SOU 2019:22

Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 (dir. 2017:58) att låta en särskild utredare göra en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå, föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter samt bedöma behovet av framtida miljöövervakning. Syftet är att identifiera synergier och lösningar som kan leda till en mer kostnads- och resurseffektiv miljöövervakning, hur övrig miljöinformation skulle kunna komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen ska bli mer tillgänglig. Uppdraget skulle redovisas senast den 30 november 2018.

Den 1 juni 2017 förordnades Åsa Romson som särskild utredare.

Utvärderare Lena Sandström anställdes fr.o.m. den 21 augusti

2017 som huvudsekreterare. F.d. ämnesråd Erik Arnberg anställdes fr.o.m. den 1 september 2017 t.o.m. den 29 mars 2019, Lukas Pashalidis anställdes fr.o.m. den 1 september 2017 och utredare Fredrik Engström anställdes fr.o.m. den 11 september 2017 som sekreterare. Den 29 december 2017 entledigades Lukas Pashalidis och den 1 februari 2018 anställdes handläggare Linda Hanson som sekreterare. Fr.o.m. den 1 februari 2019 t.o.m. den 12 april 2019 anställdes handläggare Emma Granqvist som sekreterare.

Som experter förordnades fr.o.m. den 21 september 2017 enhets-

chef Patrik André (Skogsstyrelsen), professor Anders Bignert (Natur-

historiska riksmuseet), utredare Karin Björklund (Folkhälsomyndigheten), professor Richard K Johnson (Sveriges lantbruksuniversitet),

vattenvårdsdirektör Lisa Lundstedt (Vattenmyndigheten i Botten-

vikens vattendistrikt), statsgeolog Lena Maxe (Sveriges geologiska undersökning), avdelningschef Manuela Notter (Naturvårdsverket),

strategisk rådgivare Gunilla Prideaux (Kemikalieinspektionen), utredare

Elisabeth Sahlsten (Havs- och vattenmyndigheten), enhetschef Bernth Samuelsson (Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut), miljö-

vårdsdirektör Martin Sjödahl (Länsstyrelsen i Kronobergs län), enhetschef Karin Sjöberg (IVL Svenska Miljöinstitutet AB) och expert Peter

Sörngård (Svenskt Vatten). Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 21 september 2017 kansliråd Håkan Alfredsson (Näringsdepartementet), departementssekreterare Martin H Larsson (Miljö- och energidepartementet), kansliråd Lotta Lewin Pihlblad (Näringsdepartementet) och departementssekreterare Malena Swanson Falk (Miljö- och energidepartementet). Fr.o.m. den 21 februari 2018 entledigades Malena Swanson Falk från sitt förordnande som sakkunnig och fr.o.m. samma datum förordnades utredare Lisa Karlsson (Statens jordbruksverk) som expert. Fr.o.m. 1 november 2018 entledigades Patrik André från sitt förordnande som expert och fr.o.m. samma datum förordnades inventeringsledare Neil Cory (Skogsstyrelsen) som expert.

Genom regeringsbeslut den 6 september 2018 förlängdes utredningstiden för betänkandet till den 30 april 2019 (dir. 2018:104).

Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Sveriges miljö-

övervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning

(SOU 2019:22).

Stockholm i april 2019

Åsa Romson

/ Lena Sandström

Fredrik Engström Linda Hanson

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av den svenska miljöövervakningen och föreslå dels en lämplig avgränsning i förhållande till närliggande verksamheter, dels förändringar för att bättre möta framtida behov.

Syftet med miljöövervakning är att följa tillståndet i miljön, upptäcka nya miljörisker och vara ett underlag för att bedöma arbetet för att nå Sveriges nationella miljökvalitetsmål.

Utredningen har genomfört en bred kartläggning av den svenska miljöövervakningen. Naturvårdverket har bistått utredningen med en kartläggning av miljöövervakningen i de nordiska länderna.

Statens totala utgifter för miljöövervakning inklusive närliggande verksamheter har beräknats av utredningen till 771 miljoner kronor 2016. I det beloppet ingår dels ett särskilt anslag för miljöövervakning som disponeras av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten (313 miljoner kronor), dels övrig statlig finansiering (458 miljoner kronor).

Miljöövervakningens betydelse

Underlag från miljöövervakningen används i många sammanhang.

De har en avgörande betydelse för att kunna bedöma om en hållbar utveckling främjas genom arbetet för att för att nå miljökvalitetsmålen. Underlag från miljöövervakningen är också viktiga för att bedöma generella effekter av miljöåtgärder och identifiera nya miljörisker. De används för rapportering till EU, internationella organ och för officiell statistik. De behövs för tillstånds- och prövningsärenden samt tillsyn. Andra användningsområden är samhällsplanering och kompletterande underlag för förvaltning av naturresurser.

Data från den statliga miljöövervakningen är väsentliga för verksamhetsutövare som referens när de ska bedöma den egna verksamhetens påverkan på den omgivande miljön.

Miljöövervakningen har också en funktion i ett demokratiskt samhälle att ge tillförlitligt underlag för information om tillståndet i miljön till medborgarna.

Samspelet mellan miljöövervakning och miljöforskning är viktigt, genom att miljöövervakningens uppgifter kommer forskningen till del kan nya övervakningsmetoder utvecklas och nya miljörisker analyseras.

Miljöövervakningens data kan dock inte ensamt tillgodose alla de olika behov av underlag som finns inom miljöförvaltningen. För många beslut om åtgärder krävs ofta kompletterande information som t.ex. uppgifter om påverkansfaktorer som emissioner. Insamlingen av data om sådana faktorer ligger utanför miljöövervakningens område.

Förändringsbehov i systemet för miljöövervakning

Det produceras stora mängder underlag från miljöövervakningen som borde användas mer för att beskriva och analysera tillståndet i miljön. Hanteringen av data från miljöövervakning är central för att de ska komma samhället till nytta. Utredningen visar dock att det finns oklarheter i ansvar, brister och flaskhalsar i den statliga datahanteringen inom miljöövervakningen. Dessutom finns det stora mängder data från andra aktörer som skulle kunna göras tillgängliga och bidra till en ökad användning inom miljöövervakningen. Det gäller data från t.ex. verksamhetsutövare, vattenvårdsförbund, kommuner och länsstyrelser.

Möjligheterna att upptäcka nya miljörisker är i dag begränsade. Det beror bl.a. på att stora mängder data inte tas omhand och används i analyser. Dessutom är miljöövervakningen traditionellt inte, med vissa undantag, utformad för att upptäcka nya miljörisker.

Det saknas tydligt ansvar för övergripande samordning och tydlighet om prioriteringarna i styrningen av miljöövervakningen. Naturvårdsverket har i dag ett ansvar för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen på myndighetsnivå, men det är otydligt vad det ansvaret innebär. Myndigheten saknar verktyg för

en verklig samordning. Dessutom är Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens, som ansvarar för den största delen av den statliga miljöövervakningen, prioriteringar mellan och inom olika verksamheter otydliga. Sådana oklarheter bidrar till att det saknas tillräckliga underlag för att genomföra olika analyser inklusive framtidsbedömningar. Detta kan få till följd att nya miljörisker inte uppmärksammas.

Kartläggningen visar att det saknas en överblick över all den miljöövervakning som bedrivs hos olika aktörer och det är därmed oklart både hur väl verksamheten fyller behoven och hur effektivt resurserna används. Flera myndigheter menar att det behövs ytterligare resurser för att tillgodose ökade behov av miljöövervakning inom ett antal områden, särskilt inom vattenförvaltningen och den hälsorelaterade övervakningen. Eftersom det saknas en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs är det inte möjligt att bedöma i vilken mån det behövs resurstillskott till den statligt finansierade miljöövervakningen. Det är inte heller möjligt att bedöma i vilken utsträckning ett ökat samutnyttjande av befintliga resurser kan täcka behoven.

Ansvaret för miljöövervakning är inte tillräckligt tydliggjort för flera statliga myndigheter. Det är också otydligt hur det ansvaret förhåller sig till myndigheternas ansvar för samordning av uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål.

Uppbyggnad och utveckling av de nationella datavärdarna för miljöövervakningen har gått alldeles för långsamt och visar flera brister som har stora konsekvenser för miljöövervakningens möjlighet att fungera effektivt. Datavärdarna, som utses av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, är centrala och strategiska delar i hanteringen av miljödata. Det saknas dock en enhetligt tilllämpad definition av vad ansvaret som datavärd inom miljödataområdet innebär. Det är oklart vilken aktör som ansvarar för att besluta om datavärdskap, vilka data som ska omfattas och på vilka grunder nya områden ska bli föremål för datavärdskap. Dessutom behöver samordningen mellan de nationella datavärdarna förstärkas avsevärt. Det är särskilt viktigt för att användare enkelt ska kunna få tag i de data man vill ha, utan hänsyn till var data lagras fysiskt.

Rapporteringen till datavärdar behöver förenklas. Stora mängder data från kommunernas miljöövervakning rapporteras inte till data-

värdar. Detta beror bl.a. på att det saknas ett tydligt uppdrag till datavärdarna att hantera denna typ av data. Kommunerna behöver stöd, vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata. Också i fråga om hantering av verksamhetsutövares inrapportering av data från recipientkontroll behöver datavärdarnas uppdrag tydliggöras, vägledningen ökas och rutinerna förenklas och förtydligas.

Myndigheter behöver tydligt ange vilka miljödata som de behöver från bl.a. kommuner och verksamhetsutövare. Ansvariga myndigheter behöver ta fram, revidera eller komplettera handledningar för de data som man vill använda i det statliga miljöövervakningssystemet.

Det saknas oberoende utvärderingar och revisioner av övervakningen inom vissa områden. Kostnadsbedömningar ingår sällan i utvärderingarnas och revisionernas eventuella förslag till förändringar.

Dessa förändringsbehov återkommer i stor utsträckning i utredningens kartläggning av miljöövervakningen inom vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsorelaterad miljöövervakning. När det gäller övervakningen av luftmiljö är den dock tydligare reglerad och vägledd än övervakningen inom andra områden.

Utredningens förslag i korthet

En organisationsneutral och aktivitetsbaserad, och därmed breddad, gemensam definition av miljöövervakning underlättar samutnyttjande av resurser och strategisk styrning. Den definition av miljöövervakning som utredningen arbetat fram anger att som miljöövervakning bör ses alla de aktiviteter som tar fram och samlar in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst av ämnen som kan påverka människors hälsa, samt aktiviteter som hanterar, analyserar och rapporterar sådana miljödata. Definitionen omfattar även motsvarande aktiviteter som verksamhetsutövare utför och är därmed större än den verksamhet som genomförs och finansieras av staten. Staten har dock ansvar för en struktur som möjliggör god samordning.

Förslagen är i korthet följande:

1. En strategisk plan för miljöövervakningen bör beslutas av regeringen och uppdateras vart fjärde år. Planen ska peka ut samhällets

behov av miljöövervakning, samordningen av myndigheter, prioriterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar.

2. Ett Miljöövervakningsråd bör inrättas vid Naturvårdsverket. Rådet ska ha en oberoende ordförande som tillsätts av regeringen samt ledamöter från berörda myndigheter. Rådets uppgifter bör vara att samordna miljöövervakningen, ta fram underlag för den strategiska planen samt rapportera till regeringen.

3. Regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruktionen för de myndigheter som bedriver miljöövervakning.

4. Ansvaret för de nationella datavärdarna vid myndigheterna bör anges i instruktion och finansieras genom ramanslag. Datavärdarnas uppgifter att samla in och förmedla miljöövervakningsdata bör stärkas. Samutnyttjande av data och användarvänlighet behöver öka.

5. Länsstyrelsernas regionala miljöövervakning bör finansieras genom anslag och inte som i dag genom bidrag.

Summary

The Inquiry was instructed to conduct a review of Sweden’s environmental monitoring and propose both an appropriate delimitation in relation to related activities and changes to better meet future needs.

The overall aim of environmental monitoring is to monitor the state of the environment, identify new environmental risks and provide information to assess the progress made in achieving Sweden’s national environmental quality objectives.

Information from environmental monitoring is used by government agencies, local government and the business sector in community planning and granting permits for environmentally hazardous activities. An important component of environmental monitoring is Sweden’s reporting to the EU and other international bodies. In democratic societies, environmental monitoring also functions to provide information to citizens on the status of the environment. The interplay between environmental monitoring and environmental research is essential, not least for developing new monitoring methods and analysing new environmental threats.

The Inquiry has carried out a broad inventory of Sweden’s environmental monitoring. The Swedish Environmental Protection Agency has assisted the Inquiry with an inventory of environmental monitoring in the Nordic countries.

The Inquiry has proceeded on the assumption that environmental monitoring includes all activities that produce and gather environmental data on the state of and impact on the external environment, the presence of substances that may impact human health, and activities for handling, analysing and reporting on such environmental data. This definition is organisationally neutral and also takes into account corresponding activities performed by operators of environmentally hazardous activities. The environmental monitoring field is thus larger than what is carried out and financed by the central

government. The definition aims to make it easier to manage and harness synergies, since environmental monitoring is conducted by many different actors.

Shortcomings that have emerged from the inventory include the fact that there is no overview of all environmental monitoring conducted, resulting in a lack of clarity regarding how resources are used. Environmental monitoring produces vast amounts of information that should be used to a greater extent to describe and analyse the state of the environment. The responsibility of several central government agencies is unclear. There is a lack of clarity regarding priorities in the overall management of environmental monitoring and within its various activities. This lack of clarity contributes to insufficient information for carrying out various analyses, including future assessments. This may lead to a failure to identify new environmental risks. There is also a lack of independent evaluations and reviews of monitoring activities in certain areas.

Total central government expenditure for environmental monitoring, including related activities, was estimated to be SEK 771 million in 2016. This amount includes a specific appropriation for environmental monitoring at the disposal of the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Agency for Marine and Water Management (SEK 313 million), and the financing of environmental monitoring conducted within other activities (SEK 458 million).

Several government agencies state that additional resources are required to meet the need for environmental monitoring within a number of areas, including water management and health-related environmental monitoring. Because there is no overview of which environmental monitoring is being conducted, it is not possible for the Inquiry to determine the extent to which additional resources are needed for state-financed environmental monitoring or the extent to which greater pooling of existing resources could meet these needs. The Inquiry therefore proposes organisational changes and a clarification of responsibility for central government agencies to ensure that coordination and resource utilisation can improve.

The Inquiry’s proposals in brief

1. A strategic plan for environmental monitoring should be decided by the Government and updated every fourth year. This plan will identify society’s need for environmental monitoring, coordination of government agencies, prioritised development initiatives, and future challenges.

2. An environmental monitoring council should be established at the Swedish Environmental Protection Agency. The council should have an independent chair, appointed by the Government, and members from relevant government agencies. The tasks of the environmental monitoring council should be to coordinate environmental monitoring, produce background material for the strategic plan, and report to the Government and the Riksdag.

3. The Government should specify environmental monitoring as a task in the ordinances containing instructions to government agencies that conduct environmental monitoring.

4. Responsibility for the national data hosts at government agencies should be specified in the ordinances containing instructions and financed via appropriation frames. These tasks are currently specified in agreements between the Swedish Environmental Protection Agency or the Swedish Agency for Marine and Water Management and the data host concerned. Data-host tasks of gathering and communicating environmental monitoring data should be reinforced. The pooling of data and its user-friendliness needs to improve.

5. County administrative boards’ regional environmental monitoring should be financed via appropriations and not, as today, via grants.

1. Utredningens uppdrag och uppläggning

1.1. Direktiv

Regeringen beslutade den 1 juni 2017 att utse en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå.

Utredaren ska föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter samt bedöma behovet av framtida miljöövervakning. Syftet är att identifiera synergier och lösningar som kan leda till en mer kostnads- och resurseffektiv miljöövervakning. Även frågor som rör hur övrig miljöinformation skulle kunna komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen ska bli mer tillgänglig bör behandlas.

I uppdraget har ingått bl.a. att

  • se över och lämna förslag på hur miljöövervakningen bör organiseras och finansieras,
  • se över och lämna förslag på hur övrig och kompletterande miljöövervakning bör organiseras och finansieras och
  • se över strukturen för de nationella datavärdarna.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 april 2019 enligt regeringens beslut den 6 september 2018 om att förlänga uppdraget. (Dir. 2018:104).

Direktiven finns i bilaga till betänkandet, bilaga 1.

1.2. Genomförande och avgränsningar

Utredningen började sitt arbete i slutet av augusti 2017. Regeringen utsåg den 21 september 2017 ett antal experter och sakkunniga till utredningen.

Utredningen har ett brett uppdrag som berör många myndigheter, kommuner, organisationer och verksamhetsutövare. Mot denna bakgrund inleddes arbetet i utredningen med att kartlägga miljöövervakningen inom områdena vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsa. Syftet var att få en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs samt hur den finansieras och organiseras. Utgångspunkten för kartläggningen var både verksamheter som finansierades från anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 och verksamheter som innefattar miljöövervakning men finansieras från andra anslag. De myndigheter som främst berörs av uppdraget har bistått utredningen med att ta fram underlag om den egna verksamheten, både verksamhet som är miljöövervakning som verksamhet som innefattar miljöövervakning.

Även andra berörda aktörer t.ex. utförare, verksamhetsutövare, organisationer och några kommuner har vidare beskrivit sina respektive verksamheter och erfarenheter av den statliga miljöövervakningen.

Med utgångspunkt från att inom en begränsad tid genomföra uppdraget fokuseras kartläggningen på kärnområden inom miljöövervakningen. Följande delar har inte tagits med i utredningens översyn och analys:

  • Fornlämningar t.ex. luftföroreningarnas inverkan på runstenar och hällristningar.
  • Kultur- och bebyggelsemiljöer, med undantag för sådana miljöer som har betydelse för biologisk mångfald.
  • Avfallsfrågor.
  • Sanering av förorenade områden.
  • Miljöövervakning som grundas på den kommunala planprocessen med utgångspunkt från plan- och bygglagen, (PBL).
  • Råvatten.

I viss utsträckning berörs miljöövervakning i förhållande till livsmedel och dricksvatten buller i kartläggningen men dessa områden är inte föremål för någon ingående analys. Likaså finns vissa redovisningar om data från råvattenkontroller. Dricksvattenutredningen har emellertid haft regeringens uppdrag att behandla denna fråga och resultatet har presenterats i betänkandet En trygg dricksvattenförsörj-

ning, SOU 2016:32. Dricksvattenutredningens förslag är under bered-

ning inom Regeringskansliet.

I denna utredning behandlas inte vilka analyser som behöver göras av faktorer som påverkar miljön och de bakomliggande orsakerna till att förändringar i miljötillståndet inträffar. Därmed ingår inte vilka särskilda analyser som behöver genomföras inom t.ex. vattenförvaltningen för att kunna utforma program som tillgodoser de krav som finns enligt vattenförvaltningsförordningen.

Utredningen behandlar inte heller utformningen av särskilda miljöövervakningsprogram eller i vilken utsträckning enskilda tidsserier kan avvecklas.

När det gäller frågor med anknytning till verksamhetsutövarnas egenkontroll och den samordnade recipientkontrollen innefattar utredningens uppdrag att kartlägga och analysera hur data från dessa kontroller i större utsträckning än i dag kan komma till användning för fler inom miljöövervakningen. En utgångspunkt för analysen är att ta fram underlag om den övervakning som bedrivs samt hinder och drivkrafter för att resultatet ska komma till bättre användning i miljöövervakningssystemet. Utredningen har därför uppdragit åt Ramböll att genomföra två enkätundersökningar om dels samordnad recipientkontroll av vatten, dels övervakning av luftkvalitet som utförs i luftvårdsförbund m.m. Undersökningarna syftade till att få en bild av övervakningen av dels luftkvalitet som genomförs inom luftvårdsförbunden och samverkansområdena, dels den samordnade recipientkontrollen av vatten som utförs av bl.a. vattenvårdsförbund. Resultatet av undersökningarna redovisas tematiskt i betänkandet.

I utredningens direktiv ingår inte att ta fram författningsförslag. Detta har framför allt betydelse för förslagen om verksamhetsutövarnas recipientkontroll, den samordnade recipientkontrollen och finansieringen av miljöövervakningen.

Vår utredning har haft en löpande dialog med Vattenförvaltningsutredningen (M 2017:07) som har till uppgift att utvärdera ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av myndigheterna inom

vattenförvaltningen. Utredaren ska bl.a. föreslå hur organisationen bör vara utformad för en ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivet för vattens krav. Denna utredning ska bl.a. analysera och bedöma hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förutsättningarna att uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten och övriga direktiv av relevans för vattenförvaltningen och att nå de svenska miljökvalitetsmålen. Utredaren ska också föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammet bäst kan säkerställas och lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2019 (dir. 2017:96). Avgränsning av vårt uppdrag har därmed i tillämpliga delar avpassats till Vattenförvaltningsutredningens uppdrag.

Även andra utredningar har haft betydelse för avgränsningen av vårt uppdrag, t.ex. Utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08).

Underlag till denna utredning har samlats in genom dokumentstudier, skriftliga frågor till och intervjuer med myndigheter, organisationer, verksamhetsutövare och kommuner samt de tidigare nämnda enkätundersökningarna. Utredningen har även träffat flera andra aktörer t.ex. SKL:s miljöchefsnätverk, Svenskt Näringsliv och Svenska Jägarförbundet. Vidare har utredningen deltagit i konferenser t.ex. Sveriges lantbruksuniversitets (SLU) temadag om miljöanalys och ett varmare klimat, Miljöövervakningsdagar såväl 2017 som 2018, Datavärdsträff, möte om myndighetssamverkan Copernicus på SGI (Statens Geotekniska Institut) och Grundvattendagar på Sveriges Geologiska undersökning (SGU).

Arbetet inom utredningen har bedrivits i samarbete med de experter och sakkunniga som regeringen har utsett. De har både bistått utredningen med underlag och lämnat synpunkter på material, bl.a. underlag för utredningens definition av miljöövervakning, som har tagits fram inom utredningen inklusive bedömningar och förslag. Sammanlagt har åtta sammanträden genomförts med experter och sakkunniga. Utöver expertgruppen har en dialog förts med andra centrala aktörer.

En rapport om miljöövervakningen i de nordiska länderna har tagits fram av Naturvårdsverket.

Utredningen har uppdragit åt journalisten Anna Froster att genomföra en intervjuundersökning med nio personer om framtidens

miljöövervakning. Undersökningen har kompletterat myndigheternas uppgifter om effektiviseringsmöjligheter.

Rapporterna redovisas i bilaga till detta betänkande.

1.3. Disposition av betänkandet

Betänkandet inleds med en översikt av miljöövervakningen i Sverige (kapitel 2). Därefter redovisas den definition av miljöövervakning som har tagits fram inom utredningen (kapitel 3). Denna är samtidigt utgångspunkten för att bl.a. redovisa hur verksamheter är miljöövervakning och verksamheter som innefattar miljöövervakning finansieras (kapitel 4).

Kapitel 5–9 innehåller en tematisk beskrivning av miljöövervakningen. I kapitel 10 och 11 finns en övergripande beskrivning av miljöövervakning i länsstyrelser och kommuner. Verksamhetsutövarnas miljöövervakning och samverkan om kontrollverksamheten behandlas i kapitel 12. Insamling och hantering av miljödata och rapportering av sådana redovisas i kapitel 13–14.

Forskning och utveckling, framtida behov av miljöövervakning samt en internationell utblick behandlas i kapitel 15–17.

Utredarens överväganden och förslag samt de konsekvenser som följer av dessa framgår av kapitel 18–19.

2. Miljöövervakning i Sverige – en översikt

2.1. Bakgrund – vad är miljöövervakning?

Mätningar och studier av förhållanden och förändringar i naturen har skett sedan lång tid tillbaka. Under mitten av 1600-talet observerades minskningen av vattenståndet i havet, ”vattubristen”, dvs. landhöjningen. Stockholms observatorium började mäta temperaturen 1756 och det är en av världens längsta obrutna mätserier.1SMHI:s föregångare har sedan slutet av 1800-talet samlat in data från atmosfären, sjöar och hav. Landets skogar har inventerats sedan 1923 vilket har resulterat i en unikt lång tidsserie med sådana data.

Dagens miljöövervakning utvecklades under 1960-talet mot bakgrund av att påverkan på miljön blev allt mer uppenbar. Industrins utsläpp samt påverkan från föroreningar i städer och tätorter skapade stora problem både i vattendrag och i luft. Användningen av miljögifter, framför allt DDT och kvicksilver, medförde att vissa fröätande fåglar och rovfåglar minskade kraftigt. Den allt mer försämrade miljösituationen medförde att miljöskyddslagen beslutades 1967. Statens naturvårdsverk inrättades samma år. Miljöövervakningen under 1960- och 1970-talen var sporadisk och bedrevs främst av forskningsinstitutioner och av vissa myndigheter. Naturvårdsverket fick ett mer samlat uppdrag att bedriva miljöövervakning 1978.2Miljöskyddslagen medförde att miljöstörande industrier och annan verksamhet med miljöpåverkan blev skyldig att inrätta kontrollprogram, dvs. att göra fortlöpande mätningar och uppföljning av sin miljöpåverkan. Övervakning av den övergripande miljösituationen

1 SMHI:s webbplats, www.smhi.se/publikationer/vaderobservationer-vid-stockholmsobservatorium-250-ar-1.2853, hämtad 2019-03-26. 2Prop. 1990/91:90 s. 192.

blev ett statligt åtagande medan ansvaret för uppföljningen av miljöpåverkan i anslutning till miljöstörande verksamhet blev ett ansvar för verksamhetsutövaren.

Grunden för den statligt finansierade miljöövervakningen lades fast i regeringens proposition En god livsmiljö från 1991.3 År 1993 presenterade Naturvårdsverket ett program för miljöövervakning. År 1996 redovisade Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag om att ta fram ett nytt program för miljöövervakning. Samma år inrättades ett särskilt anslag för miljöövervakning på cirka 80 miljoner kronor som Naturvårdsverket disponerade.

Sverige undertecknade under 1980-, 1990- och 2000-talet många internationella konventioner om bl.a. luft, avfall, kvicksilver samt skydd för djur och växter. Konventionerna medförde ökande krav på miljöövervakning och internationell rapportering. Också de av riksdagen beslutade nationella miljökvalitetsmålen 1999 medförde ökade krav på miljöövervakning, eftersom information från miljöövervakning är ett viktigt underlag för miljömålsuppföljning.

Utformningen av den svenska miljöövervakningen bygger till stor del på ett program med 10 (från början 11) områden som Naturvårdsverket föreslog och den dåvarande Miljöövervakningsnämnden antog 1999. Programmet innefattade återkommande systematiska undersökningar av tillståndet i miljön.4 Miljöövervakningsnämndens uppgift var att besluta om den nationella miljöövervakningens inriktning och fördela medlen till dels nationell, dels viss regional miljöövervakning.

Utredningen noterar att det har genomförts förhållandevis få samlade översyner av miljöövervakningen i Sverige. År 1996 utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att genomföra en översyn av miljöövervakningen i Sverige.5 År 2012 redovisade Statskontoret ett regeringsuppdrag om övergripande kartläggning och analys miljöövervakningssystemet och dess olika aktörer.6

3Prop. 1990/91:90. 4 Naturvårdsverket (1999), Rapport 4980, Nytt program för miljöövervakning. 5 Övervakning av miljön, SOU 1997:34. 6 Statskontoret, Miljöövervakning – kartläggning och analys, 2012:12.

2.1.1. Nyttan med miljöövervakning

Som framgått ovan är den information som tas fram inom miljöövervakningen ett viktigt underlag för uppföljningen av miljökvalitetsmålen och för den internationella rapporteringen. I Miljöövervakningsutredningen från 1997 framhölls att miljöövervakningen var en förutsättning för stora delar av åtgärdsarbetet inom miljöpolitiken. Informationen sågs som en form av infrastruktur där nytta uppstår när man använder informationen som underlag för det praktiska miljöarbetet på olika nivåer i samhället, dvs. av centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner och inom den privata sektorn.

Utöver att resultat från miljöövervakning fungerar som ett underlag för att vidta åtgärder uppmärksammade utredningen att miljöövervakningen också har en annan viktig funktion i ett demokratiskt samhälle. Olika former av information är en förutsättning för att medborgarna ska kunna ta aktiv del i och ansvar för samhällets utveckling.

Det är svårt att värdera nyttan av infrastruktur eftersom nyttan beror på hur infrastrukturen används. I 1997 års utredning fördes ett resonemang om hur värdet av miljöövervakning skulle kunna värderas. Utredningen menade att detta var komplicerat, men att värdet skulle kunna beräknas utifrån vilka besparingar som samhället kan göra när man använder underlag från miljöövervakningen. Detta förutsätter dock att information från miljöövervakning ger en tydlig vägledning om att vissa planerade åtgärder skulle ge en liten positiv effekt på miljön, så att man skulle kunna avstå från sådana åtgärder. På motsvarande sätt skulle miljöövervakning kunna peka ut de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa mål inom miljöpolitiken. Utredningen pekade på att det var relativt ovanligt att information från miljöövervakning var tillräcklig för att kunna bedöma åtgärdernas effektivitet. Det behövdes ofta kompletterande information från forskning, utvärderingar och utredningar.7 Det finns exempel på att underlag från miljöövervakning har lett till att åtgärder har vidtagits, som sedan har gett effekt. Det gäller exempelvis förbud mot användning av DDT och PCB.8

Det är vanligt att resultat av internationella förhandlingar och bindande krav i EU-direktiv som har införts i svensk lagstiftning har

7SOU 1997:34Övervakning av miljön s. 43 f. 8 Naturvårdsverket, Claes Bernes (2001), Varför Miljöövervakning, (informationsbroschyr).

lett till ytterligare och förändrade miljöövervakningsåtgärder. Ett sådant exempel är ramdirektivet för vatten. Ett annat exempel är havsmiljödirektivet.9

Den internationella rapporteringen tillsammans med miljömålsuppföljningen styr i stor utsträckning Naturvårdsverkets prioritering av vilka data som samlas inom bl.a. miljöövervakningen. Uppgifter hämtas också från inventeringar, företag, myndigheter och kommuner. Mottagare till informationen är riksdagen, regeringen, EU-kommissionen, Europiska miljöbyrån, Eurostat, OECD, FN och andra internationella samarbetsorgan.10 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten m.fl. myndigheter genomför rapportering inom sina ansvarsområden.

Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta benämns miljökvalitetsnormer. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer infördes i och med att miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. De finns i miljöbalkens femte kapitel. En miljökvalitetsnorm ska ange bl.a. de föroreningsnivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse, eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter.11 Genom miljöövervakningen får man information som kan visa på risk för att ekosystemet eller människors hälsa kan skadas. Miljöövervakningen av luft och vatten syftar bl.a. till att kontrollera de miljökvalitetsnormer som har fastställts på grundval av bindande EU-direktiv som har genomförts i svensk lagstiftning.

2.2. Miljömålssystemet och ansvariga myndigheter

Miljöpolitiken utgår sedan 1999 från generationsmålet för miljöarbetet och de nationella miljökvalitetsmålen som har beslutats av riksdagen. Målen är styrande för allt miljöarbete som Sverige bedriver

9 Havs och vattenmyndigheten, Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av Miljööver-

vakningsanslaget, 2017-03-31, s. 9.

10 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2 anslaget år 2016, skrivelse 2017-03-30. 115 kap.1–2 §§miljöbalken (1998:808).

nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete. Underlag från miljöövervakningen behövs för denna uppföljning.

Målen omfattar

  • ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen
  • miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till
  • etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet.

Generationsmålet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Generationsmålet har preciserats i ett antal strecksatser som ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Strecksatserna är att – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,

och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,

främjas och nyttjas hållbart – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-

tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från

farliga ämnen – en god hushållning sker med naturresurserna – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek-

tiv med minimal påverkan på miljön – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-

och hälsoproblem som möjligt.

Det finns 16 miljökvalitetsmål:

  • Begränsad klimatpåverkan
  • Frisk luft
  • Bara naturlig försurning
  • Giftfri miljö
  • Skyddande ozonskikt
  • Säker strålmiljö
  • Ingen övergödning
  • Levande sjöar och vattendrag
  • Grundvatten av god kvalitet
  • Hav i balans samt levande kust och skärgård
  • Myllrande våtmarker
  • Levande skogar
  • Ett rikt odlingslandskap
  • Storslagen fjällmiljö
  • God bebyggd miljö
  • Ett rikt växt- och djurliv.

Miljömålsstrukturen reviderades 2010. Av regeringens proposition framgick att det övergripande målet, generationsmålet, borde ges en tydlig plats och funktion i målstrukturen. Målet fastställer generationsperspektivet och visar på inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske. Generationsmålet överordnades miljökvalitetsmålen och det placeras överst i målhierarkin. Genom att generationsmålet överordnas miljökvalitetsmålen i målstrukturen, tydliggjordes enligt regeringen det mål- och myndighetsövergripande samarbete som är nödvändigt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt.

Riksdagen beslutade efter förslag från regeringen om en ny målstruktur för miljöarbetet, en ny organisation och en ny bedömningsgrund när det gällde att uppnå miljökvalitetsmålen.12

2.2.1. Ansvariga myndigheter

Sammanlagt har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna enligt sin instruktion ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Ansvaret gäller följande myndigheter:

  • Boverket
  • Exportkreditnämnden
  • Folkhälsomyndigheten
  • Försvarsmakten
  • Havs- och vattenmyndigheten
  • Kemikalieinspektionen
  • Kommerskollegium
  • Konsumentverket
  • Livsmedelsverket
  • Läkemedelsverket
  • Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
  • Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
  • Naturvårdsverket
  • Riksantikvarieämbetet
  • Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida)
  • Sjöfartsverket
  • Skogsstyrelsen
  • Statens energimyndighet
  • Statens jordbruksverk

12Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.

  • Statens skolverk
  • Strålsäkerhetsmyndigheten
  • Sveriges geologiska undersökning
  • Tillväxtverket
  • Trafikverket
  • Transportstyrelsen
  • Upphandlingsmyndigheten.

Åtta av dessa myndigheter har även ett utpekat ansvar för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av ett eller flera miljökvalitetsmål. Dessa myndigheter är:

  • Boverket
  • Havs- och vattenmyndigheten
  • Kemikalieinspektionen
  • Naturvårdsverket
  • Skogsstyrelsen
  • Statens jordbruksverk
  • Strålsäkerhetsmyndigheten
  • Sveriges geologiska undersökning.

Ansvaret anges i instruktionen för respektive myndighet.13

De åtta myndigheterna ska utveckla lämpliga indikatorer för att följa upp miljöarbetet, tillsammans med organisationer och företag som verkar inom en viss samhällssektor (t.ex. transporter, jordbruket och industrin). Myndigheterna ska samla data, redovisa målens uppfyllelse, föreslå kompletterande insatser och verka för att miljökvalitetsmålen nås.14

13Prop. 2017/18:1 utg. omr. 20, s. 14 f. 14 www.miljomal.se/sv/Vem-gor-vad/Nationella-myndigheter/, hämtad 2017-11-10.

Från och med den 1 april 2015 anges i Naturvårdsverkets instruktion myndighetens uppgifter i miljömålssystemet på följande sätt:

Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet

1. vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning,

2. utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,

3. löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,

4. varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med

– en uppföljning av etappmålen, – en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen, – och generationsmålet, och – en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och

5. vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med

– en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitetsmålen, och – en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Naturvårdsverket höra och samordna berörda myndigheter.15

Sammanfattningsvis konstateras att myndigheternas ansvar inom miljömålssystemet är utförligt reglerat.

152 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

2.3. Översikt – organisation och ansvarsförhållanden

2.3.1. Nationell nivå

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har enligt sina instruktioner ett uttryckligt ansvar för miljöövervakning.

Av Naturvårdsverkets instruktion framgår att

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.

Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde.16

Regeringen anger i Havs- och vattenmyndighetens instruktion att myndigheten ska särskilt

i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,17

Miljöövervakningen finansieras bl.a. genom ett särskilt anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten disponerar. I regleringsbrev till Naturvårdsverket fördelar regeringen i olika anslagsposter anslaget till de båda myndigheterna och övrig verksamhet som finansieras genom anslaget.

När det gäller Sveriges geologiska undersökning, SGU, har regeringen angett att myndigheten mot avgift får bedriva miljöövervakning.18

16 1 §, och 3 § 7–8 förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 17 5 § 8 förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 18 10 § pkt. 2 förordning (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.

Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar för miljöövervakning anges uttryckligt, men inte i instruktionen utan i Strålskyddsförordningen (2018:506).19

För övriga myndigheter saknas ett uttryckligt ansvar för miljöövervakning. Däremot har regeringen i vissa förordningar angett ansvar för verksamheter, vilka är miljöövervakning enligt utredningens definition. Ett sådant exempel är Jordbruksverkets ansvar för att ta fram underlag till Sveriges rapportering av nitratdirektivet, som framgår av förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.

Det finns exempel på myndigheter som inom ramen för sitt myndighetsuppdrag bedriver miljöövervakning eller verksamheter som innefattar miljöövervakning i förhållande till andra mål som finns för verksamheten. Sådana exempel är Skogsstyrelsen och Jordbruksverket. I deras ansvar ingår att främja näringen i kombination med att ha ansvaret för ett särskilt miljökvalitetsmål.

Skogsstyrelsen är ansvarig för miljökvalitetsmålet Levande skogar och har produktionsmål för skogsnäringen. Skogsstyrelsen genomför renodlad miljöövervakning i Uppföljning av biologisk mångfald, som är en egeninitierad verksamhet. Myndigheten utför även miljöövervakning inom ett flertal andra inventeringar och uppföljningar vilka har till syfte att ge underlag för bedömningar om miljö- och produktionsmål och underlag för åtgärder, t.ex. Hänsynsuppföljning och Skogliga konsekvensanalyser.

Av instruktionen för Jordbruksverket framgår att verket ska skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. Enligt regleringsbrevet ska 3 miljoner kronor av det årliga ramanslaget användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt uppföljning av småbiotoper, vilka utgör renodlad miljöövervakning. Jordbruksverket genomför också miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål, t.ex. Växtskyddscentralerna och projektet Greppa näringen. Denna övervakning har betydelse både för näringen och för uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitetsmålet

Ett rikt odlingslandskap som Jordbruksverket ansvarar för.

194 kap. 5 § strålskyddsförordningen (2018:506).

Det finns också exempel på en myndighet, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), som bedriver miljöövervakning med utgångspunkt från de uppgifter som anges i instruktionen men som inte har ett utpekat ansvar för miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Av instruktionen för SMHI framgår bl.a. att myndigheten ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås. Vidare ska myndigheten förvalta och utveckla den svenska meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska infrastrukturen och därigenom inhämta och förmedla kunskaper om landets meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska förhållanden.20 Utöver de uppgifter som utförs på grundval av myndighetsuppgifterna genomför SMHI uppdrag åt både Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten som finansieras från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

Ett liknade exempel är Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) som ansvarar för Riksskogstaxeringen och som finansieras från utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. SLU svarar för statistik om Skogarnas tillstånd och förändring som SLU är ålagd att producera enligt förordning (2001:100) om den officiella statistiken. SLU bedriver forskning och utbildning om bl.a. jord- och skogsbruk för hållbart nyttjande av de biologiska naturresurserna. Dessutom bedriver SLU fortlöpande miljöanalys enligt instruktionen.21 Regeringen har inte närmare preciserat vad miljöanalys innefattar. Inom SLU finns ArtDatabanken som samlar in och bearbetar data om den biologiska mångfalden. Medborgare och naturvårdare rapporterar in sina iakttagelser till Artportalen. I SLU:s regleringsbrev anges att ramanslaget 1:23 inom utgiftsområde 23 finansierar den verksamhet som avser ArtDatabanken. I övrigt bedriver SLU en omfattande miljöövervakning på uppdrag av bl.a. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

20 Förordning (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. 21 Förordning (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet.

Återrapportering

Regeringen har ställt återrapporteringskrav om användningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. i Naturvårdsverkets regleringsbrev för budgetåren 2015–2017. I ett tidigare regleringsbrev, för 2014, ställde regeringen ett återrapporteringskrav om hur myndigheten hade effektiviserat sitt arbete med miljöövervakning. Återrapporteringen skulle genomföras samma år. I regleringsbrevet för 2011 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att, efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, göra en samlad bedömning av den svenska miljöövervakningen och dess resultat. I bedömningen, som redovisades 2012, skulle avtalshanteringen och upphandlingen av miljöövervakningsuppdragen särskilt belysas.22

I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåren 2015–2017 ställde regeringen återrapporteringskrav om användningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.23

2.3.2. Regional nivå

De 21 länsstyrelserna har uppgifter inom naturvård, miljö- och hälsoskydd samt fiske. Länsstyrelsen ska enligt instruktionen verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Länsstyrelsen ska särskilt

  • samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet,
  • utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen,
  • stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen och
  • verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet.

22 Regleringsbrev för budgetåren 2011, 2014 och 2015–2017 avseende Naturvårdsverket. 23 Regleringsbrev för respektive budgetåret 2015–2019 avseende Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten.

Länsstyrelsen ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.24

Länsstyrelserna bedriver miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrelsernas uppgifter när det gäller miljöövervakning är dock inte angivna i instruktionen.

Länsstyrelserna driver tillsammans Vatteninformationssystem Sverige (VISS), som är en webbaserad karttjänst med information om Sveriges sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. VISS är en databas som utvecklats av vattenmyndigheterna och Länsstyrelserna i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten. I VISS finns information om lokala miljökvalitetsnormer, utpekade områden, underlag för bedömningar, skyddade områden, m.m.

När det gäller vattenmyndigheterna har de till uppgift att se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt vattenförvaltningsförordningen.25 Myndigheterna varken beslutar, finansierar eller genomför miljöövervakning men de är i hög grad beroende av resultat av miljöövervakningen av vatten och att det finns fungerade dataflöden som ger underlag till de bedömningar och beslut som ska fattas.26

2.3.3. Kommunal nivå

Kommunerna ansvarar för det lokala miljöarbetet i form av mark- och vattenplanering, översiktsplan, detaljplan, tillsyn och tekniska anläggningar. Ansvaret regleras i bl.a. miljöbalken, plan- och bygglagen (2010:900) och lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Kommunerna förutsätts samarbeta med länsstyrelserna och lokala aktörer i arbetet med miljökvalitetsmålen. Kommunerna bedriver miljöövervakning på grundval av dels statlig reglering t.ex. luftvårdsförordningen, dels på grundval av lokala behov och prioriteringar, vilket ofta utgår från kommunens planarbete.

24 Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 25 7 kap 1§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660), artikel 8 i direktiv 2000/60/EG och artikel 3 i direktiv 2008/105/EG. 26 Vattenmyndigheterna, e-brev 2017-11-17.

2.4. Indelningen av den statliga miljöövervakningen i programområden

2.4.1. Programområden och ansvarsfördelning

Den statliga miljöövervakningen som finansieras genom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 är uppdelad i tio programområden. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för olika områden. All övervakning ingår inte i programområden. Det gäller t.ex. övervakning av undervattensbuller, marint skräp och invasiva främmande arter.27

Programområden som Naturvårdsverket är huvudansvarigt för:

  • Landskap
  • Fjäll
  • Skog
  • Jordbruksmark
  • Våtmark
  • Luft
  • Miljögiftssamordning
  • Hälsorelaterad miljöövervakning.

Programområden som Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för:

  • Kust och hav
  • Sötvatten.

Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella delprogram och regionala delprogram. För att öka samarbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervakning, finns det s.k. gemensamma regionala delprogram. Dessutom driver länsstyrelserna egna regionala program. I bilaga 15 redovisas de nationella och de gemensamma regionala delprogrammen, uppdelat på programområden.

27 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

Varje programområde inom miljöövervakningen omfattar flera delprogram. Inom delprogrammen samlas de undersökningar som ska genomföras för att besvara specifika frågor inom programområdet. Kriterierna för indelning i delprogram är olika för varje programområde. En undersökning är i sin tur utformad enligt en eller flera standardiserade metoder, så kallade undersökningstyper eller andra metodbeskrivningar. Som ett led i kvalitetssäkring ska miljöövervakningens data och metoder vara dokumenterade.28

När det gäller styrande dokument för att genomföra miljöövervakning har Naturvårdsverket en webbaserad handledning för miljöövervakning. I handledningen finns råd om hur miljöövervakningen kan planeras, genomföras och utvärderas. Det finns också stöd och tips för rapportmärkning, hur rapporterna kan levereras samt hur program och statistik kan utformas. Den webbaserade handledningen som avser kvalitetssystem för miljöövervakning är från 2007.29 Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har inlett ett översynsarbete. Arbetet har påbörjats med att färdigställa ”kvalitetssystemsdokumentet” men andra prioriteringar har gjort att arbetet inte har kunnat slutföras.30

Enligt Naturvårdsverket är framtagande av manualer för undersökningar en mycket viktig uppgift i samordnings- och kvalitetssäkringsarbetet inom miljöövervakningen. Detta görs genom att ta fram och uppdatera undersökningstyper och miljöövervakningsmetoder. Undersökningstyperna används på regional och nationell nivå. Främst gäller de den regionala nivån, där det ofta finns flera beställare och utförare. Undersökningstyperna listas per programområde. Vissa undersökningstyper gäller för fler än ett programområde.31

Vid intervjuer med både myndigheter och övriga aktörer påpekas att Naturvårdsverkets och Hav- och vattenmyndighetens manualer behöver uppdateras. Under det senaste året har enligt Naturvårdsverket flera undersökningstyper uppdaterats.32

28 Naturvårdsverket, Dokumentation av miljöövervakningen PM 2008-05-30 Prot M 138-08 bilaga 1. 29 Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets kvalitetssystem för samordnad miljöövervakning, 2007-11-29, Nr Prot M 215-07. 30 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-08. 31 www.naturvardsverket.se/Stod-i-iljoarbetet/Vagledningar/Miljoovervakning/Handledning hämtad 2018-02-08. 32 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-03.

2.4.2. Särskilt om programområde Miljögiftsamordning

I programområdet Miljögiftssamordning har Naturvårdsverket samlat verksamheter som kompletterar miljögiftsövervakningen inom övriga programområden. I detta betänkande redovisas kartläggningen av miljöövervakningen tematiskt och därmed utvecklas beskrivningen av verksamheter som ingår i programområde Miljögiftssamordning i respektive del.

I detta avsnitt finns en övergripande beskrivning av dels screening, dels miljöprovbanken som utgör två av de tre delprogram som ingår i programområdet. Det tredje delprogrammet heter Miljögifter i urban miljö och avser mätningar i nio kommunala avloppsreningsverk. Det delprogrammet beskrivs i avsnitt 5.6.

Screening

Regeringen framhöll i propositionen På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken från 2013, bl.a. att screeningen av farliga ämnen behövde stärkas.33

Screening är enstaka undersökningar av nya och potentiellt skadliga ämnen eller nya matriser. Genom screening kartlägger man förekomsten av nya och potentiellt skadliga ämnen i miljö och människa, vilket enligt Naturvårdsverket är en förutsättning för att följa utvecklingen mot en giftfri miljö.34 Screeningprogrammet syftar till att identifiera nya miljörisker.35 Screening används för att ge underlag för beslut om en miljöförorening ska inkluderas i den löpande miljöövervakningen eller om det behövs andra typer av åtgärder för att begränsa risker med olika ämnen. Underlag från screeningundersökningar används också för att kunna följa upp olika krav från t.ex. EU-direktiv och internationella konventioner om metaller och organiska miljögifter.36

Screening skiljer sig från andra miljöövervakningsprogram eftersom det inte bedrivs någon löpande övervakning. I stället startas årligen ett antal enskilda screeningprojekt. Inom screening bedrivs både breda undersökningar och undersökningar av specifika ämnen.

33Prop. 2013/14:39, bet. 2013/14:MJU13. 34 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Miljogiftssamordning/, hämtad 2019-02-16. 35 Naturvårdsverket skriftligt underlag 2017-11-17. 36 Naturvårdsverket, skriftligt underlag – strategi för miljöövervakning av miljögifter.

Breda undersökningar syftar till att ge en bild av den totala föroreningssituationen i ett område, för att kunna bedöma vilka ämnen som kan behöva studeras ytterligare. Provtagningar av specifika ämnen eller grupper av ämnen genomförs för att undersöka spridning och förekomst i miljön av sådana. Det som undersöks varierar såväl mellan olika år som mellan olika områden t.ex. vatten, land- eller luftmiljö.

Inom screeningprogrammet har det genomförts enstaka studier med en ny metod, förutsättningslös screening (non-target screening). Med förutsättningslös screening detekteras samtliga ämnen som ett prov innehåller vilket betyder att det görs en fullständig scanning av ett prov. Mätmetoden används i dag främst inom forskning.37

Berörda myndigheter och i viss utsträckning andra aktörer har möjlighet att föreslå nya screeningprojekt. Naturvårdsverket uppger att myndigheten på så sätt tar tillvara kunskap om nya miljörisker och nya ämnen eller undersökningar som behöver genomföras. Kemikalieinspektionen har tagit fram ett exponeringsindex på grundval av myndighetens produktregister. Detta index används bl.a. för att ta fram förslag på ämnen som behöver screenas i en eller flera matriser.38

Sverige har enligt Naturvårdsverket relativt goda möjligheter att hitta nya miljörisker när det gäller kemikalier.

Miljöprovbank

Miljöprover som t.ex. fisk, fågelägg och slam från reningsverk samlas in årligen och sparas i en provbank. Dessa sparade prover är ovärderliga då de möjliggör retrospektiva studier och studier av tidstrender. Genom att följa hur halterna av miljögifter i sparade prover fördelar sig både geografiskt och över tid kan man följa kemikalieanvändningen i samhället, spridningen av dessa kemikalier samt kopplingar till effekter i miljön.39

37 Natuvårdsverket, e-brev 2018-11-25. 38 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 39 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Miljogiftssamordning/, hämtad 2019-02-16.

Naturvårdsverket finansierar drift och insamling av material till miljöprovbanken, som Naturhistoriska riksmuseet ansvarar för. I miljöprovbanken har det sparats miljöprover sedan 1960-talet.40

2.4.3. Prioriteringar inom statlig miljöövervakning

Grunden för prioriteringar inom miljöövervakningen utgörs till stor del av de nuvarande 10 programområden som Naturvårdsverket föreslog och Miljöövervakningsnämnden antog 1999, se avsnitt 2.1. Inom programområdena bedrivs en stor del av den nationella miljöövervakningen i löpande program som revideras vart 6–10 år. Naturvårdsverket anger att relevanta rekommendationer från revisionerna genomförs i den takt som det finns utrymme inom tillgänglig budgetram. För många av delprogrammen finns det s.k. referensgrupper sammansatta av bl.a. avnämare, för löpande diskussion om prioritering och utveckling av programmen. Referensgrupperna har i regel ett möte per år, där det också kan förekomma dialog med utförare av program inom miljöövervakningen.41

Naturvårdsverket beskriver prioriteringarna i ett brett perspektiv. Programmen är enligt myndigheten utformade utifrån att främst ge underlag om miljötillståndet till internationell rapportering och uppföljning av miljömålen. Vidare ska programmen ge underlag för att utforma miljömål och miljökvalitetsnormer samt ge jämförelsevärden för verksamhetsutövares egenkontroll och för tillsyn etc. Miljöövervakningen ska även ge en övergripande beskrivning av tillståndet i miljön.42 Utöver dessa ska underlaget också stödja samhällsekonomiska kalkyler och utveckling av strategier och verktyg för att driva en aktiv miljöpolitik.43 När det gäller miljöövervakning och miljömålsuppföljning som ska genomföras, beslutar generaldirektören på ramnivå (beträffande 1:2-anslaget efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten) och därefter sker beslut på avdelnings- respektive enhetsnivå. Besluten baseras på de löpande programmen.44

40 Naturhistoriska riksmuseet årsredovisning 2017. 41 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 42 Ibid. 43 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, s. 14. 44 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

Havs- och vattenmyndighetens prioriteringar av miljöövervakning utgår från myndighetens strategiska plan i fråga om övervakning som finansieras genom anslag 1:2. Utifrån den strategiska planen fördelar myndigheten i början av varje år tillgängliga medel från det anslaget, genom ett inriktningsbeslut. Den prioriteringen är, i likhet med Naturvårdsverkets, brett beskriven utifrån ett antal punkter från den strategiska planen. Punkterna för 2017 var bl.a. anpassning av miljöövervakningen av yt- och grundvatten för att tillgodose vattenförvaltningens behov och kartläggning av marina havsmiljöer som stöd för havsförvaltning och havsplanering. Andra punkter var t.ex. att utveckla metoder för och genomföra övervakningsprogram enligt havsmiljöförordningen och att genomföra en fortsatt översyn av datavärdskapen och identifiera behov av nya datavärdskap.45

Prioriteringarna för länsstyrelsernas regionala miljöövervakning styrs genom bidrag vilka baseras på program för sexårsperioder. Naturvårdsverket lägger i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten fast riktlinjer för utformning av programmen och godkänner länsstyrelsernas program.46

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar enligt sin respektive instruktion (se avsnitt 2.3.1.) bl.a. för att i samråd med varandra fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Myndigheterna ska också efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet enligt sitt respektive ansvarsområde.

När det gäller samverkan i stort om prioriteringar för miljöövervakningen, beskriver Naturvårdsverket erfarenheter av diskussioner inom den tidigare miljöövervakningsnämnden och miljömålsrådet (som övertog miljöövervakningsnämndens uppgifter 2002 och som ansvarade för bl.a. dessa under ett antal år) samt Naturvårdsverkets nuvarande strategiska miljömålsgrupp. Enligt Naturvårdsverket är informationsutbytet mellan deltagande aktörer värdefullt och har bidragit i flera fall till en gemensam planering och samverkan i genomförandet. Samtidigt är det enligt myndigheten genuint svårt

45 Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av anslag 1:2 Miljöövervakning, samt andra

anslag och fonder som använts för övervakning och datainsamling, enligt regleringsbrev för budgetåret 2017, s. 11 f.

46 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

att få en konstruktiv och meningsfull diskussion om prioritering mellan olika undersökningar och programområden. Detta anges ha flera orsaker. För det första är en stor del av finansieringen låst i löpande undersökningar och det behövs lång framförhållning, ofta flera år, för att kunna göra större förändringar. För det andra har få deltagare överblick över andra områden än det egna. Detta gör det svårt att objektivt värdera varandras behov och ambitionsnivå. Många förslag tenderar att bli en talan för eget område, med bristande förståelse för eventuella möjligheter och konsekvenser för andra områden.47

2.5. Kopplingen mellan miljömålssystemet och miljöövervakning

Underlag som tas fram inom miljöövervakningen är viktiga för att kunna bedöma om miljökvalitetsmålen uppnås. Därmed är data från miljöövervakningen en viktig förutsättning för dels miljöarbetet och stora delar av åtgärdsarbetet, dels den internationella rapporteringen.

Ett exempel på miljöövervakningens stora betydelse för miljömålsuppföljningen gäller miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland-

skap. Ungefär hälften av dess 12 preciseringar är direkt beroende av

miljödata från miljöövervakningen för att kunna följas upp.48

Som redovisas i avsnitt 2.2.1 har åtta nationella myndigheter ett utpekat ansvar för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av ett eller flera miljökvalitetsmål men endast två av dessa har ett uttalat ansvar för miljöövervakning.

Även länsstyrelserna har ett utpekat ansvar för att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. På grundval av detta bedriver länsstyrelserna miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrelsernas uppgift när det gäller miljöövervakning är inte tydligt angiven i instruktionen.

Varken i riksdagstryck eller andra styrande dokument som ligger till grund för att den statliga miljöövervakningen i förhållande till

47 Naturvårdsverket, Vägval för en robust och ändamålsenlig miljöövervakning, skrivelse 2018-10-24, Dnr NV-07597-18, s. 6. 48 Jordbruksverket, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015, s. 40.

miljökvalitetsmålen framgår hur ansvaret för miljöövervakning och miljökvalitetsmålen ska samordnas.

2.6. Övrig miljöövervakning

2.6.1. Verksamhetsutövare

Många verksamhetsutövare genomför en omfattade övervakning genom den kontroll som verksamhetsutövaren behöver göra för att uppfylla krav i miljöbalken om att undersöka eller hålla sig underrättad om den egna verksamhetens påverkan på miljön (recipienten).

Övervakning av miljön genomförs också av verksamhetsutövarna tillsammans med myndigheter och kommuner inom så kallad samordnad recipientkontroll (SRK). Sådan övervakning bedrivs av vatten och luftmiljöer. I kapitel 12 finns en beskrivning av sådana samarbeten och erfarenheter av dem.

2.6.2. Medborgare

Frivilliga personer eller organisationer deltar också i miljöövervakningsarbetet.49 Ideella föreningar och enskilda personer kan vara ett viktigt stöd i insamlingen av miljödata när de rapporterar in sina observationer om t.ex. arter och tillståndet i miljön. De kan tidigt slå larm om förändringar i miljön och många föreningar samarbetar med kommuner, landsting och myndigheter. Föreningarna bidrar med expertkunskap och de är i vissa fall nödvändiga t.ex. när det gäller Svensk Fågeltaxering.50 Många ideella föreningar och enskilda personer samlar in miljödata om förekomst av växter och djurarter som de rapporterar till Artportalen.51

49 Naturvårdsverket, (2017), Skog & mark, Tema: Miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 30. 50 Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett

regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 24; www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/

Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Samordning-av-miljoovervakningen/Ideellaorganisationer/ 51 Statskontoret, (2012), Miljöövervakning – kartläggning och analys, s. 35.

2.7. Miljöinformation och miljödata

2.7.1. Miljöinformation

Miljöövervakningen skapar stora mängder miljöinformation till nytta för samhället. Begreppet miljöinformation definieras i Århuskonventionen och EU:s miljöinformationsdirektiv.

Århuskonventionen reglerar allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter, rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.52 För att bl.a. genomföra de delar av konventionen som rör allmänhetens rätt till miljöinformation, antog EU 2003 det s.k. miljöinformationsdirektivet.53 Direktivets definition av begreppet miljöinformation går enligt regeringen i vissa delar längre än konventionens.54 Miljöinformation utgör enligt direktivet all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om

a) tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten,

mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar

b) faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklu-

sive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a)

c) åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning,

planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar

d) rapporter om genomförandet av miljölagstiftningen

52Prop. 2004/05:65 s. 18. F. 53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EGT L 41 14.2.2003 s. 26, Celex 32003L0004) 54Prop. 2004/05:65 s. 37.

e) kostnads- och nyttoanalys och övriga ekonomiska analyser och

antaganden som används inom ramen för de åtgärder och verksamheter som anges i c)

f) tillståndet för människors hälsa och säkerhet, villkoren för

mänskligt liv, kulturplatser och byggnader i den utsträckning de påverkas eller kan påverkas av tillståndet miljön eller av någon av de faktorer som anges i b) och c).

2.7.2. Miljödata

Under 2015 antog Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna en myndighetsgemensam strategi för miljödatahantering. Därefter har ytterligare myndigheter anslutit sig till strategin. Strategin omfattar ett antal riktlinjer och rekommendationer för hanteringen av miljödata. Den omfattar inte frågor om kvalitetskrav, insamling av miljödata eller informationssäkerhet. Den omfattar inte heller förslag till tekniska lösningar eller gemensamma tjänster och portaler.55

Strategin använder samma definition av begreppet miljöinformation som anges i miljöinformationsdirektivet.56 Strategin definierar begreppet miljödata som sådan miljöinformation som har en strukturerad form lämpad för överföring, tolkning och bearbetning av maskiner.57

2.8. Sammanfattande iakttagelser

  • Uppgiften att utforma miljöövervakning, att bedriva övervakning och att säkerställa att miljöövervakning genomförs är förhållandevis oreglerad. I stort sett behöver dock alla myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet underlag som tas fram inom miljöövervakningen och det finns många inblandade aktörer både som användare, beställare och utförare.

55 Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten samt länsstyrelserna (2016), Strategi för

miljödatahantering, version 1.02, 2016-11-07.

56 Enligt strategin är definitionen baserad på definition från Århuskonventionen. Ordalydelsen överensstämmer dock med definitionen som redovisas i miljöinformationsdirektivet 2003/4/EG. 57 Definitionen av begreppet miljödata anges bygga på SIS terminologidatabas och på lagen (2005:1818) om miljöinformation hos vissa enskilda organ.

  • Sambandet mellan miljömålssystemet och miljöövervakning är otydligt.
  • Det behövs styrande och vägledande dokument för miljöövervakning som beslutas av ansvariga myndigheter. Det gäller framför allt Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

3. Definition av miljöövervakning

Förslag: Miljöövervakning är att

  • ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och
  • hantera, analysera och rapportera sådana miljödata.

Delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger tillsammans eller var för sig vad som är miljöövervakning.

Enligt direktivet ingår det i utredningens uppdrag att föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter. Direktivet anger att det råder viss oenighet kring vad som ska ingå i begreppet miljöövervakning.

Syftet med definitionen som utredningen föreslår är att tydliggöra vad som är miljöövervakning och vad som är annan verksamhet. Därigenom underlättas prioriteringar mellan olika områden och inom olika områden och verksamheter. Definitionen är tänkt att användas på alla områden inom miljöövervakningen, d.v.s. vattenmiljö, luftmiljö, landmiljö, arter och människors hälsa.

I bilaga 3 finns en schematisk bild över definitionen.

3.1. Utgångspunkter för definitionen

Utredningens definition av begreppet miljöövervakning utgår från de ställningstaganden som riksdagen och regeringen har gjort när det gäller miljöövervakning och resultatinformation. Den beaktar rapporteringskrav i EU-lagstiftning och internationella konventioner och

överenskommelser samt lagstiftning om miljöinformation. Den beaktar även behovet av att analysera data som samlas in i miljöövervakningen och till den strategi för hantering av miljödata som myndigheterna har kommit överens om inom satsningen smartare miljöinformation. Definitionen utgår enligt språklagen från svensk terminologi.1

Regeringens utgångspunkter för miljöövervakningen utvecklades under 1990-talet och har därefter inte ändrats.2 I en proposition 1991 framhöll regeringen att uppgiften för miljöövervakningen är att följa växlingarna i miljöns tillstånd och visa på förändringar till följd av människans aktiviteter. Övervakningen ska bilda underlag för att identifiera och visa på miljöproblem från den lokala till den globala skalan. Resultaten ska utnyttjas för att sätta mål för att miljöanpassa samhällsutvecklingen i Sverige och omvärlden och för att prioritera och besluta om åtgärder samt för att följa upp effekterna av beslutade åtgärder.3 I en senare proposition framhöll regeringen att miljöövervakningen ska ge underlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internationella miljöpåverkan. Regeringen angav att i övrigt gäller för den statligt finansierade miljöövervakningen följande övergripande syften: Det ska vara möjligt att – beskriva tillståndet i miljön, – bedöma hotbilder, – lämna underlag för åtgärder och – följa upp beslutade åtgärder.

Regeringen framhöll också att den statligt organiserade och finansierade miljöövervakningen bör svara för en samlad bild av miljötillståndet så att det går att skilja effekterna av mänskliga aktiviteter från de naturliga variationerna. Samtidigt betonade regeringen att miljöövervakningen omfattar endast en del av den information som är nödvändig för uppföljning av de nationella miljömålen. Riksdagen följde regeringens förslag.4

15–6 §§, 12 §språklagen (2009:600). 2 I propositionen om det nuvarande miljömålssystemet från 2010 diskuterade regeringen i fråga om miljöövervakning ansvar för miljöinformationsförsörjning, men inte miljöövervakningens syfte eller inriktning, se prop. 2009/10:155 s. 41 f., bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 3Prop. 1990/91:90 s. 50, bet. 1990/91:JoU30, prot. 1990/91:125. 4Prop. 1997/98:145 s. 178 f., bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit i flera budgetbetänkanden att det är viktigt att regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna enligt utskottet. Efter förslag från utskottet har riksdagen beslutat om tillkännagivande om en utvecklad resultatredovisning.5 Underlag från miljöövervakningen är en viktig del för att riksdagens önskemål och behov ska kunna tillgodoses. Det är viktigt att understryka att även ytterligare underlag kan erfordras i redovisningen.

I EU-lagstiftningen finns krav på medlemsstaterna att de ska lämna data, upplysningar eller rapporter till EU-kommissionen eller Europeiska miljöbyrån (EEA). Den rapporteringen ska främst göra det möjligt för kommissionen att övervaka medlemsstaternas genomförande av EU-lagstiftningen. En del av kraven på rapportering ingår inte i direktiv eller förordningar, utan i t.ex. riktlinjer eller informella överenskommelser.6 Sverige har också tillträtt internationella konventioner på miljöområdet vilka också kan innefatta krav på rapportering.

Flera myndigheter har framfört till utredningen att större fokus än tidigare bör läggas på analys av insamlade miljödata. Behovet av ökad analys av insamlade miljödata har också framhållits av utredningens expertgrupp.7

Naturvårdsverket anger att det har gjorts flera försök till avgränsning och mer specifik definition av miljöövervakning, bl.a. utifrån Europeiska miljöbyråns (EEA) informationsmodell DPSIR.8 Bokstavskombinationen i modellens namn bygger på begynnelsebokstaven i kategorier på engelska, för att beskriva delar i orsakssamband inom miljöproblem med koppling till samhället. Naturvårdsverket anger att det är svårt att dra skarpa gränser mellan kategorierna i

5 Bet. 2015/16:MJU1, rskr. 2015/16:103, bet. 2016/17:MJU1, rskr. 2016/17:116. 6 Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén, Åtgärder för effektivare

miljörapportering, COM(2017) 312 final, s. 3.

7 Jordbruksverket, Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden, Rapport 2012:25. Jordbruksverket, intervju 2017-11-17, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Regionalt miljö-

övervakningsprogram Jämtlands län 2015–2020, s. 19. Länsstyrelsen i Jönköpings län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Jönköpings län 2015–2020, s. 13. Möte med utredningens expert-

grupp 2017-12-20. 8 Naturvårdsverket, e-brev 2018-11-01. De engelska kategorierna i modellen är Driving forces (D), Pressure (P), State (S), Impact (I) och Response (R).

DPSIR-modellen.9 Vid översättningen av DPSIR-modellen till svenska valde man enligt Naturvårdsverket mer eller mindre analoga svenska begrepp med samma begynnelsebokstav som i den engelska versionen.10 Utredningen har ingen information om att DPSIR-modellen används i någon större utsträckning i andra EU-länder för att avgränsa miljöövervakning.

Utredningens definition utgår från aktiviteter enligt svensk terminologi. Därmed underlättas regeringens och myndigheternas styrning av miljöövervakningens inriktning, genom att ange vilka aktiviteter som är miljöövervakning. Det blir också tydligt vad som inte är miljöövervakning utan uppfyller andra ändamål inom miljöförvaltningen. Definitionen bygger på aktiviteterna att samla in respektive hantera, analysera och rapportera bestämda slags miljödata.

3.2. Definitionen – innehåll och avgränsningar

Detta avsnitt redovisar aktiviteter som är miljöövervakning och även exempel på aktiviteter som inte är det. Avsnittet inleds med definitionen av vad som är miljöövervakning:

Miljöövervakning är att

  • ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och
  • hantera, analysera och rapportera sådana miljödata.

De två delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger tillsammans eller var för sig vad som är miljöövervakning, men detta är inte organisationsbundet. Det är dock viktigt att den miljöövervakning som genomförs har en tydlig koppling till syftet med övervakningen och vem som har behov av det underlag som tas fram inom miljöövervakningen. Övervakning som berör flera myndigheters ansvarsområden medför avgränsningssvårigheter och behöver

9 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2016, s. 11. 10 Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, s. 9. De svenska begrepp som valdes vid översättningen av DPSIR-modellen är Drivkrafter, Påverkan, Status (för att beteckna miljötillstånd), Inverkan (för att beteckna effekter/konsekvenser) och Respons (för att beteckna åtgärder).

därför uppfylla ett tydligt syfte inom den myndighet som genomför övervakningen.

Miljöövervakning har traditionellt syftat till att utveckla och behålla långa tidsserier om tillståndet i miljön. Utredningen anser att det primära syftet bör kvarstå, samtidigt som det finns behov av att genomföra inventeringar eller provtagningar av engångskaraktär, t.ex. screeningundersökningar, i syfte att fastställa tillståndet i miljön. Därför kan även sådana aktiviteter vara miljöövervakning.

Enligt den första delen av definitionen är miljöövervakning att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa. Punkterna nedan ger exempel på vilka slags miljödata som kan omfattas:

  • Tillståndet i miljön: Miljödata kan avse t.ex. mark-, luft- och vattenkvalitet.
  • Effekter på miljön: Miljödata kan avse t.ex. temperaturökning, förändringar i land- och vattenmiljöer och hotade arter.
  • Förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa: Miljödata kan avse t.ex. förekomst av miljögifter i människokroppen och samband mellan luftföroreningar och hälsoeffekter.

Att ta fram och strukturerat samla in miljödata kan ske genom t.ex. myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare. Miljödata ska då vara ett underlag för att bedöma tillståndet i den yttre miljön, effekter av påverkan på den eller på människors hälsa.

Metoderna för insamling kan bestå i t.ex. mätningar, observationer, inventeringar, modelleringar och liknande insatser.

En del av poängen med en definition av miljöövervakning är att tydliggöra också vilka närliggande aktiviteter som inte är miljöövervakning:

  • Att följa upp effekter av specifika miljöåtgärder bör ingå igenomförandet av åtgärdsprogrammen, t.ex. kalkeffektuppföljning, åtgärder inom Landsbygdsprogrammet, restaurering av våtmarker och sanering av förorenade områden.
  • Påverkansfaktorer, t.ex. utsläpp och vattenreglering: Data om påverkansfaktorer samlas in främst från andra verksamheter eller källor, även om gränsen mellan framtagande och insamling av

data om tillståndet i miljön och källspårning ibland är oklar. Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer kan gälla statistik om utsläpp och avfall, undersökningar inom miljötillsynen i form av t.ex. källspårning av utsläpp, verksamhetsutövares miljörapporter eller proceduren för hantering av tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet. Källspårning kan också vara en uppgift för miljöforskningen. Verksamhetsutövares framtagande och insamling av data om påverkansfaktorer som t.ex. utsläpp är inte miljöövervakning.

  • Aktiviteter bakom påverkansfaktorer, t.ex. energianvändning och transporter: Sådana data om mer allmänna aktiviteter i samhället tas fram och samlas in av andra verksamheter utanför miljöövervakningen.

Däremot kan miljödata om effekter av miljöåtgärder samt om påverkansfaktorer och aktiviteter bakom dessa ingå i analyser och rapporteringar. Detta omfattas av definitionens andra led som beskrivs i följande avsnitt.

Enligt definitionens andra led består miljöövervakning också i att hantera, analysera och rapportera sådana miljödata som anges i första ledet. Punkterna nedan förtydligar vilken slags hantering, analys och rapportering som bör anses som miljöövervakning.

  • Hantering: I detta begrepp ingår olika aktiviteter för att lagra och tillgängliggöra miljödata som ingår i definitionens första led. Tillgängliggörande kan t.ex. göras på datavärdarnas webbplatser. Även systemutveckling för att lagra och tillgängliggöra data kan ingå.
  • Analys: Begreppet omfattar analyser, bedömningar om hotbilder och uppföljningar som är kopplade till de framtagna och insamlade miljödata som omfattas av definitionens första led. Sådana analyser etc. ingår också i planering av framtagande och insamling av miljödata genom olika nationella eller regionala program eller för övervakningsprogram inom vattenförvaltningen. Kvalitetssäkring av miljödata och olika slags modelleringar är en del av arbetet med analyser, hotbildsbedömningar och uppföljningar. Analyser inom årlig miljömålsuppföljning och annan utvärdering (t.ex. fördjupade utvärderingar av miljömål) kan utgöra miljöövervakning, under nämnda förutsättning att aktiviteterna har

nära koppling till framtagna och insamlade miljödata enligt definitionens första led. Analyser som saknar sådan koppling, t.ex. samhällsekonomiska analyser, är inte miljöövervakning.

  • Rapportering: Här ingår rapportering av miljödata och analyser i

Sverige (t.ex. för årlig miljömålsuppföljning och lägesrapportering i förhållande till miljökvalitetsnormer), rapportering till EU och rapportering till andra internationella organ (t.ex. inom FN). Kvalitetssäkring av miljödata och olika slags modelleringar inför rapportering är en del av aktiviteterna.

Vid analys och rapportering av miljödata om tillståndet i miljön samt effekter på miljön och människors hälsa, kan det också ingå miljödata om effekter av åtgärder samt om påverkansfaktorer och aktiviteter bakom dessa.

3.3. Definitionens tillämpning i förhållande till olika frågor

3.3.1. Avgränsning mot uppföljning av åtgärder

Uppföljning av specifika miljöåtgärder genomförs delvis inom olika åtgärdsprogram och de finansieras genom särskilda anslag. Det är en bra ordning som knyter uppföljning och analyser av åtgärders effektivitet till arbetet med den specifika reformen. På så sätt möjliggörs analyser kring effektivitet och utformning av åtgärden.

Överlag behövs en ökad tydlighet i avgränsningen av miljöövervakningen mot uppföljning av miljöåtgärder för att det ska vara tydligt hur ansvaret för uppföljning av åtgärder ska fördelas. Det gäller för såväl åtgärder med bredare verkan i form av bl.a. skatter och regleringar som specifika åtgärder riktade mot enstaka arter, sjöar, biotoper etc. Det finns uppföljning av åtgärder, t.ex. kalkeffektuppföljningen, där betydande mängder miljödata används i verksamhet som utgör miljöövervakning. Det förändrar dock inte att de är uppföljning av effekter av åtgärder. Miljöövervakningen kännetecknas vanligtvis av att verksamheten har en långsiktig karaktär med långa tidsserier för att beskriva tillståndet i miljön och dess förändringar. Det finns undantag som t.ex. vissa inventeringar av engångskaraktär och screeningundersökningar. Miljöövervakningens ofta

generella karaktär gör att den är mindre lämpad för att följa upp enskilda åtgärder.

Det är dock viktigt att regeringen och myndigheterna i samband med att olika åtgärdsprogram införs säkerställer att de kan följas upp. Hur uppföljningen av åtgärdsprogrammen ska finansieras och rapporteras behöver anges i samband med åtgärdsbesluten för att åstadkomma en effektiv styrning och god användning av offentliga medel. Detta skapar också förutsättningar för att dra lärdomar av specifika åtgärder och åtgärdsprogram för utformning av nya åtgärder.

