utredningens underlag

I kapitel 18 redovisas regeringens och Skogsstyrelsens syn på generell

hänsyn samt mål för och uppföljningar av den generella hänsynen vid

skogsbruk.

Skogens sociala värden

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

118

Mina förslag:

• Skogsstyrelsen ges i uppdrag att utveckla föreskrifter till skogs-

vårdslagens hänsynsparagraf (30 §) som bättre tillgodoser skogens

sociala värden.

• Regeringen förtydligar olika statliga myndigheters ansvarsområden

för insatser till gagn för skogens sociala värden i syfte att säkerställa

ett koordinerat statligt agerande på området.

• Regeringen säkerställer att Skogsstyrelsens arbete med skogens

sociala värden även omfattar andra områden än tätortsnära skogar.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

När det gäller det arbete som statliga myndigheter genomför med

koppling till skogens sociala värden tycks det finns en viss brist på

samordning, inte minst i relationen till kommunerna. Olika statliga

myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för de sociala värden

som skogen kan generera bör mot den bakgrunden således förtydligas.

Jag ser ett behov av att kunna erbjuda någon form av stimulans till

privata markägare i tätortsnära områden som anpassar sitt skogsbruk till

rekreation utöver vad som kan krävas enligt skogsvårdslagens

hänsynsparagraf.

Jag har noterat att Skogsstyrelsen främst prioriterar insatser för

skogens sociala värden i tätortsnära områden och känner med anledning

av detta en viss oro för att de av skogens sociala värden som främst kan

förknippas med landsbygdsutveckling får otillräcklig uppmärksamhet. En

modell där enskilda skogsägare kan få erkänsla, och kanske även i vissa

fall ersättning, för sociala hänsyn i brukandet skulle säkerligen underlätta

turismutvecklingen.

Utredningens underlag

I kapitel 19 kommenteras innebörden i begreppet skogens sociala värden.

Svenskarnas förhållande till skogen beskrivs liksom de sociala värdenas

roll i skogspolitiken och skogsvårdslagens förhållande till sociala värden.

Skogsstyrelsens arbete med sociala värden och ett antal andra aktörers

syn på detta ämne refereras.

Miljö- och konsumentkrav

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Min bedömning är att certifieringssystemen har haft en positiv inverkan

på det svenska skogsbrukets miljöanpassning och anser att certifiering

även fortsättningsvis ska vara en marknadsdriven process. Samhällets

mål för att uppnå ett hållbart samhälle, ska utveckla egna mätmetoder för

uppföljning och inte använda sig av marknadsdrivna instrument.

Däremot anser jag att staten kan ha en uppgift när det gäller att skapa

förutsättningar för att ge dessa marknadsdrivna instrument spelrum, t.ex.

genom att fortsatt driva linjen att konsumenters miljökrav inte ska ses

som konkurrensbegränsande.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

119

Utredningens underlag

I kapitel 20 refereras regeringens syn på miljö- och konsumentkrav. De

två viktigaste systemen för certifiering av skogsbruk i Sverige beskrivs.

Den nya Skogsstyrelsen

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Som en följd av mitt förslag i utredningens delbetänkande har en ny

samlad skoglig myndighet bildats fr.o.m. den 1 januari 2006. Det är dock

alldeles för tidigt att närmare värdera effekterna av den nya myndig-

hetens verksamhet

Utredningens underlag

I kapitel 21 beskrivs den nya Skogsstyrelsens organisation och arbetssätt.

Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen

Mitt förslag:

• Skogspolitikens s.k. rådgivningsnivå tydliggörs.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

En av de frågor som flera aktörer har lyft fram under utredningens gång

är den om de dubbla nivåerna i skogspolitiken. Kort sammanfattat

innebär detta att det finns en lagnivå som skogsägarna måste uppnå enligt

SVL och en rådgivningsnivå som skogsägarna i genomsnitt bör nå för att

skogspolitikens mål ska uppfyllas. Hur dessa nivåer förhåller sig till

varandra skapar en del problem och mina slutsatser på detta område är att

det vore mycket värdefullt om Skogsstyrelsen tog initiativ till en

fördjupad diskussion med skogsbrukets intresseorganisationer om hur de

båda nivåerna bör uttolkas.

