Författningsutredningen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2016

Mum-_som

5534;

W få

OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961. 21

STATENS

Justitiedepartementet

FÖRFATTNINGSUTREDNINGEN: V

ORGANISATIONER BESLUTSTEKNIK

VALSYSTE M

SÄRSKILDA UTREDNINGAR Foyer,Tolle Ramstedt, Lars Sköld, Carl-Gunnar Janson Av Lars

Stockholm 1961

STATENS

OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961

Kronologisk förteckning

. Totallsatorverksamheten. Idun. 140 5. Jo. 2. Sparstimuierande åtgärder. Idun. 121 5. F1. Effektivare prisövervaknlng. Idun. 177 5. H . Automatisk databehandling inom folkbokföringe— och uppbördsväsendet. Idun. 230s. Fl. Begravningsplatser och gravar. Norstedt Sö-

ner. 188 s. Ju.

6. Underrätterna. Idun. 339 s. Ju. 7. Enhetlig ledning av krigsmakten. Beckman. 120 s. Fö. . Om iäkarbehov och läkartillgång. Idun. 228 i. . Principer för en ny kommunindelning.

Beck-

man. 248 5. I. 10 Preliminär nationalbudget för år 1961. Marcus. V+105 s. Fi. 11. Den allmänna brottsregistreringen. Kihlström. 318 s. Ju. 12. Statliga belastningsbestämmelser av år 1960 för byggnadsverk. Idun. 50 5. K. 13. Lantbrukets yrkesskolor. Kihlström. 206 5. Jo. . Pensionsstiftelser. Marcus. 184 s. Ju. 15. Polisens brottsbekämpande verksamhet. Idun. 251 s. + 2 s. ill. I. 10. Kriminalvård i frihet. Idun. 137s. Ju. 17. i skolarbetet. Idun. 244 s.+12 s.

Fjälpmedel11. E.

18. Totalförsvarets upplysningsverksamhet. Kihlström. 90 s. Fö. 19. Byggnadsindustrins arbetskraft. Idun. 150 s. S. 20. Vissa frågor rörande allmänna val.

Idun.

173 s. Ju. 21. Författningsutredningen V. Organisationer. Beslutsteknik. Valsystem. Idun. 362 s. Ju.

Anm.Om särskild tryckort ej angivas, är tryckorten Stockholm.

STATENS OFFENTLIGA UTREDNINGAR 1961:21

Justitiedepartementet

FÖRFATTNINGSUTREDNINGEN: V

ORGANISATIONER BESLUTSTEKNIK

VALSYSTEM

SÄRSKILDA UTREDNINGAR

Av Lars Foyer, Tolle Ramstedt, Lars Sköld, Carl-Gunnar Janson

IDUNS TBYCXERIAKTIEBOLAG ESSELTE AB

STOCKHOLM 1961

Till

Herr Statsrådet och Kungl. Justitiedepartementet

Chefenför

Författningsutredlningen överlämnar härmed följande särskilda utredningar:

Fil. mag. Lars Foyer: Former för kontakt och samverkan mellan staten och organisationerna;

Fil. kand. Tolle Ramstedt: Parlamentarisk beslutsteknik —— Studie

rörande beslutsordning och voteringsmetod i den svenska riksdagen, vissa främmande länders parlament samt internationella organ;

Fil. dr Lars Sköld: Översikt av valsättet i vissa främmande länder. Kan-

didatnomineringen vid norska stortingsvalen. Varamanninstitutionen i norska stortinget;

Fil. lic. Carl-Gunnar Janson: Mandatfördelningen vid andrakammarval -— En undersökning av mandattilldelningen vid jämkade uddatalsmetoden.

Dessa undersökningar har utförts på författningsutredningens uppdrag enligt vissa i samråd med utredningen fastställda allmänna riktlinjer. För undersökningarnas genomförande liksom för resultatens redovisning och därtill fogade kommentarer svarar författarna älva.

Samtliga dessa särskilda utredningar berör problem, som författnings— utredningen i sitt slutbetänkande får anledning att taga ställning till. Ett skäl för att redan nu publicera dem har varit, att de som

bör kunna tjäna

underlag för den fortsatta allmänna debatten om författningsfrågorna.

Stockholm den 15 maj 1961.

På författningsutredningens vägnar

Rickard Sandler

/Jörgen Westerståhl

Innehåll

Lars Foyer

FORMER FÖR KONTAKT OCH SAMVERKAN MELLAN STATEN OCH ORGANISATIONERNA Inledning . 10 Kap. Organisationernas insats i beredningsarbetet A. Kommittéväsendet B. Remissväsendet. 15 C. Andra kontaktformer . 18

Kap. II. Staten ochorganisationerna som parter

förhandlande

A. Överenskommelser med statstjänstemännens organisationer . 20 B. Överenskommelser med jordbrukets organisationer . 29 C. Frivilliga överenskommelser . 35 a. Kreditmarknaden . 36 h.Avbetalningshande1n. 38

c. Bostadsmarknaden . 42 D. Lagstiftning genom förhandling

a. Konkurrensbegränsningslagen. 44

b. JO och kommunerna. 49

Kap. III. Organisationerna som utövare av statliga

funktioner

A. Organisationernas representation i statliga förvaltningsorgan

etc. 50

B. Organisationernas representation 1 riksdagen. 67 C. Organisationer som förvaltningsorgan; statsbidrag till organisationer; korporationer . 69

Kap. IV. Utvecklingstendenser och diskussion i om

staten och organisationerna . fråga mellan

förhållandet74

Kap. V. Statens ochorganisationernas några länder

kontaktformer i

främmande

A. Kommitté— och remissväsen; informell konsultation på rege-

rings- och förvaltningsplanet . . 85

B. Permanenta rådgivnings- och förvaltningsorgan 189

C. Intressegrupperna och folkrepresentationen . 97

Tolle Ramstedt

PARLAMENTARISK BESLUTSTEKNIK Studie rörande beslutsordning och voteringsmetod i den svenska riksdagen,

vissa främmandeländers parlament samt internationella organ

primitiva voteringsmetoden . 111

Den

Parlamentariska voteringsmetoder

Sverige

svenska beslutsordningens huvuddrag . 115

Den

Propositionsordning enligt riksdagens praxis . 118

Diskussionen rörande den svenska beslutsordningen . 121

rösttal votering. 131

Lika vid

Frågan huvuvida riksdagens beslutsförfarandeär förenligt medföreskrifterna

i 132

RO 560.

Amendments.

Det

. 158 Noter

Lars Sköld

Nominasjonslovens Nomineringsförfarandet i praktiken . 203

I NORSKA 206

VARAMANNINSTITUTIONEN STORTINGET

Carl-Gunnar Janson

MANDATFÖRDELNINGEN VID ANDRAKAMMARVAL

En undersökning av mandatfilldelningen vid

jämkade

uddatalsmetoden Kap. Problemställning 1.1. Valsystem och fördelningsmetoder. 217 1.2. Några fördelningsmetoder . . . . . . . . . . . . 219 1.3. Två typer av problem vid proportionella fördelningsregler .

1.3.1. Mandaten hela tal. . 225 1.3.2. Hänsyn till andra förhållanden. 226

1.4. Mandattilldelningens variationer 1.4.1. Tilldelningen 1 en valkrets . . 228

4.2. Tilldelningen i alla valkretsar tillsammans. 230

1.5. Undersökningens målsättning. 234

Kap. II. Undersökningens

utförande

2.1. Inledning

2.1.1. Frågeställning. . . . . . . . . . . . . . . 236 2.1.2.Antaganden 236

2.1.3. Använd metod . 237

2.2. Grundmaterialet 237

2.3. Ur grundmaterialet genererade valresultat

2.3.1. Det åsyftade mönstret av valresultat. 240

2.3.2. Val av nivåer . . . . . . . . 243

2.4. Generering av valresultat ur grundmaterialet

2.4.4. Kombination av enkel förskjutning och proportionell

förändring . . . . . . . . . 254 2.4.5. Utflöden . . 257

2.4.6. Förändring inom olika befolkningskategorier 259

2.4.7. Jämförelse mellan beräknade och faktiska röstandelar261 2.4.8. Använd formel . 265 2.5. Undersökningens utförande 2.5.1. Material och variabler . 266

Kap. III. Resultat

3.1. Mandatfördelningens avvikelse från röstfördelningen. 3.1.1. Avvikelsernas storlek . 284

3.1.2. Variationer i skillnaden mellan mandatfördelning och

röstfördelning. . . . 286

3.1.3. Variansanalys av skillnadssumman. . . . . . . . 289

3.2. Mandattilldelning för SD

3.2.1. Skillnad mellan erhållen tilldelning och exakt propor—

tionell mandattilldelning. . . . . . 292

2. 2. Variansanalys av SD:s mandattilldelning. 294

3.

3.3. Mandattilldelning för K . 296 3.4. Mandattilldelning för de borgerliga partierna tillsammans

3.4..1 Skillnad mellan antal erhållna mandat och proportionellt antal. . . . 297

3.42 Variansanalys av de borgerligapartiernassamman-

lagda mandattilldelning 300 3.5. Mandattilldelningen för de enskilda borgerliga partierna

3.5.1. Skillnad mellan antal erhållna mandat och propor— tionellt antal . 302

3.5.2. Variansanalyser. . . . . . . 308 3.6. Sammanfattning av undersökningens resultat

3.6.1. Beträffande mandatfördelningens avvikelse från röst-

fördelningen . 314

3.6.2. Beträffande SD:s mandattilldelning. 314

3.6.3. Beträffande K: 5 mandattilldelning 315

Beträffande de borgerliga partiernas sammanlagda

3.6.4.

mandattilldelning. 315 3.6.5. Beträffande de enskilda borgerliga partiernasman—

dattilldelning . . 315

3.6.6. Generella resultat . 316

Kap. IV. Mandatfördelning, variation och kretsstorlek

4.1. Hypoteserna och de empiriska resultaten 317

4.2. En krets

4.3. Flera kretsar

4.3.1. Två partier. 335

4.3.2. Tre partier 338 4.3.3. Fem partier . . . . . . 338

4.4. Röstandelarnas variation vid enmanskretsar

4.4.1. Fördelningens verkan . 344

4.4.2. Kubregeln 349

L illeratur 353

Tabellbilagor Tabell A. Partiernas totala röstandelar i procent i den empiriska undersök—

ningens olika fall . 357

Tabell B. Proportionellt mandatantal och skillnaden mellan erhållet antal

mandat och proportionellt antal för de olika partierna vid olika spärrdivisorer i den empiriska undersökningens olika fall . 359

Former för kontakt och samverkan mellan staten

och organisationerna

Av Lars Foyer

Inledning

Den framställningen avser dels att ge en någorlunda systematisk följande översikt över de i Sverige tillämpade formerna för kontakt och samverkan mellan staten och organisationerna, dels att i samband därmed belysa vissa

utvecklingstendenser på detta område, huvudsakligast under 1950-talet, och

något av den debatt som förts i anslutning därtill, dels att till jämförelse

med förhållandena i Sverige redogöra för en del utländska motsvarigheter. I

enlighet med sitt syfte är framställningen övervägande deskriptiv och del—

vis rent refererande.