När det har gått lång tid efter att en miljöåtgärd har genomförts kan effekterna av den specifika åtgärden vara svåra att urskilja från andra omgivande effekter och variationer i miljön. Då kan det vara naturligt att följa tillståndet i miljön genom generell miljöövervakning. Utredningen anser att aktörer som är ansvariga för särskilda åtgärdsprogram behöver säkerställa hur en övervakning av effekter av program ska bedrivas, i syfte att de specifika åtgärdernas effektivitet ska kunna bedömas. De och aktörer som är ansvariga för miljöövervakning behöver i samråd och i varje enskilt fall specificera när en specifik åtgärdsuppföljning avslutas och när en generell miljöövervakning bör ta vid.

Det är viktigt att data från miljöövervakning och åtgärdsuppföljning kan samutnyttjas. Ett exempel på detta är data från kalkeffektuppföljningen som är en betydelsefull källa till information för miljöövervakningen. Åtgärdsprogram och miljöövervakning behöver samordnas i fråga om metoder, frekvens för att ta fram och samla in miljödata samt tillgänglighet till informationen. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kan behöva ges i uppdrag att ta fram vägledning för detta.

3.3.2. Miljöövervakning i förhållande till miljömålsuppföljning, vattenförvaltning och insamling av data om påverkansfaktorer

Vad som är miljöövervakning i förhållande till miljömålsuppföljning och vattenförvaltningens process behöver tydliggöras. Miljöövervakningen är ett viktigt underlag för men är inte liktydig med dessa. Gränsdragningen i förhållande till att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer behöver också tydliggöras.

Miljömålsuppföljning innefattar ett stort antal analyser. En förutsättning för att sådana analyser ska vara miljöövervakning är att de har nära koppling till miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa.

Vattenförvaltningens återkommande process innefattar främst riskbedömning, övervakning, framtagande av nya miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram samt statusklassificering. När det gäller riskbedömningen behöver den förutom miljöövervakningens data om tillstånd i miljön innefatta data från annan verksamhet än miljöövervakning. Sådana data avser t.ex. påverkansfaktorer som utsläpp, vattenreglering, muddring eller dumpning. Riskbedömning som led i val av kontrollerande, operativ eller undersökande övervakning (se bilaga 4 om dessa övervakningsformer) är miljöövervakning. Detsamma gäller planering och genomförande av kontrollerande och operativ övervakning. När det gäller undersökande övervakning, kan planering och genomförande i vissa fall vara miljöövervakning beroende på vilka slags aktiviteter som utförs. Statusklassificering samt arbete med att ta fram miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är en annan slags verksamhet än miljöövervakning.

Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer är, se avsnitt 3.2, inte miljöövervakning utan bör klassificeras som annan slags verksamhet än miljöövervakning. Det kan t.ex. röra sig om olika former av tillsyn, beredning av tillstånd för att utöva specifika verksamheter eller att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer till riskanalyser inom förvaltning av vattenmiljö.

3.3.3. Miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål

Det finns behov av att skilja mellan sådana verksamheter som i sin helhet är miljöövervakning och verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning, genom att t.ex. samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön.

Enligt utredningens synsätt finns det flera verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning men som bedrivs utifrån särskilda syften och därför behövs det en tydlighet kring miljöövervakningens roll i dessa verksamheter. Till sådana verksamheter hör recipientkontroll, naturresursövervakning (t.ex. fiskbestånd och skog) och viltförvaltning. Resultaten av övervakningen används för att

beskriva tillståndet i miljön och/eller artbestånden samtidigt som övervakningen ger samhället underlag för hållbart nyttjande av naturresurser, men även ger underlag för att bedriva näring eller för att uppnå andra än miljöpolitiska mål.

Inom recipientkontrollprogram bedrivs omfattande miljöövervakning. I programmen övervakas miljöförhållanden i påverkade områden genom att verksamhetsutövare kontrollerar hur den egna verksamheten påverkar miljön och hur vidtagna reningsåtgärder får effekt på denna. Krav på att genomföra sådan kontroll kan ställas inom miljötillsynen.

Flera statliga myndigheter bedriver övervakning som används som ett underlag för bl.a. förvaltning av naturresurser. Ett sådant exempel är Riksskogstaxeringen. Det ursprungliga syftet med Riksskogstaxeringen var att för samhället beskriva tillstånd och förändringar i Sveriges skogar när det gäller bl.a. virkesförråd, tillväxt och avverkningar. I dag är Riksskogstaxeringen ett verktyg för analys av såväl virkesproduktion som miljö- och klimatrelaterade aspekter. Uppgifter från Riksskogstaxeringen används av skogsnäringen och för uppföljning av skogs-, miljö- och energipolitik. Resultaten används också för fastighetstaxeringen och för den internationella rapporteringen.11 Likaså bedrivs en omfattande resursövervakning av fiskbestånd som bl.a. används för samhällets reglering av det kommersiella fisket. Den övervakningen är en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik och ligger till grund för förvaltning av fiskresurserna, genom bl.a. beslut om fiskekvoter.

Övervakning av rovdjur är artövervakning som är en viktig del i förvaltningen av dessa. Övervakningen grundas på rovdjurspolitiken där målet är att varg, björn, järv, lodjur och kungsörn i Sverige ska uppnå och bibehålla en gynnsam bevarandestatus enligt EU:s art- och habitatdirektiv. Samtidigt ska det inte vara påtagligt svårare att hålla tamdjur i rovdjurstäta områden och därför ska hänsyn tas till de människor som lever och verkar i sådana områden. För de aktuella rovdjursstammarna finns det mer detaljerade mål med bl.a. referensvärden för populationsstorlek och utbredningsområde. Förvaltningen av rovdjuren är med utgångspunkt från en nationell plan i stor utsträckning regionaliserad. Inom varje länsstyrelse finns en viltför-

11 www.slu.se/centrumbildningar-och-projekt/riksskogstaxeringen/ 2018-06-05.

valtningsdelegation som samverkar i frågor som rör viltförvaltningen i länet. Mot denna bakgrund behövs det en omfattande övervakning av rovdjur.

Utredningen anser att recipientkontroll, övervakning av rovdjur och marina fiskbestånd av intresse inom EU samt Riksskogstaxeringen är exempel på verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning. Omfattning och utformning av miljöövervakning i sådana verksamheter styrs dock främst av andra ändamål än att beskriva tillståndet i miljön. Detta gör att verksamheterna inte finns med i de statliga miljöövervakningsprogrammen. Ansvaret för utformningen av övervakningen inom recipientkontrollen behöver även fortsättningsvis ligga på näringen och eller de myndigheter som har ett särskilt ansvar för tillsyn av denna dessa slags övervakning. Ansvaret för övervakning av naturresurser som t.ex. skog, fisk och vilt bör fortsatt ligga på de myndigheter som bedriver sådan övervakning. Data om miljön som samlas in för andra ändamål behöver dock i större utsträckning komma till nytta även i den statliga miljöövervakningen. För att säkerställa detta krävs bättre samordning av miljöövervakningen i stort.

3.3.4. Hälsorelaterad miljöövervakning

Programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning, som Naturvårdsverket ansvarar för, ska långsiktigt övervaka miljöfaktorer som kan påverka människors hälsa. Övervakningen av miljöfaktorer görs genom att skatta människors exponering för hälsofarliga ämnen i den omgivande miljön, mäta exponering för miljögifter via markörer för dessa i människan samt utföra analyser som kopplar samman miljöexponering och hälsoeffekter. Programområdet har utvecklats på grundval av regeringens ställningstagande i en proposition från 1991 om att miljöövervakningen behövde utvidgas till att omfatta hälsoeffekter. Därefter har regeringen i en proposition om kemikaliepolitiken från 2013 framhållit att den nationella hälsorelaterade miljöövervakningen avseende farliga ämnen skulle ges ökad prioritet. Enligt regeringen borde den hälsorelaterade miljöövervakningen särskilt fokusera på förekomst av farliga ämnen i blod, navelsträngsblod och bröstmjölk samt i inomhusmiljön. Ett viktigt skäl till att i ökad

utsträckning studera inomhusmiljön var enligt regeringen att människor och i synnerhet barn tillbringar en stor del av sin tid inomhus.12

När det gällde insatserna inom miljöövervakningen ansåg regeringen att dessa till viss del bör kopplas till begränsningsåtgärder i relevanta regelverk. Genom miljöövervakningen bör således följas upp om begränsningsåtgärder har gett avsedd effekt i form av minskad förekomst av det begränsade ämnet i människokroppen eller miljön.

Detta kan ses som en precisering och/eller en utvidgning av den hälsorelaterade miljöövervakning som Naturvårdsverket ansvarar för. Detta har skett utan att överväganden om ansvaret för andra myndigheter i förhållande till den hälsorelaterade miljöövervakningen vid Naturvårdsverket har redovisats.

Den anvisade utvecklingen av miljöövervakningen vid Naturvårdsverket ska således tillgodose behov som följer av exempelvis kemikaliepolitiken där Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker i bl.a. kemiska produkter, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften. Detta gäller också för varor som p.g.a. sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer.

Kemikalieinspektionen genomför ingen miljöövervakning utan samverkar med Naturvårdsverket i frågan.

Utöver kemikaliepolitiken finns ytterligare områden som angränsar till eller överlappar frågor som rör den hälsorelaterade miljöövervakning. Detta gäller t.ex. den av riksdagen beslutade inriktningen 2018 för en utvecklad folkhälsopolitik, där Folkhälsomyndigheten har ett samordnande ansvar för genomförandet på statlig nivå. Folkhälsomyndigheten genomför exempelvis en miljöhälsoenkät, som är en verksamhet med annat ändamål som innefattar miljöövervakning.

Ett tredje exempel är livsmedelspolitiken där Livsmedelsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel. Livsmedelsverket är såväl utförare åt Naturvårdsverket inom programområde Hälsorelaterad miljöövervakning, som ansvarig för både renodlad miljöövervakning och miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål. Det sistnämnda gäller exempelvis undersökningar av

12Prop. 2013/14:39, bet. 2013/14:MJU13.

dels algtoxiner och bakterier i blötdjur, dels bekämpningsmedelsrester.

De ovannämnda myndigheterna har antingen behov av eller använder underlag från den hälsorelaterade miljöövervakningen. De är samtidigt representerade i referensgruppen för programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning.

Programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning är brett med ett flertal olika verksamheter som genomförs av myndigheter med delvis överlappande ansvarsområden. Det är därför viktigt att hitta en avgränsning för programområdet i förhållande till insatser som borde genomföras eller genomförs inom andra områden. Ansvarsförhållanden behöver därför tydliggöras för att kunna åstadkomma en väl fungerande samverkan. Det är en fördel när ansvar och befogenheter går hand i hand, eftersom detta underlättar prioriteringar inom olika verksamheter. Samtidigt skapar det en grund för att nuvarande samverkan mellan myndigheterna kan bibehållas och utvecklas.

3.3.5. Miljöövervakning i förhållande till miljöforskning

När det gäller avgränsningen av miljöövervakningen mot miljöforskningen, framhöll regeringen i en proposition 1998 att miljöövervakningen utförs med utgångspunkt i riksdagens och regeringens mål och kvalitetskrav. Samtidigt framhöll regeringen att ett nära samarbete mellan miljöforskning och miljöövervakning ligger i båda verksamheternas intresse och gagnar det svenska miljöarbetet. Vid framtagande av program för övervakning och upphandlingar av uppdrag enligt programmet borde avgränsningar och styrning enligt regeringen skötas av dåvarande Miljöövervakningsnämnden, Naturvårdsverket och länsstyrelserna.13 Kapitel 15 beskriver förhållandet mellan miljöövervakning och miljöforskning närmare.

13Prop. 1997/98:145 s. 179.

3.3.6. Miljöövervakning i förhållande till övervakningsformer i EU:s ramdirektiv för vatten

I bilaga beskrivs hur definitionen av miljöövervakning förhåller sig till den kontrollerande, operativa respektive den undersökande övervakningen enligt EU:s ramdirektiv för vatten 2000/60/EG.

4. Statlig finansiering

4.1. Statlig finansiering – en översikt

I detta kapitel ges en översikt av den statliga anslagsfinansieringen av miljöövervakning i Sverige.

Sedan 1996 har det funnits ett särskilt anslag för miljöövervakning, anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård. Inledningsvis fördelades anslaget av Miljöövervakningsnämnden. Nämndens uppgift var att besluta om den nationella miljöövervakningens inriktning och fördela medlen till nationell miljöövervakning samt till viss regional miljöövervakning.1

När Miljömålsrådet bildades 2002 övertog rådet nämndens uppgifter när det gällde miljöövervakning och fördelning av medel. Under perioden 2002–2010 fördelade Miljömålsrådet anslaget 1:2.2Sedan 2011 har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarat för att i samråd fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering.3

Utöver anslaget 1:2 finansierar staten åtgärder och andra verksamheter som kan innefatta miljöövervakning men som finansieras från andra anslag. Ett exempel är anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur inom utgiftsområde 20. Anslaget får användas för bl.a. uppföljning och övervakning av nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och andra områden med områdesskydd. Från anslaget finansieras också vilt- och rovdjursförvaltningen.4 Likaså finns åtgärder

1Prop. 1996/97:1 utg.omr. 20, s. 16, bet. 1996/97:JoU2. 2Prop. 2001/02:1 utg.omr. 20, s. 45. 3 3 § 7. förordningen (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket utifrån SFS 2011:620, 3§ 8. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket samt 5 § 8. förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 4 Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Naturvårdsverket, 2017-12-21.

inom anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö som kan innehålla miljöövervakning.5

Miljöövervakningen finansieras vidare inom förvaltningsanslag för vissa statliga myndigheter. Det gäller framför allt myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet, myndighetsuppgifter som innefattar att följa miljötillståndet inom sina sakområden och länsstyrelserna, som utför vissa naturinventeringar.6 Exempelvis utför SMHI meteorologiska, oceanografiska och hydrologiska mätningar samt omfattande modellberäkningar som är väsentliga för att kartlägga spridning av föroreningar via atmosfären, rinnande vatten och havsvatten.7

Fördelningen av anslaget 1:2 mellan miljöövervakning och andra verksamheter samt anslagsutvecklingen för anslaget över tid redovisas för perioden 2009–2019. Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens samt andra myndigheters användning av anslaget 1:2 för miljöövervakning, samt finansieringen av miljöövervakning och närliggande verksamheter från andra anslag, redovisas för 2016.8Detta beror bl.a. på att vissa utgifter har flyttats mellan anslag och anslagsposter över tid, vilket skulle göra jämförelser både oöverskådliga och svårtolkade.

4.2. Fördelning mellan miljöövervakning respektive annan verksamhet av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. innehåller både miljöövervakning och andra verksamheter än miljöövervakning, t.ex. bidrag till ideella föreningar och verksamhet vid Tillväxtverket. Över tid har anslaget finansierat många andra verksamheter som saknar kopplingar till miljöövervakning, t.ex. miljöklassning av fordon och arbetsmaskiner och bidrag för åtgärder till offentlig upphandling. I figur 4.1 visas

5 Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Havs- och vattenmyndigheten, 2017-12-21. 6 Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett

regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 11 f.

7 Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett

regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 22 f.

8 Avgränsningen i detta kapitel innebär också att utgifter under 1 miljon kronor inte dokumenteras i detalj.

fördelningen av anslag 1:2 på miljöövervakning respektive annan verksamhet under perioden 2009–2019.

Figur 4.19 visar att anslaget 1:2 uppgått till ungefär samma nivå under perioden 2009–2014. Anslagsförstärkningar beslutades under perioden 2015–2018 men anslaget minskades 2019 till en nivå som är jämförbar med 2016 års nivå.

Vidare framgår att finansieringen av annan verksamhet inom anslaget 1:2 har legat på ungefär samma nivå under perioden 2009 till 2017. Budgetåret 2018 ökade anslagen. I likhet med finansieringen av miljöövervakning minskade de delar av anslaget som avser annan verksamhet 2019, men till en nivå som är högre än perioden 2009 till 2016.

Miljöövervakning som finansieras genom anslaget 1:2 uppgår 2019 till drygt 255 miljoner kronor medan finansiering av annan verksamhet skattas till cirka 105 miljoner kronor. Detta innebär att nästan en tredjedel av anslaget används till annan verksamhet än miljöövervakning.

9 Figur 4.1 visar två staplar. I stapeln som illustrerar Miljöövervakning ingår anslagspost 1.

Miljöövervakning och anslagspost 3. Miljöövervakning m.m. – del till Havs- och vattenmyndigheten. I denna stapel ingår även miljömålsuppföljning, utvecklingsarbete och internationell

rapportering. I stapeln som illustrerear Ej miljöövervakning ingår övriga anslagsposter inom anslaget 1:2. Perioden 2004–2013 finansierades Naturvårdsverkets program för utsläpp och avfall inklusive arbete med utsläppsrätter, med anslagspost 1. Detta är inte miljöövervakning enligt utredningens definition och ingår i stapeln Ej miljöövervakning.

Källa: Regleringsbrev avseende Naturvårdsverket budgetåren 2009–2019 och Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-13.

4.3. Anslagsutveckling fördelad på anslagsposter

Figur 4.2 visar utvecklingen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. fördelat på anslagsposter under perioden 2000–2019.

Anslaget har ökat under perioden 2000–2018. En viss minskning skedde dock 2009–2014. År 2001 ökade anslaget betydligt. Regeringen motiverade anslagsförstärkningen med att insatser för kemikalier och miljömålsuppföljning skulle prioriteras.10

Den ökning som kan iakttas 2007 grundades på att regeringen bedömde att det behövdes en större satsning på miljöövervakningen av havsmiljön, arbete med miljökrav vid offentlig upphandling samt anpassning till krav för internationell rapportering enligt bl.a. EGdirektiv.11 Anslagsökningen 2015 avsåg främst en förstärkning av anslagsposten för Havs- och vattenmyndigheten. Regeringen motiverade ökningen med att miljöövervakningen av hav och vatten måste förstärkas kraftigt.12 År 2018 ökade anslaget betydligt, och

10Prop. 2000/01:1 utg. omr. 20, s. 30. 11Prop. 2006/07:1 utg. omr. 20, s. 51. 12Prop. 2014/15:1 utg. omr. 20, s. 93; Prop. 2016/16 utg. omr. 20, s. 107.

regeringen motiverade ökningen med att plast i hav och natur ska minska. Regeringen inrättade också en delegation för cirkulär ekonomi vid Tillväxtverket, för att stimulera omställningen till en resurseffektiv och cirkulär ekonomi.13

År 2019 minskades anslag 1:2 med 12 procent. Minskningen omfattade lika delar av anslagsposterna 1 (Naturvårdsverket), 3 (Havs- och vattenmyndigheten) samt 5 och 6 (bidrag till ideella organisationer).

Källa: Regleringsbrev för budgetåren perioden 2000–2019, nominella belopp. Beloppen för 2019 är från regleringsbrevet som utfärdades 2018-12-21.

I bilaga 5 finns en fördjupad beskrivning av anslagsposternas utveckling inom anslaget 1:2.

13Prop. 2017/18:1 utg. omr. 20, s. 124.

0

50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000

20 00

20 01

20 02

20 03

20 04

20 05

20 06

20 07

20 08

20 09

20 10

20 11

20 12

20 13

20 14

20 15

20 16

20 17

20 18

20 19

ap.2 Bidrag till åtgärder för miljökrav vid offentlig upphandling

ap.2 Hållbarhetskontroller m.m. (bilavgasverksamhet)

Bidrag till ideella föreningar (ap. 3, ap. 4, ap. 5, ap. 6, ap. 7)

ap.8 Program för utsläpp och avfall (ram)

ap.2 Miljöövervakning m.m. - del till Tillväxtverket (ram)

ap.3 Miljöövervakning m.m. - del till HaV (ram)

ap.1 Miljöövervakning (ram)

4.4. Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens användning av anslaget 1:2

En central del i den statliga finansieringen av övervakning av tillståndet i miljön kommer från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. I detta avsnitt redovisas hur anslaget har använts för miljöövervakning 2016.

Anslagspost 1 disponeras av Naturvårdsverket och anslagspost 3 av Havs- och vattenmyndigheten. År 2016 har anslaget 1:2 även anslagspost 5 och 6, men eftersom dessa anslagsposter inte rör nationell eller regional miljöövervakning behandlas inte dessa i redovisningen.14 Värt att notera är att anslagspost 6, Bidrag till ideella föreningar, ger bidrag till t.ex. flora-, fauna- och fungaväkteri där frivilliga gör inventeringar m.m. Ökade bidrag till ideella föreningar med sådana aktiviteter skulle enligt SLU på sikt kunna reducera kostnaderna för regional miljöövervakning.15

I figur 4.3 visas den procentuella fördelningen av finansieringen från anslaget 1:2, anslagspost 1 och 3. I tabell 4.1 visas mer detaljer. Den totala finansieringen är knappt 313 miljoner kronor.16

Miljöövervakningen är organiserad i tio olika programområden17, som har fördelats på fyra kategorier: Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning. Därutöver tillkommer ytterligare kategorier. Kategorin Regional miljöövervakning är bidrag som går till länsstyrelserna för deras regionala miljöövervakningsprogram. Kategorin Prioriterade tillfälliga miljöövervakningsinsatser är en mindre post som administreras av Naturvårdsverket till särskilda behov under året. Insatserna kan gälla Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens eller länsstyrelsernas miljöövervakning.

Figur 4.3 visar att de fyra kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning, och de prioriterade tillfälliga insatserna (exempelvis en utvärdering av Krondroppsnätet18), utgör 59 procent av de totala utgifterna från anslagsposterna 1 och 3. Regional miljöövervakning utgör 9 procent.

14 Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Naturvårdsverket (2015-12-18). 15 SLU skriftligt underlag 2019-03-04. 16 Figur 4.3 och tabell 4.1 är baserade på Återrapporteringarna för hur anslaget 1:2 användes 2016 av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. 17 De tio programområdena för den nationella och regionala miljöövervakningen, se: http://naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/ Miljoovervakning/, hämtad 2019-01-07. 18 Återrapporteringarna för hur anslaget 1:2 användes 2016 av Naturvårdsverket, s. 65.

Utöver dessa kategorier för miljöövervakningens kärnverksamhet finns kategorier såsom Tekniskt stöd (11 procent), Internationella och nationella rapporteringar (14 procent), samt Miljömålsuppföljning (7 procent).

Tekniskt stöd innefattar utgifter för t.ex. kvalitetssäkring av data, datavärdskap, masterdataregister och verksamhetsutveckling. Vidare ingår utgifter för ökad spridning och användning av miljöövervakningsdata, genom t.ex. kommunikationsinsatser.

Internationella och nationella rapporteringar innefattar datainsamling och genomförande av nationella och internationella rapporteringar. Här ingår data och rapportering kring påverkan och utsläpp, t.ex. utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. Inom detta område finns följande program om påverkan: Luft och klimat, Farliga ämnen och avfall, Avloppsreningsverk och Vatten. Ett exempel är finansiering av SMED-konsortiet19 för bl.a. avfallsstatistik. Även andra mindre utgifter såsom finansiering av Nationella Marktäckedata (500 000 kronor) kommer från denna del.

Miljömålsuppföljning omfattar utvärdering och analys av olika miljökvalitetsmål, samt stöd till det regionala miljömålsarbetet, t.ex. genom bidrag till samarbetsfunktionen RUS (Regional Utveckling och Samverkan i miljömålssystemet).

De fyra kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning innehåller alla miljöövervakning av miljögifter, se tabell 4.1. I vissa fall har det varit svårt att placera miljöövervakningen av miljögifter inom en enskild kategori. Exempelvis ingår delprogrammen Screening20 och Miljöprovbank från Programområdet Miljögiftssamordning i kategorin Vatten. Verksamheten i dessa delprogram inkluderas i Vatten eftersom tyngdpunkten låg på prover från vatten 2016. Detta innebär att den totala kategorin Vatten blir något större. I tabell 4.1 framgår att övervakningen av miljögifter står för cirka 25 procent av kategorin Vatten.

Den totala utgiften för övervakning av miljögifter från anslaget 1:2 är knappt 43 miljoner kronor. Detta innebär att övervakningen av miljögifter utgör knappt 14 procent.

19 Svenska MiljöEmissionsData (SMED) är ett konsortium bestående av Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och Statistiska centralbyrån (SCB) samt IVL Svenska miljöinstitutet AB. www.smed.se 2019-02-05. 20 Fokus för Screening-undersökningar varierar kraftigt från år till år.

Den hälsorelaterade övervakningen utgör 3 procent.21 Miljöövervakning som är relevant för hälsa finns dock i de flesta kategorier, t.ex. inom miljöövervakning av luft och miljögifter.

År 2016 utgjorde kategorierna Tekniskt stöd och Internationella och nationella rapporteringar 25 procent av hur anslaget 1:2 användes. Högre krav på internationella rapporteringar tillsammans med utvecklingsbehov inom Tekniskt stöd (datavärdskap m.m.) nämns av Naturvårdsverket som anledningar till att ökade utgifter för dessa delar inom miljöövervakning kommer att behövas även fortsättningsvis.22

21 Denna kategori utgörs av programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning (HÄMI). 22 Naturvårdsverkets budgetunderlag 2019–2021, ärendenr NV-06768-17.

1) I denna del ingår: Delprogrammen Screening (7 466 tkr) Miljöprovbank (2 700 tkr) och Miljögifter i urban miljö (2 063 tkr) från Programområdet Miljögiftssamordning, Havs- och vattenmyndighetens bidrag till Naturvårdsverket för akvatisk miljögiftsövervakning (5 300 tkr), resterande akvatisk miljö giftsövervakning (8 902 tkr), samt tre regeringsuppdrag vid Havs- och vattenmyndigheten (1 002 tkr). 2) Datainsamling och genomförande av nationella och internationella rapporteringar inklusive påverkan och utsläpp. Innehåller följande program om påverkan: Luft och klimat, Farliga ämnen och avfall, Avloppsreningsverk, Vatten. Här ingår även finansiering till Nationella Marktäckedata (500 tkr). 3) Bidragen till länsstyrelserna (26 339 tkr) plus särskilda insatser regionalt. 4) Restbelopp i förhållande till den övergripande tabellen i Återrapporteringen för Naturvårdsverkets användning av anslaget 1:2 2016: Bilaga 4. Detta kan bero på att några summor i Naturvårdsverkets återrapportering överlappar delvis, t.ex. tekniskt/integrerat stöd som listas i flera tabeller (7,14,1 5).

Tabell 4.1 visar summan av kategorierna (markerade med grönt) från figur 4.3 samt en mer detaljerad redovisning av utgifterna.

4.5. Annan statlig finansiering av miljöövervakning

Utöver anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. finansierar staten ytterligare miljöövervakning och närliggande verksamheter från andra utgiftsområden och anslag. I figur 4.4 visas en översikt av finansieringen av de delar som avser miljöövervakning m.m. 2016.23 Den totala finansieringen är drygt 458 miljoner kronor.

Med några undantag är det myndigheternas förvaltningsanslag som belastas. Löner och overhead är stora delar av utgifterna från dessa anslag. Naturvårdsverkets anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur och Havs- och vattenmyndighetens anslag 1:1124 Åtgärder för havs- och vattenmiljö finansierar inte interna löner m.m., annat än i undantagsfall. Dessa finansieras från myndigheternas respektive förvaltningsanslag (utgiftsområde 20 anslag 1:1 för Naturvårdsverket och utgiftsområde 20 anslag 1:1625 för Havs- och vattenmyndigheten). Även dessa utgifter ingår i figur 4.4 för att ge en heltäckande bild av utgifterna för miljöövervakningen.

I flera fall är det en svår gränsdragning mellan vad som bör anses vara miljöövervakning och vad som har ett annat ändamål. Med utgångspunkt i definitionen av miljöövervakning från kapitel 3, samt med underlag från och diskussioner med berörda myndigheter, har myndigheternas verksamhet delats in i tre kategorier i figur 4.4:

1. Miljöövervakning, enligt definitionen i kapitel 3.

2. Blandning av miljöövervakning och annan verksamhet: Miljöövervakning ingår till en större eller mindre del.

3. Annan verksamhet: Data samlas in som är till nytta för miljöövervakning.

23 Baserat på svar till utredningen från de berörda myndigheterna. 24 Anslag 1:11 var 1:12 2016. Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Havs- och vattenmyndigheten (2015-12-17). 25 Anslag 1:16 var 1:17 2016. Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Havs- och vattenmyndigheten (2015-12-17).

Verksamheter som är eller innefattar miljöövervakning bedrivs främst vid SLU (135 miljoner kronor), Naturvårdsverket (133 miljoner kronor), Havs- och vattenmyndigheten (72 miljoner kronor), och SMHI (40 miljoner kronor).

För SLU är stora delar i figur 4.4 finansieringen till ArtDatabanken (50,6 miljoner kronor26) samt Riksskogstaxeringen (knappt 34 miljoner kronor). ArtDatabankens basanslag (15,7 miljoner kronor) används till framför allt rödlistning och fynddatahantering. Svenska artprojektet vid ArtDatabanken finansieras totalt med 70 miljoner kronor, varav hälften (34,9 miljoner kronor) inbegriper framtagande och tillgängliggörande av artfakta till stöd för miljöövervakning och naturvårdsåtgärder, och den andra hälften (35,1 miljoner kronor) är transfereringar till museistöd och taxonomisk forskning. Transfereringarna tas inte med i denna översikt, eftersom forskning och museer inte är inkluderade. Verksamheten som finansieras med dessa transfereringar är dock av stor betydelse för miljöövervakning av biologisk mångfald, med exempelvis digitaliseringar av biologiska samlingar27 och Svenska Malaisefälleprojektet28 som är en stor nationell inventering av insekter.

Från Naturvårdsverkets anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur går finansiering till t.ex. vilt- och rovdjursinventeringar (drygt 66 miljoner kronor), biogeografisk uppföljning (drygt 15 miljoner kronor), samt Artportalen (10 miljoner kronor) och Rödlistan (3 miljoner kronor) vid ArtDatabanken. Havs- och vattenmyndighetens största utgift från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö är datainsamling om fisk enligt EU:s datainsamlingsförordning (drygt 30 miljoner kronor). SMHI finansierar bl.a. det hydrologiska grundnätet (drygt 17 miljoner kronor) och bidrar till den gemensamma fartygsbaserade nationella utsjöövervakningen med drygt 13 miljoner kronor.29

Därutöver finansierar flera myndigheter miljöövervakning eller annan närliggande verksamhet i mindre omfattning. Dessa myndig-

26 Anslaget till ArtDatabanken: Basanslag 15,7 miljoner kronor till fortlöpande miljöanalys plus anslag till Svenska artprojektet bortsett från taxonomisk forskning och stöd till biologiska museer: 34,9 miljoner kronor. Se ArtDatabankens verksamhetsberättelse för 2016 s. 28 samt Regeringens riktlinjer för Svenska artprojektet, Regeringsbeslut N2016/01829/SK. 27 Sundin, R. & Gärdenfors, U. 2012. Svenska artprojektets vetenskapliga del – de första tio åren (2002−2011). ArtDatabanken rapporterar 12. ArtDatabanken, SLU, Uppsala. 28 www.ArtDatabanken.se/var-verksamhet/svenska-artprojektet/stod-tillforskning/forskningsprojekt/svenska-malaisefalleprojektet/ hämtad 2019-02-21. 29 Havs- och vattenmyndigheten samfinansierar (50 procent) den nationella utsjöövervakningen. År 2016 kom finansieringen från anslaget 1:2 för Havs- och vattenmyndighetens del.

heter är Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, SGU, Folkhälsomyndigheten, Strålsäkerhetsmyndigheten, Naturhistoriska riksmuseet samt Livsmedelsverket.

Skogsstyrelsen har genomfört ett flertal inventeringar, där uppföljningen av biologisk mångfald i skogen (4,7 miljoner kronor) är miljöövervakning. Jordbruksverket finansierar bl.a. kvalitetsuppföljningen av ängs- och betesmarker (3,4 miljoner kronor). SGU finansierar grundvattennätet (3 miljoner kronor). Folkhälsomyndigheten finansierar en miljöhälsoenkät (916 000 kronor), som även förtätas inom den regionala miljöövervakningen som finansieras av anslaget 1:2 (se kapitel 9 Hälsorelaterad miljöövervakning). Strålsäkerhetsmyndigheten bedriver övervakning av radioaktiva ämnen i ett antal miljöer, t.ex. i luft (1,7 miljoner kronor).

För Naturhistoriska riksmuseet anges två finansieringskällor i figur 4.4. Orsaken är att de nationella pollenprognoserna (totalt 3,5 miljoner kronor) finansieras delvis (1,3 miljoner kronor) från utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslag 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård. Resterande statlig finansiering av pollenprognoserna, samt ringmärkning av fåglar (4,6 miljoner kronor), kommer från Naturhistoriska riksmuseets ramanslag utgiftsområde 17 anslag 8:1.

Livsmedelsverket driver nationella provtagningsprogram med syftet att övervaka att livsmedel på den svenska marknaden är säkra för konsumenten. Informationen som samlas in kan indirekt anses vara miljöövervakning, och relevanta provtagningsprogram30 ingår därför som annan verksamhet i figur 4.4 (12 miljoner kronor31).

Verksamheten vid Strålsäkerhetsmyndigheten, Livsmedelsverket och Naturhistoriska riksmuseet är till viss del avgiftsfinansierad,32och den finansieringen är inte med i denna översikt eftersom den inte medför utgifter för staten.

Viss finansiering kommer även från det svenska Landsbygdsprogrammet, som samfinansieras av Sverige och EU.33 Sådana medel

30 Inkluderade Provtagningsprogram från Livsmedelsverket: Dioxiner och Mykotoxiner (Kontaminanter), Musslor, Bekämpningsmedel. Alla program listas på: www.livsmedelsverket.se/produktion-handel--kontroll/livsmedelskontroll/offentligkontroll/livsmedelsverkets-kontroll-av-livsmedel, hämtad 2019-02-07. 31 Inklusive bidrag från Kammarkollegiet, knappt 2,5 miljoner kronor. 32 Strålsäkerhetsmyndigheten, skriftligt underlag 2018-12-17. Livsmedelsverket, e-brev 2018-12-18. Naturhistoriska riksmuseet, Årsredovisning 2016. 33 www.regeringen.se/artiklar/2015/05/landsbygdsprogrammet-godkant-av-eu-kommissionen/ Landsbygdsprogrammets finansiering se Jordbruksverkets regleringsbrev för budgetåret 2016 (2015-12-18).

har finansierat ängs- och betesmarksinventeringar (7,4 miljoner kronor) samt utveckling av miljöanalys vid SLU (20 miljoner kronor).

1) UO20 1:11 var 1:12 2016. 2) UO20 1:16 var 1:17 2016. 3) Landsbygdsprogrammets finansiering se Jordbruksverkets regleringsbrev 2016 (2015-12-18). 4) Inklusive bidrag från Kammarkollegiet, knappt 2,5 miljoner kronor.

Figur 4.5 visar den procentuella fördelningen av utgifterna som redovisas i figur 4.4 för de tre kategorierna Miljöövervakning, Blandning av miljöövervakning och annan verksamhet, samt Annan verksamhet.

Den största delen utgörs av en blandning av miljöövervakning och annan verksamhet, 71 procent. Det är t.ex. övervakning av naturresurser som skog, fisk och vilt. Dessa övervakas eftersom de är viktiga naturresurser och näringar, men samtidigt producerar övervakningen värdefull information om tillståndet i miljön.

Miljöövervakning svarar för 15 procent i figur 4.5. Detta innefattar bl.a. uppföljning av biologisk mångfald i skogen, klimatövervakning och grundvattennätet.

Annan verksamhet (14 procent) producerar också information till nytta för miljöövervakning. Sådana exempel är uppföljning av åtgärder i skyddade områden och kalkeffektuppföljning.

I tabell 4.2 visas hur utgifterna (totalt 458 miljoner kronor) är uppdelad på kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning. Det finns även flera kategorier i tabell 4.2 som är övergripande och inte kan placeras i en enskild naturmiljö. Det avser bl.a. metoder och utveckling, infrastruktur och underlag till internationell rapportering.

4.6. Finansiering av regional miljöövervakning

4.6.1. Översikt över finansiering av regional miljöövervakning m.m.

I detta avsnitt ges en översikt av vilka olika anslag som finansierar regional miljöövervakning och annan närliggande verksamhet med medel till länsstyrelserna. Utgångspunkten är 2016.34

Flera av dessa anslag har redan redovisats i tidigare avsnitt i detta kapitel. Detta avsnitt är därför endast ett förtydligande av vilka anslag som bidrar till regional miljöövervakning.

I figur 4.6 visas den procentuella fördelningen av medel som länsstyrelserna får för miljöövervakning eller annan närliggande verksamhet (m.m.) från olika källor. Figur 4.7 visar ytterligare detaljer för varje anslag. Den totala finansieringen för alla dessa verksamheter var drygt 123 miljoner kronor 2016.

Figur 4.6 visar att den största delen (35 procent) av den totala utgiften utgörs av anslaget 1:3 till biogeografisk uppföljning, uppföljning av skyddade områden samt vilt- och rovdjursinventeringar. Därefter kommer anslaget 1:11 (25 procent) som finansierar förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön och kalkeffektuppföljning. Anslaget 1:2 utgör 21 procent och dessa medel används för regional miljöövervakning.35 Länsstyrelsernas förvaltningsanslag står för 9 procent. Denna finansiering avser t.ex. löner, overhead och andra utgifter som är relaterade till miljöövervakningen, och som inte får täckas av avslaget 1:2. I Övrigt (10 procent) innefattas finansiering från bl.a. EU, andra statliga myndigheter eller landsting.

34 Baserat på enkät-svar från länsstyrelserna till utredningen. 35 Denna finansiering nämns även i figur 4.3 och tabell 4.1 som Regional miljöövervakning från anslaget 1:2.

4.6.2. Regional miljöövervakning finansierad av anslaget 1:2

I detta avsnitt ges en översikt av hur länsstyrelserna använder de bidrag från anslaget 1:2 som går till regional miljöövervakning (se post i figur 4.3 och tabell 4.1). Anslaget 1:2 finansierar regional miljöövervakning genom bidrag från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten till varje enskild länsstyrelse. Bidragen betalas ut av Naturvårdsverket till länsstyrelserna enligt en schablon, plus extra medel till en del länsstyrelser för projektledning av gemensamma delprogram och för det gemensamma delprogrammet Typområden på jordbruksmark.

1) Norrbotten: Oförbrukade medel, 686 000 kronor, är fråndraget beloppet.

I tabell 4.3 visas det totala belopp som betalades ut till länsstyrelserna 2016 från anslaget 1:2.36

Den regionala miljöövervakningen planeras och genomförs i sexårsperioder, och inför varje period redovisar länsstyrelserna den planerade verksamheten i en databas på länsstyrelsernas samarbetsyta rmo.nu. Databasen kan därför ge en inblick i hur den regionala miljöövervakningen använder bidragen från anslaget 1:2. Utöver databasen på rmo.nu finns ingen samlad uppföljning av den regionala

36 Naturvårdsverks beslut, ärendenr: NV-02094-16.

miljöövervakningen. Värt att notera är att eftersom varje länsstyrelse lägger in sin plan självständigt i rmo.nu förekommer sannolikt skillnader i hur utgifterna har beräknats. Det gäller t.ex. huruvida länsstyrelserna har inkluderat utgifter för projektledning och/eller förmodade kostnadsökningar.37 Det finns ingen samlad ekonomisk redovisning av hur bidragen har använts inom delprogram, utöver en kontroll som Naturvårdsverket gör av oförbrukade medel vid årets slut, samt kommentarer i databasen på om planen har följts.38

Naturvårdsverket betalar ut samma belopp till varje länsstyrelse under sexårsperioden 2015–2020. Utgifterna för den regionala miljöövervakningen kan dock variera mellan år för länsstyrelser, eftersom en del miljöövervakningsprogram har olika periodicitet. Länsstyrelserna kan därför omfördela upp till 10 procent av sin budget mellan åren.39 Eftersom Naturvårdsverket betalar ut samma belopp varje år och länsstyrelsernas utgifter varierar skiljer sig den totala summan i tabell 4.3 (utbetalade bidrag) från tabell 4.4 (länsstyrelsernas plan).

Baserat på data från rmo.nu visas i figur 4.8 hur den planerade verksamheten är fördelad över kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning, samt Samordning m.m.40 I tabell 4.4 finns mer detaljerad information om varje kategori. I figur 4.8 är Vatten den största kategorin med 55,9 procent, och därefter Landmiljö med 25,8 procent. Luft står för 9,8 procent och Hälsorelaterad övervakning 0,9 procent. Därutöver finns kategorin Samordning m.m. (7,6 procent) som innehåller kostnader för t.ex. resor, projektledning och samordning.

I figur 4.8 och tabell 4.4, liksom i figur 4.3 och tabell 4.1, inkluderas övervakning av miljögifter i var och en av de fyra övergripande kategorierna Vatten, Luft, Landmiljö och Hälsorelaterad övervakning. Delprogram för Screening inkluderas i kategorin Vatten, eftersom tyngdpunkten låg på prover från vatten.

Bidragen till länsstyrelserna från anslaget 1:2 har varit oförändrade under tio år.41

37 Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18. 38 Naturvårdsverket, e-brev 2019-01-23. 39 Naturvårdsverks beslut, ärendenr: NV-02094-16. 40 Naturvårdsverket, skriftligt underlag: uttag från databasen för regional miljöövervakning på rmo.nu med datum 2015-09-25. 41 Naturvårdsverket, PM ”Miljöövervakning 2019-2021 – planerad verksamhet inom 1:2-anslaget”, ärendenr NV-06843-18. 2018.

1) Delprogrammet Screening från Programområdet Miljögiftssamordningen ingår i denna post. Screening täcker in alla fyra kategorier vatten, luft, landmiljö och hälsorelaterad övervakning. Screening verksamhet inkluderas här (Vatten – Miljögifter) eftersom tyngdpunkten 2016 ligger på prover från vatten. Fokus för Screening-undersökningar varierar kraftigt från år till år.

Tabell 4.4 visar summor och mer detaljer inom varje kategori för länsstyrelsernas planerade användning av bidragen från anslaget 1:2. De övergripande kategorierna är markerade i grönt.

4.7. Sammanlagda utgifter för staten

1) UO20 1:11 var 1:12 2016. 2) UO20 1:16 var 1:17 2016. 3) Landsbygdsprogrammets finansiering se Jordbruksverkets regleringsbrev för 2016 (2015-12-18). 4) Inklusive bidrag från Kammarkollegiet, knappt 2,5 miljoner kronor.

I tabell 4.5 listas statens utgifter för miljöövervakning m.m. 2016. I denna ingår alla de verksamheter som togs upp i avsnittet Övrig statlig finansiering, plus anslaget 1:2. Totalsumman är drygt 771 miljoner kronor. Observera att siffrorna inte visar hela anslag, utan de utvalda delarna som finansierar miljöövervakning och närliggande verksamheter. För anslaget 1:2 redovisas summan av anslagspost 1 och 3.

4.8. Sammanfattande iakttagelser

4.8.1. Anslaget 1:2

  • Den del av anslaget som finansierar miljöövervakning har ökat något mellan 2009 och 2019. Även finansieringen av annan verksamhet från anslaget 1:2 har ökat något under samma period.
  • Från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. finansieras även verksamheter som inte är miljöövervakning, t.ex. bidrag till ideella organisationer och programmet för utsläpp och avfall.
  • Utgifter för internationella rapporteringar och hantering av miljödata utgör relativt stora delar. Naturvårdsverket bedömer att dessa delar har ökat och även fortsättningsvis kommer att öka.

4.8.2. Övrig statlig finansiering

  • Utöver anslaget 1:2 bidrar andra anslag och myndigheter till finansieringen av miljöövervakning. Med definitionen av miljöövervakning (kapitel 3) tydliggörs anslagsfinansiering av miljöövervakningen i Sverige.
  • Övervakning av naturresurser, t.ex. skog, vilt och fisk, tar stora resurser i anspråk. Samtidigt bidrar denna övervakning med värdefulla data som kompletterar miljöövervakningen.

4.8.3. Regional miljöövervakning

  • Regional miljöövervakning finansierad från anslaget 1:2 utgör

3,4 procent av den totala statliga finansieringen av miljöövervakning.

  • Bidragen till regional miljöövervakning från anslaget 1:2 har varit oförändrade under tio år. Samtidigt har anslaget 1:2 ökat i storlek sedan 2016.
  • Regional miljöövervakning och närliggande verksamheter finansieras från olika anslag utöver anslaget 1:2, vilket gör det svårt att överblicka. Det finns ingen samlad ekonomisk uppföljning av hur länsstyrelserna använder bidragen från anslaget 1:2 inom delprogram.

5. Miljöövervakning av vatten

5.1. Inledning

Övervakning av vatten bedrivs av många aktörer på alla nivåer såsom statliga myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare m.fl. Kommunerna ansvarar för bl.a. den allmänna vattenförsörjningen och kontrollen av dricksvatten. Kommunerna svarar också för att samla in data om badvatten.

Övervakningen finansieras på olika sätt. Som framgått av kapitel 4 finansierar staten miljöövervakning på både den nationella och den regionala nivån. Kommuner finansierar miljöövervakning på den kommunala nivån.

Verksamhetsutövarna finansierar den övervakning som genomförs inom egenkontrollen, såsom recipientkontroll. Recipienten är grundvatten, vattendrag, sjö eller hav som tar emot föroreningar av olika slag eller vattenområden som påverkas av olika typer av mänsklig aktivitet.

Miljöövervakning av vatten bedrivs också inom samordnade recipientkontroller (SRK) som är gemensamma program där flera verksamheter samverkar för att undersöka den samlade påverkan på miljön. Dessa kontroller finansieras av de som ingår i samarbetet som t.ex. verksamhetsutövare, kommuner och länsstyrelser. (Se vidare kapitel 12).

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har ett uttryckligt ansvar för den statliga miljöövervakningen av vatten. Vattenmyndigheterna ska se till att det finns ett program för övervakning av vatten i respektive distrikt.

Därutöver finns myndigheter som ansvarar för både infrastruktur som används inom miljöövervakningen och som bedriver miljöövervakning inom sina respektive myndighetsuppgifter. I avsnitt 5.10 finns en beskrivning av dessa myndigheter.

Detta kapitel omfattar främst den statliga miljöövervakningen av vatten. Utgångspunkten för redovisningen av miljöövervakningen av vatten är den definition som har tagits fram inom utredningen. Andra verksamheter beskrivs i viss utsträckning för att visa på kopplingar som finns mellan den statliga miljöverkningen och verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning. I beskrivningen ingår inte redovisning av påverkansfaktorer eftersom insamlingen av sådana data ligger utanför miljöövervakningen.

I kapitel 7 behandlas arter, och de frågorna berörs i viss utsträckning även i detta kapitel.

I bilaga 9 redovisas alla nationella och regionala miljöövervakningsprogram för vatten som finansieras av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

5.1.1. Omfattning av den vattenrelaterade miljöövervakningen

Miljöövervakning av vatten omfattar grundvatten, sjöar, vattendrag, kustvatten och havsområden. Det finns mycket vatten i Sverige, nästan 100 000 sjöar som är större än en hektar och nästan 140 000 rinnsträckor i Sverige.1

Det saknas en överblick över den miljöövervakning av vatten som bedrivs av alla aktörer. De samlade uppgifter som finns över övervakningen i Sverige redovisas i databasen Vatteninformationssystem Sverige (VISS). I VISS finns dock inte uppgifter om all vattenrelaterad övervakning. VISS togs fram för att underlätta rapporteringen för ramdirektivet för vatten och bl.a. därför ingick inte uppgifter om övervakning av havsområden (utsjö) inledningsvis.2Uppgifter om övervakningen av grundvatten är inte fullständiga bl.a. beroende på sekretess för lägeskoordinater för dricksvattenförekomster och dricksvattentäkter.

I figur 5.2 redovisas stationer med löpande övervakningen av vatten som finns registrerad i VISS. Redovisningen omfattar övervakning och uppföljning som pågår och som genomförs regelbundet.

1 SMHI, (december 2008), Faktablad nr. 39, Sveriges sjöar, s. 1 finns på följande länk www.smhi.se/polopoly_fs/1.504!Faktablad%252039_webb.pdf 2019-02-21 och SMHI, uppdateringsdatabas, 2019-03-11. 2 Utsjövatten har nyligen lagts till. Havs- och vattenmyndigheten uppger att man bedriver ett arbete för att tillföra samtliga nationella stationer i utsjöområden. Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11.

Uppgifterna redovisas för nationell miljöövervakning (NMÖ), regional miljöövervakning (RMÖ), recipientkontroll och samordnad recipientkontroll (RK och SRK) samt kalkeffektsuppföljning.

Kalkeffektuppföljning är ett statligt program för uppföljning av kalkning i sjöar och vattendrag enligt förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag. Planering, genomförande och uppföljning styrs av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter. Av dessa föreskrifter framgår bl.a. att länsstyrelserna ska planera och följa upp den kalkningsverksamhet som bedrivs i länet.3 Programmet avser uppföljning av åtgärder och är inte miljöövervakning enligt den definition som har tagits fram inom utredningen. (Se kapitel 3).

Källa: Vattenmyndigheterna, e-brev, 2019-02-20.

3 1 och 3 §§ Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kalkning av sjöar och vattendrag, HVMFS 2013:27 utifrån delegation i 11§ förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag.

I bilagorna 6 och 7 finns kartor över de stationer som används för löpande övervakning av ytvatten i norra respektive södra Sverige och som finns registrerad i VISS.

I bilaga 8 redovisas övervakning av grundvatten som ingår i vattenförvaltningen och som finns registrerad i VISS. Kartan visar antal vattenförekomster som övervakas men i en vattenförekomst kan det finns flera övervakningsstationer. Övervakning i mindre grundvattenmagasin ingår inte. Även uppgifter om råvattenkontroll är inte inlagd för alla kommunen.

Enligt de uppgifter som finns i VISS om grundvatten genomförs övervakning av den kemiska statusen främst genom råvattenkontroll där cirka 60 procent av övervakningsstationerna ingår i kommunernas kontroll. Övervakningen genomförs ofta i anslutning till vattenverket och syftar till att säkerställa råvaran till dricksvattenproduktionen. Den regionala miljöövervakningen svarar för 28 procent, den nationella miljöövervakningen svarar för 10 procent och övervakning som ingår i uppföljningen av förorenad mark inom det så kallade EBH-arbetet svarar för 2 procent.

Sammantaget visar figuren och kartorna att det bedrivs en omfattande övervakning och kontroll av vatten samt uppföljning av åtgärder (kalkeffektuppföljning) i Sverige. Dessutom framgår att en stor del av det underlag som ingår i rapporteringen enligt ramdirektivet för vatten är uppgifter som samlas in av andra skäl än att följa miljötillståndet t.ex. beredning av dricksvatten och uppföljning av åtgärder.

Enligt uppgifter som har framkommit i utredningen finns ytterligare data från både aktörer inom och utom staten som skulle kunna användas för att beskriva och analysera tillståndet i vattenmiljön. Det finns dock ingen samlad kunskap om hur mycket data som finns och användningen av sådan data. (Se vidare kapitlen 10–13.)

Både Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna anser att den nuvarande miljöövervakningen av vatten, inklusive den akvatiska övervakning av arter och habitat, inte tillgodoser de krav som följer av Sveriges rapporteringsskyldighet till EU och övriga internationella åtaganden.4 Vattenmyndigheterna menar att kvaliteten på övervakningen varierar. Det innebär exempelvis att alla parametrar som behöver övervakas för att tillgodose krav enligt EU-lagstiftning

4 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17.

inte övervakas eller att övervakningen inte bedrivs i tillräcklig omfattning.5

Sverige har vidare fått kritik av EU-kommissionen för att den svenska övervakningen av vatten inte uppfyller de krav som följer av ramdirektivet för vatten.6

5.1.2. Övervakning av vatten – skattning av aktörernas kostnader

Vattenmyndigheterna har skattat kostnaderna för vattenrelaterad övervakning med anledning av rapporteringen till kommissionen i enlighet med ramdirektivet för vatten 2000/60/EG. Denna skattning gjorde 2012. Mer aktuella uppgifter saknas. Kostnaderna har beräknats utifrån de uppgifter som fanns i VISS vid denna tidpunkt.7

Av vattenmyndigheternas skattning framgick att de totala kostnaderna för övervakning av ytvatten och grundvatten var knappt 165 miljoner kronor 2012. Utöver dessa kostnader tillkommer kostnader för övervakning av utsjön eftersom havsområden inte omfattas av ramdirektivet för vatten.

Kostnaderna för den samordnade recipientkontrollen skattades till drygt 58 miljoner kronor vilket samtidigt var den enskilt största kostnaden för övervakning av vattenförekomster. Den motsvarade 35 procent av de totala kostnaderna. Därefter följer nationell statlig miljöövervakning med drygt 45 miljoner kronor, vilket motsvarade 28 procent. Kostnaderna för kalkeffektuppföljningen var cirka 28 miljoner kronor och den svarade för 17 procent av den totala kostnaden.

Den regionala miljöövervakningen av vatten uppgick till cirka 20 miljoner kronor och recipientkontrollen till drygt 11 miljoner kronor vilket motsvarade 12 respektive 7 procent av de totala kostnaderna. Kommunernas kostnader var knappt 2 miljoner kronor eller cirka 1 procent av de totala kostnaderna.

5 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakningen till ramdirektivet för

vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi och e-brev 2019-03-20.

6 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/ ?uri=SWD:2019:57:FIN&qid=1551205988853&from=EN 7 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna Anpassning av övervakning till ramdirektivet för

vatten Vattenmyndigheternas förslag till strategi.

5.2. Regler som styr utformningen av främst den statliga miljöövervakningen

De grundläggande kraven på miljöövervakning av vattenmiljöer följer av ett antal EU-direktiv. De är framför allt ramdirektivet för vatten, (2000/60/EG), dotterdirektiv till ramdirektivet,8 havsmiljödirektivet (2008/56/EG) och nitratdirektivet (91/676/EEG). Därutöver finns krav på biogeografisk uppföljning enligt Art- och habitatdirektivet (92/43/EEG) samt övervakning av badvattenkvalitet enligt badvattendirektivet (2006/7/EG). Se vidare kapitel 7 när det gäller Art- och habitatdirektivet.

EU:s lagstiftning har genomförts och kompletterats genom främst miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen och föreskrifter från myndigheter.

När det gäller badvatten är kommunerna ansvariga för övervakning enligt badvattenförordningen (2008:218). Havs- och vattenmyndigheten har utfärdat föreskrifter och allmänna råd som ska tillämpas på de badvatten som kommunerna har förtecknat i sina badvattenregister.9

Därutöver finns en svensk förordning om invasiva främmande arter (SFS 2018:1939), som kompletterar EU:s förordning (Direktiv 92/43 EEG 1992).

EU:s s.k. takdirektiv10 från 2016 har vidare krav på rapportering av ekosystemövervakning. Inom detta område behövs en ny typ av koordinering, eftersom bl. a. skog, vatten och mark ska övervakas i fråga om luftföroreningars negativa effekter på dem (se vidare kapitel 8).

8 Grundvatten (2006/118/EG), prioriterade ämnen i ytvatten (2008/105/EG) och kvalitetskrav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (2009/90/EG). 9 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om badvatten, HVMFS 2012:14. 10 Europarlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG.

5.2.1. Ramdirektivet för vatten och det svenska genomförandet

Ramdirektivet för vatten 2000/60/EG, syftar till att en långsiktigt hållbar förvaltning av vattenresurserna ska uppnås. Direktivet kompletteras av tre så kallade dotterdirektiv:

  • ett för grundvatten (Direktiv 2006/118/EG)
  • ett för prioriterade ämnen i ytvatten (Direktiv 2008/105/EG)
  • ett tekniskt direktiv om kvalitetskrav på kemiska analyser och på laboratorier som anlitas för övervakningen (Direktiv 2009/90/EG).

Sammantaget omfattas grundvatten, alla sjöar, vattendrag, och kustvatten av dessa direktiv. Även skyddade områden ingår i vattenförvaltningsförordningen.

Samtliga ytvattenförekomster i inlands- och kustvatten ska enligt direktiven uppnå god kemisk och ekologisk status eller, för kraftigt modifierade och konstgjorda vatten, god ekologisk potential. Grundvatten ska uppnå god kemisk och kvantitativ status.11

Data från miljöövervakningen behövs inom vattenförvaltningen bl.a. för att komplettera påverkansanalysen, bedöma långsiktiga förändringar och statusen på vatten i form av så kallad statusklassificering.

Arbetet med vattenförvaltning drivs i förvaltningscykler om sex år, där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avslutades 2009, den andra 2015 och den innevarande 2021. En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån bl.a. befintlig övervakning. Underlaget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan, fastställa miljökvalitetsnormer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå god vattenkvalitet. För arbetet upprättas förvaltningsplaner.12

11 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 12 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljomal-direktiv/vattendirektivet/vattendirektivet.html, 2019-01-03.

Vattenförvaltningsförordningen och den svenska strategin

EU:s ramdirektiv för vatten genomfördes i Sverige 2004 genom miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

När det gäller den övervakning som behövs enligt ramdirektivet för vatten har Sverige utgått från befintliga övervakningsprogram och i så stor utsträckning som möjligt anpassat dessa till vattenförvaltningens behov. Någon analys som resulterat i nya programförslag har inte gjorts.13

Grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten delas in i vattenförekomster. Indelningen genomförs baseras på bl.a. storlekskriterier. En vattenförekomst är sjöar som har en yta som är minst 0,5 kvadratkilometer och vattendrag som har tillrinningsområde större än eller lika med 10 kvadratkilometer.14 Allt kustvatten är också indelat i vattenförekomster. Vatten som inte är vattenförekomster kallas övrigt vatten.15

När det gäller grundvattenförekomster omfattas grundvatten där uttaget av grundvatten är större än 10 m3/dygn, alternativt så försörjer grundvattenförekomsten fler än 50 personer, eller medger framtida sådan användning. Grundvattenförekomster kan vara mindre om mänsklig påverkan kan medföra betydande skadlig inverkan på akvatiska eller terrestra ekosystem.16

Det finns en generell bestämmelse i vattenförvaltningsförordningen (artikel 8) om att varje vattenmyndighet ska se till att ett program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet som avses upprättas och genomförs i enlighet med ramdirektivet för vatten.

I vattenförvaltningsförordningen finns också bemyndiganden till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att meddela föreskrifter om programmens innehåll och genomförande.17 Det finns föreskrifter

13Vattenmyndigheterna, SGU, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna Full koll på våra vatten, Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vatten-

förvaltningens behov 2016-11-15 s. 7.

14 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, HVMFS 2017:20. 15 www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/indelning-ochf%c3%b6ruts%c3%a4ttningar/indelning-av-vatten/Sidor/default.aspx hämtad 2018-05-22. 16 Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning och analys av grundvatten, (SGU-FS 2013:1). 177 kap.1–3 §§Vattenförvaltningsförordningen (2004:660).

om övervakning av ytvatten (HVMFS 2015:26) och grundvatten (SGU-FS 2014:1)

Inom vattenförvaltningen har man delat in miljöövervakningen i kontrollerande, operativ och undersökande övervakning i enlighet med ramdirektivet för vatten.18

Kontrollerande övervakning ska ge en generell beskrivning och en representativ bild av vattenstatusen i varje vattendistrikt eller avrinningsområde. Den kontrollerande övervakningen ska även användas för att bedöma långsiktiga förändringar av naturliga förhållanden och av storskalig mänsklig påverkan.

Operativ övervakning ska genomföras för att fastställa statusen på de grundvatten- och ytvattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att en miljökvalitetsnorm inte ska kunna följas och för att följa upp ifall de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål.

Den undersökande övervakningen omfattar övervakningsinsatser vid t.ex. olyckor eller i en ytvattenförekomst där man inte känner till orsakerna till att god status inte uppnås eller uppnåtts. I den undersökande övervakningen ingår att samla in uppgifter om vilka faktorer som påverkar vattenförekomsten. Detta innebär att den undersökande övervakningen i huvudsak är en annan verksamhet än miljöövervakning enligt utredningens definition.

I bilaga 4 finns en genomgång av direktivets övervakningsformer samt föreskrifterna från Havs- och vattenmyndigheten och SGU om dessa.

5.2.2. Havsmiljödirektivet, de regionala havskonventionerna och havsmiljöförordningen

Havsmiljödirektivet (2008/56/EG) har antagits för att främja havsmiljön i EU. Målet är att senast 2020 uppnå en god miljöstatus i haven. Direktivet täcker i huvudsak medlemsländernas havsområden från baslinjen ut till den yttre gränsen av den ekonomiska zonen, d.v.s. maximalt 200 nautiska mil.19 Varje medlemsland ska utveckla

187 kap.1–3 §§Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 19 En baslinje definieras av skärgårdens yttersta uddar, inklusive land som kommer fram vid lågvatten. Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS). Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör

en marin strategi för sina egna vatten inom respektive område. För svensk del avses Östersjön respektive Skagerack och Kattegatt. I direktivet fastställs att medlemsstaterna i de berörda regionerna ska vara koordinerade och enhetliga i sitt genomförande av direktivet. De befintliga formerna för samarbete Ospar (Oslo-Pariskonventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten) och Helcom (Helsingforskonventionen för skydd av Östersjöns marina miljö) ska utnyttjas så lång som möjligt.

De regionala havskonventionerna Helcom och Ospar kom till för att skydda miljön och den biologiska mångfalden i haven i respektive region. Helcoms och Ospars huvuduppgifter är bl.a. att redovisa den belastning av gödande ämnen och miljögifter som når havet från respektive omgivande land. För Helcom omfattas även den marina trafiken. I Helcoms och Ospars uppgifter ingår vidare att utforma övervakningsprogram och välja lämpliga indikatorer för att följa upp utvalda miljökvalitetsmål. I konventionerna finns nya indikatorer som ska kunna svara mot både konventionernas mål och den rapportering som krävs av EU:s medlemsstater enligt havsmiljödirektivet.

Havsmiljödirektivet är genomfört i svensk lagstiftning genom havsmiljöförordningen (2010:1341) som omfattar förvaltningen av kvaliteten på havsmiljön. Syftet med förordningen är att upprätthålla eller nå en god miljöstatus i havsmiljön.

Havs- och vattenmyndigheten ska enligt förordningen se till att ett program för löpande övervakning av miljötillståndet i havsområdena Nordsjön och Östersjön tas fram. Myndigheten ska också fastställa övervakningsprogrammen och se till att de genomförs.20

5.3. Krav i övrig reglering

5.3.1. Nitratdirektivet och svensk rätt

Enligt EU:s nitratdirektiv 91/676/EEG ska varje medlemsland identifiera områden där det finns vatten som är känsliga för föroreningar och även upprätta särskilda åtgärdsprogram för dessa områden.

även utgångspunkt för att fastställa avgränsningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvaltningen på basis av EU-direktiv. Nautisk mil är den längdenhet som används internationellt inom sjöfart och luftfart. Inom sjöfart används även begreppet sjömil. 20 Havsmiljöförordning (2010:1341) och förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341).

Syftet med EU:s nitratdirektiv (91/676/EEG) är att minska jordbrukets påverkan av nitrat på yt- och grundvatten, och halten i grundvatten får inte överstiga 50 mg/l. Sverige har avgränsat särskilt nitratkänsliga områden för att uppfylla nitratdirektivets krav.

Av direktivet framgår att huvudorsaken till föroreningen från diffusa källor av gemenskapens vattenområden är nitrater som härrör från jordbruket. För att bl.a. skydda människors hälsa, levande resurser och akvatiska ekosystem är det nödvändigt att minska den vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening.

Nitrathalten i ytvatten och grundvatten ska övervakas på utvalda mätplatser, så att det blir möjligt att fastställa omfattningen av nitratförorening och övergödning av vatten.

Enligt direktivet ska övervakning bedrivas under ett års tid med upprepning vart fjärde eller vart åttonde år. Den ska omfatta ytvatten på provtagningsplatser som är representativa för medlemsstaternas ytvatten. När det gäller bl.a. känsliga områden ska prov tas i provtagningsplatser för ytvatten minst en gång per månad och oftare under perioder med stor vattenföring. För grundvatten anges att provtagningsplatser som är representativa för medlemsstatens grundvattenförande skikt, ska prov tas med jämna mellanrum.

Dessutom ska graden av övergödning undersökas i ytvatten, flodmynningar och kustvatten vart fjärde år. Direktivet anger också att medlemsstaterna ska utarbeta och genomföra lämpliga övervakningsprogram för att utvärdera effekten av åtgärdsprogram. Det kan handla om övervakning i vatten men också om att följa genomförandet av åtgärder och kvävehalter i marken.21

I Sverige har nitratdirektivet införlivats i svensk rätt genom miljöbalken (1998:808) och förordningar och föreskrifter till miljöbalken. I förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket specificeras bl.a. att Jordbruksverket ska ta fram underlag för rapportering enligt artikel 3.4 och artikel 10 i direktivet. I de delar rapporteringen avser resultat från övervakning av vatten grundar den sig på den befintliga övervakningen.

Jordbruksverket har ett återkommande regeringsuppdrag att ta fram underlag för översyn av nitratkänsliga områden enligt nitratdirektivet och rapporterar även till EU efter att regeringen beslutat om eventuella förändringar i områdena.

21 Rådets direktiv om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket 91/676/EEG.

Myndigheten använder mätdata från programområdena Sötvatten (nationell och regional miljöövervakning för vattendrag, sjöar och grundvatten), Jordbruksmark (typområden och observationsfält) för att genomföra översynen. Även data för yt- och grundvatten från SGU:s vattentäktsarkiv används.22

5.4. Ansvarsfördelning inom staten

5.4.1. Miljökvalitetsmål och ansvariga myndigheter

Underlag från miljöövervakning är väsentliga för uppföljning av miljökvalitetsmålen. Av 16 miljökvalitetsmål är 7 vattenrelaterade.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av tre vattenrelaterade miljökvalitetsmål, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i

balans samt levande kust och skärgård. Naturvårdsverket har ett

utpekat ansvar för två mål, Bara naturlig försurning och Ett rikt växt-

och djurliv. Naturvårdsverket har också ett samordningsansvar för

rapporteringen av uppföljningen av miljökvalitetsmålen i förhållande till övriga myndigheter. SGU är ansvarig för miljökvalitetsmålet

Grundvatten av god kvalitet och Kemikalieinspektionen är ansvarig

för Giftfri miljö. Med undantag för Kemikalieinspektionen har de målansvariga myndigheterna ansvar som relateras till miljöövervakning.

På den regionala nivån ska länsstyrelserna samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet i förhållande till bl.a. miljökvalitetsmålen.23 Se även kapitel 2 för myndigheternas uppgifter i miljömålssystemet.

I anslutning till regeringens resultatredovisning av flera miljökvalitetsmål i budgetpropositionen för 2018 uppmärksammades betydelsen av miljöövervakning av vatten. Regeringen nämner att övervakning behövs för att bl.a. bedöma miljötillståndet, ge säkrare statusklassificeringar av vattnet och säkerställa effektiva åtgärder. Regeringen konstaterade att miljöövervakning är ett krav enligt ramdirektivet för vatten. Enligt regeringen har de förstärkningar av anslaget som har gjorts sedan 2016 syftat till att bl.a. göra det möjligt

22 Jordbruksverket, Översyn av nitratkänsliga områden 2018, rapport 2018:29 och intervju 2017-11-17. 23 Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

att ta fram ett bättre underlag för uppföljning av miljökvalitetsmålen och för att tillgodose behov av uppföljning inom vattenförvaltningen.

Förstärkningar av anslaget har inte kopplats till särskilda uppdrag i regleringsbreven till Havs- och vattenmyndigheten. Däremot lämnade regeringen ett särskilt uppdrag i regleringsbrevet för 2016 till Havs- och vattenmyndigheten som innebar att myndigheten skulle föreslå en organisation och system för att säkerställa god datatillgänglighet för yt- och grundvattendata. Detta gällde provtagning och mätning utförd inom den samordnade recipientkontrollen av verksamhetsutövare och som var betydelsefulla för exempelvis miljökvalitetsmålen, för yt- och grundvattenförvaltningen och för den internationella rapporteringen.24 (Se vidare kapitel 12.)

SGU både har och har haft särskilda uppdrag när det gäller grundvatten som har angivits i regleringsbrev till myndigheten.

5.4.2. Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna

Som tidigare framgått ska vattenmyndigheterna se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i respektive distrikt upprättas. Programmen ska revideras minst vad sjätte år. 25

Sverige är indelat i fem vattendistrikt och i varje distrikt har regeringen utsett en länsstyrelse att vara vattenmyndighet. Det är länsstyrelserna i Norrbotten, Västernorrland, Västmanland, Kalmar och Västra Götaland som är vattenmyndigheter. Varje länsstyrelse har ett beredningssekretariat som hjälper vattenmyndigheten med vattenförvaltningsarbetet i länet. De ska, tillsammans med vattenmyndigheterna, ta fram kunskapsunderlag och lämna förslag till miljökvalitetsnormer, övervakningsprogram och åtgärdsprogram för alla avrinningsområden. Vattenmyndigheterna menar dock att de aldrig har haft mandat eller resurser att leva upp till de krav som ställs enligt förordningen.26

Av länsstyrelsernas instruktion framgår att det ska finnas en särskild vattendelegation för varje vattenmyndighet.27 Delegationernas uppgift är att genomföra EU:s vattendirektiv på regional nivå.

24 Regleringsbrev för budgetåret 2016 för Havs- och vattenmyndigheten. 257 kap vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 26 Vattenmyndigheterna, e-brev 2018-11-23. 27 Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

Delegationen fattar beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer.

Vattendelegationen får överlåta åt länsstyrelsen – eller åt annan länsstyrelse i vattendistriktet – att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt.

På regional nivå bedriver länsstyrelsen miljöövervakning av vatten. Länsstyrelserna får bidrag från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten för att genomföra miljöövervakningen. När det gäller bidragen till den regionala miljöövervakningen hänförs 50 procent av de genomsnittliga årliga bidragen på cirka 26,5 miljoner kronor till miljöövervakning av vatten. (Se kapitel 4).

Detta betyder att den vattenrelaterade miljöövervakningen dominerar på den regionala nivån. Ofta är det samma personer som arbetar med miljöövervakning av vatten vid länsstyrelsen och vid beredningssekretariatet med vattenförvaltningsfrågor.

Se vidare kapitel 10 om länsstyrelsernas miljöövervakning.

5.5. Utgångspunkter för utformningen av miljöövervakning för vattenförvaltningen

Vid Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, SGU och vattenmyndigheterna pågår ett arbete med att utforma miljöövervakningen enligt vattenförvaltningsförordningen. En handlingsplan som kallas Full koll på våra vatten är utgångspunkt för arbetet. Beslut om planen har tagits av en nationell strategisk grupp för vattenförvaltningens övervakning som består av ansvariga chefer vid de ovannämnda myndigheterna. Den strategiska gruppen har däremot inget mandat att besluta om att miljöövervakningen ska genomföras. Det beslutet ska fattas av respektive ansvarig myndighet. Planen är ett underlag i verksamhetsplaneringen vid respektive myndighet. Den första planen fastställdes 2016 och den reviderades 2017.28

28 Vattenmyndigheterna, SGU, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna Full koll på våra vatten! Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vatten-

förvaltningens behov version 1.0 2016-11-15, och version 1.1 2017-12-01 samt Havs- och

vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17.

Handlingsplanen syftar till att förbättra övervakningen för att tillgodose krav enligt vattenförvaltningsförordningen. För att kunna uppfylla detta syfte behöver flera åtgärder och analyser genomföras innan övervakningsprogram kan utformas enligt kraven i vattenförvaltningsförordningen enligt handlingsplanen.

Innan arbetet med att ta fram vägledning och övervakningsprogram kan slutföras behöver dock ett antal analyser och ställningstaganden göras som inte direkt berör utformningen av övervakningsprogrammen och därför inte ingår i denna plan. Detta handlar till exempel om att ta fram underlag som behövs för gruppering av ytvatten. Grupperingen bör grundas på karakterisering av vatten (bland annat typindelning) och påverkansanalysen. Efter detta kan utformning av övervakningsprogrammen påbörjas. I detta steg handlar det om att peka ut övervakningsstationer för kontrollerande och operativ övervakning, välja lämpliga kvalitetsfaktorer som ska övervakas samt bestämma övervakningsfrekvens. När behoven har tydliggjorts i form av stationer, parametrar och frekvenser kan jämförelse göras med dagens övervakning och en mer detaljerad bristanalys tas fram. Syftet med analysen är att visa på vilka delar av dagens övervakning som uppfyller vattenförvaltningens behov och vilka delar som behöver revideras. I detta steg behöver hänsyn tas till andra önskemål som finns på övervakningen till exempel utifrån miljömålsarbetet. Analysen bör också omfatta hur övervakningen kan organiseras och genomföras på ett kostnadseffektivt sätt samt utreda hur finansieringen kan lösas. Detta arbete ger underlag för anpassning av nationell och regional miljöövervakning utifrån vattenförvaltningens behov och stöd till utformning av verksamhetsutövarnas recipientkontroll.29

Det pågår arbete med att ta fram underlag för att kunna utforma övervakningen som att ta fram en övervakning enligt planen.

Havs- och vattenmyndigheten och SGU ansvarar för att ta fram föreskrifter för gruppering av vattenförekomster.30

Havs- och vattenmyndigheten har i ett uppdrag till SLU finansierat arbetet med att ta fram en typindelning. Resultatet publicerades i en rapport i december 2018.31 Vattenmyndigheterna och

29 Ibid 2017-12-01 s. 7. 30 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2017:20) om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter om kartläggning och analys av grundvatten, SGU-FS 2014:1. 31 Havs- och vattenmyndigheten, Typologi för sjöar och vattendrag Vägledning för tillämpning

av 6 § i HVMFS 2017:20, rapport 2018:33.

länsstyrelsernas beredningssekretariat ansvarar för det praktiska arbetet med typindelning och att resultatet läggs in i VISS.32

Därutöver behövs ytterligare underlag för att en ändamålsenlig miljöövervakning ska kunna utformas enligt den gemensamma planen. Exempelvis behöver nationella myndigheter ge vägledning, fastställa riktlinjer och utveckla stöd för utformning av program. Det behövs också styrning och ensning av metoder m.m.33

Sammantaget innebär detta att innan detta arbete är slutfört kan inte övervakningsprogram utformas som tillgodoser krav enligt vattenförvaltningsförordningen.