Utredningens underlag

I kapitel 22 görs en genomgång av de skogliga sektorsmålen med

avseende på i vilken utsträckning de kan anses ha bidragit till den

skogspolitiska måluppfyllelsen.

Tillsyn enligt skogsvårdslagen

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

120

Mitt förslag:

• Regeringen ger Skogsstyrelsen i uppdrag att analysera möjlig-

heterna att ta ut en ”sanktionsavgift” vid vissa överträdelser mot

bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Det ringa antalet skogliga ärenden som leder till åtal gör att det i stora

stycken saknas rättspraxis inom skogsvårdslagens tillämpningsområde.

Gränserna för skogsvårdslagstiftningens tillämpning är därmed i mångt

och mycket oklara. Jag inser att detta till viss del är en följd av en vilja

att arbeta utan schabloner inom berört lagstiftningsområde och jag har

förståelse för tillsynsmyndighetens sätt att se på lagtillsynen, men ser det

ändå som angeläget att peka på behovet av ytterligare tillsynsinstrument

på det skogliga området.

Jag anser att regeringen bör ge Skogsstyrelsen i uppdrag att analysera i

vilka sammanhang en skoglig sanktionsavgift skulle vara möjlig att

tillämpa. För egen del anser jag att en sanktionsavgift exempelvis bör

kunna användas när avverkning görs utan föregående anmälan eller utan

tillstånd. Vidare anser jag att det vore mycket värdefullt om detta

tillsynsinstrument skulle kunna användas i anslutning till skogsvårds-

lagens hänsynsbestämmelser (30 och 31 §§ SVL).

Tillsynsutredningen har i sina betänkanden diskuterat förutsättningarna

för att i större utsträckning avgiftsfinansiera tillsyn. I avvaktan på

behandlingen av Tillsynsutredningen är jag inte beredd att nu föreslå

någon förändring i detta avseende inom det skogliga området.

Utredningens underlag

I kapitel 23 redogörs för tillsynens roll i skogspolitiken och Skogs-

styrelsens inställning till och verksamhet inom ramen för detta

skogspolitiska medel. Även Tillsynsutredningen refereras.

De skogsrelaterade ägoslagen

Mina förslag:2

Jag föreslår att ett nytt system för indelning av den svenska skogsmarken

införs. Syftet är att skapa en enhetlig definition av skogsmarksrelaterade

ägoslag, att tydliggöra indelningen i skyddad respektive brukad mark och

att underlätta jämförelser i internationella sammanhang. Mitt förslag till

indelning framgår av figuren nedan. Förslaget innebär att begreppen

skog, skogsmark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark

definieras i skogsvårdslagen.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

121

Indelning av de skogsrelaterade ägoslagen enligt förslag från Skogsutredningen

Föreslagna definitioner av begrepp i 2 § skogsvårdslagen:

Skog

Med skog avses i detta sammanhang träd eller annan vegetation inom ett

sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än 5

meter och en kronslutenhet av mer än 10 procent eller har förutsättningar

att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder.

Träd och annan vegetation inom områden där dessa kriterier är uppfyllda

men där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål,

eller som hör till byggnader och anläggningar eller på annat sätt används

för annat ändamål än att tillgodose till träden och vegetationen knutna

intressen är undantagna.

Skogsmark

Mark som bär skog eller som utan produktionshöjande åtgärder har

förutsättningar att bära skog. Marken används inte i väsentlig

utsträckning för annat ändamål än att tillgodose till skog knutna

intressen.

Produktiv skogsmark

Med produktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt

vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en

kubikmeter virke om året per hektar.