Av organisationernas kontakt och samverkan med staten särskiljes här

tre huvudtyper. För det första kapitel behandlas de fall, då organisa—

tionerna genom sin insats i statliga kommittéer, genom remissväsendet och

genom en del andra kontaktformer, ofta hänförliga till påtryckningar av

den typ som närmast förbindes med termen pressure groups, medverkar i det beredningsarbete som föregår beslut av statsmakterna. För det andra kapitel behandlas de fall, då staten och organisationerna fungerar som

förhandlande parter och ingår överenskommelser. Visserligen är det hittills endast förhandlingarna med statens arbetarpersonal för vilken kollektivavtalssystemet tillämpas —— som formellt sett utgör förhandlingar mellan två likställda parter. I övriga fall då man talar om förhandlingar och överens-

kommelser, är det fråga om ett frivilligt uppgivande av statens ensamhestämmanderätt. Hur långt detta uppgivande sträcker sig och vilka dess kon— sekvenser skall bli särskilt för riksdagen är ett väsentligt konstitutionellt problem. För det kapitlet III behandlas de fall, då organisationerna

tredje

utövar statliga funktioner. Hit räknas då även det vanliga förhållandet att

organisationerna genom representanter deltager i fattandet av beslut inom statliga organ. Därtill kommer att en del av organisationsväsendet, på grundval av särskilda föreskrifter eller åtaganden och ibland med ekonomiskt

stöd av staten, fullgör uppgifter som kan anses ligga inom statsverksamhe-

tens ram. Vidare behandlas kapitel vissa utvecklingstendenser i fråga

IV

om förhållandet mellan staten och organisationerna och en del särskilda upp-

slag på detta område, som diskuterats på senare tid. I det komparativa av-

snittet kapitel V uppmärksammas i synnerhet sådana institutioner och sådan praxis som avviker från det svenska systemet.

KAPITEL I

Organisationernas insats i beredningsarhetet

A . Kommittéväsendet En central funktion hos det statliga kommitleväsendet kan anses vara att

en form av korporativ representation.1 Företrädare för organisa—

erbjuda

tioner — både de största intresseorganisationerna, på arbetsmarknaden,

t.ex.

och mindre sammanslutningar för mera speciella syften medverkar nu—

mera i en betydande del av de statliga utredningarna.

Denna medverkan innebär för organisationerna en ofta eftertraktad möj— lighet att påverka statsmakterna och i realiteten begränsa dessas valmöj—

ligheter i fråga om olika åtgärder. För statsmakterna innebär den å andra sidan möjlighet att på ett otvunget sätt få del av organisationernas opinio-

ner och ofta nog också av en värdefull expertis. En viktig aspekt är dessutom att organisationerna på ett tidigt stadium tvingas ta ställning i den aktuella

frågan och därigenom kan bli moraliskt bundna att i framtiden accep-

lojalt

tera åtgärder från statsmakternas sida. I en del fall kan en kommitté också betraktas som ett av staten föranstaltat forum för en kompromiss mellan

olika organisationers strävanden.

Redan uppslagen till nya utredningar kommer ofta från organisationer.

Den aktivitet från intressegruppers sida som kan spåras bakom tillsättningar

av kommittéer kan ta sig olika uttryck. Den formella Vägen att göra en

skriftlig framställning ibland, dock mera sällan av de sammanslut—

väljes

ningar som blivit accepterade som reguljära företrädare för betydelsefulla

grupper och etablerat en mera kontinuerlig kontakt med regeringen och de-

partementen. Dessa organisationer söker snarare uppnå sitt syfte genom muntliga uppvaktningar eller underhandskontakter i annan form.

Bakom riksdagsmotioner med förslag om utredningar kan också ligga

idéer eller färdiga utkast från organisationer; denna väg att aktualisera ett utredningsuppslag torde dock väljas betydligt mera sällan än den direkta

hänvändelsen till regeringen. Motionsförslagen torde i regel icke framföras till partigrupperna utan förmedlas genom enskilda riksdagsmän.

Formerna för reguljär medverkan av organisationsrepresentanter i utredningsarbetet är i huvudsak tre: en representant kan ha status som leda-

mot, som sakkunnig för överläggningar eller som expert. Alla tre kategorier-

1 H. Meijer, Kommittépolitik och kommittéarhete 1956, s. 346. På detta arbete bygger

Lund

huvudparten av förevarande avsnitt.

na förordnas av departementschefen; ifråga om ledamöterna erfordras i

givet bemyndigande att tillkalla visst antal personer. konselj Endast ledamotskapet ger obetingad formell möjlighet att deltaga i alla faser av utredningsarbetet, att ställa yrkanden och att avge reservation mot

beslut av Organisationsrepresentanterna utgör en

kommittémajoriteten. kvantitativt betydande grupp bland utredningarnas ledamöter. Hur stor den-

na kategori är kan visserligen av flera skäl inte fastställas exakt, men dess omfattning torde återspeglas i det förhållandet att antalet kommittéledamö— ter som varken är riksdagsmän eller anställda i allmän änst under de senas—

te decennierna tycks ha varit större än riksdagsmannagruppen, som annars traditionellt utgör ett numerärt viktigt inslag i kommittéerna. Inom den här angivna gruppen av övriga kommittéledamöter intar organisationsrepresentanterna vid sidan av vetenskapsmän och liknande en framskjuten plats.

Under senare år har förmärkts en tydlig tendens att tillsätta utredningar

av begränsat omfång; i stor utsträckning förekommer enmansuppdrag. Or-

ganisationsrepresentanterna torde ändå ha kunnat hålla sin ställning rela-

tivt väl, delvis dock därigenom att de fått en annan status i utredningarna,

i första hand som experter.

Typologiskt kan utredningarna grovt klassificeras bl. a. i utredningar med och utan riksdagsmannainslag. Därvid får riksdagsmannainslaget inte all—

tid tolkas som ett indicium på utredningsuppgiftens politiska betydelse. Inte

heller behöver avsaknaden av riksdagsmannainslag innebära att ämnet är

politiskt betydelselöst; ibland rör det sig om frågor som på ett senare statill en speciell parlamentarisk beredning. Inom kate—l dium skall hänskjutas gorin utredningar utan riksdagsmannainslag kan som en viktig grupp ur-

de intresserepresentativa utredningarna; vanligt är att ämbetsmän

skiljas

och sakkunniga från organisationer tillsammans svarar för en utredning.

Men även i kommittéer med riksdagsmannainslag, o. rn. i de egentliga par—

lamentariska utredningarna, brukar intresserepresentanter ofta ingå. Under senare år har arbetsmarknadens och näringslivets stora huvudorganisatio-

ner ofla medverkat i sådana till övervägande delen av politiker sammansatta

kommittéer som sysslat med de stora reformprojekten på exempelvis social-, skatte-, skol- och jordbrukspolitikens områden.

Svårigheten att klart urskilja inslaget av intresserepresentation i kommittéerna beror delvis på att man, minst för att hålla ledamotsantalet

inte

nere, ofta försöker finna personer som kan kombinera olika för utredningen

värdefulla egenskaper och t.ex. på en gång företräda ett politiskt parti och en intressegrupp. Särskilt torde det finnas en tendens att flitigt anlita riks— dagsmän som också har en erkänd position inom centrala intresseorganisa—

tioner.

Experter kan knytas till utredningar för konsultation rörande enstaka frågor eller för att genomföra specialundersökningar. I stor utsträckning deltar emellertid experterna på samma sätt som ledamöterna i hela utred—

ningsarbetet eller under någon avgränsad del därav, ex. förberedandet av

ett delbetänkande. Expertbenämningen behöver inte innebära att en person är specialist på området utan hänför sig uteslutande till hans formella status i utredningen. Organisationsföreträdare i expertställning kan visserli-

gen ofta inneha en utpräglad sakkunskap i den fråga som är underutred-

ning, men i många fall kan de snarare betraktas som ett lekmannainslag i en

krets av specialister från statliga institutioner etc. Expertkategorin har tillväxt kraftigt under senare år, vilket torde vara ett uttryck dels för att in—

tresseorganisationerna i viss utsträckning sig med expertplatser,

fått nöja

när kommittéernas omfång reducerats, dels för att deras representation i utredningsarbetet överhuvudtaget blivit vanligare. Vid urvalet av experter

kan kommittén själv ha ett avsevärt inflytande. Gruppen sakkunniga för överläggningar sakkunniga till en utrednings förfogande kan numera inte klart avgränsas från expertkategorin. Som be-

nämningen antyder är det fråga om personer med vilka utredningsmännen

kan samråda i speciella frågor eller rörande sina förslag i stort. Till denna

kategori hänförs ibland organisationsrepresentanter, som skall förmedla sina uppdragsgivares åsikter rörande exempelvis reformer på lagstiftningsområdet.

I en utredning i slutet av 1950-talet 1955 års universitetsutredning har en organisationsrepresentant medverkat såsom kontaktman>>; skillnaden

mot expertstatus har härvid legat i att vederbörande inbjudits av utred—

att deltaga i dess överläggningar men icke formellt förordnats

ningen själv

av departementschefen och följaktligen inte heller uppburit ersättning av statsmedel för sin medverkan.

Även om endast kommittéledamöterna formellt är ansvariga för de be—

tänkanden och förslag som avges, har även experter och sakkunniga för överläggningar i praktiken möjlighet att tillkännage sin inställning. De brukar kunna avge särskilda yttranden, som i alla hänseenden utom rent

formellt är likvärdiga med reservationer och sålunda ofta refereras i pro—

positioner etc. Om ingenting annat sägs,torde man i regel kunna förutsätta att de i samma mån som ledamöterna ställer sig bakom utredningens arbets—

resultat.