Havs- och vattenmyndigheten har dock lämnat uppdrag till SLU att utforma både metodik för design av övervakningsprogram i sjöar och vattendrag och att ta fram övervakningsprogram. Av överenskommelsen framgår att

Vid framtagande av förslag på kontrollerande övervakningsprogram ska det så långt som möjligt tas hänsyn till nuvarande pågående övervakningsprogram. Denna definieras som den övervakning som finns inlagd i databasen VISS.34

Havs- och vattenmyndighetens uppdrag till SLU innefattade metodik för gruppering och förslag på gruppering av samtliga vattenförekomster samt design av övervakningsprogram. För åren 2016– 2018 uppgick kostnaderna totalt till 2,75 miljoner kronor enligt den första överenskommelsen. I den andra överenskommelsen för 2018– 2019 uppgår kostnaderna totalt till cirka 2,6 miljoner kronor. SLU har genom den senare överenskommelsen fått utökade resurser för att slutföra uppdraget.

5.6. Miljöövervakning av miljögifter i vatten

Miljöövervakningen av miljögifter i sötvatten, kust och havsområden ska bidra med underlag för bedömning av flera miljökvalitetsmål som Hav i balans samt levande kust och skärgård och Giftfri miljö. När det gäller övervakningen av miljögifter i grundvatten behövs

32 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11. 33 Vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, Naturvårdverket och länsstyrelserna, Full koll på våra vatten 2017-12-01. 34 Havs- och vattenmyndigheten, Överenskommelse Dnr 2174-2016, 2016-07-06 samt Tillägg och revidering av överenskommelse Dnr 2174-2016, 2018-06 20.

data för bedömning av miljökvalitetsmålen Grundvatten av god

kvalitet och Giftfri miljö. Prover från avloppsreningsverken används

för att följa upp miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Övervakningen är också utformad för att tillgodose behov som följer av förordningar om kvaliteten på vatten- och havsmiljön samt de regionala marina konventionerna.

När det gäller övervakning av miljögifter i förhållande till ramdirektivet för vatten finns en geografisk gräns för dess omfattning. Gränsen är satt till 12 nautiska mil utanför baslinjen35 mellan de öppna havsområdena och kustområdena.36 Gränsen 12 nautiska mil gäller dock inte alla miljögifter utan enbart prioriterade ämnen för bedömning av kemisk status. För särskilda förorenande ämnen (bedömning av ekologisk status) är gränsen 1 nautisk mil utanför baslinjen.

För övriga havsområden gäller havsmiljödirektivet och de regionala konventionerna Helcom och Ospar.

Av Naturvårdsverkets återrapportering av användningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. 2017 nämns att en studie som genomfördes är viktig även för bl.a. länsstyrelsernas arbete med tillsyn och prövning. Detta gällde en studie av biologiska effekter av metaller och organiska miljögifter i åtta kustområden.37

Miljöövervakning av miljögifter från användning av bekämpningsmedel inom jordbruket redovisas i kapitel 6.

5.6.1. Verksamhet

Det främsta syftet med övervakningen är att kartlägga förekomsten av miljögifter för att ge underlag för att vidta och följa upp åtgärder.38

Övervakningen bedrivs genom löpande och återkommande undersökningar för att bedöma tillståndet och trender i miljön. De löpande

35 En baslinje definieras av skärgårdens yttersta uddar, inklusive land som kommer fram vid lågvatten. Baslinjen har en central roll inom havsrätten och i Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS). Den utgör utgångspunkt för att beräkna territorialhavets bredd och för att bestämma de yttre avgränsningslinjerna för statens maritima zoner. Baslinjen utgör även utgångspunkt för att fastställa avgränsningslinjer inom vatten- och havsmiljöförvaltningen på basis av EU-direktiv. 36 För annan miljöövervakning av kustområden enligt ramdirektivet för vatten är gränsen en nautisk mil utanför kustområdet. För annan miljöövervakning av kustområden, enligt ramdirektivet för vatten, är gränsen en nautisk mil utanför kustområdet. 37 Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08 s. 26. 38 Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014 Program-

områden Sötvatten och Kust och Hav, Rapport 6627 2014 s. 16.

mätningarna kompletteras av mätkampanjer, s.k. screening samt analyser av prover från miljöprovbanken.39 (Se vidare kapitel 2).

Inom programområde Sötvatten avser övervakningen av miljögifter analyser i fisk och vatten.

Inom programområdet Kust och hav genomförs övervakningen av miljögifter och effekter av miljögifter genom analyser i fisk, sediment, toppkonsumenter, musslor och snäckor.40

Naturvårdsverket är ansvarigt för övervakningen av miljögifter. Inom programområdena Sötvatten och Kust och hav samverkar Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket om övervakningen. Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. finansierar övervakningen och den belastar både Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens del av anslaget. Havs- och vattenmyndigheten svarar för cirka 5,3 miljoner kronor per år och Naturvårdsverket för cirka 13 miljoner kronor per år. Därutöver tillkommer t.ex. miljögifter inom screening och miljöprovbank från Naturvårdsverkets del av anslaget.41

Naturvårdsverket uppdrar till myndigheter m.fl. att utföra den nationella övervakningen av miljögifter. Den löpande övervakningen av miljögifter i fisk utförs av Naturhistoriska riksmuseet i samarbete med Stockholms universitet och Umeå universitet.

SGU genomför på uppdrag av Naturvårdsverket sedan 2003 övervakning av organiska miljöföroreningar, grundämnen och näringsämnen i sediment vid 16 marina utsjöstationer vart femte år. SGU bedriver också screening av miljögifter i grundvatten i separata uppdrag.

I dag utförs löpande nationell miljöövervakning av de miljögifter i grundvatten som kan förekomma naturligt, dvs. tungmetaller som betingas av t.ex. berggrundens sammansättning. För organiska miljögifter har SGU uppmärksammat att det behövs mer kunskap om ämnens användning och risk för spridning i mark och grundvatten för att välja ut vilka miljöfarliga ämnen som bör mätas.42

Länsstyrelsernas övervakning omfattar bl.a. ämnen som är prioriterade enligt ramdirektivet för vatten och miljögifter i kustfisk.

39 Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08 s. 55–56. 40 Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014, Program-

områden Sötvatten och Kust och hav, rapport 6627, s. 17.

41 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-03. 42 SGU, e-brev 2019-02-01.

Dessutom bedrivs screeningverksamhet som beskriver tillståndet för miljöföroreningar genom att mäta halter av ämnen i ett begränsat antal utvalda matriser vid ett eller ett par tillfällen i en samlad kampanj. Enligt Naturvårdsverket har verksamheten kommit igång p.g.a. att länsstyrelserna har kunnat ansöka om medel för att delta i screeningprojekt. Naturvårdsverket har bistått med stöd när det gäller upphandling, projektledning och samordnad utvärdering av resultaten.43

Avloppsreningsverk

Varje år tas prover av slam och utgående vatten från nio kommunala avloppsreningsverk. Halter av många organiska ämnen och metaller samt hormonella effekter mäts årligen och förändringar över tid noteras. Detta ger en bild av vilken belastning den bebyggda miljön har på miljön. Även mätningar av textilämnen i reningsverk har genomförts.44

5.6.2. Förändringsbehov

I olika sammanhang har behoven av en ökad miljöövervakning av miljögifter framhållits. I vattenmyndigheternas bristanalys från 2013 framgick att övervakningen av miljögifter var otillräcklig förutom för de metaller som ingår i de nationella programmen.45

Vattenmyndigheterna menar att detta förhållande gäller alltjämt. Det finns t.ex. ett stort behov av att förbättra kontrollen av prioriterade ämnen i ytvatten. Ett register över utsläpp och spill, dvs. diffus belastning ska ligga till grund för att utveckla övervakningen men detta saknas.46

Under 2013–2014 genomförde Naturvårdsverket en intern översyn av den nationella miljögiftsövervakningen inom programområdena Sötvatten och Kust och hav. Översynen innefattade inte avlopps-

43 Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014, Program-

områden Sötvatten och Kust och hav, rapport 6627, s. 18.

44 Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08. 45 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Bristanalys sjöar och vattendrag Översiktlig beskri-

vning av övervakning – behov och brister.

46 Vattenmyndigheterna, e-brev 2018-10-11.

reningsverk eftersom denna verksamhet ingår i ett annat programområde. Övervakning av miljögifter på den regionala nivån ingick inte heller i översynen.

Översynen inriktades på att se över gamla, nya och kommande övervakningskrav för de ämnes- och effektparametrar (indikatorer) som används inom vatten- och havsmiljöförvaltningen samt inom havsmiljökonventionerna. Det befintliga programmet beskrivs som ett moget och, i förhållande till resurserna, väl utformat program. Inga betydande förändringar i programmet föreslogs i revideringen.47

Högfluorerade ämnen (PFAS) i dricksvatten har uppmärksammats som ett miljö- och hälsoproblem. I flera kommuner i Sverige har PFAS från brandövningsplatser hittats i grundvattnet och i några kommuner har PFAS också konstaterats i dricksvattnet. I en del fall har halterna av PFAS i dricksvattnet varit så höga att både enskilda brunnar och kommunala vattenverk tagits ur bruk. Även ytvatten har förorenats av PFAS. I Tullinge utanför Stockholm har PFAS spridits dels med dagvatten och vattendrag söderut genom hela Södertörn, dels med grundvattenströmmar norrut mot vattentäkten.

Förekomsten av PFAS-föroreningar i dricksvattnet aktualiserade frågor om bl.a. en förbättrad miljöövervakning av grundvatten och bättre analyser av resultatet, ett utvecklat syntesarbete samt förbättrad spridning av resultaten. Föroreningar som drabbar grundvattentäkter kan vid långsam vattenomsättning få långvariga effekter, vilket gör det angeläget att tidigt identifiera och förebygga riskerna.48

I underlag till denna utredning har flera myndigheter bl.a. Naturvårdsverket uppmärksammat att när det gäller miljögiftsövervakning finns brister särskilt i övervakningen av grundvatten.49 Naturvårdsverket anser att en ökad frekvens av återkommande screeninginsatser för att bedöma påverkan av miljögifter på sötvatten- och grundvattenförekomster behövs.50

SLU pekar på att det finns brister när det gäller övervakningen av miljögifter i både grundvatten och ytvatten inom främst två områden. Det första området avser övervakning av organiska miljögifter

47 Naturvårdsverket, Översyn av nationell akvatisk miljögiftsövervakning 2014, Programområde

Kust och Havs- och vattenmyndigheten, Rapport 6627, 2014.

48Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B) 49 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 50 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-26.

(t.ex. PFAS) i vatten framför allt flodmynningar, sjöar och dricksvattenkällor. Det andra området avser övervakning i påverkade områden. Den nuvarande övervakningen i opåverkade områden ger information om främst om miljöföroreningar som sprids via luft men det innebär att industrikemikalierna och läkemedlen inte fångas upp. Därutöver nämns behovet av att använda en ny metod, förutsättningslös screening.51

5.6.3. Pågående utvecklingsarbete

Övervakningen av miljögifter förstärktes under 2017 mot bakgrund av villkor i Naturvårdsverkets regleringsbrev. Enligt Naturvårdsverket har övervakningen av PFAS och växtskyddsmedel i vatten och biota utvecklats genom bl.a. samverkan mellan Naturvårdsverket, SGU, länsstyrelser och kommuner. Underlag tas fram för analys av potentiellt PFAS-påverkade områden. Flera nya PFAS-relaterade screeningprojekt har påbörjats.

Naturvårdsverket uppger att analysen av platser där det finns risk för spridning av PFAS har fördjupats. Flera undersökningar av svårnedbrytbara fluorbaserade miljögifter (PFAS-ämnen) har inletts för att om möjligt identifiera nya PFAS och totalt organiskt fluor (TOF) i olika delar av miljön.52

Sedan översynen av miljögifter i den akvatiska miljön har några projekt startats. Sådana exempel är studier av bl.a. halter av vissa miljögifter i utter och biologiska effekter av bekämpningsmedelsexponering.53

Även en studie av biologiska effekter av metaller och organiska miljögifter i åtta kustområden som är påverkade av mänsklig aktivitet, t.ex. gamla eller nya utsläpp, inleddes 2017. Effekter på fisk, snäckor, musslor och kräftdjur undersöks.54

Naturvårdsverket har gett SGU uppdrag om screening i grundvatten som har genomförts under 2016–2018 och som pågår 2018– 2019. Olika miljögifter i grundvatten analyseras för att minska den

51 SLU, e-brev 2019-03-04. 52 Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08. 53 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 54 Naturvårdsverket, Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, skrivelse 2018-03-08 s. 26.

kunskapsbrist som finns och hitta eventuella okända problem som behöver övervakas i framtiden.55

5.6.4. Statliga aktörers synpunkter på ansvarsfördelningen

Havs- och vattenmyndigheten pekar på att ansvarsfördelningen för övervakning av miljögifter i förhållande till krav på övervakningen som ställs enligt vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen i viss utsträckning är otydlig. Naturvårdsverket ansvarar för löpande akvatisk miljögiftsövervakning, screening av miljögifter och övervakning av effekter av farliga ämnen.

Havs- och vattenmyndigheten menar att detta inte fångar upp behoven för alla delar som ska övervakas enligt vattenförvaltningsförordningen och havsmiljöförordningen. Inom havsmiljöförvaltningen är Havs- och vattenmyndigheten ansvarig myndighet för att upprätta övervakning av havsmiljön. Inom vattenförvaltningen ansvarar vattenmyndigheterna för att upprätta övervakning av ytvatten enligt de föreskrifter som Havs- och vattenmyndigheten utfärdar. Havs- och vattenmyndigheten anser att det är oklart vem som ska ansvara för expertis och finansiering av övervakningen som följer av förordningarna. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket har under 2018 diskuterat vilken myndighet som ska ansvara för övervakning av mikroskräp och på vilka grunder beslut ska fattas. Myndigheterna har kommit överens om att Naturvårdsverket ska ha huvudansvaret i frågan om mikroskräp, samt ansvara för eventuell övervakning av mikroskräp i sediment och biota, medan Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för eventuell övervakning i den fria vattenmassan.56

SGU menar att framför allt organiska miljögifter i såväl ytvatten som grundvatten är en fråga som riskerar att falla mellan stolarna eftersom ansvaret är uppdelat mellan Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Detta beror på att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för programmet Sötvatten Naturvårdsverket svarar för övervakningen av miljögifter. Det kräver god samverkan mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.57

55 Naturvårdsverket och SGU, e-brev 2017-11-17 respektive 2017-11-10. 56 Underlag Havs- och vattenmyndigheten 2019-03-01. 57 SGU, e-brev 2019-01-02.

5.7. Miljöövervakning av grundvatten

Miljöövervakningen av grundvatten ska bidra med underlag för bedömning av miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och

Giftfri miljö. Övervakningen ska också bidra till med underlag för att

tillgodose krav enligt vattenförvaltningsförordningen.58

Data från övervakningen redovisas i den officiella statistiken om olika ämnen som klorid, nitrat och alkalinitet59 i grundvatten.

Övervakning av miljögifter i vatten redovisas samlat i det föregående avsnittet 5.6.

5.7.1. Ansvarsfördelning

Nationell nivå

Ansvaret för övervakning för grundvatten är uppdelad på flera myndigheter och finansieras ur olika anslag. Naturvårdsverket ansvarar för miljöövervakningen av miljögifter och myndigheten uppdrar åt SGU att genomföra övervakning av miljögifter. Både Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten finansierar övervakningen av miljögifter ur anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20.

Havs- och vattenmyndigheten uppdrar åt SGU att genomföra miljöövervakning av grundvatten. Grundvatten är ett delprogram inom programområdet Sötvatten. Havs- och vattenmyndigheten finansierar övervakningen från anslaget 1:2.

Grundvattennätet och viss övervakning av grundvattennivåer och grundvattenkvalitet finansieras av SGU:s ramanslag 1:8, Geologisk undersökning inom utgiftsområde 24, Näringsliv.

Regional nivå

Naturvårdsverket samordnar den regionala miljöövervakningen som utförs av länsstyrelserna. Till grund för miljöövervakningen finns regionala program som godkänns av ansvarig för respektive nationellt program vid Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

58 SGU, e-brev 2017-11-10. 59 Alkalinitet är ett mått på vattnets förmåga att tåla tillskott av syra, utan att reagera med en kraftig pH-sänkning, det vill säga ett mått på vattnets buffertkapacitet.

Programmen ligger sedan till grund för beslut av Naturvårdsverket om bidrag till länsstyrelserna. Bidragen finansieras från Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens del av anslag 1:2 Miljöövervakning m.m.

SGU har ett föreskrivande och vägledande ansvar enligt vattenförvaltningsförordningen för vattenmyndigheterna. Vattenmyndigheterna ansvarar för att upprätta övervakning av grundvatten enligt de föreskrifter som SGU utfärdar.

Effekter av ansvarsfördelningen

SGU ansvarar för föreskrifter och vägledande för vattenförvaltningen. SGU har dock inget formellt ansvar för att utveckla och samordna övervakningen av grundvatten men i samarbetet med övriga berörda myndigheter som syftar till att utveckla övervakningen förväntas att SGU ansvarar för detta. SGU genomför vidare många insatser som rör grundvatten som har beslutats av myndigheterna och som ingår samarbetet Full koll på våra vatten. Det saknas dock finansiering för huvuddelen av dessa insatser eftersom medel inte har tillförts i den utsträckning som behövs. SGU försöker anpassa befintliga projekt som finansieras inom uppdragsverksamheten i så stor utsträckning som möjligt till de insatser som beslutas inom samverkan. För vissa insatser har Havs- och vattenmyndigheten tilldelat extra medel till SGU.60

5.7.2. Verksamheter

Övervakning av grundvatten initierades framför allt under 1970- och 1980-talet utifrån de behov som var rådande vid denna tid. Det övergripande syftet var inledningsvis att dokumentera grundvattnets naturliga kemiska sammansättning i av människan opåverkade miljöer. Mätpunkter inom påverkade områden har därför undvikits även om vissa mätpunkter i påverkade områden kan ingå.61

60 SGU, e-brev, 2019-02-01. 61 SGU, Insamling av grundvattenanalyser från förorenade områden och förorenade verksamheter

– möjligheter och begränsningar, SGU-rapport 2014:38 s. 9.

Ramdirektivet för vatten, grundvattendirektivet och nitratdirektivet ställer krav på övervakning av grundvatten som potentiellt kan vara förorenat. Detta har enligt SGU inneburit behov av att förändra inriktningen på övervakningen och därför pågår ett sådant arbete.62

Grundvattennätet

Grundvattennätet är ett nät av övervakningsstationer som övervakas för att över tid studera variationer i grundvattnets mängd och beskaffenhet i förhållande till geologi, topografi och klimat. Underlaget används för referensändamål, prognoser, miljökontroll och resursberäkningar. Nivåer mäts regelbundet under hela året och vid en del stationer tas prover där vattenkvaliteten analyseras.

Grundvattennätet finansieras av SGU:s ramanslag 1:8 Geologisk undersökning inom utgiftsområde 24. I budgetpropositionen för 2018 föreslog regeringen att SGU:s anslag skulle utökas för kartläggning av grundvatten.63 Anslagen har utökat med 26 miljoner kronor vardera år 2018 och 2019.64

Nationell miljöövervakning av grundvatten

Som framgått ovan ger Havs- och vattenmyndigheten uppdrag till SGU att utföra den nationella miljöövervakningen av grundvatten som finansieras av anslaget 1:2 inom utgiftsområde 20.

Mätprogrammen består i huvudsak av kemiska provtagningar i trendstationer och omdrevsstationer. Trendstationer provtas flera gånger per år medan omdrevsstationer provtas vart sjätte år. Trendstationerna ligger i områden som är relativt opåverkade av punktkällor. Syftet är att få en heltäckande bild av det grundvattenkemiska läget.

Inom den nationella miljöövervakningen inom programområde Skog bedrivs vidare övervakning av grundvatten i ett särskilt program som kallas Integrerad övervakning (Integrated Monitoring). Naturvårdsverket ansvarar för och finansierar programmet som genomförs av SGU, SLU och IVL.

62 SGU, e-brev 2017-11-10. 63Prop. 2017/18:1, utg. omr. 24, bet. 2018/19:NU1. 64 Regleringsbrev för budgetåren 2018 respektive 2019 avseende Sveriges geologiska undersökning.

Regional miljöövervakning

Regional miljöövervakning av grundvatten bedrivs vid en del av landets länsstyrelser. Det finns fyra regionala gemensamma delprogram som omfattar grundvatten: Grundvattenkemi i Norrland, Grundvattennivåer i Norrland, Grundvatten påverkat av tätort och jordbruk samt Grundvattennivåer i områden med risk för överuttag. Utöver dessa gemensamma delprogram finns ytterligare åtta delprogram som avser grundvatten som enskilda länsstyrelser driver.

SGU har föreslagit att ett gemensamt miljöövervakningsprogram för grundvatten där alla län ingår ska inrättas. Detta skulle enligt SGU medföra samordningsvinster och öka möjligheterna att genomföra utvärderingar på nationell och internationell nivå.65 Enligt SGU arbetar länsstyrelserna med att ta fram en vägledning för ett delprogram som alla länsstyrelser ska kunna ansluta sig till. En sådan vägledning ska då gälla för såväl opåverkade som påverkade områden.66

Som stöd för länsstyrelsernas arbete med miljöövervakning finns såväl fastställda undersökningstyper och tre handledningar för länsstyrelsernas arbete med miljöövervakning av grundvatten som utredningen har fått del av.67 I en handledning uppges att den regionala övervakningen av grundvattennivåer ska inriktas på påverkade eller potentiellt påverkade områden.68

I två handledningar saknas uppgifter om huruvida de är fastställda och gäller samt vem som i så fall har fastställt dessa.

Av en handledning framgår att den har tagits fram av SGU på uppdrag av Länsstyrelsen i Skåne vilket också innebär att länsstyrelsen har finansierat arbetet.69 Denna vägledning är enligt SGU samtidigt en del i myndighetens arbete med miljömålet för grundvatten och grundvattenberoende ekosystem.70

65 SGU, e-brev 2017-11-10. 66 SGU, e-brev 2018-10-11. 67 www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/ovrigavagledningar/miljoovervakningens-metoder-och-undersokningstyper-inomprogramomrade-sotvatten.html, Länsstyrelserna Regional miljöövervakning av grundvatten

påverkat av jordbruk och eller tätort, Vägledning för länsstyrelsernas miljöövervakningsprogram inom det gemensamma delprogrammet för grundvatten 2012, SGU, Övervakning av grundvattennivåer i anslutning till rikkärr i Skåne län, SGU-rapport 2018:07.

68 Länsstyrelserna och vattenmyndigheterna, Miljöövervakning grundvattennivåer, 2009. 69 SGU, Övervakning av grundvattennivåer i anslutning till rikkärr i Skåne län, SGU-rapport 2018:07. 70 SGU, e-brev 2018-10-11.

SGU anser att den regionala övervakningen i högre grad än den nationella bör styras mot lokalt påverkade områden men det finns inte något särskilt beslut i frågan.71 Det är enligt SGU också oklart vem som i så fall ska fatta ett sådant beslut.72

Övriga aktörer och samverkan

Utöver den statliga miljöövervakningen av grundvatten finns exempel på att vissa kommuner övervakar grundvatten. Enligt SGU kontrollerar en del kommuner grundvattennivåer, men när det gäller grundvattenkvalitet är det antagligen sällsynt att sådan övervakning görs.73 Ett undantag är dock Stockholms stad som genomför återkommande screening av grundvatten.74

Det finns vidare exempel på samverkan inom en region när det gäller grundvatten. Länsstyrelsen i Dalarna samverkar med kommuner i länet inom Dala Vatten om övervakning av miljögifter i länets viktigaste grundvattenmagasin. Tillsammans med vattentäktsägarna gör länsstyrelsen en särskild satsning på övervakning av grundvatten under perioden 2015–2020. De vattenförekomster som är viktigast för samhällets dricksvattenförsörjning har prioriterats. Såväl kvantitativ som kvalitativ status kommer att övervakas. Länsstyrelsen svarar för halva kostnaden dvs. 150 000 kronor för övervakningen vilket motsvarar 26 procent av det totala regionala miljöövervakningsanslaget för Dalarna.75

5.7.3. Förändringsbehov

I Naturvårdsverkets revision av sötvattenprogrammet från 2007 redovisades brister i övervakningen av grundvatten.76 Därefter genomfördes en revidering av grundvattenövervakningen och det nuvarande upplägget med mätprogram för trend- och omdrevsstationer infördes. Avsikten var att övervakningen skulle revideras 2012, för att bättre uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten, men finansiering av

71 SGU, intervju 2018-04-13. 72 SGU, e-brev 2019-02-01. 73 SGU, intervju 2018-04-13. 74 SGU, e-brev 2019-02-01. 75 Länsstyrelsen Dalarna, Regionalt miljöövervakningsprogram för Dalarnas län 2014. 76 Naturvårdsverket Sötvatten – revision av nationell miljöövervakning 2007, rapport 5870 2008.

den utökning som skulle behövas saknades. I stället revideras den nationella grundvattenövervakningen successivt genom att glesa ut provtagningsfrekvensen i områden utanför de avgränsade grundvattenförekomsterna för att kunna lägga till nya stationer i grundvattenförekomster. Tanken var att denna justering skulle bidra till att tillgodose vattenförvaltningens behov utan en betydande kostnadsökning. Denna inriktning har väglett arbetet med den nationella grundvattenövervakningen och styrt diskussionerna med länsstyrelserna när det gäller den regionala grundvattenövervakningen.77

Behov av förbättrad övervakning av grundvatten har lyfts fram i olika sammanhang sedan dess. EU-kommissionen har påpekat att övervakningen av grundvatten är särskilt eftersatt eftersom stationstätheten är låg. Provtagningen är dessutom inriktad på opåverkade vatten i vattentäkter och referensstationer enligt det traditionella miljöövervakningssystemet som främst avser storskaliga förändringar i miljön. De största bristerna finns i övervakningen av grundvatten i påverkade områden. Dessa brister leder enligt Havs- och vattenmyndigheten till negativa konsekvenser för såväl förvaltningen av Sveriges vatten som för tredje part i form av verksamhetsutövare och allmänheten.78

Bristerna i grundvattenövervakningen framgår vidare av Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen 2015.79Detta har också uppmärksammats av i stort sett alla länsstyrelser i deras årliga redovisning av miljökvalitetsmålen.80 Likaså har vattenmyndigheterna uppmärksammat brister i förhållande till genomförandet av ramdirektivet för vatten 2013. I analysen framkom bl.a. att provtagningsnätet måste förtätas så att kravet om minst tre provtagningar i varje grupp av förekomster uppfylls och att nödvändiga eller önskade parametrar saknas i många provtagningar.81

SGU har vidare uppmärksammat att det behövs ett utpekat ansvar (ägarskap) för det befintliga nätet av grundvattenstationer för

77 SGU, e-brev 2018-09-11. 78 Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av miljöövervakningsanslaget, Rapporte-

ring av användningen av anslag 1:2 under 2016, s. 27.

79 Naturvårdsverket, Styr med sikte på miljömålen – Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering

av miljömålen 2015, rapport 6666.

80Prop. 2016/17:1, utg. omr. 20 s. 57. 81 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakning till ramdirektivet för

vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi, bilaga 2, Bristanalys grundvatten Översiktlig beskrivning av övervakning – behov och brister, s. 7.

mätning av grundvattennivåer och grundvattenkvalitet. Det finns ett behov av att långsiktigt förvalta ett register över stationerna och deras skick för att kunna utvärdera resultat från olika grundvattenundersökningar.82

5.7.4. Pågående utvecklingsarbete

Sedan flera år pågår satsningar på att utveckla övervakningen av grundvatten. SGU har fått särskilda medel för en satsning under 2018–2020 för utökad kartläggning och karaktärisering av grundvattenresurser. Som en del av satsningen kommer SGU att bygga ut den statliga nivåövervakningen genom att utveckla stationsnätet. SGU kommer också att se över möjligheterna att utöka antalet övervakningsstationer. Utbygganden finansieras av anslaget 1:8 Sveriges geologiska undersökning, ramanslag inom utgiftsområde 24.

Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. har i viss utsträckning förstärkts under senare år (se kapitel 4). Detta har bl.a. resulterat i satsningar för utökad övervakning av grundvatten. Havs- och vattenmyndigheten har gett SGU ett uppdrag att i samråd med länsstyrelserna intensifiera arbetet med att inventera nya provtagningsplatser och föreslå fler stationer för övervakning.83

SGU har också påbörjat ett arbete med att utvärdera de vattenanalyser från enskilda vattentäkter som genomförts under åren 2009–2018. På uppdrag av Naturvårdsverket har SGU genomfört screening i råvatten vid kommunala grundvattentäkter i urbana områden.84 Naturvårdsverket har vidare gett uppdrag till SGU om screening av miljögifter 2018 och 2019.85

Trots förstärkningen anser Havs- och vattenmyndigheten att det behövs betydligt mer övervakning av grundvatten för att kunna uppfylla vattenförvaltningens krav.86 Myndigheten har också föreslagit ökade anslag i budgetunderlagen.87

Havs- och vattenmyndigheten har dessförinnan gett SGU uppdrag att genomföra en informationskampanj för utökade analyser

82 SGU, intervju 2018-04-13. 83 SGU, e-brev 2017-11-10. 84Prop. 2017/18:1, utg. omr. 20 s. 66. 85 SGU, Miljögifter i urbant grundvatten, SGU-rapport 2019:02. 86 Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av miljöövervakningsanslaget, Rapporte-

ring av användningen av anslag 1:2 under 2016, s. 24.

87 Havs- och vattenmyndigheten, Budgetunderlag 2018–2020.

från grundvattentäkter. Uppdragen omfattade både 2017 och 2018. De finansieras från anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20.

Sammanfattningsvis konstateras att det pågår många insatser för att utveckla övervakningen av grundvatten. Insatserna finansieras av dels olika anslag inom utgiftsområden 20 och 24, dels olika myndigheter inom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

5.7.5. Skattning av kostnader för övervakning av grundvatten i förhållande till krav och behov

SGU har skattat de årliga kostnaderna för den löpande övervakning av grundvatten som behövs för att tillgodose krav enligt vattenförvaltningsförordningen, behov enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten

av god kvalitet samt för att bedöma den allmänna grundvatten-

situationen. I skattningen ingår inte etablering av nya provplatser. Det beror enligt SGU på att det redan finns viss finansiering för detta ändamål genom de särskilda medel som regeringen har anvisat under perioden 2018–2020.

I tabell 5.1 redovisas SGU:s skattning av kostnaderna.

VF: Vattenförvaltningsförordningen. Källa: SGU, e-brev 2019-02-19.

Av tabell 5.1 framgår att den årliga kostnaden för miljöövervakning skattas till cirka 91 miljoner kronor av SGU. Skattningen utgår från att krav enligt vattenförvaltningsförordningen, behov enligt miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet samt övervakning för att bedöma den allmänna grundvattensituationen.

Det innebär att det behövs ett stadigvarande årligt tillskott utöver den nuvarande nivån på miljöövervakningen på cirka 80 miljoner kronor eftersom den nuvarande övervakningen uppgick till cirka 11 miljoner 2016 kronor (se nedan).

De kostnader som följer av vattenförvaltningsförordningen uppgår till drygt 74 miljoner kronor enligt SGU:s skattning. I uppgiften ingår kontrollerande övervakning i opåverkade områden, kontrollerande övervakning i potentiellt påverkade områden och operativ övervakning i konstaterade eller troligt påverkade förekomster.

Den enskilt största posten på cirka 64 miljoner kronor avser konstaterade eller trolig påverkade förekomster där operativ övervakning behövs. SGU anser att sådan övervakning företrädesvis bör utföras av länsstyrelserna. SGU menar att det inom länsstyrelser finns kunskap om vilka verksamheter som kan förorena grundvattnet, vilka verksamheter som tidigare har förorenat grundvatten, befintliga kontrollprogram som omfattar grundvatten samt vilka undersökningar som gjorts i förorenade områden.

SGU menar att länsstyrelserna inledningsvis behöver genomföra övervakningen för att det ska vara möjligt att få igång någon övervakning. Därefter bör denna övervakning övergå till verksamhetsutövare eller motsvarande t.ex. samordnad recipientkontroll eller samarbete med vattenproducenter och därmed finansieras på annat sätt än genom anslag enligt SGU.88

Det saknas dock en samlad bild över i vilken utsträckning miljöövervakning av grundvatten finansieras av verksamhetsutövare eller andra aktörer i dag.

Statens utgifter för miljöövervakning av grundvatten uppgick till totalt 10,8 miljoner kronor 2016. Den nationella miljöövervakningen som SGU utför på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten svarade för 6,1 miljoner kronor, SGU:s övervakning av grundvattennätet svarade för 3 miljoner kronor och bidragen till länsstyrelserna för den regionala miljöövervakningen av grundvatten uppgick till 1,7 miljoner kronor.

88 SGU, e-brev 2019-02-19.

5.8. Miljöövervakning av sjöar och vattendrag

Miljöövervakningen av sjöar och vattendrag ska bidra med underlag för bedömning av flera miljökvalitetsmål. Det gäller framför allt

Levande sjöar och vattendrag, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Giftfri miljö. Målens preciseringar inkluderar krav från Art-

och habitatdirektivet och vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Uppgifterna från miljöövervakningen används också för att följa upp miljökvalitetsnormer.

Vidare används data från miljöövervakningen för den internationella rapporteringen, främst EU:s ramdirektiv för vatten, Nitratdirektivet, Helcom och Ospar, men även till den Europeiska miljöbyrån EEA. De data som samlas in används också till officiell statistik om olika ämnen t.ex. fosfor, kväve, fisk, växtplankton, och försurningspåverkan.

Vattenrelaterad övervakning av miljögifter finns i avsnitt 5.6. I bilaga 9 redovisas nationella och regionala vattenrelaterade miljöövervakningsprogram som finansieras av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

5.8.1. Verksamhet och ansvarsförhållanden

Nationell miljöövervakning

Målet med den nationella miljöövervakningen är att ge en bild av situationen i svenska sötvatten. Programområdet Sötvatten ska ge underlag för att bedöma tillstånd och storskalig påverkan på miljön ur ett nationellt perspektiv. Det finns totalt nio nationella delprogram inom programområdet varav ett program avser utvärdering. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för åtta program och Naturvårdsverket ansvarar för ett program. Havs- och vattenmyndigheten redovisar de delprogram som myndigheten ansvarar för på sin webbplats och Naturvårdsverket redovisar sitt delprogram på sin webbplats.

Delprogrammen är: Trendstationer vattendrag, Trendstationer sjöar, Flodmynningar, Omdrevsstationer sjöar, Stora sjöarna, Stormusslor, Trend- och omdrevsstationer grundvatten, samt Miljögifter – provbankning.

Trendprogrammen för vattendrag och sjöar syftar framför allt till att belysa hur miljön förändras, både i påverkade och opåverkade

områden. Totalt omfattas 108 sjöar där både biologiska och kemiska provtagningar genomförs. Prov tas av växtplankton, djurplankton, bottenfauna och makrofyter (vattenväxter). Även provfiske ingår. Provtagningen i vattendrag genomförs i 67 stationer och de omfattar kemiska och biologiska provtagningar, som elfiske, bottenfauna och påväxtalger. Delprogrammet för omdrevssjöar ska ge en beskrivning av tillståndet i alla Sveriges sjöar och ge underlag för kartor som beskriver överskridandet av kritisk belastning av försurande och övergödande ämnen. Delprogrammet omfattar provtagning av vattenkemi i 800 sjöar per år. Under en sexårsperiod tas prover varje år i 800 nya sjöar, varefter omdrevet börjar om och i de sjöar där prov har tagits det första året tas prov igen.

Havs- och vattenmyndigheten uppger att länsstyrelserna erbjuds att förtäta provtagningen med medel för den regionala miljöövervakningen och det gör att ytterligare cirka 300 sjöar provtas varje år.89

Målet med delprogrammet flodmynningar är att ta fram ett dataunderlag som beskriver tillståndet i de viktigaste flodmynningarna samt ämnestransport från Sverige via stora vattendrag ut till havet. I delprogrammet ingår 47 stycken större vattendrag. De svarar tillsammans för 90–95 procent av den årliga avrinningen till havet från Sverige. Avrinningsområdena varierar i storlek från cirka 100 till 48 000 km².

Inom delprogrammet Stormusslor övervakas de svenska stormusselbestånden. Syftet är att kartlägga utbredning av hotade musselarter, övervaka förändringar i artsammansättning och populationsstorlek. Delprogrammet är en form av ekosystemövervakning eftersom data också visar om det finns bestånd av laxfisk, som är värd för mussellarver, och eventuell påverkan av försurning eller övergödning. Länsstyrelserna utför provtagningen eller anlitar konsulter för detta.

Ett delprogram omfattar övervakning i de stora sjöarna Vänern, Vättern och Mälaren. Övervakningen finansieras i stor utsträckning av Havs- och vattenmyndigheten genom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20. Tre vattenvårdsförbund genomför den nationella miljöövervakningen. Enligt Havs- och vattenmyndigheten svarar vattenvårdsförbunden också för att samordna den

89 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01.

nationella miljöövervakningen med den regionala, övervakningen av fiskbestånd och den samordnade recipientkontrollen.90

Det är framför allt SLU som utför den nationella miljöövervakningen inom Sötvattenprogrammet på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. (Se vidare bilaga 9.)

Regional miljöövervakning

Det finns sammanlagt 69 regionala program exklusive grundvatten som avser sötvatten. Av dessa är sex gemensamma regionala delprogram. Havs- och vattenmyndigheten är kontaktperson för sju av dessa och Naturvårdsverket är kontaktperson för ett program. (Se bilaga 9.)

5.8.2. Förändringsbehov

Vattenmyndigheterna har gjort en analys av behov och brister i miljöövervakning av sjöar och vattendrag 2013.

Genomgången visade att övervakningen var relativt väl uppbyggd för att följa upp miljöproblemen försurning och övergödning, främst i de södra distrikten. Uppföljningen av hydromorfologi och dess påverkan på biologi var dock otillräcklig.91 Makrofyter, dvs. vattenväxter, avspeglar flera aspekter av vattenmiljön men övervakades inom stora delar av landet i stort sett inte alls. Den biologiska övervakningen behöver också fördelas på fler typer av vattenförekomster. Exempelvis i lugnflytande vattendrag var övervakning otillräcklig av såväl fisk som bottenfauna.92

I handlingsplanen Full koll på våra vatten som tidigare nämnts återkommer dessa synpunkter. Brister i övervakningen av miljögifter, biologiska och hydromorfologiska kvalitetsfaktorer kvarstår. Dessutom fanns stora skillnader i utformningen av övervakningen i

90 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01. 91 Hydromorfologi är kvalitetsfaktor som beskriver fysiska förändringar av kontinuitet, morfologi och hydrologisk regim som kan leda till ändrade livsbetingelser för såväl vattenlevande som landlevande organismer i eller i närheten av vattenförekomster. 92 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Bristanalys sjöar och vattendrag Översiktlig beskriv-

ning av övervakning – behov och brister, bilaga 3.

distrikten. Övervakningen av betydande vatten är bristfällig, i synnerhet i de norra distrikten.93

Den senaste samlade revisionen av den nationella miljöövervakningen av sötvatten genomfördes 2007 av Naturvårdsverket.94I denna framkom att det fanns ett antal brister med den dåvarande övervakningen i förhållande till såväl miljökvalitetsmålen som behov på grundval av ramdirektivet för vatten. Exempelvis konstaterades att det behövs mer undersökningar av biologiska faktorer i övervakningsprogrammen. Mätningar behövde också utökas i sjöar, vattendrag och grundvattenstationer för att få fram referensvärden.

Det finns flera exempel på utvärderingar som har genomförts på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. SLU har exempelvis haft olika uppdrag att genomföra utvärderingar av de nationella miljöövervakningsprogrammen av dels trendstationer sjöar, dels trendvattendrag. Uppdragen har omfattat den nationella miljöövervakningen.

I utvärderingen miljöövervakning av sjöarna var slutsatsen att övervakningen skulle kunna förbättras genom att lägga till sjötyper som inte var tillräckligt representerade i programmet bl.a. högalkalina sjöar i södra Sverige. Om långsiktiga förändringar som orsakas av omfattande mänsklig påverkan ska följas kan t.ex. antalet jordbrukspåverkade sjöar utökas. Programmet i sin nuvarande form ansågs uppfylla stora delar av vattenförvaltningens krav, men det skulle behövs en tydligare beskrivning av programmets mål.95

I utvärderingen av trendvattendrag redovisades flera förslag till förändringar. Övervakningen behövde förbättras av t.ex. biologiska och hydrologiska kvalitetsfaktorer, löpande övervakning av hydrologin, och analyser av bekämpningsmedel från jordbrukspåverkade vattendrag.

Dessutom föreslogs att övervakning inom Integrerad kalkning effekt uppföljning (IKEU-programmet) som är Havs- och vattenmyndighetens program för nationell uppföljning av effekter av kalkning i sjöar och vattendrag skulle samordnas med statligt regionalt finansierade miljöövervakningsprogram och program för övervakning av skyddade områden och skyddsvärda arter.96

93 Full koll på våra vatten, Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vattenförvaltningens behov 2017-12-01. 94 Naturvårdsverket Sötvatten – revision av nationell miljöövervakning 2007, rapport 5870 2008. 95 SLU, Utvärdering av de nationella miljöövervakningsprogrammen av sjöar, rapport 2014:3. 96 SLU, Utvärdering av delprogrammet trendvattendrag – en behovs- och bristanalys inför revisionen av delprogrammet 2014, 2014-04-15.

Havs- och vattenmyndigheten har ännu inte gjort några förändringar av programmen. Innan förändringar kan genomföras behöver myndigheten gruppera och fastställa typindelningen av vattenförekomster.

I avsnitt 5.15 redovisas generella iakttagelser om utvärderingar och revisioner.

Revision av den regionala miljöövervakningen kommer att påbörjas under 2019.97

5.8.3. Pågående utvecklingsarbete

Havs- och vattenmyndigheten har gett ett antal uppdrag till SLU och olika universitet för att på sikt åtgärda de brister som påpekats av EU-kommissionen. SLU bedriver ett treårigt projekt som avser metodik för design av övervakningsprogram i sjöar och vattendrag och metodik för gruppering av ytvatten. Arbetet utgår från handlingsplanen Full koll på våra vatten.

SLU har under flera år fått i uppdrag att utarbeta metodik för artbestämning av mikroalger med DNA-teknik. SLU utvärderar elfiskedata från nationell och regional miljöövervakning samt kalkeffektuppföljning och övervakning av fiskbestånd. Stockholms och Göteborgs universitet har fått uppdrag som rör den genetiska mångfalden.98

5.8.4. Statliga aktörers synpunkter på ansvarsfördelningen

SMHI uppmärksammar att det inte finns något utpekat ansvar för miljöövervakningsdata som avser hydrologi. Det borde enligt myndigheten anges att SMHI ansvarar för sådana data. SMHI:s ansvar enligt instruktionen att beskriva hydrologin i Sverige bygger på att vattenregleringsföretagen på frivillig basis lämnar data till SMHI.99

97 Havs- och vattenmyndigheten muntliga uppgifter 2018-09-13. 98 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01. 99 SMHI intervju 2018-08-23.

5.9. Miljöövervakning av kust och hav

Miljöövervakningen av kustvatten och hav ska bidra med underlag för bedömning av flera miljökvalitetsmål framför allt Hav i balans

samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Bara naturlig försurning samt Giftfri miljö.

Resultat från övervakningen används också för att beskriva tillståndet i Östersjön och Västerhavet som sammanställs inom Helcom, Ospar och den Europeiska miljöbyrån (EEA). Data från miljöövervakningen är också underlag för Sveriges officiella statistik om miljötillståndet i havet.100

För övervakning av kemisk status har gränsen satts vid 12 nautiska mil utanför baslinjen, medan för ekologisk status i kustvatten finns en yttre gräns enligt ramdirektivet för vatten som har satts vid en nautisk mil utanför baslinjen.101 Övriga havsområden omfattas av havsmiljödirektivet och de regionala konventionerna, men det finns visst geografiskt överlapp mellan vattendirektivet och havsmiljödirektivet.

Övervakning av miljögifter beskrivs i avsnitt 5.6. I bilaga 9 redovisas nationella och regionala vattenrelaterade miljöövervakningsprogram som finansieras av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.

5.9.1. Verksamhet och ansvarsförhållande

Nationell miljöövervakning

Den marina övervakningen syftar framför allt till att upptäcka förändringar av den biologiska mångfalden (arter och livsmiljöer) och effekter av övergödning och miljögifter. Miljöövervakningen har pågått länge och flera hydrografiska tidsserier sträcker sig mer än 50 år tillbaka i tiden.

Miljöövervakningen i programområde Kust och hav omfattar Östersjöns och Västerhavets kustvatten och utsjöområden. Delpro-

100 www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljoovervakning/miljoovervakningensprogramomrade-kust-och-hav.html hämtad 2018-07-10. 101 För miljögifter är gränsen är 12 nautiska mil utanför baslinjen.

grammen är Fria vattenmassan, Vegetationsklädda bottnar, Sedimentlevande makrofauna102, Säl och havsörn, Integrerad kustfiskövervakning, samt Metaller och organiska miljögifter. All övervakning ingår dock inte i delprogrammen eftersom ny övervakning som invasiva främmande arter, undervattensbuller och marint skräp har tillkommit.103

Undersökningarna genomförs främst i områden som så långt som möjligt är opåverkade av lokala utsläpp. Resultatet av övervakningen ska ge en övergripande bild av tillståndet i havsmiljön och kan fungera som en referens till undersökningar i lokalt mer påverkade områden.

Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig för övervakningen som utförs av SMHI, Stockholms universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet och Linnéuniversitetet. Från fartyg tas prover i den fria vattenmassan för analys av salthalt, syrgas, pH-värden, näringsämnen, samt växt- och djurplankton.

I Havs- och vattenmyndighetens uppdrag till SMHI ingår också att utföra regelbundna algprovtagningar104 från fartyg och därefter genomföra mikroskopanalyser vid ett antal fasta stationer för att kartera vilka arter som finns i Östersjön och Västerhavet. Satellitbilder används för att uppskatta den generella utbredningen av algblomningar105 sommartid.106

SLU utför också miljöövervakning på uppdrag av både Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Övervakningen avser framför allt analyser av fisk.

Regional miljöövervakning

Det finns 7 regionala gemensamma delprogram inom programområdet Kust och hav. Länsstyrelserna har cirka 20 egna program. (Se vidare bilaga 9).

102 Programmet hette tidigare Makrofauna mjukbotten. 103 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-01. 104 Provtagningar av växt- zoo- och picoplankton. 105 Cyanobakterieblomningar. 106 SHMI, e-brev 2019-01-11.

5.9.2. Förändringsbehov

Havs- och vattenmyndigheten tog fram en plan med åtgärder för att komma till rätta med bristerna i övervakningsprogrammet i förhållande till havsmiljödirektivet.107 Planen är dock delvis inaktuell eftersom kommissionen beslutade om bl.a. tätare koordinering med Art- och habitatdirektivet och arealbaserad bedömning av bentiska habitat.108 Detta innebär att en ny övervakning behövde utvecklas t.ex. utökad övervakning för livsmiljöer, näringsväven, marint skräp och buller. Livsmiljöerna är enligt Havs- och vattenmyndigheten mestadels okända i de två marina regionerna. Övervakning behöver också samordnas med behov som följer av Art- och habitatdirektivet. Uppföljningen ska enligt båda direktiven göras vart sjätte år.109

I vattenmyndigheternas analys om behov av miljöövervakning på grundval av ramdirektivet för vatten 2013 ingick kustvatten. Av analysen framgick att övervakningen av biologiska kvalitetsfaktorer dvs. makrofauna, makroalger och gömfröiga växter, växtplankton generellt behöver stärkas.

Resultaten från fiskbeståndsövervakningen bör enligt analysen kunna tas tillvara på ett bättre sätt. Övervakningen behöver också samordna så att den bedrivs ändamålsenligt och kostnadseffektivt.

Kvalitet och rutiner för dataflöden behöver förbättras. Brister bör ses över per vattentyp och utifrån detta utöka, optimera och samordna program och därmed öka kostnadseffektiviteten. Att ta sig till provtagningsplatsen innebär i regel den största kostnaden för övervakning i kust och hav, inom varje distrikt bör man se över hur detta kan effektiviseras.110

Den senaste revisionen av den nationella miljöövervakningen av programområdet Kust och hav genomfördes 2006 av Naturvårdsverket.111 I revisionen framfördes framför allt förslag som rörde en utvecklad övervakning av miljögifter.

107 Havs- och vattenmyndigheten God havsmiljö 2020, rapport 2015:30. Marin strategi för

Nordsjön och Östersjön Del 3: Övervakningsprogram, rapport 2014:20.

108 Kommissionens beslut (EU) 2017/848 av den 17 maj 2017 om fastställande av kriterier och metodstandarder för god miljöstatus i marina vatten, specifikationer och standardiserade metoder för övervakning och bedömning och om upphävande av beslut 2010/477/EU. 109 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17. 110 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakning till ramdirektivet för

vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi, Bilaga 4 Bristanalys kust- och övergångsvatten Översiktlig beskrivning av övervakning – behov och brister, s. 1–2.

111 Naturvårdsverket Kust och hav – revision av nationell miljöövervakning 2006, rapport 5718 2007.

Därefter har Havs- och vattenmyndigheten genomfört utvärderingar av vissa områden t.ex. utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten.112 Utvärderingen omfattade data från nationell och regional miljöövervakning samt recipientkontrollprogram med tillgängliga och kvalitetssäkrade data. SLU genomförde utvärderingen tillsammans med en konsult. Underlaget har sedan legat till grund för förslag om samordnat mjukbottenfaunaprogram i marin miljö. Vidare har provtagningsprogram i den fria vattenmassan också utvärderats av SLU 2018.113 Havs- och vattenmyndigheten inriktning är att successiva utvärderingar ska genomföras i stället för en samlad översyn av ett programområde. (se vidare avsnitt 5.15).114

5.9.3. Pågående utvecklingsarbete

Havs- och vattenmyndigheten redovisar att insatser har genomförts under 2017 för en ökad övervakning för att tillgodose krav enligt havsmiljödirektivet. Det pågår en betydande satsning på marin kartering av havsbottnarna för att förbättra kunskapen om marina livsmiljöer i Östersjön och Västerhavet.115

Myndigheten har utvecklat eller tagit initiativ övervakning inom flera andra områden som undervattensbuller, invasiva främmande arter, och tumlare enligt krav i havsmiljöförordningen. De nya övervakningsområdena bedrevs inledningsvis som särskilda insatser, men under 2018 har dessa områden integrerats i den reguljära övervakningen i kust och hav. När det gäller invasiva främmande arter finns inom IAS-förordningen och havsmiljödirektivet en strategi för att följa upp invasiva främmande arter. Ett övervakningsprogram är planerat att driftsättas i hamnar och utsatta områden under 2019.116

Både vattenmyndigheterna och SMHI har uppmärksammat behovet av att övervaka hydromorfologin eftersom sådan övervakning

112 Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten, rapport 2014:27. 113 Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av provtagningsprogram i den fria vattenmassan

i marin miljö, rapport 2018:25.

114 Havs- och vattenmyndigheten, Förslag till samordnat mjukbottenfaunaprogram 2015:32. 115 Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av anslag 1:2 Miljöövervakning för 2017, 2018-03-27. 116 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11.

saknas.117 Inom ett särskilt projekt utreds frågan om fysiska störningar i kusten.118

5.9.4. Kustfiskövervakning – exempel på utvärdering för bättre övervakning

Havs- och vattenmyndigheten har gett SLU ett uppdrag att utvärdera miljöövervakningen av fisk i kustvatten med syfte att optimera miljöövervakningen. Utvärderingen omfattade både den nationella och den regionala miljöövervakningen samt recipientkontroll vid tre kärnkraftverk. Syftet med utvärderingen var att göra en samlad rikstäckande utvärdering av kustfiskövervakningen och beakta flera krav som följer av miljömålsuppföljning, fiskerirådgivning och EU-direktiv. I förordet framhåller Havs- och vattenmyndigheten att samordning av miljöövervakningen gör att tillgängliga ekonomiska resurser för jämförande analyser optimeras.

Frågeställningarna i uppdraget rörde hur kustfiskövervakningen bäst kan anpassas för att kunna upptäcka bl.a. förändringar över tid och säkra skattningar av undersökta parametrar. Informationen från programmen behöver svara mot behov av uppföljning av de regionala och nationella miljömålen m.m. Utvärderingen finansierades av dels Landsbygdsprogrammet, dels utvecklingsmedel från den regionala miljöövervakningen.

Rapporten lämnades till Havs- och vattenmyndigheten i maj 2016. Av rapporten framgår att resultaten från övervakningen rapporteras i förhållande till regionala och nationella miljömål samt internationellt på grundval av havsmiljödirektivet. Data från kustfiskövervakningen används även som underlag för fiskerirådgivningen inom den nationella fiskeriförvaltningen. Vissa data analyseras genom internationellt samarbete som koordineras av internationella havsforskningsrådet ICES. Data från kustfiskövervakningen används även i andra bedömningar av fiskarternas status, t.ex. den nationella rödlistan och Helcoms rödlista.

117 Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna, Anpassning av övervakning till ramdirektivet för

vatten, Vattenmyndigheternas förslag till strategi, Bilaga 4 Bristanalys kust- och övergångsvatten Översiktlig beskrivning av övervakning – behov och brister och SMHI intervju 2018-08-23.

118 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11.

Den statligt finansierade övervakningen som syftar till att övervaka fiskbeståndens status och hälsa bedrivs i tre nationella delprogram: Beståndsövervakning, där provfiske utförs av SLU, övervakning av hälsotillstånd hos fisk utförs av Göteborgs universitet, metaller och organiska miljögifter i biologiska prover utförs av Naturhistoriska riksmuseet. Beståndsövervakningen finansieras av Havs- och vattenmyndigheten medan övervakning av hälsa och miljögifter finansieras av Naturvårdsverket.

Därutöver bedrivs regional kustfiskövervakning inom regionala gemensamma program och länsstyrelsernas egna program.

SLU:s slutsats i utvärderingen var att det främsta behovet inom övervakningen är att öka tätheten av de områden som provfiskas. För en uppföljning av god miljöstatus enligt havsmiljödirektivet behövs en komplettering framför allt med två provfiskeområden.

I utvärderingen konstateras att provfisken med jämförbar metodik utförs även i andra områden som en del av recipientkontrollprogram, kustvattenkontrollprogram och med understöd från intresseföreningar. Ofta når data från dessa provfisken inte datavärden, och en långsiktig strategi för att inkorporera dem i en samordnad utvärdering saknas.119 (Se vidare kapitel 13 för mer om datavärdar).

Den största delen av övervakningen av fiskbestånd finansieras av Havs- och vattenmyndigheten (anslag 1:2 och 1:11). Ungefär 15 procent mätt i antal provfisken av den totala kustfiskövervakningen bedrivs inom den samordnade recipientkontrollen.

Enligt Havs- och vattenmyndigheten har genomförandet av förslagen i rapporten kommit relativt långt och planen beräknas vara klar innan sommaren 2019 och genomföras under 2019/2020.120

5.10. Infrastruktur och övrig övervakning av vatten

Det finns flera myndigheter som tillhandahåller infrastruktur som behövs för att övervaka tillståndet i vattenmiljön. Dessutom utför vidare flera myndigheter verksamheter som innefattar miljöövervakning. Enligt utredningens definition bedriver flera myndigheter verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning av

119 Havs- och vattenmyndigheten, Optimerad övervakning av fisk i kustvatten, rapport 2016:33. 120 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-01-15.

vatten. Nedan redovisas de myndigheter som främst har kopplingar till den vattenrelaterade övervakningen.

5.10.1. SLU

SLU har på uppdrag av regeringen ansvarat för att bygga och äga ett nytt undersöknings- och forskningsfartyg för den marina miljö- och fiskeövervakningen. Regeringen har beslutat att Sjöfartsverket ska ansvara för drift och underhåll av fartyget på uppdrag av SLU. Fartyget finansieras av SLU:s förvaltningsanslag 1:23 inom utgiftsområde 23.

SLU driver även laboratorier som utför analyser av fisk, vattenkemi, biologi, e-DNA och kemiska bekämpningsmedel.

5.10.2. SMHI

SMHI är ansvarig myndighet för hydrologiska frågor och för det hydrologiska grundnätet. Det hydrologiska grundnätet som består av fyra typer av observationer: vattenföring, vattenstånd, istjocklek och isläggning/islossningsobservationer.

SMHI ansvarar för att beskriva och förmedla kunskap om de hydrologiska förhållandena i Sverige. Grundvatten, tillsammans med snö, is, markvatten och ytvatten, ingår i det hydrologiska kretsloppet. SMHI:s modellberäkningar, prognoser och framtidsscenarier omfattar alla delar av det hydrologiska kretsloppet.

SMHI har utvecklat ett antal verktyg som behövs både för att SMHI ska fullgöra sina myndighetsuppgifter och för vattenförvaltningen. Sådana verktyg är vattenföringsberäkningar, transportberäkningar av näringsämnen och miljögifter, analysverktyg för regleringar, anlagda våtmarker, klimatscenarier samt analys och scenarioverktyg för övergödning i sötvatten och kustzonen. SMHI:s arbete med vattenförvaltningen finansieras med ett årligt bidrag på 15 miljoner kronor från anslaget 1:11 inom utgiftsområde 20 som Havs- och vattenmyndigheten disponerar. Hur SMHI ska använda dessa medel styrs av en operativ grupp med representanter för Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndigheterna, SGU och SMHI.

SMHI anser att det är önskvärt att dess uppgifter för grundvattenfrågor tydliggörs eftersom myndigheten ansvarar för att beskriva det hydrologiska kretsloppet. SMHI har exempelvis i samverkan med SGU tagit fram en tjänst med information om risk för vattenbrist. Den infördes 2017 för att underlätta för kommuner, länsstyrelser, verksamheter och allmänhet att förbereda och anpassa sig inför en eventuell vattenbrist. Tjänsten gäller för både grundvatten och ytvatten dvs. sjöar och vattendrag. Utveckling och drift av tjänsten finansieras av SMHI:s ramanslag 1:9 inom utgiftsområde 20.121

SMHI förvaltar också den oceanografiska infrastrukturen. Denna infrastruktur består av bl.a. bojar och vattenståndsmätare (givare för havsvattenstånd). Det finns exempelvis ett nätverk fasta mätplattformar i form av bojar runt den svenska kusten. Dessutom finns flera kommersiella fartyg som trafikerar Östersjön och Västerhavet där SMHI har fått tillstånd att placera mätutrustningar. Utrustningen för detta kallas ferrybox. De parametrar som mäts med ferryboxar är bl.a. ytvattentemperatur, salthalt, klorofyll, syre och grumlighet i vatten (turbiditet). Denna verksamhet finansieras huvudsakligen med SMHI:s ramanslag och till viss del med EU-projekt. I viss utsträckning är verksamheten delvis samfinansierad med Försvarsmakten och Sjöfartsverket.122

Det nya forskningsfartyget Svea kommer att användas av SMHI för den reguljära verksamheten, uppdrag från och samfinansierade uppdrag med Havs- och vattenmyndigheten om miljöövervakning av utsjövatten.

Kostnaderna för miljöövervakning regleras årligen i avtal mellan Havs- och vattenmyndigheten och SMHI. Havs- och vattenmyndighetens bidrag till miljöövervakningen uppgick till cirka 15 miljoner kronor 2016. SMHI:s förvaltningsanslag bidrog också med cirka 15 miljoner.

SMHI och Sjöfartsverket har slutit en överenskommelse om att skapa ett gemensamt nät för mätning av havsvattenstånd längs Sveriges kust, vilket bl.a. innebär att SMHI får tillgång till fler mätstationer.123

SMHI och SLU samverkar vid tre till fem fiskeriexpeditioner.124

121 SMHI, e-brev 2017-11-10 och intervju 2018-08-23. 122 SMHI, e-brev 2019-02-27. 123 SMHI, e-brev 2017-11-10. 124 SMHI, e-brev 2019-02-27.

5.10.3. Jordbruksverket

Jordbruksverket ansvarar för att ta fram underlag för Sveriges rapportering till EU om nitratdirektivet men myndigheten bedriver ingen miljöövervakning för denna uppgift.

Utöver denna uppgift har Jordbruksverket tagit fram en nationell handlingsplan för hållbar användning av växtskyddsmedel. Den nationella handlingsplanen grundas på ett EU-direktiv om uthållig användning av bekämpningsmedel (2009/128/EG). Ett av målen i handlingsplanen är att resthalterna av växtskyddsmedel ska vara nära noll i både yt- och grundvatten, vilket innebär att det finns ett behov av bra underlagsdata från miljöövervakningen. I direktivet (2009/128/EG) finns dock inget krav på miljöövervakning och därmed ingen rapportering till EU. Jordbruksverket är dock huvudansvarig myndighet för att ta fram en handlingsplan samt uppföljning av denna.

Nationell miljöövervakning av växtskyddsmedel i Sverige genomförs på uppdrag av Naturvårdsverket som finansierar övervakningen och utförare är Kompetenscentrum för kemiska bekämpningsmedel (CKB) vid SLU.125 (Se vidare kapitel 6.)

5.10.4. Livsmedelsverket

I Livsmedelverkets uppgifter ingår att kontrollera dricksvatten. Livsmedelsverket har också ansvar för att leda, samordna och följa upp kommunernas livsmedelskontroll i vilken dricksvatten ingår.

Livsmedelsverket har vidare ansvar för att undersöka musselgift och att övervaka miljögifter i livsmedel. Regelbundna analyser görs av t.ex. dioxiner, PCB, bekämpningsmedel och kvicksilver i både fisk och skaldjur.

5.10.5. Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten vägleder tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten kommunerna i arbetet med EU-bad.

125 SLU, Linefur, Kyllmar, Utformning av utökad grundvattenövervakning i jordbruksområden, 2017.

5.10.6. Sjöfartsverket

Sjöfartsverket ansvarar enligt sin instruktion för sjögeografisk information bl.a. sjökartläggning.126 Samarbete bedrivs mellan SMHI och Sjöfartsverket (se SMHI ovan). Havs- och vattenmyndigheten behöver djuphavsdata i miljöövervakningen och Sjöfartsverket tar betalt för dessa uppgifter.127

5.10.7. Havs- och vattenmyndigheten – övervakning av det kommersiella fisket

Merparten av övervakningen av fisk genomförs inte inom de nationella programområdena. Sådan övervakning är dels nationell fiskövervakning i stora sjöar, kustfiskövervakning, dels DCF (Data Collection Framework). Datainsamling inom fiskerisektorn (DCF) genomförs enligt Europaparlamentet och Rådets förordning (EU) 2017/1004). Denna övervakning är en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik och ligger till grund för förvaltning av fiskresurserna, genom bl.a. beslut om fiskekvoter. Övervakningen utförs av SLU, Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket. De två senare myndigheterna ansvarar för att samla in ekonomiska data för yrkesfiske, fritidsfiske, akvakultur och beredningsindustri. Övervakningen ger information bl.a. om kommersiellt nyttjade arter av fisk och skaldjur och effekter av naturlig och mänsklig påverkan såsom klimatförändringar, fiske och utsättningar.128

Den datainsamling som utförs för DCF finansieras av medel från dels EU, dels nationell medfinansiering. Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets utgifter som för datainsamlingsprogrammet uppgick till knappt 39 miljoner kronor 2018. Utgifterna finansierades genom statliga anslag.129 Utgifterna för den nationella fiskeförvaltningen uppgick till drygt 13 miljoner kronor 2016. Enligt Havs- och vattenmyndigheten används den data som samlas in för näringens behov i stor utsträckning inom miljöövervakningen.130

126 Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket. 127 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-07. 128 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-09. 129 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-02-15. 130 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-04-01.

5.10.8. Strålsäkerhetsmyndigheten

Strålsäkerhetsmyndigheten har ett miljöövervakningsprogram för elektromagnetiska fält och radioaktiva ämnen. I havsmiljön övervakas förekomst av radioaktiva ämnen i dels ytnära havsvatten, dels bottensediment och fisk i havet. Även radioaktiva ämnen i dricksvatten från sex vattenverk övervakas. När det gäller dricksvatten tas prover av obehandlat råvatten vid vattenverken i Mälaren och Storsjön.131

5.11. Vissa kvalitetsfrågor

Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram underlag till en vägledning om kvalitetskrav på data vid kontroll och övervakning av vatten. Enligt Havs- och vattenmyndigheten ska handledningen vara ett komplement till de metodbeskrivningar och kvalitetskrav som är dokumenterade i de s.k. undersökningstyper som utgör krav för de undersökningar som ingår i nationell och regional miljöövervakning, samt rekommenderas för övrig vattenanknuten övervakning och recipientkontroll. Den ska gälla för ytvatten dvs. sjöar, vattendrag, och grundvatten samt kust- och utsjövatten. Vägledningen är dock inte fastställd beroende på andra prioriteringar som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har gjort. Diskussioner förs om att vissa delar av detta arbetsdokument kan ingå i ett gemensamt arbete som kommer att omfatta uppdatering.132

Havs- och vattenmyndigheten har gett en forskare vid Institutionen för ekologi, miljö och botanik (EMB), Stockholms universitet, i uppdrag att beskriva den nuvarande kvalitetssäkringen inom den marina miljöövervakningen och föreslå förbättringar.

I rapporten framkommer bl.a. att kvaliteten på vattenkemiska data som insamlas längs Sveriges kust inom nationell och regional miljöövervakning samt samordnad recipientkontroll och recipientkontroll varierar. Överlag anses att kvaliteten inom den nationella miljöövervakningen har varit bra medan den har varierat mer inom recipientkontrollen. Den senare utförs av många utförare och resultateten har analyserats av ett fåtal laboratorier. Ett av huvudskälen är

131 www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/miljoovervakning/radioaktiva-amnen/ hämtad 2019-03-30. 132 Havs- och vattenmyndigheten, Vägledning – kvalitetskrav på data vid kontroll och över-

vakning av vatten, reviderad 2015-03-30.

enligt den ovannämnda rapporten att man inom den nationella miljöövervakningen har betonat vikten av en god datakvalitet. Man har i begränsad utsträckning lämnat ut miljöövervakningsuppdragen för upphandling, utan prioriterat kontinuitet och kvalitet i provtagning och analys.

Bra datakvalitet är beroende av hög kvalitet i genomförandet av alla delmoment från planering av provtagning till lagring av kvalitetskontrollerade data. För att kunna upprätthålla en hög kvalitet måste det finnas mätinstrument av god standard som kontinuerligt underhålls och kalibreras. All provning måste kontinuerligt kontrolleras och utvärderas och felkällor korrigeras.

Av den ovannämnda rapporten framgår att resultaten behöver jämföras med andra laboratoriers resultat i nationella och internationella interkalibreringar med hög standard. Ett bra kvalitetsarbete gör att kostnaderna ökar för provtagning, analys, kvalitetsgranskning och datalagring men enligt rapporten är det viktigt för en tillfredsställande datakvalitet och datalagring.133

I rapporten lyfter man fram behovet av interkalibreringar.134 En fråga som även SMHI har uppmärksammat utredningen på.135

Länsstyrelsen i Stockholm har gjort en jämförelse av analysresultat av tre vattenprover som skickades till fem laboratorier. I figur 5.2 ges ett exempel på variationen mellan analysresultaten vid de fem laboratorierna. Av figuren framgår att det fanns en betydande skillnad i analysresultaten från de olika laboratorierna. Länsstyrelsen har också skickat prov från miljögiftsövervakning i fisk till olika laboratorier. Även i dessa analyser fanns skillnader i resultaten.136

133 Institutionen för ekologi, miljö och botanik (EMB), Stockholms universitet, Kvalitets-

säkring inom den akvatiska miljöövervakningen i dag och i framtiden 2013-06-05.

134 Med interkalibrering menas att analysresultat från olika laboratorier genomgår en oberoende extern kvalitetssäkring. Proverna som används kan antingen vara preparerade med ett känt innehåll eller bestå av naturliga prov där man jämför resultaten från flera olika laboratorier. 135 SMHI intervju 2018-08-23. 136 Länsstyrelsen i Stockholm, e-brev 2019-03-29.

Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län, e-brev, 2019-03-29.

5.12. Miljöforskning inom vattenområdet

I Sverige bedrivs en omfattande forskning om vattenmiljöfrågor. Finansiärer av forskning är framför allt Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och Vetenskapsrådet men även Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra), Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket bidrar med forskningsmedel.

Viktiga forskningsutförare är Stockholms universitet där forskning bedrivs vid Östersjöcentrum, Göteborgs universitet vid Centrum för hav och samhälle, Linnéuniversitetet vid Kalmarsundslaboratoriet och Umeå universitet. SLU bedriver vattenrelaterad forskning vid flera institutioner i Uppsala och en i Umeå. När Fiskeriverket avvecklades 2011 överfördes Havsfiskelaboratoriet vid Lysekil, Sötvattenlaboratoriet vid Drottningholm och Kustlaboratoriet vid Öregrund till SLU och bildade SLU Aqua. I Malmö finns World Maritime University som är ett internationellt kompetenscentrum för marina miljöfrågor.

Havsmiljöinstitutet är en samarbetsorganisation mellan universiteten i Stockholm, Göteborg, Umeå, Linnéuniversitetet och SLU.

0 10 20 30 40 50 60 70

Lab 1 Lab 1 Lab 1 Lab 2 Lab 2 Lab 2 Lab 3 Lab 3 Lab 3 Lab 4 Lab 4 Lab 4 Lab 5 Lab 5 Lab 5

PFOS ng/l

Havsmiljöinstitutet har till uppgift att sammanställa forskningsresultat i form av analyser och synteser samt vara en länk mellan samhälle och forskningen. Havsmiljöinstitutet ger ut rapporter och sammanställningar över aktuell forskning och anordnar seminarier och konferenser samt bidrar med underlag till beslut om havsmiljön. Havsmiljöinstitutet har sitt kansli vid Göteborgs universitet.

SMHI bedriver hydrologisk och oceanografisk forskning med stark koppling till miljöövervakningen. Den hydrologiska forskningen arbetar med hydrologiska prognos- och scenarioverktyg för att beskriva närsaltsflöden, biokemiska processer och konsekvenser av klimatpåverkan. Den oceanografiska forskningen ger underlag för bl.a. bekämpning av oljeutsläpp, information till sjöfarten, underlag för sjöräddning och varningar för exempelvis algblomningar.

SLU:s marina akvatiska forskning omfattar hela ekosystem, inklusive fisk- och skaldjursamhällen, och akvakultur. Forskningen om fisk omfattar bl.a. bestånd och påverkan av fiske samt hållbara fiskemetoder och ekosystembaserad förvaltning. Forskningen omfattar också klimatförändringarnas påverkan på fisk och akvatiska ekosystem.

Inom EU pågår det omfattande forskningsprogrammet BONUS om Östersjöns miljö och samhällsutvecklingen i regionen. I programmet deltar samtliga länder kring Östersjön inklusive Ryssland. Programmet finansieras av EU och via nationella forskningsfinansiärer. Svenska forskare deltar framgångsrikt i detta forskningsprogram som har många kopplingar till miljöövervakningen.

Forskningen om vattenmiljöfrågor har en stor betydelse för miljöövervakningen, eftersom den bidrar med att utveckla metoder och modeller. Miljöövervakningen utförs också till stor del av forskare vid universitet och högskola. Forskningen har också en stor nytta av miljöövervakningen, exempelvis genom tillgång till den omfattande datamängd som har tagits fram inom miljöövervakningen. Detta gör det möjligt att utveckla och verifiera de modeller som används både inom forskningen och miljöövervakningen. Forskningen och miljöövervakningen använder också gemensamt fartygsresurser och kan på så sätt tillsammans finansiera provtagningar till havs.

5.13. Effektiviseringsmöjligheter

När det gäller möjligheter att effektivisera miljöövervakningen av vatten redovisar myndigheterna dels möjligheter genom teknisk utveckling och metodutveckling, dels användning av resultat från övervakning av andra aktörer utanför staten. SLU pekar ut flera områden där teknisk utveckling och forskning har skapat verktyg som skulle kunna bidra till att utveckla och effektivisera miljöövervakning. Några sådana exempel är e-DNA och barcoding, sensorteknik som kombineras med över- och undervattensdrönare och fjärranalys/ satellitinformation för mätning av förekomst av alger. 137

Modellering behöver utvecklas för att få en heltäckande bild av miljötillståndet. Modeller kan även användas för att välja ut representativa övervakningsstationer i tid och rum enligt Havs- och vattenmyndigheten.138 Modeller behövs vidare utvecklas för att upptäcka hot, särskilt för biologiska parametrar.139

Staten behöver ta tillvara resultat från övervakning från verksamhetsutövares recipientkontroll och den samordnade recipientkontrollen. Detta framgår av såväl underlag från vattenmyndigheterna som underlag från verksamhetsutövare (se vidare kapitel 12).

5.14. Möjligheter att upptäcka nya miljörisker

I dagens miljöövervakning upptäcks nya miljörisker framför allt genom screening av miljögifter.140

Både Naturvårdsverket och SMHI har pekat på att möjligheten att upptäcka nya miljörisker ökar i viss grad genom undersökningar med större täckning, bättre analyskapacitet och tillgängliggörande av informationen. Ett sådant exempel är upptäckten av marin försurning.141

Svenskt Vatten uppmärksammar att nya miljörisker som rör råvattenkvalitet kan upptäckas inom branschen men att det saknas en hanteringsordning att ta hand om dessa risker utanför råvattenkontrollen. Om det inom miljöövervakningen upptäcks nya hot mot miljön eller människors hälsa, så vore det lämpligt om det fanns en

137 SLU, e-brev 2018-06-18. 138 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-11-17. 139 SLU, e-brev 2018-06-18. 140 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 141 SMHI, e-brev 2017-11-10.

tydligare mottagare, exempelvis länsstyrelsen, att rapportera till, så att det finns möjlighet att agera förebyggande i stället för att i efterhand behöva återställa en skada. Det bör samtidigt finnas en rutin som innebär att eventuella hot följs upp på ett transparent sätt, så att återkopplingen kan ske skyndsamt.142

Havs- och vattenmyndigheten menar att arbetet utifrån vattenförvaltningsförordningen innefattar påverkans- och riskanalys, som är ett arbetssätt som innebär att nya miljörisker kan upptäckas. Enligt utredningens definition av miljöövervakning är påverkansanalyser en annan typ av verksamhet än miljöövervakning.