Lågproduktiv skogsmark

Med lågproduktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt

vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt mindre än en

kubikmeter virke om året per hektar.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

122

Min bedömning är att den nuvarande otydliga och delvis motsägelsefulla

indelningen av skog och mark inte längre är ändamålsenlig. Jag föreslår

därför att nya begrepp och definitioner införs för de skogsrelaterade

ägoslagen.

De nya begreppen syftar dels till att skapa en bättre överblick över

vilka arealer som brukas för olika syften respektive är formellt skyddade,

dels till att underlätta jämförelser med motsvarande arealer i andra

länder.

Jag föreslår att begreppet impediment ersätts med begreppet

lågproduktiv skogsmark för att därmed samla hela den areal som är

bevuxen med skog i ett och samma ägoslag, nämligen skogsmark. Jag

anser att avverkning i de områden som enligt mitt förslag kommer att

benämnas lågproduktiv skogsmark ska vara föremål för särskilda

restriktioner i enlighet med föreskrifter som utfärdas av regeringen eller

den myndighet som regeringen beslutar.

Jag anser att dessa föreskrifter inledningsvis bör ha samma inriktning

som de föreskrifter som i dag begränsar brukandet på skogliga

impediment. De begrepp som införs ska i möjligaste mån vara

harmoniserade med de definitioner av skogsrelaterade ägoslag som FAO

använder.

Ett nytt skogsmarksbegrepp innebär förvisso en tämligen omfattande

förändring, men det kan knappast anses vara tillfredsställande att behålla

dagens otydliga system.

Utredningens underlag

I kapitel 24 refereras bland annat Skogsstyrelsens rapport om de

skogsrelaterade ägoslagen. ArtDatabankens syn på de trädbärande

impedimenten refereras översiktligt.

SMÖR och planplikt

Mitt förslag:

• Från och med den 1 januari 2008 ersätts kravet i skogsvårdslagen på

innehav av en skogs- och miljöredovisning med ett krav på att det

för varje skogsfastighet inom tre år ska finnas en plan över

skogsmarken och hur den avses brukas.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Det är min fasta övertygelse att någon form av dokumentation av ett

skogsinnehav gagnar möjligheterna att göra lämpliga avvägningar mellan

skogspolitikens miljö- och produktionsmål. En väl genomtänkt plan är

dessutom en viktig grund för en skogsägares möjligheter att fatta

företagsekonomiskt rationella beslut.

Jag anser att kravet på innehav av en skogsbruksplan bör återinföras i

skogsvårdslagen. Detta bör dock samordnas med möjligheten att

tillhandahålla olika typer av fastighetsanknutna uppgifter via Internet.

Min uppfattning är att det internetbaserade skogsägarstöd som

Skogsstyrelsen nu utvecklar bör kunna fungera som en god grund för

skogsägare att ta fram någon form av skogsbruksplan.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

123

Utredningens underlag

I kapitel 25 redovisas tillkomsten och användningen av SMÖR. Tidigare

krav på innehav av skogsbruksplan ges en viss belysning.

Samhällets och näringens ansvar

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet (tidigare det särskilda

sektorsansvaret) innebär att Skogsstyrelsen har ansvar för ekologisk

hållbarhet inom sitt verksamhetsområde. Detta är enligt min uppfattning

en princip som är bra. Jag vill dock lyfta fram den viktiga kopplingen

mellan möjligheterna att ta ansvar och de medel som står till buds. På

skogspolitikens område förekommer denna uppdelning mellan medel och

ansvar exempelvis när det gäller naturvården. Trots att Skogsstyrelsen

har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet förfogar man inte över

ett i naturvårdssammanhang så viktigt formellt skyddsinstrument som

naturreservat. Jag anser att regeringen bör utvärdera Naturvårdsverkets

uppgift att samordna arbetet med det särskilda sektorsansvaret. Ett motiv

till detta skulle vara att Naturvårdsverket har vissa egenintressen i den

nuvarande fördelningen av styrmedel.