Stundom framgår dock av sammanhanget, att experter och sakkunniga måste anses obundna att i den fortsatta debatten framföra avvikande me—

ningar. För att klargöra deras ställning görs ibland ett särskilt uttalande

i den skrivelse varmed utredningen överlämnar sitt betänkande till departe-

mentschefen. Några exempel från slutet av 1950-talet kan ange praxis i

olika fall. Förslaget om allmän tjänstepliktslag SOU 1958: 16 utarbetades i samråd med experter, som i ett särskilt förord förklarade sig i princip och i huvudsak ansluta sig till förslaget. På liknande sätt förfor experterna i utredningen om statligt kreditstöd till hantverk och småindustri SOU

1959: 7. De sakkunniga, föreslagna av näringslivs— och löntagarorganisa—

tioner, som för 1957 års skatteutredning SOU 1958: 35 stod till utredningsmannens förfogande, sades samtliga ha uttalat sin anslutning till de framlagda förslagen. De experter, troligen att betrakta som organisationsrepresentanter, som medverkade i 1957 års filmstödsutredning, uppgavs däremot ha i olika avseenden anmält principiellt eller praktiskt avvikande mening gentemot utredningens förslag men ha valt att närmare utveckla detta under ärendets fortsatta behandling SOU 1959: 2.

Initiativet till organisationernas medverkan i utredningsarbetet ligger ofta hos departementet. För att en organisation skall anse sig vara representerad fordrar den väl i regel att på förhand ha blivit tillfrågad om person— valet. Detta kan ske i olika former. Organisationen kan få en formell skriftlig eller muntlig anmodan att inge förslag på kandidater till ett kommittéuppdrag. I många fall begäres då att förslaget skall uppta flera namn; detta system tillämpas dock knappast när det gäller de stora huvudorganisatio— nerna, exempelvis på arbetsmarknaden. Ofta går hänvändelser till organisationerna mera informellt till. Inte minst gäller detta då man önskar anlita personer som kombinerar flera olika funktioner och ex. representerar både ett parti och en organisation. I dessa fall och även eljest kan man ibland vända sig direkt till den person som önskas för uppdraget och låta det an— komma på honom att skaffa sina huvudmäns godkännande av valet.

Vanligt är också att organisationer hemställer att bli represente-

själva

rade i utredningar. Sådana framställningar sker ibland på officiell väg, ibland under hand. Särskilt önskemål om ledamotskap, som framförs först sedan en kommitté redan har tillsatts och alltså går ut på en utvidgning av dess numerär, har i regel små utsikter att vinna gehör.

När det gäller representanternas kontakt med sin organisation kan inga generella regler anges. I somliga fall torde de få ingående direktiv om den insats som väntas av dem; i andra fall får de fria händer att ta ställning självständigt, vare sig detta beror på att organisationen saknar en bestämd

i frågan eller på att den litar på sin representants omdöme och kun-

linje

skaper. På sina håll tycks man rent principiellt anse det felaktigt att binda en utredningsledamots handlingsfrihet. Under utredningsarbetets lopp kan samråd förekomma i form av rapportering och underhandsdiskussion. Av de i en utredning medverkande krävs i regel sekretess intill dess att resultaten publiceras. Samtidigt är en av avsikterna med intresserepresentationen att man skall vara tillförsäkrad instämmande och stöd från de företrädda organisationerna; man måste därför eftersträva en sådan grad av samråd mellan deltagarna i kommittéarbetet och deras huvudmän, att dessa inte sedermera desavouerar dem som förutsatts förmedla deras ståndpunkter.

Organisationerna får ofta tillfälle att även på annat sätt medverka i utredningsarbetet. De kan förse utredningen med skriftligt material.

självmant Ibland anmodas organisationer att avge yttranden till kommittén i olika frågor; som exempel kan nämnas att 1958 års försäkringssakkunniga, som

innefattade någon företrädare för den behandlade branschen, begär-

icke

de skriftliga synpunkter från försäkringsbolagens organisationer och till

stor del återgav dem i sitt betänkande SOU 1960: 11. Vanligt är vidare

att organisationer till diskussioner eller till hearings, där deras

inbjuda

talesmän får besvara frågor från utredningens sida. Kommittébetänkandenas

företal innehåller ofta uppgifter om samråd med namngivna eller icke

namngivna organisationer. Som exempel kan nämnas att jordbrukshögskoleutredningen 1960: redovisar att den haft överläggningar med

SOU 2

organisationer, och militära arbetstidsutredningen SOU

jordbrukets

1959: att representanter för personalorganisationer deltagit i de studie—

besök som utredningen anordnat och beretts tillfälle att vid överläggningar

framföra sina synpunkter.

Metoden att verkställa utredningar genom kommittéer med intresserepresentation tillämpas också ibland av centrala ämbetsverk etc.; sålunda medverkar ex. arbetsmarknadsparterna ofta i utredningar inom arbetsmarknadsstyrelsen.

B. Remissväsendet Organisationernas utnyttjande som remissinstanser1 grundar Sig på en

praxis, som vuxit fram i anslutning till det remissväsen som för de statliga myndigheternas del är reglerat genom RF % 10. Formellt gäller att organisa—

tionerna beredes tillfälle att yttra sig, medan de statliga myndigheterna,

för vilka det rör sig om ett tjänsteåliggande, anmodas därom.

De ärenden som organisationerna på detta sätt får tillfälle att ta ställning

till, är av mångahanda slag. Särskild betydelse har betänkanden av statliga utredningar, inom departementen upprättade promemorior och självständiga motioner i riksdagen. I dessa fall är det oftast fråga om reformförslag av större eller mindre omfattning; vissa organisationer, ex. handelskamrarna, får dessutom ta ställning till åtskilliga ärenden som mera tillhör den

löpande förvaltningen.

Beslut om remiss fattas av vederbörande departement, verk eller riksdags-

utskott. I fråga om remisser av statliga utredningars betänkanden gäller att förslag beträffande remissinstanser remisslista ofta upprättas av utredningen; departementets statssekreteraravdelning, som vidare handlägger

ärendet, kan göra mer eller mindre vittgående justeringar i detta förslag. Inom riksdagsutskotten synes beslut om remiss i regel fattas av utskottet in

pleno, eventuellt på grundval av förslag från sekretariatet.

För åtminstone ett viktigt område, näringslivet, gällde till av 1950-

början

talet, att remissen till organisationerna av ärenden från departementen skedde genom vederbörande ämbetsverk. Det var sålunda kommerskolle-

1 Nilsson-Stjernquist, Förvaltningsrättslig tidskrift 1947, s. 203 ff.; Meijer

Härom bl.a. N. a. a. s. 267 ff.

gium, som beredde näringslivets organisationer tillfälle att yttra sig; de erzr—

hållna remissvaren fogades till kollegiets eget utlåtande och kunde givetvivis påverka utformningen av detta. Denna ordning tillämpas fortfarande näär det gäller handelskamrarna; i övrigt har den övergivits till förmån föör

systemet med direkta remisser från departementen. Det förekommer doclck fortfarande i enstaka fall, att länsstyrelser och centrala ämbetsverk, innann de avger sina egna utlåtanden, hör organisationer, stundom sådana som ockkså erhållit ärendet på direkt remiss.

Om principerna för urvalet av remissinstanser är det svårt att avge genee-

rella omdömen. De stora huvudorganisationerna tycks i regel bli tillfrågadde i ärenden som faller inom deras intresseområde. Antalet remissorgan variee— rar kraftigt beroende på ärendenas art; när det gäller ex. mera omfattandde

och betydelsefulla utredningar går remisser ofta även till ett stort antaal

mindre och specialinriktade organisationer. I kritiska inlägg hävdas stundd-

om, att intresseorganisationer med begränsat syfte på ett otillbörligt sätt gees inflytande i allmänpolitiska och andra frågor, som bör anses falla utanföör

deras kompetensområde.1 En granskning av förteckningarna över de ärennden, där exempelvis arbetsmarknadsparternas huvudorganisationer yttraat

sig, tycks dock knappast ge belägg för riktigheten av ett sådant påståendee. I vad mån organisationerna begränsar sina yttranden till att avse endast dde aspekter av ärende, som berör deras speciella intressen, är emellertidd

varje

en annan fråga.

Flertalet organisationer torde endast undantagsvis underlåta att begagnaa

ett givet tillfälle att yttra sig; på många håll har man till princip att alltidd

besvara erhållna remisser. Somliga organisationer begränsar sin remisssaktivitet till de frågor som underställs dem på statsmakternas initiativ, mee-

dan andra aktivt bevakar sitt verksamhetsfält och, när de i något fall intnte

ihågkommits som remissinstans, gör framställning om att få ärendet paå

remiss. I allmänhet torde man tillmötesgå sådana framställningar; det har dock förekommit att även en ledande huvudorganisation fått en begärann av detta slag avvisad. Ett dylikt ställningstagande har emellertid huvudsakliligen formell betydelse, eftersom det står organisation fritt att ingge

varje

synpunkter på eget initiativ. I praxis synes spontant avgivna opinionsytttringar från seriösa organisationer ofta återges i propositioner och i speciellzla

sammanställningar av remissvar efter ungefär samma normer som de egenttliga remissyttrandena. Någon gång kan det förekomma, att exempelvis nyy—

bildade organisationer mera generellt anhåller att bli anlitade som remisssorgan inom sitt intresseområde.

Redovisningen av organisationernas synpunkter har i olika sammanhang ytterst olika omfång. I propositioner och utskottsutlåtanden återges remisss-

yttrandena stundom mer eller mindre in extenso ; yttrandena över en deel

1 Set.ex. på 1959, IT.;

Världen och vi 60-talet. Liberala perspektiv Arboga s. 105 G. Am— dersson i Balans 1960, s.

viktiga betänkanden har publicerats i separata volymer i serien Statens offentliga utredningar. Andra gånger ges endast en summarisk översikt över opinionsläget bland remissorganen. Några fasta principer härvidlag

torde inte existera.