5.15. Översyn, utvärdering och revision

Som tidigare framgått genomförs uppföljning, utvärderingar och revisioner av olika program inom miljöövervakningen (se avsnitten 5.8.3 och 5.9.4).

De senaste revisionerna som omfattade hela programområden genomfördes 2006 för Kust och hav respektive 2007 för Sötvatten vilken även omfattade grundvatten. En översyn av den nationella miljögiftsövervakningen genomfördes 2014. I översynen ingick dock inte avloppsreningsverk. Samtliga insatser har genomförts av Naturvårdsverket, dvs. samma organisation som vid den aktuella tidpunkten också var ansvarig för genomförandet av miljöövervakningen. Skälet till att översynen av den akvatiska miljögiftsövervakning genomfördes av Naturvårdsverket var enligt myndigheten att det rörde sig om en översyn av vilka ämnen som övervakades i förhållande till internationella krav och det inte fanns något behov av en extern granskare. Vissa delprogram hade vid den föregående revisionen genomgått stora förändringar när det gällde antal stationer så därför behövdes inte sådana förändringar. Till översynen fanns en referensgrupp bestående av representanter från andra myndigheter. Översynsrapporten skickades på remiss till myndigheter, universitet och konsulter.143

Havs- och vattenmyndigheten har infört en så kallad successiv revisionsprocess som innebär att man inte gör någon samlad revision

142 Svenskt Vatten, e-brev 2017-11-07. 143 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-21 och 2018-10-05.

av sötvatten- respektive hav och kustprogrammet.144 I rapporten Nationell akvatisk miljöövervakning 2015–2020 finns utgångspunkter för revisionsarbetet enligt följande:

  • mät- och analysresultaten ska spegla miljöförhållandena i stort och ge underlag för uppföljning av nationella miljömål, bedömningsgrunder, miljökvalitetsnormer och officiell statistik och för att uppfylla internationella åtaganden
  • de nationella övervakningsprogrammen för programområden Sötvatten och för Kust och hav ska producera långa och kvalitetssäkrade tidsserier av fysikaliska, kemiska och biologiska mätvariabler i vattenmiljön som är kostnadseffektiva
  • den nationella miljöövervakningen ska ge en överblick över områden som är relativt opåverkade av lokala föroreningsutsläpp och andra mänskliga störningar och resultaten ska kunna användas som referenser till data från mer påverkade områden där miljöbalken ålägger de aktörer som bedriver miljöstörande verksamhet att själva kartlägga verksamhetens effekter
  • de nationella miljöövervakningsprogrammens gemensamma mål och sammanhållna organisation ska göra att verksamheten ses som en helhet, och den övergripande strategin för övervakningen av miljötillståndet ska därför fortsätta att vara densamma hos Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten
  • uppfylla kraven främst i EU-direktiven dvs. ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet. Arbetet ska påvisa eventuella särskilda behov för den akvatiska övervakningen med anledning av dessa EU-direktiv.145

Enligt Havs- och vattenmyndigheten ska dessa utgångspunkter gälla för den successiva revisionen. Vissa delprogram har också utvärderats men det saknas en samlad bild av dessa revisoner och utvärderingar. Sådant underlag redovisas inte regelmässigt på Havs- och vattenmyndighetens webbplats. I ett fall är rapporten preliminär vilket är skälet till att den inte har redovisats.146

144 Havs- och vattenmyndigheten, intervju 2018-09-13. 145 Havs- och vattenmyndigheten Nationell akvatisk miljöövervakning 2015–2020, rapport 2014:18. 146 Havs- och vattenmyndigheten, intervju 2018-09-13.

Utvärderingarna har främst utförts av SLU på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. SLU är samtidigt utförare av miljöövervakningen inom flera områden. Endast en revision har utförts av en utomstående aktör, Århus universitet.

Skälet till att SLU anlitas för i stort sett alla revisioner är att det behövs kunskap om de statistiska metoder som används inom miljöövervakning.147 SLU uppger att ett par utvärderingarna har utförts av oberoende forskare vid en annan SLU-institution än den som arbetar med övervakningen och av en konsult.148

Det finns tre exempel på utvärderingar som har omfattat den regionala miljöövervakningen och recipientkontroll. Den första omfattar övervakning av fisk i kustvatten, den andra den fria vattenmassan och den tredje bottenfaunakluster längs den svenska ostkusten.149 När det gäller den förstnämnda utvärderingen framgick att den regionala miljöövervakningen och recipientkontroll från fyra verksamhetsutövare (kärnkraftverk) ingått. I den andra utvärderingen av den fria vattenmassan ingår data från statlig, regional och samordnad recipientkontroll. Av utvärderingen av bottenfaunakluster framgår att bottenfaunadata från data från nationell, regional och recipientkontrollprogram ingår i utvärderingen.

Med undantag för den första utvärderingen framgår inte i vilken omfattning data från olika program ingår i analyserna.

Skälet till att länsstyrelsernas miljöövervakning inte regelbundet omfattas är att denna miljöövervakningen revideras separat vart sjätte år.150

5.16. Sammanfattande iakttagelser

Omfattande övervakning utan att krav och behoven tillgodoses

Många övervakar vatten i Sverige. Statliga myndigheter, verksamhetsutövare, kommuner och organisationer bedriver miljöövervakning. Trots detta uppfylls inte krav enligt förordningar och behov som

147 Havs- och vattenmyndigheten intervju 2018-09-13. 148 SLU, e-brev 2018-10-18. 149 Havs- och vattenmyndigheten, Optimerad övervakning av fisk i kustvatten, rapport 2016:33, Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av provtagningsprogram i den fria vattenmassan i

marin miljö, rapport 2018:25, Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten, rapport 2014:27.

150 Havs- och vattenmyndigheten intervju 2018-09-13.

följer av miljökvalitetsmålen enligt ansvariga myndigheter. Sverige har fått kritik av EU-kommissionen för att den svenska övervakningen av vatten inte uppfyller de krav som följer av ramdirektivet för vatten.

Det saknas en strategi för att tillgodose krav och behov av övervakning

Det saknas en samlad strategi för att tillgodose de krav och behov som finns av övervakning av vatten i förhållande till främst till vattenförvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen, Art- och habitatdirektivet, nitratdirektivet samt för uppföljning av miljökvalitetsmålen.

Överblick över vilken övervakning som bedrivs av olika aktörer saknas

Arbetet pågår för att utveckla den statliga miljöövervakningen av vatten för att tillgodose behov enligt olika förordningar som grundas på EU-regler. Arbetet bedrivs utan att en samlad kunskap finns om vilken övervakning som bedrivs av aktörer utanför staten.

Beskrivning av den statliga miljöövervakningen inom alla delprogram är inte uppdaterade

Vissa beskrivningar av den statligt finansierade miljöövervakningen som bedrivs i delprogram är från 2007 och de är därför inaktuella. Vid Havs- och vattenmyndigheten bedrivs ett arbete med att uppdatera beskrivningarna (mars 2019).

Det bedrivs en omfattande övervakning av fisk som är statligt finansierad

Fisk övervakas och finansieras av staten både inom miljöövervakningen och övervakning som genomförs för det kommersiella fiskbeståndet. Detta görs inom dels den datainsamling som genomförs

inom den gemensamma fiskeripolitiken, dels den nationella fiskförvaltning i form av resursövervakning av fisk.

Miljöövervakning av fisk genomförs i flera program. I en utvärdering av kustfiske framgår att provfisken med jämförbar metodik utförs även i andra områden som vissa recipientkontrollprogram, kustvattenkontrollprogram och med understöd från intresseföreningar. Ofta når data från dessa provfisken inte datavärden, och en långsiktig strategi för att inkorporera dem i en samlad utvärdering saknas.

Många aktiviteter behöver genomföras innan miljöövervakningsprogram kan utformas som tillgodoser kraven

Många aktiviteter som inte är miljöövervakning behöver genomföras innan miljöövervakningsprogram kan utformas. Sådana aktiviteter är t.ex. statusklassificering, typindelning och gruppering av vattenförekomster. Sådant arbete pågår. Innan det arbetet har slutförts är det svårt att avgöra vilka delar av dagens övervakning som uppfyller vattenförvaltningens behov och vilka delar som behöver revideras. Som tidigare framgått behövs också kunskap om vilken miljöövervakning av vatten som bedrivs av andra aktörer utanför staten.

Den statliga miljöövervakningen av vatten förefaller vara bristfälligt samordnad

Det saknas överblick över den vattenrelaterade miljöövervakning som bedrivs av myndigheter. Inom staten berörs många myndigheter på central nivå som ansvariga eller utförare av vattenrelaterad miljöövervakning. Dessutom bedrivs fler myndigheter verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning.

Länsstyrelserna får bidrag av Naturvårdsverket för miljöövervakning. Det finns sammanlagt cirka 120 regionala miljöövervakningsprogram inom sötvatten, grundvatten samt kust- och havsövervakning som finansieras av statliga medel.

Den utökade övervakningen som behövs för grundvatten har skattats till 91 miljoner kronor varje år

Skattningen av det årliga resurstillskottet på 91 miljoner kronor som behövs för övervakning av grundvatten har genomförts i förhållande till krav och behov enligt vattenförvaltningsförordningen och miljökvalitetsmålen. För övriga områden saknas skattningar av de krav och behov som har redovisats av ansvariga myndigheter.

Ansvarsfördelningen inom staten är uppdelad på många myndigheter och finansieras från olika anslag inom olika utgiftsområden

Inom staten är ansvaret och finansiering för både infrastruktur och genomförande av vattenrelaterad miljöövervakning uppdelat på flera myndigheter. Ansvarsfördelningen för grundvatten är särskilt splittrad. Detta är samtidigt ett av de områden där de största bristerna har identifierats av de ansvariga myndigheterna. SGU:s olika uppgifter som dels ansvarig för föreskrifter och vägledning till vattenmyndigheterna för grundvatten, dels utförare på uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kan leda till oklarheter och bristande effektivitet.

Heltäckande revisioner eller utvärderingar genomförs inte

De senaste mer heltäckande revisionerna genomfördes 2006 och 2007 av programområde Sötvatten och Kust och hav. Sådan kommer inte att genomföras i fortsättningen enligt den ordning som Havs- och vattenmyndigheten har infört för revisioner.

Det är ovanligt att miljöövervakning som utförs av länsstyrelserna, verksamhetsutövare och organisationer omfattas av översyner och revisioner.

Den regionala miljöövervakningen ska över i särskild ordning. Kostnadsuppskattningar för förslag till förändringar ingår inte regelmässigt i utvärderingarna.

Översyner, utvärderingar och revisionen av oberoende aktörer genomförs sällan

I stort sett genomförs ingen utvärdering eller revision av befintliga program av oberoende aktörer. Havs- och vattenmyndigheten anlitar i huvudsak SLU för att genomföra revisioner eller utvärderingar inom olika områden. SLU är samtidigt utförare av den nationella miljöövervakningen och även i stor utsträckning av den regionala. Inom den akvatiska miljöövervakningen har Naturvårdsverket genomfört revisioner och översyner av de program som myndigheten själv är ansvarig för.

Det finns dock ett undantag och det gäller en revison av sälövervakningen som på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten har genomförts av Århus universitet där det finns en preliminär rapport från december 2017.

6. Miljöövervakning av landmiljö

6.1. Inledning

Den nationella och den regionala miljöövervakningen av landmiljöer är organiserad inom programområdena landskap, fjäll, skog, jordbruksmark och våtmark. De fyra sistnämnda utgör också olika markslag, utöver naturtypsinriktningen. Kapitlet följer i huvudsak den indelningen. Ett undantag är avsnitt som innefattar jordbruksmark som benämns odlingslandskap i denna redovisning.

Miljöövervakningen av landmiljöer bygger till stor del på ett antal program som omfattar naturtyper, vegetationsförändringar, förutsättningar för biologisk mångfald och faktisk biologisk mångfald. I flera program samlas data in från systematiskt men slumpmässigt utlagda provytor i stickprov. En fördel med övervakningsprogrammen är enligt Naturvårdsverket att urvalet i grunden är slumpmässigt och att det därmed är möjligt att få säkra skattningar av förekomsten av relativt vanliga fenomen som exempelvis blåbär och renlav. Övervakningsprogrammen är långsiktiga, vilket gör att det går att följa förändringar över tid.1

Det finns tydliga kopplingar mellan övervakningen av landmiljöer och övervakningen av biologisk mångfald inklusive arter. En del av övervakningen av landmiljöer genomförs som övervakning av s.k. indikatorarter2 för olika biotoper och habitat (i detta avseende arters livsmiljöer). Detta kapitel berör även sådan övervakning.

1 Naturvårdsverket, Skog & mark 2017 Tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 32. 2 Nationalencyklopedin (NE) definierar begreppet som art som kan tas som tecken på att vissa omvärldsförhållanden råder, antingen genom att arten specifikt karakteriserar ett visst biologiskt (i allmänhet växt-) samhälle eller genom att den på grund av sin tolerans eller känslighet för någon viss omvärldsfaktor anses påvisa det tillstånd vari denna faktor befinner sig. Ett exempel på indikatorart är enligt NE lunglaven på träd som visar på förekomsten av gammal skog med rödlistade arter. NE:s webbplats, www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/ lång/indikatorart, hämtad 2018-11-06.

6.2. Översikt över ansvariga aktörer

6.2.1. Övervakning av landmiljöer på nationell och regional nivå samt av andra statliga aktörer

Naturvårdsverket har ett generellt ansvar för miljöövervakning av landmiljöer och fördelar utifrån det ansvaret medel för nationell och regional miljöövervakning. Naturvårdsverket ansvarar också för att samordna arbetet med skyddade områden inom landmiljöer och beslutar om biogeografisk övervakning inom landmiljöer, se avsnitt 6.6. Dessutom fördelar myndigheten bidrag till länsstyrelserna för arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper i landmiljöer, se avsnitt 10.3. Myndigheten ska enligt sin instruktion samordna uppföljning och utvärdering av bl.a. miljökvalitetsmålen Myllrande

våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.3

Naturvårdsverket har också ansvar för officiell statistik om miljötillstånd, miljöbalkens tillämpning, avfall och utsläpp.4

Länsstyrelserna bedriver egna samt regionala gemensamma delprogram om landmiljöer. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.4 och kapitel 10. Länsstyrelserna genomför också till viss del miljöövervakning inom deras arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper samt skyddade områden.

Odlingslandskap

Jordbruksverket ska enligt sin instruktion bl.a. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett

rikt odlingslandskap.5 Myndigheten ska också skapa förutsättningar

för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. Enligt regleringsbrevet ska 3 miljoner kronor av det årliga förvaltningsanslaget användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt uppföljning av småbiotoper.6

3 3 § 6. förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 4 Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 5 4 § 2–3. förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk. 6 Regeringen, Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Statens jordbruksverk inom utgiftsom-

råde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, Villkor för anslag 1:8, ap. 1 4. T.o.m. 2017

angav regleringsbrevet att minst 3 miljoner kronor ska användas för detta.

Jordbruksverket tolkar sitt ansvar för miljöövervakning som att myndigheten ska informera om utvecklingen av miljön i odlingslandskapet men att det, med undantag för kvalitetsuppföljningen av ängs- och betesmarker samt uppföljningen av småbiotoper, inte har ett utpekat ansvar för miljöövervakning.7

Jordbruksverket har också ansvar för officiell jordbruksstatistik som omfattar förändrad markanvändning, tillgång till betesdjur samt jordbrukets utveckling och utbredning.8

Skog

Skogsstyrelsen är förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och ansvarar enligt sin instruktion för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande

skogar.9 Skogsstyrelsen är ansvarig myndighet för officiell statistik

inom områdena Produktion i skogsbruket och Sysselsättning i skogsbruket.10 Myndigheten är huvudsaklig tillsynsmyndighet för brukandet av skog.11

SLU är statistikansvarig myndighet för statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring inom ämnesområdet jordbruk, skogsbruk och fiske.12 Det ansvaret bedrivs genom Riksskogstaxeringen.

Strålning

Strålsäkerhetsmyndigheten är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för bl.a. frågor om skydd av människors hälsa och miljön mot skadlig inverkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Myndigheten ska vidare bl.a. genomföra beräkningar och mätningar samt ta fram underlag för bedömningar inom strålskyddsområdet.13Enligt strålskyddsförordningen ska myndigheten se till att det finns

7 Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27. 8 Lagen (2001:99) om den officiella statistiken, förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. 9 1 § och 3 § 1 st. 5. förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen. 10 Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 112 kap. 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 12 Lagen (2001:99) om den officiella statistiken, förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 13 1 § 1 st. och 6 § 2 st. förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten.

ett nationellt miljöövervakningsprogram för joniserande strålning och hålla det aktuellt.14

Utformningen av miljöövervakningen av strålning styrs även av främst vissa bestämmelser i Euratomfördraget och EU-kommissionens rekommendationer om tillämpningen av de bestämmelserna. Den styrs vidare av rekommendationer och riktlinjer från konventionerna HELCOM och OSPAR.15

Syftet med miljöövervakning av strålning specificeras i ett inriktningsdokument från Strålsäkerhetsmyndigheten. Det övergripande syftet är att lång- och kortsiktigt följa tillstånd och trender i miljön med avseende på naturligt förekommande och av människan orsakad strålning. Detta görs i avsikt att upptäcka och följa okända utsläpp av radioaktiva ämnen, följa upp det nationella miljökvalitetsmålet

Säker strålmiljö, ge underlag för rapportering till internationella för-

drag och konventioner, ge underlag för riskbedömningar, nödvändiga åtgärder och vidare forskning, samt ge underlag för information till allmänheten.16

6.2.2. Kommunernas miljöövervakning av landmiljöer

Kommunernas landmiljöövervakning beskrivs genom olika exempel i avsnitt 11.2.1.

Vissa kommuner finansierar delar av den regionala miljöövervakningen. Det gäller det gemensamma delprogrammet Utlakning från jordbruksmark. Se avsnitt 6.4.4. och bilaga 10.

6.3. Reglering

Övervakningen av landmiljöer är styrd av uppföljning mot nationella miljökvalitetsmål och internationella rapporteringskrav snarare än av författningsreglering. I avsnitt 6.7 beskriver vi nationell och internationell rapportering närmare.

Betydande mängder miljödata samlas in utifrån statistikansvar enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, se ovan.

144 kap. 5 § strålskyddsförordningen (2018:506). 15 Strålsäkerhetsmyndigheten, Miljöövervakning vid Strålsäkerhetsmyndigheten, internt styrdokument 2018-09-12, s. 7. 16 Ibid s. 2.

Det gäller Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och SLU. En hel del av dessa data används för analyser och rapportering inom miljöövervakningen och uppföljningen av miljökvalitetsmålen.

6.4. Nationell och regional miljöövervakning

6.4.1. Generell övervakning av landmiljöer

Den generella övervakningen av landmiljöer avser t.ex. landskapets sammansättning samt förekomst och mängd av olika biotoper, strukturer och element inom landskapet. När det gäller övervakning av biologisk mångfald bedrivs den genom en kombination av övervakning av landskap, habitat och genetisk variation.17

Det finns flera grundläggande delar i övervakningen av landmiljöer. Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS) beskrivs nedan tillsammans med den nya karteringen Nationella Marktäckedata. Riksskogstaxeringen beskrivs i avsnitt 6.5.3.

Nationell nivå

Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS)

Huvudsyftet med NILS är följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet. NILS startade 2003 och omfattar förutom markslagen fjäll, skog, jordbruksmark, stränder och våtmark även bebyggda miljöer. NILS bygger på stickprov av 631 landskapsrutor på 5 × 5 kilometer. Rutorna återinventeras med fem års intervall.18Rutnätet är utglesat i mellersta Sveriges skogsbygder samt i Norrlands kustland och inland.19 Naturvårdsverket är uppdragsgivare och SLU är utförare.

Skattningarna genom inventeringarna i NILS har hög precision i fråga om vanliga indikatorer, fenomen och variabler i landskapet. Däremot är precisionen lägre för ovanliga eller sällsynta fenomen.20Inom den regionala miljöövervakningen har länsstyrelserna sett

17 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-07. 18 Naturvårdsverket, Skog & mark 2017 Tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 52. 19 Naturvårdsverket, Nationell miljöövervakning och utvärdering av ekosystemtjänster i fjäll och

skog, Rapport 6754, s. 20 f.

20 SLU, e-brev 2018-11-27.

behov av att stärka precisionen för vissa variabler i NILS och driver därför tre kompletterande delprogram inom samarbetet Remiil (se avsnitt 6.4.4.). Det samarbetet får via särskilda insatser stöd genom medel för nationell miljöövervakning, t.ex. för en förstudie om flygbilder 2017 och inköp av kompletterande flygbilder 2018.21

Få av NILS provytor omfattar jordbruksmark i norra Sverige. Därmed ger NILS låg precision i skattningarna av sådan mark. I södra Sverige är arealen odlingslandskap hög och därmed får skattningarna bättre precision där, förutom beträffande ovanliga eller sällsynta fenomen.22

Det finns överlappningar och därmed dubbel övervakning mellan NILS och Riksskogstaxeringen i fråga om skogsmark, eftersom Riksskogstaxeringen har bra täckning där.23 Överlappningarna finns enligt Naturvårdsverket för i princip alla naturtyper där Riksskogstaxeringen genomför fältbesök. Det rör sig om flertalet naturtyper nedanför kalfjället förutom t.ex. en del urbana miljöer. Naturvårdsverket har därför i dialog med SLU påbörjat ett arbete för att styra bort NILS stickprov från vanliga naturtyper i produktionsskog till ovanligare naturtyper. Till de sistnämnda hör sådana som ingår i biogeografisk övervakning (se avsnitt 6.6.2) och vilka Naturvårdsverket anser att NILS bör ta ett betydligt större ansvar för. Naturvårdsverket har som mål att ett reviderat stickprov i NILS ska börja tillämpas 2020.24

NILS var ursprungligen uppdelad i två undersökningar, dels fältinventering av bestämda linjer och cirklar i rutorna, dels flygbildstolkning. Naturvårdsverket upphörde med finansieringen av flygbildstolkningen 2008–2012 och har därefter inte återupptagit den. Myndigheten ska i stället koppla data från fältinventeringarna till Nationella marktäckedata.25

21 Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18. 22 SLU, e-brev 2018-11-27 23 SLU, e-brev 2017-11-28. 24 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04. 25 SLU, e-brev 2017-11-28 samt Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

Nationella Marktäckedata

Nationella Marktäckedata (NMD) är en ny kartering av marken i Sverige, med syfte att ge aktuell och kvalitetssäkrad information om landmiljöer och hur de förändras. Naturvårdsverket leder arbetet och flera myndigheter bidrar med finansiering till produktionen och med experter.26 Uttag från NMD ska tillhandahållas som öppna data. Metodutveckling och en stor del av produktionsanpassningen har finansierats av Europeiska rymdstyrelsen. En rikstäckande karta tas i drift under mars 2019. Enligt Naturvårdsverket inleds därefter utvecklingen av hur NMD kan användas för att skala upp data från stickprovsvis insamling inom olika delar av miljöövervakningen av landskap till heltäckande skattningar. Det gäller även hur data från NMD kan användas separat, t.ex. för att hitta lämpliga mönster i landskapet för att bedöma förutsättningar för biologisk mångfald. Under 2019 har Naturvårdsverket påbörjat en översyn och utveckling av landskapsövervakningen av skog och våtmarker för att ta tillvara potentialen i NMD. Data från såväl NILS som Riksskogstaxeringen används som indata i NMD och/eller för kvalitetskontroll av NMD.27

Regional nivå

Två gemensamma delprogram inom programområde landskap är under utveckling. Det gäller Exploatering av stränder vid sjöar och vattendrag i vilket samtliga länsstyrelser deltar och Exploatering av havsstränder i vilket länsstyrelserna i samtliga kustlän deltar.

Länsstyrelsen i Värmlands län följer utbredningen och beståndsutvecklingen för ett urval hotade indikatorarter i Klarälvens strandmiljöer. Länsstyrelsen i Jönköpings län bedriver övervakning om förändringar av den fysiska miljön och den biologiska mångfalden i landskapet.28

26 Övriga myndigheter som deltar i arbetet är HaV, SCB, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Skogsstyrelsen, SLU och Trafikverket. 27 Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27. Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17, 2019-02-04 och 2019-03-07. Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Kartor/ Nationella-Marktackedata-NMD/, hämtad 2018-06-19. 28 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04 och 2018-02-16. Respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020.

Revisioner av nationell övervakning

NILS utvärderades 2012 av en extern forskargrupp. Utvärderingen genomfördes i form av ett möte utifrån översänt skriftligt material. Naturvårdsverket framförde till forskargruppen att utvärderingen borde omfatta generella aspekter som mätvariabler, metoder och statistisk design etc. och med särskild inriktning på behovet av flygbildstolkning samt vilken typ av analyser som skulle prioriteras inom NILS. En del av rekommendationerna har genomförts.29

6.4.2. Fjäll

Övervakningen hänför sig bl.a. till miljökvalitetsmålen Storslagen fjäll-

miljö och Giftfri miljö.

Övervakning av fjällandskapet

Nationell nivå

I programmet Övervakning av fjäll genom NILS-programmet undersöks tillstånd och förändringar i fjällandskapet utifrån NILS stickprov, vilket utgör grunden för landskapsövervakningen om fjäll. Också Riksskogstaxeringen samlar in data från fältobservationer i fjälllandskapet, men då bara upp till fjällbjörkskogens gräns mot kalfjället.30

Regional nivå

Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Dalarnas län bedriver det gemensamma delprogrammet Fjällvegetation, som övervakar effekter av klimatförändringar på hög höjd genom uppföljning av vegetationen ovanför trädgränsen på utvalda fjälltoppar.31 Länsstyrelserna i Jämtlands och Dalarnas län har det gemensamma delprogrammet

29 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17 och 2018-11-27. 30 Naturvårdsverket, Skog & Mark 2017 tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 54. 31 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16 samt respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020.

Trädgränsinventering, som följer upp trädgränsens klimatbetingade förändring.32

Länsstyrelsernas egen miljöövervakning av fjällandskapet utgörs i Dalarna av ett program som följer utvecklingen av skotertrafiken och dess påverkan på vegetationen. I Jämtland deltar länsstyrelsen i GLORIA, som är en global övervakning av kärlväxter i alpina miljöer för att tolka och upptäcka klimatförändringar. I Norrbotten sker övervakning avseende fjällvegetation i samarbete med NILS. Där används data från NILS ordinarie provytor och utöver detta genomför NILS en förtätning av stickprovet.33

Miljögifter

I programmet Miljögifter i biota – fjäll bedrivs lagring av material från ren, som samlas in i samband med renslakten från två områden i södra och norra Lappland.

6.4.3. Skog

I dag finns cirka 28 miljoner hektar skogsmark i Sverige, vilket utgör cirka 69 procent av Sveriges totala landareal.34 Drygt 2 miljoner hektar av skogsmarken finns i skyddade områden.35

Riksdagen beslutade 1993 grunderna för den gällande skogspolitiken.36 Den har ett produktionsmål och ett miljömål som är jämställda.37

Produktionsmålet innebär enligt regeringen att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att de ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar. Miljömålet

32 Under 2015–2020 genomför Länsstyrelsen i Dalarnas län ingen inventering i detta program, se Länsstyrelsen i Dalarnas län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Dalarnas län 2015–

2020 s. 50.

33 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16 samt respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020. 34 SCB, Markanvändningen i Sverige, sjunde utgåvan 2019, s. 42. 35 De skyddade områdena avser nationalparker, naturreservat, naturvårdsområden, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden. Naturvårdsverkets webbplats, https://naturvards verket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Skyddad-natur/#, hämtad 2018-11-20. 36Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252. 371 § skogsvårdslagen (1979:429).

innebär enligt regeringen att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma där ska ges förutsättningar att fortleva i livskraftiga bestånd. Hotade arter och ekosystem ska skyddas.38

I samband med att den nu gällande skogspolitiken lades fast fick skogsägarna stor frihet under ansvar att själva bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk. Enligt regeringen medför det skogliga sektorsansvaret att åtgärder som krävs för att bevara skogslandskapets natur- och kulturmiljövärden är ett gemensamt ansvar för myndigheterna och skogsbruket.39

Det miljökvalitetsmål som i första hand berör skogen och skogsbruket är Levande skogar. Skogsstyrelsen är ansvarig för det målet. Flera av de övriga miljökvalitetsmålen har också starka kopplingar till skogen och skogsbruket genom en eller flera av deras preciseringar. Till dessa mål hör Ett rikt växt- och djurliv, Levande sjöar och

vattendrag, Myllrande våtmarker, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. I fråga om Begränsad klimatpåverkan har skogen en

central roll som kolförråd. Utöver nationell och regional miljöövervakning bidrar Riksskogstaxeringen (se avsnitt 6.5.3) med underlag för uppföljningen av miljökvalitetsmålen.

Övervakning av skogslandskapet

Länsstyrelserna bedriver ett gemensamt regionalt delprogram med inriktning mot skogslandskapet som sådant. Utöver detta bedriver en del länsstyrelser egna program med den inriktningen.

I programmet Miljötillstånd i skogslandskapet deltar samtliga 21 länsstyrelser. Programmet syftar till att följa förändringar i skogslandskapets naturvärden på regional nivå, genom att utnyttja skattningar från Riksskogstaxeringen.40 Genomförandet av programmet bygger på en rapport som beställs från Riksskogstaxeringen vid SLU vart femte år.

En del länsstyrelser har egen övervakning av skogslandskapet. Länsstyrelsen i Jönköpings län genomför satellitkartering av barr-

38Prop. 1992/93:226, s. 27. 39Prop. 2007/08:108 s. 15. 40 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16.

skogslandskapets habitat och övervakning av tjäder. I Dalarna övervakar länsstyrelsen förändringar i skogsbiotoper med höga naturvärden. I Värmland utför länsstyrelsen övervakning av två skogliga miljöer utifrån indikatorarter. Länsstyrelsen i Östergötlands län övervakar antalet skogsbränder och areal brunnen skog.41

Skogens processer och mark- samt vattenkemi

Nationell nivå

Programmet Integrerad miljöövervakning (IM) genomförs på fyra barrskogsdominerade områden. Programmet utgör en svensk del av den s.k. Integrated Monitoring som följer av FN:s luftvårdskonvention och programmet följer i tillämpliga delar standardiserade övervakningsprotokoll som fastställts internationellt. De fyra mätstationerna ingår också i ekosystemövervakningen som krävs enligt EU:s takdirektiv (se avsnitt 8.6.2). Övervakningen är utformad för processtudier, vilket innebär att många olika variabler mäts med hög frekvens men inom endast ett fåtal ytor. Satsningarna på IM har varierat under årens lopp, vilket enligt Naturvårdsverket har påverkat ambitionerna att reformera programmet.42 Övervakningen omfattar hydrologi, deposition av ämnen, vegetation, markbiologi, markkemi samt vattenkemi. Programmet koordineras av SLU. Även SGU och IVL ingår i programmet.43

Programmet Markinventeringen genomförs integrerat med SLU:s inventering av de permanenta provytorna i Riksskogstaxeringen (se avsnitt 6.5.3.). Markinventeringen omfattar kartläggning av markförhållanden och markkemi. Syftet var ursprungligen att ge underlag för bedömning av luftföroreningars effekter på skogsekosystem. I och med Kyotoprotokollet har programmet blivit den viktigaste datakällan för den svenska rapporteringen av utvecklingen av markens kolförråd. Ytorna återinventeras vart tionde år. Fr.o.m. 2018 ingår det i programmet också provtagning, extraktion och analys av

41 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04, kompletterat med information från respektive berörd länsstyrelses regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020. 42 Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27 samt Naturvårdsverket, Återrapportering av använd-

ningen av anslag 1:2 för 2017, s. 61.

43 IVL, e-brev 2017-12-04.

DNA för artidentifiering av marksvampar och markfauna.44 Före 2003 ingick kartläggning av markvegetation i programmet.45 Därefter har Naturvårdsverket gett bidrag till SLU för att utföra sådan kartläggning i Riksskogstaxeringen. Naturvårdsverket bedömer att förändringarna tillsammans har medfört att den nationella miljöövervakningen av skog i samarbete med SLU genom Riksskogstaxeringen har förskjutits mot en mer generell övervakning av skogslandskapet, men med skogsmarken som en integrerad komponent.46

Regional nivå

Det gemensamma regionala delprogrammet Vattenkvalitet i skogsbäckar (avrinning från brukad skog) avser provtagning av vattenkemi i små skogsbruksdominerade avrinningsområden med pågående skogsbruk. Tre länsstyrelser i södra Sverige och den i Jämtland deltar i programmet. När det gäller länsstyrelsers egna program, övervakar Länsstyrelsen i Västernorrlands län hur vattenmiljö påverkas av en naturvårdsbränning.47

Miljögifter

I det nationella programmet Miljögifter i biota – skog genomför Naturhistoriska riksmuseet lagring i Miljöprovbanken av biologiskt material från älg. Tidigare har proverna också löpande analyserats med avseende på metallhalter.48

44 SLU, e-brev 2017-11-28. Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18. Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/ Miljoovervakning/ Miljoovervakning/Programomrade-Skog/Markinventering/, hämtad 2018-11-08. 45 SLU, e-brev 2018-12-20. 46 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-04. 47 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16. Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsprogram för

den regionala miljöövervakningen 2015–2020, s. 17.

48 Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18. Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/ Miljoovervakning/Programomrade-Skog/Miljogifter-i-biota---skog/, hämtad 2018-09-25.

Revisioner av nationell övervakning

Programmet Integrerad miljöövervakning utvärderades 2002 tillsammans med föregångaren49 till Markinventeringen av en extern utvärderingsgrupp. Utvärderingen genomfördes i form av ett möte utifrån översänt skriftligt material. Bland frågeställningarna som skulle belysas fanns programmens relevans för problemen kring långtransporterade luftföroreningar. En annan var att belysa relevansen för arbetet i klimatfrågan som underlag för ökad förståelse av klimatsystemet, för skogen som källa och sänka för växthusgaser och för att förstå och förutsäga effekter av förväntade klimatförändringar orsakade av människan.

Rekommendationer från dessa revisioner och åtgärder till följd av dem var bl.a. följande. För Integrerad miljöövervakning borde Naturvårdsverket ta fram en tydligare målbeskrivning för programmet som underlag för prioriteringar. Den rekommendationen har inte prioriterats. För Markinventeringens föregångare borde Naturvårdsverket i högre grad specificera vad man ville få ut av denna övervakning, t.ex. med utgångspunkt från behoven av miljömålsuppföljning. Den rekommendationen har inte genomförts, med undantag för att data från Markinventeringen är viktiga för rapporteringen till FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet. En annan rekommendation var att programmet borde inkludera en strategi för hur data skulle analyseras och avrapporteras, vilken inte har genomförts genom direkta åtgärder.50

6.4.4. Odlingslandskap

Den nationella miljöövervakningen av odlingslandskapet omfattar inventering av jordbruksmark inom NILS och övervakning av effekter på miljön av jordbrukets bedrivande, inriktning och omfattning. Det gäller bl.a. avrinning av växtnäringsämnen från jordbruksmark, förekomst av bekämpningsmedel, det markfysikaliska tillståndet i åkermark och grödors kvalitet.

Den regionala miljöövervakningen av odlingslandskapet bedrivs genom gemensamma program om tillståndet i olika naturtyper samt

49 Markinventeringens föregångare kallades för Ståndortskarteringen. 50 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17 och 2018-11-27.

avrinning av växtnäringsämnen från jordbruksmark. Flera länsstyrelser har egen övervakning av odlingslandskap och bekämpningsmedel.

De miljökvalitetsmål som främst berörs av den nationella och den regionala miljöövervakningen av odlingslandskap är Ett rikt odlings-

landskap, Ett rikt växt- och djurliv, Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet och Giftfri miljö.

Övervakning av odlingslandskapet

På nationell nivå bedrivs ett delprogram och på regional nivå flera gemensamma delprogram med generell inriktning mot odlingslandskapet och dess olika naturtyper.

Nationell nivå

Programmet Jordbruksmark i NILS-programmet avser kartläggning av jordbruksmark inom NILS (se avsnitt 6.4.1).

Regional nivå

Länsstyrelser bedriver tre gemensamma delprogram om gräsmarker, småbiotoper och våtmarker. Övervakningen samordnas genom Regional miljöövervakning i landskapsrutor (Remiil). Remiil genomförs av SLU på uppdrag av länsstyrelserna i samma landskapsrutor som används i NILS, Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker samt Svensk fågeltaxering.51

De tre gemensamma delprogrammen i Remiil är Gräsmarkernas gröna infrastruktur där 18 länsstyrelser deltar, Småbiotoper i åkerlandskapet där 11 länsstyrelser i södra Sverige deltar samt Vegetation och ingrepp i våtmarker där fem länsstyrelser deltar (se avsnitt 6.4.5).

51 De yttre gränserna för NILS landskapsrutor är 5 × 5 km. Inom dessa rutor genomförs inom NILS dels inventeringar i cirkelytor av olika storlek, dels s.k. linjekorsinventeringar (dvs. att man går längs linjer på 1 km och inventerar korsande strukturer och punkter där man inventerar vegetation). Fågeltaxeringens s.k. standardrutter genomförs i rutor om 2 × 2 km i NILS rutor. Inom Remiil används huvudsakligen rutor på 3 × 3 km, vilka är placerade symmetriskt över fågeltaxeringens standardrutter. Länsstyrelsernas webbplats, http://extra.lansstyrelsen.se/lillnils/Sv/Pages/default.aspx, hämtad 2018-03-26.

Det finns också ett gemensamt delprogram för att följa strandängars allmänna tillstånd genom inventering av strandängsfåglar, i vilket sex länsstyrelser deltar i. Ett ytterligare gemensamt delprogram som sex länsstyrelser deltar i avser dagfjärilar i ängs- och betesmarker. Programmet kompletterar Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker.52

I Halland övervakar länsstyrelsen vegetationsförändringar i sanddyner och i Värmland slåtterängar. I Västra Götalands län har länsstyrelsen generell utvärdering av odlingslandskapet utifrån befintliga data.53

Flera länsstyrelser har egen övervakning av olika slags landmiljöer i odlingslandskapet utifrån indikatorarter. Det gäller Gävleborgs, Västra Götalands, Södermanlands, Västernorrlands och Östergötlands län.54

Läckage av växtnäringsämnen från jordbruksmark

I denna övervakning undersöks förekomsten av främst kväve och fosfor i vatten som rinner från jordbruksmark. Undersökningarnas syfte är att vara referensområden för hur jordbruk i olika delar av landet påverkar ytvatten och grundvatten. Historiken kring och finansieringen av programmen beskrivs i bilaga 10.

Nationell nivå

Programmet Typområden på jordbruksmark avser vattendrag som avvattnar jordbruksområden på cirka 200–3 500 hektar, s.k. typområden. I dag ingår totalt 19 typområden i undersökningen. Programmet är uppdelat i en nationell och en regional del. SLU är utförare av den nationella delen och bistår även utförare av den regionala delen med utvecklingsarbete och löpande undersökningar. Den nationella delen av programmet omfattar åtta s.k. intensiv-

52 Det finns också ett vilande program under 2015–2020 som avser skyddsvärda träd i odlingslandskapet. Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16. 53 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. Respektive berörd länsstyrelses regionala program för miljöövervakning 2015–2020. 54 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. Respektive berörd länsstyrelses regionala program för miljöövervakning 2015–2020.

typområden. I dem mäts kontinuerligt vattenflöde och vattenkvalitet. Grundvattennivå och -kvalitet mäts ett antal gånger per år. Lantbrukarna tillfrågas årligen om vad och hur de odlar på sina fält. Det gäller uppgifter om grödor, gödsling, skörd, jordbearbetning och tidpunkter för sådana åtgärder. I fyra intensivtypområden undersöks även användning av växtskyddsmedel och dess påverkan på ytvatten och grundvatten. Också markens egenskaper undersöks. Resultaten används till att öka kunskapen om sambanden mellan jordbrukets odlingsåtgärder och vattenkvaliteten i avrinnande vatten och i grundvatten samt att följa förändringar över tid.55 Den regionala delen av programmet beskrivs under regional nivå nedan.

I programmet Observationsfält på åkermark övervakas främst förekomsten av kväve och fosfor som rinner ut från enskilda fält på 4–34 hektar, s.k. observationsfält. På fälten finns också grundvattenrör installerade där det mäts grundvattennivå och tas vattenprover sex gånger per år. Varje år lämnar lantbrukaren uppgifter om vad som odlas på fältet, gödsling, jordbearbetning, sådd, skörd och tidpunkter för dessa åtgärder. Gårdens namn och exakta läge anges inte, eftersom man vill undvika att lantbrukarnas intresse av att lämna uppgifter om sina odlingsåtgärder minskar. SLU är utförare av programmet. I dag undersöks 12 ordinarie observationsfält. Ytterligare ett fält undersöks med tilläggsfinansiering från Naturvårdsverket.56

Regional nivå

Den regionala delen av Typområden på jordbruksmark (se ovan) bedrivs som det gemensamma delprogrammet Utlakning från jordbruksmark. Sammanlagt ingår 11 regionala typområden i detta. Länsstyrelserna finansierar helt eller delvis sju av dessa. Två finansieras av kommuner i Blekinge. I de regionala typområdena mäts vattenföringen kontinuerligt. Vattenprover tas manuellt varannan vecka vid respektive mätstation för vattenföringsmätning. Odlingsuppgifter hämtas in med glesare intervall än för intensivtypområdena som ingår i den nationella delen av programmet.57

55 SLU, e-brev 2018-05-03, SLU, e-brev 2017-11-28, SLU:s webbplats, www.slu.se/institutioner/mark-miljo/forskning/vattenvardslara-/observationsfalttypomraden/, hämtad 2018-06-14. 56 Ibid. 57 SLU, e-brev 2018-05-03 och 2018-06-11.

Bekämpningsmedel

Nationell nivå

På nationell nivå bedrivs programmet Mätningar av bekämpningsmedel, som avser mätningar och analyser av växtskyddsmedel i ytvatten och sediment samt grundvatten. Det genomförs i fyra av de åtta intensivtypområdena i den nationella delen av Typområden på jordbruksmark (se ovan) samt i två andra vattendrag i Skåne. SLU är utförare.

Syftet med övervakningen är att följa trender och bedöma om de åtgärder som vidtas när det gäller växtskyddsmedel har avsedd effekt. För de fyra intensivtypområdena mäts och analyseras även grundvatten samt vilka växtskyddsmedel och mängden av dessa som används och tidpunkter för användningen. Provtagningarna omfattar flertalet växtskyddsmedel inom jordbruket och även nya växtskyddsmedel som godkänts av Kemikalieinspektionen. I dagsläget ingår cirka 135 ämnen. Vissa förbjudna substanser som fortfarande påträffas analyseras också.58

Regional nivå

Tre länsstyrelser (i Dalarnas, Gotlands och Skåne län) har egna delprogram för mätningar av bekämpningsmedel i ytvatten i odlingslandskapet.59

Effekter av jordbruksdrift

Övervakning av effekter av jordbruksdrift bedrivs på nationell nivå genom programmen Markpackning och Inventering av mark och gröda. Naturvårdsverket anser att dessa program omfattar direkta effekter av jordbruksdrift.60 Jordbruksverket anser att Markpackning anknyter främst till jordbruksdriften medan Inventering av mark och gröda även syftar till att ta fram underlag för bedömning

58 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. SLU, e-brev 2017-11-28. 59 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16 och respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020. 60 Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27.

av bakgrundshalter och kunskap om spårämnen. Data från det programmet ingår också i uppföljningen av miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap.61 SLU uppger att data från Inventering av mark och

gröda även används som underlag för att ta fram heltäckande kartor, t.ex. karta över halter av lera i åkermark och karta över riskområden för erosion.62

Programmet Markpackning följer utvecklingen av det markfysikaliska tillståndet i åkermark till följd av jordbruksdrift. För en normal rotutveckling och ett bra utnyttjande av växtnäring behövs en bra struktur i den s.k. alven, som utgör jordlagret under matjorden och är beläget på cirka 20–75 centimeters djup. Strukturen har också stor betydelse för att dräneringen ska fungera samt minska avrinning på jordytan och därmed erosion och fosforförluster.63 Markpackningsprogrammet omfattar 30 typfält som undersöks med sexårsintervall. Typfälten representerar de viktigaste typjordarna och inriktningarna av driften i de större jordbruksområdena. Jordprover tas i såväl alv som matjord. SLU är utförare och data lagras i det nationella datavärdskapet för jordbruksmark, som drivs av SLU.64

Programmet Inventering av mark och gröda ska beskriva tillståndet i den svenska åkermarken samt grödans kvalitet i förhållandet till markens tillstånd, odlingsåtgärder och driftsformer. Det omfattar i dag 2 000 fasta provplatser. På varje provplats tas matjordsprov och på cirka hälften av provplatserna tas prov på gröda. I analyserna av proverna ingår analyser av metaller som t.ex. kvicksilver, kadmium, bly, koppar och zink och även av arsenik. Däremot ingår inte analys av organiska miljögifter som bekämpningsmedel, flamskyddsmedel eller högfluorerade ämnen (PFAS). SLU är utförare av programmet.65 Data från insamlingen lagras i nationellt datavärdskap Jordbruksmark, som drivs av SLU.66

61 Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27 och intervju 2017-11-17. 62 SLU, e-brev 2018-12-20. 63 Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/ Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Jordbruksmark/Markpackning/, hämtad 2018-06-15. 64 SLU, e-brev 2017-11-28. 65 Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/ Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Jordbruksmark/Inventering-avmark-och-groda/, hämtad 2018-11-19. SLU, e-brev 2017-11-28. SLU, e-brev 2019-02-01. 66 SLU, e-brev 2017-11-28.

Revisioner av nationell övervakning

Flera revisioner har genomförts eller pågår av nationella program om jordbruksmark. De redovisas under respektive rubrik nedan.67

Genomförda revisioner

Programmen Typområden på jordbruksmark, Observationsfält på åkermark och Markpackning genomgick revision under 2006–2007. Revisionerna genomfördes på Naturvårdsverkets uppdrag av SLU som var och är utförare av programmen. Vid SLU genomfördes revisionerna av en annan institution än den som utför övervakningen. Syftet med revisionen av Typområden på jordbruksmark och Observationsfält på åkermark var att bedöma behovet av revidering samt presentera eventuellt nytt programförslag för dem. Rekommendationerna var i huvudsak att programmen skulle fortsätta i samma omfattning som tidigare med ett antal förbättringar, bl.a. i fråga om förbättrade underlag till modeller. Rekommendationerna har enligt Naturvårdsverket mestadels genomförts. Revisionen av programmet Markpackning skulle främst bedöma provtagningsytornas placering, mätningar och intervall för återinventering utifrån dåvarande finansiering respektive utökad budget. Den skulle också avse på vilket sätt data kan användas tillsammans med data från Typområden på jordbruksmark och Observationsfält på åkermark. Revisionens huvudsakliga rekommendationer var att utöka mätningarna kombinerat med vissa analyser. Enligt Naturvårdsverket har rekommendationerna mestadels genomförts.

Programmet om Mätningar av bekämpningsmedel reviderades 2007 av det norska forskningsinstitutet Bioforsk. De obligatoriska frågeställningarna var bl.a. att undersöka om det fanns delar i programmet som kunde övervakas mer översiktligt eller intensivt. Dessutom skulle revisionen ge förslag till kriterier för prioritering av substanser och vilken typ av utvärderingar som programmet ska kunna generera samt hur samordning kan ske med övrig nordisk övervakning av bekämpningsmedel. De huvudsakliga rekommendationerna var att utöva provtagningar även under vintern och att övervaka även vattendrag i anslutning till odling av trädgårdsgrödor. Enligt

67 Avsnittet bygger på Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17, 2018-11-22, 2018-12-03, 2018-12-07 samt 2019-02-07.

Naturvårdsverket har den första rekommendationen genomförts och i fråga om den andra utfördes en pilotstudie.

Århus universitet genomförde 2010 en revision av delprogrammet Inventering av mark och gröda. Enligt uppdragsspecifikationen var syftet i huvudsak att se över hur väl programmet svarar upp mot och kan användas i uppföljning av miljömålet för svensk åkermark samt hur programmet är anpassat för internationell rapportering till HELCOM och klimatrapportering (kolinnehåll i jordbruksmark). Århus universitet rekommenderade bl.a. tillägg av enstaka parametrar i programmen och utökad information om brukningen av de åkrar där provpunkterna är belägna. Dessa rekommendationer har enligt Naturvårdsverket genomförts till stor del. Det föreslogs även en översyn av provtagningsnätet, vilket enligt myndigheten kommer att beaktas i den revision som påbörjats 2018 (se nedan).

Påbörjad revision av programområde Jordbruksmark

Under 2018 har det påbörjats en revision av hela programområdet. Den har blivit försenad och kommer att bedrivas under hela 2019 av flera olika utförare. Uppdragsbeskrivningen är ännu inte färdigställd. Delrevisionen av programmen Typområden på jordbruksmark, Observationsfält på åkermark och Mätningar av bekämpningsmedel kommer att utföras av Århus universitet.

6.4.5. Våtmark

Syftet med den nationella och den regionala miljöövervakningen av våtmark är att följa utvecklingen på lång sikt i fråga om hydrologisk orördhet och förutsättningar för biologisk mångfald. Övervakningen ska ge en samlad information om miljötillståndet samt effekter av markanvändning. I förhållande till uppföljning av miljömål, bidrar övervakningen till bl.a. miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker och

Storslagen fjällmiljö.

Det finns ingen enhetlig definition av våtmark, vare sig internationellt eller i Sverige. Naturvårdsverkets definition av våtmark

omfattar bland annat myrmarker, sumpskogar och våtmarksstränder vid sjöar, vattendrag och hav.68

Länsstyrelserna inventerade 1981–2005 våtmarker med en enhetlig metodik från Skåne till Norrbotten med undantag för fjällregionen. Naturvårdsverket var koordinator och verksamheten kallades för den nationella våtmarksinventeringen.69

Generell övervakning av våtmarker

Nationell nivå

Programmet Klimatrelaterad övervakning – våtmarker avser övervakning av palsmyrar, d.v.s. myrar med kullar av torv som innehåller en iskärna. Förutsättningarna för palsbildning är låga vintertemperaturer i kombination med lågt snödjup. Palsmyrarna hotas av ett förändrat klimat. Naturtypen hör till en av de mest hotade i EU.70

I programmet Satellitbaserad övervakning övervakas bl.a. vegetationsförändringar av markanvändning i våtmarker som dikning och dämning. Det är främst en uppföljning av den nationella våtmarksinventeringen 1981–2005 (se ovan). Ett inventeringsvarv tar tio år och går från norr till söder. 2017 avslutades det första nationella inventeringsvarvet och en samlad analys och presentation av tillståndet för våtmarkerna skulle tas fram 2018.71

Utöver programmen som är riktade mot våtmarker, samlar NILS och Riksskogstaxeringen in data om vanligare våtmarker och klassificerar de markerna utifrån naturtyper för biogeografisk övervakning. Detta ger enligt SLU nationella data om de vanligare våtmarkerna.72

68 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17, intervju 2018-04-27, webbplats www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/ Miljoovervakning/Programomrade-Vatmark/, hämtad 2018-11-11. 69 Naturvårdsverket, Våtmarksinventeringen – resultat från 25 års inventeringar Nationell

slutrapport för våtmarksinventeringen i Sverige, Rapport 5925, s. 9.

70 Naturvårdsverkets webbplats www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbetei-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Programomrade-Vatmark/Klimatrelateradovervakning/, hämtad 2018-11-11. 71 Naturvårdsverkets webbplats www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbetei-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Programomrade-Vatmark/Satellitbaseradovervakning/, hämtad 2018-11-11. 72 SLU, e-brev 2019-03-04.

Regional nivå

På regional nivå bedriver länsstyrelserna tre gemensamma delprogram:

Miljötillstånd i våtmarker (via satellitdata) är nära kopplat till det nationella programmet Satellitbaserad övervakning och har till syfte att följa hur våtmarkernas funktion och tillstånd förändras och orsaker till detta. Samtliga länsstyrelser deltar.73

Biologisk mångfald i rikkärr avser våtmark med högt pH-värde och därigenom ofta större mångfald av växtarter än annan våtmark. I dag deltar 13 länsstyrelser i programmet.74

Vegetation och ingrepp i våtmarker bedrivs av fem länsstyrelser och samordnas inom Remiil med programmen Gräsmarkernas gröna infrastruktur och Småbiotoper i åkerlandskapet, se avsnitt 6.4.4.

Länsstyrelsen i Dalarnas respektive Hallands län har var sitt eget delprogram för våtmarksövervakning under perioden 2015–2020.75

Revisioner av nationell övervakning

De nationella programmen Satellitbaserad övervakning och Klimatrelaterad övervakning har reviderats under 2016–2017. Naturvårdsverket genomförde självt revisionen med stöd av en utökad referensgrupp, en expert från Länsstyrelsen i Jämtlands län samt utifrån rapporter från Metria och SLU.76 Rapporten för revisionen är ännu inte publicerad men enligt Naturvårdsverket rekommenderades huvudsakligen att samutnyttja fält- och satellitdata genom att öka utnyttjandet av data från Riksskogstaxeringen och att utreda en förstärkt övervakning genom NILS av trädklädda våtmarker och fjällvåtmarker. För den klimatrelaterade övervakningen av palsmyrar rekommenderades att den bör fortsätta men att den kräver metodutveckling. Enligt Naturvårdsverket håller delar av förslagen på att genomföras.77

73 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16. 74 Ibid. 75 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16 samt respektive berörd länsstyrelses program för regional miljöövervakning 2015–2020. 76 Naturvårdsverket, e-brev 2018-11-22. 77 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17 och intervju 2018-04-27.

6.5. Andra statliga aktörers miljöövervakning av landmiljöer

I detta avsnitt redovisas miljöövervakning av landmiljöer som andra statliga aktörer än Naturvårdsverket och länsstyrelserna ansvarar för. De aktörer som ingår i avsnittet bedriver också andra verksamheter som innefattar miljöövervakning. Sådana verksamheter beskrivs i bilaga 11, förutom Riksskogstaxeringen som beskrivs i detta avsnitt eftersom den är ett centralt verktyg även för miljöövervakning av skog.

Finansieringen av andra statliga aktörers renodlade miljöövervakning och miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål beskrivs samlat i avsnitt 4.5.

6.5.1. Jordbruksverket

Som nämnts i avsnitt 6.2, har regeringen i Jordbruksverkets regleringsbrev under ett antal år angett att 3 miljoner kronor av det årliga förvaltningsanslaget bör användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt för uppföljning av småbiotoper.

Kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker

Kvalitetsuppföljningen startade 2006 och genomförs i ett stickprov av de marker som inventerats genom ängs- och betesmarksinventeringen (se bilaga 11) och som ingår i Jordbruksverkets databas TUVA.78 Datainsamlingen genomförs i provytor och linjer. I provytorna följer man vegetationen och markanvändningen och längs linjerna inventeras fjärilar och humlor. SLU är utförare av uppföljningen och har under 2011 och 2017 redovisat resultat av den. Jordbruksverket har redovisat översiktliga resultat av uppföljningen i årsredovisningen för 2017.79 Data från uppföljningen har enligt SLU även använts för analys av den s.k. miljöersättningens effekter i betes- och slåttermarker.80

78 Jordbruksverkets årsredovisning för 2017, s. 71. 79 Jordbruksverkets årsredovisning för 2017, s. 71. SLU, e-brev 2019-03-04. 80 SLU, e-brev 2019-03-04. Glimskär, A. m.fl., Kvalitetsförändringar i ängs- och betesmarker

med och utan miljöersättning, Jordbruksverket Utvärderingsrapport 2017:4.

Finansieringen och omfattningen av SLU:s uppdrag har varierat under årens lopp, men fr.o.m. 2016 finansieras uppföljningen enbart av Jordbruksverkets förvaltningsanslag. Då förändrades också metodiken i uppföljningen och vissa delar upphörde, vilket enligt Jordbruksverket medfört en årlig kostnadsbesparing på cirka 700 000 kronor. Jordbruksverkets utgifter för uppdraget uppgår till cirka 3,3 miljoner kronor per år. Metodiken för inventering av växter och vegetation är fr.o.m. 2016 densamma som i det gemensamma delprogrammet om gräsmarker i Remiil.81

Uppföljning av småbiotoper

Uppföljningen av småbiotoper tillkom i och med att sådana objekt infördes i en av preciseringarna för miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap.82 I uppföljningen av småbiotoper har Jordbruks-

verket tidigare använt data från NILS flygbildstolkning. Eftersom den är avslutad har Jordbruksverket undersökt möjligheterna att använda data från andra övervakningsprogram för att följa småbiotoperna. Förslaget är nu att använda data från länsstyrelsernas inventering av småbiotoper inom Remiil och data från NILS linjekorsningsinventering, där resultaten från övervakningen ska presenteras som indikatorer. Jordbruksverket använder rapporter som publiceras inom NILS och Remiil i miljömålsuppföljningen av Ett rikt

odlingslandskap.83

6.5.2. Skogsstyrelsen

Skogsstyrelsen anger att en stor del av dess olika inventeringar och uppföljningar används som direkt underlag för tillsyn, rådgivning och för skogsbrukets egen planering. Resultaten används också till statistik och för miljömålsuppföljning. Myndigheten framhåller också att skötseln av skogen påverkar en stor del av landet genom

81 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. Jordbruksverket, e-brev 2018-03-08. SLU, e-brev 2019-03-04. 82 Jordbruksverket, Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden, Rapport 2012:25, s. 10. 83 Jordbruksverket, e-brev 2019-03-01.

dess inverkan på skogsmarken, vattnet, den biologiska mångfalden, kulturmiljön, friluftslivet och sysselsättningen på landsbygden.84

Skogsstyrelsen bedriver miljöövervakning inom verksamheten Uppföljning av biologisk mångfald, se nedan. Skogsstyrelsens miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål beskrivs i bilaga 11.

Uppföljning av biologisk mångfald

Uppföljning av biologisk mångfald har hittills enbart omfattat nyckelbiotoper. Skogsstyrelsen har genomfört ett pilotprojekt för att pröva att införa sådan uppföljning även i fråga om produktionsskog och hänsynsarealer. Utöver detta används data för kvalitetssäkring av inventeringar av nyckelbiotoper, biotopskydd, skogsägares frivilliga avsättningar samt hänsynsarealer. Uppföljningen baseras på stickprovsbaserad övervakning av s.k. signalarter (indikatorarter) och vissa rödlistade arter och mäter faktisk biologisk mångfald. Den är framtagen för områden med höga naturvärden men kan tillämpas i alla slags skogar.85

6.5.3. Sveriges lantbruksuniversitet

I detta avsnitt redovisas miljöövervakning som SLU ansvarar för. SLU är också utförare av ett flertal nationella och regionala program. Dessa har redovisats i tidigare avsnitt. I anslutning till olika uppdrag biträder SLU också med analyser och expertstöd. Avsnittet beskriver också Riksskogstaxeringen som är miljöövervakning inom verksamhet med annat ändamål. SLU:s övriga sådana verksamheter inom landmiljö beskrivs i bilaga 11.

Miljöövervakning

SLU Skogskarta och arbete med Skogliga grunddata

SLU Skogskarta och Skogliga grunddata är två av tre delar i SLU:s verksamhet Heltäckande Skogskartering. Den tredje delen beskrivs i bilaga 11. SLU Skogskarta är en sambearbetning av satellitdata från

84 Skogsstyrelsen, e-brev 2017-11-12. 85 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-11-02.

det nationella satellitdataarkivet Saccess som Lantmäteriet ansvarar för och fältdata från Riksskogstaxeringen. Kartorna inom SLU Skogskarta omfattar uppgifter om virkesvolym, biomassa, ålder, trädslag och höjd. Uppgifterna tas fram vart femte år sedan 2000 och publiceras på SLU:s hemsida. Skogsstyrelsen fick i regleringsbrevet för 2018 ett uppdrag att i samarbete med Lantmäteriet och SLU genomföra laserskanning av Sveriges skogar och producera Skogliga grunddata. SLU:s del liknar arbetet med SLU Skogskarta.86

Inventering av fjärilar vid småbiotoper vid åkermark – pilotprojekt

SLU bedriver ett flerårigt pilotprojekt där fjärilsfauna inventeras i ett urval gräsmarker och småbiotoper inom Remiil (se avsnitt 6.4.4.). Syftet är bl.a. att ge ett basvärde för dagfjärilar som kan användas i framtida uppföljningar och att identifiera småbiotoper och gräsmarkstyper som är viktiga för fjärilsfaunan.87

Miljöövervakning av Sveriges urbana trädbestånd

Denna verksamhet syftar till att fortlöpande övervaka stadsträdens tillstånd på dels nationell, dels kommunal nivå. Informationen lagras i en databas för stadsträd som SLU driver. Data tillgängliggörs via en webb-lösning. Utifrån övervakningen har det publicerats olika vetenskapliga artiklar.88

Miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål

SLU bedriver ett flertal verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning. Dessa beskrivs i bilaga 11, förutom Riksskogstaxeringen som beskrivs nedan, eftersom den har central betydelse för miljöövervakning av skog.

86 SLU, e-brev 2017-11-28 och 2018-11-27. 87 SLU, e-brev 2017-11-28. 88 SLU, e-brev 2017-11-28.

Riksskogstaxeringen

SLU är ansvarig myndighet för officiell statistik inom statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring.89 För att uppfylla det ansvaret bedriver SLU Riksskogstaxeringen. Den omfattar såväl miljöövervakning som naturresursövervakning där data rapporteras till bl.a. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO, Forest Europe90Skogsstyrelsen, Nationalräkenskaperna (SCB) och Skatteverket.91Riksskogstaxeringen påbörjades 1923 i syfte att utgöra ett underlag för utformning och uppföljning av landets skogspolitik. Sedan början av 1990-talet är också Naturvårdsverket beställare och användare av uppgifter från Riksskogstaxeringen.92

Riksskogstaxeringen baseras på årlig stickprovsinventering av 11 000 provytor. Inventeringen består av en kombination av tillfälliga och permanenta provytor. Den mest omfattande beskrivningen görs för produktiv skogsmark. Data avser bl.a. arealförhållanden, virkesförråd, trädbiomassa, årlig tillväxt, vegetationsförhållanden, bärproduktion, död ved och skogsskador. Övervakningen av de vanligaste skogsskadorna kompletteras av verksamheten Nationell riktad skogsskadeinventering för utvalda skadegörare i drabbade regioner, bl.a. barkborre i Norrland.93

När SLU inventerar de permanenta provytorna i Riksskogstaxeringen utför man samtidigt arbete inom det nationella delprogrammet Markinventering som Naturvårdsverket ansvarar för, se avsnitt 6.4.3. Naturvårdsverket lämnar också bidrag till SLU för att inom Riksskogstaxeringen som nationell miljöövervakning genomföra kompletterande inventering av markvegetation på de permanenta provytorna.

892 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt bilaga till förordningen. 90 Termen står för “The Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe”. 91 SLU, e-brev 2017-11-28. 92 SLU, e-brev 2018-12-05. 93 SLU, Fältinstruktion 2018 Riksinventeringen av skog, s. 1:1. SLU, Skogsdata 2018, s. 7. SLU, e-brev 2017-11-28. SLU, e-brev 2019-03-04.

6.5.4. Strålsäkerhetsmyndigheten

Mätningar av gammastrålning

Strålsäkerhetsmyndigheten driver i dag 28 stationer för mätning av gammastrålning, vilka är utspridda över hela landet i ett nationellt program. Dessutom pågår provdrift av ytterligare 90 gammastationer som är placerade kring de svenska kärnkraftverken. Stationerna är placerade två meter över marken där de kontinuerligt mäter gammastrålningen. Strålningsnivån som gammastationerna mäter påverkas både av radioaktiva ämnen i den omgivande luften och av radioaktiva ämnen som regnat ned på marken.94

De 28 nationella gammastationerna syftar till att förbättra möjligheterna att upptäcka, verifiera, följa och kartlägga utsläpp som påverkar Sverige i sådan omfattning att Sverige kan behöva vidta åtgärder. Syftet med de 90 gammastationerna som monterats kring kärnkraftverken är främst att förbättra möjligheterna att upptäcka, verifiera, följa och kartlägga ett utsläpp från svenska kärnkraftverk. Det är inte i första hand ett system för tidig varning, eftersom kärnkraftverken är skyldiga att innan utsläpp sker i samband med olyckor varna de som vistas i områden kring kärnkraftverken. Insamlade data från samtliga gammastationer ger en kontinuerlig bild av strålningsnivåer i Sverige och rapporteras varje timme till EU, eftersom Sverige har valt att inte ha någon fördröjning i rapporteringen. EU tillhandahåller data i realtid på kartor som är fritt tillgängliga för allmänheten.95

I detta fall är det en gränsdragning mellan att samla in miljödata om t.ex. tillståndet i miljön och att samla in miljödata om påverkansfaktorer, som utredningen inte anser vara miljöövervakning. Utredningen bedömer att eftersom det är fråga om att samla in data om och kontinuerligt följa strålningsnivåer, d.v.s. tillståndet i miljön, och inte utsläppens storlek i sig är detta miljöövervakning. Dessutom sker insamling och rapportering samtidigt.

Mätdata från de nationella gammastationerna används främst av myndigheter med ansvar att hantera kriser. Dessa data är också viktiga för information till allmänheten och andra länder om läget i

94 Strålsäkerhetsmyndighetens webbplats, www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/ miljoovervakning/radioaktiva-amnen/gammastralning-vid-marknivan/, hämtad 2019-02-04. Strålsäkerhetsmyndigheten, e-brev 2018-12-17. 95 Strålsäkerhetsmyndigheten, e-brev 2018-12-17.

samband med utsläpp av radioaktiva ämnen som påverkar stora delar av Sverige. Mätdata från gammastationerna kring kärnkraftverken fyller samma syfte, som ett av flera underlag till beslut om brådskande skyddsåtgärder och till information för allmänhet och andra länder om läget vid en kärnkraftsolycka.96

Radiofrekventa fält i omgivningen

Strålsäkerhetsmyndigheten övervakar radiovågor från trådlösa kommunikationssystem i samhället. Syftet är att kartlägga och bevaka exponeringsnivåer och -trender i samhället. Mätningarnas omfattning möjliggör enligt myndigheten även att hitta platser med kraftigt förhöjd exponering där referensvärden potentiellt kan överskridas. Dessutom är mätresultaten ett stöd för kommunerna i deras tillsyn över mobilbasstationer. Forskare har möjlighet att ta del av data och därigenom få underlag i t.ex. internationella epidemiologiska studier.97

Flygmätningar av strålning från marken

Strålsäkerhetsmyndigheten genomför tillsammans med Sveriges geologiska undersökning årliga flygmätningar av strålning från marken.98

6.5.5. Verksamhetsutövare inom jord- och skogsbruk

Jordbruk

Jordbruk omfattas av miljöbalkens allmänna hänsynsregler och av det övergripande kravet på egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljöbalken. Se generella beskrivningar i avsnitt 12.3.1.

Jordbruk med ett större antal platser för fjäderfän eller grisar och jordbruk med stadigvarande djurhållning med mer än 400 djurenheter av nötkreatur, hästar eller minkar är tillståndspliktiga verksamheter.

96 Ibid. 97 Ibid. 98 Strålsäkerhetsmyndigheten, Miljöövervakning vid Strålsäkerhetsmyndigheten, internt styrdokument 2018-09-12, bilaga 1.

Jordbruk med stadigvarande ej inhägnad djurhållning med mer än 100 djurenheter är anmälningspliktig verksamhet. Sådana verksamheter omfattas av högre krav på egenkontroll.99

Den som ska bedriva en verksamhet eller utföra en åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön är skyldig att anmäla detta för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Samrådet görs i fråga om jordbruk med länsstyrelsen.100

Skog

Miljöbalken gäller parallellt med skogsvårdslagen och i flera avseenden kan balkens allmänna hänsynsregler och vissa andra regler vara tillämpliga i samband med olika skogsbruksåtgärder. Det gäller bl.a. regler om skydd av områden och dikning i skogen.101 Det övergripande kravet på egenkontroll enligt 26 kap. 19 miljöbalken gäller även för skogsbruk. Se även avsnitt 12.3.1.

När det gäller en verksamhet eller en åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön är verksamhetsutövaren skyldig att anmäla denna för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Verksamhetsutövaren som bedriver skogsbruk kan vara en markägare eller en annan utövare av skogsbruk. Samrådet sker med Skogsstyrelsen. De verksamheter och åtgärder som alltid ska anmälas för samråd är skogsbruksåtgärder i områden med mycket stor betydelse för flora och fauna, vissa typer av dikesrensning, skogsgödsling, återföring av aska, stubbskörd i vissa områden samt anläggande av vissa skogsbilvägar, traktorvägar och basvägar. Utöver sådana verksamheter och åtgärder omfattas enligt Skogsstyrelsen även andra åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön av anmälningsplikt enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.102 Flera av åtgärderna omfattas också av markägarens skyldighet att göra avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen enligt skogsvårdslagen.103

999 kap. 1 § miljöbalken (1998:808), 1 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, 2 kap.1–2 §§miljöprövningsförordningen (2013:251). 100 2 kap. 8 § 1 st. 7.miljötillsynsförordningen (2011:13). 101SOU 2017:81 s. 49. 102 Allmänna råd till 1 § Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder, SKSFS 2013:3. 10314 § skogsvårdslagen (1979:429).

Cirka 14,5 miljoner hektar produktiv skogsmark var 2016 certifierad enligt något av de två certifieringssystem som är tillgängliga i Sverige. Ägarna till dessa skogar har bl.a. åtagit sig att gå längre i sin miljöanpassning av skogsbruket än vad lagstiftningen kräver. Systemen är dock inte enbart inriktade på miljöaspekter utan bygger på en avvägning mellan sådana och sociala samt ekonomiska aspekter.104Skogscertifieringarna samlar i sig inte in några miljödata. Däremot ingår olika former av interna och externa kontroller och revisioner för att se till att certifieringarna efterlevs.105

När det gäller generella aspekter på skogsnäringens medverkan i övervakningen av skog, anger Skogsstyrelsen att den samverkar med näringen för att utveckla hänsynsuppföljningen106 i samband med avverkning. Enligt Skogsstyrelsen ska skogsbrukets egenkontroll vara jämförbar med myndighetens uppföljning där så är möjligt, men det är oklart hur långt man kan nå i fråga om en öppen och transparent redovisning av näringens egenkontroll.107

Under 1990-talet förväntades stor- och mellanskogsbruket genomföra inventeringar av nyckelbiotoper108 på dess marker. Skogsstyrelsens erfarenheter av de inventeringarna är att ambitionsnivån och resurserna har varierat samt att det förekommer olikheter i metodiken. I vissa fall anger Skogsstyrelsen att den har begränsad åtkomst till data från inventeringarna. Många av aktörerna inom mellanskogsbruket saknar underlag från inventeringarna.109

6.6. Miljöövervakning av landmiljö inom verksamheter med andra ändamål

Detta avsnitt beskriver miljöövervakning av landmiljö inom större verksamheter med andra ändamål som Naturvårdsverket ansvarar för. EU:s art- och habitatdirektiv anger att medlemsstaterna ska övervaka arter och naturtyper som omfattas av direktivet och genomföra återrapportering vart sjätte år. Naturvårdsverket har organiserat insamlingen av miljödata enligt direktivet i dels uppföljning av Natura

104 Nilsson, M., Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet levande skogar Rapport till Expert-

gruppen för studier i offentlig ekonomi 2018:4, s. 77 f.

105 Skogsindustriernas miljökommitté, möte 2018-11-28. 106 Se bilaga 11. 107 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19. 108 Se bilaga 11. 109 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19.

2000-områden och andra skyddade områden, dels biogeografisk övervakning av naturtyper och arter.

6.6.1. Uppföljning av skyddade områden

Med skyddade områden avses nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och biotopskyddsområden. Vid utgången av 2017 var enligt Naturvårdsverket 13,4 procent av Sveriges landareal skyddad i sådana områden.110

Naturvårdsverket fördelar en stor del av dess anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur till länsstyrelserna, för deras genomförande av åtgärder i skyddade områden. Åtgärderna kan vara inriktade på biologisk mångfald och/eller friluftsliv. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har ansvar för att samordna arbetet och länsstyrelserna ansvarar för att genomföra det.

Syftet med uppföljning av skyddade områden är att identifiera och åtgärda eventuella brister i skötseln. Uppföljning av mål och bevarandestatus syftar också till att vara ett stöd för länsstyrelserna för att prioritera rätt skötselinsatser. Uppföljningen finansieras genom åtgärdsmedlen på anslag 1:3. Enligt Naturvårdsverkets riktlinjer ska cirka 5 procent av åtgärdsmedlen användas för uppföljning.111 Det har enligt en del länsstyrelser varit otydligt hur uppföljningen av skyddade områden ska bedrivas, se avsnitt 10.3.4.