Med det allmänna sektorsansvaret avses det ansvar för miljön som

delas av hela den skogliga sektorn. I ett vidare perspektiv kan sektors-

ansvaret sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten och näringen

avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken. När nu

drygt ett decennium har passerat sedan införandet av de jämställda

skogspolitiska målen så anser jag att det är dags att tydliggöra att staten

och näringen har ett gemensamt ansvar för såväl miljö- som

produktionsmål. Detta delade ansvar bör komma till uttryck bland annat

genom att skogssektorn och staten, i form av Skogsstyrelsen, gemensamt

formulerar en konkretisering av det skogspolitiska produktionsmålet i

form av ett virkesproduktionsmål.

Utredningens underlag

I kapitel 26 förklaras innebörden av begreppen särskilt respektive allmänt

sektorsansvar. En bakgrund ges till ansvarsfördelning mellan staten och

skogsnäringen när det gäller att uppfylla de skogspolitiska målen.

Privatskogsbrukets utveckling

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

124

Mina iakttagelser och ställningstaganden

De mer än 350 000 privata skogsägarna i Sverige förutsätts ta ansvar för

att skogspolitikens mål nås. Värderingar förändras i takt med

samhällsutvecklingen och jag har förståelse för att rollen som ansvarsfull

skogsägare i framtiden för somliga kommer att väga allt lättare när man

försöker pussla ihop sitt livsprojekt. Samtidigt anser jag att flera olika

aktörer, såväl privata som offentliga, har en uppgift att fylla när det gäller

att klargöra att ägande av skog innebär ett ansvar som måste finnas med i

en skogsägares medvetande när denne gör sina personliga prioriteringar.

Det är enligt min uppfattning i detta sammanhang av stor betydelse att

Skogsstyrelsen och skogsägarnas organisationer på olika sätt stödjer

markägaren i hans/hennes roll som ansvarig för skogsskötseln.

Utredningens underlag

I kapitel 27 beskrivs förändringar i privatskogsbrukets situation med

avseende på bland annat den minskande självverksamheten, den ökande

andelen utbor samt skogsägarnas minskade beroende av ekonomiska

intäkter från skogsinnehavet.

Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen

Mina iakttagelser och ställningstaganden

När det gäller det skogspolitiska miljömålet så är min bedömning att det

finns ett stort antal mätinstrument för uppföljning av dessa. I takt med att

ny kunskap och nya erfarenheter växer fram finns det naturligtvis behov

av att vidareutveckla dessa mätinstrument. Som jag ser det så är

lösningen att bygga vidare på det som finns och arbeta aktivt med

kvalitetssäkring och harmonisering av resultat utifrån befintlig

erfarenhet.

När det gäller det skogliga produktionsmålet så anser jag att de

mätinstrument som finns är tillräckliga för att mäta måluppfyllelsen av

befintliga sektorsmål. För såväl miljö- som produktionsmålen gäller

naturligtvis att om målen ändras så påverkas behovet av mätinstrument

för måluppfyllelsen.

Utredningens underlag

I kapitel 28 presenteras olika aktörers bedömning av behoven utveckling

av mätinstrument för de skogspolitiska målen.

EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell

anknytning

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

125

Mina förslag:

• En strategisk handlingsplan för det fortsatta arbetet med inter-

nationella skogliga frågor bör utarbetas.

• Ett forum för förankring av skogliga EU-frågor och andra inter-

nationella skogsfrågor bör tillskapas vid Näringsdepartementet.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag anser att den svenska skogspolitikens grundläggande förtjänster som

exempelvis avreglering, miljöhänsyn på hela arealen och avsaknad av

subventioner måste förmedlas inom EU:s olika institutioner och i andra

internationella sammanhang. För att stärka Sveriges position föreslår jag

att det utarbetas en brett förankrad och långsiktigt inriktad strategi för det

svenska agerandet i internationella sammanhang med skogliga kopp-

lingar. Utöver den föreslagna strategin föreslår jag att det tillskapas ett

permanent forum vid Näringsdepartementet för diskussioner om inter-

nationella frågor med skogspolitiska kopplingar. Sammansättningen av

det forum jag föreslår bör avspegla den stora mängd intressen som finns

knutna till skogen och dess brukande.