Proceduren för handläggning av remissärenden inom organisationerna växlar likaledes starkt. För vissa sammanslutningar, ex. handelskamrarna och kommunförbunden, utgör besvarandet av remisser en av de centrala arbetsuppgifterna, som i hög grad både tar organisationens resurser i anspråk och engagerar dess styrelse motsvarande, särskilt tillsatta kommittéer etc. I andra fall blir handläggningen mera summarisk; remissvarets giltighet som uttryck för en bred medlemsopinion kan dock givetvis inte

bedömas uteslutande efter de former under vilka det tillkommit. I vissa fall

förekommer, att organisationer med besläktade intressen samverkar vid

utarbetandet av ett remissvar, vare sig de sedan inger detta gemensamt eller

var för sig. Inom näringslivet finns för vissa frågor särskilda av ett antal olika organisationer tillsatta delegationer, som ibland yttrar sig på flera organisationers vägnar, ibland utarbetar underlag för sina uppdragsgivares separata ställningstaganden. De topporganisationer, som är sammansatta av

olika delförbund, låter ibland dessa få yttra sig till topporganisationen

genom en s. k. underremiss innan den överordnade organisationens slutliga svar utformas.

Organisationerna ofta för publicering av remissyttrandena i sina

sörjer

tidskrifter, verksamhetsberättelser etc. I en del fall utnyttjas remissvaren också som ett slags propagandamedel genom att tillställas personer med inflytande på ärendets fortsatta handläggning.

Remissyttrandenas reella verkningar är svåra att bedöma redan av det skälet att den framförda kritiken kan vara såväl ett verkligt som ett skenbart motiv för att avvika från ett förslag. A priori borde man kunna vänta att

effekten av organisationernas remissyttranden är störst när de håller sig till mera tekniska frågor inom sitt specifika verksamhetsområde. Organisa—

tionernas expertis utnyttjas ofta också på ett senare stadium av ett ärendes beredning genom att de under hand får yttra sig över författningsutkast

etc.. som föranletts av ett tidigare remissbehandlat förslag.

Tillfällen då organisationernas reaktioner torde tillmätas särskild bety—

delse är vid remiss av förslag, exempelvis i departementspromemorians form, av typen politiska försöksballonger. såsom ex. förslaget om tvångs-

sparande 1955. Före remissen 1960 av förslaget om viss avskrivning av studieskulder förklarade finansministern, att en förutsättning för att rege-

ringen skulle lägga fram proposition i ämnet till nästa riksdag vore att den

mötte kontakt och förståelse från de berörda organisationernas sida SVD

24.8 1960. Som ett indicium på remissväsendets betydelse får man i brist på bättre

värderingsmetoder uppfatta det förhållandet att organisationerna allmänt 2—103606

synes lägga stor vikt vid att utnyttja den möjlighet att påverka de statligzga åtgärderna som remissyttrandena erbjuder.

C. Andra kontaktformer

Vid sidan av de institutionaliserade metoder för inflytande på statsmakternnas kommande beslut, som kommittéväsendet och remissväsendet erbjuderzr, står åtskilliga andra kontaktformer till buds. Den reella maktfördelningelen

organisationerna att , i

mellan regering och riksdag gör det naturligt för

första hand försöka påverka regeringen i önskad riktning. Skrivelser oclch personliga uppvaktningar är inslag i dessa strävanden; överlämn-

självklara nandet av petitioner och mötesresolutioner torde numera spela en mindrlre roll än tidigare. Ett fylligare meningsutbyte möjliggörs genom de vid skilda tillfällen föreekommande överläggningarna mellan regeringen och olika grupper av orgaa-

nisationer. Välbekant är den nära kontakt som regelmässigt upprätthålltls mellan den socialdemokratiska regeringsmajoriteten och den fackligga arbetarrörelsens ledning. Med näringslivets och arbetsmarknadens organiii— sationer har regeringen under årens lopp anordnat åtskilliga överläggninganr,

antingen i form av enstaka sammanträden eller under vissa perioder mer:ra regelbundet. Från sin finansministertid redovisar Ernst Wigforss i sinna Minnen>> kontakter, den första våren 1939. Under några åår en rad skilda

från 1949 fungerade samarbetsorganet för export- och produktionsökningg,

mera känt under benämningen torsdagsklubben>>, som forum för en regelzl-

bunden kontakt mellan regeringen, med samordnings-, senare finansminisis-

ter Sköld i spetsen, och representanter för ett antal näringslivs— och lönn—

tagarorganisationer.l Samarbetsorganet hade ingen formell status och fattaade inga beslut; syftet var uteslutande information och diskussion enliggt

uppgift utnyttjades tillfället att framföra kritik i hög grad från näringsslivets sida. Ämnesområdet var inte strängt avgränsat; de publicerade redoogörelserna för verksamheten visar ett mycket brett register av såväl allmänn-

na problem som frågor rörande särskilda näringsgrenar. Utöver de ganskaa fåtaliga fasta medlemmarna i samarbetsorganet inbjöds statliga funktioo—

närer och ytterligare representanter för nåringsgrenarna i stor utsträckk—

ning; församlingens storlek — maximalt 70 personer , som minskadde öppenheten i och de praktiska verkningarna av debatten, uppges ha bliviit orsaken till att samarbetsorganet efter ett par år nedlades.

Under senare delen av 1950-talet har överläggningar mellan regeringecn

och det ekonomiska livets huvudorganisationer återupptagits i form av die konferenser som på statsministerns anordnats på Harpsund. Utt-

inbjudan

1 C.-G. Widell i Reformer och försvar. En bok till Per Edvin Sköld på SO—årsdagen 19511,

Sthlm

5. 135 ff.

märkande drag synes vara att överläggningarna nu förekommer med långa intervaller och omges med åtskillig publicitet.

Metoden med informella överläggningar och konferenser är överhuvudtaget numera en gängse form för kontakt mellan staten och organisationerna, på regeringsplanet såväl som på verksplanet. Som belysande exempel kan användas en episod från vintern 1959. Den då inträffade s. k. universitetskonflikten föranledde ecklesiastikdepartementet att ta upp överläggningar mcd berörda personalorganisationer om de frågor rörande bl. a. assistent— och amanuenspcrsonalens undervisning, som föranlett tvisten. Ecklesiastikminister Edenman framhöll senare i riksdagen, att det inte gällt förhandlingar i egentlig mening med någon formell överenskommelse som resultat, men att oerhört många —— —-— — organisa—

samtal med lärarnas tion hade förekommit under flera veckors tid AK. 1959: 17, s. 89 Ecklc—

ff..

siastikministern hade vid överläggningarna också utlovat att försöka få till stånd ett mera permanent, inofficiellt organ för kontakt mellan departe— mentet och universiteten. Även på riksdagsplanet har organisationerna dock anledning att söka göra

sitt inflytande gällande för att om möjligt påverka besluten. Remisserna från riksdagens utskott har berörts i föregående avsnitt. I icke obetydlig utsträckning inges skrivelser till utskotten, ofta för att i anslutning till syn-

punkter som förut framförts till regeringen bemöta förslag framlagda i pro-

position eller kräva längre gående medgivanden än som där förordats. För—

trogenhet med organisationernas ståndpunkter får utskotten också genom

de hearings, som i vissa fall anordnas. Ett utskott kan på eget initiativ in— bjuda organisationer att inför utskottet framlägga sina synpunkter i an— slutning till ett visst ärende; hearings och uppvaktningar kan också komma till stånd på begäran från organisationshåll. Någon obetingad rätt för en

organisation att muntligen få delge ett riksdagsutskott sina synpunkter

finns givetvis inte; exempel på avslag på gjorda framställningar därom

finns i utskottsprotokollen. Interpellations- och frågeinstituten torde ofta utnyttjas på initiativ av organisationer; stundom framgår mycket klart av frågans och kommenta—

rernas formulering att den frågande riksdagsmannen fungerar som språkrör

för en organisation, vars förhållanden kanske direkt omnämnes. Syftet är

i dessa fall vanligen att animera regeringen till en viss åtgärd.

Att motioner, såväl självständiga som väckta i anslutning till propositioner, kan ha inspirerats av intresserade organisationer och i

t.o.m. detalj

utformats av dem, är likaledes naturligt och ofta lätt att uppenbara. Däremot

tycks man i allmänhet ha en mot att exempelvis i organisatio— viss motvilja

nernas verksamhetsberättelser redovisa organisationernas insatser av detta slag. Fiktionen av riksdagsmännen som självständiga aktörer, oberoende av pressure groups, upprätthålles gärna.

KAPITEL II

och organisationerna som förhandlande parter

Staten

A. Överenskommelser med organisationer statstjänstemännens

avtal och överenskommelser, som träffatss Riksdagens reella bundenhet vid

medverkan, uppmärksammad när det gäller fast—.-

utan dess har blivit särskilt

ställandet av avlönings- och övriga anställningsvillkor för statstjänstemän-1-

förhållandena, tycks vara tämligen allmänt accep-l-

nen. De nuvarande då det terat, överenskommelser med personalorganisationerna skall godkännass att

resultatet av en lång utveckling, som i synnerhet varitlt

utan ändringar, är

efterkrigstiden. förekommer gränsfall, där riksa-

påtaglig under Alltjämt

ledamöter förmenas kunna ingripa korrigerande, ochh

dagen av somliga

löneuppgörelserna har diskuterats såå riksdagens ställning i samband med

frågan om ökade möjligheter för riksdagenn sent som 1960. Samtidigt som system kvarstår olöst,t,

influera på löneförhandlingar enligt nu gällande

att i ett nytt läge genom det reformförslag som i februarii har saken kommit

förhandlingsrättsutredning1 och som hösten 19600

1960 framlagts av 1956 års

remissbehandling lagts till grund för överläggningar med statstjänsteé-

efter Enligt förslag skall man beträffande fler-—

männens organisationer. detta definitivt fullständigt avgöra löne-r-

talet övergå till att och

statstjänstemän förhandlingar mellan arbetsgivare och arbets—och anställningsvillkor genom

Rollen som företrädare för arbets—-

tagare, utmynnande i kollektivavtal.

därmed från civildepartementet och särskillt

givarparten skall i samband

övertagas av ett fristående förhandlingsorgan, inordnatt

tillsatta kommittéer

i den centrala förvaltningen.

genom sina organii— Det anses numera självklart, att statstjänstemännen

inedinflytande såväl på utformningen av löne- och anställt-

sationer skall ha i stort som på organisationsför-ningsvillkor för statstjänstemannakåren

den statliga verksamheten. I prini-

ändringar etc. inom speciella grenar av

metoder detta medinflytande. För det första kam

cip finns tre skilda för

beredas tillfälle att avge remissyttrandein

tjänstemannaorganisationerna etc. i de aktuella frågorna. För det andra kam över kommittébetänkanden

förhandlingar äga rum mellan statemöverläggningar och för det tredje

dessa metoden, arbetsgivaren och organisationerna. Även kombinationer av

1 Utredningens översikt över de centrala förhandlingarna med statstjänstemäm- SOU1960: 10. organisationer kap. ligger till grund för den redogörelse som lämnas i det följande. nens 1

såsom överläggningar eller förhandlingar efter avslutad remissbehandling, förekommer.

