Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår att nya sekretessbestämmelser införs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sekretess föreslås gälla till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i den granskande verksamhet som utförs av sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset och av sanningskommissionen för det samiska folket. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 15 juli 2022.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 42 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

42 kap.

9 §¹

Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos

1. kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men,

2. kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs, eller

3. kommissionen för granskning av regeringens, Utrikesdepartementets och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av två svenska medborgare i utlandet (UD 2021:01) i dess verksamhet för sådan granskning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

2. kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs,

3. kommissionen för granskning av regeringens, Utrikesdepartementets och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av två svenska medborgare i utlandet (UD 2021:01) i dess verksamhet för sådan granskning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs,

4. sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset (Ku 2020:01) i dess granskande verksamhet, om det kan antas att den enskilde eller någon

¹ Senaste lydelse 2021:1184.

• Sida 5
•  Original

närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs, och

5. sanningskommissionen för det samiska folket (Ku 2021:02) i dess granskande verksamhet, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 15 juli 2022.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Med anledning av de uppdrag som regeringen har gett till två statliga kommittéer har Kulturdepartementet tagit fram promemorian Sekretess hos sannings- och försoningskommissionen för granskning av kränkningar och övergrepp mot tornedalingar, kväner och lantalaiset och hos sanningskommissionen för kartläggning och granskning av den politik som förts gentemot samerna och dess konsekvenser för det samiska folket (Ku2021/02404). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Kulturdepartementet (Ku2021/02404).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 24 mars 2022 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.

4. Kommissionerna och deras verksamheter

Den 19 mars 2020 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté i form av en sannings- och försoningskommission för granskning av kränkningar och övergrepp mot tornedalingar, kväner och lantalaiset (dir. 2020:29). Kommissionen ska enligt direktiven utreda den assimileringspolitik som bedrevs av svenska staten under 1800- och 1900-talen samt verka för att minoritetens historiska erfarenheter synliggörs. Syftet är att bidra till att ge minoriteten en kollektiv upprättelse, främja försoning och motverka att något liknande händer i framtiden. I uppdraget ingår bland annat att kartlägga och granska assimileringspolitiken och dess konsekvenser för minoriteten, grupper inom minoriteten och enskilda. Uppdraget omfattar också att sprida information för att öka kunskapen om minoriteten och dess historiska erfarenheter och lämna förslag till fortsatta insatser för att bidra till upprättelse och främja försoning. Som ett led i arbetet ska kommissionen bland annat bjuda in enskilda att lämna vittnesmål och berättelser om sina egna eller närståendes erfarenheter. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 16 maj 2022. Den 23 juni 2021 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv enligt vilka utredningstiden förlängs (dir. 2021:49). Ett delbetänkande ska lämnas senast den 16 maj 2022. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 15 maj 2023.

Den 3 november 2021 beslutade regeringen att ge en kommitté i form av en sanningskommission i uppdrag att kartlägga och granska den politik som förts gentemot samerna och dess konsekvenser för det samiska folket

• Sida 7
•  Original

(dir. 2021:103). Kommissionen ska enligt direktiven ha ett brett mandat och ska själv närmare bestämma vilka områden som ska granskas och hur arbetet i kommissionen ska bedrivas. Uppdraget är inte begränsat till en viss tidsperiod utan avser tiden fram till i dag. I uppdraget ingår bland annat att kartlägga och granska den politik som förts gentemot samerna i ett historiskt perspektiv och politikens konsekvenser för det samiska folket. Kommissionen ska synliggöra och sprida kunskap om samernas erfarenheter och kommissionens slutsatser samt lämna förslag på åtgärder som bidrar till upprättelse och främjar försoning. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2025.

5. Sekretess hos kommissionerna för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden

Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden hos sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset i dess granskande verksamhet om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

Sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden hos sanningskommissionen för det samiska folket i dess granskande verksamhet om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst sjuttio år.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Promemorians lagförslag har dock delvis en annan språklig utformning.

Remissinstanserna: Justitiekanslern (JK), Kammarrätten i Stockholm och Riksdagens ombudsmän (JO) tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Sametinget framför att bestämmelsens räckvidd bör förtydligas. Sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset framför att sekretessen bör gälla i dess verksamhet för granskning och kartläggning. Enligt kommissionen bör bestämmelsen ha ett omvänt skaderekvisit, dvs. en presumtion för sekretess. Sekretessen bör därför gälla situationer där det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

• Sida 8
•  Original

Skälen för regeringens förslag

Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess

Enligt tryckfrihetsförordningen (TF) har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 4 § TF). Statligt tillsatta kommittéer är myndigheter.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, till exempel skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av en handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL).