6.6.2. Biogeografisk övervakning

Biogeografisk övervakning är ett komplement till nationell och regional miljöövervakning, övervakning av andra aktörer, uppföljning av skyddade områden samt miljöforskning. Skälet är att de verksamheterna inte ger tillräcklig information för rapportering för de flesta av de drygt 160 arter och cirka 90 naturtyper som anges i art- och habitatdirektivet. Den biogeografiska övervakningen i landmiljöer beslutas av Naturvårdsverket medan den i sötvatten och hav beslutas av Havs- och vattenmyndigheten. Övervakningen innefattar inga

110 Naturvårdsverkets webbplats https://naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/ Skyddad-natur/, hämtad 2018-11-22. 111 Naturvårdsverket, Uppföljning av skyddade områden i Sverige. Riktlinjer för uppföljning av

friluftstyper, naturtyper och arter på områdesnivå, Rapport 6379, s. 9 f. Naturvårdsverket, e-brev

2017-11-17.

forskningsmoment och är inte finansierad med forskningsmedel. Däremot finns det enligt Naturvårdsverket forskningsprojekt som bygger vidare på information eller metoder som samlats in respektive utvecklats inom biogeografisk övervakning. Naturvårdsverket finansierar den biogeografiska övervakningen i landmiljöer via anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur. Havs- och vattenmyndigheten finansierar den biogeografiska övervakningen i sötvatten och hav via anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljön.112

Prioriteringen av naturtyper inom den biogeografiska övervakningen sker utifrån status, hotbild och skötselbehov. Arter prioriteras utifrån status och om de är bra indikatorarter, t.ex. om en arts livsmiljö är viktig för rödlistade arter. Arter och naturtyper för vilka Sverige har en stor andel av EU:s totala areal eller population prioriteras också högre.113

SLU är utförare av en betydande del av den biogeografiska övervakningen. I det arbetet ingår också expertstöd, analyser och metodutveckling.114

En del av den biogeografiska övervakningen utgörs av Terrester habitatuppföljning (THUF). THUF utförs av SLU på uppdrag av Naturvårdsverket som ett komplement till Riksskogstaxeringen, NILS och Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker. THUF ska säkerställa att samtliga provytor i de verksamheterna klassificeras i fråga om naturtyper som är listade i bilaga till art- och habitatdirektivet. Dessutom ingår inventering av Sveriges havsstränder i THUF. Data från THUF lagras (april 2019) vid två av SLU:s institutioner.115

6.7. Rapportering och användning av data

Detta avsnitt beskriver användningen av data för främst miljömålsuppföljning samt internationell rapportering, men även annan användning. Beskrivningarna är indelade utifrån ett generellt avsnitt som avser rapportering och användning för flera områden och utifrån avsnitt om fjäll, skog, odlingslandskap och våtmark.

112 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-12-19. 113 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04. 114 SLU, e-brev 2017-11-28. 115 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17, SLU, e-brev 2017-11-28.

6.7.1. Generell övervakning av landmiljöer

Huvudsyftet med den biogeografiska övervakningen är att komplettera den nationella miljöövervakningen med underlag till rapportering enligt EU:s art- och habitatdirektiv. Den senaste rapporteringen genomfördes 2013 och nästa kommer att ske 2019. Enligt Naturvårdsverket används data från denna övervakning också som bakgrundsinformation om tillståndet och trender på övergripande nivå inom naturvården samt som indikator i miljömålssystemet. Rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet sker direkt till EUkommissionen, via Europeiska miljöbyrån. För varje rapportering blir allt fler variabler obligatoriska att rapportera, men Sverige kan bestämma vilka metoder som används i övervakningen. Naturvårdsverket framhåller att allt som rapporteras internationellt används även nationellt i form av underlag för att bedöma uppfyllelse av miljömålen.116

Art- och habitatdirektivet är till stor del införlivat i svensk lagstiftning, förutom direktivets bestämmelser om övervakning och rapportering. Naturvårdsverket anser att ansvar och finansiering av övervakning och rapportering inte har klargjorts tydligt, men myndigheten har tagit på sig ansvaret för detta utifrån sitt generella ansvar för internationell rapportering enligt regleringsbrevet.117

SMHI uppger att data om marktäcke är viktiga indata till SMHI:s hydrologiska modelleringar. I dag använder SMHI ett pussel av olika databaser och verktyget Nationella marktäckedata är efterfrågat.118

6.7.2. Fjäll

Rapportering inom Sverige

För rapportering inom Sverige används data från NILS för uppföljning av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö.

116 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 117 Ibid. 118 SMHI, e-brev 2018-12-14.

Internationell rapportering

Data från NILS används för obligatorisk rapportering enligt dels EU:s art- och habitatdirektiv, dels Konventionen om biologisk mångfald.119 För fjällen spelar NILS en viktig roll för rapportering av gynnsam bevarandestatus till EU:s art- och habitatdirektiv. Detta eftersom Riksskogstaxeringen inte samlar in några fältdata ovanför fjällbjörkskogens gräns.120 NILS data från de nordliga fjällen används även för sammanställningar inom Arktiska rådets arbete.121

6.7.3. Skog

Rapportering inom Sverige

Data från det nationella delprogrammet Markinventeringen används till uppföljning av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och

Levande skogar. Från det nationella delprogrammet Integrerad miljö-

övervakning används data för uppföljning av miljökvalitetsmålen Bara

naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Frisk luft.122

För Skogsstyrelsens uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande

skogar är uppgifter från Riksskogstaxeringen ett viktigt underlag.123

Den officiella statistiken inom statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring som tas fram utifrån Riksskogstaxeringen, publiceras av såväl SLU som till viss del av Statistiska centralbyrån och Skogsstyrelsen. Statistiken görs också tillgänglig via en statistikdatabas på SLU:s hemsida, via interaktiva gränssnitt (TaxWebb), i olika kartskikt och i publikationen Skogsdata. Utöver att vara underlag för bl.a. Skogsstyrelsens uppföljning av miljökvalitetsmålet

Levande skogar och myndighetens nationella konsekvensanalyser

används Riksskogstaxeringens data bl.a. för länsstyrelsernas uppföljning av miljötillståndet i länen.124

119 Konvention om biologisk mångfald Rio de Janeiro 1992, SÖ 1993:77. 120 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget 2017, s. 64. 121 SLU, e-brev 2018-12-20. 122 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 123 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19. 124 SLU, e-brev 2017-11-28 samt e-brev 2018-06-20.

Internationell rapportering

Resultaten från övervakningen i det nationella delprogrammet Markinventeringen används för obligatorisk rapportering enligt dels (från 2019) EU:s takdirektiv, dels FN:s klimatkonvention i fråga om beräkningar av skogsmarkens kolförråd. Från delprogrammet Integrerad miljöövervakning används data för obligatorisk rapportering enligt dels EU:s takdirektiv, dels FN:s luftvårdskonvention.125

Skogsstyrelsen rapporterar till Eurostat i Joint Forest Sector Questionnaire och samarbetar kring rapportering till bl.a. FNorganet UNECE:s Joint Wood Energy Enquiry med andra myndigheter. Vart femte år rapporterar Skogsstyrelsen även till en annan enkät från UNECE. Myndigheten rapporterar även till FN-organet FAO genom dess enkät Forest Resource Assessment.126

SLU utarbetar underlag för Sveriges rapportering om skogsmarkens och skogens kolförråd. Detta baseras på data från det nationella delprogrammet Markinventeringen, underlag från Riksskogstaxeringen samt Heurekasystemet (se bilaga 11). Rapporteringen sker genom SLU:s deltagande i SMED-konsortiet som levererar data till bl.a. SCB och Naturvårdsverket.127

Data från Riksskogstaxeringen, NILS och THUF används för obligatorisk rapportering enligt EU:s art- och habitatdirektiv.128

6.7.4. Odlingslandskap

Rapportering i Sverige

Data från nationella delprogram

Data från de nationella delprogrammen används för beskrivningar av tillståndet i miljön för uppföljning mot olika miljökvalitetsmål. Typområden på jordbruksmark och Observationsfält på åkermark används för uppföljning av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och

Grundvatten av god kvalitet. Markpackning och Inventering av mark

125 Naturvårdsverket, Skog & mark Om tillståndet i svensk landmiljö, s. 53 f. 126 Skogsstyrelsen, e-brev 2017-11-12 och 2019-03-01. UNECE står för The United Nations Economic Commission for Europe. 127 SLU, e-brev 2017-11-28. 128 SLU, e-brev 2018-12-20.

och gröda används för uppföljning av Ett rikt odlingslandskap. Delprogrammet Mätningar av bekämpningsmedel används för uppföljning av miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Grundvatten av god

kvalitet.129

Data från delprogrammen om växtnäringsläckage, dvs. Typområden på jordbruksmark och Observationsfält på åkermark, är enligt Naturvårdsverket centrala för att kalibrera modeller för beräkning av jordbrukets läckage av näringsämnen. Modellberäkningarna används i sin tur vid internationell rapportering om t.ex. kväve och fosfor till Östersjön.130

Jordbruksverket

I Jordbruksverkets uppföljningar finns det olika baselement oavsett om det gäller mark, luft, vatten eller människors hälsa. Dessa är uppföljning och utvärdering av miljömålen, förslag på nya åtgärder för att nå miljömålen samt utvärdering av gårdsstöd och landsbygdsprogrammets stöd och ersättningar. Dessutom gör myndigheten modellberäkningar av effekter och förändringar av EU:s jordbrukspolitik. Uppföljning av biologisk mångfald i odlingslandskapet begränsas av att de i stort sett enda tillgängliga data avser fåglar och fjärilar.131

Vid uppföljning av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap använder Jordbruksverket data från flera källor. Inventering av mark och gröda används för att följa åkermarkens tillstånd och Svensk fågeltaxering och Svensk dagfjärilsövervakning används för att följa biologisk mångfald. NILS används för att följa variationsrikedomen i odlingslandskapet, förändring i markanvändning över tid samt småbiotopers fördelning i landskapet. Kvalitetsuppföljningen av ängs- och betesmarker används för att bedöma gynnsam bevarandestatus för naturtyper och biologisk mångfald och för att analysera ängs- och betesmarkers hävdtillstånd och ekosystemtjänster m.m. Jordbruksverket gör inga egna bearbetningar av data från dessa källor. Däremot gör Jordbruksverket egna bearbetningar av data från

129 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. SLU:s deltagande i klimatrapporteringsarbetet regleras av 23 § klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). 130 Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18. 131 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17.

officiell jordbruksstatistik och miljöersättningsstatistik om förändrad markanvändning, tillgång till betesdjur, jordbrukets utveckling och utbredning.132

Den officiella statistiken tillgängliggörs på Jordbruksverkets hemsida genom Jordbruksstatistisk sammanställning och ingår i SCB:s statistik. Uppgifter om arealer, skördar och antal djur rapporteras till det nationella systemet enligt klimatrapporteringsförordningen (2014:1434).

Internationell rapportering

Data från nationella delprogram

Data från övervakningen i de nationella delprogrammen Inventering av mark och gröda och Observationsfält på åkermark används för obligatorisk rapportering enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) som implementerar bl.a. EU:s ramdirektiv för vatten, dels konventionerna HELCOM och OSPAR.

Från övervakningen i de nationella delprogrammen Inventering av mark och gröda och Markpackning används data för rapportering av utvecklingen av jordbruksmarkens kolförråd enligt FN:s klimatkonvention.133

Resultat från delprogrammet Mätningar av bekämpningsmedel rapporteras årligen till Europeiska miljöbyrån.134

Jordbruksverket

Jordbruksverket rapporterar officiell statistik inom ramen för EU:s statistikprogram till Eurostat. Uppgifterna som är obligatoriska avser bl.a. arealer, grödor, djur samt i viss utsträckning markanvändning. Statistiken som rapporteras till EU publiceras också inom det svenska systemet för officiell statistik. Till FN:s livsmedels- och jordbruksorgan FAO rapporterar Jordbruksverket såväl obligatorisk som frivillig information.135

132 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. 133 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 134 SLU, e-brev 2019-03-04. 135 Jordbruksverket, e-brev 2017-12-22.

Jordbruksverket har återkommande regeringsuppdrag om att ta fram underlag för dels översyn av Sveriges nitratkänsliga områden enligt EU:s nitratdirektiv 91/676/EEG, dels rapportering av genomförandet av detta direktiv. I avsnitt 5.3.1 beskrivs kraven ytterligare. Det senaste underlaget för översyn av nitratkänsliga områden togs fram 2018. Nästa rapportering kommer att ske under år 2020. När Jordbruksverket tar fram underlag använder man mätdata från nationell och regional miljöövervakning inom sötvatten, kust och hav samt jordbruksmark. Jordbruksverket använder också data om grundvatten från SGU:s vattentäktsarkiv. Datavärdarna levererar mätdata och gör vissa bearbetningar. Även Jordbruksverket gör vissa bearbetningar.136

6.7.5. Våtmark

Rapportering inom Sverige

Data från det nationella delprogrammet Satellitbaserad övervakning av våtmarker används för uppföljning mot miljökvalitetsmålet Myll-

rande våtmarker. Också det nationella delprogrammet Klimatrelate-

rad övervakning av våtmarker används för uppföljning av det miljökvalitetsmålet, samt även av miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö.

Internationell rapportering

Data från de två nationella delprogrammen (se ovan) används för obligatorisk rapportering till dels EU enligt art- och habitatdirektivet, dels Ramsarkonventionen137 och Konventionen om biologisk mångfald.

136 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. 137 Konvention om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar, SÖ 1975:76, SÖ 1986:74 och SÖ 1991:78.

6.7.6. Miljöövervakning av bekämpningsmedel i förhållande till bl.a. tillståndsprövning av sådana ämnen och produkter

Detta avsnitt beskriver användning av data från miljöövervakning av bekämpningsmedel i främst processen för godkännande, dvs. tillståndsprövning, av bekämpningsmedel. Den processen är inte miljöövervakning men användning av data från miljöövervakningen kan vara ett viktigt underlag för den.

Bekämpningsmedel är kemiska produkter eller biotekniska organismer138 som har framställts för att förhindra att djur, växter eller mikroorganismer orsakar skada på egendom eller skadar människors eller djurs hälsa. De egenskaperna gör att bekämpningsmedel också kan orsaka skada på hälsan eller miljön. Ett bekämpningsmedel kan vara antingen ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt beroende på vilket användningsområde det har. Det gäller också för biologiska bekämpningsmedel.

Växtskyddsmedel används i huvudsak för att skydda växter och växtprodukter inom jordbruk, skogsbruk och trädgårdsbruk. Det kan vara mot svampangrepp, skadedjur eller konkurrerande växter.

Biocidprodukter är alla de bekämpningsmedel som inte är växtskyddsmedel. Desinfektionsmedel, träskyddsmedel, myggmedel, råttgifter och båtbottenfärger är exempel på biocidprodukter.139

Kemikalieinspektionens ansvar i fråga om godkännande av bekämpningsmedel och register över sådana ämnen m.m.

I avsnitt 9.5.1 beskrivs generella delar av Kemikalieinspektionens ansvar. När det gäller bekämpningsmedel ansvarar myndigheten också för att pröva frågor om godkännande av dessa. I fråga om kemiska produkter och biotekniska organismer ansvarar Kemikalieinspektionen för att föra och utveckla register över sådana.140 De registren omfattar bl.a. uppgifter över kemiska produkter och bekämpningsmedel som produceras, importeras och sprids på den svenska mark-

138 En bioteknisk organism är enligt 14 kap. 2 § miljöbalken en produkt som har framställts särskilt i bekämpningssyfte eller något annat tekniskt syfte och som helt eller delvis består av eller innehåller levande mikroorganismer, nematoder, insekter eller spindeldjur. 139 Kemikalieinspektionens webbplats www.kemi.se/bekampningsmedel, hämtad 2019-02-07. 140 4 § 2. och 3. förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen.

naden. Informationen används av myndigheten till att ta fram statistik om kemikalieanvändningen och i arbetet med att utveckla regler och andra styrmedel samt i prövning och tillsyn. Uppgifter från registren är en del av Sveriges offentliga statistik. Uppgifter från registren används också till uppföljning av indikatorer för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö samt för prioritering av ämnen utifrån EU:s Reach-förordning141 samt förordning om klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter.142 Registerinformation används också av andra myndigheter och forskare som arbetar med kemikaliers spridning i samhället och i miljön.143

Användning av miljöövervakningsdata i omvärldsbevakning och uppföljning mot miljökvalitetsmål

Kemikalieinspektionen uppger att data och resultat från miljöövervakningen kan ingå i myndighetens omvärldsbevakning i samband med verksamhetsplanering. I Toxikologiska rådets (se avsnitt 9.5.1) verksamhet har miljöövervakningsdata, inklusive data som indikerar exponering för människan, identifierats som viktiga exponeringsindikatorer. Kemikalieinspektionen använder också data från miljöövervakningen för flera indikatorer i uppföljningen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.144

Användning av miljöövervakningsdata i tillståndsprövning och uppföljning av den

Kemikalieinspektionen uppger att den har tagit några steg för att använda mer av miljöövervakningsdata inom tillståndsprövningen.145

Vid teoretiska bedömningar av kemikaliers spridningsförekomst använder Kemikalieinspektionen miljöövervakningsdata som stöd för bedömningar och valideringar av dem. Sådana data används också

141 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) och inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet. 142 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 143 Kemikalieinspektionen, e-brev 2017-11-17 och 2019-02-05. 144 Kemikalieinspektionen, e-brev 2019-02-05. 145 Kemikalieinspektionen, e-brev 2018-12-19.

rutinmässigt vid urval av ämnen för fördjupad granskning av ämnen som Sverige åtar sig att göra inom ramen för EU:s Reach-förordning samt förordning om klassificering, märkning och förpackning av kemiska produkter. I mån av resurser och där det är befogat redovisar Kemikalieinspektionen även resultat från nationell miljöövervakning av grundvatten, ytvatten, luft och nederbörd till EU:s prövning av verksamma ämnen i växtskyddsmedel.146

Kemikalieinspektionen anser att det finns flera utmaningar när det gäller att utnyttja data från den svenska miljöövervakningen i tillståndsprövningen i fråga om spridning av bekämpningsmedel till grundvatten. I fråga om det nationella delprogrammet Mätningar av bekämpningsmedel (se avsnitt 6.4.4.), anges att de mätningarna inte ger tidiga svar på problematiska ämnen och att de är svåra att använda som underlag för tillståndsprövningen. Svårigheterna anges bero delvis på att mätningarna avspeglar tidigare års användning och därmed har de begränsat värde vid riskbedömning.

I Danmark finns ett program för bedömning inom tillståndsprövningen i fråga om risk för läckage av växtskyddsmedel till grundvatten. Det danska programmet bygger på särskilda försöksfält. Kemikalieinspektionen undersöker möjligheterna till att införa ett liknande program i Sverige med syfte att det dels ska vara grund för ett system för tidig varning, dels göra riskbedömningarna i tillståndsprövningen säkrare.147

Kemikalieinspektionen använder data från det danska programmet vid uppföljning av tillståndsprövningen. Myndigheten följer på ett generellt plan löpande resultaten av miljöövervakning i relation till fyndfrekvens och nivå samt överskridanden av riktvärden. Sedan några år eftersträvar myndigheten att få bättre återkoppling från miljöövervakningsdata till den nationella prövningsprocessen av produktgodkännanden. Detta bygger dock på data från det danska programmet och inte data från den svenska miljöövervakningen. Vid indikation på att ett ämne kan vara problematiskt utifrån miljöövervakningsdata, undersöks möjligheten till dialog med branschen. För närvarande (februari 2019) pågår det första egentliga initiativet till en sådan dialogkampanj. Den gäller ämnet diflufenikan i ytvatten.148

146 Kemikalieinspektionen, e-brev 2019-02-05. 147 Ibid. 148 Ibid. Diflufenikan är ett ämne i växtskyddsmedel för bekämpning av ogräs och finns i 9 godkända växtskyddsmedel i Sverige, se Kemikalieinspektionens webbplats, www.kemi.se/nyheter-

I underlaget för den kampanjen ingår enligt SLU svenska miljöövervakningsdata om ytvatten.149

Samarbete kring och användning av data om biocidprodukter

Kemikalieinspektionen uppger att det saknas etablerade samarbetsformer om övervakning av ämnen i biocidprodukter. Myndigheten anser att det är svårt att få gehör för övervakning av nya biocidämnen och att samarbetsformerna bör utvecklas för att säkerställa en ändamålsenlig prioritering av biocidämnen för miljöövervakning. Det saknas i dag kunskap om förekomst av många biocidämnen i miljön och det skulle enligt myndigheten vara önskvärt att komplettera miljöövervakningen med denna typ av ämnen. Detta för att miljöövervakning i större utsträckning skulle kunna användas som stöd i tillståndsprövning av biocidprodukter.150

6.8. Förändringsbehov

Detta avsnitt beskriver behov som framförts av olika aktörer i fråga om ändringar, effektiviseringar, utvidgningar m.m. som de anser behöva genomföras för att utveckla miljöövervakningen av landmiljöer.

Behov av ökad samordning och tematiska analyser mellan olika programområden

Flera länsstyrelser anser att det skulle vara önskvärt med en större samordning och fler tematiska analyser mellan olika programområden, se avsnitt 10.2.7. Länsstyrelsen i Norrbottens län anger att omorganisationen av miljöövervakningen i början av 2000-talet medförde en större geografisk spridning inom miljöövervakningen, men minskad integrerad analys mellan olika naturtyper inklusive vatten.

fran-kemikalieinspektionen/2018/samarbete-for-att-minska-lackage-av-vaxtskyddsmedeltill-vattendrag/, hämtad 2019-02-08. 149 SLU, e-brev 2019-03-04. 150 Kemikalieinspektionen, e-brev 2017-11-17.

Ett undantag anges vara programområdet Kust och hav.151 Länsstyrelsen i Jämtlands län framhåller att även om det finns en nationellt ansvarig för varje programområde, skulle samordningen av och gränserna mellan olika programområden behöva ses över. Det gäller bl.a. i fråga om samutnyttjande av data från olika programområden och även samvariationer mellan data.152

Naturvårdsverket anser att integrerad analys mellan olika programområden inte har minskat, eftersom det gjordes få programövergripande analyser även innan omorganisationen. Enligt myndigheten är bristen snarare nu som tidigare att programövergripande analyser inte genomförs i tillräcklig omfattning.153

SLU uppger att det finns få användbara data för att koppla ihop övervakning av landskapets innehåll med förekomst av organismer som t.ex. markfauna, naturliga fiender till skadegörare, pollinatörer, mikroorganismer och ogräs vid åkermark.154

Ansvar och möjligheter att påverka miljöövervakningens inriktning

Jordbruksverket anser att de miljömålsansvariga myndigheterna borde ges ett större inflytande över miljöövervakningens inriktning än i dag, utifrån såväl miljömålsuppföljning som internationell rapportering enligt t.ex. EU:s nitratdirektiv. Det gäller dels prioriteringar, dels utvecklingsbehov av vissa program. Samtidigt anser Jordbruksverket att ansvar och anslag för miljöövervakning även fortsättningsvis bör ligga på Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.155

Skogsstyrelsen anser generellt att respektive ansvarig myndighet bör ha ett övergripande ansvar för övervakningen som kopplar till de miljökvalitetsmål som myndigheten ansvarar för. Detta behöver inte vara ett operativt ansvar för den praktiska övervakningen, men det behövs för att övervakningen ska kunna leverera det underlag som krävs för uppföljning av miljömålen. Som ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Levande skogar bör Skogsstyrelsen därför vara koordinator för miljöövervakning inom det området.156

151 Länsstyrelsen i Norrbottens län, intervju 2018-02-20. 152 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14. 153 Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18. 154 SLU, e-brev 2018-11-29. 155 Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27. 156 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19 och 2019-03-12.

SLU anser att ansvarsfördelningen av övervakningen av jordbruksmark är komplicerad. Detta eftersom Naturvårdsverket ansvarar för miljöövervakning, Jordbruksverket sammanställer underlag för Sveriges rapportering enligt nitratdirektivet och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för rapporteringen enligt ramdirektivet för vatten. Dessutom ansvarar Havs- och vattenmyndigheten för miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.157

Övervakning av ekosystemtjänster behöver utvecklas

Naturvårdsverket framhåller att miljöövervakningen i och för sig kan ge indirekta indikationer på trender för vissa ekosystemtjänster. Detta eftersom förutsättningar för en del tjänster som t.ex. vissa arter, markens beskaffenhet och skogstillståndet ingår i övervakningen. I dag bedrivs enligt myndigheten ingen, med några få undantag, övervakning som är specifikt inriktad på ekosystemtjänster och inte heller på de funktioner som ligger till grund för ekosystemtjänsterna.158 Ett område där övervakning behöver öka är enligt Naturvårdsverket pollinering och pollinatörer.159 Inom vissa av länsstyrelsernas egna miljöövervakningsprogram finns det dock exempel på övervakning av t.ex. bin och humlor. Även inom Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker övervakas humlor.

SLU framhåller att skogsproduktion, som följs genom Riksskogstaxeringen, räknas som en ekosystemtjänst. Ekosystemtjänster fångas även upp i flera andra inventeringar än de nu nämnda, t.ex. övervakning av dagfjärilar.160

Halvovanliga naturtyper har sämst täckning i övervakningen medan flera andra har dubbel övervakning

Generellt för övervakningen av landmiljöer är att halvovanliga naturtyper har sämst täckning. Samtidigt finns det dubbel övervakning av flera andra naturtyper.

157 SLU, e-brev 2018-12-20. 158 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 159 Naturvårdsverket, Miljöövervakning 2019–2021 – planerad verksamhet inom 1:2-anslaget, 2018-12-07, Dnr NV-06843-18, s. 8. 160 SLU, e-brev 2018-12-20.

När det gäller fjäll, är NILS och Riksskogstaxeringen utformade för att, i likhet med andra markslag, hitta och skatta vanliga naturtyper och fenomen. För fjäll gäller det t.ex. kalfjäll och rished på fjället. Däremot är NILS och Riksskogstaxeringen inte utformade för att hitta och skatta ovanliga fenomen, t.ex. kalkgräsmarker i fjällen.161

I övervakningen av skog gäller de största luckorna likaså de halvovanliga naturtyperna t.ex. sumpskogar, lövrik tajga och ädellövskogar. Eftersom de är mindre vanliga är de enligt Skogsstyrelsen viktiga att övervaka. Det skulle enligt myndigheten behövas ett helhetsgrepp så att olika inventeringar kan få draghjälp av varandra och tillsammans bidra till en helhetsbild av skogens tillstånd och förändring. Om fler inventeringar inrättas eller ökar i omfattning behöver de samordnas och använda likartad metodik, så att resultaten blir koordinerade och enhetliga.162 SLU anser att det behövs ny metodik för att fånga upp den information som de heltäckande verksamheterna NILS och Riksskogstaxeringen inte klarar av att fånga.163

I övervakningen av gräsmarker och småbiotoper i odlingslandskapet finns det enligt Jordbruksverket luckor i fråga om halvovanliga naturtyper. Dessutom är informationen om ovanliga naturtyper bristfällig.164 Naturvårdsverket uppger att det pågår inventeringsinsatser och utveckling av övervakning av gräsmarksnaturtyper som inte fångas upp tillräckligt av den övergripande miljöövervakningen. Detta sker inom den biogeografiska uppföljningen. En ökad samordning mellan den uppföljningen, pågående program inom nationell och regional miljöövervakning och Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker kan enligt Naturvårdsverket bidra till en effektivare datainsamling och övervakning.165 När det gäller vanligare typer av betesmarker, främst trädklädda betesmarker och s.k. silikatgräsmarker, uppger Jordbruksverket att sådana marker i stort sett har tillräcklig täckning inom övervakningen.166

Även för våtmarker är det enligt Naturvårdsverket de halvovanliga naturtyperna som har sämst täckning. En utvecklingsmöjlighet för

161 SLU, e-brev 2018-11-28 162 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-11-02. 163 SLU, e-brev 2018-12-20. 164 Jordbruksverket telefonintervju 2018-06-27. 165 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04 166 Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27.

såväl våtmark som andra markslag skulle kunna vara att använda Riksskogstaxeringens data ännu mer för de vanliga naturtyperna, så att NILS stickprov skulle kunna styras mer till halvovanliga naturtyper. En ytterligare möjlighet som undersöks för närvarande är hur satellitövervakning av våtmarker och Nationella marktäckedata ska kunna samordnas för att få fram en bättre vegetationskartering av våtmarker.167

Det sker dubbel övervakning av ett flertal naturtyper genom de heltäckande verksamheterna NILS och Riksskogstaxeringen. Naturvårdsverket uppger att den dubbla övervakningen avser i princip alla naturtyper som Riksskogstaxeringen besöker i fält, d.v.s. flertalet naturtyper nedanför kalfjället förutom en del urbana miljöer. Det gäller främst vanliga naturtyper i produktionsskog. Naturvårdsverket har föreslagit att NILS stickprov ska styras om från sådana till ovanligare naturtyper och anger att målet är att ett reviderat stickprov ska inledas 2020.168 SLU har påbörjat arbetet med att utforma ett nytt stickprov som bättre svarar upp mot de frågor som ställs.169

Utvecklingsbehov för biogeografisk övervakning

Den biogeografiska övervakningen, som är en verksamhet med annat ändamål men nära kopplad till miljöövervakning, syftar till att komplettera bl.a. nationell och regional miljöövervakning för rapportering enligt artikel 17 i EU:s art- och habitatdirektiv. Naturvårdsverket uppger att myndigheten genom rapporteringen som genomförs under 2019, och som föregåtts även av biogeografisk övervakning, har betydligt bättre kunskap än vid 2013 års rapportering om arter och naturtyper som omfattas av direktivet. Det gäller dock inte för samtliga arter och naturtyper enligt direktivet. Inför den nya datainsamlingsperioden som pågår 2019–2024 kommer man att behöva se över systemet för biogeografisk övervakning. Nya rapporteringskrav innebär att man behöver hämta in mer information om åtgärder och hur stor andel habitat som är i gynnsamt (bra) respektive ogynnsamt tillstånd.170

167 Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27. 168 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04. 169 SLU, e-brev 2018-12-20. 170 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04.

Dessutom varierar kunskapen och informationsbehovet om flera naturtyper. För fjäll, berg och grottor har man generellt dålig kunskap om utbredning av vissa naturtyper. När det gäller skog, gräsmarker och stränder får man inte in tillräckliga data från den befintliga miljöövervakningen. Det behövs då bl.a. riktade inventeringar eller utveckling av befintliga program. För våtmarker har genomförts en förstudie för uppföljning av källor och källkärr men övervakningen behöver tas i drift och ev. samordnas med befintlig miljöövervakning.171

Inga bedömningar görs av om enstaka avverkningar påverkar gynnsam bevarandestatus för skog

En av regeringens preciseringar av miljökvalitetsmålet Levande skogar är att naturtyper och naturligt förekommande arter som är knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.

För att bedöma om en enstaka eller flera avverkningar tillsammans medför en förändring av bevarandestatus, är enligt Skogsstyrelsen data från Riksskogstaxeringen särskilt värdefulla. Detta eftersom det enligt myndigheten behövs en lång tidsserie med få förändringar för att övervaka långsiktiga förändringar av miljön på en landskapsskala. Från de senaste decennierna finns det satellitbilder som kan användas för sådana analyser och Skogsstyrelsen uppger att den har goda förutsättningar för att göra detta men att den inte har haft något sådant uppdrag från regeringen. Därmed har Skogsstyrelsen inte gjort sådana analyser.172

Naturvårdsverket framhåller att bedömning av bevarandestatus för naturtyper och arter knutna till skogslandskapet görs på ett generellt plan i samband med rapportering enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet. I bedömningen analyseras bl.a. vilka faktorer som påverkar bevarandestatus negativt. I den förra rapporteringen 2013 bedömdes enligt Naturvårdsverket det moderna skogsbruket utgöra ett hot mot flera skogliga naturtyper och arter. Preliminära bedömningar inför rapporteringen 2019 tyder enligt myndigheten inte på någon förändring av detta.173

171 Ibid. 172 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19. 173 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-07.

Skogsstyrelsen har föreslagit tre nya indikatorer och mått inom preciseringar för miljökvalitetsmålet Levande skogar, avseende bevarandestatus för hotade arter och habitat. Dessa baseras på data från Riksskogstaxeringen och rapporteringen enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet. 174

Luckor i övervakning av gräsmarker och småbiotoper

Det finns en del luckor i övervakningen av gräsmarker och småbiotoper i odlingslandskapet. I det regionala delprogrammet Gräsmarkernas gröna infrastruktur deltar 18 av 21 länsstyrelser. I delprogrammet Småbiotoper i åkerlandskapet deltar 11 av 21 länsstyrelser i den södra delen av landet.175 Länsstyrelser som ingår i Remiil anser att den bristande täckningen i övervakningen av gräsmarker i odlingslandskapet beror på tre orsaker. För det första deltar inte alla län i de berörda delprogrammen. För det andra har NILS mycket få provytor i odlingslandskapet, särskilt i norra Sverige. För det tredje visar resultaten från samarbetet Remiil att det finns stora arealer värdefulla ängs- och betesmarker utöver de som ingår i Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av sådana marker. 176

Naturvårdsverket uppger att det under 2018 har arbetat för att öka samordningen av gräsmarksövervakningen och att en utgångspunkt är att ta tillvara på de möjligheter som Nationella marktäckedata ger.177 SLU anser att det skulle behövas en bättre samordnad nationell stickprovsbaserad inventering riktad mot värdefulla gräsmarker.178

Också Jordbruksverket anser att övervakningen av gräsmarker och småbiotoper i odlingslandskapet behöver samordnas mer. Enligt Jordbruksverket är det möjligt att få ut mer nytta av de tillgängliga resurser som olika myndigheter satsar på området, t.ex. för att få större stickprov.179 Jordbruksverket har haft nytta av metodutvecklingen inom Remiil för att ta fram en kostnadseffektiv inventering av provytor på gräsmarker. Dessutom används metoden för övervakning av fjärilar i Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och

174 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-12-19 och 2019-03-10. 175 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16. 176 Länsstyrelser inom Remiil, möte 2018-03-23. 177 Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27. 178 SLU, e-brev 2018-12-20. 179 Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27

betesmarker även inom det regionala programmet för övervakning av dagfjärilar. Det möjliggör samanalys av insamlade data och är till nytta för alla inblandade aktörer.180

Miljöövervakning av biologisk mångfald i åkermark saknas

Jordbruksverket konstaterade 2012 att det saknades miljöövervakning av åkermarkens biologiska mångfald på markytan eller under densamma. Det medförde att en stor del av odlingslandskapet föll utanför den pågående miljöövervakningen.181 Jordbruksverket inledde därför tillsammans med SLU ett projekt med syfte att ta fram ett förslag på ett övervakningsprogram för åkermarkens biologiska mångfald som skulle kunna samordnas med övervakning av olika växtskadegörare inom jordbruket.182 Enligt SLU skulle förslaget också samordnas med det nationella programmet Inventering av mark och gröda, för att kunna koppla ihop de biologiska faktorerna med markkemiska och markfysikaliska egenskaper. SLU redovisade förslag i två rapporter till Jordbruksverket under 2014 och 2015. Den årliga kostnaden för det föreslagna programmet har, beroende på ambitionsnivå, skattats till cirka 10–13 miljoner kronor.183 Jordbruksverket har gett SLU i uppdrag att testa de föreslagna metoderna i en pilotstudie, med finansiering från Jordbruksverkets försöks- och utvecklingsverksamhet. Pilotstudien avslutas vid årsskiftet 2018/19. Därefter saknas finansiering för att påbörja åkermarksövervakningen.184

Luckor i övervakningen av våtmarker

De största luckorna inom våtmarksövervakningen gäller fjällområdet. Det beror på att den tidigare genomförda nationella våtmarksinventeringen inte omfattade fjällen. Därmed saknas jämförelsematerial för sådana våtmarker. Den löpande övervakningen av våtmarkerna i

180 Jordbruksverket, e-brev 2018-03-08. 181 Jordbruksverket, Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden, Rapport 2012:25, s. 26. 182 Jordbruksverket, e-brev 2017-10-20. 183 SLU, Utformning av miljöövervakningsprogram för biologisk mångfald och skadegörare i och

vid åkermark 2014-02-15. SLU, Invasiva arter och samordning kring växtskydd i miljöövervakning för åkermark, 2015-10-26. SLU, e-brev 2019-03-04.

184 Jordbruksverket, telefonintervju 2018-06-27.

fjällen är, med undantag för palsmyrar, enligt Naturvårdsverket bristfällig. Vissa stickprov tas dock i länsstyrelsernas gemensamma regionala delprogram Övervakning av fjäll genom NILS. Naturvårdsverket anger att myndigheten behöver se över hur Nationella marktäckedata kan användas även för våtmarksövervakning.185 SLU framhåller att det nationella programmet inom NILS övervakar de vanligast förekommande våtmarkerna i fjällen.186

Jordbruksverket framhöll i en återrapportering 2012 att det saknades övergripande undersökningar av biologisk mångfald i mindre våtmarker (cirka 1 hektar stora). Det saknades också uppgifter om förekomsten i odlingslandskapet av små våtmarker som inte var nyanlagda eller restaurerade. Situationen är densamma i dag.187

Diffusa utsläpp av bl.a. näringsämnen och metaller medför utmaningar

Det finns en stark koppling mellan landmiljö och vattenmiljö när det gäller diffusa utsläpp av bl.a. näringsämnen och metaller i skogsbäckar till följd av skötselpåverkan och av jordbruksdrift i vattendrag som avvattnar jordbruksmark. Den starka kopplingen mellan landmiljö och vattenmiljö finns även i fråga om bekämpningsmedel som används inom t.ex. jordbruk och trädgårdsnäring.

I Sverige finns det enligt konsortiet SMED sedan länge stor kunskap om utsläpp från punktkällor genom systemet med miljörapporter. Punktkällorna utgör dock endast en begränsad del av de totala utsläppen. En stor del kommer från diffusa utsläppskällor som inte är klart avgränsade. Det kan vara många små utsläpp vilka kan vara svåra att skilja från varandra t.ex. fordonsavgaser, näringsämnen och metaller från jordbruk och skog eller korrosion av metaller från byggnader och vägar. För kväve och fosfor dominerar enligt SMED emissioner från jordbruksmark och skogsmark. Skogsmark dominerar som källa för alla metaller. För de flesta metaller sker även betydande diffus emission från jordbruk, atmosfärisk deposition på sjöyta, övrig mark och dagvatten.188

185 Naturvårdsverket, intervju 2018-04-27. 186 SLU, e-brev 2019-03-04. 187 Jordbruksverket, Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden, Rapport 2012:25, s. 26. Jordbruksverket, e-brev 2017-12-01. 188 SvenskaMiljöEmissionsData webbplats, www.smed.se/farliga-amnen/rapporter/rapportseriesmed/2775, hämtad 2018-11-29.

Två nationella delprogram (Typområden på jordbruksmark och Observationsfält på åkermark) och ett gemensamt regionalt delprogram (Utlakning från åkermark) inom övervakning av landmiljö undersöker förekomsten av främst kväve och fosfor i vatten som rinner från jordbruksmark. I fråga om obrukad skog mäts sådana ämnen inom de fyra områdena i det nationella delprogrammet Integrerad miljöövervakning. Det ingår vidare mätningar av deposition av sådana ämnen i vissa program inom luftmiljöövervakningen. Det gäller de nationella delprogrammen Försurande och övergödande ämnen i luft och nederbörd, Krondroppsnätet-NV och MATCH-Sverigesystemet. Sexton länsstyrelser driver det gemensamma regionala delprogrammet Nedfall av luftföroreningar och markvattenkvalitet i skog och därutöver har en del länsstyrelser egna program, se avsnitt 8.3.1.

SLU uppger att jordbrukets diffusa påverkan på vattendrag och grundvatten undersöks på endast ett fåtal platser i jordbrukslandskapet. Undersökningarna inom övervakningsprogrammen om växtnäringsläckage (se avsnitt 6.4.4.) fungerar enligt SLU mer som referensområden än övervakningsområden. Det saknas också intensiva mätningar i bl.a. sydöstra Sverige, där jordbruket anges vara mycket utsatt för torka. Däremot är övervakningsprogrammen bra indikatorer för hur jordbruket förändras och därmed miljön.189 När det gäller markanvändningens och i hög grad jordbrukets påverkan på grundvattnets kvalitet, anser SGU att övervakningen är eftersatt. Dagens miljöövervakning har inte tillräcklig areell upplösning, vilket enligt SGU medför att uppföljning och rapportering enligt nitratdirektivets krav vilar på ett otillräckligt underlag.190

Jordbruket som helhet orsakar enligt Jordbruksverket otvivelaktigt stora diffusa utsläpp av växtnäringsämnen till vatten. Förutom att utsläppen är diffusa varierar de mellan gårdar beroende på t.ex. markförhållanden, typ av jordbruksproduktion och produktionsmetoder. Därför anges det vara svårt att härleda hur stora utsläpp av växtnäring som ett enskilt jordbruksföretag ger upphov till i en vattenförekomst. Jordbruksverket framhåller också att det är svårt att särskilja naturligt läckage av näringsämnen från läckage på grund av jordbruksproduktionen.191

189 SLU, e-brev 2018-12-20. 190 SGU, e-brev 2018-12-19. 191 Jordbruksverket, e-brev 2017-12-08.

Skogsbruket påverkar de akvatiska ekosystemen på flera sätt, t.ex. genom fysiska störningar eller kemisk påverkan som tillförsel av organiskt material, näringsämnen, försurande ämnen eller metaller.192 När det gäller effekter på vattenmiljön av skogsbruk, bedrivs ingen nationell övervakning. Däremot bedriver fyra länsstyrelser ett gemensamt regionalt delprogram om detta.

Företrädare för företag inom skogsindustrin framför att skogsmarken är deponi för metaller genom nedfall från luft och ger upphov till bakgrundsläckage av näringsämnen, men att utsläppen inte kan härledas till enskilda fastigheter eller bestånd. De anges också vara temporära eftersom de uppkommer under hyggesperioden.193

Avsaknad av underlag för uppföljning mot miljökvalitetsmål

I den fördjupade utvärderingen 2015 av miljökvalitetsmålet Ett rikt

odlingslandskap uppger Jordbruksverket att det saknas möjlighet att

följa utvecklingen för delar av flera preciseringar för målet. De delarna avser åkermarkens egenskaper och processer, jordbruksmarkens halt av föroreningar, gynnsam bevarandestatus och genetisk variation, främmande arter och genotyper, bevarade natur- och kulturmiljövärden samt kultur- och bebyggelsemiljöer och friluftsliv. Dessutom saknas indikatorer för flera av preciseringarna.194

Problematiskt att redovisa långsiktiga förändringar i förhållande till kommunal nivå

När det gäller länsstyrelsernas gemensamma delprogram inom övervakningen av landmiljöer är flera relativt nya. Detta medför att det kommer att dröja innan långsiktiga tendenser kan identifieras och kommuniceras. Samtidigt vill flera kommuner att länsstyrelser ska redovisa mer resultat från den regionala miljöövervakningen nedbrutet till kommunal nivå. Detta beskrivs av länsstyrelser som en

192 Länsstyrelserna, Regional övervakning av avrinningen från brukad skogsmark i Västra Göta-

lands, Hallands och Jönköpings län, Rapport 2012:02/2012:03, s. 6.

193 Skogsindustriernas miljökommitté, möte 2018-11-28. 194 Jordbruksverket, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015, s. 43. Jordbruksverket, e-brev 2017-12-01. Jordbruksverket, e-brev 2018-12-19.

utmaning, även om de tillgängliggör den regionala miljömålsuppföljningen för kommunerna.195

Nya undersökningstyper behöver beslutas

Flera länsstyrelser anser generellt att Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens undersökningstyper behöver uppdateras, se avsnitt 10.2.11. Det gäller även för övervakningen av mark och landmiljöer. Exempelvis uppger Länsstyrelsen i Norrbottens län att det tar lång tid för Naturvårdsverket att besluta om nya undersökningstyper, vilket medför att reviderade men inte beslutade undersökningstyper används.196

Effektiviseringsmöjligheter och revidering av pågående program i större utsträckning

Skogsstyrelsen anser att det finns betydande effektiviseringsmöjligheter i miljöövervakning och andra uppföljningar av skog genom att använda fjärranalys av satellitbilder, data från flygövervakning och data från lägre höjder med drönare.197 Se även avsnitt 16.3.

Jordbruksverket anser att man inom miljöövervakningen bör se över möjligheterna att revidera pågående program i större utsträckning än i dag, för att programmen ska få bättre täckning. Generellt sett bör även uppföljning och analys av insamlade data prioriteras. När det gäller uppföljning av åtgärder, bör man i större utsträckning överväga att använda medel inom Landsbygdsprogrammet för att följa upp åtgärder som genomförs inom detta.198

SLU ser störst potential i metod- och modellutveckling samt datahantering för att kunna effektivisera hela kedjan som består av datainsamling, analys, rapportering och produktion av beslutsunderlag. Det omfattar också återkommande utvärderingar av vald provtagningsdesign och dimensionering. SLU ser även behov av bättre samordning mellan nationella, regionala och lokala miljöövervakningsprogram.199

195 Länsstyrelser inom Remiil, möte 2018-03-23. 196 Länsstyrelsen i Norrbottens län, intervju 2018-02-20. 197 Skogsstyrelsen, e-brev 2017-11-12. 198 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. 199 SLU, e-brev 2018-06-20.

6.9. Miljöforskning om landmiljö

Miljöforskningen om mark, landmiljö och biologisk mångfald är omfattande i Sverige. Regeringen gjorde en särskild satsning på bl.a. forskning om biologisk mångfald och forskning till stöd för en ekologiskt hållbar utveckling under åren 2002–2004, på totalt cirka 320 miljoner kronor.200 Satsningen har resulterat i en omfattade kompetensuppbyggnad vid svenska universitet och att ett flertal forskare har disputerat inom området. Denna forskning är också av stor vikt för forskningen om landmiljöer.

Den viktigaste forskningsfinansiären är Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) men även Vetenskapsrådet och Naturvårdsverket bidrar med finansiering av forskning. Främst SLU och andra universitet men även bl.a. IVL, Skogforsk och RISE (Research Institutes of Sweden) bedriver forskning med koppling till landmiljö.

Forskningen om landmiljö och biologisk mångfald är viktig för miljöövervakningen när det gäller metodutveckling och för att kvalitetssäkra övervakningen. En stor del av miljöövervakningen av landmiljöer bedrivs vid universitet och högskolor.

Rymdutredningen ansåg 2015 att jordobservationsdata i högre utsträckning borde kunna användas inom miljöövervakningen. Den utredningen framförde att satellitbilder, flygbilder och information från laserskanning kan ge ökade kunskaper om bl.a. markanvändning, vegetation och klimatpåverkan. Utredningen föreslog därför ett utökat forskningssamarbete mellan Rymdstyrelsen och Formas. Rymdutredningen ansåg också att det europeiska forskningssamarbetet inom ramen för jordobservationsprogrammet Copernicus (se avsnitt 15.2) kan bidra med viktig information och är av stor vikt för att utveckla övervakningen av landmiljöer.201

I avsnitt 15.1 nämns bl.a. Stockholms universitets mätningar om glaciärers utbredning i Kebnekaisefjällen som exempel på verksamhet som kan anses vara såväl miljöforskning som miljöövervakning.

200Prop. 2001/02:1 UO 20 s. 66. 201SOU 2015:75En rymdstrategi för nytta och tillväxt, s. 129 f.

6.10. Möjlighet att upptäcka nya miljörisker

För landmiljöövervakningen gäller enligt Naturvårdsverket att möjligheterna att upptäcka nya miljörisker är begränsade.202

När det gäller miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål, har Jordbruksverkets Växtskyddscentraler befintliga skadegörare som huvudsaklig inriktning. Man inhämtar dock information kring potentiella skadegörare som kan komma att ge framtida problem. Förslaget till åkermarksövervakning som Jordbruksverket i dag saknar finansiering för (se avsnitt 6.8) avser övervakning av dels biologisk mångfald, dels växtskadegörare som är nya för svensk åkermark.203 Naturvårdsverket uppger att möjligheterna att upptäcka sjukdomsutbrott bland djur och växter vars kommersiella värde inte är så stort, t.ex. grodor och fåglar, är begränsade.204

När det gäller skadegörare på skog, uppger SLU att verksamheterna Långsiktig övervakning av granbarkborre (som genomförs i samverkan med Skogsstyrelsen), Nationell riktad skogsskadeinventering samt diagnos- och rapporteringssystemet Skogsskada omfattar sådana skadegörare.205

6.11. Sammanfattande iakttagelser

Ansvar för miljöövervakning i förhållande till uppföljning av miljökvalitetsmål

  • Ansvaret för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitetsmålen Levande skogar och Ett rikt odlings-

landskap är uttryckt på samma sätt för Skogsstyrelsen respektive

Jordbruksverket. Gemensamt för dessa myndigheter är också att den renodlade miljöövervakning som de bedriver har begränsad omfattning. Det är inte tydligt hur ansvaret för samordning av uppföljning, utvärdering och rapportering av dessa två miljökvalitetsmål förhåller sig till den miljöövervakning som behövs för att bidra till uppföljningen.

202 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 203 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. 204 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-04. 205 SLU, e-brev 2019-03-04.

  • Jordbruksverket anser att de miljömålsansvariga myndigheterna borde ges ett större inflytande över miljöövervakningens inriktning än i dag, i fråga om såväl prioriteringar som utvecklingsbehov av vissa program. Samtidigt anser Jordbruksverket att ansvar och anslag för miljöövervakning även fortsättningsvis bör ligga på Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Skogsstyrelsen anser generellt att respektive miljömålsansvarig myndighet bör ha ett övergripande ansvar för övervakningen som kopplar till de miljömål som myndigheten ansvarar för. Detta behöver enligt Skogsstyrelsen inte vara ett operativt ansvar för den praktiska övervakningen, men det anges behövas för att övervakningen ska kunna leverera det underlag som krävs för miljömålsuppföljningen.
  • Det görs inga bedömningar av om enstaka avverkningar påverkar gynnsam bevarandestatus för naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet, som ingår i en av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Levande skogar. I rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet har på ett generellt plan bedömts att det moderna skogsbruket är ett hot mot flera skogliga naturtyper och arter.

Generellt om den bedrivna miljöövervakningen

  • Flera myndigheter uppger att analyser som omfattar flera programområden inte genomförs i tillräcklig omfattning. Generellt sett bör uppföljning och analys av insamlade data prioriteras. När det gäller uppföljning av åtgärder inom landmiljö bör man i större utsträckning överväga att använda medel inom åtgärdsprogram för att följa upp dem, t.ex. i fråga om åtgärder inom Landsbygdsprogrammet.
  • Det anges ta lång tid för Naturvårdsverket att fatta beslut om nya undersökningstyper för övervakningen av landmiljöer, vilket medför att reviderade men ej beslutade undersökningstyper används. Det riskerar att leda till olikheter i provtagningsmetodik och osäkerheter i data.
  • Efter att det nya verktyget Nationella marktäckedata (NMD) har tagits i drift under mars 2019, inleds utvecklingen av hur NMD kan användas för att skala upp data från stickprovsvis insamling

inom olika delar av miljöövervakningen av landskap till heltäckande skattningar. Det gäller även hur data från NMD kan användas separat, t.ex. för att hitta lämpliga mönster i landskapet för att bedöma förutsättningar för biologisk mångfald.

  • Generellt för övervakningen av landmiljöer är att halvovanliga naturtyper har dålig täckning.
  • Det bedrivs dubbel övervakning av flera naturtyper genom NILSprogrammet och Riksskogstaxeringens fältinventering, t.ex. i fråga om vanliga naturtyper i produktionsskog. Det pågår dock arbete med att styra om NILS stickprov.
  • I dag bedrivs, med några få undantag, inte övervakning som är specifikt inriktad på ekosystemtjänster eller på de funktioner som ligger till grund för ekosystemtjänsterna. Ett område där övervakning behöver öka är pollinering och pollinatörer som t.ex. bin.
  • Övervakning av biologisk mångfald i åkermark saknas. Förslag till program har tagits fram och pilotprojekt har genomförts men övervakning har inte inletts.
  • De största luckorna inom våtmarksövervakningen gäller fjällområdet.
  • En del av revisionerna av nationella delprogram har utförts av externa aktörer. Andra har utförts av Naturvårdsverket och/eller utförare (genom annan organisatorisk enhet än den som utfört övervakningen) av delprogram som varit föremål för revision.
  • Miljöövervakningen av landmiljöer saknar i stort sett (april 2019) formella datavärdskap enligt Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens modell, förutom när det gäller data från program om växtnäringsförluster från åkermark, mätningar av bekämpningsmedel, inventering av mark och gröda samt markpackning.

7. Övervakning av arter m.m.

7.1. Inledning

Detta kapitel handlar om övervakning av arter och biologisk mångfald. Det finns tydliga kopplingar mellan denna övervakning och övervakningen av olika naturtyper (habitat) – såväl i land- som vattenmiljöer. Övervakning av terrestra naturtyper och biotoper, inklusive övervakning av s.k. indikatorarter för olika terrestra biotoper och habitat, beskrivs i kapitel 6 om landmiljö.

I Sverige finns cirka 60 000 flercelliga arter. De flesta arter är svampar, steklar och tvåvingar men cirka 4 500 är skalbaggar, 2 700 är fjärilar och 350 är ryggradsdjur.1 De olika arterna indelas eller klassificeras i olika organismgrupper. Arterna lever i olika habitat, den miljö där en art kan leva.

Den biologiska mångfalden kan beskrivas som variationsrikedomen bland levande organismer och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår.2 Ekosystemen med deras ingående arter förser oss med olika nyttigheter som t.ex. grödor, animaliskt protein från fisk och däggdjur, träprodukter och bioenergi, men bidrar också med fotosyntes, pollinering, rening av luft och vatten samt med en rik natur för friluftsliv och turism. Dessa nyttigheter som ekosystemen bidrar med kallas för ekosystemtjänster.

Den biologiska mångfalden inklusive arterna och ekosystemtjänsterna är viktiga för människans överlevnad. Det finns därför goda skäl att övervaka arter för att kunna visa på behov av att vidta åtgärder för att motverka att den biologiska mångfalden utarmas.

1 www.artdatabanken.se/arter-och-natur/arter/organismgrupper/, hämtad 2019-03-20. 2 Definitionen enligt FN:s konvention om biologisk mångfald. se www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Vaxter-och-djur/Biologisk-mangfald/, hämtad 2019-03-29.

Det stora antalet arter som finns i olika ekosystem medför utmaningar för övervakning av arter och biologisk mångfald inklusive förändringar i ekosystemen.

Resultaten från övervakningen av biologisk mångfald är viktiga för arbetet med och uppföljningen av miljökvalitetsmålen men också för samhällsplaneringen, t.ex. för att kunna skydda viktiga naturområden vid exploatering p.g.a. olika samhällsbyggnadsprojekt.

Den statliga finansieringen av övervakning av arter och biologisk mångfald sker genom ett flertal anslag, vilket beskrivs i kapitel 4.

7.2. Ansvariga myndigheter m.fl. aktörer

Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret för miljöövervakning av arter i landmiljö. Havs- och vattenmyndigheten har det övergripande ansvaret för övervakningen av arters bestånd i sötvatten och marin miljö. Naturvårdsverket har ansvar för miljögifter och organismers hälsa i vattenmiljön.

Länsstyrelserna bedriver artövervakning inom ett flertal regionala gemensamma delprogram eller program som drivs av enstaka länsstyrelser. Som beskrivs i avsnitt 10.3, är länsstyrelserna också utförare åt Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom verksamheter med andra ändamål än miljöövervakning. Flera av de verksamheterna innefattar artövervakning. Det gäller bl.a. åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper samt övervakning av vilt.

Naturhistoriska riksmuseet utför övervakning av bl.a. säl och tumlare samt ansvarar för biobanker.

Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker innefattar även artövervakning.

Skogsstyrelsen bedriver Uppföljning av biologisk mångfald, som baseras på övervakning av indikatorarter och vissa rödlistade arter.

SLU är en betydande utförare av miljöövervakning av arter på uppdrag av främst Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Vid SLU finns ArtDatabanken som tar emot och lagrar artobservationer från myndigheter, forskare och allmänheten. SLU är också utförare av generell nationell övervakning av landskapet genom NILS-programmet, vars huvudsyfte är att följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet. SLU bedriver också

flera verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning av bl.a. arter och biologisk mångfald. Till dessa hör bl.a. Riksskogstaxeringen, som är en viktig källa till information om t.ex. biologisk mångfald i skog. Dessutom är SLU utförare av en betydande del av den biogeografiska övervakningen som ska komplettera bl.a. nationell och regional miljöövervakning med information om arter och naturtyper som anges i art- och habitatdirektivet, se kapitel 6. SLU utför också övervakning av fiskbestånd, plankton och bottenfauna på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten, delvis inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken inom EU (se kapitel 5).

Flera andra universitet är utförare av miljöövervakning åt främst Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.

Svenska kraftnät övervakar biologisk mångfald inom ramen för uppföljning av ett åtgärdsprogram om skötseleffekter i kraftledningsgator.

Trafikverket bedriver övervakning av bl.a. vildbin, dagfjärilar och kärlväxter längs vissa utvalda vägsträckor och banvallar och på stationsområden.

Andra viktiga aktörer som bidrar till miljöövervakningen av arter och biologisk mångfald är olika föreningar, t.ex. ornitologiska föreningar, botaniska föreningar, Svenska Jägareförbundet samt enskilda individer med särskilt intresse för växter, svampar och djur.

7.3. Reglering och internationella konventioner m.m.

7.3.1. EU-lagstiftning m.m.

I detta avsnitt redovisas centrala delar i EU-lagstiftningen om arter och biologisk mångfald. När det gäller vattenmiljön finns beskrivningar även i kapitel 5. I fråga om landmiljö finns beskrivningar även i kapitel 6.

Art- och habitatdirektivet

EU:s art- och habitatdirektiv3 har som mål att säkra den biologiska mångfalden i EU:s medlemsstater genom bevarande av naturligt förekommande livsmiljöer samt den vilda floran och faunan. Alla åtgärder som vidtas i linje med direktivet ska ha som mål att bevara eller återställa gynnsam bevarandestatus för miljöer och arter. I enlighet med art- och habitatdirektivets artikel 11 ska Sverige övervaka bevarandestatus för de naturtyper och arter som ingår i direktivet. Bevarandestatus rapporteras vart sjätte år och nästa rapportering genomförs 2019.

Naturvårdsverket ansvarar för rapporteringen enligt art- och habitatdirektivet till EU-kommissionen. Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att ta fram och granska bedömningarna för akvatiska arter och naturtyper.

Vid bedömning av bevarandestatus för naturtyper ska det ingå data om utbredningsområde, area, typiska arter och struktur/funktion. Vid bedömning av bevarandestatus för arter ska det ingå data om utbredningsområde, tillgång till livsmiljöer och populationsstorlek. Data ska användas för att bedöma nuvarande tillstånd (jämfört med referensvärden), trender och framtidsutsikter. Övervakningen ska också ligga till grund för uppföljning samt riktade naturvårdsinsatser och politiska beslut.

Enligt Havs- och vattenmyndigheten är det viktigt att strategier för miljöövervakning samordnas mellan art- och habitatdirektivet och havsmiljödirektivet eftersom status för livsmiljöer på havsbotten, så kallade bentiska habitat, ska bedömas även enligt havsmiljödirektivet.4

Fågeldirektivet

Fågeldirektivet5 är ett direktiv för skydd av vilda fåglar och deras livsmiljöer. Av Sveriges fåglar är 67 listade i en särskild bilaga som innebär ett särskilt skydd. Direktivet har också regler för jakt på och handel med fåglar.

3 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 4 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2018-10-11 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar.

Natura 2000-områden

Natura 2000-områden utses med stöd av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Sammanlagt listas i dessa direktiv 170 naturtyper och cirka 900 växt- och djurarter som särskilt värdefulla. Medlemsstaterna har sedan 1993 valt ut Natura 2000-områden med utgångspunkt från listorna. I Sverige finns drygt 4 000 sådana områden, med en sammanlagd yta av drygt sju miljoner hektar. Områdena har valts ut av länsstyrelserna i respektive län. De har haft samråd med markägare och berörda myndigheter. Naturvårdsverket har granskat urvalet inför regeringens beslut som sedan har föreslagit EUkommissionen att dessa områden upptas i Natura 2000-området.6

Förordning om invasiva främmande arter

Det finns sedan 2014 en EU-förordning om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.7En svensk förordning om invasiva främmande arter8 som kompletterar EU-förordningen har trätt i kraft den 1 januari 2019. Naturvårdsverket har redovisat förslag till svenska regler och åtgärder mot invasiva främmande arter.9

7.3.2. Internationella konventioner

Convention on Biological Diversity (CBD) är en FN-konvention till skydd för arter och biologisk mångfald. Denna konvention beslutades vid FN-konferensen i Rio 1992. Målen för arbetet med konventionen är bevarandet av och ett hållbart utnyttjande av biologisk mångfald samt att nyttan som uppstår vid användandet av genetiska resurser ska fördelas rättvist. Konventionen består av två protokoll. Det är Cartagenaprotokollet för skydd av biologisk mångfald från risker med modifierade organismer och Nagoyaprotokollet

6 Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbetei-Sverige/Uppdelat-efter-omrade/Naturvard/Skydd-av-natur/Natura-2000/, hämtad 2019-03-27. 7 Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 8 Förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter. 9 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/EUs-miljooarbete/Biologisk-mangfald-i-EU/Invasiva-frammande-arter-i-EU/, hämtad 2019-03-12.

om tillgången till genetiska resurser. Det finns också en strategisk plan för arbetet 2011–2020 med 21 delmål, de s.k. Aichi-målen. Det svenska arbetet med konventionen för biologisk mångfald beskrivs i propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.10 Dessutom finns konventioner för vattenmiljön, som beskrivs i kapitel 5.

Underlag från miljöövervakningen om arter och biologisk mångfald har stor betydelse för rapportering enligt konventionen.

7.4. Berörda miljökvalitetsmål

Skydd och övervakning av arter och biologisk mångfald berör de flesta miljökvalitetsmål men tydligast målet Ett rikt växt- och djurliv. Tabell 7.1 visar de främst berörda miljökvalitetsmålen och ansvariga myndigheter för samordning av uppföljning, utvärdering och rapportering av dessa.

Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär enligt riksdagens beslut att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd

10 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/Internationellt-miljoarbete/miljokonventioner/Konventionen-om-mangfald/ h ämtad 2019-03-12. Prop. 2013/14:141.

med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.11 Regeringen har fastställt åtta preciseringar för detta mål:12

  • Bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer.
  • Den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar.
  • Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter.
  • Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras.
  • Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade.
  • Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden.
  • Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena.
  • Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.

11Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:49. 12 Skr. 2017/18:265, bilaga 2.

7.5. Övervakning på nationell och regional nivå samt av andra myndigheter

Övervakningen av biologisk mångfald och arter är viktig för att kunna upptäcka positiva och negativa trender samt att uppmärksamma om arter eller ekosystem hotas. Övervakningen är vidare av stor vikt för arbetet med och uppföljning av miljökvalitetsmålen. Resultaten av övervakningen utgör också underlag för miljöarbetet i kommuner, myndigheter, organisationer och för näringslivet samt vid tillämpningen av miljöskyddslagstiftningen. Övervakningen följs även av många naturintresserade. Miljöövervakningen ger också underlag till internationell rapportering.

Beskrivningen i detta avsnitt utgår från den nuvarande indelningen av miljöövervakningen i programområden. En stor del av artövervakningen i landmiljöer på nationell och regional nivå bedrivs inom programområde Landskap. I fråga om programområdena Skog och Jordbrukslandskap beskrivs kortfattat även Skogsstyrelsens respektive Jordbruksverkets miljöövervakning som anknyter till dessa områden.

Övervakning av arter inom vissa större verksamheter med andra ändamål än miljöövervakning beskrivs i avsnitten om Landskap och Skog nedan.

I bilaga 9 finns en närmare beskrivning av övervakningsprogram för vattenmiljön. I bilaga 15 finns en översiktsbild över nationella delprogram och även gemensamma regionala delprogram, där även programmen om arter ingår.

7.5.1. Landskap

Nationell nivå

Svensk dagfjärilsövervakning

Övervakningen baseras på att fjärilsintresserade personer rapporterar in observationer av dagfjärilar på samma plats 3–7 gånger mellan 1 april till 30 september varje år. Inventeringarna genomförs enligt en standardiserad metod vilket gör att data kan användas för att analysera förändringar i fjärilsfaunans omfattning och sammansättning. Övervakningen samordnas av Lunds universitet.

Sträckfågelräkning Falsterbo

Från 1 augusti till 20 november räknas årligen de flesta arter som sträcker från Sverige mot vinterkvarter. Programmet fångar upp långsiktiga trender för häckade fåglar i Sverige.

Fågelräkning Ottenby

Vid Ottenby på Ölands sydspets infångas och ringmärks i huvudsak småfåglar och vadare under tiden 1 juli till 15 september varje år. Fågelräkningen ger information om bland annat förändringar i flyttningsbeteenden.

Svensk sjöfågelinventering

Inventeringen genomförs mellan 20 maj och 25 juni vid 200 fasta inventeringsrutor. Syftet är att samla in data och beskriva trender för kustfåglar längs Sveriges kuster.

Svensk fågeltaxering

Programmet består av övervakning av häckfåglar samt stannfåglar vintertid. Inventeringen sker med standardiserade metoder och baseras till stor del på frivilliga insatser. Programmet ger omfattande data som beskriver förekomst och trender. Övervakningen samordnas av Lunds universitet.

Nationell övervakning av kustfågel

Programmet har tillkommit för att följa den minskade förekomsten av vissa kustfåglar, bl.a. alfågel och ejder. Syftet är att samla in data och beskriva trender hos häckande kustfåglar längs Sveriges kust.

Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS)

Huvudsyftet med NILS är att följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet. NILS bygger på stickprov av 631 landskapsrutor på 5 × 5 kilometer som återinventeras med fem års intervall (se vidare avsnitt 6.4.1).

Regional nivå

Länsstyrelser bedriver artövervakning i gemensamma regionala delprogram om häckande fåglar och dagfjärilar i ängs- och betesmarker. Flera gemensamma program om artövervakning är under utveckling. De gäller t.ex. fladdermöss och fenologi.

En del länsstyrelser genomför artövervakning genom egna delprogram. Det kan gälla t.ex. övervakning av indikatorarter för olika miljöer (se avsnitt 6.4.1), fladdermöss samt fågelräkning (såväl generell som med inriktning mot ugglor och nattsångare).

Verksamheter med andra ändamål

Biogeografisk övervakning

Som en del av den biogeografiska övervakningen och inom ramen för Terrester habitatuppföljning (THUF) utförs viss övervakning av fladdermöss och groddjur (se vidare avsnitt 6.6.2).13

7.5.2. Fjäll

Nationell nivå

Miljögifter i biota – fjäll

Detta program avser lagring i miljöprovbanken vid Naturhistoriska riksmuseet av insamlat biologiskt material från ren.

13 Naturvårdsverket, e-brev 2018-12-18.

Smågnagarövervakning – fjäll

Delprogrammet omfattar sork och lämlar. Fångst sker vår och höst i fällor. Syftet är att följa variationer i populationer samt ge underlag för miljögiftsanalyser.

Övervakning av fjäll genom NILS-programmet

Denna del av NILS följer främst hur biologisk mångfald förändras av förändringar i fjällandskapet.

Regional nivå

Länsstyrelser i län med fjällandskap bedriver regionala gemensamma delprogram om arter och biologisk mångfald i fjällandskapet. Programmen avser vegetationen på utvalda fjälltoppar, trädgräns i fjällen, smågnagare i fjällen, häckade fåglar i fjällen och nyckelarter i fjällen.

En länsstyrelse övervakar kärlväxter i alpina miljöer för att tolka och upptäcka klimatförändringar.

7.5.3. Skog

Nationell nivå

Miljögifter i biota – skog

Detta program avser lagring i miljöprovbanken av biologiskt material från älg.

Markinventeringen

Markinventeringen är, som beskrivs i avsnitt 6.4.3, inriktad mot kartläggning av markförhållanden och markkemi. Fr.o.m. 2018 omfattar Markinventeringen också provtagning, extraktion och analys av DNA för artidentifiering av marksvampar och markfauna.

Smågnagarövervakning – skog

Delprogrammet omfattar sork och lämlar. Fångst sker vår och höst i fällor. Syftet är att följa variationer i populationer samt ge underlag för miljögiftsanalyser.

Nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS) – skog

NILS har för skog samma huvudsyfte som för övriga berörda programområden, d.v.s. att följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet och här med inriktning mot skog.

Regional nivå

En del länsstyrelser har egna program som innefattar övervakning av arter och biologisk mångfald i skogslandskapet. Programmen avser bl.a. barrskogslandskapets habitat, förändringar i skogsbiotoper med höga naturvärden, övervakning av tjäder och vedlevande insekter i skogsvärdetrakter.

Skogsstyrelsens miljöövervakning

Skogsstyrelsen bedriver Uppföljning av biologisk mångfald, som baseras på stickprovsbaserad övervakning av indikatorarter och vissa rödlistade arter. Uppföljningen mäter faktisk biologisk mångfald.

Verksamheter med andra ändamål

Riksskogstaxeringen

Riksskogstaxeringen, som beskrivits utförligt i avsnitt 6.5.3, ger omfattande underlag även till övervakningen av arter och biologisk mångfald. Det sker dels genom den ordinarie stickprovsinventeringen, dels genom ett tilläggsuppdrag från Naturvårdsverket till SLU om att genomföra kompletterande inventering av markvegetation på Riksskogstaxeringens permanenta provytor.

Nyckelbiotoper

Skogsstyrelsen har i perioder sedan 1990-talet genomfört inventeringar av skogsområden med mycket stor betydelse för skogens flora och fauna, s.k. nyckelbiotoper. Denna verksamhet beskrivs i bilaga 11.

7.5.4. Jordbruksmark (odlingslandskap)

Nationell nivå

Jordbruksmark i NILS-programmet

NILS har för jordbruksmark samma huvudsyfte som för övriga berörda programområden, d.v.s. att följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet och här med inriktning mot jordbruksmark.

Regional nivå

De flesta länsstyrelser ingår i samarbetet Regional miljöövervakning i landskapsrutor (Remiil). Det består av tre regionala gemensamma delprogram: De är Gräsmarkernas gröna infrastruktur där 18 länsstyrelser deltar, Småbiotoper i åkerlandskapet där 11 länsstyrelser deltar samt Vegetation och ingrepp i våtmarker där 5 länsstyrelser deltar (se avsnitten 6.4.4 och 7.5.5). Några länsstyrelser bedriver ett regionalt gemensamt delprogram om strandängsfåglar. Ett ytterligare gemensamt delprogram avser dagfjärilar i ängs- och betesmarker.

Flera länsstyrelser har egna delprogram för övervakning av arter i odlingslandskapet. Det gäller t.ex. flora i ängs- och betesmarker, fåglar i odlingslandskapet, gaddsteklar, kärlväxter, samt humlor och dagfjärilar.

Jordbruksverkets miljöövervakning

Jordbruksverket ansvarar för kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker och uppföljning av småbiotoper. I kvalitetsuppföljningen ingår bl.a. inventeringar av vegetation samt fjärilar och humlor.

I uppföljningen av småbiotoper använder Jordbruksverket underlag från NILS och Remiil.

7.5.5. Våtmark

Nationell nivå

Klimatrelaterad övervakning – våtmarker

Denna övervakning avser övervakning av palsmyrar, som hör till en av de mest hotade naturtyperna i EU. Palsmyrarna utgör viktiga livsmiljöer för många djur och fåglar. I övervakningen ingår laserskanning och vegetationsanalys.

Satellitbaserad övervakning

Genom detta program övervakas bl.a. vegetationsförändringar av markanvändning, t.ex. dikning och dämning, i våtmarker.

Regional nivå

Länsstyrelser bedriver tre gemensamma regionala delprogram om våtmarker. Programmen anknyter till arter och/eller biologisk mångfald i våtmarker. Det första avser övervakning av miljötillstånd i våtmarker genom satellitdata, för att följa hur våtmarkernas funktion och tillstånd förändras och orsaker till detta. Det andra avser övervakning via NILS-programmet av vegetation och ingrepp i våtmarker och det programmet ingår i länsstyrelsernas samarbete Remiil. Det tredje avser biologisk mångfald i rikkärr, en typ av myr som ofta har större mångfald av växtarter än annan våtmark.

Två länsstyrelser har egna delprogram avseende vegetationsförändringar i våtmarker. En av dessa bedriver också myrfågeltaxering i ett eget program.

7.5.6. Miljögiftssamordning

Nationell nivå

Miljöprovbank

Naturvårdsverket finansierar drift och insamling av material till miljöprovbanken, som Naturhistoriska riksmuseet ansvarar för. I miljöprovbanken, som beskrivs närmare i avsnitt 2.4.2, har det sparats miljöprover sedan 1960-talet. Det finns flera delprogram om arter som har anknytning till miljöprovbanken genom att lagring av insamlat biologiskt material lagras i denna. Det gäller ett nationellt delprogram i område fjäll och ett i skog, det regionala gemensamma delprogrammet nedan samt ett nationellt delprogram i område sötvatten. Till de ändamål som proverna i miljöprovbanken kan användas för utöver analyser av miljögifter etc., hör övervakning av genetisk variation. Sådan övervakning beskrivs i avsnitt 7.7.

Regional nivå

Femton länsstyrelser bedriver ett gemensamt regionalt delprogram om fiskprovbankning och övervakning av miljögifter i fisk.14 Lagring av insamlad fisk sker främst i miljöprovbanken vid Naturhistoriska riksmuseet. En deltagande länsstyrelse kan välja att vänta med att analysera miljögifter i fisken under en period av sex år. Om länsstyrelsen väljer att inte analysera miljögifter i den insamlade fisken inom denna period, får Naturhistoriska riksmuseet antingen rensa ut fisken från miljöprovbanken eller rätt att använda fisken till sin egen eller Naturvårdsverkets forskning.15

7.5.7. Kust och hav

I bilaga 9 finns en samlad beskrivning av nationella och regionala delprogram som ingår i programområdet Kust och hav. Nedan redovisas de delprogram inom Kust och hav som innefattar arter och biologisk mångfald.

14 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-16. Programmet anges vara under utveckling. 15 Länsstyrelsen i Stockholms län, e-brev 2019-03-29.

Nationell nivå

Vid sidan av de nationella delprogrammen bedrivs övervakning av invasiva främmande arter utifrån havsmiljödirektivet.

Integrerad kustfiskövervakning

Syftet med delprogrammet är att dokumentera de kustnära fiskbeståndens sammansättning, tillväxt, hälsotillstånd och reproduktion hos abborre och tånglake för att få underlag för att bedöma störningar på ekosystemnivå. Programmet är uppdelat i två delar:

Kustfisk, bestånd, syftar till att beskriva hur fiskbestånden är sammansatta vad gäller arter och beståndens struktur, t.ex. längdfördelning.

Kustfisk, hälsa, avser studier på två indikatorarter (abborre och tånglake) av olika hälsovariabler samt analyser av metaller och organiska miljögifter.

Toppkonsumenter

Säl och havsörn befinner sig högt upp i näringskedjan vilket gör att de är särskilt utsatta för miljögifter. Att följa fortplantningen hos dessa arter ger möjlighet att upptäcka påverkan av gifter i miljön. Programmet är uppdelat i tre delar:

Säl, bestånd, övervakar beståndsutvecklingen av vikare, gråsäl och knubbsäl i de svenska kustområdena.