Den förstnämnda metoden innebär blott, att de berörda organisationerna

får möjlighet att en gång för alla redovisa sin opinion i en viss fråga innan denna tas upp till avgörande av statsmakterna; den synes numera

väljas

endast när personalorganisationerna inte begärt överläggningar eller för-

handlingar och sådana inte heller har förutsatts vid tidigare behandling av

samma fråga. Överläggnings— och förhandlingsmetoderna innebär i

jäm—

förelse därmed en påtaglig utökning av organisationernas inflytande.

1937 års kungörelse om förhandlingsrätt för statens tjänstemän, vilken för dessas det utgör en begränsad motsvarighet till den för privatanställda gällande lagen om förenings— och förhandlingsrätt Ä beslutanderätten kvarligger ensidigt hos arbetsgivarparten ———,är endast indirekt normgivande för de överläggningar och förhandlingar som föregår statsmakternas beslut om statstjänstemännens löne—, anställnings- och arbetsvillkor. Den avser nämligen förhandlingar mellan en statlig myndighet och organisationer före—

trädande dennas tjänstemän. För de fall då kontakten flyttats upp på det

departementala planet eller då den sker med anlitande av en särskild kom—

mitté finns inga reglerande författningsbestämmelser; i praxis har dock

förhandingsrättskungörelsen betraktats som en allmän vägledning. Detta gäller sålunda bl. a. de betydelsefulla centrala förhandlingarna, som numera

avser inte bara löne- och anställningsvillkor i stort utan också exempelvis

lönegradsplacering av enstaka

tjänster.

Skillnaden mellan förhandlingar och överläggningar på detta område bör enligt rimliga definitioner vara att förhandlingar utmynnar i regelrätta

skriftliga avtal, som för statens del undertecknas av ledaren för den statliga

förhandlingsdelegationen, medan överläggningar innebär en mera formlös muntlig kontakt med mindre starkt bindande verkan. Förhandlings-

överenskommelserna bör också ofta förutsättas gälla viss angiven tid eller

tills nya förhandlingar upptagits och givit resultat. I regel anordnas förhandlingar endast efter särskilda utfästelser, direktiv eller överenskommel-

ser att förhandlingar skall äga rum. Gränsdragningen mellan de båda kategorierna saknar dock större betydelse. Den ringa skillnaden dem emellan framträder bl. a. i det faktum att även överläggningar ofta ger upphov till skriftliga överenskommelser, som undertecknas av parterna; termen överenskommelse är numera gängse som beteckning för resultat såväl av förhandlingar som av överläggningar. En omständighet som kan bidraga till att

minska intresset för att upprätthålla strikta gränser mellan olika former

av samråd är att överenskommelserna oavsett sin form aldrig kan, såsom

fallet är på den privata arbetsmarknaden, få rättsligt bindande verkan.

Proceduren för samråd i dessa former kan naturligt nog variera högst

avsevärt, från en kort, formell eller informell kontakt till en komplicerad serie av förhandlingsetapper med mellanliggande utredningar och under

medverkan även av fackdepartement och centrala verk. Om också stateen som förhandlingspart fritt kan bestämma att pågående överläggningar skalll

avslutas, har man tydligt eftersträvat att inte låta så ske förrän enighet uprp— nåtts; endast ett fåtal undantag från denna regel finns, därav de flesta såäfall då enighet nåtts med vissa men inte alla av flera samtidigt fölrdana

handlande organisationer.

de punkter där man närmat sig det system som tillämpas Detta är en av

vid löneuppgörelserna på den privata arbetsmarknaden. Åtskilliga andra såldana punkter finns. I de fall då strävan efter en samtörständslösning missslyckats, har stundom stridsåtgärder vidtagits, från arbetstagarpartens sidla huvudsakligen i form av massuppsägningar av icke-ordinarie Vitd

tjänstemän. den bekanta s. k. SACO—konflikten 1952, då staten som motåtgärd mot

organisationens stridsåtgärder indrog utgående lönetillägg för alba

eljest

organisationens statsanställda medlemmar, var analogien med den privata arbetsmarknadens villkor särskilt iögonenfallande; senare har dock i saml—

band med den s. k. poliskonflikten andra motiveringar för en motsvarandte

anförts. Civildepartementet vägrar numera att ingå i överläggg—

indragning

ningar med organisationer så länge stridsåtgärder pågår från dessas sida!.

1956 har i de centrala uppgörelserna med statstjänstemännens or:—

Fr. o. m. intagits en s. k. fredsklausul, innebärande att stridsåtgärder ganisationer icke får tillgripas under avtalstiden; denna konstruktion har tillkommiit

efter mönster av fredsplikten enligt lagen om kollektivavtal.

privata arbets;—

Av särskilt intresse som tecken på anpassning till den

marknadens normer är införandet av tidsbegränsade överenskommelser oclh

av periodiskt återkommande förhandlingar och överläggningar, ex. de

som förs rörande lönegradsplacering av enligt den procedurordning

tjänster

Innehållet i överenskommelserna redovisas i regel mycket som infördes 1956. knapphändigt och utan motiveringar; härigenom poängteras karaktären

kompromissresultat, som riksdagen har att utan avvikelse godtaga eller

av avvisa. påtagliga steget mot en verklig medbestämmanderätt föl" Det mest

organisationerna, upphävande statsmakternas ensidiga förfogande över anställningsvillkoren, utgör en passus i den proposition som redovisar överenskommelsen 1957 om att skall vara underkasta-

statstjänstemännen

generell ändringsskyldighet i fråga om bestämmelser rörande avlönings-

de

och pensionsförmåner. Där heter det nämligen, att parterna förutsatt att

ändring i de bestämmelser, beträffande vilka tidigare icke varit tjänsteman

underkastad ändringsskyldighet, icke skall ske annat än efter förhand—

lingsöverenskommelse, d.v.s. med arbetstagarpartens uttryckliga gillande.

Motiven för reaktionen inom riksdagen mot den bundenhet som överens—

kommelserna skapar torde variera. I vissa fall är det fråga om allmänt

samhällsekonomiska överväganden, som exempelvis går ut på att en gene-

rell höjning av löner kan sätta den samhällsekono—

statstjänstemännens

miska stabiliteten i fara. I andra fall godtar opponenterna den samlade löne-

ökningen som rimlig men anser att den fördelats på ett sätt som strider

mot deras önskemål om exempelvis en modifiering av dyrortsgrupperingen

eller ett genomförande av likalöneprincipen; i sådana sammanhang har rös—

ter höjts för att skulle anmodas att upptaga nya förhandlingar

Kungl. Maj:t

med personalorganisationerna i syfte att åstadkomma en omfördelning

av det redan avtalade löneökningsbeloppet. I åter andra fall önskar riks-

dagsledamöter influera på lönegradsplacering etc. av speciella tjänster och

hävdar på grundval av ex. lokala erfarenheter att de har en sakkunskap därvidlag som är jämbördig med eller överträffar förhandlarnas.

Förhandlingssystemet har i realiteten medfört inte bara att riksdagen förhindras att i efterhand rubba resultat av överenskommelser utan också

att det betraktas som olämpligt att riksdagen på förhand gör uttalanden av— sedda att påverka kommande löneförhandlingar. Ett belysande exempel kan hämtas från en principdiskussion vid 1958 års B—riksdag AK s. 75 ff.;

det ämne som avhandlades hade i liknande former debatterats även i samband med löneplansrevisionen 1957.

I fråga om lönegradsplaceringen av hade reservationsvis

vissa tjänster

yrkats bl. a. att riksdagen skulle starkare än civilministern hävda likalöne-

principen; riksdagen borde enligt reservanterna av begära en

Kungl. Maj

plan för principens genomförande i etapper. Mot reservationens förespråkare framhöll statsutskottets talesman Gustafsson i Stockholm s, att vad

riksdagen hade att ta ställning till var ett av kompromisser präglat förhandlingsresultat. Även om reservanterna gjorde gällande att de endast ville ut-

tala önskemål för framtiden, skulle sådana meningsyttringar innebära en. olycklig bindning av parternas fria prövningsrätt vid kommande förhand— lingar. Med fria förhandlingar kunde man inte kombinera att arbetsgivarens uppdragsgivare framstod som generösare än representanterna vid förhandlingsbordet. Denna mening hävdades också av civilminister Lindholm,

som poängterade att det var inte bara hans utan också organisationernas ambition att genom fria förhandlingar få träffa uppgörelser om löne— och

anställningsvillkor. Om riksdagen dirigera förhandlingsarbetet

började skulle verkan bli densamma som om en bolagsstämma i ett företag förklara— de att man borde betala mer än vad arbetsgivareföreningen och dess mot-

parter hade överens — arbetsgivarpartens förhandlingsduglig-

kommit orn

het skulle försvinna och arbetstagarorganisationerna mista förtroendet för sina förhandlingsdelegationer. Från oppositionens sida kritiserades dessa uttalanden. Riksdagen, som hade att ta ansvaret för kostnaderna i sam-

hället, skulle bli en nullitet, om den inte fick yttra sig om dem vare sig efter

förhandlingarna — något innebära en förhandlings-

som kunde ändring av

resultatet — förhandlingarna eftersom

eller före riksdagen då ansågs binda dessa. Bolagsstämman, med vilken riksdagen hade jämförts, samla—

des en gång om året för att godkänna eller underkänna styrelsens förvalt-

ning; så långt borde riksdagens inflytande inte reduceras. Riksdagen borde

inte gå emot resultaten av överläggningar med organisationerna, men i för— väg ge allmänna direktiv, som förhandlarna successivt skulle ta hänsyn ttill, när överenskommelserna träffades.