En sekretessbestämmelse består ofta av tre huvudsakliga rekvisit som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en precisering av uppgiftens art, till exempel uppgift om ”enskilds personliga förhållanden”. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms vanligen genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna gäller i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sekretessens styrka bestäms normalt med hjälp av så kallade skaderekvisit, där det görs skillnad mellan raka och omvända skaderekvisit. Med ett rakt skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Med ett omvänt skaderekvisit gäller däremot sekretess som huvudregel.

Behovet av ett sekretesskydd hos kommissionerna

Sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset ska enligt kommittédirektiven bland annat kartlägga och granska assimileringspolitiken och dess konsekvenser för minoriteten, grupper inom minoriteten och enskilda samt sprida information för att öka kunskapen om minoriteten och dess historiska erfarenheter.

Sanningskommissionen för det samiska folket ska enligt kommittédirektiven bland annat kartlägga och granska den politik som förts gentemot samerna i ett historiskt perspektiv och politikens konsekvenser för det samiska folket. Kommissionen ska också synliggöra och sprida kunskap om samernas erfarenheter och kommissionens slutsatser samt lämna förslag på åtgärder som bidrar till upprättelse och främjar försoning.

I kommissionernas uppdrag ingår bland annat att ta del av vittnesmål och berättelser från enskilda om erfarenheter av bland annat statliga åtgärder och den statligt förda politiken. Det innebär att integritetskänsliga

• Sida 9
•  Original

uppgifter som till exempel avser fysisk eller psykisk hälsa, familjeförhållanden, särbehandlingar och kränkningar kan komma att lämnas till kommissionerna. Det kan inte heller uteslutas att känsliga uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden kan förekomma, bland annat eftersom också juridiska personer kan ha fått svårigheter på grund av statliga åtgärder som ryms inom ramen för kommissionernas granskning. Sådana känsliga uppgifter som nu nämnts kan leda till skada och men för de berörda personerna om de röjs.

Intresset av sekretess överväger intresset av offentlighet

Bestämmelser om sekretess innebär bland annat begränsningar i yttrandefriheten enligt regeringsformen och begränsningar i den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen (1 kap. 1 § andra stycket OSL). Det finns också ett allmänintresse av insyn i kommissionernas arbete, särskilt eftersom en betydande del av uppdragen är att utreda kränkningar och övergrepp som staten har gjort sig skyldig till.

Enskildas deltagande i kommissionernas verksamhet är frivilligt och kommissionerna ägnar sig inte åt myndighetsutövning. Samtidigt kan de uppgifter som enskilda väljer att dela med sig av till kommissionerna i stor utsträckning förväntas vara integritetskänsliga och skyddsvärda. Intresset av ett sekretesskydd för dessa uppgifter är därför påtagligt. Kommissionerna är också beroende av att enskilda kan och vill berätta om sina erfarenheter och upplevelser för att undersökningarna ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Eftersom enskildas berättelser kan innehålla uppgifter om övergrepp och oförrätter som har utförts av staten, är det angeläget att enskilda kan känna trygghet i kontakterna med kommissionerna. Ett sekretesskydd kan bidra till att ge en sådan trygghet.

Vid en avvägning av intresset av offentlighet och intresset av sekretess, framstår det som motiverat att uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan omfattas av sekretess hos kommissionerna.

Befintliga sekretessbestämmelser är otillräckliga

Regeringen delar promemorians bedömning att det generellt tillämpliga sekretesskydd för enskildas personliga förhållanden som finns i 21 kap. OSL inte är tillräckligt för att tillgodose det behov av sekretess som finns för de uppgifter som kan komma att lämnas till kommissionerna. I likhet med promemorian bedömer regeringen att inte heller den så kallade statistiksekretessen i 24 kap. 8 § OSL eller möjligheten att genom förordning göra den så kallade JK-sekretessen tillämplig (42 kap. 10 § jämförd med 42 kap. 2 och 4 §§ OSL) fullt ut tillgodoser behovet av sekretess hos kommissionerna.

Sammantaget bedöms därför befintliga bestämmelser om sekretess inte ge ett tillräckligt skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos kommissionerna.

Sekretessens föremål, räckvidd och styrka

Det behov av stärkt sekretesskydd som finns avser uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. De nya sekretessbestämmelserna bör därför gälla för sådana uppgifter.

• Sida 10
•  Original

Som framgår ovan kommer uppgifterna att hanteras i den verksamhet som kommissionerna bedriver för att fullgöra sina granskande uppdrag enligt direktiven. Sekretessens räckvidd bör återspegla detta. I begreppet granskning får också anses rymmas bland annat den kartläggning och analys av det material som kommissionerna behandlar i sina undersökningar. Det finns därför inte skäl att närmare förtydliga räckvidden, som Sametinget och Sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset föreslår. Utanför sekretessen enligt bestämmelsen faller uppgifter i annan verksamhet som kommissionerna bedriver, till exempel personaladministration. Avgränsningen av sekretessens räckvidd bör ske genom att sekretessen anges gälla i respektive kommissions granskande verksamhet.