Säl, hälsa, undersöker hälsotillståndet på strandade och skjutna sälar samt på sälar som ingår i bifångst. Bland annat dokumenteras och klassificeras skador på olika kroppsorgan.

Havsörn övervakas under våren och bona kontrolleras senare för att avgöra häckningsresultat.

Makrofauna mjukbotten / Sedimentlevande makrofauna

Syftet är att redovisa om och på vilket sätt strukturen hos den bottenlevande makrofaunan förändras. Proverna på mjukbottenfaunan samlas in årligen under perioden april–juni.

Vegetationsklädda bottnar

Syftet är att påvisa långsiktiga förändringar av övergödning samt att följa den biologiska mångfalden.

Fria vattenmassan

Syftet är att påvisa fysikaliska, kemiska och biologiska förändringar samt att följa den biologiska mångfalden.

Regional nivå

Länsstyrelser bedriver regionala gemensamma delprogram som omfattar hydrografi och kemi och plankton i havet, vegetationsklädda bottnar, mjukfaunabotten, kustfisk samt kustfåglar i Bottniska viken.

Länsstyrelser bedriver också ett antal egna program som avser arter och biologisk mångfald. De flesta är generellt inriktade t.ex. artövervakning av kustfågel, kustfisk, musslor, sjöfågel samt lek- och uppväxtområden för fisk i grunda vikar/fjärdar. Vissa är inriktade på specifika arter som t.ex. havsörn och sik.

7.5.8. Sötvatten

I detta avsnitt beskrivs nationell och regional miljöövervakning som avser arter och biologisk mångfald i sötvatten. I bilaga 9 finns en samlad beskrivning av nationella och regionala delprogram som berör sötvatten.

Nationell nivå

Provbankning samt analys av metaller och organiska miljögifter i limniska fiskarter

Delprogrammet omfattar insamling och hantering av fisk från sötvattenslokaler spridda över Sverige för lagring av prover i miljöprovbanken.

Stormusslor

Detta program är nära kopplat till det gemensamma regionala delprogrammet med samma namn. Ett huvudsyfte är att ge en helhetsbild av statusen för stormusslor.

Regional nivå

Länsstyrelser bedriver flera gemensamma regionala delprogram som innefattar övervakning av arter och biologisk mångfald. De avser vattenväxter i sjöar, stormusslor, utter och insjöfåglar.

Länsstyrelser bedriver också ett betydande antal egna program om arter och biologisk mångfald inom sötvatten. De avser såväl specifika arter (t.ex. flodpärlmussla, flodkräfta, utter, mal och lax) som mer generellt inriktade program om biologisk mångfald. Sådana program genomförs t.ex. genom elfiske och nätprovfiske, kartering av biotoper och undersökningar av bottenfauna i sjöar och vattendrag.

7.6. Viltövervakning

Övervakningen av vilt är en viktig del i och underlag för viltförvaltningen. I Sverige är förvaltningen regionaliserad men Naturvårdsverket ansvarar för föreskrifter och allmänna råd och för att de nationella målen för viltförvaltningen, som beslutats av riksdagen, nås.

Länsstyrelserna ansvarar för inventeringsarbetet av björn, varg, järv, lo och kungsörn. Naturvårdsverket ansvarar för att granska och fastställa inventeringsresultaten samt minst vart femte år göra en uppskattning av beståndet av björn.16 Se avsnitt 10.3.3.

Uppgifter om rovdjur finns i databasen Rovbase som Naturvårdsverket ansvarar för. Den databasen är öppen för allmänheten.17Viltövervakningen finansieras av Naturvårdsverket via anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur.

SLU bedriver forskningsverksamhet och inventeringar av vilt vid Grimsö forskningsstation, se avsnitt 15.1. De årliga inventeringar som genomförs av SLU avser bl.a. spillningsinventering och betes-

168–9 §§ förordningen (2009:1263) om förvaltning av björn, varg, järv, lo och kungsörn. Länsstyrelsen i Jönköpings län, intervju 2017-11-17. 17 www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Data-databaser-och-sokregister/Rovbase/, hämtad 2019-03-28.

tryck av klövvilt, smågnagarfångst, reproduktion hos rödräv och häckningsframgång hos småfåglar och revirkartering av järpe. SLU sammanställer också i den verksamheten jägares bedömningar av populationsutvecklingen hos jaktbart vilt, spontanobservationer av vilt, fenologi för flyttande fågelarter och blomning för ett antal växtarter.18

Svenska Jägareförbundet bedriver övervakning av vilt som finansieras helt genom den jaktkortsavgift som jägarna betalar in och som fonderas i Viltvårdsfonden. Förbundet får 53 miljoner kronor (2019) från Viltvårdsfonden för att bl.a. övervaka och skatta storleken av de jaktbara viltstammarna. En viktig del är den avskjutningsstatistik som gör det möjligt att skatta förändringarna i viltstammarna. Det finns bl.a. obrutna tidsserier från 1939 till i dag. Förbundet koordinerar också omfattande älgobservationer vilka samlas i databasen Älgobs och rapporteras till länsstyrelserna. Samtidigt samlas även in observationer av stora rovdjur, som beslutsunderlag för älg- och rovdjursförvaltningen. Förbundet och jägarna bistår även Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) med sjukdomsövervakning av vilt och hälsoövervakning genom insamling av slaktvikter. Jägarna har enligt förbundet också en viktig roll i övervakningen av invasiva främmande arter.19

7.7. Genetisk variation

Genetiska skillnader mellan individer, d.v.s. den genetiska variationen, utgör grunden för evolution och anpassning. Om den genetiska variationen är liten ökar risken för sjukdomar och låg fertilitet samt minskar förmågan att anpassa sig till förändringar, t.ex. av klimatet. En minskad populationsstorlek kan resultera i en genetisk utarmning. Ett exempel är den svenska vargstammen som härstammar från ett fåtal individer. Ett annat exempel är den storskaliga utsättningen av skogsplantor som härstammar från ett fåtal utvalda ursprungsindivider med liten genetisk variation.

Hittills har fokus i naturvårdsarbetet legat på bevarande av arter och biotoper men i mycket liten utsträckning att slå vakt om genetisk variation. Naturvårdsverket anger i sitt budgetunderlag för

18 SLU, e-brev 2017-11-28. 19 Svenska Jägareförbundet, intervju 2019-02-08

2019–2021 att övervakningen av genetisk variation är ett icke uppnått etappmål i miljömålssystemet.

Havs- och vattenmyndigheten har gett universiteten i Stockholm och Göteborg i uppdrag att undersöka den genetiska mångfalden i vattenmiljö.20

7.8. ArtDatabanken

ArtDatabanken är ett kunskapscentrum för Sveriges arter och naturtyper. ArtDatabanken är en del av SLU och bedrivs vid fakulteten för Naturresurs- och jordbruksvetenskap i Uppsala. ArtDatabankens verksamhet regleras genom instruktion som beslutas av dekan vid den fakulteten.21

ArtDatabankens uppdrag är att22

1. samla in och lagra data om svensk biologisk mångfald,

2. analysera situationen för Sveriges biologiska mångfald,

3. stödja myndigheters arbete med biologisk mångfald (nationellt

och internationellt),

4. genomföra regeringsuppdraget Svenska artprojektet, och

5. genomföra forskning som stödjer uppdrag 1 och 3.

7.8.1. Svenska artprojektet

ArtDatabanken fick 2002 uppdraget från regeringen att kartlägga alla Sveriges flercelliga växter, svampar och djur. Arbetet sker inom ramen för Svenska artprojektet och består i23

  • inventering av dåligt kända organismgrupper,
  • taxonomisk forskning om dåligt kända arter,
  • stöd till biologiska museer, och

20 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-12. 21 Artdatabanken skriftligt underlag till utredningen november 2018: ArtDatabankens verk-

samhet och dess koppling till miljöövervakningen i Sverige.

22 www.artdatabanken.se/om-artdatabanken/, hämtad 2019-03-19. 23 SLU, Artdatabankens verksamhetsberättelse 2017 samt www.artdatabanken.se/varverksamhet/ svenska-artprojektet/, hämtad 2019-03-19.

  • att ta fram, presentera och tillgängliggöra kunskap om Sveriges arter.

7.8.2. ArtDatabankens verksamhet

Verksamheten vid ArtDatabanken är omfattande. Nedan beskrivs ett antal centrala delar i verksamheten. De utgörs av Artfakta, Artportalen, Analysportalen, Dyntaxa och Rödlistan samt internationell rapportering.24

Artfakta

Det viktigaste uppdraget för ArtDatabanken är att samla in, analysera och tillgängliggöra data och information samt beskriva och presentera fakta om arter och biologisk mångfald. Kunskap om i Sverige kända arter samlas i webbapplikationen Artfakta. Där finns utförlig information om nästan alla Sveriges 4 273 rödlistade arter och alla arter som ingår i nationella åtgärdsprogram. Genom att söka i Artfakta kan användaren göra sammanställningar och söka fram information om arterna, inklusive några av de ekologiska grupper arterna tillhör. Under 2017 har tidigare tryckta beskrivningar för drygt 2 200 arter publicerats digitalt.

Artportalen

Artportalen är ett omfattande system för att rapportera in observationer av arter och det startade år 2000. Sedan dess har verksamheten vuxit snabbt såväl när det gäller användare som observationer. 2018 översteg antalet inrapporterade observationer 67 miljoner. I Artportalen kan observationer av arter rapporteras in via ett webbaserat gränssnitt, där det även är möjligt att rapportera in bilder för verifiering och kvalitetssäkring av observationer. Artportalen har 16 000 användare och används av såväl allmänhet och ideella föreningar som myndigheter, företag och forskare.

24 SLU, Artdatabankens verksamhetsberättelse 2017.

Analysportalen

Analysportalen är en del av ArtDatabankens system inom forskningsinfrastrukturen Svenska Life Watch.25 I portalen kan data om arter och biologisk mångfald som har samlats in från 15 olika svenska databaser inklusive Artportalen hanteras och visualiseras i form av kartor, tabeller och diagram. Grundprincipen är att alla fynduppgifter ska vara öppna och fritt tillgängliga för alla, med undantag för arter som finns upptagna i ArtDatabankens lista över skyddsklassade arter, vilka hanteras mer restriktivt. De skyddsklassade arterna visas endast för rapportören, eventuella medrapportörer och under vissa förutsättningar behöriga personer inom naturvård och forskning. Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen har byggt verktyg för att via direkttjänster få åtkomst till data direkt in i sina handläggningssystem.

Dyntaxa

ArtDatabanken ansvarar för databasen Dyntaxa som är en databas över svenska organismers namn och släktskap. Målet är att databasen ska innehålla information om namn och släktskap för samtliga svenska flercelliga arter. Dyntaxa är en förutsättning för att data från olika databaser ska kunna jämföras och analyseras.

Dyntaxa förvaltas av ArtDatabanken och finansieras till största delen av Svenska artprojektet men även av Svenska Life Watch och Naturvårdsverket.

Rödlistan samt internationell rapportering

ArtDatabanken tar fram den så kallade Rödlistan, som är en sammanställning över arters risk för utdöende inom ett lands gränser. Arters status bestäms av ett antal kriterier som omfattar skattningar av populationsstorlek, förekomst och trender. Rödlistan i Sverige följer de system som utvecklats av den Internationella Naturvårdsunionen (IUCN). Den svenska rödlistan tas fram av ArtDatabanken

25 www.artdatabanken.se/var-verksamhet/svenska-lifewatch/, hämtad 2019-03-19.

och fastställs av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. ArtDatabanken bidrar också med underlag för Sveriges rapportering till EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektiv.26

7.8.3. Utvärdering av verksamheten

SLU:s miljöanalysprogram om biologisk mångfald inklusive Art-Databanken utvärderades 2016. Utvärderingen bestod dels av en internationell extern utvärdering av verksamhetens vetenskapliga värde och samhällsnytta, dels av en självvärdering. Den externa utvärderingen föreslog bl.a. att Artportalen bör inkludera även data från andra områden, utveckla system för att identifiera och beskriva olika naturtyper samt utöka kontakterna med Artportalens kunder för att bättre tillgodose behoven av data och produkter.27 Den externa utvärderingen gjorde ingen översyn av verksamhetens finansiering.

7.8.4. ArtDatabankens finansiering

ArtDatabanken har betydande statlig finansiering. Enligt ArtDatabankens verksamhetsberättelse för 2017 uppgår intäkterna till totalt 137,5 miljoner kronor enligt följande:28

ArtDatabanken har ett särskilt anslag på 70 miljoner kronor för Svenska Artprojektet29 varav 33,9 miljoner kronor är direkta transfereringar, dvs. medel som fördelas vidare till stöd för inventeringar och taxonomisk forskning samt stöd till museer och biologiska samlingar. Resterande medel, 36,1 miljoner kronor, används inom Svenska Artprojektet för att ta fram och tillgängliggöra fakta om kännetecken, ekologi, nycklar för artbestämning till bokverket Nationalnyckeln till Sveriges flora och fauna. ArtDatabanken har också anslag för forskning på 11 miljoner kronor, bl.a. för att finansiera utvecklingen av Swedish Life Watch. ArtDatabankens övriga intäkter, dvs. drygt 56 miljoner kronor, består bl.a. av basanslag från SLU för fortlöpande miljöanalys på 15,5 miljoner kronor, bidrag från

26 www.artdatabanken.se/var-verksamhet/rodlistning/, hämtad 2019-02-12. 27 SLU 2016-02-19 Evaluation of SLU:s environmental monitoring and assessment programme Biodiversity. Dnr SLUua.2016.1.1.2-67. 28 ArtDatabankens verksamhetsberättelse 2017. 29 SLU, Regleringsbrev för budgetåret 2017, 2016-12-20.

forskningsråd på 7,3 miljoner kronor, bidrag från Naturvårdsverket på 9,8 miljoner kronor, samt intäkter från uppdrag från Naturvårdsverket på 15,2 miljoner kronor och Havs- och vattenmyndigheten på 5,1 miljoner kronor. Därutöver finns övriga intäkter (bidrag, uppdrag och övrigt) på sammanlagt 3,1 miljoner kronor.

Utifrån ArtDatabankens verksamhetsberättelser är det oklart vilka delar av verksamheten som finansieras av vilka intäkter.

I kapitel 4 ges en översikt av statlig finansiering av miljöövervakning och närliggande verksamheter. För finansieringen till Art-Databanken bedöms att transfereringarna till forskning och museer (33,9 miljoner kronor 2017) inte är miljöövervakning enligt utredningens definition, och att resterande anslag till ArtDatabanken finansierar en blandning av miljöövervakning och annan verksamhet.30

7.9. Infrastruktur för data om arter och biologisk mångfald

För att hantera och lagra data om arter och biologisk mångfald krävs system för att strukturera denna omfattande och komplexa datamängd. Global Biodiversity Information Facility (GBIF) är ett internationellt nätverk för att tillgängliggöra data om biologisk mångfald. GBIF bildades 1999 och informationen i systemet är fritt tillgängligt för alla. Den svenska noden för GBIF är Naturhistoriska riksmuseet och den svenska verksamheten finansieras av Vetenskapsrådet.31

I Sverige finns flera informationssystem för biologisk mångfald och arter. Biodiversity Atlas Sweden (BAS) är en infrastruktur för biodiversitetsdata som sedan 2018 är under uppbyggnad och ska anpassas till svenska förhållanden med nära kopplingar till GBIF. Ansvarig för BAS är Naturhistoriska riksmuseet. Ett annat informationssystem är Svenska Life Watch (SLW) som är en E-infrastruktur för data om biologisk mångfald som byggts upp och varit i drift sedan 2010. Huvudman för SLW är SLU. Uppbyggnaden av dessa två informationssystem finansieras av Vetenskapsrådet och av de parter som ingår.

30 Se kapitel 4 avsnitt 4.5. 31 www.gbif.org, hämtad 2019-02-21.

Det pågår för närvarande ett arbete med att utveckla en ny gemensam nationell forskningsinfrastruktur för arter och för biodiversitets- och ekosystemforskning. Avsikten är att sammanfoga de båda svenska systemen BAS och SLW i ett gemensamt tekniskt system uppbyggt i Australien (Atlas of Living Australia, ALA) och med GBIF. En styrgrupp har tillsatts för detta arbete.32 Målet är att denna nya infrastruktur ska kunna tas i drift 2021 under namnet Swedish Biodiversity Data Infrastructure (SBDI) med Naturhistoriska riksmuseet som huvudman.33

7.10. Medborgardeltagande

Medborgardeltagande är särskilt betydelsefullt när det gäller insamling av data om arter. Med medborgardeltagande eller medborgarforskning menas att insamling sker med hjälp av frivilliga insatser inom föreningar, t.ex. ornitologiska eller botaniska föreningar, eller av naturintresserade och engagerade medborgare som gör observationer eller inventeringar vilka rapporteras in och används i miljöövervakningen. I internationella sammanhang används ofta begreppen Citizen Science eller Crowdsourcing.

För att samordna medborgarforskningen i Sverige har startats projektet Arenas for co-operation through citizen science (ARCS).34Avsikten är att öka användningen av medborgardeltagandet inom universitet och högskolor samt att ta fram riktlinjer för datakvalitet, tekniska hjälpmedel, etik och kommunikation.

Ringmärkning av fåglar är en omfattande verksamhet som utförs av licensierade fågelintresserade medborgare. Med hjälp av ringmärkningen är det möjligt att kartlägga fåglars flyttningsmönster och beteende. Vid ringmärkningen sker också en bedömning av fåglarnas kondition. Studier görs även när det gäller äggläggning och kullstorlek. Resultaten är av betydelse för miljöövervakningen bl.a. när det gäller hur ett förändrat klimat påverkar fåglarnas förekomst

32 www.artdatabanken.se/aktuellt/artdatabankens-nyheter/samarbete-slw-bas/, hämtad 2019-02-12. 33 SLU och ArtDatabanken, intervju 2018-11-14 och ArtDatabanken, intervju, 2018-11-30. 34 www.medborgarforskning.se, hämtad 2019-02-21

och beteenden. Ringmärkningen av fåglar koordineras av Naturhistoriska riksmuseet som också svarar för datainsamling och databaser.35

Floraväktarna är ett nätverk av naturintresserade personer som aktivt övervakar arter och bidrar till kunskapen om svenska kärlväxter. Floraväktarna övervakar en eller flera lokaler genom återkommande besök som gör det möjligt att följa växlingar och trender i arters utbredning. Floraväktarna rapporterar in resultaten i Artportalen där data lagras och blir tillgängliga för utvärderingar och analyser. Under 2016 besöktes 6 000 lokaler. Faunaväktarna är ett motsvarande nätverk för hotade djur.36

Svenska fenologinätverket är ett nätverk mellan flera universitet, myndigheter och föreningar för att samla in observationer av vårtecken, hösttecken och andra data i den så kallade Naturens kalender. Övervakningen sker både genom frivilliga och professionella observatörer i olika delar av landet. Verksamheten samlar in data från olika organismgrupper i bikalendern, fågelkalendern, fjällkalendern och växtkalendern. Det främsta syftet är att följa förändringar i naturens på grund av klimatförändringar. Målet för Naturens kalender är att samla in data från första vårtecken till sista hösttecken till en landsomfattande databas. Huvudman för Svenska fenologinätverket är SLU.37

En stor del av miljöövervakningens program för fåglar, fjärilar, kärlväxter och svampar bedrivs genom medborgardeltagande. Enligt Länsstyrelsen i Jämtlands län fungerar det mycket bra att inkludera data som samlas in av medborgare i statlig miljöövervakning, om det finns en tydlig koordinator och övriga aktörer har en tydlig ansvarsfördelning mellan sig,38 se avsnitt 10.2.3. Det förekommer dessutom en omfattande spontan inrapportering av arter från frivilliga som inte är kopplad till något övervakningsprogram.

Länsstyrelser framhåller att man kan få in viktiga datamängder från medborgare genom att arbeta mer med kampanjer om arter som är lätta att identifiera. Ett exempel är en inventering av ekoxar, där man fick stor hjälp av medborgarnas observationer.39

35 www.nrm.se/forskningochsamlingar/forskningochovervakning/ringmarkningscentralen. 214.html, hämtad 2019-02-21. 36 www.artdatabanken.se/hjalpa-till/floravakteri/, hämtad 2019-02-21. 37 www.naturenskalender.se, hämtad 2019-02-21. 38 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14. 39 Länsstyrelser inom Remiil, möte 2018-03-23.

Havs- och vattenmyndigheten har initierat ett projekt för att underlätta för allmänheten att rapportera in fynd om akvatiska främmande och hotande arter med hjälp av en inrapporteringslösning som följer Artportalens rapportprotokoll. Dessutom utvecklas ytterligare en inrapporteringslösning under 2018, specifikt för EU:s förordning över invasiva främmande arter enligt unionsförteckningen. Båda dessa insatser håller på att utvärderas.

Medborgardeltagandet innebär att en stor mängd data kan samlas in till en låg kostnad. En förutsättning är dock att det finns intresserade frivilliga som kan medverka till denna insamling och delta i övervakningsprogrammen. När det gäller att få frivilliga att medverka i programmen om fåglar och fjärilar har det hittills inte varit några svårigheter att hitta deltagare.40 Jordbruksverket anger dock att möjligheterna att rekrytera inventerare är beroende av var människor bor. Det är enligt Jordbruksverket lättare att rekrytera frivilliga till inventeringsrutter som ligger nära tättbefolkade områden.41Länsstyrelsen i Jönköpings län uppger att det särskilt i fråga om övervakning i landmiljöer blir allt svårare att hitta tillgängliga och kompetenta personer som dessutom är unga nog att ge sig ut i fält.42

7.11. Forskning

Det bedrivs en omfattande forskning om arter och biologisk mångfald vid flera av Sveriges lärosäten. Ett flertal särskilda centrumbildningar finns t.ex. de marina centrumen vid Stockholms, Göteborgs, Umeå universitet, Centrum för biologisk mångfald och ArtDatabanken vid SLU och Stockholm Resilience Centre vid Stockholms universitet. Viktiga finansiärer av forskning är bl.a. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och Vetenskapsrådet.

En ny metod som väntas få stor betydelse för miljöövervakningen är användningen av e-DNA (environmental-DNA). Alla organismer lämnar DNA-spår i sin omgivning via rester från hud, blad, sporer, saliv, avföring och delar från den döda organismen. Men hjälp av e-DNA-teknik är det möjligt att samla in DNA-spår och med hjälp av DNA-streckkodning identifiera de organismer som vistats i miljön.

40 Lunds universitet, telefonmöte 2018-10-25. 41 Jordbruksverket, e-brev 2018-05-24. 42 Länsstyrelsen i Jönköpings län, intervju 2017-11-17.

Det är t.ex. möjligt att i ett vattenprov från en sjö kunna avläsa vilka fiskar som finns i sjön eller i ett luftprov spåra vilka svampar som lever i omgivningen. Denna nya teknik som ännu är på forskningsstadiet kan medföra stora förändringar av miljöövervakningen av arter och biologisk mångfald i framtiden. Övervakningen kan genom den nya tekniken förenklas och effektiviseras.43

Naturvårdsverket har våren 2019 beslutat att satsa 38 miljoner kronor på forskning om hur DNA-metoder kan användas inom miljöövervakningen. Forskningen förväntas bidra till en bättre och effektivare miljöövervakning genom införandet av DNA-baserad analysteknologi. Fokus ligger på utveckling av metoder där vatten-, botten- och markprover analyseras för att identifiera framför allt arter, så kallad DNA-streckkodning.44 Dessutom har Havs- och vattenmyndigheten gett SLU i uppdrag att i olika projekt utveckla metoder som kan användas för att artbestämma kiselalger och plankton med DNA-teknik.45

Kopplingen mellan miljöövervakningen och forskningen är viktig. Resultaten från forskningen ger underlag till miljöövervakningen både när det gäller metodutveckling och vad som bör följas inom miljöövervakningen. Resultaten från miljöövervakningen i sin tur ger viktigt underlag för forskningen, t.ex. om förändringar i ekosystemen. En betydande del av miljöövervakningen utförs också av universitet och högskolor.

7.12. Förändringsbehov

7.12.1. Generella förändringsbehov

Flera myndigheter och organisationer har i sina svar till utredningen lämnat synpunkter på miljöövervakningen av arter och biologisk mångfald. Naturvårdsverket anser att övervakningen av fåglar, fjärilar, vissa däggdjur (främst rovdjur) och fisk är tillfredsställande medan övervakningen av övriga arter saknas. Den nuvarande övervakningen har fokus på EU:s art- och habitatdirektiv vilket inte är ett särskilt

43 www.havet.nu/index.asp?d=3524, hämtad 2019-02-21. 44 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Forskning/ Forskning-for-miljomalen/Pagaende-forskning-for-miljomalen/Forskning-om-DNAmetoder-inom-miljoovervakning/, hämtad 2019-03-20. 45 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-12.

skyddsvärt urval ur ett svenskt perspektiv. Därmed saknas en bra representativ övervakning av arter.46 Denna bedömning delas av Jordbruksverket.47

Naturvårdsverket anser vidare att övervakning av jaktbart vilt saknas som underlag för jakttilldelning. Den avskjutningsstatistik som finns är otillräcklig för att bedöma förändringar av populationsstorlek. Vidare finns inte heller någon övervakning av hälsotillståndet hos däggdjur, fåglar och fisk. Naturvårdsverket efterlyser också en bredare övervakning av invasiva arter och genetisk variation samt en övervakning som specifikt är inriktad mot ekosystemtjänster.48 När det gäller övervakning av pollinatörer anger Naturvårdsverket i en återrapportering till regeringen 2018 bl.a. att övervakningen av humlor, som i dag sker i utvalda ängs- och betesmarker, bör utökas till att omfatta andra markslag som exempelvis brynmiljöer och skogsmark. Övervakningen behöver enligt myndigheten dessutom utvecklas med övervakning av andra arter som vildbin (andra än humlor) och blomflugor.49

Havs- och vattenmyndigheten anser att det behövs en screening av invasiva främmande arter som förekommer i landet. Denna screening bör göras där sannolikheten bedöms hög för att sådana arter kan introduceras. Myndigheten har gett ArtDatabanken i uppdrag att genomföra en översiktlig riskklassificering av invasiva främmande arter som påverkar biologisk mångfald. Havs- och vattenmyndigheten anser också att uppföljningen och övervakningen av tillståndet i miljön bör utvidgas till att omfatta även undervattensbiotoper.50

Jordbruksverket framhåller att insatser av frivilliga inventerare är nödvändiga för flera delprogram inom miljöövervakningen. Det gäller t.ex. Svensk fågeltaxering och Svensk dagfjärilsövervakning. Data från dessa program är viktiga för uppföljningen av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Jordbruksverket anger att det är en utmaning att rekrytera frivilliga inventerare, t.ex. i de inre delarna av norra Sverige. När det gäller spontanrapporterade data i Artportalen, är sådana data enligt Jordbruksverket inte ett fullgott alternativ till

46 Naturvårdsverket, skriftligt underlag, 2017-11-17. 47 Jordbruksverket, underlag till utredningen om översyn av miljöövervakningen, 2017-11-17. 48 Naturvårdsverket, skriftligt underlag, 2017-11-17. 49 Naturvårdsverket, Förslag till insatser som kan motverka nedgången av vilda pollinatörer i

Sverige, skrivelse 2018-10-30, Dnr NV-08866-17, s. 81 f.

50 Havs- och vattenmyndigheten, skriftligt underlag 2017-11-17.

systematiska undersökningar. För att veta om och hur artrikedomen ändras krävs det enligt myndigheten undersökningar med standardiserade metoder och ett vetenskapligt arbetssätt.51

SLU för fram att datavärdarna upplever en brist på styrning från beställarna när det gäller tekniska lösningar och hur data ska lagras. SLU anser att datavärdskap för arter både bör omfatta frivilliga insamlade data och data insamlade på uppdrag från myndigheter, för att underlätta validering och kvalitetsmärkning. Det behövs också ett utökat stöd till rapportörer och användare för att data från medborgarforskning ska kunna användas i ökad utsträckning. SLU framför även behov av etablering av ett nationellt system för naturtypsindelning och vikten av tydlig ansvarsfördelning och långsiktig finansiering.52

Naturskyddsföreningen och BirdLife anser i en gemensam skrivelse till utredningen att övervakningen av biologisk mångfald måste förstärkas för att upptäcka nya miljöhot och för att Sverige ska kunna fullgöra sina rapporteringskrav till EU och internationella konventioner. Miljöövervakningen av förtecknade arter och naturtyper i art- och habitatdirektivet är ett specifikt område som kräver förstärkning. Även uppföljningen av riksdagens miljökvalitetsmål med dess tillhörande preciseringar behöver en förstärkning. Föreningarna anser vidare att kontinuerlig och systematisk övervakning av de influensavirus som förekommer bland vilda änder bör ha en given plats i svensk miljöövervakning.53

Lunds universitet som ansvarar för övervakning av fåglar och fjärilar, anser att det är anmärkningsvärt att det inte förekommer någon övervakning av andra insekter, t.ex. humlor och vildlevande bin.54

51 Jordbruksverket, e-brev 2018-05-24. 52 SLU, skriftligt underlag. 2018-06-18. 53 Skrivelse från Naturskyddsföreningen och Birdlife Sverige 2018-04-26. 54 Lunds universitet, telefonmöte 2018-10-25.

7.12.2. Behov av samordning och kompletterande inriktning i fråga om biologisk mångfald

Övervakning av biologisk mångfald behöver samordnas mer

Naturvårdsverket är ansvarigt för miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-

och djurliv och för rapportering till EU och annan internationell rap-

portering på området, t.ex. art- och habitatdirektivet. Naturvårdsverket är vidare ansvarigt för miljökvalitetsmålen Myllrande våt-

marker och Storslagen fjällmiljö. Skogsstyrelsen, Jordbruksverket

och Havs- och vattenmyndigheten har i olika utsträckning ett uttalat miljömålsansvar för biologisk mångfald, inom sina specifika ansvarsområden. Skogsstyrelsen har ansvar för miljökvalitetsmålet Levande

skogar och Jordbruksverket för Ett rikt odlingslandskap. Havs- och

vattenmyndigheten har ansvar för Ingen övergödning, Levande sjöar

och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Ansvaret för övervakning av biologisk mångfald är splittrat och innehåller olika nivåer.

Ett exempel gäller skog. Enligt Skogsstyrelsen har ingen myndighet i dag ett uttalat ansvar för övervakning av biologisk mångfald i skog. Skogsstyrelsen anser att det behövs en effektiv samordning för att kunna ge en gemensam och jämförbar bild av biologisk mångfald i Sveriges skogar.55 Skogsstyrelsen framhåller att miljöövervakning av biologisk mångfald är ett komplext område. För att direkt mäta biologisk mångfald uttryckt som artrikedom krävs det enligt myndigheten omfattande arbetsinsatser, vilket gör det svårt att utforma övergripande program på en landsomfattande nivå. Skogsstyrelsen anger att viktig miljöövervakning av biologisk mångfald i skog i dag bedrivs genom Riksskogstaxeringen och Skogsstyrelsens uppföljning av biologisk mångfald. Dessa fångar tillsammans upp de vanliga och ovanliga habitaten och arterna. Ett ytterligare verktyg är den biogeografiska övervakningen (se avsnitt 6.6.2) som ger data för ett urval sällsynta och skyddsvärda habitat och arter. Skogsstyrelsen anser sammanfattningsvis att en myndighet bör bli ansvarig för samordning av miljöövervakning av biologisk mångfald i skog, så att miljöövervakningen kan koordineras på ett bättre sätt än i dag.56

55 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19. 56 Skogsstyrelsen, e-brev 2018-06-19 och 2019-03-11.

Naturvårdsverket framhåller att övervakning av biologisk mångfald i skog bedrivs även genom andra verksamheter. Sådana verksamheter är bl.a. påbörjad övervakning av marksvampar och markorganismer genom e-DNA i Markinventeringen, viltövervakning, Svensk fågeltaxerings övervakning av fåglar och en del däggdjur och NILS linjekorsningsinventering.57

Jordbruksverket framhåller att flera nationella landskapsövergripande program som Naturvårdsverket ansvarar för, t.ex. NILS och Svensk fågeltaxering, används av Jordbruksverket vid rapportering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Jordbruksverket anser att styrning och finansiering av landskapsövergripande program inte bör splittras på flera myndigheter. Däremot anser Jordbruksverket att det är viktigt att miljömålsansvariga myndigheter får större möjligheter att påverka vilken miljöövervakning som ska genomföras och delta i diskussioner som rör förändring och utveckling av pågående program. Enligt myndigheten är ansvaret för övervakning av biologisk mångfald i odlingslandskapet möjligen ännu mer splittrat än det som avser biologisk mångfald i skog. I odlingslandskapet tillkommer länsstyrelsernas miljöövervakning av biologisk mångfald i bl.a. gräsmarker och småbiotoper, Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker och uppföljning av småbiotoper samt Naturvårdsverkets biogeografiska övervakning. Dessa övervakningsprogram överlappar delvis varandra och det är enligt Jordbruksverket viktigt att samordna övervakningen. En stor kunskapslucka i fråga om odlingslandskapet gäller biologisk mångfald i och vid åkermark (se avsnitt 6.8). Jordbruksverket anger att det finns övervakningsprogram om biologisk mångfald beträffande betesmark (cirka 15 procent av jordbruksmarken) men inte åkermark (cirka 85 procent av jordbruksmarken).58

Miljöövervakning av vatten bedrivs av många aktörer på alla nivåer såsom statliga myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare m.fl., se avsnitt 5.1. Detta påverkar av naturliga skäl också övervakningen av biologisk mångfald i akvatiska miljöer. Havs- och vattenmyndigheten uppger att också ansvaret för arbetet enligt exempelvis artskyddsförordningen59 är splittrat.60 Övervakning av

57 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-05. 58 Jordbruksverket, e-brev 2019-03-08. 59 Artskyddsförordning (2007:845). 60 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-15.

biologisk mångfald i havsmiljö har enligt Havs- och vattenmyndigheten stora utmaningar. Detta eftersom biologisk mångfald i havsmiljö varierar kontinuerligt geografiskt sett och utifrån t.ex. salthalt, temperatur och ljus. Myndigheten framhåller att Sveriges kust sträcker sig från ”nästan” sötvattenslika förhållanden utanför Torne älv till ”nästan” atlantiskt marina förhållanden i Kosterhavet.61

En möjlig gränsdragning i fråga om myndigheters ansvar för övervakning av biologisk mångfald skulle enligt Naturvårdsverket kunna vara att sektorsmyndigheten ansvarar för uppföljning av påverkan av näringen på lokal och regional nivå i de områden som näringen är verksam i, samt effekter av åtgärder som sektorsmyndigheten initierar för att balansera denna påverkan.62

Övervakning av biologisk mångfald inriktas på enkelt observerade artgrupper

Naturvårdsverket uppger att övervakningen av biologisk mångfald generellt sett, inklusive habitatuppföljning mot art- och habitatdirektivet utifrån indikatorarter, har en slagsida mot artgrupper som enkelt kan observeras. Det gäller t.ex. fåglar och kärlväxter. Myndigheten anser att det behöver införas DNA-metoder som e-DNA (se avsnitt 7.11 ) och DNA-streckkodning i miljöövervakningen för att räta upp den slagsidan. Genom användning av DNA-metoder skulle man enligt Naturvårdsverket kunna övervaka ryggradslösa djur (t.ex. insekter, spindlar, kvalster, nematoder och daggmaskar) och svampar i betydligt större omfattning än i dag. Det kräver dock uppbyggnad av infrastruktur för att på rätt sätt lagra insamlade prover, extrahera DNA ur dem samt ta fram sekvensdata.63

61 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-03-11. 62 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-11. 63 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-11. Naturvårdsverket beskriver på myndighetens webbplats pågående forskningsprojekt för att utveckla bl.a. metoder för eDNA och DNA-streckkodning, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Programomrade-Landskap/, hämtad 2019-02-12.

7.13. Möjligheter att upptäcka nya miljörisker

Att upprätta den s.k. rödlistan är en metod för att identifiera och lista de inhemska arter som riskerar att försvinna i Sverige. ArtDatabanken vid SLU har i uppgift att upprätta rödlistan som sedan fastställs av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Vissa av de arter som finns upptagna i rödlistan kan bli föremål för olika åtgärder som t.ex. att vissa växtplatser skyddas, att jakt inskränks eller att fiske begränsas. Andra åtgärder kan vara att restaurera habitat eller att vidta åtgärder för att gynna utrotningshotade arter t.ex. att utföra markberedning för att förbättra livsbetingelserna eller att stödutfodra under vissa perioder som man gjort för bl.a. fjällräv.

Ett hot mot biologisk mångfald och för inhemska arter är invasiva främmande arter, d.v.s. främmande arter som införts i landet och som får stor spridning. Exempel på invasiva främmande arter är jätteloka, blomsterlupin och mårdhund. Det är därför viktigt att identifiera och övervaka dessa invasiva främmande arter och vid behov begränsa spridningen.64 Det är också viktigt att på ett mycket tidigt stadium upptäcka nya invasiva främmande arter för att göra det möjligt att hindra spridning och så att skador på svensk natur kan stoppas.

Spridningen av olika miljögifter är ett hot mot vissa arter och mot den biologiska mångfalden. Höga halter av organiska miljögifter är ett hot mot vissa arter högt upp i näringskedjan, t.ex. säl och havsörn.

Bekämpningsmedel kan allvarligt påverka vissa insekter som bin och humlor. Indikationer på senare tid har visat på en kraftig minskning av flygande insekter.65

Miljöövervakningen har också en viktig uppgift att följa förändringar i flora och fauna på grund av ett förändrat klimat, t.ex. en förflyttning av trädgränsen i fjällområden. Ett förändrat klimat kan också medföra att spridningen av vissa sjukdomar kan öka t.ex. via fästingar och myggor.

64 Naturvårdsverket, rapport 5410, December 2008. 65 Sánchez-Bayo, F., Wyckhuys, K. (2019), World wide decline of the entomofauna. A review of

its drivers. Biological Conservation, (April 2019), Volume 232, s. 8–27.

7.14. Internationell rapportering

En stor del av underlaget till den internationella rapporteringen om tillståndet i miljön kommer från miljöövervakningen. Den huvudsakliga rapporteringen av arter och biologisk mångfald sker vart sjätte år till art- och habitatdirektivet och till fågeldirektivet. Den senaste rapporteringen skedde 2013 och nästa rapportering genomförs under 2019. Underlaget till rapporteringen kommer till största delen från miljöövervakningen. Delprogrammet svensk sjöfågelräkning ger underlag till våtmarkskonventionen (Ramsarkonventionen) och data från svensk dagfjärilsövervakning används till EEA:s tillståndsindikator Fjärilar i gräsmarker.

För FN-konventionen om biologisk mångfald (CBD) är EU förhandlingspart och underlaget till rapporteringen kommer från de olika ländernas inrapportering till art- och habitatdirektivet.66

Mer utförliga beskrivningar av den internationella rapporteringen av miljöövervakning i landmiljöer, inklusive artövervakning, finns i avsnitten 6.7.1–6.7.5. När det gäller vatten, finns sådana beskrivningar i kapitel 5.

7.15. Översyn, utvärdering och revision

Någon utvärdering eller revision av den samlade övervakningen av arter och biologisk mångfald har inte utförts. Det saknas underlag som beskriver hur urvalet av de arter som övervakas har gjorts och hur övervakningen stödjer arbetet med och uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Det är därför svårt att göra någon bedömning om övervakningens relevans för att stödja miljöarbetet och att följa miljösituationen inom landet.

Naturvårdsverket anser att den nuvarande övervakningen har fokus på EU:s art- och habitatdirektiv vilket inte är ett särskilt skyddsvärt urval. Därmed saknas en bra representativ övervakning av arter.67

Några begränsade utvärderingar har dock utförts. En översyn av den nationella fågelövervakningen genomfördes 2011 internt inom

66 www.naturvardsverket.se/miljoarbetet-i-samhallet/miljoarbetet-i-sverige/miloovervakning/ programomrade-landskap, hämtad 2019-02-21. 67 Naturvårdsverket, skriftligt underlag, 2017-11-17.

Naturvårdsverket för att se över rapporteringen till fågeldirektivet och för att tillgodose databehoven för att följa upp miljökvalitetsmålen. Utvärderingen föreslog bl.a. vissa förändringar och kompletteringar av programmet.68 Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för 2013 i uppdrag att ta fram förslag till övervakning för övervintrade sjöfåglar, främst ejder och alfågel. Uppdraget redovisades hösten 2013 och Naturvårdsverket föreslog en utökad övervakning med två alternativ – en utökad övervakning av populationerna samt en utökad övervakning kombinerad av insamling av data om reproduktion och överlevnad.69 Naturvårdsverket valde dock att genomföra en utökad och rikstäckande övervakning av häckade sjöfågel som inte bara omfattade ejder och alfågel. Det utökade övervakningsprogrammet innebar också att bättre underlag samlades in för rapportering till fågeldirektivet.

En revision utfördes 2007 av smågnagarövervakningen inom ramen för utvärderingen av miljögiftsövervakningen.70

Det har genomförts utvärderingar av den regionala miljöövervakning i havs- och vattenmiljön som omfattar fisk i kustvatten, i den fria vattenmassan samt bottenfaunakluster längs den svenska ostkusten. En mer utförlig beskrivning av översyn, utvärdering och revision av övervakningen av vatten finns i kapitel 5.15.

7.16. Sammanfattande iakttagelser

  • Övervakningen av arter omfattar för närvarande främst vissa kärlväxter, fåglar, fjärilar, rovdjur samt fisk, plankton och bottenfauna. Övervakning av andra arter saknas i huvudsak.
  • Någon revision eller utvärdering av den samlade övervakningen av arter och biologisk mångfald har inte utförts. Det är därför svårt att göra någon bedömning av övervakningens relevans för att stödja miljöarbetet och att följa miljösituationen inom landet.
  • Ansvaret för övervakning av biologisk mångfald är splittrat och behöver samordnas.

68 Fåglar. Revision av nationell miljöövervakning. Naturvårdsverket rapport 6493, mars 2012 69 Naturvårdsverket (2013), Övervakning av sjöfåglar regeringsuppdrag till Naturvårdsverket

regleringsbrev 2013, skrivelse 2013-08-29.

70 WSP (2011), Sammanställning och utvärdering av den terrestra miljögiftsövervakningen, 2011-06-15.

  • Övervakning av invasiva främmande arter och genetisk variation är begränsad.
  • Det är viktigt med en nationell gemensam infrastruktur för hantering av data om arter och biologisk mångfald. Det pågår ett arbete för att ta fram en sådan struktur.

8. Miljöövervakning av luftmiljö

8.1. Inledning

Detta kapitel beskriver miljöövervakning av luft och klimat. Övervakningen omfattar huvudsakligen luftkvalitet i utomhusmiljö inklusive nedfall av olika föroreningar, klimat och UV-strålning. När det gäller klimat, beskrivs främst arbetet med att övervaka klimatförändringar och ämnen som påverkar dessa.

Den nationella miljöövervakningen av luft, som Naturvårdsverket ansvarar för, avser främst halter och nedfall av luftföroreningar. De kan orsaka skador på hälsa, naturmiljö och kulturföremål. De kan också bidra till klimatförändringar, uttunning av ozonskiktet, försurning och övergödning.1 Övervakningen avser också mätningar av ozonskiktets tjocklek och av UV-strålning i sig.

Länsstyrelsernas regionala miljöövervakning avser halter och nedfall av luftföroreningar. Flera regionala program anknyter till motsvarande nationella program.

SMHI bedriver miljöövervakning av klimat utifrån ett antal indikatorer som bygger på observationer från SMHI:s meteorologiska stationsnät.

Kommunernas miljöövervakning av luft avser främst kontroll av att miljökvalitetsnormerna för luft uppnås. Kommuner som är väghållare för större vägar har också ett ansvar för att som verksamhetsutövare ha kunskap om luftföroreningssituationen, utifrån miljöbalken. Sådana kommuner har därmed ett dubbelt ansvar i miljöövervakningen av luftkvalitet.2

Miljökvalitetsnormerna för luft är ett centralt verktyg för att nå miljökvalitetsmålet Frisk luft. När miljöskyddslagen trädde i kraft 1969 blev kommunerna ansvariga för att bedöma luftkvaliteten i

1 Naturvårdsverket, Luft & Miljö Arktis 2015, s. 60. 2 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-24.

tätorter. Därmed började undersökningar av luftkvalitet genomföras i de flesta större svenska tätorter. Vid den tiden uppmättes framför allt höga halter av svaveldioxid och sot. Till följd av riktade åtgärder uppmättes under 1980-talet minskade halter av de föroreningarna men samtidigt ökade halterna av kvävedioxid.3 Sveriges inträde i EU medförde krav på genomförande av luftkvalitetsdirektivens gräns- och målvärden, vilket skedde när miljökvalitetsnormer reglerades i miljöbalken 1999.4 I dag är främst två EU-direktiv styrande för miljökvalitetsnormerna för utomhusluft, dels luftkvalitetsdirektivet,5 dels direktivet om metaller och polycykliska aromatiska kolväten (PAH) i luft.6 Luftkvalitetsdirektivet och direktivet om metaller och PAH i luft har i Sverige enligt Naturvårdsverket genomförts genom främst miljöbalken (1998:808) och luftkvalitetsförordningen (2010:477).7

Luftvårdsförbunden utför miljöövervakning åt kommuner, länsstyrelser och verksamhetsutövare. Många verksamhetsutövare gör egna mätningar, främst av utsläpp till luft. Ett fåtal verksamhetsutövare bedriver mätningar av halter i luft.

Flera länsstyrelser framhåller att det är tydligare vilka data som ska rapporteras nationellt och till EU i fråga om luftkvalitet jämfört med andra områden inom miljöövervakningen (se kapitel 10). Kommuner beskriver att miljöövervakningen av luftkvalitet är tydligt reglerad. Också vägledningen beskrivs som tydlig, genom olika dokument som beskriver vad som ska mätas, på vilket sätt samt hur beräkningar och skattningar ska göras (se kapitel 11).

8.2. Ansvariga aktörer

8.2.1. Övervakning av luft och klimat på nationell och regional nivå samt av andra statliga aktörer

Naturvårdsverket har ett generellt ansvar för miljöövervakningen av luft och klimat. Utifrån det ansvaret fördelar myndigheten medel för nationell och regional miljöövervakning inom området. En del

3 Naturvårdsverket, Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft, Rapport 5407, s. 20. 4 Naturvårdsverket, Luft & Miljö Barns hälsa 2017, s. 59. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/107/EG av den 15 december 2004 om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften. 7 Naturvårdsverket, Luftguiden Handbok 2014:1, version 3, s. 30.

länsstyrelser bedriver miljöövervakning av luft. Detta beskrivs närmare i avsnitt 8.3 och i kapitel 10.

SMHI bedriver miljöövervakning inom klimat utifrån ansvaret i sin instruktion om att ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås.

8.2.2. Kontroll av miljökvalitetsnormer för luft

Sverige har ett decentraliserat system för kontrollen av att miljökvalitetsnormerna för luft följs. Kommunerna ansvarar för att kontrollera luftkvaliteten för de flesta miljökvalitetsnormerna. De föroreningar där kommunerna ska kontrollera att miljökvalitetsnormer följs gäller kvävedioxid, partiklar PM10 och PM2,5, bensen, svaveldioxid, kolmonoxid, bens(a)pyren, arsenik, kadmium, nickel och bly. Om kontrollen sker genom mätningar ska den ske i områden och på platser där det är sannolikt att befolkningen exponeras för de högsta koncentrationerna och som är representativa för den exponering som befolkningen är utsatt för.8 Därmed är det naturligt att kontrollen genomförs i tätorter, främst i s.k. gaturum. Naturvårdsverket ska bl.a. kontrollera att miljökvalitetsnormen för marknära ozon följs. Naturvårdsverket ansvarar också för att kontrollera luftföroreningar i s.k. regional bakgrund. 9 Sådana data behövs för att kunna räkna ut hur mycket av halterna som härrör från lokal nivå.10Den regionala bakgrunden bygger på mätningar av luft på landsbygden. Också luftvårdsförbunden och vissa länsstyrelser genomför sådana mätningar.11

Kraven på kontrollens omfattning beror i princip på halterna av luftföroreningarna och på befolkningsmängden.12 Kommunerna får samverka med varandra i kontrollen av att miljökvalitetsnormer följs, genom att delta i s.k. samverkansområden. Det kan vara fördelaktigt för en kommun att ingå i ett samverkansområde, eftersom antalet mätstationer för kontinuerliga mätningar då får vara färre i

826 § luftkvalitetsförordningen (2010:477). 928 § luftkvalitetsförordningen (2010:477). 10 Stockholms stad, intervju 2017-10-20. 11 Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/ Statistik-om-luft/Luften-i-Sverige/, hämtad 2018-09-07. 12 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

respektive kommun jämfört med om den skulle utföra luftövervakningen på egen hand.13

Kommunerna ska kostnadsfritt informera om bl.a. halter, överskridanden av miljökvalitetsnormer och bedömningar av överskridanden för de föroreningar som kommunerna ska kontrollera. Även Naturvårdsverket ska kostnadsfritt informera om koncentrationerna av föroreningarna.14

Naturvårdsverket ansvarar för föreskrifter och vägledning till kommunerna om kontroll av miljökvalitetsnormerna. Myndigheten finansierar två datavärdskap om luft. Dessutom finansierar den två referenslaboratorier som ska ge vägledning till kommunerna om mätning och modellering, t.ex. i fråga om mätinstrument och modeller.15Laboratoriet för mätningar drivs av Stockholms universitet och det för modeller drivs av SMHI.16

Resultaten från kontrollen ska rapporteras till Naturvårdsverkets datavärd för luftkvalitet,17 som är SMHI. Mätningar från cirka 50 kommuner rapporteras årligen till datavärden. Dessa data rapporteras därefter till EU av Naturvårdsverket genom datavärden. Även data från realtidsmätningar i kommunerna samlas in av datavärden. Sådana data publiceras direkt på Naturvårdsverkets och Europeiska miljöbyråns (EEA) webbplatser.18 Se avsnitt 8.6 som handlar om rapportering. I kapitel 11 beskrivs en del kommuners miljöövervakning av bl.a. luft närmare.

8.2.3. Övervakning av pollen

1973 startade de första mätningarna av luftburet pollen i Stockholm och under de närmast följande åren startade mätningar på fler orter. Under 2017 fanns totalt 20 mätstationer i Sverige. Fem av dessa har obrutna mätserier sedan 1970-talet. Ett flertal aktörer är involverade

13 49 § 2 st. luftkvalitetsförordningen (2010:477) samt 12 och 13 §§ Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av luftkvalitet NFS 2016:9. 1438–39 §§luftkvalitetsförordningen (2010:477). 15 Naturvårdsverket, Luft och miljö 2017, s. 59 f. Naturvårdsverket definierar begreppet referenslaboratorium som en aktör som på uppdrag av Naturvårdsverket tillhandahåller stöd och vägledning vid arbete med mätning och modellering, se 2 § NFS 2016:9. 16 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 1726–27 §§Luftkvalitetsförordningen (2010:477) och 36–40 §§ Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av luftkvalitet NFS 2016:9. 18 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

i pollenövervakningen, antingen som finansiärer eller utövare eller både och. Aktörerna är antingen statliga, hänförliga till landsting eller regioner, kommunala eller privata.19

8.2.4. Verksamhetsutövare

Större företag med utsläpp till luft åläggs ibland krav i miljötillstånd eller genom miljötillsynen att de ska genomföra recipientkontroll av luft. Den recipientkontroll som företagen utför själva vid sidan av den i t.ex. luftvårdsförbund avser enligt Naturvårdsverket oftast utsläppens storlek, mer sällan halter i utomhusluften.20 Naturvårdsverket har ingen klar bild över hur många verksamhetsutövare som behöver utföra luftmätningar enligt sina miljötillstånd. Myndigheten antar att det inte rör sig om särskilt många. Det skulle enligt Naturvårdsverket vara bra om mer krav kunde ställas på verksamhetsutövare att mäta halter av luftföroreningar och att rapportera data till datavärden.21 Som redovisas i avsnitt 8.6.1, rapporterar inga sådana verksamhetsutövare luftdata till datavärden.

När det gäller luftföroreningar från vägtrafik, är det enligt Naturvårdsverket generellt huvudmannen för vägen som är verksamhetsutövare. För de större vägarna anger myndigheten att det antingen är Trafikverket eller en kommun som är huvudman.22

8.2.5. Luftvårdsförbund

Övervakningen av luftkvalitet är resurskrävande och enligt Naturvårdsverket är det därför vanligt att kommuner, företag och även länsstyrelser genomför samordnad kontroll genom luftvårdsförbund.23 Luftvårdsförbunden kontrollerar ofta luftkvaliteten i både regional bakgrund och i tätorter. Detta för att tillgodose såväl kommunernas som länsstyrelsernas och företagens behov av luftdata.

19 Naturhistoriska riksmuseet och Göteborgs universitet, Pollensäsongen 2017 – sammanställ-

ning av pollenförekomsten i Sverige, s. 7 f.

20 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 21 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 22 Naturvårdsverket, Tillsyn väg- och spårtrafik, s. 5, med hänvisning till 2 kap. 2 § och 26 kap. 19 §miljöbalken. Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-21 med hänvisning till MÖD 2008:27 beträffande bulleråtgärder. 23 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

Samordningen leder enligt Naturvårdsverket till bättre utnyttjande av personella och ekonomiska resurser.24 Det finns i dag luftvårdsförbund i nästan alla län i södra Sverige.25 Länsstyrelserna har ofta varit pådrivande vid bildandet av luftvårdsförbund. Det första svenska förbundet, Trollhättan-Vänersborgs luftvårdsförbund,26 bildades för att den föroreningsbelastade regionen skulle få till stånd resurser för att ta fram underlag för åtgärder mot föroreningarna.27Luftvårdsprogrammet i Göteborgsregionen startade 1980 på länsstyrelsens initiativ och tillsammans med Kommunalförbundet och cirka 50 företag. Företagens miljötillstånd innefattade krav på mätning av luftföroreningar. Kommunalförbundet, länsstyrelsen och kommunerna behövde kunskap om luftföroreningarna i sina roller som planerings- och tillsynsorgan. Aktörerna som bildade programmet utgick från att en samordning i regionen skulle ge bättre underlag och till en rimligare kostnad.28 Programmet ombildades 2018 till Luftvårdsförbundet i Göteborgsregionen.29

I kapitel 12 beskrivs luftvårdsförbundens övervakning närmare.

8.3. Nationell och regional miljöövervakning

Den nationella och regionala miljöövervakningen av luft och klimat bedrivs genom främst 13 nationella delprogram och två gemensamma regionala delprogram. Dessutom bedriver en del länsstyrelser miljöövervakning av luft genom egna delprogram.

Syftet med luftövervakningen är att övervaka och ta fram underlag om luftföroreningars halter i luft och nederbörd samt om nedfall av olika ämnen. Enligt Naturvårdsverket är övervakningen till stor del styrd utifrån krav i lagstiftning och konventioner, samtidigt som

24 Naturvårdsverket, Luft & Miljö 2017 Barns hälsa, s. 60. 25 Örebro län har inget luftvårdsförbund, se e-brev från Naturvårdsverket 2018-10-07. 26 Numera ingår Trollhättans och Vänersborgs kommuner i Luftvårdsförbundet för Västra Sverige. Förbundet omfattar alla 38 kommuner i Västra Götalands läns vilka inte ligger i Göteborgsregionen, samt 32 företag. Se förbundets webbplats 2018-08-17, www.luftivast.se/medlemmar. 27 Naturvårdsverket, Rapport 5407, Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna förutom-

husluft, s. 23.

28 Luftvårdsprogrammet i Göteborgsregionen, Utredning och förslag till Luftvårdsprogrammets

fortsatta organisation, 2016-04-06, s. 1.

29 Luftvårdsförbundet i Göteborgsregionens webbplats, www.grkom.se/toppmenyn/dettajobbar grmed/miljoochsamhallsbyggnad/luftvardsforbundet/omluftvardsforbundet.4.548ab0111218 32a8c688000705.html?closeLevel=1, hämtad 2018-08-17.

den anges vara viktig för att följa upp miljökvalitetsmål och bidra till att nya miljöstörningar upptäcks.30 Vissa av mätprogrammen har bedrivits sedan 1970- och 1980-talet. En del program har tillkommit för att övervaka nya miljöstörningar och utifrån lagstiftning som beslutats med anledning av sådana. Ett mindre antal av mätstationerna har mätningar med hög tidsupplösning. Det stora flertalet av mätstationerna har låg tidsupplösning, t.ex. månatliga mätningar. Dessa bidrar till att ge en regional bild av luftsituationen.31

Den nationella miljöövervakningen av luft har genomgått revisioner ungefär vart femte år, senast 2009 respektive 2015. Revisionen 2015 utfördes av Norsk Institutt for luftforskning (NILU).32 En del slutsatser från revisionen redovisas i anslutning till beskrivningarna av de olika programmen i de följande avsnitten. Revisionen kom i otakt med länsstyrelsernas regionala miljöövervakningsprogram, vilka gäller för perioden 2015–2020. Det medför enligt Naturvårdsverket att större förändringar av vissa delprogram inte bör genomföras förrän 2021. Då har nämligen länsstyrelsernas regionala program reviderats på nytt.33 Under tiden har en delrevision av övervakningen av försurande och övergödande ämnen inletts under hösten 2018. Den utförs av en konsult i Storbritannien och ska vara klar våren 2019.34

I avsnitten 8.3.1–8.3.6 nedan beskrivs de nationella och de gemensamma regionala delprogrammen utifrån deras huvudsakliga koppling till ett eller flera nationella miljökvalitetsmål.35 Miljöövervakningen i flera av delprogrammen är dock viktig för uppföljningen också av andra miljökvalitetsmål. Flera program har också kopplingar till bl.a. miljöövervakning av vatten eller jordbrukslandskap. Det gäller t.ex. program som övervakar växtskyddsmedel i luft och nederbörd samt marknära ozon. Benämningen av respektive program anges i början av varje punkt i punktlistorna.

30 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 31 Naturvårdsverket, Revision av Programområde Luft, promemoria 2016-06-21, s. 16. 32 NILU, Evaluation of the Swedish national air monitoring programme ”Programområde Luft”, NILU report 8/2016. 33 Naturvårdsverket, Revision av Programområde Luft, promemoria 2016-06-21, s. 18. 34 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 35 Beskrivningarna utgår huvudsakligen från Naturvårdsverket, Revision av Programområde

Luft, promemoria 2016-06-21, s. 7, samt Naturvårdsverket, Sammanställning av yttranden Remiss Programområde Luft revision, 2017-02-01.

8.3.1. Bara naturlig försurning och Ingen övergödning

På nationell nivå finns tre delprogram som ska bidra till uppföljningen av främst dessa två miljökvalitetsmål. Två av programmen avser framför allt mätningar och ett avser modellering.

  • Försurande och övergödande ämnen i luft och nederbörd syftar till att följa trender av sådana ämnen genom mätningar. Programmet har två delar. Den ena delen ingår i European Monitoring and Evaluation Programme (EMEP). Vid de fyra svenska EMEP- stationerna mäts bl.a. halter av svavel- och kväveföreningar. Den andra delen avser mätningar vid nio respektive 16 stationer av flera motsvarande föroreningar i luft och nederbörd inom det s.k. Luft- och nederbördskemiska nätet (LNKN). I nuläget finns inga mätstationer i fjällområdet. IVL är utförare av programmet.
  • Krondroppsnätet-NV avser ett antal nationella mätplatser inom det s.k. Krondroppsnätet och analyser av data från dessa. De kompletterar de övriga mätplatserna inom Krondroppsnätet vilka finansieras främst av länsstyrelser och luftvårdsförbund, se nedan. IVL är utförare av programmet.
  • Spridningsberäkningar med MATCH-Sverigesystemet avser den geografiska fördelningen i Sverige av lufthalter och nedfall av försurande och övergödande ämnen. Det är främst olika former av svavel och kväve samt halter av marknära ozon som kartläggs med modellen. Modellen utvecklades på 1990-talet då det ansågs viktigt att få en geografiskt täckande bild av försurning från svavel. Modellen har därefter utvidgats till att även kartlägga kväve och våtdeposition av baskatjoner. SMHI är utförare av programmet.36

På regional nivå bedriver 16 länsstyrelser det gemensamma delprogrammet Nedfall av luftföroreningar och markvattenkvalitet i skog (Krondroppsnätet). Programmet finansierar ett antal mätplatser och analyser av data från dessa inom Krondroppsnätet. Bakgrunden till att Krondroppsnätet startade 1985 var det stora nedfallet av försurande ämnen i Sverige. Utöver Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas medel för nationell och regional miljöövervakning, finansieras

36 SMHI, intervju 2018-08-23.

Krondroppsnätet också av luftvårdsförbund och enskilda verksamhetsutövare.37 Syftet med Krondroppsnätet är att ge kunskap om belastning av luftföroreningar och deras effekter på vegetation samt mark och vatten.38 Inom Krondroppsnätet mäts ett stort antal ämnen, bl.a. svavel- och kväveföreningar. Mätningarna kompletteras med modellberäkningar.39 Krondroppsnätet genomförs av IVL i samarbete med Lunds universitet.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har ett delprogram för mätning av markvattenkemi, som kompletterar Krondroppsnätets mätningar av detta.40 Länsstyrelserna i Jämtlands, Jönköpings samt Stockholms län har delprogram för mätning av lufthalter av försurande och övergödande ämnen. För Jämtlands och Jönköpings del mäts även bl.a. marknära ozon.41

8.3.2. Giftfri miljö

Fyra nationella delprogram bidrar till uppföljningen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Vissa av dem ska också bidra till uppföljning av miljökvalitetsnormer.

  • Metaller i luft och nederbörd syftar till att fullgöra rapporteringskrav enligt FN:s luftvårdskonvention och EU:s direktiv 2004/107/EU om metaller och polycykliska aromatiska kolväten (PAH). IVL är utförare av programmet, som baseras på mätningar från de fyra s.k. EMEP-stationerna samt en station i norra Finland som bedrivs gemensamt med Sverige. Revisionen 2015 framhöll att utsläpp och koncentrationer av de flesta tungmetaller har minskat, men även att minskningarna av kvicksilver har varit betydligt mindre än för andra tungmetaller och att Sverige

37 IVL, e-brev 2017-12-04. 38 Naturvårdsverkets webbplats, www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Programomrade-Luft/Krondroppsnatet-NV-/, hämtad 2018-09-04. 39 IVL:s webbplats, http://krondroppsnatet.ivl.se/innehall/modellberakningar. 4.2f3a7b311a7c8064438000825155.html, hämtad 2018-09-04. 40 Länsstyrelsen i Norrbottens län, Program för regional miljöövervakning i Norrbottens län

2015–2020, s. 18 f.

41 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. Länsstyrelsen i Jämtlands län, Regionalt miljö-

övervakningsprogram Jämtlands län 2015–2020, s. 29 f. Länsstyrelsen i Jönköpings län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Jönköpings län 2015–2020, s. 22. Länsstyrelsen i Stockholms län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Stockholms län 2015–2020, s. 27 f.

fortfarande har höga kvicksilverhalter i sjöar och vattendrag.42Därför bedömer Naturvårdsverket att mätningar och modelleringar av kvicksilver kommer att vara fortsatt viktiga. Kemikalieinspektionen anser att det gäller även för kadmium.43

  • Metaller i mossa bygger på mätningar vart femte år av ett tiotal tungmetaller på cirka 600 platser över hela landet. Mätningarna samordnas med Riksskogstaxeringens s.k. permanenta provytor, (se avsnitt 6.5.3). Mätningarna startade i Sverige 1975 och fick därefter internationell spridning. De utgår från rekommendationer i FN:s luftvårdskonvention och är en del av ett internationellt samarbete, ICP Vegetation, som ingår i FN:s luftvårdskonvention.44 IVL är utförare av programmet. Viss förtätning av programmet finansieras av en del verksamhetsutövare, luftvårds-förbund, länsstyrelser och kommuner.45
  • Organiska miljögifter i luft och nederbörd avser kontinuerliga mätningar på fyra stationer, varav en i Finland. Till de ämnen som mäts hör bl.a. PAH, PCB, HCB, dioxiner/furaner, pesticider, bromerade flamskyddsmedel samt PFAS. Till grund för rapporteringen ligger krav från EU-direktivet om metaller och PAH, EU:s luftkvalitetsdirektiv samt Stockholmskonventionen. IVL är utförare av programmet. Revisionen 2015 pekade på att flera pesticider mättes även inom delprogrammet Pesticider i luft och nederbörd (se nedan) och att det var lämpligt att samordna mätningarna i de två programmen.46 Detta har enligt Naturvårds-verket genomförts.47
  • Pesticider i luft och nederbörd omfattar mätningar av växtskyddsmedel vid två stationer under april–oktober varje år, då växtskyddsmedel vanligen används. Mätningarna omfattar cirka 130 substanser i nederbörd och cirka 65 substanser i luft, och

42 NILU, Evaluation of the Swedish national air monitoring programme ”Programområde Luft”, NILU report 8/2016, s. 23. 43 Kemikalieinspektionen, e-brev 2018-10-11. 44 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07. ICP Vegetation är en förkortning av International

Cooperative Programme on Effects of Air Pollution on Natural Vegetation and Crops. ICP

Vegetations webbplats, https://icpvegetation.ceh.ac.uk/about/background.html, hämtad 2018-10-08. 45 IVL, e-brev 2018-10-11. 46 Naturvårdsverket, Sammanställning av yttranden – Remiss Programområde Luft – Revision, s. 7. 47 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07.

omfattar växtskyddsmedel som ingår i EU:s direktiv om prioriterade ämnen inom vattenpolitiken.48 Revisionen 2015 ansåg att programmets användningsmöjligheter begränsas av att mätningarna sker under en begränsad period, medan spridningen av pesticider sker även då de inte används. Den påpekade också att mätningarna inte kan skilja ut lokala emissioner av växtskyddsmedel från långväga transport av sådana ämnen.49 SLU är utförare av delprogrammet. Förutom uppföljning mot miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer ska programmet bidra även till uppföljningen av processen för godkännande av växtskyddsmedel.

När det gäller den regionala miljöövervakningen, har Länsstyrelsen i Kalmar län och Länsstyrelsen i Stockholms län delprogram för mätningar av metaller i mossa. Dessa utgör förtätningar av det nationella programmet om metaller i mossa, se ovan. Länsstyrelsen i Västmanlands län har ett eget delprogram om luftkvalitet och lavflora.50

8.3.3. Frisk luft

Två delprogram på nationell nivå och ett regionalt gemensamt delprogram bidrar till uppföljningen av miljökvalitetsmålet Frisk luft och även miljökvalitetsnormer. De nationella delprogrammen är:

  • Partiklar i luft, som avser bl.a. mätningar av partiklar PM10 och

PM2,5 samt sot i enlighet med EU:s luftkvalitetsdirektiv och FN:s luftvårdskonvention. IVL och Stockholms universitet är utförare av programmet och mätningar genomförs vid de fyra EMEP-stationerna.

  • Marknära ozon, som avser mätningar av marknära ozon. Enligt

Naturvårdsverket anses marknära ozon vara en av de föroreningar som medför högst risk för människors hälsa och även växtlighet.51 SMHI anger att marknära ozon är hälsovådligt och

48 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/39/EU av den 12 augusti 2013 om ändring av direktiven 2000/60/EG och 2008/105/EG vad gäller prioriterade ämnen på vattenpolitikens område. 49 NILU, Evaluation of the Swedish national air monitoring programme ”Programområde Luft”, NILU report 8/2016, s. 29 f. 50 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. 51 Naturvårdsverket, Revision av programområde Luft, promemoria 2016-06-21, s. 35.

skadar växtlighet inklusive jordbruksgrödor och skog vid förhöjda halter. Huvuddelen av det marknära ozon som finns i Sverige bildas enligt SMHI från utsläpp i Europa och transporteras med vindarna hit.52 Programmet bygger på de fyra EMEPstationerna och på ytterligare 10 stationer, utifrån krav i EU:s luftkvalitetsdirektiv. I övervakningen ingår även en varningstjänst för särskilt höga halter av marknära ozon. Naturvårdsverket anser att övervakningen är något bristfällig i de sydöstra och norra delarna av landet. IVL och Stockholms universitet är utförare. Övervakningen kompletteras av prognoser för marknära ozon genom modellering med MATCH-Sverigesystemet, som SMHI är utförare av.53

Naturvårdsverket samarbetar bl.a. med den nationella forskningsinfrastrukturen ICOS RI (se avsnitt 8.9.2) i genomförandet av en del mätningar. Det sker genom att mätningar av partiklar i luft samordnas metod- och personalmässigt med två av ICOS 10 svenska mätstationer.54

På regional nivå bedriver åtta länsstyrelser i södra Sverige det gemensamma delprogrammet Marknära ozon. I vissa län deltar även luftvårdsförbund. Programmet ska ge en mer detaljerad och heltäckande bild av ozonbelastning i bakgrundsmiljö i den delen av landet. Det ska också kartlägga överskridanden av miljökvalitetsnormer och målvärden för ozon. IVL är utförare.55

Fem länsstyrelser (i Kronobergs, Dalarnas, Värmlands, Blekinge och Gävleborgs län) har också egna delprogram för mätning av lufthalter.56 Länsstyrelsen i Västmanlands län har ett program som mäter luftföroreningar i lavar.57

52 SMHI, e-brev 2017-11-10. 53 Naturvårdsverket, Revision av programområde Luft, promemoria 2016-06-21, s. 35. 54 Naturvårdsverket, intervju 2018-08-30. 55 IVL, e-brev 2017-12-04. 56 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. 57 Länsstyrelsen i Västmanlands län, Program för regional miljöövervakning i Västmanlands län

2015–2020, s. 16 f.

8.3.4. Skyddande ozonskikt

Ozon som finns i stratosfären på cirka 10–50 kilometers höjd är ett viktigt skydd mot skadlig UV-strålning. Ett minskat ozonskikt medför enligt SMHI att mer skadlig UV-strålning kan nå jordytan, vilket för människor kan medföra ökad risk för hudcancer, skador på ögon och påverkan på immunsystemet.58 På nationell nivå bedrivs två delprogram, ett i Sverige och ett i Norge, vilka bidrar till uppföljningen av miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt.

  • Ozonskiktets tjocklek gäller mätningar vid två platser i Sverige, utifrån krav i Wienkonventionen och Montrealprotokollet. SMHI är utförare. Naturvårdsverket anser att antalet mätstationer är i underkant för att erhålla den täckning som många andra EUländer har. På nordligare breddgrader där Sverige är beläget är variationen av ozonskiktets tjocklek dessutom särskilt stor. Mätningarna i Norge inom programmet Ozonnedbrytande ämnen (se nedan) omfattar också ozonskiktets tjocklek, men Naturvårdsverket anser att SMHI:s mätningar lämpar sig bättre för uppföljningen av detta eftersom de har längre mätserier och kan mäta i alla väder. Däremot kan mätningarna i Norge även ge information om koncentrationen av ozon på olika höjder. Naturvårdsverket jämför ibland mätningarna från de två programmen för att få en ökad kvalitetssäkring.59
  • Ozonnedbrytande ämnen omfattar mätningar vid Harestua norr om Oslo, med Chalmers tekniska högskola som utförare.60 Mätningar görs framför allt av ozonnedbrytande ämnen, men även av ozonskiktets tjocklek. Mätningarna finansierades tidigare som miljömålsuppföljning. Fr.o.m. 2018 utgör de ett eget delprogram inom miljöövervakningen av luft.61

58 SMHI, e-brev 2017-11-10. 59 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 60 Chalmers webbplats, www.chalmers.se/sv/institutioner/see/nyheter/Sidor/Nationell-övervakningav-ozon-görs-på-Chalmers.aspx, hämtad 2018-09-05. 61 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. T.o.m. 2018 har Naturvårdsverket direktupphandlat Chalmers för utförandet, Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07.

8.3.5. Säker strålmiljö

Ett nationellt delprogram hänför sig främst till uppföljningen av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö:

  • STRÅNG–UV-indikator avser Naturvårdsverkets finansiering av beräkningsmodellen STRÅNG, som SMHI ansvarar för. STRÅNG delfinansieras även av Strålsäkerhetsmyndigheten. Modellen tar fram dagliga data om globalstrålning, fotosyntetiskt aktiv strålning, UV-strålning, direktstrålning och solskenstid i norra Europa. Den ger underlag för bedömningar av UV-strålningens geografiska fördelning. I avsnitt 8.4.1 beskrivs SMHI:s framtagande av UV-index. Modelleringar i STRÅNG används även till uppföljning av Begränsad klimatpåverkan. De används däremot inte för att följa upp Skyddande ozonskikt. Det beror på att modellens indata har en del osäkerheter och att den är ett indirekt och oprecist mått på ozonskiktets tjocklek. Därför anser både Naturvårdsverket och SMHI att direkta mätningar är en säkrare metod för att följa upp Skyddande ozonskikt.62

8.3.6. Begränsad klimatpåverkan

Ett nationellt delprogram har Begränsad klimatpåverkan som huvudsakligt miljökvalitetsmål:

  • Partiklar och klimatpåverkande ämnen på Svalbard gäller mätningar på Zeppelinfjället på Svalbard, tillsammans med bl.a. Norge. I mätningarna studeras partiklar och klimatpåverkande ämnen och deras effekter på klimatet, i synnerhet på norra halvklotet. Grunden för mätningarna är åtagandet i artikel 4 (g) i FN:s klimatkonvention om främjande och samarbete kring systematiska observationer, dataarkiv och forskning. Också åtaganden inom Arktiska rådet anges ligga till grund för detta delprogram. Stockholms universitet är utförare av programmet.

Inom flera andra programområden övervakas eller beaktas effekter av klimatförändringar, dock inte samlat.

62 SMHI, intervju 2018-08-23. Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07.

8.4. Andra statliga aktörers övervakning av luft och klimat

8.4.1. SMHI

SMHI är utförare av nationell miljöövervakning på uppdrag av Naturvårdsverket, av regional miljöövervakning på uppdrag av länsstyrelser samt av kommunal miljöövervakning på uppdrag från kommuner och luftvårdsförbund. SMHI bedriver också miljöövervakning utifrån dess ansvar i instruktionen om att tillhandahålla underlag som bidrar till bl.a. att miljökvalitetsmålen nås. Beskrivningarna i avsnitten nedan utgår från de huvudsakliga miljökvalitetsmål som berörs.

Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning

SMHI:s miljöövervakning inom luftmiljö avser till en del uppdrag inom nationell miljöövervakning, som prioriteras och beslutas av Naturvårdsverket. SMHI är utförare av Spridningsberäkningar med MATCH-Sverigesystemet, se avsnitt 8.3.1. SMHI är också datavärd för data om luftkvalitet och MATCH-modelleringar, vilket beskrivs i avsnitt 8.6.1. Dessutom ansvarar SMHI för referenslaboratoriet för tätortsluft i fråga om modeller.

Den andra delen bygger på SMHI:s uppdrag åt kommuner och regionala aktörer, t.ex. luftvårdsförbund men även vissa länsstyrelser. Uppdrag om beräkning av luftkvalitet i tätorter utförs med SMHI:s system SIMAIR.63

Skyddande ozonskikt

SMHI samlar in, analyserar och tillgängliggör data om ozonskiktets tjocklek från mätningar i Vindeln och Norrköping som nationell miljöövervakning, på uppdrag av Naturvårdsverket som beslutar om prioriteringarna.

63 SMHI, e-brev 2017-11-10.

Säker strålmiljö

SMHI driver 17 solstrålningsstationer där mätningar görs varje minut men där data från mätningarna levereras en gång i timmen. På stationerna mäts olika typer av strålning, däribland ultraviolett strålning (UV-strålning). Data används för att följa förändringar i klimat och trender i UV-strålningen.64

UV-strålning är elektromagnetisk strålning i våglängdsintervallet 100 till 400 nanometer, alltså kortare än det synliga ljusets. Det är enligt SMHI denna typ av strålning som kan göra oss solbrända, eller i värsta fall förändra våra celler så att vi riskerar att få hudcancer. SMHI beräknar och presenterar ett UV-index, som är ett mått på styrkan av den skadliga delen av solens UV-strålning när den är som intensivast under dagen. Utformningen av UV-indexet bygger på rekommendationer från World Meteorological Organization. SMHI producerar även prognoser på UV-index ett dygn framåt. Prognoserna är främst tänkta som information till allmänheten.65

SMHI har utvecklat modellen STRÅNG för att få ett begrepp om solstrålningens geografiska fördelning mellan mätplatserna. Det finns modellberäknade data och kartor tillgängliga fr.o.m. 1999. SMHI levererar data om UV-index till Strålsäkerhetsmyndigheten och underlag för det nationella delprogrammet STRÅNG UVindikator till Naturvårdsverket.66

Begränsad klimatpåverkan

SMHI bedriver omfattande arbete med klimatövervakning och klimatinformation. Det grundas på SMHI:s instruktion, som bl.a. anger att SMHI ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås.67 Inriktningen på övervakningen beslutas inom SMHI:s verksamhetsplanering. Då beaktas även regleringsbrev, dialoger med departement och eventuella regeringsuppdrag.

64 Ibid. 65 SMHI, e-brev 2018-10-05 och 2018-10-09. 66 SMHI, e-brev 2017-11-10. SMHI, intervju 2018-08-23. 672 § förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.

SMHI har prioriterat framtagande av nya klimatindikatorer, rapporter, artiklar och informationskampanjer.68

Observationer från SMHI:s meteorologiska stationsnät används förutom till väderprognosmodeller även till miljöövervakning om klimat (t.ex. till klimatindikatorer) och klimatforskning (t.ex. till klimatmodeller). De klimatindikatorer som tas fram avser bl.a. snödjup, antal dagar med snötäcke, havsis, havsvattenstånd, globalstrålning, geostrofisk vind, extrem nederbörd och arealnederbörd, vegetationsperiodens längd, temperatur samt start för vårfloden. Klimatindikatorerna utgör grunden för SMHI:s klimatövervakning, där data från observationerna ligger till grund för analyser av förändringen i Sveriges klimat. Utifrån det arbetet tar SMHI fram klimatinformation.69

8.4.2. Universitet och högskolor

Stockholms universitet är utförare inom flera nationella delprogram, genom dess enhet för Miljövetenskap och analytisk kemi (ACES). Det ansvarar också för referenslaboratoriet för mätningar. Chalmers tekniska högskola är som underkonsult åt IVL utförare av det nationella delprogrammet om ozonnedbrytande ämnen. SLU är utförare av det nationella delprogrammet om pesticider i luft och nederbörd, se avsnitt 8.3.2.

Göteborgs universitet driver vid institutionen för biologi och miljövetenskap Pollenlaboratoriet vid Göteborgs universitet. Pollenlaboratoriet arbetar med att analysera pollen och ställa samman pollenprognoser för sex mätstationer.70 Prognoserna för rapportering till allmänheten publiceras genom Naturhistoriska riksmuseet, se avsnitt 8.4.4 nedan.

8.4.3. Strålsäkerhetsmyndigheten

Strålsäkerhetsmyndigheten bedriver ett program för övervakning av radioaktiva ämnen på partiklar i luft. Syftet är att upptäcka och följa luftutsläpp av radioaktiva ämnen som når Sverige och att uppskatta

68 SMHI, intervju 2018-08-23. 69 Ibid. 70 Göteborgs universitets webbplats, https://bioenv.gu.se/Samverkan/pollen-och-allergier, hämtad 2019-01-22.

den möjliga stråldosen från ett passerande utsläppsmoln. Data kan även användas för att följa nivån av radioaktiva ämnen på luftpartiklar och att se trender i denna. Totalförsvarets forskningsinstitut är utförare av programmet, som omfattar sex mätstationer i Sverige.71

8.4.4. Naturhistoriska riksmuseet m.fl. i fråga om pollen

Pollenförekomst i luft har koppling till såväl effekter på människors hälsa under pollensäsongen som effekter på växtlighet till följd av klimatförändringar. Många växtarter sprider pollen med vinden och bildar ofta stora mängder pollen. Flera arter har allergiframkallande pollen, t.ex. gräs, björk, hassel och al.72 En betydande andel av befolkningen är pollenallergiker. Olika skattningar varierar mellan 20 och 30 procent.73

Klimatförändringar påverkar såväl när pollensäsongen infaller som sammansättningen av pollenförekomsten. Naturhistoriska riksmuseet uppger att klimatförändringen medför att pollensäsongen börjar tidigare på året än förut. Dessutom finns det tecken på att arter som t.ex. Malörtsambrosia, som tidigare haft svårt att blomma i vårt klimat, allt oftare når blomning även i Sverige. Det är en följd av längre somrar och mildare höstar. Malörtsambrosia beskrivs orsaka stora allergiska problem bland befolkningen på kontinenten.74

Naturhistoriska riksmuseet genomför genom Palynologiska laboratoriet vid museet analyser och prognoser vid sex mätstationer i mellersta Sverige.75 Sedan 2013 har Naturhistoriska riksmuseet enligt regleringsbrev och separata regeringsbeslut ansvar för att inom ramen för extra tilldelade medel från utgiftsområde 9 anslag 1:6 genomföra polleninsamling, pollenanalyser och framställa pollenprognoser. De

71 Strålsäkerhetsmyndighetens webbplats, www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/ miljoovervakning/radioaktiva-amnen/radionuklider-pa-partiklar-i-luft/, hämtad 2018-09-18. Strålsäkerhetsmyndigheten, e-brev 2018-12-17. 72 Naturhistoriska riksmuseets webbplats pollenrapporten.se, http://pollenrapporten.se/ompollen.4.5dae555f13d5eaab600164.html, hämtad 2019-01-23. 73 Se t.ex. Göteborgs universitet institutionen för biologi och miljövetenskaps webbplats https://bioenv.gu.se/Samverkan/pollen-och-allergier och Astma- och allergiförbundets webbplats https://astmaoallergiforbundet.se/information-rad/pollenallergi/, hämtade 2019-01-23. 74 Naturhistoriska riksmuseet, intervju 2017-11-21 samt e-brev 2019-02-01. SLU:s webbplats, www.slu.se/ew-nyheter/2016/11/malortsambrosian-maste-bekampas--kan-bli-en-varstingfor-pollenallergiker/, hämtad 2019-02-02. 75 Naturhistoriska riksmuseet och Göteborgs universitet, Pollensäsongen 2017 – sammanställ-

ning av pollenförekomsten i Sverige, s. 7 f. Naturhistoriska riksmuseet, Årsredovisning 2017, s. 33 f.

medlen ska även användas för museets fördelning av bidrag till de organisationer och institutioner som är i behov av stöd för sådana insamlingar, analyser eller prognoser.76 Museet finansierar dock den största delen av pollenövervakningen genom sitt ramanslag.77

Göteborgs universitet driver vid institutionen för biologi och miljövetenskap Pollenlaboratoriet vid Göteborgs universitet. Pollenlaboratoriet arbetar med att analysera pollen och ställa samman pollenprognoser för sex mätstationer i södra Sverige. Prognoserna för rapportering till allmänheten publiceras genom Naturhistoriska riksmuseet.78

Pollenlaboratoriet i Umeå AB analyserar pollen och sammanställer pollenprognoser för fyra mätstationer i norra Sverige. Ytterligare fyra laboratorier och mätstationer i södra respektive mellersta Sverige drivs i samarbete med sjukhus och landsting/regioner.79

Finansieringen av mätstationerna, analyserna och prognoserna varierar. En del finansieras enbart genom Naturhistoriska riksmuseets ramanslag, andra finansieras enbart av landsting eller regioner. Ett antal delfinansieras av (antingen eller i kombination) kommuner, landsting, Naturhistoriska riksmuseet eller de extra tilldelade och fördelade medlen från anslag 1:6. Till detta kommer intäkter från försäljning av pollenprognoser till media och företag. Tömning av analysmaterial från mätstationerna hanteras av olika aktörer.80

Förutom Naturhistoriska riksmuseets ansvar utifrån de extra tilldelade medlen finns inget uttryckligt ansvar för pollenövervakningen i dag. Samordningen sker på andra grunder. Naturhistoriska riksmuseet har webbplatsen www.pollenrapporten.se och publicerar tillsammans med Pollenlaboratoriet vid Göteborgs universitet sammanställningen Pollensäsongen med resultat från pollenövervakningen. Museet håller också kurser och träffar för landets pollenanalytiker, sköter försäljningen av pollenprognoser, samlar in data

76 T.ex. regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Naturhistoriska riksmuseet och Regeringen, Medel för polleninsamling, pollenanalyser samt pollenprognoser, regeringsbeslut 2013-03-27, S2013/2150/FS. 77 Naturhistoriska riksmuseet, e-brev 2019-01-21. 78 Göteborgs universitets webbplats, https://bioenv.gu.se/Samverkan/pollen-och-allergier, hämtad 2019-01-22. 79 Naturhistoriska riksmuseets webbplats pollenrapporten.se, http://pollenrapporten.se/ ompollen/pollenlabbochmatstationer.4.314e02dd13d69872ec0ab.html, hämtad 2019-01-23. 80 Naturhistoriska riksmuseet och Göteborgs universitet, Pollensäsongen 2017 – sammanställ-

ning av pollenförekomsten i Sverige, s. 9 f.

från mätstationerna, rapporterar till det europeiska pollennätverket EAN och samordnar arbetet med Pollenappen.81

8.5. Kommunernas övervakning av luft

Sverige har ett decentraliserat system för luftövervakning, jämfört med många andra medlemsstater inom EU. Ansvaret för genomförande ligger huvudsakligen på kommunerna.82 För små och medelstora kommuner är det enligt datavärden SMHI ett betungande system. Vid kommunernas årliga inrapportering till datavärden märks det att ett flertal kommuner inte rapporterar några uppgifter. Situationen förbättras dock successivt, bl.a. genom att allt fler kommuner gör en objektiv skattning av sin luftkvalitet och i det arbetet ofta använder SMHI:s verktyg för objektiv skattning med spridningsmodellering (VOSS) som grund för att bedöma om de behöver rapportera till datavärden.83

Naturvårdsverket konstaterade 2004 att många kommuner inte gjorde de mätningar som krävdes enligt förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Förordningen och den centrala vägledningen till kommunerna om behov av kontroll upplevdes som svårtolkad och bristfällig av kommunerna. Många kommuner ansåg sig ha varken tillräckligt med kunskap eller resurser för kontrollen. Länsstyrelsernas roll var oklar, vilket i en del fall medförde brister i regional samordning. Det fanns också brister i kvaliteten på mätdata.84

Naturvårdsverket anser att läget är bättre i dag. Det finns enligt myndigheten en ökad medvetenhet bland kommunerna om kraven på övervakning. Det gäller särskilt större och medelstora kommuner men även många små. Enligt myndigheten följer kommunerna föreskrifternas krav på mätmetoder och -instrument i större utsträckning än tidigare. Fler s.k. direktvisande instrument används och sedan 2016 har myndighetens föreskrifter ett krav på rapportering

81 Naturhistoriska riksmuseet, e-brev 2019-02-02. 82 Naturvårdsverket, e-brev 2019-03-03. 83 SMHI, intervju 2018-08-23. 84 Naturvårdsverket, Rapport 5407, Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna förutom-

husluft, s. 8.

av realtidsdata85 om direktvisande instrument används. Sedan 2006 finns också Naturvårdsverkets vägledning ”Luftguiden” på plats och den senaste versionen publicerades i januari 2019. Myndigheten har publicerat fördjupade vägledningar om t.ex. modellering, objektiv skattning och kvalitetssäkring och den har även inrättat referenslaboratorier för mätningar och modellering.86

Systemet med samverkansområden medför att antalet mätstationer för kontinuerliga mätningar kan vara färre i respektive kommun. Enligt Naturvårdsverket samverkar i dag de flesta kommunerna i södra halvan av Sverige i samverkansområden. I norra Sverige finns det ett befintligt samverkansområde och ytterligare ett är under uppbyggnad. Utanför samverkansområdena finns det kommuner som genomför kontroll av luftkvalitet på egen hand.87 Det sänkta kravet på antal mätstationer för kontinuerliga mätningar i samverkansområden kan, enligt SMHI, tillsammans med att Sverige har mycket glesbygd vara en bidragande orsak till att det genomförs förhållandevis få mätningar i tätorter.88 Enligt Naturvårdsverket innebär det sänkta kravet att det ofta behövs endast en eller två mätstationer i ett samverkansområde. Det medför enligt myndigheten att mindre kommuner i samverkansområden ofta gynnas av huvudkommunen, eftersom de högsta halterna brukar finnas i huvudkommunen och att mätstationerna i samverkansområdena därmed placeras i den. Myndigheten anser att inte alla kommuner har tillräcklig kunskap om luftkvaliteten i den egna kommunen. Naturvårdsverket har därför tagit fram en vägledning om s.k. objektiv skattning och förtydligat sina föreskrifter med krav på att alla kommuner som ingår i samverkansområden måste ha tillräcklig kunskap om luftkvaliteten, inte bara de kommuner som gör mätningar eller beräkningar av den.89

Naturvårdsverket har ingen uppföljning av antalet kommuner som borde mäta luftkvaliteten men inte gör det. Myndigheten anger

85 I dagsläget genomför 33 kommuner med direktvisande instrument av ett eller flera ämnen. Av dessa kommuner är det 26 som rapporterar realtidsdata till Naturvårdsverket. 19 kommuner har endast s.k. indikativa eller övriga mätningar som inte är realtidsmätningar. Naturvårdsverket, e-brev 2018-11-09. 86 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 87 Ibid. 88 SMHI, intervju 2018-08-23. 89 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07 och 2018-11-09. Kravet följer enligt Naturvårdsverket sedan tidigare av 26 § luftkvalitetsförordningen (2010:477).

att kommuners rapporteringar av s.k. objektiva skattningar som de ska göra när de saknar information om luftkvaliteten har ökat. De objektiva skattningarna ger dock enligt Naturvårdsverket i dagsläget inte en fullständig bild av vilka kommuner som borde mäta. Myndigheten har inte heller någon uppföljning av antalet kommuner som mäter luftkvalitet men inte rapporterar till datavärden. Den antar dock att det rör sig om ett mindre antal.90

Det är enligt Naturvårdsverket vanligt att kommuner anlitar konsulter för genomförande av luftmätningar.91 Många kommuner ingår också i luftvårdsförbund. Som vi redovisar i kapitel 11, ger flera mindre kommuner i uppdrag åt miljöförvaltningar i större kommuner att genomföra luftmätningar.

8.6. Hantering och rapportering av data

Detta avsnitt beskriver hanteringen av miljödata om luft och klimat och rapporteringen eller användningen av sådana data.

8.6.1. Datavärdskap

SMHI ansvarar för två datavärdskap inom luft. Det ena avser luftkvalitetsdata och det andra avser modelleringar från MATCH.

Inom datavärdskapet för luftkvalitetsdata lagrar, sammanställer och tillgängliggör SMHI sådana data från statliga myndigheter, kommuner och luftvårdsförbund. Data avser t.ex. mätdata inom nationell, regional och kommunal miljöövervakning. De avser också kommuners modellberäkningar, objektiva skattningar och inledande kartläggningar inom luftkvalitet. Verksamhetsutövare rapporterar inte data om luftkvalitet till datavärden. SMHI övertog datavärdskapet från IVL under hösten 2016. Övertagandet innebar omfattande arbete med genomgång av databas, automatisering av rapporteringsflöden och presentation av data. Arbetet bedrevs av Naturvårdsverket, SMHI och IVL i nära samarbete och beskrivs som ett pilotprojekt internationellt sett. En grundläggande del i arbetet har varit

90 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 91 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07.

att se till att data kan rapporteras i enlighet med EU:s krav. Inrapporteringen till detta datavärdskap och kvalitetssäkringen av data sker i följande steg:92

1. Naturvårdsverket skickar ett gemensamt brev till alla kommuner och uppmanar de som har genomfört mätningar att rapportera luftkvalitetsdata. Myndigheten skickar med en länk till en Excelfil som ska användas vid rapporteringen. De kommuner som genomfört mätningar föregående år kan via en länk även nå sin tidigare rapporterade fil, där metadata redan finns inlagda.

2. Kommunen fyller i filen med sina mätvärden samt kompletterar med data om exempelvis osäkerheter och även med nya metadata.

3. Filen skickas till SMHI via en extern valideringstjänst vilken kontrollerar att alla obligatoriska fält är korrekt ifyllda och att metadata är korrekta. Den kontrollerar också att föreskrivna koder för variabler, osäkerheter, metoder och mätinstrument m.m. har korrekta identiteter och namn. Tjänsten kontrollerar även att angivna format och tecken är korrekta.

4. Om filen uppfyller ställda krav och därmed passerar valideringstjänsten, inleds nästa steg med kvalitetssäkring genom kontroll av uppgifterna i sak. För 2017 och 2018 utfördes den kvalitetssäkringen av externa konsulter. Därefter gör SMHI en sista kontroll så att data kan läsas in i databasen.

5. Mätvärden som inte är korrekta i sak sorteras till en särskild mapp. Naturvårdsverket skickar tillbaka dessa till kommunen och begär att de justeras.

Kvalitetssäkringen av uppgifterna i sak (steg 4) har enligt Naturvårdsverket medfört en förbättrad datakvalitet. Den har också lett till förbättrade och enhetliga rutiner i kontrollförfarandet. En ytterligare kvalitetshöjande åtgärd anges vara att referenslaboratoriet för mätningar besöker mätstationerna och diskuterar placering och kvalitetssäkring med kommunerna.93 Naturvårdsverket kommer att omorganisera kvalitetssäkringen av data så att referenslaboratoriet för mätningar ska ansvara för den. Som ett led i detta har Naturvårdsverket gett SMHI i uppdrag att utveckla ett valideringsverktyg

92 SMHI, intervju 2018-08-23. Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07. 93 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07.

för den kvalitetssäkringen. Verktyget ska användas fr.o.m. 2019. En ytterligare förbättring skulle enligt Naturvårdsverket och SMHI kunna vara att kommunernas inrapportering sker via ett webbgränssnitt i stället för som i dag via excelfiler.94

Det andra datavärdskapet avser lagring och presentation av modellerade data från MATCH Sverige-systemet. SMHI är utförare av nationell miljöövervakning med modellen. I datavärdskapet ingår att lagra modelleringar från MATCH, göra om dem till format som kan publiceras och att publicera dessa. Det är endast SMHI som rapporterar till detta datavärdskap.95

8.6.2. Rapportering och användning inom Sverige samt internationellt

Kraven på övervakning inom luftområdet kommer enligt Naturvårdsverket från EU-direktivet om luftkvalitet96 och EU- direktivet om metaller och polycykliska aromatiska kolväten,97 när det gäller tätortsmätningar. Också kraven på övervakning i regional bakgrund återfinns i dessa direktiv och i flera konventioner som Sverige har anslutit sig till.98

Rapporteringen om luft och klimat avser miljödata om halter och nedfall av luftföroreningar, utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser samt upptag av växthusgaser (t.ex. genom s.k. kolsänkor).99Grunden i rapporteringen utgörs enligt Naturvårdsverket av följande delar:100

  • Rapporteringen av verksamhetsutövares utsläpp till luft bygger i grunden på uppgifter från deras miljörapporter. De uppgifterna hämtas från Svenska Miljörapporteringsportalen.
  • Resultaten från kommunernas kontroll och relevanta delar av den nationella luftövervakningen rapporteras årligen till SMHI som är datavärd för luftkvalitet. Preliminära mätdata rapporteras även

94 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07. SMHI, intervju 2018-08-23. 95 SMHI, intervju 2018-08-23. 96 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa. 97 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/107/EG av den 15 december 2004 om arsenik, kadmium, kvicksilver, nickel och polycykliska aromatiska kolväten i luften. 98 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 99 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 100 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

i realtid från ett antal mätstationer. Hos datavärden lagras, sammanställs och tillgängliggörs data. De rapporteras även till EU och berörda konventioner. De nationella data som inte rapporteras till SMHI, rapporteras i vissa fall till andra datavärdskap alternativt lagras hos utföraren.

Naturvårdsverket använder data över utsläpp till och halter i luft till flera olika ändamål: 101

  • Data över utsläpp till luft används för att ta fram officiell statistik samt att uppfylla rapporteringskrav från EU och FN:s luftvårdskonvention. De används också för att bedöma utsläppstrender, måluppfyllelse och analysera behov av framtida åtgärder. Motsvarande gäller enligt Naturvårdsverket för användning av klimatdata, med tillägg för att även Kyotoprotokollets rapporteringskrav ska tillgodoses.
  • De inrapporterade data från kommunerna från övervakningen av miljökvalitetsnormerna för luft används bl.a. till att uppfylla rapporteringskrav eller åtaganden om rapportering, till miljömålsuppföljning och till att visa på tillståndet i luften genom trender och realtidsdata. När det gäller utsläpp till luft används data för framtagande av officiell statistik, uppfyllande av EU-lagstiftningens och luftvårdskonventionens krav. Data används även för att bedöma utsläppstrender och måluppfyllelse samt för olika slags analyser.

Som anges i avsnitt 8.2.2, har kommunerna ett ansvar för att informera allmänheten etc. om luftkvaliteten på kommunal nivå. Naturvårdsverket har ett ansvar för att informera allmänheten om luftkvaliteten i de fall där myndigheten har ett ansvar för kontroll och mätning av föroreningar, bl.a. i regional bakgrund.102 Naturvårdsverket publicerar data om utfall i förhållande till miljökvalitetsnormer på sin webbplats. Också SMHI sammanställer och tillgängliggör data om detta.103

101 Ibid. 10238–39 §§luftkvalitetsförordningen (2010:477). 103 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17.

Klimatstatistik om utsläpp och upptag av växthusgaser publiceras av Naturvårdsverket på dess webbplats och myndigheten tillgängliggör dem också i SCB:s statistikdatabas. Data som rapporteras till EU enligt dess rapporteringskrav tillgängliggörs av Europeiska miljöbyrån (EEA) på dess webbplats och på det s.k. Eionet. Sveriges klimatrapporteringar enligt FN:s klimatkonvention och Kyotoprotokollet publiceras på klimatkonventionens webbplats.104

Data från Strålsäkerhetsmyndighetens övervakning av radioaktiva ämnen på luftpartiklar (se avsnitt 8.4.3) är ett underlag för rapportering till EU i enlighet med Euratomdirektivet och för uppföljning av miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. Den uppföljningen bygger inte på någon specifik indikator utan luftfiltermätningarna är ett underlag för en allmän bedömning av tillståndet enligt målet. Information förmedlas också till allmänheten via Strålsäkerhetsmyndighetens webbplats.105

Data från pollenövervakningen används för information till allmänheten genom www.pollenrapporten.se, Pollenappen och genom prognoser som säljs till bl.a. olika media. Dessutom används data för forskningsändamål och kliniska ändamål, t.ex. vid läkemedelsprövningar. Det finns också kopplingar mellan pollenövervakning och fenologi (se avsnitt 7.10), t.ex. till Svenska fenologinätverket och dess webbplats www.naturenskalender.se där observatörer kan rapportera iakttagelser om växters blomning och lövsprickning m.m. Naturhistoriska riksmuseet genomför också frivillig rapportering till ett europeiskt pollennätverk (EAN).106

Vissa rapporteringskrav om luftkvalitet m.m. uppfylls inte i dag

Sverige uppfyller inte alla internationella rapporteringskrav i dag. Det gäller enligt Naturvårdsverket rapportering till EU av data om marknära ozon och realtidsdata om luftkvalitet:107

  • För marknära ozon ger luftkvalitetsdirektivet möjlighet att använda modellering för att minska antalet stationer som mäter ozon. Det nationella delprogrammet för marknära ozon använder

104 Ibid. 105 Strålsäkerhetsmyndigheten, e-brev 2018-12-17. 106 Naturhistoriska riksmuseet, e-brev 2019-02-01. EAN är förkortning för European Aeroallergen Network. 107 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17 och 2018-09-07.

MATCH-Sverigesystemet. Enligt Naturvårdsverket rapporteras inte modelleringarna till EU eftersom datavärdskapet för MATCH inte är tillräckligt utvecklat för att kunna hantera dessa. Det finns enligt myndigheten ett motsvarande problem i fråga om ämnen med mycket låg koncentration i Sverige, t.ex. svaveldioxid. Sådana ämnen mäts inte i tillräcklig omfattning i Sverige för att leva upp till direktivets krav på mätningar. Därför rapporteras sådana ämnen genom skattningar i stället för faktiska mätdata.

  • Det finns enligt Naturvårdsverket en del brister i kommunernas rapportering av luftkvalitetsdata i realtid. Vissa kommuner har ännu inte anslutit sig till det system för visning av realtidsdata som infördes 2014.

EU:s takdirektiv medför rapporteringskrav om luftföroreningars negativa effekter på ekosystem

EU:s s.k. takdirektiv108 från 2016 har krav på rapportering av ekosystemövervakning, vilket är en nyordning inom miljöövervakningen. För Sveriges del behövs en ny typ av koordinering, eftersom bl. a. skog, vatten och mark ska övervakas i fråga om luftföroreningars negativa effekter på dem.

Medlemsstaterna ska enligt direktivet säkerställa att luftföroreningars negativa effekter på ekosystem övervakas på grundval av ett nätverk av övervakningsplatser som är representativt för deras sötvattenshabitat, naturliga livsmiljöer, delvis naturliga livsmiljöer och typer av skogsekosystem. Övervakningen ska ske på ett kostnadseffektivt och riskbaserat tillvägagångssätt. De luftföroreningar som omfattas är svavel, kväve samt marknära ozon. Partiklar omfattas däremot inte.109

Rapporteringen ska ske vart fjärde år, med start i juli 2019. Den ska avse rådata om koncentrationer av föroreningar. Det är en skillnad mot rapporteringen enligt EU:s ramvattendirektiv, som avser aggregerade bedömningar och statusklassningar. I dag är det inte

108 Europarlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2284 om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar, om ändring av direktiv 2003/35/EG och om upphävande av direktiv 2001/81/EG. 109 Art. 9.1 direktiv (EU) 2016/2284.

känt hur EU-kommissionen kommer att använda de data som medlemsstaterna ska rapportera.110

För Sveriges del kommer data att användas från Riksskogstaxeringens s.k. permanenta provytor, inklusive Markinventeringens undersökningar av markkemi vid dessa ytor (se avsnitt 6.5.3). Dessutom kommer det att ingå data från de fyra stationerna för Integrerad miljöövervakning, ett urval stationer för mätningar av marknära ozon i bakgrundsmiljö samt stationerna i sötvattensprogrammen Trendstationer sjöar och Trendstationer vattendrag.111SLU framhåller i sammanhanget att universitetet i och för sig tillgängliggör data från de delprogram som berörs inom programområde Skog, men att det saknas datavärdskap för dessa.112 När det gäller vilka ekosystem som ska omfattas av rapporteringen, ingår inte åkermark men däremot gräsmark. Det sistnämnda medför en utmaning i fråga om marknära ozon i gräsmarker. Det finns nämligen en del luckor i övervakningen av gräsmarker mellan nationell och regional nivå och i förhållande till Jordbruksverkets miljöövervakning av gräsmarker (se avsnitt 6.8). Dessa kommer att hanteras genom att man kompletterar ozonmätningar med modellering av effekter på gröda och skog i SMHI:s MATCH-modell. Naturvårdsverket bedömer att det i dag inte finns något behov av att utöka något program för att tillgodose takdirektivets rapporteringskrav.113

8.7. Förändringsbehov

Detta avsnitt beskriver behov som framförts av olika aktörer i fråga om effektiviseringar, utvidgningar m.m. som anges behöva genomföras inom miljöövervakningen av luft och klimat.

110 Naturvårdsverket, intervju 2018-08-30. 111 Naturvårdsverket, Explanatory document to the NECD article 10(4a) reporting of sites in

Sweden, 2018-07-01.

112 SLU, Yttrande över remiss från Miljö- och energidepartementet angående Naturvårdsverkets

Förslag till ny förordning om luftvårdsprogram och utsläpp till luft, 2018-04-04.

113 Naturvårdsverket, intervju 2018-08-30.

8.7.1. Faktiska mätningar och modellberäkningar

Miljöövervakning av luft är resurskrävande, såväl när det gäller faktiska mätningar som modellberäkningar. Naturvårdsverket framhöll 2004 att modeller behövs för att kunna beskriva olika källors bidrag, åtgärders effektivitet och för att kunna bedöma framtidsscenarier. Modeller har även betydelse för att förenkla bedömningar av var mätningar bör genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. För att kunna genomföra modellberäkningar behövs dock underlag i form av bl.a. emissionsdata och meteorologiska uppgifter.114

När det gäller avvägningen mellan modellering och mätningar, anger Naturvårdsverket att modellering i sig inte medför en bättre precision än faktiska mätningar. Den stora fördelen med modellering är en större geografisk täckning. Enligt Naturvårdsverket använder länsstyrelserna inte så ofta modellering i miljöövervakningen. De förlitar sig i de flesta fall på mätningar.115

SMHI framhåller att mätningar och modelleringar behöver komplettera varandra. Mätvärden är viktiga när modeller justeras eftersom modellerna behöver kvalitetssäkras med faktiska mätvärden.116

Syftet med modellering är styrande för om indata behöver ha hög geografisk eller tidsmässig upplösning. För hög geografisk upplösning kan det vara viktigt med indata från ett större antal mätstationer. Om syftet är att modelleringen ska ha hög tidsmässig upplösning kan det vara viktigt att indata möjliggör det. SMHI framför att det är viktigare att indata har hög tidsupplösning snarare än att de kommer från ett större antal mätstationer.117

MATCH-Sverigesystemet är i grunden en regional modell för luftmätningar som kommit att användas också för nationella modelleringar. SMHI anger att modellens metodik är i forskningens framkant när det gäller att kombinera modeller med mätningar och att modellen har hängt med ganska bra i utvecklingen. Samtidigt betonar SMHI vikten av att modellen utvecklas i takt med vilka luftkvalitetsproblem som är aktuella.118

114 Naturvårdsverket, Rapport 5407, Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utom-

husluft, s. 21 f.

115 Naturvårdsverket, intervju 2018-08-30. 116 SMHI, intervju 2018-08-23. 117 Ibid. 118 Ibid.

8.7.2. Andra behov av effektiviseringar, samordning och utvidgningar

Förbättringsmöjligheter i samordning och styrning

Fram till 2015 fanns det en referensgrupp för programområde Luft. Någon ny grupp har ännu inte bildats, men enligt Naturvårdsverket kvarstår planerna på en sådan.119

SMHI anser att långsiktigheten och framförhållningen i styrningen av miljöövervakningen av luft kan förbättras. I dag sluter Naturvårdsverket uppdragsavtal med utförare av miljöövervakning, oftast tvååriga avtal med möjlighet till tvåårig förlängning. Besked om budgetar för uppdragen kommer ofta sent, vilket leder till svårigheter att planera resurser och till bristande kontinuitet. En önskad utveckling skulle enligt SMHI vara att utvecklingsarbete genomförs på löpande räkning men med takpriser för att säkerställa att budgetar inte överskrids. Däremot beskriver SMHI att Naturvårdsverkets hantering av s.k. projektfinansiering för enstaka specialstudier och annan utveckling fungerar väl.120

Luckor i mätningar av regional bakgrund

Det finns några luckor i mätningarna av regional bakgrund som Naturvårdsverket ansvarar för att ta fram. Det gäller t.ex. för marknära ozon samt organiskt och elementärt kol (huvudsakligen från vedeldning) där det skulle behövas ytterligare stationer för att uppfylla krav i EU-lagstiftningen. För marknära ozon kompletteras dock mätningarna av modellering. Naturvårdsverket anser också att mätnätet skulle kunna vara mer omfattande för att kunna tillgodose miljömålsuppföljningen, men också att modelleringar och regionala mätningar i viss mån kompenserar för detta. Generellt sett anges nätet av mätstationer vara tätare i södra än i norra Sverige. Naturvårdsverket pekar också på att det finns önskemål om fler fjällnära mätstationer. Dessutom skulle möjligheterna till att kombinera eller ersätta mätningar med modellering öka om Sverige hade fler högupplösta stationer med s.k. direktvisande instrument som rapporterar per timme för andra ämnen än ozon.121

119 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 120 SMHI, intervju 2018-08-23. 121 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07.

SMHI framhåller att det finns en del svaga områden inom Sveriges övervakning av luftkvalitet. Myndigheten anger t.ex. att det görs få regionala mätningar i norra delen av landet och att övervakningen i fjällområdena skulle underlättas av en ytterligare s.k. EMEP-station, vilket också föreslogs i revisionen 2015. Vidare finns det enligt SMHI osäkerheter i såväl mätningar som modellering av torrt nedfall av luftföroreningar.122

Inledd delrevision om försurande och övergödande ämnen

Naturvårdsverket bedömer med stöd av revisionen 2015 att övervakningen av försurande och övergödande ämnen behöver utvecklas. I dag är övervakningen uppbyggd av få stationer där mätningarna har hög tidsupplösning (dygn, timme) och många stationer där mätningarna har låg tidsupplösning (månad). Detta ger enligt myndigheten en god geografisk täckning, men ett mindre bra underlag för modellering av halterna. Att justera i uppbyggnaden av olika stationer och därmed möjliggöra en utökad modellering skulle enligt myndigheten leda till en bättre geografisk täckning än vad det nuvarande stationsnätet möjliggör. Nackdelen med modellering är enligt Naturvårdsverket att resultaten inte ger en helt aktuell bild av halterna men att detta dock inte bör innebära något stort problem eftersom halterna i regional bakgrund i Sverige generellt sett är mycket låga och stabila. Med en ökad modellering, viss utökning av stationsnätet med hög tidsupplösning och färre stationer med låg tidsupplösning skulle övervakningssystemet bli mer kostnadseffektivt och i högre grad svara mot de krav som ställs.123 Naturvårdsverket har under 2018 anlitat en extern utförare i Storbritannien för att utföra en delrevision av de nationella delprogrammen som omfattar försurande och övergödande ämnen. Utföraren ska lämna förslag på förändringar sommaren 2019. Förslagen ska avse effektiviseringar av mätnätet och hur modellering kan komplettera mätningar.124

122 SMHI, intervju 2018-08-23. 123 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 124 Naturvårdsverket, e-brev 2018-08-30.

Ytterligare parametrar och större intensitet skulle behövas i klimatövervakningen

SMHI:s klimatövervakning bygger på observationer från det meteorologiska stationsnätet. SMHI anser att stationsnätet är väl utformat för detta, men också att observationerna skulle kunna kompletteras med referensmätningar vid en del av de befintliga mätstationerna. Vid de stationerna skulle ytterligare parametrar kunna mätas och samlas in. I fråga om mätningarnas intensitet har SMHI hittills använt sig av månadsvärden, vilket myndigheten inte anser vara tillräckligt. För t.ex. indikatorer som temperatur, nederbörd och vind kan det behövas värden per dygn eller t.o.m. timme eller minut för att studera förändringar i extremväder. Analyser av extremväder skulle i så fall sedan kunna aggregeras till att visa bl.a. antal tillfällen med ett visst extremväder (t.ex. skyfall) per månad eller år. SMHI undersöker om det är möjligt att hämta in observationer från även andra aktörer. Möjligheterna att använda sådana data anges vara begränsade, eftersom kvaliteten och långsiktigheten är okänd. SMHI har dock börjat att samla in data från kommuners mätningar av nederbörd.125

Övervakningen av ozonskiktets tjocklek och UV-strålning kan vara underdimensionerad

När det gäller mätningar av ozonskiktets tjocklek anger SMHI att myndigheten följer de internationella rekommendationerna. Möjligheterna till samordning av mätningar av ozonskiktets tjocklek beskrivs vara begränsade, eftersom de utförs på olika sätt.126 Revisionen 2015 bedömde att omfattningen av övervakningen var relativt blygsam, eftersom övervakningen utgår från mätningar av s.k. totalozon vid två stationer.127 SMHI instämmer i detta och anger att Sverige sedan lång tid har satsat betydligt mindre resurser på mätningar och

125 SMHI, intervju 2018-08-23. 126 Ibid. 127 NILU, Evaluation of the Swedish national air monitoring programme ”Programområde Luft”, s. 37. Bedömningen omfattade inte mätningarna vid Harestua solobservatorium i Norge, eftersom de vid den tiden inte ingick i programområde luft.

modellering inom detta område än t.ex. våra grannländer.128 Naturvårdsverket anger att det råder en trend där markstationer för mätningar av ozonskiktets tjocklek avvecklas, i tron att ozonskiktsproblematiken är så gott som löst samtidigt som alltmer tyder på att den inte är det.129

När det gäller mätningar av UV-strålning anser SMHI att Sverige har en avsevärt lägre nivå än många andra länder. SMHI har valt en metod utifrån lägsta möjliga kostnad, cirka 100 000 kronor per år. Att använda mer avancerade mätningar skulle enligt SMHI öka kostnaden tiofalt. Samordningen med andra aktörer är begränsad men det kan finnas möjlighet till samordning med Polarforskningssekretariatets mätningar.130

Samordningen av kommunernas kontroll av miljökvalitetsnormer för luft behöver öka

Till följd av de problem som har förekommit i systemet för kommunernas kontroll av miljökvalitetsnormer för luft (se avsnitt 8.5), har Naturvårdsverket vid ett par tillfällen utrett andra alternativ för genomförande av EU:s lagstiftning inom området. Myndigheten anser att det kan finnas skäl att se över det svenska systemet framöver. Enligt myndigheten skulle det då kunna utredas om ett mer centraliserat system skulle vara mer effektivt i fråga om genomförande, kvalitet och finansiering. Ett alternativ skulle kunna vara att ge Naturvårdsverket större möjligheter att styra över mätningarnas antal, placering och utrustning.131

Mer samordning och enhetlig finansiering behövs inom pollenövervakningen

Pollenövervakningen har länge varit i behov av samordnad organisation och finansiering.

Regeringen angav 2013 som skäl för finansiering med extra medel med 1,3 miljoner kronor till pollenövervakningen att osäkerheten var stor inför varje ny säsong om intäkterna skulle vara tillräckliga för

128 SMHI, intervju 2018-08-23. 129 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-07. 130 SMHI, intervju 2018-08-23. 131 Naturvårdsverket 2018-09-07.

att fortsätta bedriva verksamheten i samma omfattning. På senare år hade allt fler aktörer beslutat att upphöra med finansieringen eller minska sitt bidrag vilket medförde att Naturhistoriska riksmuseet varit tvunget att stödja verksamheten.132 Fram till 2017 tilldelade regeringen årligt bidrag i väntan på att frågan om en samordning av pollenövervakningen skulle beslutas av regeringen.133 Regeringen har ännu inte beslutat i denna fråga och inte heller om samordnad finansiering.134

Naturhistoriska riksmuseet uppger att det skulle behövas ökad samordning av såväl pollenövervakningen i sig som dess finansiering. I dag anges pollenövervakningen bygga på ett frivilligt samarbete mellan ett stort antal aktörer inom flera sektorer. Hur övervakningen prioriteras varierar mellan olika regioner, vilket gör att det är bristfällig tillgång på pollendata i många områden i Sverige. Det medför svårigheter att skapa bra prognoser för allergiker och ge bra underlag till miljöövervakning i övrigt. En samordnad organisation med en enhetlig finansiering skulle kunna skapa ett övervakningssystem som gav bra geografisk täckning utifrån var resurserna behövs bäst. Det anges att övervakningen är i dag till stor del baserad på var det finns aktörer som kan bidra med egna resurser.135

8.8. Medborgardeltagande

En del av provtagningarna inom det nationella delprogrammet Försurande och övergödande ämnen i luft och nederbörd utförs av privatpersoner som anlitas av utföraren. Detta anges av såväl Naturvårdsverket som andra aktörer vara ett kostnadseffektivt sätt att bedriva miljöövervakning av luft på, samtidigt som det beskrivs som en utmaning att bibehålla kontinuitet och kvalitet i provtagningar när enskilda provtagare behöver efterträdas av nya.136 I avtalen för detta och även andra program som använder privatpersoner som provtagare anges det enligt Naturvårdsverket numera att utföraren ska ha ett system med reserver för provtagare.137

132 Regeringen, beslut 2013-03-27, Medel för polleninsamling, pollenanalyser samt pollenprog-

noser, Dnr S2013/2150/FS (delvis).

133 Naturhistoriska riksmuseet, Årsredovisning 2017, s. 33. 134 Naturhistoriska riksmuseet, e-brev 2019-02-01. 135 Ibid. 136 Naturvårdsverket, Revision av Programområde Luft, PM 2016-06-21, s. 18 f. samt Naturvårdsverket, Sammanställning av yttranden – Remiss Programområde Luft-Revision, s. 2. 137 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07.

8.9. Miljöforskning inom luft och klimat

Detta avsnitt beskriver miljöforskning som har anknytning till den miljöövervakning som främst de nedan berörda aktörerna bedriver.

8.9.1. SMHI:s miljöövervakning är nära kopplad till forskningsavdelningen

SMHI:s forskningsavdelning sysselsätter 100 personer och ska omfatta fyra professurer. Hittills har en professur avseende klimat tillsatts. Forskningsområdena är (förutom hydrologi och oceanografi) luftmiljö, atmosfärsforskning, analys samt klimatforskning som är samlad inom enheten Rossby Centre.138 Klimatforskningen är ett stöd för studier om klimateffekter och har som central uppgift att utveckla såväl globala som regionala klimatmodeller. De används i nationella och internationella projekt för att ta fram information om framtida klimat.139

SMHI:s miljöövervakning av luft är nära kopplad till dess forskningsavdelning, där en stor del av utvecklingsarbetet utförs. Utvecklingen av modeller finansieras genom SMHI:s förvaltningsanslag, forsknings- och utvecklingsmedel samt affärsverksamhet.140 Luftmiljöforskningen syftar till att ta fram ökad kunskap om processerna som påverkar spridningen av luftföroreningar och att ta fram beräkningsunderlag och verktyg för detta. En annan viktig uppgift är att bedöma konsekvenser av luftföroreningar, t.ex. hälsoeffekter, försurning, övergödning och klimatpåverkan.141 MATCH Sverigesystemet används inom t.ex. forskningsprogrammet ”Frisk luft och klimat” för bl.a. återanalyser av ozon och kväve.142

SMHI är också svensk kontaktpunkt för FN:s klimatpanel (IPCC) och myndigheten har hand om Sveriges nationella kontakter gentemot IPCC:s sekretariat, nominerar svenska experter till arbetet inom IPCC och representerar Sverige vid klimatpanelens möten.143

138 SMHI, intervju 2018-08-23. 139 SMHI, e-brev 2017-11-10. 140 SMHI, intervju 2018-08-23. 141 SMHI, e-brev 2017-11-10. 142 SMHI, intervju 2018-08-23. 143 SMHI, e-brev 2017-11-10.

8.9.2. Integrated Carbon Observation System Research Infrastructure

På klimatområdet har EU etablerat forskningsinfrastrukturen ”Integrated Carbon Observation System Research Infrastructure (ICOS RI)”, som omfattar 12 länder. Syftet med ICOS RI är att kvantifiera och förstå den europeiska kontinentens växthusgasbalans.144 ICOS Sweden är det svenska bidraget till ICOS RI. Det består i ett samarbete mellan (april 2019) Lunds universitet (värd), Göteborgs universitet, SLU, Stockholms universitet, Uppsala universitet och Polarforskningssekretariatet. Verksamheten finansieras av Vetenskapsrådet och samarbetets parter. ICOS Sweden innefattar 10 mätstationer på sju platser. Tre är atmosfärsstationer, sex är terrestra ekosystemstationer och en är marin station för mätningar i havet. Vid dessa mäts koncentrationer av växthusgaser i atmosfären, flödet av växthusgaser mellan ekosystem och atmosfär samt meteorologiska parametrar. Dessutom mäts olika egenskaper hos mark, hav och vegetation.145 ICOS Sweden samarbetar med Naturvårdsverket i fråga om stationer och personal, se avsnitt 8.3.3.

Enligt SLU har ICOS Sweden till uppgift att, utöver att stödja forskningen inom klimatområdet, förmedla information och kunskap till det svenska samhället.146

8.9.3. IVL:s forskningsverksamheter med nära anknytning till miljöövervakning av luft

IVL bedriver flera forskningsprojekt som anknyter till miljöövervakning:147

Krondroppsnätet är enligt IVL väl förankrat i forskningen om bl.a. försurning och övergödning av skogsekosystemen. Mätserierna, som tillhör de längsta i Europa, används för att beskriva utvecklingen över tid för olika miljöindikatorer och möjliggör studier av långsiktiga trender. Data från Krondroppsnätet bidrar även till utvecklingen av nedfalls- och ekosystemmodeller. Forskningen som bedrivs i anknytning till Krondroppsnätet sker enligt IVL med separat finansiering från forskningsråd och Naturvårdsverket och belastar

144 ICOS webbplats 2019-03-08, se www.icos-cp.eu/ och www.icos-ri.eu/about-us 145 ICOS Sweden webbplats www.icos-sweden.se/, hämtad 2018-09-08. 146 SLU, e-brev 2019-03-04. 147 IVL, e-brev 2017-12-04.

inte Krondroppsnätets ordinarie budget. Hittills har data från Krondroppsnätet använts i många olika forskningsprogram. IVL nämner som exempel det pågående programmet ”Frisk luft och klimat” (se nedan) och det avslutade CLEO, med Naturvårdsverket som finansiär och IVL som koordinator. Andra exempel som nämns är två forskningsprojekt vid Lunds universitet med FORMAS som finansiär.

IVL leder forskningsprogrammet ”Frisk luft och Klimat”, vilket är inriktat på att ta fram underlag för nationellt och internationellt beslutsfattande inom luftvårdsområdet.

Projektet ”Luft och vatten med Internet of Things” syftar till att utveckla ett effektivare system för att samla information om luft- och vattenkvalitet i städer. IVL är en av deltagarna i projektet.

IVL deltar i det nordiska projektet ”Nordic Welfair”, som syftar till att de nordiska länderna på ett bättre sätt än i dag ska kunna reglera utsläpp av luftföroreningar och prioritera insatser med inriktning på de källor som har störst negativ påverkan på människors hälsa.

Det nationella delprogrammet Metaller i mossa har ett anknutet forskningsnära projekt som avser bl.a. kartläggning av sällsynta jordartsmetaller samt samband mellan halter i mossa och deposition av metaller, kväve och svavel.

8.10. Möjlighet att upptäcka nya miljörisker

Naturvårdsverket anser det finns små möjligheter att upptäcka nya miljörisker genom den nuvarande luftövervakningen. Kommunerna mäter enligt myndigheten oftast endast ämnen som är reglerade i luftkvalitetsförordningen (2010:477). Vissa luftvårdsförbund anges mäta andra föroreningar, men oftast med låga halter.148 Naturvårdsverket anger också att dess budget för miljöövervakning av luft i stort sett endast räcker till att uppfylla krav i EU-direktiv och konventioner, vilket begränsar möjligheterna att upptäcka nya miljörisker.149

Såväl Naturvårdsverket som SMHI anser att det generellt sett finns större möjligheter att upptäcka nya miljörisker om övervakningsprogrammen är mer omfattande än vad som krävs för att tillgodose tvingande internationella rapporteringskrav.150 Ett exempel är att

148 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 149 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07. 150 Naturvårdsverket, e-brev 2018-10-07. SMHI, e-brev 2017-11-10.

den nuvarande övervakningen av luftkvalitet visade att uppmätta halter av kvävedioxid inte sjönk så mycket som hade förväntats i modelleringar. Detta synliggjordes flera år innan det uppmärksammades att de verkliga emissionerna av kvävedioxid var mycket högre än de rapporterade emissionsfaktorerna. För klimat, ozon och UVstrålning är mätningarna inte mer omfattande än vad som krävs eller rekommenderas. SMHI anger även att frågan om effekter av småskalig vedeldning har uppmärksammats mer under senare år. Den befintliga miljöövervakningen ger enligt SMHI inte tillräcklig information eftersom mätstationerna oftast är inriktade mot trafik och inga mätningar av utsläpp från vedeldning har gjorts i bostadsområden, där vedeldningen är ett större problem.151

IVL framhåller att miljöövervakningen av luft har bidragit till att uppmärksamma flera nya miljörisker. Det gäller t.ex. upptäckten av ökat kvävenedfall och höga ozonhalter i norra Sverige till följd av långväga transport av förorenad luft från stora bränder av biomassa i Ryssland under 2006. Ett annat exempel gäller att långväga transport av förorenade luftmassor från ett vulkanutbrott på Island under 2014–2015 visades medföra förhöjda föroreningshalter i luften och ett ökat nedfall av svavel. Ytterligare ett exempel är att de omfattande vindfällen som stormen Gudrun orsakade 2005 påvisades medföra ökat läckage av nitrat till markvattnet.152

8.11. Sammanfattande iakttagelser

  • Regleringen av vilka data som ska rapporteras nationellt och till

EU upplevs som tydligare för luftkvalitet än för andra områden inom miljöövervakningen. Också vägledningen upplevs om tydlig av kommuner etc. som utför övervakningen, genom att vägledningen har olika dokument som beskriver vad som ska mätas, på vilket sätt samt hur beräkningar och skattningar ska göras.

  • Det är viktigt att åstadkomma en ändamålsenlig och kostnadseffektiv kombination av mätning och modellering inom den nationella miljöövervakningen av luft. Revisionen 2015 pekade på behovet av samordning mellan flera delprogram. Eventuella

151 SMHI, intervju 2017-08-23. 152 IVL, e-brev 2017-12-04.

förändringar av de delprogram som berörs av den delrevision som inletts 2018 kommer att genomföras fr.o.m. 2021.

  • Det decentraliserade systemet för kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft medför utmaningar med att få alla kommuner att utföra övervakning eller ha överblick över luftkvaliteten. Detta understryker vikten av god vägledning till kommunerna. Vägledningen har utvecklats genom bl.a. Luftguiden och referenslaboratorierna för modeller och mätningar.
  • Det finns några luckor i övervakningen av s.k. regional bakgrund, som Naturvårdsverket ansvarar för. I fråga om t.ex. marknära ozon samt organiskt och elementärt kol skulle det behövas ytterligare stationer för att uppfylla krav i EU-lagstiftningen. Mätningarna av marknära ozon kompletteras dock av modellering. Mätnätet skulle också kunna vara mer omfattande för att kunna tillgodose miljömålsuppföljningen även om t.ex. modelleringar i viss utsträckning kompenserar även för detta.
  • Övervakningen av ozonskiktets tjocklek och av UV-strålning uppfattas som underdimensionerad i förhållande till behoven.
  • Övervakningen av pollen saknar tydlig ansvarsfördelning och finansiering. Prioriteringsgrunden är oklar.

9. Hälsorelaterad miljöövervakning

9.1. Inledning

I detta kapitel beskrivs den hälsorelaterade miljöövervakningen som bedrivs av Naturvårdsverket. Andra myndigheters verksamhet, som har kopplingar till den hälsorelaterade miljöövervakningen som Naturvårdsverket bedriver, beskrivs översiktligt.

Den hälsorelaterade miljöövervakningen har utformats med utgångspunkt i ett riksdagsbeslut från 1991 som grundades på propositionen En god livsmiljö.1 I propositionen framhöll regeringen att miljöövervakningen behövde utvidgas till att omfatta även hälsoeffekter. Att skydda människors hälsa var en del av den miljöpolitiska inriktningen. I samband med riksdagsbeslutet 1991 fick Naturvårdsverket i uppdrag av regeringen att ta fram ett nationellt miljöövervakningsprogram för den hälsorelaterade miljöövervakningen. En särskild utredning genomfördes i samband med att programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning inrättades.2 Dessförinnan hade mätningar av ämnen som påverkar människors hälsa genomförts inom miljöövervakningens olika programområden som t.ex. Skog, Sötvatten och Fjäll. Programområdet kallades till en början hälsa och urban miljö men 2003 ändrades namnet till Hälsorelaterad miljöövervakning (HÄMI). Den struktur som utvecklades under 1990-talet finns i stor utsträckning fortfarande kvar.3

1Prop. 1990/91:90, En god livsmiljö. 2 IMM (1992), Hälsorelaterad miljöövervakning – ett programförslag, rapport 7/92 och Naturvårdsverket (1993), Svensk nationell miljöövervakning program antaget av Naturvårdsverkets

miljöövervakningsnämnd 7 juni 1993, rapport 4275.

3 Naturvårdsverket, intervju, 2018-03-19.

9.2. Syftet med HÄMI och ytterligare begrepp

Syftet med HÄMI är att långsiktigt övervaka miljöfaktorer som kan påverka människors hälsa. Övervakningen av miljöfaktorer görs genom att uppskatta människors exponering för hälsofarliga ämnen i den omgivande miljön, mäta exponering för miljögifter via markörer för dessa i människan samt utföra analyser som kopplar samman miljöexponering och hälsoeffekter.4

Myndigheter som bedriver verksamhet som är relaterad till HÄMI använder också begreppet miljörelaterad hälsa, förkortat miljöhälsa, för att beskriva miljöövervakning.5

Folkhälsomyndigheten uppger att det inte finns någon vedertagen definition av begreppet miljörelaterad hälsa men att det generellt innefattar miljöns positiva och negativa effekter på hälsa och även miljöns hälsofrämjande egenskaper. Myndigheten menar att i Sverige kan generationsmålets strecksats (se avsnitt 9.3.1) om hälsa vara en god definition. Folkhälsomyndigheten hänvisar också till att Världshälsoorganisationen (WHO) sedan 2016 har en definition av begreppet miljörelaterad hälsa. Den definitionen innefattar enligt Folkhälsomyndigheten samtliga fysiska, kemiska och biologiska faktorer i omgivningsmiljön samt alla relaterade faktorer som påverkar människors beteende. Miljöhälsoarbetet innefattar att utvärdera och kontrollera de miljöfaktorer som potentiellt kan påverka hälsa, och det inriktas mot att förebygga ohälsa och skapa hälsofrämjande miljöer. Beteenden som kan kopplas till den sociala och kulturella miljön och genetiska faktorer räknas enligt Folkhälsomyndigheten inte in i WHO:s definition. Myndigheten anger att de huvudsakliga områden som ingår i WHO:s miljöhälsoarbete är luftkvalitet såväl utomhus som inomhus, bostäder, vatten och sanitet, klimatförändringar, buller, arbetsmiljö, transportsystem, urban hälsa och social ojämlikhet. Även hälsokonsekvensbedömningar ingår.6

Enligt utredningens uppfattning är begreppet miljörelaterad hälsa/miljöhälsa inte lämpligt att använda i samband med beskrivningar och överväganden om den hälsorelaterade miljöövervakningen som bedrivs av Naturvårdsverket. Begreppet är inte tydligt definierat

4 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/ Miljoovervakning/Halsorelaterad-miljoovervakning/, 2019-03-19. 5 Naturvårdsverket (2018), Vägval för en robust och ändamålsenlig miljöövervakning, skrivelse 2018-10-24. 6 Folkhälsomyndigheten (2018), Definitioner, mål, ramverk och uppföljningssystem för miljö-

relaterad hälsa – En sammanställning inom ramen för Miljömålsrådet.

i Sverige och Folkhälsomyndighetens avgränsning i förhållande till WHO:s definition är vidare än miljöhälsoarbetet i Sverige eftersom den innefattar arbetsmiljö. Dessutom använder regeringen inte begreppet miljörelaterad hälsa i instruktionen för de myndigheter som samverkar inom HÄMI, främst Naturvårdsverket, Folkhälsomyndigheten, Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket. Varken regeringen eller riksdagen använder begreppet miljörelaterad hälsa i propositionen om folkhälsopolitiken som presenterades och behandlades av riksdagen våren 2018.7

9.3. Utgångspunkter

9.3.1. Reglering och miljökvalitetsmål

Utformningen av HÄMI har påverkats av miljömålssystemet och internationella åtaganden, t.ex. genom Arktiska rådets arbetsgrupp Arctic Monitoring Assessment Program (AMAP) och Stockholmskonventionen som omfattar långlivade organiska föroreningar.

Inom miljömålssystemet finns generationsmålet som är avsett att vara ett övergripande mål för den samhällsomställning som krävs. I samband med att en ny målstruktur för miljöarbetet infördes 2010 en strecksats, under generationsmålet, om att ”människors hälsa utsätts för minimal miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas.” Enligt regeringen tillgodosågs därmed det grundläggande värdet om att främja människors hälsa samt den övergripande miljömålsfrågan om hälsa.

När det gäller miljökvalitetsmålen relaterar alla mål till människors hälsa på ett eller annat sätt. Resultat från HÄMI:s undersökningar av människors exponering för farliga ämnen, används som underlag för uppföljning av främst miljökvalitetsmålen Frisk luft och

Giftfri miljö. Resultat från HÄMI:s bullerkartläggningar används i

rapportering till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.8

Naturvårdsverket ansvarar för miljökvalitetsmålet Frisk luft. Kemikalieinspektionen ansvarar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Bo-

7Prop. 2017/18:249 God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälsopolitik, bet. 2017/18:SoU26. 8 Folkhälsomyndigheten (2019), Kartläggning av hälsa i miljökvalitetsmålen En samverkans-

åtgärd under Miljömålsrådet.

verket ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Strålsäkerhetsmyndigheten ansvarar för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö relaterar till människors hälsa. 9

9.3.2. Regeringens bedömning

Regeringen har framhållit att den hälsorelaterade miljöövervakningen bör utvecklas och stärkas. Ställningstagandet redovisades i propositionen På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikalie-

politiken från 2013. Detta innebar enligt regeringen att den nationella

systematiska hälsorelaterade miljöövervakningen skulle ges ökad prioritet. Regeringen menade att den hälsorelaterade miljöövervakningen och screeningen avseende farliga ämnen behövde stärkas genom inrättandet ett EU-gemensamt screeningprogram för farliga ämnen med fokus på hälsorelaterad miljöövervakning. Regeringen ansåg att en förstärkt miljöövervakning och screening på både nationell och EU-nivå särskilt borde fokusera på förekomsten av farliga ämnen i blod, navelsträngsblod och bröstmjölk samt i inomhusmiljön.10Regeringen angav i Naturvårdsverkets regleringsbrev för perioden 2017–2019 att anslagsposten i den del som avser miljöövervakning inom anslaget 1:2 får användas till förbättrad övervakning av farliga kemikalier, med prioritet på den hälsorelaterade övervakningen.

Vidare framgick att Naturvårdsverket ska redovisa hur anslaget för miljöövervakningen har använts årligen under perioden 2014– 2017. Redovisningen för 2017 skulle särskilt lyfta fram hur ökningen av anslaget har använts för förbättrad övervakning av farliga kemikalier med prioritet åt den hälsorelaterade övervakningen.11

9 Naturvårdsverket (2018), Rapport 6833, Miljömålen Årlig uppföljning av Sveriges nationella

miljömål 2018, s. 81, 102, 149, 279.

10Prop. 2013/14:39, På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken. 11 Regleringsbrev för budgetåren 2015 – 2017 avseende Naturvårdsverket.

9.4. Naturvårdsverkets programområde HÄMI

Naturvårdsverket ansvarar för programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning (HÄMI) är indelat i sex delprogram där olika undersökningar genomförs. Naturvårdsverket ger uppdrag åt olika utförare att genomföra undersökningarna.12

HÄMI består av följande delprogram:

  • Biologiska mätdata – metaller.
  • Biologiska mätdata – organiska ämnen.
  • Luftföroreningar – exponeringsstudier.
  • Luftföroreningar – besvär, hälsoeffekter.
  • Fysikaliska mätdata.
  • Livsmedel – intagsberäkningar.13

Undersökningarna inom delprogrammen utgörs t.ex. av tidsserieundersökningar, enstaka undersökningar och olika utredningsuppdrag som litteraturstudier och utvärderingsuppdrag. Tidsserieundersökningarna omfattar grupper med 30 till 200 personer per undersökning. Det förekommer enstaka undersökningar med större studiepopulationer i samarbete med forskningsprojekt eller andra myndigheter.

Studier av riskgrupper prioriteras dvs. särskilt känsliga grupper (t.ex. ammande mödrar och barn) framför undersökningar av allmänna grupper eller allmänbefolkning.14 Prioriteringen grundas på att studier som omfattar de känsligaste grupperna, respektive åtgärder för att skydda dessa grupper, främjar hela befolkningen.15

Programområdet HÄMI har en referensgrupp som består av representanter från Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket, Boverket, länsstyrelserna och Institutet för miljömedicin (IMM), den senare i egenskap av datavärd.

12 Utförare är t.ex. universitet, regionala Arbets- och miljömedicinska kliniker, konsulter och Livsmedelsverket. En lista över alla undersökningar och länk till HÄMI:s rapporter finns på datavärden IMM:s hemsida. Fullständig lista över alla undersökningar och länk till HÄMI:s rapporter finns på datavärden IMM:s hemsida. 13 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20 och 2019-03-26. 14 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20. 15 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-12.

Referensgruppens synpunkter har stor betydelse för de prioriteringar av undersökningar som ska genomförs inom HÄMI och som beslutas av Naturvårdsverket. Resultat från undersökningarna diskuteras också vid större möten (work shops) som genomförs vart annat år.16

9.4.1. Biologiska mätdata

Delprogrammen om biologiska mätdata omfattar undersökningar om människors exponering av miljögifter i prover som tagits på människor (humanprover) av t.ex. bröstmjölk, hår, urin eller blod. Sådana undersökningar kallas human biomonitorering. Uppmätta halter visar vilka miljögifter individen utsatts för (exponering). Halterna speglar individens totala exponering från alla källor (t.ex. från livsmedel, dricksvatten, inomhus-, respektive utomhusluft eller från kemikalier i varor och produkter17).

När det gäller miljögifter utförs i dag främst exponeringsmätningar men det förekommer också utredningsuppdrag och litteraturstudier.18 Naturvårdsverket delfinansierar också tilläggsanalyser av miljögifter i pågående forskningsprojekt och kan därmed få tillgång till exponeringsdata på ett kostnadseffektivt sätt.19

Exempel på tidstrender av POPs, kvicksilver m.fl.

I ett samarbete mellan Naturvårdsverket och Livsmedelsverket insamlas humanprover av bröstmjölk, hår, blod och urin.20 Exempelvis studeras förekomsten av organiska miljöföroreningar (POPs21) i bröstmjölk från nyblivna förstföderskor. Ett annat exempel är analyser av

16 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-07 och 2018-10-18. 17 Mätningar av innehållet i dessa ansvarar andra myndigheter för (t.ex. Livsmedelsverket med avseende på och livsmedel, Kemikalieinspektionen med avseende på varor och produkter och Boverket ansvarar för kemikalier i byggvaror (Boverket saknar regelbundna mätningar i byggvaror). /Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-12-18. 18 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-12-18. 19 Naturvårdsverket, e-brev, 2019-03-03. 20 Livsmedelsverket (2017), Rapport till Naturvårdsverkets hälsorelaterade miljöövervakning,

Utvärdering av samband mellan mammors POP-belastning under graviditets- och amningsperioden och deras barns hälsa, Kontrakt 2215-17-008, s. 3.

21 Persistenta organiska ämnen är sådana organiska ämnen som är stabila mot kemisk och biologisk nedbrytning. Det innebär att de är långlivade i miljön. Källa: Naturvårdsverket (1993), rapport 4275, s. 28.

hår som utförs för att uppskatta människors exponering för kvicksilver.22 Mer om Livsmedelsverket och Naturvårdsverkets samarbete i avsnitt 9.5.3.

Kvicksilver är ett särskilt farligt ämne som ska fasas ut inom ramen för miljömålsarbetet. EU har ratificerat Minamatakonventionen om kvicksilver i EU-förordningen 2017/852 om kvicksilver.23Tidstrender från HÄMI visar att tendensen för halter av kvicksilver i hår är oförändrad mellan 1996 och 2013.24

Undersökningarna ger tidstrender av PCB, dioxiner, DDT och andra klorerade bekämpningsmedel samt bromerade flamskyddsmedel, PFAS och metylkvicksilver.25

Exempel på trendstudier – kadmium, bly

En annan undersökning avser människors exponering för kadmium. Prover har samlats in från kvinnor i två olika åldersgrupper vilka utgör riskgrupper för hög exponering för kadmium.26 Resultat av mätningar av kadmium i urin visar risk för t.ex. benskörhet. Urinkadmium är ett ofta använt mått på njurbördan och därmed kroppsbördan vilket kan relateras till risk för hälsoeffekter.27 I HÄMI pågår ett projekt med att utvärdera studierna med kadmium.28 Mätningar av bly har gjorts i prover sedan 1978 och framåt.

22 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20 och www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-isamhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Halsorelateradmiljoovervakning/Biologiska-matdata---metaller/ hämtad, 2019-03-22. 23 Kemikalieinspektionen, e-brev, 2018-12-19 samt www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-isamhallet/EU-och-internationellt/Internationelltmiljoarbete/miljokonventioner/Kvicksilver/ hämtad, 2019-03-22. 24 www.imm.ki.se/Datavard/Tidsserier/Kvicksilver%20i%20har.htm hämtad, 2018-11-27. 25 Livsmedelsverket (2017), s. 3. 26 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-12-18 sam t www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-isamhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Halsorelateradmiljoovervakning/Biologiska-matdata---metaller/ hämtad, 2019-03-22. 27 Toxikologiska rådet (2018), Rapport 1/18. 28 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20.

Exemplet mätningar av halter av miljögifter i damm och urin

Naturvårdsverket (HÄMI) har inlett en tidsserie av miljögifter i prover av urin från barn.29 Naturvårdsverket har fått tillgång till sparade urinprover som samlats in 1998–2000 inom ett forskningsprojekt på barn vid Karolinska institutet (Bamse30). Naturvårdsverkets undersökning kompletterades med insamling av nya urinprover från barn samt prover av inomhusdamm, från 100 förskolor, under 2015. Insamlingen av dammprover genomfördes i samarbete med Stockholm stad. Uppmätta halter av miljögifter jämfördes mellan damm- och urinproverna.31 För att fortsätta tidsserien planeras en ny insamling av urinprover från barn under 2019.32

9.4.2. Luftföroreningar

Delprogrammen om luftföroreningar omfattar undersökningar av människors exponering för hälsoskadliga ämnen via luft. Undersökningarna består av både mätningar och beräkningar (modellering) och omfattar människors exponering för t.ex. kvävedioxider, luftburna partiklar och cancerframkallande ämnen i tätortsluft. Det saknas information om hur mycket barn exponeras för luftföroreningar och därför genomförs en ny undersökning av luftkvalité i förskolemiljöer. Vidare genomförs undersökningar av luftföroreningshalter i utomhusluft och av olika typer av besvär samt hälsoeffekter. Samband mellan akutbesök inom sjukvården i förhållande till halter av ozon och partiklar analyseras. Förändringar av dessa samband följs även över tid och jämförs exempelvis med utvecklingen av fordonsparken, såsom andelen dieselfordon eller typ av vinterdäck.33

29 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2019-03-01. 30 Bamse (Barn – Allergi – Miljö – Stockholm – Epidemiologi) är en studie om livsstil, miljö och hälsa med fokus på astma, allergi och lungutveckling. Bamse är en populationsbaserad longitudinell kohortstudie. Källa: https://ki.se/imm/bamse-projektet hämtad, 2019-02-19. 31 IMM (2017): Larsson Kristin m.fl. Tidstrender av kemiska ämnen i barns urin och utvärdering

av förskoledamm som exponeringskälla.

32 Naturvårdsverket, e-brev, 2019-03-03 och Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2019-03-01.

33

Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-26 och 2018-12-18 samt www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-

i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Halsorelateradmiljoovervakning/Luftfororeningar---halsoeffekter/ hämtad, 2019-03-22.

9.4.3. Buller

I delprogrammet om buller (fysikaliska mätdata) genomförs bullerkartläggningar för att få en bild av hur många personer som exponeras för förhöjda nivåer av buller utomhus som kan påverka människors hälsa negativt. Genom kartläggningarna får man fram de samhällsekonomiska kostnaderna av exponeringen för höga bullernivåer.34 Två undersökningar av bullerexponering har slutförts och en tredje beräknas bli klar 2020.35

Naturvårdsverket anser att informationen från dessa undersökningar är viktig för att täcka de kunskapsluckor som finns i förhållande till de mätningar som görs utifrån den lagstadgade bullerkartläggningen enligt END-direktivet (EU-parlamentets direktiv 2002/49/EG).36 Se även avsnitt 9.5.6.

9.4.4. Livsmedel

Inom delprogrammet om livsmedel – intagsberäkningar görs beräkningar av människors intag av miljögifter via livsmedel. Dessa beräkningar baseras på data från Livsmedelsverkets matkorgsundersökning. De kemiska analyserna av miljögifter finansieras av Naturvårdsverket.37 Se vidare avsnitt 9.5.3.

9.5. Berörda myndigheter m.m.

Utöver de myndigheter som nämns i det följande så beskrivs andra myndigheter och aktörer med koppling till Hälsorelaterad miljöövervakning i andra kapitel, t.ex. SGU som ansvarar för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Se kapitel 5.

34 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20. 35 Naturvårdsverket, e-brev 2018-09-05 sam t https://ki.se/imm/alla-rapporter 2018-09-05. 36 Undersökningarna enligt END-direktivet omfattar enbart större vägar och järnvägar i kommuner med över 100 000 invånare. Bullerkartläggning enligt END-direktivet är tvingande och tas fram av Trafikverket och kommuner. Naturvårdsverket ansvarar för att sammanställa och redovisa kartläggningarna och åtgärdsprogrammen till EU-kommissionen. Det arbetet är inte en del av miljöövervakningen även om delar av resultaten används som underlag till bullerkartläggningen som görs inom HÄMI. /Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-17. 37 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-12-18.

9.5.1. Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyndighet för frågor om hälso- och miljörisker med kemiska produkter och varor som, på grund av sitt innehåll eller behandling, har sådana egenskaper att de behöver regleras, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften. Kemikalieinspektionen ska följa utvecklingen och hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder i fråga om produkter och varor samt dessas hälso- och miljörisker. Kemikalieinspektionen ska följa, informera, stödja och samverka med företag, myndigheter och andra berörda om kemiska produkter, kemikaliesäkerhet och regler.38

Kemikalieinspektionen ska löpande omvärldsbevaka för att öka förutsättningarna för att tidigt upptäcka möjliga kemikaliehot. Myndigheten ansvarar för den centrala tillsynsvägledningen för produkter och varor. Inspektionen får lämna förslag till åtgärder i fråga om produkter och varor till den europeiska kemikaliemyndigheten.39

Kemikalieinspektionen ingår även i HÄMI:s referensgrupp.

Toxikologiska rådet och SamTox (samordningsgruppen för nya potentiella kemikaliehot)

Vid Kemikalieinspektionen finns Toxikologiska rådet som är ett expertorgan för rådgivning och samråd i frågor om kemiska ämnen som kan skada människors hälsa eller miljön. Toxikologiska rådet ska värdera och signalera nya potentiella kemikaliehot.40 Rådet ska också ägna sig åt omvärldsbevakning med avseende på nya potentiella kemikalierisker och har en samordnande roll mellan myndigheter och forskare.41 Toxikologiska rådet bildades 1986 och ska i dag vara ett stöd för SamTox (Samordningsgruppen för nya potentiella kemikaliehot).42

38 Förordning (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen. 39 Ibid. 40 Ibid. 41 I Toxikologiska rådet ingår representanter från: Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, Arbetsmiljöverket, MSB, Läkemedelsverket, Länsstyrelsen Östergötland, Statens geotekniska institut, IMM och flera universitet. 42 www.kemi.se/om-kemikalieinspektionen/organisation/toxikologiska-radet hämtad, 2019-03-19 samt 2013/14:MJU2, s. 60.

SamTox43 är en samordningsgrupp för myndigheter som ska utgöra en struktur för snabb och systematisk överföring av information och kunskap mellan ansvariga myndigheter och övriga aktörer, liksom för samarbete i händelse av allvarliga kemikaliehot. Syftet är att genom utökad samverkan skapa förmåga att tidigt upptäcka och åtgärda nya potentiella kemikaliehot.44

9.5.2. Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten ska bl.a. verka för god folkhälsa och följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta.

Myndigheten ska främja hälsa genom kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning samt verka för ett effektivt smittskydd. Särskild vikt ska fästas vid de grupper som löper störst risk att drabbas av ohälsa. Myndigheten ska medverka till minskad negativ miljöpåverkan på människors hälsa. Folkhälsomyndigheten ska identifiera, analysera och förmedla relevant kunskap till kommuner, landsting och andra berörda samhällssektorer.45

Folkhälsomyndigheten har i uppdrag att särskilt analysera utvecklingen av människors hälsa utifrån kön, etnisk eller kulturell bakgrund och socioekonomisk tillhörighet.