Skilda botemedel mot riksdagens minskade inflytande har diskuterats. De

uppslag som väckts inom riksdagen i av 1950-talet och som tför

början

prövning hänskjutits till författningsutredningen har delvis olika inneböird

SOU 1960: 10, s. 66 Enligt en riksdagen, analogt med vad

ff.. linje borde

som för den traditionella utredningsapparaten tillämpas genom det parbla—

mentariska inslaget i kommittéväsendet, vara företrädd i förhandlingsdetle-

gationerna genom representanter för alla de stora partierna. Riksdaggen skulle i sådant fall formellt behålla sin prövningsrätt; dennas frånvaru i praktiken skulle kompenseras genom de möjligheter till underhandskom-

takter mellan partierna och deras representanter vid förhandlingarna som

skulle ges. Närbesläktad härmed är tanken på ett riksdagens löneråd, hellst utsett direkt av kamrarna och med uppgift att utan att antasta riksdagetns

formella handlingsfrihet konsultativt deltaga i förhandlingsarbetet. Enliigt

en annan skulle riksdagens beslutanderätt i lönefrågor definitivt deale—

linje

geras till en fullmäktigeinstitution, utformad efter mönster av riksbanksoch riksgäldsfullmäktige och eventuellt för speciella fall utrustad med förhandlingsdirektiv av riksdagen in pleno.

Om förhandlingsrättsutredningens förslag genomföres ändras förutsättningarna för en representation från riksdagens sida i förhandlingsarbetet. Förhandlingarna beträffande större delen av skall en-

statstjänstemännen ligt förslaget —— mer engagemang av berörda vert-is-

med eller mindre starkt ledningar — handhas av

ett särskilt förvaltningsorgan, konstruerat efter mönster av statens avtalsnämnd. och riksdagen skulle däri—

Kungl. Maj:t

genom få en mera neutral position, upphöjd över partsintressena. Härigenom skulle det också bli möjligt att utnyttja medlingsinstitutionen och arbetS— domstolen även inom statstjänstemannaområdet.

Förhandlingsrättsutredningens förslag tar sikte på de centrala förhandlingarna, genom vilka såväl de årliga uppgörelserna om änstemännens

statstj

allmänna lönevillkor som en fortlöpande revision av tjänsteförteckningen äger rum. Tjänstemannaorganisationernas kontakter med statsmakterna, i första hand civildepartementet, är emellertid mera omfattande än så. För det första förekommer ett tämligen informellt samråd av en art som inte direkt berörts av förhandlingsrättsutredningen. Praxis kan belysas genom vad en av statstjänstemännens topporganisationer SACO anfört i sitt remissyttrande Över utredningens betänkande: organisationerna har att handlägga

ett stort antal frågor som utan att vara av direkt lönekaraktär likväl på ett

eller annat sätt berör anställnings- och arbetsförhållandena. Alldeles oavsett

om sådana frågor är att betrakta som förhandlingsfrågor eller inte har de ofta lösts på ett praktiskt sätt med representanter för civildepartementet

eller vederbörande fackdepartement eller bådadera i samtalets eller över—

läggningens form utan att något formligt avtal kommit till stånd. I det mo-

derna samhället är sådana samarbetsformer naturliga och nödvändiga. Det är angeläget att sådana samförståndslösningar mellan organisationerna och berörda departement även fortsättningsvis eftersträvas oavsett om de aktua—

liserade frågorna är egentliga förhandlingsfrågor eller inte. Skapandet av

ett särskilt förhandlingsorgan får alltså icke leda till en sådan formalisering av umgänget mellan organisationerna och staten att samarbetet mellan

parterna äventyras.

För det andra uppstår gränsdragningsproblem när det gäller ämnen för förhandlingar och överläggningar. måste förvaltnings— och

Självfallet

tjänsteorganisationens uppbyggnad liksom antagnings— och befordringsgrunder samt allmänna behörighetsregler undantagas från avtalsområdet, säger förhandlingsrättsutredningen i sitt betänkande 86. Hittills tycks

s.

man emellertid knappast ha kunnat strikt iakttaga en sådan avgränsning; åtminstone indirekt har överenskommelser med tjänstemannaorganisationerna befunnits binda riksdagen till ett visst beslut även i organisationsspörsmål och liknande. Några fall, då reaktion häremot försports inom riks-

dagen, skall här redovisas; vid en systematisk genomgång skulle troligen fler exempel kunna påträffas.

Kompetenskraven för lektorer behandlades vid förhandlingarna 1952 om läroverkslärarnas löner. Det var bekant att regeringen hade ifrågasatt att disputationskravet för framtiden skulle slopas och att den i samband därmed ville föreslå en differentiering av lektorslönerna med högre be-

lopp för dem som hade disputerat. Riksdagen hade emellertid inte före förhandlingarna tillfrågats om sin syn på lektorskompetensen.

Lektorernas lönefråga var, hävdade Håstad h i en interpellation AK

1957: s. 122 f., inte enbart en teknisk fråga utan berörde direkt centrala kulturproblem. Det syntes honom absolut oformligt, att denna bild-

ningsfråga skulle avgöras såsom ett renodlat lönegradsplaceringsproblem

vid förhandlingsbordet. Riksdagen borde få ta ställning i förväg, så att den

inte efter förda löneförhandlingar vore de facto bunden. Den ställda frågan —— om sig lektorernas lönegrads-

inte riksdagen i förväg borde få uttala om

placering — interpellationssvar, civilminister Lingman Oln—

blev i det som sider lämnade, besvarad nekande AK 20, s. 25 Det kunde inte vara

ff..

lämpligt, att riksdagens mening 0111 principerna för en grupps inplacering

i lönesystemet inhämtades innan de pågående löneförhandlingarna hade av— slutats. Interpellanten fasthöll vid sin åsikt att det i en fråga av den art att vidare aspekter än enbart lönespörsmålet var inkluderade hade varit skäl i

att låta riksdagen yttra sig på det stadium då dess opinion ännu hade fritt

spelrum; civilministern, som sade sig förstå att kunde ha olika upp—

man

fattningar i denna fråga, gick dock inte in på någon närmare debatt i ämnet. Vid denna tidpunkt var saken redan avgjord; i svaret meddelades nåm-

ligen också att en överenskommelse träffats. Att denna i väsent-

just hade

lig mån tillgodosåg de krav som interpellanten velat ställa vid en rezal—

behandling av frågan verkade uppenbarligen återhållande på interpellla— tionsdebatten.

Ett besläktat spörsmål med större räckvidd behandlades av riksdagen 1954.1 Folkskollärarlönerna var detta är föremål för förhandlingar mellzan 1949 års tjänsteförteckningskommitté samt TCO och folkskollärarnas nr—

ganisationer. Förhandlingarna ledde inte till någon uppgörelse, varför nnan

fortsatte med överläggningar som handhades direkt av civildepartementtet. Dessa slutade med att organisationerna förklarade sig beredda att acceptera

ett förslag som under förbehåll av och riksdagens godkännain—

Kungl. Maj:ts

de hade utarbetats inom civildepartementet i samråd med eeklesiastikdlepartementet. Den mest bekanta punkten i denna uppgörelse är inrättandlet av befordringstjänster i dåvarande tjugotredje lönegraden för vidareutbvil-

dade folkskollärare med tjänstgöring på enhetsskolans högstadium och på

realskolestadiet. Antalet skulle årligen fastställas av Kungl. ::t;

tjänster Maj man utgick emellertid från att en fullt utbyggd enhetsskola skulle kräva

6 000 7 000 sådana tjänster. Förslaget innebar dessutom bl. a. att i skol-

överstyrelsens regi skulle anordnas särskilda befordringskinser för folk—

skollärare; att utforma sådana kurser uppdrogs ät överstyrelsen, vars för-

slag härom också remissbehandlades. Överstyrelsen framhöll själv, att in-

rättandet av de nya inte endast var en lönegradsfråga utan ocktjänsterna

så fick konsekvenser för skolväsendets pedagogiska och organisatoriska utveckling. En stor grupp reservanter inom överstyrelsen uttryckte därut—

över sitt beklagande av att överstyrelsen inte hade fått tillfälle att yttra sig

över departementsförslaget. Likaså uttalade statskontoret betänkligheter mot att en slutlig förhandlingsöverenskommelse med så vittgående kon— sekvenser för undervisningsväsendet hade träffats, innan ärendet hade 1111— derställts statsmakternas prövning.

Ecklesiastikministern hänvisade i propositionen till åtgärder som två år ti—

digare hade föreslagits på grundval av läroverkens krisutrednings betänkande och som då godtagits av riksdagen i detta sammanhang hade dock inga befordringskurser av den 1954 aktuella typen planerats; han ville

emellertid icke beteckna det aktuella förslaget som motiverat enbart av lärarbristen.

I motioner som väcktes i ärendet framfördes synpunkter som avvek från propositionen i fråga om inställning till överenskommelsen. Helén m. fl. fp ville överflytta bestämmanderätten angående antalet befordringstjäns-

ter från Kungl. Maj:t till riksdagen. Håstad m. fl. h kritiserade direkt det

sätt på vilket saken handlagts. Eftersom vederbörande organisationer hade godtagit överenskommelsen ville man dock inte motsätta sig att denna god—

kändes i de delar som berörde lönefrågor etc. Frågan om lärarkompetensen

ingrep däremot djupt i enhetsskolans organisation; blev den en del av en

1 Prop. 149; 539—541; 22,

mot. H: SU 139; FK 22, s. 155 ff., AK s. 192 ff.

löneuppgörelse kränktes därmed riksdagens fria rätt att bestämma över statsorganisationen. Löne- och organisationsfrågor måste hållas isär. Motionärerna sade sig emellertid inse, att en förutsättning för organisationer-

nas godkännande av överenskommelsen skulle rubbas, om riksdagen neka-

de att acceptera den del av överenskommelsen som innefattade en organisa-

tionsplan för enhetsskolan; därför borde man uppta nya förhandlingar, som uttryckligen skulle begränsas till lönespörsmål och sålunda lämna organisa— tionsfrågan utanför.

Statsutskottet uttalade enhälligt, att en sammankoppling i överenskom-

melsens form av så skilda ämnen som dels lönefrågor, dels pedagogiska

och skolorganisatoriska frågor, i princip inte kunde anses tillfredsställan-

de. Under föreliggande omständigheter kunde riksdagen dock inte ställa

sig avvisande till förslaget; motionsyrkanden om ändring i detta avstyrktes alltså. I kamrarnas debatter framfördes också från höger- och folkparti—

håll viss kritik mot att man på detta sätt lagt fram ett förslag utan tillräck-

lig utredning och remissbehandling. Civilminister Lingman förklarade att frågan om lärarkompetensen inte hade diskuterats av civildepartementet utan till fackdepartementet och dess underordnade myndighe—

hänskjutits

ter. Han tillbakavisade bestämt påståenden om att hans departement hade

utbildning — civilde-

förhandlat med lärarna om hur deras skulle ordnas

partementet hade utgått från att vissa fastslagna krav skulle ställas. På direkt fråga om riksdagen kunde avvisa förslaget om befordringskurser utan att rubba den träffade överenskommelsen svarade han emellertid, att man

på lärarhåll fäste så stort avseende vid dessa kurser att ett beslut om att

slopa dem skulle av lärarna tolkas som om grunden för överenskommelsen

i viss mån ryckts undan. Av de motionärer, som yrkat på ett partiellt avslag

med nya förhandlingar som följd, godtogs utskottets kritik av förhandlings-

metoden såsom tillfyllest för att de skulle ge efter på sitt krav. När problemet om de 5. k. 23-grads-tjänsternas användning blev aktuellt 1956, uttalade ecklesiastikministern att det borde tagas upp till avgörande

först efter förhandlingar med personalorganisationerna. Statsutskottet utl.