Vissa uppgifter som enskilda lämnar till kommissionerna kan komma att gälla till exempel fysisk och psykisk hälsa, övergrepp, diskriminering eller andra oförrätter. Inom till exempel hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas sådana uppgifter av ett så kallat omvänt skaderekvisit där huvudregeln är att sekretess gäller för uppgifterna. Till skillnad från vad som gäller inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten omfattas dock uppgifter om enskildas personliga förhållanden, till exempel deras hälsa, av ett rakt skaderekvisit hos många andra myndigheter, till exempel hos Försäkringskassan (28 kap. 1 § OSL). Utgångspunkten är att skadebedömningen vid raka skaderekvisit i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen (se propositionen Offentlighets- och sekretesslag, prop. 2008/09:150 s. 348).

De uppgifter som enskilda lämnar till kommissionerna kan i stor utsträckning förväntas vara sådana som genomsnittligt sett måste betraktas som känsliga. Sådana uppgifter skyddas av sekretess även med ett rakt skaderekvisit.

Sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset anser att ett omvänt skaderekvisit bör gälla eftersom kommissionen befarar att uppgifter som typiskt sett framstår som harmlösa men som i sitt sammanhang kan vara känsliga, såsom namn på enskilda eller ortnamn, röjs om sekretessen regleras med ett rakt skaderekvisit. Om omständigheterna tyder på att ett röjande av en uppgift som i och för sig framstår som harmlös kan leda till skada eller men, skulle sekretess gälla för uppgiften med ett rakt skaderekvisit eftersom skadan eller menet då kan antas följa av röjandet. Regeringen bedömer att uppgifter som lämnas till kommissionerna om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden därmed kommer att skyddas på ett tillräckligt sätt med ett rakt skaderekvisit. Med hänsyn till den begränsning i insyn som en sekretessbestämmelse medför, finns det skäl att inte införa en starkare sekretess än vad som är nödvändigt för att tillgodose behovet av skydd.

Regeringen instämmer i promemorians förslag att en sekretesstid om högst 70 år ska gälla för uppgift i allmän handling.

• Sida 11
•  Original

6. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft den 15 juli 2022.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. I promemorian föreslås att lagen ska träda i kraft den 1 juni 2022.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: För att kommissionerna ska kunna fullgöra sina uppdrag är det angeläget att de nya sekretessbestämmelserna kan träda i kraft så snart som möjligt. Första tidpunkt som lagändringen bedöms kunna träda i kraft är den 15 juli 2022.

7. Konsekvenser

Förslaget till ändring i 42 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innebär en förstärkning av skyddet för enskildas personliga integritet genom att uppgifter om känsliga förhållanden för enskilda som utan regleringen skulle vara offentliga kan omfattas av sekretess. Genom den sekretess som föreslås kommer uppgifter att hållas hemliga, vilket inskränker handlingsoffentligheten. Genom den tystnadsplikt som sekretessen innebär, begränsas yttrandefriheten i motsvarande utsträckning. Tystnadsplikten föreslås dock inte ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Förslaget bedöms inte få några ekonomiska konsekvenser för kommissionerna eller för det allmänna i övrigt. Förslaget bedöms inte heller medföra några konsekvenser för jämställdheten eller miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas.

8. Författningskommentar

42 kap. Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och undersökningskommissioner, m.m.

Undersökningskommissioner

9 § Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden hos

1. kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet i dess verksamhet för sådan granskning, om det

• Sida 12
•  Original

inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men,

2. kommissionen för utvärdering av nationell krishanteringsförmåga med anledning av naturkatastrofen i Asien i dess verksamhet för sådan utvärdering, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs,

3. kommissionen för granskning av regeringens, Utrikesdepartementets och utlandsmyndigheternas arbete med att uppnå frigivning av två svenska medborgare i utlandet (UD 2021:01) i dess verksamhet för sådan granskning, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs,

4. sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset (Ku 2020:01) i dess granskande verksamhet, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs, och

5. sanningskommissionen för det samiska folket (Ku 2021:02) i dess granskande verksamhet, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden hos vissa s.k. undersökningskommissioner. I första stycket införs en fjärde och en femte punkt som innebär att sekretess även gäller för sådana uppgifter hos sannings- och försoningskommissionen för tornedalingar, kväner och lantalaiset och sanningskommissionen för det samiska folket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller med ett så kallat rakt skaderekvisit, det vill säga med en presumtion för offentlighet.

Sekretessens räckvidd är begränsad till kommissionernas granskning. I detta begrepp får anses rymmas bland annat den kartläggning och analys av det material som kommissionerna behandlar i sina undersökningar. Utanför sekretessen faller uppgifter i annan verksamhet som kommissionerna bedriver, till exempel personaladministration.

• Sida 13
•  Original