Jag kan konstatera att Sverige i det globala utvecklingsarbetet har valt

att fokusera på urban utveckling vilket torde indikera att frågor med

skoglig koppling har givits lägre prioritet. Jag noterar emellertid att

Skogsstyrelsen i regleringsbrevet för år 2006 har fått ett tydligare

uppdrag att aktivt bidra till Sveriges politik för global utveckling.

Utredningens underlag

Underlag till de förslag och ställningstaganden som sammanfattas i detta

avsnitt finns i kapitel 29, 30, 31och 32. I dessa kapitel finns underlag om

EU-medlemskapet och EU:s utvidgning, internationell skogspolitik, den

globala utvecklingspolitiken respektive skogspolitiska avvägningar i

andra länder.

Regional utvecklingspolitik och landsbygdsutveckling

Mina iakttagelser och ställningstaganden

När det svenska förslaget till landsbygdsutvecklingsprogram (LBU)

nyligen har överlämnats till Europeiska kommissionen för godkännande,

kan jag konstatera att åtgärder med skogliga förtecken, i linje med

förslagen i mitt delbetänkande från maj 2005, kommer att få ett större

utrymme än under innevarande programperiod.

Ett lönsamt skogsbruk inriktat på virkesproduktion lägger, enligt min

uppfattning, även grunden för ett ökat mångbruk i den svenska skogen.

Det uppdrag som Sveaskog har fått att ställa mark till förfogande för

privata entreprenörer och därigenom nyttja statens mark bättre för att

skapa arbetstillfällen i glesbygd ser jag i det sammanhanget som mycket

positivt. Detta kommer, enligt min bedömning, även att kunna stimulera

fram liknande initiativ på privat mark.

Prop. 2007/08:108

Bilaga 3

126

Utredningens underlag

I kapitel 33 refereras de ställningstaganden som utredaren gjorde

avseende landsbygdsutveckling i delbetänkandet. Dessutom beskrivs den

regionala utvecklingspolitikens grunder med betoning på det program för

landsbygdsutveckling som ska gälla från år 2007.

Forskning

Mitt förslag:

• Skogsstyrelsen ges möjlighet att nyttja särskilda resurser för

forsknings- och utredningsuppdrag i samband med oväntade och

snabbt uppkomna situationer.

Mina iakttagelser och ställningstaganden

Jag vill peka på några faktorer som jag bedömer påverkar forskningens

roll i förhållande till skogen och skogsbruket.

För det första har jag noterat att man från flera håll efterlyser ett större

inslag av tvärvetenskap för att tillmötesgå det faktum att skogen i dag

förväntas tillgodose många olika intressen. För det andra har jag förstått

att det faktum att ansvaret för skogen och skogsnäringen är spridd på så

många olika departement i regeringskansliet leder till svårigheter att

kombinera de olika aspekter som är kopplade till skogen, såväl inom

regeringskansliet som i den omgivande skogssektorn.

För det tredje har jag under utredningsarbetet stärkts i min uppfattning

att svensk skogsforskning ligger långt fram inom många områden. Något

som dock efterlyses från flera håll är medel för forskning, kartläggning

och dokumentation som finns att tillgå med kort varsel i samband med

oväntade och snabbt uppkomna situationer. Jag föreslår därför att

Skogsstyrelsen, vid oväntade händelser av större vikt, tillförs resurser för

att kunna göra nödvändig dokumentation, uppföljning och forskning.

Mot bakgrund av den bild som har tecknas i utredningens underlag om

ett ökat virkesbehov och behovet av effektivare naturvård anser jag att

den tillämpade forskningens status bör höjas. Jag förutsätter att

regeringen i kommande forskningspolitiska överväganden beaktar denna

synpunkt.

Utredningens underlag

I kapitel 34 återfinns en kartläggning av den skogliga forskningen i

Sverige. Dessutom beskrivs ett möjligt angreppssätt för att utföra en