154, s. sade sig då dela denna mening men erinrade om sitt kritiska ut—

talande om 1953 års överenskommelse. I konsekvens med detta uttalande

ville utskottet nu hävda, att lärarkraften skulle utnyttjas på för skolan ända-

målsenligaste sätt.

Ett ytterligare exempel på svårigheten att i ärenden som innefattar för—

handlingar med personalorganisationer dra strikta gränser mellan å ena sidan vad som i mera inskränkt mening gäller löne- och anställningsvillkor, å andra sidan vad som därutöver har konsekvenser för statsverksamhetens

organisation och funktion kan hämtas från 1960 års riksdags behandling av

frågan om lantmäteriväsendets omorganisation.1 Enligt en proposition, som

grundade sig på en utredning av 1956 års lantmäterikommitté, Skulle antalet

1 Prop. 74; JOU 19; FK 15, s. 149 ff., AK 15, s. 187 ff.

lantmäteridistrikt begränsas ganska kraftigt, från 148 till 110, varigemom

man i fortsättningen skulle undvika alltför små förrättningsenheter. I sam-

band med denna reform skulle 110 distriktslantmätartjänster uppflyttas; en lönegrad; denna lönegradsändring hade jämte andra godtagits av persomal-

organisationerna efter överläggningar med företrädare för jordbruks- och civildepartementen.

I riksdagen väcktes en rad motioner om att antalet lantmäteridistnikt

skulle sättas högre än vad regeringen hade föreslagit. Argumentationen för

större återhållsamhet vid nedskärningen gjorde intryck på jordbruksutskot-

tet, som med ringa majoritet, dock hämtad ur alla de fyra partierna i ut-

skottet, beslöt att föreslå en indelning i 119 distrikt. Detta beslut för:anledde ordföranden i statsutskottets femte avdelning att till

jordbruksutskottets ordförande sända ett brev, vari påpekades att den av Kungl. Maj föreslagna lönegradsuppflyttningen enligt avdelningens uppfattning måste

anses stå i sådant samband med det föreslagna antalet av 110 distrikts-

llantmätartjänster i den högre lönegraden, att en ändring skulle rubba

grunderna för överenskommelsen med personalorganisationerna och leda till att hela distriktslantmätarnas lönefråga måste prövas om.

Brevet föranledde jordbruksutskottet att ta upp ärendet på nytt; majori-

teten gick nu med på det lägre antalet distrikt. Ett antal reservanter stod alltjämt fast vid det högre antalet. Några nya löneförhandlingar skulle dock enligt deras mening inte behövas; ett mindre antal distrikt kunde tills

vidare förestås av distriktslantmätare i den gamla lönegraden. Några av

reservanterna avgav ett särskilt yttrande, där de underströk att innebörden

av överläggningarna med personalorganisationerna hade varit känd för utskottet vid dessursprungliga beslut; en del ledamöter hade emellertid tyd-

ligen nu ansett sig nödsakade ge avkall på sin uppfattning om vad som 111

organisatorisk synpunkt var mest fördelaktigt på grund av att överenskommelse träffats endast om lönegradsplacering av en viss kategori befatt-

ningshavare utan även om antalet tjänster, fastän den senare frågan var knuten till ett organisatoriskt spörsmål, som icke behandlats av riksdagen.

En väsentlig fråga hade sålunda enligt deras mening på ett otillfredsställande

sätt undandragits riksdagens reella behandling. Ärendet blev livligt debatterat i kamrarna. Från flera håll —- också inom

regeringspartiet — klagades riksdagen genom överläggningarna bli-

över att

vit bunden även i fråga om antalet lantmäteridistrikt. En av huvudopponen-

terna, Haeggblom h, uttalade, att man inom riksdagen hade accepterat att

böja sig för avtal beträffande löner och arbetsvillkor. Att ett avtal med en tjänstemannaorganisation också skulle ha inflytande på organisationen av statsverksamheten innebar däremot att riksdagens frihet att behandla propositionerna träddes för när. Civilminister Lindholm deklarerade med anledning av dessaanmärkningar, att förhandlingarna med civildepartementet, såsom protokollet tydligt visade, endast hade avsett lönegradsplaceringen.

När det gällde organisationen hade man utgått från det av jordbruksdepar— temcntet förordade kommittéförslaget. Å andra sidan byggde överenskommelsen i lönefrägan på en bedömning av arbetsuppgifterna enligt den före— slagna organisationen; en ändring av dessa skulle därför skapa nya förutsättningar för lönesättningen.

Ett par talare försökte ge recept på hur liknande situationer skulle kunna undvikas i framtiden. En möjlighet vore att, såsom tidigare föreslagits, inrätta ett löneråd eller en lönedelegation, där riksdagen var företrädd och som på ett tidigt stadium kunde deltaga i förhandlingarna; en

annanatti

riksdagen i komplicerade fall först suveränt fick besluta om organisationen, varefter detta riksdagsbeslut lades till grund för löneförhandlingar.

verket synes endast den senare av dessalösningar kunna tillgodo-

I själva

se opponenternas önskemål. De enskilda riksdagsmännens på lokalkänne— dom grundade åsikter om en lämplig lantlnäteriorganisation sades nämligen vara överlägsna det kommitteför slag som låg till grund för propositionen och därför böra bli avgörande för Att kanalisera sådana lokala

beslutet.

opinionerg genom en lönedelegation av begränsad förefaller knappast

storlek

möjligt, försåvitt inte kamrarna in pleno utfärdade direktiv fö1 delegationen; da1med skulle man emellertid 1 realiteten ha valt den senareav de båda diskuterade lösningarna, innebärande ett beslut i två etapper. ,

B. Överenskommelser med organisationer

jardbrukets

Statens jordbrukspolitiska engagemangsyftar/bl. a. till att skapa garantier för inkomststandard genomatt inkomstutveck-

jordbrukarnas ställa/deras ling viss relation till löneutveckling Detta resultat

i industriarbetarnas

åstadkommes genom ett komplicerat system av pr isr eglerande åtgärder, utformningen vilken fastställes av riksdagen, har för jordbrukarbe-

härav

folkningen ungefär samma betydelse som löneplaner, tjänsteförteckningar o. s. v. för I praktiken har också behandlingen av dessa

statstjänstemännen.

av frågor kommitatt i viss mån utvecklas parallellt. Den avgöran-

båda Slag

båda fallen en överenskommelse, vari inkomsttade händelsen är numera i garna utgör ena parten, och den ande behandlingen blir i mycket en for-

följ

malitet, något som särskilt gör sig märkbartpå riksdagsplanet.

Normgivande för de årliga anslagen till prisreglerande åtgärder på jordbrukets område är de med längre mellanrum grunderna för jord—

fastställda

brukets p1issättningssyste1n. Det formella tillvägagängssättet vid utformningen belyses av den procedur som när den treå1speriod

härav följdes 1959

på löpa ut, vilken det förut hade antagits höll att för gällandesystemet

prop ?"

19591147.

J01db1uksnamnden upptog på ett tidigt stadium med

overla60n1110a1

förhandlingsdelegation, som ä1 av företrädare för jordbrukets sammansatt

båda huvudorganisationer, Sveriges lantbruksförbund oeh RLF. jordbrukets

Därvid användes som underlag statistiska och ekonomiska utredningar, mt-

förda av en särskild expertdelegation, den s. k. förhandlingsberedningem. I

denna delegation, ledd av en byråchef hos jordbruksnämnden, ingick före—

trädare för LO:s och TCO:s utredningsavdelningar och orgga—

för jordbrukets

nisationer närmast Jordbrukets utredningsinstitut. Jordbruksnämndlen träffade så småningom ——- förbehåll riksdageens

under av Kungl. Maj:ts och

godkännande — en överenskommelse med förhandlingsdelegationen om grunderna för prissättningen under en kommande sexårsperiod. Däreftter hänsköts överenskommelsen till jordbrukets huvudorganisationer. Den tiill—

styrktes av styrelsen för Sveriges lantbruksförbund och av styrelsen ttör RLF, av den sistnämnda dock under förbehåll att förbundets extra rilks-

stämma godtog uppgörelsen. Stämman biträdde förslaget men gjorde i amslutning därtill ett uttalande, enligt vilket stämman bl. a. förutsatte zatt

vissa andra åtgärder i fråga om stöd åt småbruket m. in., ett ämne son1

inte behandlats vid överläggningarna mellan jordbruksnämnden och för— handlingsdelegationen skulle vidtagas. Nästa steg var att överenskommuelsen godkändes av organisationer

jordbruksnämndens råd, där jordbrukets

samt avnämar— och konsumentorganisationer är paritetiskt företrädda. Tidts— mässigt var beslutsprocessen starkt koncentrerad; rådets godkäin—

själva

nande kom redan fem dagar efter det att överenskommelsen slutits. Därefter kunde ärendet överlämnas till

Kungl. Maj:t.