Folkhälsomyndigheten ansvarar för föreskrifter samt för allmänna råd inom sitt verksamhetsområde t.ex. för buller inomhus.46

Myndigheten svarar för tillsynsvägledning enligt 9 kap. miljöbalken om bl.a. hälsoskydd. Det innebär att Folkhälsomyndigheten tillsynsvägleder regioner och kommuners miljö- och hälsoskyddskontor avseende olika miljöfaktorer i inomhusmiljön hur t.ex. buller och temperatur påverkar människors hälsa.47

I arbetet med att uppnå generationsmålet och miljökvalitetsmål ska myndigheten särskilt följa upp, utvärdera och sprida kunskap om hur människors hälsa påverkas av miljön.48

43 SamTox består av cheferna för Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket, Havs- och vattenmyndigheten, SGU, Läkemedelsverket och Statens geotekniska institut. Kemikalieinspektionens generaldirektör är ordförande och sammankallande. 44 Toxikologiska rådet (2018), Toxikologiska rådets årsrapport 2017–2018 Organisation och

inledande arbete, Rapport 1/18, s. 6.

45 Förordning (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten. 46 Ibid. 47 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2019-01-30. 48 Förordning (2013:1020) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

Folkhälsomyndigheten ingår i både SamTox och Toxikologiska rådet samt i HÄMI:s referensgrupp.

Miljöövervakning inom verksamhet med annat ändamål

Miljöhälsoenkäten

Miljöhälsoenkäten är en del i myndighetens uppgift att undersöka och följa befolkningens hälsa. Syftet med miljöhälsoenkäten är att ta fram underlag om befolkningens exponering för olika miljöfaktorer och effekter på befolkningens hälsa. Miljöfaktorer är t.ex. buller och luftföroreningar. Med effekter avses den ohälsa eller de besvär som människor upplever av olika miljöfaktorer (miljörelaterad ohälsa). I enkäten tillfrågas människor om upplevda besvär och hälsotillstånd. Enkäten tas fram av Folkhälsomyndigheten som en del av myndighetens uppdrag att följa hälsoläget i Sveriges befolkning och faktorer som påverkar detta. Enkäten har skickats ut vart fjärde år sedan 1999 till ett urval av befolkningen i hela landet. Varannan gång skickas enkäten ut med inriktning på barn och varannan gång med inriktning på vuxna.49

I mars 2019 kommer cirka 109 000 enkäter att skickas ut. Folkhälsomyndigheten finansierar utskick av 12 600 enkäter. Länsstyrelser har beslutat att öka antalet utskickade enkäter. Detta har möjliggjorts genom finansiering från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. genom den del som avser den regionala miljöövervakningen. Enkäten möjliggör uppföljning och övervakning av befolkningens hälsa och underlag till förebyggande åtgärder på nationell- och regional nivå.50

9.5.3. Livsmedelsverket

Livsmedelsverket har enligt instruktionen i uppgift att arbeta för säkra livsmedel, redlighet i livsmedelshanteringen och för bra matvanor. Myndigheten ska verka för en effektiv och likvärdig livs-

49 Folkhälsomyndigheten (2018), Folkhälsomyndigheten, skriftligt underlag, 2017-11-20, Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-12-18 och 2019-03-01, samt Naturvårdsverket, e-brev, 2019-03-03. 50 Statistiska centralbyrån, offert Miljöhälsoenkät 2019, beteckning 246 028/893 263–4, Folkhälsomyndigheten, skriftligt underlag, 2017-11-20, Folkhälsomyndigheten (2018) och Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-10-09 och 2018-12-18.

medelskontroll i hela landet och bedriva undersökningar av livsmedel och matvanor samt utföra analyser på livsmedelsområdet. Myndigheten ska också ansvara för nationell samordning av dricksvattenfrågor, särskilt när det gäller anpassningar till klimatförändringar samt kris- och beredskapsplanering avseende dricksvattenförsörjning.

Livsmedelsverket ska bistå Jordbruksverket med underlag för information, utbildning, tillsyn och hur avvikelser ska bedömas vad avser verksamhetskrav enligt förordningen (2004:760) om EU:s direktstöd för jordbrukare m.m. och förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder.51

Livsmedelsverket undersöker livsmedel och matvanor samt utför analyser inom livsmedelsområdet.52 Utgångspunkten för Livsmedelsverkets undersökningar är vilka ämnen människor får i sig från livsmedel. Detta avser både viktiga näringsämnen och ämnen som kan påverka människors hälsa negativt. Livsmedelsverkets uppgift omfattar att särskilja människors exponering från livsmedel från exponering från andra källor. En del i detta arbete är Livsmedelsverkets matvaneundersökningar (Riksmaten), undersökningar av livsmedel (matkorgsundersökningar) och biomonitorering.53 Naturvårdsverket genom HÄMI finansierar en stor del av de kemiska analyserna som genomförs inom dessa undersökningar.54 Livsmedelsverket utför undersökningar (mätningar av människors exponering för miljögifter i exempelvis bröstmjölk från människor) på uppdrag av Naturvårdsverket.55

Livsmedelsverket ingår i både SamTox och Toxikologiska rådet samt i HÄMI:s referensgrupp.

51 Förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket. 52 Förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket samt Livsmedelsverket, Skriftligt underlag, 2018-07-11. 53 Livsmedelsverket, intervju, 2018-08-17 och Kemikalieinspektionen, e-brev, 2018-12-19. 54 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-18. 55 Naturvårdsverket, e-brev, 2019-03-03.

Miljöövervakning

Nationella matvaneundersökningar (Riksmaten)

I Riksmatenundersökningarna kartläggs befolkningens matvanor med hjälp av enkäter och registrering av vad deltagarna ätit under en period. Livsmedelsverket har samlat in prover från deltagare och mätt biomarkörer56 i två matvaneundersökningar: 2010–2011 (Riksmaten vuxna) och 2016–2017 (Riksmaten ungdom).57

I Riksmaten vuxna 2010–2011 samlades blod- och urinprover in från 300 av undersökningens deltagare. Analyser av miljöföroreningar, mykotoxiner (mögelgifter) och nutritionsmarkörer genomfördes. Insamling och analys av dessa prover delfinansierades av Naturvårdsverket (HÄMI).

I Riksmaten ungdom 2016–2017 samlades blod- och urinprover in från drygt 1000 ungdomar. Analys av miljöföroreningar, mykotoxiner och nutritionsmarkörer finansierades av Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap (MSB). MSB delfinansierade insamling av proverna som ett led i att bygga upp myndighetens kompetens, struktur och nätverk för samordning av biomonitorering i kris. En stor mängd data om barns och ungas exponering togs fram. Dessa data kommer att kopplas till enkätsvaren. Det har blivit möjligt att utföra kemiska analyser i ökad utsträckning eftersom anslaget till HÄMI förstärkts (fram till 2018). Naturvårdsverkets delfinansiering av provinsamling och analyser utgör en av HÄMI:s stora utgiftsposter.58

Nationell undersökning av livsmedel (matkorgsundersökningar)

I Livsmedelsverkets matkorgsundersökning analyseras både näringsämnen och miljögifter i vanliga livsmedel på den svenska marknaden. Matkorgsundersökningen baseras på försäljningsstatistik vilket ger en uppskattning av mängden giftiga ämnen som en teoretisk medelkonsument får i sig via maten. Undersökningar har genomförts vid

56 En biomarkör kan vara en metabolit dvs. ett ämne som uppstått genom en kemisk reaktion i kroppen. Metaboliten blir en markör för det ursprungliga ämnet. 57 Folkhälsomyndigheten (2018). 58 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-12-18.

flera tillfällen sedan 1999 vilket ger möjlighet till att analysera trender.59

Miljögiftsanalyserna finansieras av Naturvårdsverket.60Matkorgsstudier används av Naturvårdsverket för att undersöka exponeringssituationen för alla ämnen som studeras inom livsmedelsområdet. Även Kemikalieinspektionen använder resultat från mätningar av människors exponering av ämnen som finns i livsmedel.61

Miljöövervakning inom verksamhet med annat ändamål

Livsmedelsverket har program för att kontrollera livsmedel för olika kemiska ämnen och mikroorganismer. Syftet med programmen är att övervaka att maten på den svenska marknaden är säker för konsumenten. Kontrollen inriktas på de livsmedel där riskerna med olika kemiska ämnen eller mikroorganismer bedöms vara störst. Inom kontrollen bevakas sådana livsmedel och kemiska ämnen/ mikroorganismer som det finns gränsvärden för inom lagstiftning eller gemensamma gränsvärden för inom EU. Ämnen som inte har gränsvärden kontrolleras inte.62

Flera provtagningsprogram är koordinerade med övriga medlemsstater inom EU. Provtagningsprogrammen är till stora delar avgiftsfinansierade. De program som Livsmedelsverket finansierar och som innefattar miljöövervakning är algtoxiner och bakterier i tvåskaliga blötdjur, cesium i ren, bekämpningsmedelsrester i vegetabilier och vissa produkter av animaliskt ursprung, dioxiner/furaner och PCB i livsmedel samt mykotoxiner (mögelgifter) i vegetabilier.63

Därutöver genomför Livsmedelsverket olika kartläggningar t.ex. utökade analyser av kadmium i bl.a. spannmålsprodukter, rotfrukter och grönsaker. Detta projekt har pågått sedan 2013 och syftar till att följa utvecklingen av halten kadmium i olika livsmedel samt förbättra underlaget för intagsberäkningar och gränsvärdesdiskussioner.64

59 Folkhälsomyndigheten (2018). 60 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-18. 61 Kemikalieinspektionen, e-brev, 2018-12-19. 62 Livsmedelsverket, e-brev, 2019-01-08 och 2019-03-04. 63 Livsmedelsverket, e-brev, 2019-01-08. 64 Livsmedelsverket, e-brev, 2018-12-18.

9.5.4. Boverket

Boverket är enligt instruktion förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. byggd miljö, fysisk planering och boende.

Myndigheten ska utöva tillsyn, ge tillsynsvägledning och ha uppsikt i enlighet med lagar och förordningar. Det innebär att Boverket ansvarar för att t.ex. vägleda kommuner när det gäller hur hänsyn bör tas till buller och andra hälsofrågor vid planering för och byggande av bostäder enligt plan- och bygglagstiftningen. Myndigheten ska också bistå regeringen med analyser och utredningar inom sitt verksamhetsområde.65

Boverket ingår även i HÄMI:s referensgrupp.

9.5.5. Strålsäkerhetsmyndigheten

Strålsäkerhetsmyndigheten ska inom ramen för sitt ansvar i miljömålssystemet uppskatta de risker som strålning innebär för befolkningen som helhet och för särskilda grupper. Myndigheten ska bl.a. genomföra mätningar inom strålskyddsområdet.66

Strålsäkerhetsmyndigheten har ett eget miljöövervakningsprogram för elektromagnetiska fält och radioaktiva ämnen. Myndigheten genomför helkroppsmätningar av människor för att uppskatta den stråldos från radioaktiva ämnen som människor exponeras för via mat, dryck eller luft. Strålsäkerhetsmyndigheten har sedan 1958 gjort helkroppsmätningar för att undersöka aktiviteten av cesium i människor.67 Strålsäkerhetsmyndigheten mäter vilken stråldos människor får genom mat. Strålsäkerhetsmyndigheten analyserar ämnena cesium-137 och strontium-90 i mat som motsvarar alla måltider som en människa äter under ett dygn. Strålsäkerhetsmyndigheten genomför även mätningar av ämnet cesium-137 i ren-, älg- och vildsvinskött. Mätningar av radioaktiva ämnen i mejerimjölk från fem mejerier i Malmö, Jönköping, Kallhäll, Sundsvall och Umeå genomförs också. Mätningar i mjölk ger en god bild av nedfall av radioaktiva ämnen i landet och är en bra indikator för övervakning av vissa nivåer av radioaktiva ämnen i miljön.68

65 Förordning (2012:546) med instruktion för Boverket. 66 Förordning (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten. 67 www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/miljoovervakning/radioaktiva-amnen/ helkroppsmatningar/, hämtad, 2019-03-22. 68 www.stralsakerhetsmyndigheten.se/omraden/miljoovervakning/, hämtad, 2019-03-22.

Strålsäkerhetsmyndigheten använder insamlade data från denna övervakning i myndighetens uppföljning av miljökvalitetsmålet Säker

strålmiljö, tillstånd och trender i strålmiljö, riskvärderingar och infor-

mation till allmänheten. Data från mätningarna i myndighetens delprogram om mejerimjölk, blandad kost och helkroppsmätningar rapporteras till EU.69

Det övergripande syftet med Strålsäkerhetsmyndighetens miljöövervakning av strålning redovisas i avsnitt 6.5.4.

9.5.6. Länsstyrelser och kommuner

Länsstyrelser

Naturvårdsverket har tagit fram riktlinjer till stöd för den statligt finansierade hälsorelaterade miljöövervakning som länsstyrelserna bedriver. I riktlinjerna rekommenderas länsstyrelserna att skicka ut fler exemplar av Folkhälsomyndighetens miljöhälsoenkäter, så kallat tilläggsurval, samt sammanställa data från mätningar som görs inom länet av andra aktörer. De flesta länsstyrelser har följt Naturvårdsverkets riktlinjer.70

Länsstyrelsernas regionala miljöövervakning finansieras till största del via anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. Flera länsstyrelser anser att finansieringen för den regionala hälsorelaterade miljöövervakningen är så pass begränsad att området inte har kunnat prioriteras.71

De flesta länsstyrelser finansierar utskick av ytterligare miljöhälsoenkäter, i enlighet med Naturvårdsverkets riktlinjer. Flera länsstyrelser beskriver därutöver resultat från andra programområden som t.ex. Sötvatten, Luft och Miljögiftssamordning.72 Inom programområde Luft sammanställer länsstyrelser resultat från övervakning av luftkvalitet i tätortsluft (kommuner, luftvårdsförbund m.fl.). Inom programområde Sötvatten mäts metaller, som kan påverka människors hälsa negativt. Mätningar utförs även i ytvatten, fisk, och i viktiga grundvattenförekomster. Organiska miljögifter mäts i sjösediment

69 Strålsäkerhetsmyndigheten, skriftligt underlag, 2018-12-17. 70 Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020. 71 Genomgång av samtliga länsprogram 2015 – 2020 samt IMM (2015). 72 T.ex. Länsstyrelserna i Blekinge, Dalarna, Örebro.

Länsstyrelsen i Dalarna redovisar övervakning från kartläggningen av bullernivåer inom programområde Fjäll. Några länsstyrelser utför mätningar av cesium-137 i fisk, bär, svamp och vilt. Inom Miljögiftssamordningen deltar flera länsstyrelser i screeningprojekt av hälsofarliga ämnen t.ex. i avloppsreningsverkens slam och utgående vatten.73

En representant från Länsstyrelsen i Blekinge ingår i HÄMI:s referensgrupp.74

Kommuner

Kommuner med över 100 000 invånare tar fram data om buller i enlighet med exempelvis END-direktivet (EU-parlamentets direktiv 2002/49/EG). Delar av resultatet används som underlag till bullerkartläggningen som görs inom HÄMI.75

9.5.7. Annan och närliggande verksamhet

Zoonoser

Zoonoser är infektioner som på naturligt sätt kan överföras mellan djur och människa. Enligt förordningen om övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen hos djur och i livsmedel framgår att Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Statens veterinärmedicinska anstalt ansvarar för övervakning av zoonoser och zoonotiska smittämnen. Inom programområde Skog övervakar SLU sorkar och lämlars beståndsvariationer på uppdrag av Naturvårdsverket. Utifrån denna övervakning bedriver SLU egen övervakning av vissa zoonoser.

Jordbruksverket är enligt instruktionen förvaltningsmyndighet inom jordbruksområdet, fiskeområdet och därtill knuten landsbygdsutveckling.76

Statens veterinärmedicinska anstalt har enligt instruktion till uppgift att vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter. Statens veterinärmedicinska ska som riskvärderande myndighet och beredskapsmyndighet utreda zoonosers uppkomst, orsak

73 Genomgång av samtliga länsstyrelsers länsprogram för regional miljöövervakning år 2015–2020. 74 Naturvårdsverket, e-brev, 2019-04-08. 75 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-07. 76 Förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.

och spridningssätt samt medverka i förebyggandet och bekämpandet av sådana sjukdomar, utföra diagnostik av zoonoser som föreskrivs i EU:s regelverk. Myndigheten ska även följa och analysera utvecklingen av resistens mot antibiotika och andra antimikrobiella medel bland mikroorganismer hos djur och i livsmedel samt utforma en nationell övervakningsplan för zoonoser vilken fastställs av Jordbruksverket.77

9.5.8. Lagring av humanprover

Naturvårdsverket lagrar donerade prover med bröstmjölk från människor i den nationella miljöprovbanken vid Naturhistoriska riksmuseet (se avsnitt 2.4.2). Bröstmjölksproverna övertogs från ett forskningsprojekt av Naturvårdsverket i form av HÄMI, som har behållit provserien och fortsatt insamlandet. Dessa prover är de enda humanprover som sparas med finansiering av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.78

Andra aktörer (t.ex. myndigheter och forskningsinstitut) sparar humanprover. Naturvårdsverket har fått tillgång till andra aktörers humanprover genom olika samarbeten. Ett sådant exempel är samarbetet mellan Naturvårdsverket och Livsmedelsverket. Naturvårdsverket finansierar insamling av prover medan Livsmedelsverket sparar proverna och finansierar lagring. I ett samarbete med Karolinska institutet fick Naturvårdsverket (HÄMI) tillgång till cirka 20 år gamla urinprover som samlats in från barn inom projektet Bamse.

Lagring av humanprover är värdefullt för att i framtiden retrospektivt studera människors exponering av miljögifter. IMM redovisade i en utredning i början på 1990-talet att lagring av humanprover är viktigt för att möjliggöra kontinuerlig exponeringsövervakning och framtida studier av i dag okända miljögifter inom den hälsorelaterade miljöövervakningen.79 I en utredning för Naturvårdsverkets forskningsnämnd framgår en diskussion som fördes

77 Förordning (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt. 78 Naturvårdsverket, intervju, 2019-03-19. 79 IMM, (1992), rapport 7/92, s. 121.

redan 1989 angående att det föreligger ett stort allmänt intresse för att etablera en nationell humanprovbank i Sverige.80

Miljöövervakningsenheten vid Naturvårdsverket gjorde försök att inrätta en nationell humanbiologisk provbank under 1990-talet i samband med att programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning skapades. Det visade sig inte vara möjligt.81 Lagring av humanprover är förknippat med omfattande krav. Det är exempelvis förenat med stora kostnader och det krävs relativt större volymer av blod och urin för kemikalieanalyser än vad som vanligtvis sparas vid stora populationsstudier.82 Andra försvårande omständigheter utgörs av bl.a. juridiska hinder eller betydande administration och kontroll med anledning av reglering ur sekretesssynpunkt (biobankslagen).83

9.6. Europeiskt samarbete

Human Biomonitoring for Europe (HBM4EU) är ett europeiskt forskningssamarbete mellan 28 länder med syfte att harmonisera nationella biomonitoreringsstudier inom Europa.84 Naturvårdsverket är svensk programägare och koordinerar det svenska arbetet. Projektet pågår under perioden 2017–2021.85 Syftet är att skydda människors hälsa genom att ta fram kunskap om hur människor exponeras för kemikalier, arbeta för att minska gapet mellan forskning och beslutsfattande samt att harmonisera arbetet mellan länder. Det långsiktiga målet är att ta fram en harmoniserad process för human biomonitorering inom Europa.86

Ett sätt att öka användbarhet och jämförbarhet av data är genom lagring av data i den gemensamma webb-plattformen Information Platform for Chemical Monitoring (IPCheM). Den del av webb-

80 Naturvårdsverket (1991), Nationell humanprovbank Utredning för Naturvårdsverkets forsk-

ningsnämnd, Rapport 3739, s. 3.

81 Naturvårdsverket, intervju, 2018-03-19. 82 IMM, e-brev 2018-11-21. 83 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-12-18. 84 IMM, e-brev, 2018-11-21. 85 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/EUs-miljooarbete/Program-for-human-biomonitorering/ 2 019-03-22. 86 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20.

plattformen som rör data med resultat från humanprover koordineras av den europeiska miljöbyrån (EEA).87 Data som tas fram inom samarbetet och HÄMI ska lagras i webb-plattformen. Livsmedelsverket kommer också att rapportera in resultat från delar av undersökningen Riksmaten till plattformen eftersom resultaten är en del av HÄMI och HBM4EU. Utöver detta finns data om miljö, luft, vatten, produkter och humandata (enbart biologiska mätdata) lagrad i plattformen.88

Det nationella arbetet samordnas av Naturvårdsverket i en så kallad HUB.89 Finansiering utgörs till största delen (70 procent) av medel från HBM4EU som finansieras av EU-kommissionen med krav på motfinansiering med 30 procent från deltagande länder. Det svenska deltagandet finansieras via Naturvårdsverkets anslag 1:2 utgiftsområde 20 inom den del av finansieringen som är avsedd för HÄMI. En viktig anledning till att Naturvårdsverket blev programägare i Sverige för HBM4EU är, enligt myndigheten, att det inom HÄMI finns kunskap om biomonitorering och möjligheter till finansiering via anslag 1:2 som Naturvårdsverket disponerar.90

9.7. Möjligheter att upptäcka nya miljörisker

Inom den hälsorelaterade miljöövervakningen kan nya miljörisker upptäckas genom trendanalyser, som baserats på upprepade mätningar på väl definierade populationer. Trendanalyser möjliggör upptäckt om toxiska ämnen i människokroppen (exponering) närmar sig nivåer som kan utgöra ett hälsoproblem. Ett sätt att följa trender är genom studier och analyser av mätningar i prover som tagits regelbundet och under lång tid, så kallade tidsseriemätningar.91

87 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-26. www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/ EU-och-internationellt/EUs-miljooarbete/Program-for-human-biomonitorering/ 2 019-03-22. 88 IMM, intervju, 2018-08-29, IMM, e-brev, 2018-11-21 och 2018-11-22, Livsmedelsverket, intervju, 2018-08-17 och Naturvårdsverket, e-brev, 2019-03-03. 89 Karolinska Institutet, Lunds universitet, Umeå universitet och Livsmedelsverket är direkt involverade i arbetet inom projektet (som så kallade Linked Third Parties). Utöver dessa aktörer ingår Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, Folkhälsomyndigheten, Arbetsmiljöverket, Boverket och Forskningsrådet Formas i den svenska HUB:en . www.naturvards verket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EU-och-internationellt/EUs-miljooarbete/Program-forhuman-biomonitorering/ 2 019-03-22. 90 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-20. 91 Naturvårdsverket, skriftligt underlag, 2017-11-17, Kemikalieinspektionen, skriftligt underlag, 2017-11-17, Folkhälsomyndigheten, skriftligt underlag, 2017-11-20.

Sparade humanprover möjliggör retrospektiva trendstudier av hur exponeringssituationen har sett ut tillbaka i tiden. Problemen med PFAS i dricksvatten upptäcktes i en sådan studie. Studien initierades av Naturvårdsverket (programområde HÄMI) som gav Livsmedelsverket i uppdrag att göra en trendstudie av PFAS-halter i sparade prover av bl.a. blod och bröstmjölk. Det fanns sparade prover som tagits på kvinnor i Uppsala som fött sitt första barn, från 1996 och framåt. Resultat visade en trend med ökande halter av vissa PFAS vilket var oväntat utifrån Livsmedelsverkets förväntningar baserat på mätningar i livsmedel. Livsmedelsverket hade förutspått sjunkande trender. Utifrån HÄMI:s resultat initierade Livsmedelsverket en studie som analyserade dricksvatten i Uppsala och det var efter dessa resultat som dricksvattenproducenten informerades och åtgärder vidtogs.92

Trendanalyser utförs inom både programområde HÄMI och inom Folkhälsomyndighetens miljöhälsoenkät. Miljöhälsoenkäten utgör en stor del av den regionala hälsorelaterade miljöövervakningen. 93

SamTox inrättades bl.a. till följd av spridningen av PFAS till dricksvatten.94 Beskrivning av SamTox finns i avsnitt 9.5.1.

9.8. Användning av data och resultat

Naturvårdsverket och andra myndigheter använder underlag från HÄMI och annan hälsorelaterad miljöövervakning inom olika områden.

9.8.1. Naturvårdsverket

Naturvårdsverket använder data från HÄMI:s undersökningar för uppföljning av miljökvalitetsmålet Frisk luft. Detta rör främst miljöövervakningsdata från tidsserien ”Cancerframkallande ämnen i tätortsluft” (utomhusmätningarna).95 Myndigheten använder underlag från

92 Enander, Göran, (2016), Utredningen om spridning av PFAS-föroreningar i dricksvatten (M 2015:B), s. 15 f. 93 Naturvårdsverket, skriftligt underlag, 2017-11-17, Kemikalieinspektionen, skriftligt underlag, 2017-11-17, Folkhälsomyndigheten, skriftligt underlag, 2017-11-20. 94 Kemikalieinspektionen, skriftligt underlag, 2017-11-17. 95 IMM (2015), Utvärdering av programområde Hälsorelaterad miljöövervakning (HÄMI) 2015.

exponeringsstudier för buller utomhus och inom myndighetens nationella samordningsansvar för arbetet med omgivningsbuller.96Resultat från undersökningar i humanprover används som underlag för olika regeringsuppdrag.97 HÄMI:s undersökningar kan visa på trender i miljön som påverkar människors exponering av farliga ämnen. Likaså kan övervakningen visa om åtgärder för att begränsa exponering fått avsedd effekt, t.ex. reglering av vissa skadliga ämnen.98

9.8.2. Kemikalieinspektionen

Kemikalieinspektionen använder underlag från HÄMI i verksamheten när det gäller att bedöma och lämna förslag till olika åtgärder och kontrollera åtgärdernas effektivitet samt för uppföljning av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Data om halter av miljögifter i modersmjölk och blod utgör underlag till en av indikatorerna i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.99

Kemikalieinspektionen använder data för att göra bedömningar av olika ämnen. Resultat från undersökningarna används för att prioritera farliga eller misstänkt farliga ämnen för vidare riskhanteringsanalys. Halter av miljögifter som inte är reglerade och som ökar över tid i blod och urin kan vara en utgångspunkt för att undersöka vidare om kemikalier bör regleras inom EU. HÄMI-data om halter av bly i blod hos barn har motiverat förslaget om att bly ska betecknas som ett särskilt farligt ämne (SVHC-ämne) inom Reach-lagstiftningen i EU. Resultat från undersökningen av blyhalt i blod har visat på en successiv sänkning med cirka fem procent per år, men halterna är fortfarande för höga. I arbetet med Giftfri miljö föreslås att varor som innehåller bly ska hanteras. Bly har pekats ut som ett särskilt farligt ämne inom Giftfri miljö.100

Kemikalieinspektionen har använt information om exponering och halter av miljögifter i humanprover som utgångspunkt för riskbedömningar. Även den kunskap som tas fram inom HÄMI om

96 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-11-29 och 2018-11-30. 97 https://ki.se/imm/tidsserier-och-data, hämtad, 2019-03-22. 98 www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Miljoovervakning/Halsorelaterad-miljoovervakning/, hämtad, 2019-03-19. 99 Kemikalieinspektionen, e-brev, 2018-12-19. 100 Kemikalieinspektionen, e-brev, 2019-03-01.

olika exponeringskällor utgör viktig information. Myndigheten använder HÄMI-resultat i omvärldsbevakning för att t.ex. upptäcka och förhindra kemikaliehot.101 Kemikalieinspektionen använder även data om kemikalier som människor exponeras för i syfte är att få en bild av tillståndet i miljön när det gäller exponering, förekomst och spridning av kemiska ämnen.102 Kemikalieinspektionen informerar myndigheter i andra EU-länder om tillgängliga HÄMI-data eftersom data har varit underlag i rapporter och regleringsförslag för farliga ämnen. Data används både inom EU och nationellt.

Kemikalieinspektionen använder resultat från undersökningar för att visa på om åtgärder som syftat till att begränsa exponering fått avsedd effekt. Resultat visar också om människor exponerats för hälsofarliga ämnen.103

Kemikalieinspektionen har använt vissa data från Folkhälsomyndighetens miljöhälsoenkät som underlag i handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2017.104

9.8.3. Folkhälsomyndigheten

Folkhälsomyndigheten använder data och resultat från HÄMI och miljöhälsoenkäten för att bedöma vilka frågor myndigheten ska arbeta med men också för att prioritera insatser inom olika områden. Resultat ligger till grund för att prioritera insatser och åtgärder inom arbetet med kunskapsstöd och tillsynsvägledning.105

Data från miljöhälsoenkäten används för att följa upp miljökvalitetsmålen Frisk luft, Giftfri miljö och God bebyggd miljö och i uppföljning av det tidigare folkhälsopolitiska målområdet Miljöer

och produkter.106

Folkhälsomyndigheten har rapporterat resultat till WHO på förfrågan men det sker ingen regelbunden rapportering av data till WHO.

101 Kemikalieinspektionen, e-brev, 2019-12-19. 102 Kemikalieinspektionen, skriftligt underlag, 2017-11-17. 103 Naturvårdsverket, återrapportering av användning av 1:2-anslaget år 2017. 104 Kemikalieinspektionen (2017), Handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2017 slutredovis-

ning, Rapport 6/17, s. 22.

105 Folkhälsomyndigheten, intervju, 2018-04-26 samt e-brev, 2019-03-01. 106 Riksdagen beslutade i juni 2018 om en ny målstruktur för folkhälsopolitiken. (Prop. 2017/18:249, s. 78) Det pågår arbete med att ta fram nya indikatorer. Folkhälsomyndigheten bedömer att data och resultat från HÄMI även fortsättningsvis kommer att användas som underlag inom folkhälsopolitiken. /Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-12-18 samt e-brev, 2019-03-01.

Detsamma gäller vid förfrågan från den europeiska miljöbyrån (EEA, European Environment Agency).107

9.8.4. Livsmedelsverket

Livsmedelsverket har framför allt använt data från undersökningar inom HÄMI när det gäller kadmium i urin och miljögifter i modersmjölk och blodserum. Naturvårdsverket har i samarbete med Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket och Jordbruksverket föreslagit ett antal åtgärder och ett etappmål 2013 för att minska exponering för kadmium från livsmedel i Sverige.108

Livsmedelsverket använder resultaten gällande halter av miljögifter i modersmjölk och blodserum till riskvärderingar. Resultaten är en grund för prioritering av åtgärder för lagstiftning, råd och kontroll.109 Vidare har resultat från undersökningar av bröstmjölk använts i rapportering till WHO (European Environment and Health Process, EHP110) vilket gjordes senast 2007 av Livsmedelsverket.111Tillsammans med underlag från övriga länder har WHO sammanställt underlag som rör halter av dioxiner, DDT och andra miljögifter i bröstmjölk.112

Livsmedelsverket använder data om befolkningens fiskkonsumtion från miljöhälsoenkäten i revidering och uppföljning av kostråd gällande fisk.113

9.8.5. Boverket

Boverket använder uppgifter om buller från miljöhälsoenkäten i uppföljningen av God bebyggd miljö. Boverket håller på att ta fram en indikator för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.114

107 Folkhälsomyndigheten, skriftligt underlag, 2017-11-20 och e-brev, 2018-12-18. 108 Toxikologiska rådet (2018), Rapport 1/18. 109 Livsmedelsverket, intervju, 2018-08-17. 110 Environment and Health Process är översatt till miljöhälsoprocessen. www.folkhalsomyndigheten.se/livsvillkor-levnadsvanor/miljohalsa-och-halsoskydd/internationelltarbete/who-european-environment-health-task-force/, hämtad, 2019-03-22. 111 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-18 och 2018-11-20. 112 Livsmedelsverket, intervju, 2018-08-17. 113 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-12-18. 114 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-12-18 samt 2019-03-01.

9.8.6. Trafikverket

Trafikverket använder HÄMI:s bullerkartläggning för myndighetens inriktningsplanering.115

9.8.7. Övriga aktörer

Data från HÄMI har använts i både SamTox och Toxikologiska rådets arbete. I Toxikologiska rådets årsrapport 2017–2018 redovisades resultat från HÄMI om allmänhetens kadmiumexponering. Toxikologiska rådet har framförallt använt data när det gäller kadmium i urin och miljögifter i bröstmjölk och blodserum.116

Vissa länsstyrelser har använt resultat från miljöhälsoenkäten för regional uppföljning av miljökvalitetsmålen Frisk luft, Grundvatten

av god kvalitet, God bebyggd miljö och Giftfri miljö. Exempelvis

redogör både Länsstyrelsen i Skåne och i Jämtland för att kopplingarna mellan miljö och hälsa är tydliga vad gäller för områdena luftföroreningar, samhällsbuller och miljöföroreningar som kan orsaka astma och allergi samt radon, UV-strålning och dricksvatten.117Länsstyrelser använder data i miljöhälsorapporter som tas fram i respektive region.118 Miljöhälsoenkäten används för att beskriva den regionala situationen jämfört med den nationella.119

9.8.8. Tillgängliggörande av HÄMI-data

Resultat, data och rapporter tillgängliggörs på olika sätt. På datavärden IMM:s hemsida samlas data och rapporter som tagits fram inom HÄMI. Alla rapporter finns också tillgängliga i det öppna digitala vetenskapliga arkivet (DiVA). Nya rapporter publiceras på Naturvårdsverkets webbplats och det finns en funktion som möjliggör att prenumerera via mail på uppdateringar från miljöövervakningen.120 Resultat används som underlag till Naturvårdsverket publikation Gifter & miljö.121 En annan viktig kanal för att sprida

115 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-11-30. 116 Toxikologiska rådet (2018), Rapport 1/18. 117 Jämtland, Skåne & Östergötlands länsprogram för regional miljöövervakning år 2015 – 2020. 118 Folkhälsomyndigheten, e-brev, 2018-10-09. 119 Folkhälsomyndigheten, skriftligt underlag, 2017-11-20 och e-brev, 2019-03-01. 120 Naturvårdsverkets hemsida, nytt från miljöövervakningen, 2018-11-26. 121 Naturvårdsverket (2017), Gifter & miljö 2017.

resultat är de workshops som arrangeras för myndigheter, kommuner, länsstyrelser och andra intressenter. Vissa rapporter publiceras även av utförare i vetenskapliga tidskrifter.

9.9. Uppföljning, utvärdering och revision

Programområdet HÄMI revideras med ett intervall på cirka 6–10 år.122 Den senaste revisionen genomfördes av IMM 2015. Dessförinnan publicerade Naturvårdsverket en rapport 2007 som granskade arbetet inom programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning.123IMM är både utförare av uppdrag från HÄMI och datavärd.

Några av de slutsatser och rekommendationer som revisionen 2015 presenterade:

  • De tre största utmaningarna för att uppnå miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö är: kemikalier i livsmedel och dricksvatten, farliga

ämnen i varor och produkter samt barns och ungdomars exponering för farliga ämnen. Dessutom är mat den största exponeringskällan för många ämnen. Livsmedel finns inte med i miljömålsmatrisen vilket innebär att det finns risker för att detta glöms bort.

  • Inomhusmiljö bör inkluderas i HÄMI. Människor exponeras för hälsofarliga ämnen i inomhusmiljöer vilket både omnämns i miljömålssystemet och i propositionen På väg mot en giftfri vardag.
  • Det finns behov av att följa fler ämnen än vad som görs, eller är möjligt, i dag. Exempelvis bedöms att människors exponering för nanomaterial kommer att öka och det behövs mer kunskap om eventuella negativa hälsoeffekter.
  • Det är önskvärt med en starkare koppling mellan forskning och hälsorelaterad miljöövervakning. Exempel på två områden är identifiering av nya hälsofarliga ämnen och exponeringskällor.

122 Naturvårdsverket, skriftligt underlag, 2017-11-17. 123 Naturvårdsverket (2007), Hälsorelaterad miljöövervakning – mätningar av miljöns effekter

på människors hälsa. Rapport 5635.

9.10. Rapportering

Resultat från HÄMI rapporteras till SCB eftersom dessa är en del av den officiella statistiken. Resultat rapporteras i arbete med indikatorer inom miljökvalitetsmålen. Därutöver genomförs internationell rapportering av resultat utifrån åtaganden inom Arktiska rådets arbetsgrupp Arctic Monitoring Assessment Programme (AMAP) och Stockholmskonventionen.

HÄMI skiljer sig från miljöövervakningen av t.ex. luft och vatten på så sätt att det saknas rapporteringskrav i förhållande till EUlagstiftning.

9.11. Förändringsbehov

9.11.1. Handlingsplan för en giftfri vardag

Kemikalieinspektionen har i handlingsplanen för en giftfri vardag 2015–2020 föreslagit att den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver utvecklas och förstärkas. Exempelvis föreslogs en satsning på att utöka, utveckla och systematisera den hälsorelaterade miljöövervakningen. Enligt Kemikalieinspektionen bör fler ämnen följas än i dag för att kunna arbeta förebyggande. Tonvikten behöver också förskjutas från kontroll av genomförda åtgärder till potentiella problemämnen. Kemikalieinspektionen bedömde 2017 att ytterligare 10 miljoner kronor behövs till en ökad och systematisk satsning på hälsorelaterad miljöövervakning, med särskilt fokus på förekomst av farliga ämnen i blod, navelsträngsblod och bröstmjölk samt i inomhusmiljöer där barn och mödrar vistas. Kemikalieinspektionen föreslog att regeringen ska tillföra miljöövervakningen totalt 20 miljoner kronor (10 miljoner kronor till hälsorelaterad miljöövervakning och 10 miljoner kronor för en ökad satsning på screening så att även inomhusmiljön omfattas, samt för att få igång ett EU-gemensamt program).124

I handlingsplanen påpekades att en ökad satsning på hälsorelaterad miljöövervakning kommer, vid oförändrat miljöövervakningsanslag, att kräva en motsvarande neddragning av övervakningen av den yttre miljön.

124 Kemikalieinspektionen (2017), Handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2017, slutredovisning, Rapport 6/17, s. 69.

Dessutom föreslog Kemikalieinspektionen en större satsning för att ta hand om, sammanställa, tillgängliggöra och utnyttja resultat från både forskning och miljöövervakning. Planen har tagits fram i samarbete med bl.a. Naturvårdsverket.125

9.11.2. Lagring av humanprover och möjligheter att upptäcka nya miljörisker

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, SLU och IMM anser att lagring av humanprover är viktigt och kommer bli ännu viktigare i framtiden.

Enligt Naturvårdsverket är lagrade humanprover väsentliga för att följa och analysera t.ex. hur halter av miljögifter i människor förändras över tid. Lagrade prover möjliggör att i framtiden kunna undersöka sådana miljögifter som det i dag saknas kunskap om (retrospektiva studier). Det är exempelvis viktigt med exponeringsmätningar i dessa prover för att öka samhällets möjligheter att i tid upptäcka potentiella kemikaliehot mot människors hälsa.

Kemikalieinspektionen anser att hälsorelaterad miljöövervakning är nödvändig för att upptäcka potentiella kemikaliehot. Myndigheten pekar på att förekomsten av farliga ämnen i människokroppen eller miljön behöver kopplas ihop med uppgifter om vilka ämnen som har identifierats i varor.126 Kemikalieinspektionen anser vidare att den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver öka för att följa särskilt farliga ämnen och följa upp resultat för ämnen där åtgärder för att minska spridning och exponering införts.127

9.11.3. Ansvar och inomhusmiljö

Den rådande ansvarsfördelningen mellan myndigheter har inneburit att det har varit svårt att tillgodose behovet av hälsorelaterad miljöövervakning i inomhusmiljöer. Behov av att bedriva undersökningar i inomhusmiljöer har funnits länge och diskuterats sedan 1990-talet. Först 2015 genomfördes en första mätning i dammprover inom miljöövervakningen.128

125 Kemikalieinspektionen (2014), Handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2020, Rapport 5/14. 126 Kemikalieinspektionen, intervju – komplettering av minnesanteckningar e-brev, 2018-06-18. 127 Kemikalieinspektionen, skriftligt underlag, 2017-11-17. 128 Naturvårdsverket (1993), rapport 4275, s. 126 samt IMM, e-brev, 2018-11-21.

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Boverket och Folkhälsomyndigheten anser att det finns behov av utökade mätningar i inomhusmiljö. Att övervaka människors hälsa och människors exponering kräver undersökningar av flera miljöer, både utomhus och inomhus. Naturvårdsverket anser att ansvarsfördelningen när det gäller miljöövervakning av inomhusmiljö behöver förtydligas eftersom det i dag är otydligt vem som ansvarar för mätningar inomhus.129

9.11.4. Planering och samordning

Naturvårdsverket anser att det är otydligt hur HÄMI:s resultat tas till vara. Det är otydligt vem som är mottagare av och vem som ansvarar för åtgärder utifrån resultat från undersökningar. Det finns behov av att hitta former för mottagare, att någon tar emot rapporter och resultat.130

Kemikalieinspektionen pekar på behov av bättre koordinering mellan myndigheter som arbetar med miljögifter.131

IMM anser att det vore önskvärt att satsa på större och färre undersökningar som skulle medföra bättre användning av tillgängliga resurser. Större undersökningar skulle kunna svara mot flera myndigheters behov av exponerings- och hälsoinformation.

IMM har på uppdrag av Naturvårdsverket utrett möjligheterna till att HÄMI:s undersökningar samordnas med delar av miljöhälsoenkäten och Livsmedelsverkets nationella undersökningar.132 Livsmedelsverket menar att samordningen av flera studier skulle ge ett bredare underlag för att bedöma exponering och hälsorisker i den svenska befolkningen. Större samordning motverkar fragmentering av tillgängliga resurser enligt myndigheten. Livsmedelsverket är positiv till en utökad samordning och anser att det behöver utredas vidare hur olika undersökningar kan samordnas och/eller kombineras.133 Även Kemikalieinspektionen anser att man skulle kunna överväga att slå ihop undersökningar såsom Riksmaten, miljöhälsoenkäten och data om vad som återfinns i blod, urin och hår.134 Likaså

129 Naturvårdsverket, e-brev, 2018-10-18. 130 Naturvårdsverket, intervju, 2018-04-05. 131 Kemikalieinspektionen, intervju, 2018-04-18. 132 Livsmedelsverket, intervju, 2018-08-17. 133 Livsmedelsverket, e-brev, 2019-03-04 134 Kemikalieinspektionen, intervju, 2018-04-18.

har Folkhälsomyndigheten lämnat förslag om att genomföra en sådan samordnad nationell studie.135 Enligt Kemikalieinspektionen finns det behov av att tydliggöra ansvar och finansiering.136

Kemikalieinspektionen anser att det skulle vara möjligt att väga samman medicinsk statistik med exponeringsdata för kemiska ämnen, i likhet med samarbetet inom programmet NHANES (USA:s program för hälsa och nutrition, National Health and Nutrition Examination Survey).137 Underlag från NHANES används i USA i t.ex. folkhälsopolitik, prioriteringar av forskning och information om vårdbehov.

En fråga som har uppmärksammats av IMM, Folkhälsomyndigheten och Kemikalieinspektionen är om mätningar av hälsoeffekter ska vara en del av den hälsorelaterade miljöövervakningen. I samband med riksdagsbeslutet om miljöövervakning 1991 bedömde regeringen att miljöövervakningen behövde utvidgas till att även omfatta hälsoeffekter.138 En slutsats i IMM:s rapport gällande ett programförslag för den hälsorelaterade miljöövervakningen var att i första hand basera verksamheten på omgivnings- och exponeringsmätningar eller beräkningar av kända miljögifter.139 I dag mäts framför allt exponering inom HÄMI och inte hälsoeffekter kopplat till människors exponering.140 För att studera miljögifters effekter krävs stora undersökningar som följer människor över tid. Sådana undersökningar förekommer i andra länder men i Sverige enbart inom forskningen.141

9.11.5. Utveckling av internationellt samarbete

Inom det europeiska samarbetet HBM4EU harmoniseras utvalda studier mellan europeiska länder.142 Detta innebär att det blir möjligt att jämföra resultat i en större population. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att koppla ihop projektet HBM4EU med den

135 Folkhälsomyndigheten (2019), Hälsa som drivkraft i miljömålen och för hållbar utveckling

Behov och förlag till åtgärder, s. 27.

136 Kemikalieinspektionen, intervju, 2018-04-18. 137 Kemikalieinspektionen, intervju, 2018-04-18. 138Prop. 1990/91:90. 139 IMM, (1992), rapport 7/92 och Naturvårdsverket (1993), rapport 4275. 140 Exempel på hälsoeffekter som studerats inom HÄMI är: metallexponering och barns IQ, luftföroreningar och hälsoeffekter, POPs och graviditetsutfall. 141 Kemikalieinspektionen, e-brev, 2019-03-01. 142 Naturvårdsverket, e-brev, 2019-03-03.

nationella hälsorelaterade miljöövervakningen så att det framtida samarbetet inom human biomonitorering stödjer den svenska hälsorelaterade miljöövervakningen och omvänt. Underlag som tagits fram inom HBM4EU med riktvärden för prioriterade kemikalier skulle kunna användas av HÄMI för att utvärdera exponering i Sveriges befolkning. Detta förutsätter politiska ställningstaganden om ett fortsatt samarbete med andra europeiska länder om human biomonitorering.143

9.12. Samband mellan forskning och miljöövervakning

Det finns nära kopplingar mellan miljöövervakning och forskning avseende såväl hälsorelaterad miljöövervakning som övervakning av miljögifter. En viktig uppgift för forskningen är att identifiera farliga ämnen som behöver följas inom övervakningen. Andra viktiga uppgifter är att beskriva spridning, omvandling och deposition för olika ämnen samt källor och exponeringsvägar. Forskningen ger därför viktiga underlag för prioriteringar och beslut inom miljöövervakningen. Ett exempel på forskning som övergått till att bli miljöövervakning är den tidsserie som finns med mätningar i bröstmjölksprover sedan 1972. Studier av persistenta organiska miljöföroreningar (POP) påbörjades inom forskningen då man började samla in bröstmjölksprover från förstföderskor 1967. Proverna har möjliggjort studier av exponering för andra hälsofarliga ämnen än POPs vilket inte var syftet från början.144

Det bedrivs en omfattande forskning om olika ämnens risker för miljö och hälsa i Sverige, inom EU och i övriga världen. Det är en utmaning att följa denna omfattande forskning och använda resultaten i den svenska miljöövervakningen. Ett nära samarbete mellan forskning och miljöövervakning är därför angeläget enligt IMM.145Många analyser inom den hälsorelaterade miljöövervakningen är dyra. Nya bättre och billigare analysmetoder behöver därför utvecklas. Forskningen bör också bidra med utveckling av biomarkörer och hitta samband mellan miljöexponering och hälsoutfall.146

143 Inom HBM4EU tas det även fram metodrekommendationer för analyser av de prioriterade ämnena. I HBM4EU följer man upp om reglering (från t.ex. REACH) har haft avsedd effekt, dvs. att exponeringsnivåerna för de prioriterade ämnena minskat. 144 Naturvårdsverket, intervju, 2018-03-19 och Naturvårdsverket (1991), rapport 3739, s. 29. 145 IMM, intervju, 2018-08-29. 146 IMM, intervju, 2018-08-29.

Ytterligare en uppgift för forskningen är att göra noggranna analyser och utvärderingar av de omfattande datamängder som genereras inom den hälsorelaterade miljöövervakningen. Dessa analyser och utvärderingar bör kunna ge mer kunskap om trender och framtida hotbilder samt bidra till revideringar av övervakningsprogrammen.147

Miljöövervakningen bidrar också med viktiga dataunderlag för forskningen. De långa tidsserier som den svenska hälsorelaterade miljöövervakningen genererar har ett mycket stort värde för forskningen även i ett internationellt perspektiv. Olika föroreningar kan följas över tid, t.ex. för att se om beslutade åtgärder fått avsedd effekt men möjliggör också jämförelser med föroreningssituationen i andra jämförbara länder.

9.13. Sammanfattande iakttagelser

Den hälsorelaterade miljöövervakningen styrs inte av lagstiftning

Till skillnad från miljöövervakning av t.ex. luftmiljö och vatten utgår inte verksamheten inom den hälsorelaterade miljöövervakningen från rapporteringskrav till följd av EU-lagstiftning. Däremot finns bindande åtaganden genom vissa internationella konventioner och en arbetsgrupp inom Arktiska rådet.

Det finns inget specifikt miljökvalitetsmål för hälsa

Det finns inget specifikt miljökvalitetsmål för hälsa men alla miljökvalitetsmål har kopplingar till hälsa på ett eller annat sätt. Hälsa ingår som en strecksats i generationsmålet. Underlag från den hälsorelaterade miljöövervakningen används för uppföljning av miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Frisk luft och God bebyggd miljö.

147 IMM, intervju, 2018-08-29.

Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. har successivt förstärks och regeringen har ansett att den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ges ökad prioritet

Regeringen bedömde 2013 att den nationella hälsorelaterade miljöövervakningen bör ges ökad prioritet. Under perioden 2017–2019 framgår av regleringsbrev till Naturvårdsverket att anslaget 1:2 får användas till förbättrad övervakning av farliga kemikalier, med prioritet av den hälsorelaterade övervakningen.

Vidare framgick att Naturvårdsverket ska redovisa hur ökningen av anslaget har använts för förbättrad övervakning av farliga kemikalier med prioritet av den hälsorelaterade övervakningen.

Humanprover är viktiga för att studera människors exponering för miljögifter men sparas i begränsad omfattning

Insamlade humanprover (blod, urin, hår) sparas inte inom miljöövervakningen. Undantaget är en serie med bröstmjölksprover.

Sparade humanprover möjliggjorde studier inom HÄMI (analys av tidstrender) som ledde till upptäckten av problem med PFAS i dricksvatten. Att lagra humanprover kan få stor betydelse i framtiden för att upptäcka av nya miljörisker.

Det finns ett antal problem kopplat till att lagra humanprover inom miljöövervakningen, t.ex. reglering, ansvarsförhållanden, finansiering, etiska frågeställningar. Frågan har utretts av IMM i början på 1990-talet.

Ingen myndighet har ett uttalat ansvar för frågor som rör miljöövervakning av inomhusmiljöer

Frågan om miljöövervakning i inomhusmiljöer uppmärksammades redan i början på 1990-talet. Regeringen bedömde 2013 att miljöövervakning och mätningar i inomhusmiljö är en prioriterad fråga. I inomhusmiljöer finns flera källor till människors exponering för miljögifter. Det har genomförts en undersökning inom miljöövervakningen med mätningar av miljögifter i inomhusdamm 2015. Det är oklart vem som har ansvar för miljöövervakning inomhus.

Den hälsorelaterade miljöövervakningen bedriver samarbete med många olika aktörer (myndigheter, forskning, kommuner m.fl.).

Flera myndigheter behöver resultat från undersökningar som utförs inom HÄMI. I dag finansierar eller delfinansierar Naturvårdsverket undersökningar eller delar av undersökningar i andra myndigheters nationella undersökningar (Riksmaten ungdom, Riksmaten vuxna, matkorgsundersökningar, miljöhälsoenkäten). Likaså finansierar Naturvårdsverket vissa undersökningar eller delar av undersökningar i utvalda forskningsprojekt. Kemikalieinspektionen använder exempelvis resultat från HÄMI i uppföljningen av miljökvalitetsmål.

Det är oklart hur verksamheten prioriteras

Grunden för prioritering mellan dels olika delprogram, dels olika undersökningar inom HÄMI är otydlig.

Kopplingen mellan undersökningar inom HÄMI och användning av resultat är otydlig

Det är otydligt hur resultat från HÄMI tas till vara. Det är otydligt vem som är mottagare av resultat och vem som ansvarar för att åtgärder genomförs. Detta uppmärksammades exempelvis efter att problemen med PFAS i dricksvatten upptäcktes.

10. Länsstyrelsernas miljöövervakning

Detta kapitel beskriver miljöövervakning som länsstyrelserna är involverade i. Den kan avse såväl nationell miljöövervakning eller miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål, som regional miljöövervakning där länsstyrelsen är ansvarig för genomförandet av olika program.

Kapitlet baseras på en genomgång av länsstyrelsernas regionala program för miljöövervakning, intervjuer med länsstyrelser samt kompletterande material från länsstyrelserna och andra myndigheter.

Både den nationella och den regionala miljöövervakningen ska enligt Naturvårdsverket vara kvalitetssäkrad genom t.ex. kvalitetsplaner och användning av s.k. undersökningstyper i myndighetens handledning för miljöövervakning. Vid undersökningar ska i första hand ackrediterade laboratorier som deltar i provningsjämförelser anlitas och den personal som utför provtagning ska ha nödvändig utbildning och erfarenhet. Resultatens kvalitet ska dokumenteras och i första hand lagras hos de centrala datavärdarna.1

10.1. Nationell miljöövervakning

Vid sidan av miljöövervakning enligt de regionala miljöövervakningsprogrammen är länsstyrelserna utförare av nationell miljöövervakning åt Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Den nationella övervakningen i programområden och delprogram beskrivs i andra kapitel.

1 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2016, skrivelse 2017-03-30, Dnr NV-05281-16, s. 71.

10.2. Regional miljöövervakning

Enligt Naturvårdsverket ska den regionala miljöövervakningen inriktas mot regionala miljöförhållanden, d.v.s. att fånga in mer storskalig regional påverkan och effekter, så att resultaten kan vara underlag för uppföljning av miljömål och relevant lagstiftning för miljöövervakningen. Resultaten bidrar också till andra regionala och kommunala behov inom t.ex. naturvård.2

Naturvårdsverket ansvarar för den övergripande samordningen av den regionala miljöövervakningen. I ansvaret ingår samordning av Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens och länsstyrelsernas arbete med den regionala miljöövervakningen. Naturvårdsverket beslutar i samråd med Havs- och vattenmyndigheten om fördelningen av bidrag till länsstyrelserna för den regionala miljöövervakningen.3

Varje länsstyrelse tar fram ett regionalt miljöövervakningsprogram för löpande 6-årsperioder. De nuvarande programmen gäller för perioden 2015–2020. Programmen godkänns av ansvarig för respektive nationellt program vid Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.4 Programmen ligger sedan till grund för årliga beslut av Naturvårdsverket om tilldelning av bidrag.5 Finansieringen sker med lika stora belopp från Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens del av anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. En del av bidragen utgörs av ett schablonbelopp per län, totalt 25,3 miljoner kronor per år. Den andra delen av bidragen avser projektledning av gemensamma regionala delprogram, samt särskilda bidrag till vissa länsstyrelser för det gemensamma regionala delprogrammet Typområden på jordbruksmark.6 Totalt uppgår de av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten gemensamt finansierade bidragen till i genomsnitt cirka 26,5 miljoner kronor per år under 2015–2020.7

Havs- och vattenmyndigheten betalar dessutom ut särskilda bidrag och uppdragsmedel till vissa länsstyrelser.8

2 Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, s. 10. 3 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2017, s. 71. 4 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14. 5 Naturvårdsverket, Följebrev till beslut om bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap.

1 Miljöövervakning m.m., 2017-04-27.

6 Naturvårdsverket, Bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap. 1 Miljöövervakning

mm budgetåret 2017, beslut 2017-04-27, Dnr NV-02777-17.

7 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. 8 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2017-12-07.

Det görs ingen samlad uppföljning av den regionala miljöövervakningen, förutom i samband med revision ungefär vart sjätte år. Före 2015 redovisade länsstyrelserna separata verksamhetsberättelser, men fr.o.m. 2015 redovisas verksamheten i Excel-filer i en samarbetsyta på databasen rmo.nu. De uppgifter som Naturvårdsverket följer upp är om en verksamhet genomförts, vad som kommer att genomföras och vad som har utgått inför nästkommande år.9Samarbetsytan är inte fritt tillgänglig för externa användare. Utöver databasen rmo.nu finns ingen samlad löpande uppföljning av den regionala miljöövervakningen, se även avsnitt 4.6.2.

När det gäller uppföljning av gemensamma regionala delprogram (GDP) ska projektledande länsstyrelse ta fram rapport om genomförande och resultat. Det sker enligt Naturvårdsverket inte alltid i praktiken om delprogrammet syftar till att komplettera ett nationellt program.10 Motsvarande gäller för GDP inom programområdet Kust och hav. För programområde Sötvatten tas sådana rapporter oftast inte fram, eftersom bidragen till projektledande länsstyrelse inte räcker till för mer än att samordna upplägget, upphandla utförandet och göra enkel sammanställning vid behov. Naturvårdsverket har dock en särskild pott inom anslaget 1:2 som är avsatt för särskilda insatser. Länsstyrelserna kan årligen söka medel från denna pott för att utvärdera GDP. Ett exempel gäller utvärdering och revidering av GDP:et Hydrografi, kemi och plankton i havet (kartering) under 2018. Också insatser på nationell nivå kan ansöka om medel från denna pott.11

För den regionala delen av programmet Typområden på jordbruksmark (se avsnitt 6.4.4. och bilaga 10) redovisas och utvärderas data årligen tillsammans med den nationella delen av programmet.12

Den senaste slutförda revisionen av den regionala miljöövervakningen genomfördes 2013–2014. Under 2019–2020 ska en revision genomföras av den regionala miljöövervakningen, inför perioden 2021–2026.

Länsstyrelsen i Stockholms län pekar på fyra generella trender i den regionala miljöövervakningen. Arbetsbördan har ökat genom bl.a. genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv samt arbetet med

9 Naturvårdsverket, Följebrev till beslut om bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap.

1 Miljöövervakning m.m., 2017-04-27.

10 Naturvårdsverket, e-brev 2019-02-15. 11 Havs- och vattenmyndigheten, e-brev 2019-02-18 och 2019-02-20. 12 SLU, e-brev 2019-03-04.

miljögifter och invasiva arter. Dessutom sker en starkare styrning från både nationell och regional nivå att den regionala miljöövervakningen ska förtäta den nationella. Vidare har medlen för nationell miljöövervakning ökat men inte de regionala. Slutligen styrs den regionala miljöövervakningen mot ett ökat deltagande i gemensamma delprogram där flera länsstyrelser deltar.13

10.2.1. Kopplingen mellan den regionala miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen

Länsstyrelsen samordnar miljömålsarbetet på regional nivå. Naturvårdsverket framhåller att miljöövervakningen är en viktig källa till data för miljömålsuppföljningen, men att det finns ett stort behov av att se över hur den befintliga miljöövervakningen kan användas på ett bättre sätt i miljömålsuppföljningen. Satsningen sedan 2008 på gemensamma regionala delprogram har delvis till syfte att öka användningen av resultat från regional miljöövervakning i miljömålsuppföljningen.14

Länsstyrelserna samarbetar i miljömålsarbetet genom funktionen Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet (RUS). RUS verksamhet finansieras huvudsakligen genom bidrag från anslag 1:2. Bidragen används till samverkan, information, utveckling av it, regional miljömålsuppföljning samt utveckling av uppföljning av åtgärder och annat stöd i åtgärdsarbetet.15

I avsnitt 10.2.8. beskrivs samordning av miljöövervakning med annan verksamhet inom länsstyrelserna, t.ex. miljömålsuppföljning. Avsnitt 14.1 och 14.2.1 beskriver uppföljning i miljömålssystemet.

13 Länsstyrelsen i Stockholms län, e-brev 2017-11-08. 14 Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, 2013-02-28, Dnr NV-06187-12, s. 19 och 38. 15 Naturvårdsverket, Återrapportering Naturvårdsverkets användning av 1:2-anslaget år 2016, 2017-03-30, s. 32.

10.2.2. Bidragen till regional miljöövervakning finansierar en liten del av den samlade miljöövervakningen i länen

De statliga bidragen till regional miljöövervakning finansierar en liten del av den samlade miljöövervakningen i länen. Vissa länsstyrelser har skattat den andelen. I de skattningarna motsvarar de statliga bidragen för regional miljöövervakning mellan cirka 8 och 30 procent av den samlade miljöövervakningen på regional nivå i länen. Bland den miljöövervakning som inte finansieras finns recipientkontroll, såväl samordnad som inte samordnad.16

10.2.3. Inget formellt ansvar för samordning men en större eller mindre samordningsroll i praktiken

Länsstyrelsernas ansvar för miljöövervakning är inte angivet i instruktionen17 (se avsnitt 2.3.2.). Länsstyrelsen i Jämtlands län efterfrågar en tydligare styrning av miljöövervakningen och hänvisar till att det i dag finns ett utpekat ansvar i instruktionen för länsstyrelserna i fråga om samordning av miljömålsarbete och klimatanpassning. Länsstyrelsen framhåller också att det i regleringsbrevet18 för länsstyrelserna finns ett återrapporteringskrav som anknyter till deras ansvar för samordning av det regionala och lokala klimatanpassningsarbetet. Enligt länsstyrelsen skulle det vara naturligt att inkludera ett samordningsansvar för miljöövervakning i instruktionen. Regeringen skulle också behöva bestämma på en övergripande nivå vilken nivå eller mängd av miljöövervakning som behövs på nationell, regional och lokal nivå.19

I praktiken har länsstyrelserna en samordnande roll för miljöövervakningen i länen. Omfattningen varierar, bl.a. beroende på om det finns vatten- och luftvårdsförbund i länet. Vissa länsstyrelser framhåller att de samordnar sin övervakning inom luft och vatten med samordnad recipientkontroll inom länen. Ett exempel gäller Dalarnas län. Länsstyrelsen är adjungerad i styrelsen för Dalälvens

16 Länsstyrelsen i följande län har i sitt program för regional miljöövervakning 2015–2020 skattat andelen statliga bidragen till regional miljöövervakning i förhållande till den samlade finansieringen av miljöövervakning i länet: Hallands län 15 procent, Skåne län 20 procent, Värmlands län 8,5 procent samt Dalarnas län 30 procent. 17 Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 18 Regeringen, Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende länsstyrelserna, 2017-12-21. 19 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14.

vattenvårdsförening och Dalarnas vattenförbund och deltar i utformning och uppföljning av deras övervakningsprogram. Länsstyrelsen anger att den prioriterar referensundersökningar i opåverkade miljöer medan verksamhetsutövarna prioriterar undersökningar av hur verksamheternas utsläpp påverkar vattenstatus och tätorternas luftkvalitet. Länsstyrelsen inriktar också en relativt stor andel av sin miljöövervakning mot markanvändningens miljöeffekter, eftersom jord- och skogsbruket saknar motsvarande egenkontroll.20 Även Länsstyrelsen i Gävleborgs län anpassar de regionala delprogrammen så att de kompletterar de nationella där behovet är störst ur regional synvinkel. Länsstyrelsen samverkar också med den samordnade recipientkontrollen inom länets tre vattenvårdsförbund. Länsstyrelsen anger att den har vissa möjligheter att styra utformningen av den samordnade recipientkontrollen och att den anpassar den regionala miljöövervakningen så att den totala nyttan blir så stor som möjligt.21

Länsstyrelsen i Kalmar län initierade 2012 en gemensam strategi för recipientkontrollen i länet i syfte att utöka och bredda miljöövervakningen geografiskt, innehållsmässigt och med flera finansierande och deltagande verksamhetsutövare. Projektet syftade även till ett samordnat tillsynsarbete mellan kommuner och länsstyrelsen på avrinningsområdesnivå.22 De förslag som togs fram i projektet har ännu inte genomförts. Orsakerna är bl.a. svårigheter att få kommuner och branschorganisationer att medverka samt att man vill invänta bl.a. reviderade tillsynsvägledningar från Havs- och vattenmyndigheten.23

För Gotlands län som saknar såväl vatten- som luftvårdsförbund, får länsstyrelsens miljöövervakning en större betydelse.24

När det gäller länsstyrelsens roll i förhållande till kommunerna, anger Länsstyrelsen i Jönköpings län att många kommuner i länet är små och har begränsade resurser för miljöövervakning. Länsstyrelsens roll blir då att stödja kommunerna i det arbetet. Kommunerna har enligt länsstyrelsen miljödata som kan komplettera den regionala

20 Länsstyrelsen i Dalarnas län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Dalarnas län 2015–

2020, s. 9.

21 Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsprogram för regional miljöövervakning i Gävleborgs län

2015–2020, s. 14 f.

22 Länsstyrelsen i Kalmar län, Program för regional miljöövervakning i Kalmar län 2015–2020, s. 44. 23 Länsstyrelsen i Kalmar län, e-brev 2018-01-22. 24 Länsstyrelsen i Gotlands län, Miljöövervakning Gotlands län Länsprogram 2015–2020

Reviderad 2016-06-28, s. 7.

miljöövervakningen, t.ex. data från temperaturmätningar i råvattenintag, undersökningar av råvatten och andra undersökningar av sjöar och vattendrag. Kommunerna kan också finansiera mätningar av miljögifter i t.ex. utgående vatten från reningsverk till vatten där länsstyrelsen genomför undersökningar av recipienten. Ett aktuellt exempel gäller undersökningar av kvicksilver i abborre och gös, där kommunerna finansierar analyskostnader och deltar i insamlingen.25

Det finns goda exempel på samarbete inom miljöövervakningen med andra lokala aktörer än kommunerna. Ett är det gemensamma regionala delprogrammet Häckande fåglar i fjällen, med Lunds Universitet som projektledare. Länsstyrelsen i Jämtlands län har under många år samarbetat med en ornitologförening i Ånn, som under lång tid har gjort fågelobservationer enligt en enhetlig metodik. Projektledningen bidrar med expertis och analyskompetens, länsstyrelsen bidrar med inventeringar på regional nivå och föreningen bidrar med observationer från stationen i Ånn. Exemplet visar enligt länsstyrelsen att om det finns en tydlig nationell koordinator och övriga aktörer har en tydlig ansvarsfördelning mellan sig, fungerar det mycket bra att inkludera insamling av lokala data i regionala delprogram. Data tillgängliggörs i årliga tidskrifter från föreningen och till viss del i Artportalen.26

10.2.4. Ökad tyngd på gemensamma regionala delprogram

Den regionala miljöövervakningen bedrivs inom regionala delprogram. Det totala antalet regionala delprogram är cirka 235.27 Bakgrunden till att länsstyrelserna tar initiativ till att utveckla regionala program är enligt Länsstyrelsen i Jämtlands län att det finns brister i den nationella övervakningen och att det finns andra behov på regional nivå.28

Det är vanligt att länsstyrelserna genomför samma slags miljöövervakning och enligt Naturvårdsverket bör länsstyrelserna i sådana fall utveckla och delta i s.k. gemensamma regionala delprogram (GDP). Sådana program började införas under perioden 2009–2014. Målet är att miljöövervakning som utförs i olika län med samma

25 Länsstyrelsen i Jönköpings län, skriftligt material vid intervju 2017-11-17. 26 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14. 27 Naturvårdsverket, e-brev 2018-02-13. 28 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14.

syfte ska genomföras likadant på nationell och regional nivå. GDP ska bidra till att etablera en gemensam plattform för nationell och regional miljöövervakning, miljömålsuppföljning, uppföljning av åtgärdsprogram för hotade arter, uppföljning av skyddade områden, bedömningsgrunder i vattenförvaltningen samt kalkningseffektuppföljning.29 Länsstyrelsen i Jämtlands län framhåller att regionala delprogram behöver vara gemensamma för att vara effektiva. Länsstyrelseegna program kan också fungera bra, men de är ofta betydligt mer personberoende än de gemensamma. Det krävs en god förankring och en tydlig och enkel metodik för att säkerställa kontinuitet i övervakningen.30

Under perioden 2015–2020 finns det 44 GDP, varav 32 i full drift. Av programmen som är i full drift avser nästan hälften vatten.31

Antalet regionala delprogram varierar mellan länsstyrelserna, likaså hur många länsstyrelser som deltar i GDP. Samtliga länsstyrelser anger att de prioriterar deltagande i GDP under den nuvarande perioden. Ett flertal länsstyrelser framhåller att utvecklingen av GDP har ökat samordningen och samarbetet mellan länsstyrelserna.

Jordbruksverket anser att ett nationellt perspektiv på de olika delprogrammen förutsätter att så många län som möjligt ansluter sig till delprogrammen. Det krävs enligt myndigheten tydlighet om att resultat från de regionala delprogram där inte alla berörda län deltar måste tolkas utifrån att de gäller bara för de deltagande länsstyrelserna.32

10.2.5. Finansieringen av regional miljöövervakning har varit oförändrad under lång tid

Flera länsstyrelser framhåller att Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens bidrag till den regionala miljöövervakningen har varit i stort sett oförändrade under ett antal år. De oförändrade bidragen har inneburit en reell minskning, vilket enligt länsstyrelserna har medfört omfattande prioriteringar och omprioriteringar.33

29 Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, s. 66. 30 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14. 31 Naturvårdsverket, e-brev 2017-12-04. 32 Jordbruksverket, intervju 2017-11-17. 33 Samlad bild utifrån genomgång av länsstyrelsernas program för regional miljöövervakning.

Vissa länsstyrelser uppger att ökningarna av miljöövervakningsanslaget främst har finansierat miljöövervakning på nationell nivå.34

Metodutveckling och utveckling av nya delprogram framhålls av flera länsstyrelser som eftersatt. Länsstyrelsen i Stockholms respektive i Västmanlands län anger att det är mindre fokus på utveckling av metoder under perioden 2015–2020 än föregående period. Det anges bl.a. bero på att den del av bidragen som avser utveckling kommer att minska. Det anges vidare finnas ett stort antal utvecklade metoder som inte tillämpas på grund av brist på finansiering. Sannolikt kommer tyngdpunkten att ligga på olika slags förbättringar inom delprogram och metoder som redan är i drift.35

Även Naturvårdsverket konstaterar att budgeten för den regionala miljöövervakningen har legat länge på samma nivå och att de pågående regionala programmen är anpassade till denna. Det finns svårigheter att klara utvärdering och analys inom denna ram. Även löpande kostnadsökningar gör att övervakningens omfattning urholkas under en sexårsperiod. Naturvårdsverket pekar också på att länsstyrelsernas miljöinformationshantering behöver utvecklas. Bidragen till länsstyrelserna skulle enligt myndigheten behöva öka inför programperioden 2021–2026.36

Förutom finansiering genom bidrag och uppdragsmedel från olika sakanslag, använder länsstyrelserna också medel från förvaltningsanslaget för att finansiera miljöövervakning. Dessa medel tillkom i början av 1990-talet för samtliga länsstyrelser, som ett särskilt tillskott till förvaltningsanslaget och motsvarade då en heltidstjänst. Den schablonen tillämpas fortfarande av bl.a. Länsstyrelsen i Jönköpings län.37 Länsstyrelsen i Jämtlands län framför att länsstyrelserna har olika tolkningar av hur förvaltningsanslaget ska användas för att finansiera miljöövervakning.38 I avsnitt 4.6.1. redovisas länsstyrelsernas totala finansiering av miljöövervakning via medel från förvaltningsanslaget.

34 Länsstyrelsen i Jönköpings län, intervju 2017-11-17. Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14. 35 Länsstyrelsen i Stockholms län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Stockholms län

2015–2020, s. 17, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Program för regional miljöövervakning i Västmanlands län 2015–2020, s. 9.

36 Naturvårdsverket, e-brev 2017-11-17. 37 Länsstyrelsen i Jönköpings län, intervju 2017-11-17. 38 Länsstyrelsen i Jämtlands län, intervju 2017-12-14.

10.2.6. Miljödata från regional miljöövervakning tas inte alltid om hand nationellt

Flera länsstyrelser framhåller att regionala data inte alltid tas med i nationella uppföljningar. Det gäller såväl att regionala delprogram som uppfyller de nationella kvalitetskraven inte tas med som att det är komplicerat att rapportera till nationella datavärdar. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser det viktigt att miljödata tas fram på regional och lokal nivå och även att så mycket som möjligt av nationell miljöinformation och miljödata bryts ned till regional och lokal nivå. Detta för att kunna belysa regionala skillnader i tillståndet i miljön och förankra miljöarbetet regionalt och lokalt.39

Att miljödata som tas fram och samlas in regionalt inte alltid används i nationella uppföljningar förs fram av bl.a. Länsstyrelsen i Jämtlands län. Ett exempel är att länsstyrelsen övervakar nedfall av försurande ämnen på en tallskogsyta i länet, medan indikatorn för uppföljning av miljömålet Bara naturlig försurning endast avser nedfall på granskogsytor.40 Länsstyrelsen i Norrbottens län har regionala program som har utformats i samråd med Havs- och vattenmyndigheten för att vara direkta komplement till nationella program. Det gäller t.ex. metaller i abborre och vattenkemi i flodmynningar. Vid den nationella uppföljningen tas endast med data från de nationella programmen.41 Även Länsstyrelsen i Jönköpings län för fram att regionala miljödata inte alltid tas om hand i nationella utvärderingar.42

Att rapporteringen av data till datavärdar är komplicerad och behäftad med en del brister framhålls av bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborgs län. Datavärdarna måste enligt länsstyrelsen kunna ta emot de data de har i uppgift att ta emot och ha välutvecklade funktioner för att söka och ta ut data. Dessutom saknas datavärdskap för flera undersökningar.43 Länsstyrelsen i Kronobergs län pekar på att det finns datavärdar utsedda för många områden, men att det i praktiken är komplicerat att få in regionala data i datavärdarnas databaser.

39 Länsstyrelsen i Jönköpings län, intervju 2017-11-17. 40 Länsstyrelsen i Jämtlands län, Regionalt miljöövervakningsprogram Jämtlands län 2015–2020, s. 21. 41 Länsstyrelsen i Norrbottens län, intervju 2018-02-26. 42 Länsstyrelsen i Jönköpings län, Regionalt miljöövervakningsprogram för Jönköpings län

2015–2020, s. 1.

43 Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsprogram för regional miljöövervakning i Gävleborgs län

2015–2020, s. 14.

Inom flera områden lagras data fortfarande i excelfiler hos länsstyrelsen.44 Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att datavärdskapen behöver förbättras generellt för alla programområden, för att inrapportering och uttag av data ska kunna ske på ett smidigt sätt.45Utredningen har frågat länsstyrelserna om de har egna databaser för miljöövervakning och 14 länsstyrelser har uppgett att de har sådana.

Samordningen mellan den nationella, regionala och kommunala miljöövervakningen behöver enligt Länsstyrelsen i Jämtlands län bli bättre. Det förekommer t.ex. att man inte underrättar de andra nivåerna om vilka provtagningar som planeras, vilket kan medföra att provtagningar görs i samma områden.46 Även Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att samordningen mellan nationell och regional miljöövervakning behöver öka. Ett exempel gäller två GDP, Vattenkvalitet i sjöar och Vattenkvalitet i vattendrag. De grundas på kvalitetssäkrade undersökningar som utförts enligt samma me