Under den period som de antagna grunderna för de prisreglerande åt— gärderna gäller, blir utrymmet för meningsmotsättningar mellan parterna

mindre; uppgiften inskränker sig då till att granska de för är gjorda

varje

beräkningarna och sålunda komma till en samstämmig uppfattning om an—

slagsbehov etc. På särskilda punkter inom verksarnjordbruksnämndens hetsområde står dock frågor öppna för mera förutsättningslösa för—

alltjämt handlingar; ett exempel är de stödåtgärder som gång efter annan fått vid—

tagas till förmån för jordbrukare som drabbats av skördeskador. Även sådana spörsmål görs till föremål för överläggningar mellan jordbruksnämn—

den och jordbrukets förhandlingsdelegation. Det bör tilläggas att ett lik-

artat prisregleringssystem tillämpas på fiskets område, likaledes i

jord—

bruksnämndens regi. . Frågan är nu närmast, huruvida förhandlingsresultat och överenskommelser på jordbrukets område anses böra oförändrade accepteras som underlag

för definitiva beslut av statsmakterna och om man alltså härvidlag liksom

beträffande löneuppgörelserna med statstjänstemännen hävdar att riks-

dagen varken bör sätta sig emot de koncessioner som gjorts av dem som förhandlat för statens räkning eller gå utöver de bud som har godtagits av

motparten. En grundläggande skillnad mellan de båda slagen av förhandlingar är att på löneområdet genomcivildepartementet, på

Kungl. Maj:t jordbruksom—

rådet en underordnad myndighet jordbruksnämnden fungerar som för--

handlingspart på den statliga sidan. Redan på grund härav måste i propo—

sitionerna på jordbruksområdet redovisas en mera grundlig prövning av förhandlingsresultaten än vad fallet är på löneområdct. Därtill kommer givetvis att jordbruksuppgörelserna gäller långt mera komplicerade förhållanden och har mångsidigare och mera svårbedömbara konsekvenser både för de närmast berörda och för andra grupper.

Riksdagens ställning i de båda fallen är också olika. Ingen organiserad

grupp i riksdagen framträder som talesman för statstjänstemännen in corpore eller för någon viss kategori av statstjänstemän. Däremot betraktar

sig ett av de politiska partierna i särskild grad som förespråkare för jordbruksbefolkningen, och inom andra partier finns fraktioner som speciellt

intresserar sig för jordbruksfrågor. På statstjänstemannaområdet anses det naturligt att de närmast berörda sinsemellan får göra upp hur det tillgängliga inkomsttillskottet skall fördelas; när löneuppgörelserna av enstaka riks— dagsmän kritiserats såsom orättvisa gentemot låglönegrupperna e. 1. har

kritiken inte vunnit gehör ens bland principiella meningsfränder utan avvisats under hänvisning till att förhandlarna accepterat resultatet. De som

ex. ansett jordbruksuppgörelser oförmånliga från småbrukarsynpunkt och i det sammanhanget kritiserat förhandlingsdelcgation för bris-

jordbrukets tande intresse för småbruket har i varje fall haft större möjligheter att

framkalla sakdiskussion.

På det hela taget är likheten dock stor. Man har, såsom jordbruksminis— ter Norup uttalade vid 1955 års riksdag FK 19, s. 26, haft respekt för de

träffade överenskommelserna och försökt att i så stor utsträckning som

möjligt hålla sig till dem både från regeringens sida, i den proposition som framlagts, och från riksdagens sida, när det gällt att besluta i frågorna. — De motioner, som väckts från olika håll, får väl närmast betraktas

som propagandanummer. Möjligtvis kan man någon gång genom en moti—

vering, som man får med i utskottets skrivning, påverka nästa års uppgörel—

se. Detta konstaterande av Näsgård bf vid samma tillfälle 5. 37 torde

Ocksåi stort sett hålla streck, även om det får modifieras med hänsyn till att

uppgörelserna om prissättningssystemet nu avser längre perioder.

Principen att överenskommelserna inte får ändras är dock, som framgår redan av Norups citerade yttrande, inte sakrosankt. Regeringen anser sig på mindre väsentliga punkter kunna avvika från det överenskomna; av 1959 års

förhandlingsresultat accepterade jordbruksministern sålunda inte ett antal punkter som innebar att nya varuslag skulle införas under jordbruksregle—

ringen. Även mot regeln att de beslutande instanserna inte får visa sig gene— rösare än iförhandlarna anser man sig kunna bryta. Ett exempel härpå er-

regeringens och riksdagens ställningstagande 1955 prop. 57 till sta-

bjuder

framställning — sedvanliga stödlån

tens jordbruksnämnds om att utöver

— särskilt hårt

kontantbidrag skulle utbetalas till vissa jordbrukare som

drabbats av skördeskadorna 1954. Fem miljoner kronor borde enligt för-

slaget användas för detta ändamål. Beloppet hade godtagits av jordbrukeets förhandlingsdelegation vid överläggningar med jordbruksnämnden; eniig—

het synes ha uppnåtts på denna punkt, medan meningarna däremot var ddelade beträffande fördelningen av bidraget.

Trots att sålunda ett av den intresserade parten godtaget förslag förelååg, förordade jordbruksministern, att bidragssumman skulle ökas till sex miljjoner kronor. Utredningen i ärendet sades nämligen ha visat, att speciellla problem uppstått för jordbrukarna i övre Norrland; den extra

miljoncien skulle följaktligen reserveras för detta område. Det bör här noteras, zatt

ytterligare utredningsmaterial kommit jordbruksdepartementet till hantda från Norrbotten efter jordbruksnämndens framställning; någon kommurnikation härom med nämnden redovisas dock inte i propositionen. Jordbrukis—

utskottet gick senare under samma riksdag ut. 25, s. 44 f., i anslutniing till en annan proposition, ett steg vidare och rekommenderade att Kungl. skulle få använda ytterligare 2,5 kronor av besparingsmedlel Maj miljoner för samma ändamål.

Konsekvenserna för riksdagen av överenskommelserna rörande jordbrru—

ket har naturligt nog flera gånger framkallat debatt. En principiell diskurssion av organisationernas inflytande på detta område ägde rum i andra kann-

maren 1955.1 Detta meningsutbyte hade en speciell bakgrund. Jordbrukisprisutredningen hade i sitt betänkande 1954 skisserat två olika prissätttningssystem, av vilka det ena föredrogs av bl. a. KF och arbetstagarorgganisationerna, medan det andra förordades av flertalet jordbruksorganisatiio—

ner. Denna motsättning kom helt naturligt till uttryck inom jordbruksnäminden. För att man skulle få till stånd en för båda parter godtagbar lösning ain—

ordnades då överläggningar företrädare för å ena sidan KF och LO,

mellan

å andra sidan RLF och Sveriges lantbruksförbund. Överläggningarna, som leddes av chef, utmynnade i ett kompromissförslaig,

jordbruksnämndens

som enhälligt godkändes av jordbruksnämnden och till sin väsentliga diel

även av jordbruksnämndens råd. På denna kompromiss baserades därettter propositionen.

Vid remissdebatten hösten 1955 riktade Ohlin fp anmärkningar häir—

emot. Han fann det ur demokratins synvinkel vara egendomligt att hänvisa

långsiktiga åtgärder i fråga om jordbrukspolitiken till förhandlingar mellan en rad stora organisationer även utanför jordbruksområdet och låta des:sa sinsemellan uppnå en kompromiss, som sedan accepterades av regeringen

och förelades riksdagen. För att ge konsumenterna talan på ett tidigt stadium borde man enligt Ohlin välja andra vägar; det tillämpade förfiaringssättet dolde korporativt tänkande — kammare fick; i

ett en tredje

förväg mer eller mindre avgöra frågorna.

Bondeförbundsledaren Hedlund försvarade sin kollega jordbruksminiis-

1 AK 1955: 25, s. 27 Ohlin, 51 Hedlund, 55 Ohlin, Norup, Norujp,

56 57 Ohlin, 76 Pettersson i Dahl. Betr. bakgrunden se prop. 1955:198, särsk. s. 107

ter Norup: denne hade ingalunda hemställt hos konsumenternas och pro-

ducenternas organisationer om något förslag, utan velat

dessa hade själva

undersöka, om de olika prissättningsförslagen kunde förenas. Att en sam—

förståndslösning, tillika acceptabel för regeringen, hade uppnåtts, borde uteslutande betraktas som glädjande. Då Ohlin replikerade, att jordbruks-

ministern inte kunde komma ifrån ansvar, när chefen för jordbruksnämnden förhandlat med representanter för olika organisationer, hänvisade stats—

rådet till att enligt praxis ända sedan 1947 förhandlingar hade förts med

jordbrukets organisationer efter det att resultaten av jordbrukskalkylen

framlagts. Att förhandlingarna denna gång kunnat vara underlag för en

proposition sammanhängde med att också företrädare för konsumentsidan deltagit. Norup ville se kontakten med organisationerna som en naturlig företeelse till gagn för hela samhället; Ohlin vidhöll sin kritiska inställning

och rekommenderade, att man skulle ompröva under vilka former konsumenterna skulle höras och inte utgå från att samma organisasjälvklart tioner även framgent skulle deltaga. Regeringen borde allvarligt överväga

om inte organisationernas expertis kunde utnyttjas utan att den förberedan-

de behandlingen blev sådan att riksdagen blev i viss mån bunden. En tredje

bondeförbundstalare ställde gentemot Ohlin frågan om det i ett sammanhang som detta vore demokratiskt att inte höra organisationerna utan i stället låta ärendet

gå direkt till Kungl. Maj:t.

Jordbruksuppgörelsen 1959 gav upphov till mycket omfattande debatter, varvid även själva förhandlingssystemet och dess konsekvenser diskuterades. Antonsson cp tog kort före avgörandet av jordbruksfrågorna i en

icke besvarad interpellation AK 16, s. 208 upp frågan om riksdagens

möj—

ligheter att i tillbörlig utsträckning deltaga i beslutsprocessen. Bakgrunden

var att 1959 års jordbruksuppgörelse bl. a. innefattat att man efter den nya avtalsperiodens slut skulle övergå till att betrakta förhållandena i jord-

bruk inom en annan storleksgrupp än tidigare såsom normgivande vid jord—

bruksprisavvågningen. I tidigare fall 1947 och 1955 hade motsvarande frå-

gor beretts genom grundliga parlamentariska utredningar, medan man denna

gång nöjt sig med att taga upp saken vid förhandlingarna. Interpellanten påpekade liknande utvecklingstendenser på andra områden, där gräns-

dragningen mellan å ena sidan parlamentariska beslut och å andra sidan avtal mellan staten och organisationer inom näringslivet eller på arbetsmarknaden utgjorde ett problem. mellan riksdagens befogenheter och Gränslinjen de uppgifter som kan lösas genom avtal mellan staten och organisationerna borde principiellt klargöras. Den i interpellationen berörda sakfrågan togs av

centerpartiet upp också i anslutning till propositionen.

Vid kamrarnas behandling av jordbruksuppgörelsen 20, s. 21 ff., AK

FK

20, s. 60 deklarerade Netzén från regeringens sida, ff. jordbruksminister

att överenskommelsen fick betraktas som ett ramavtal för det allmännas

stöd åt jordbruket. Trots vissa redovisade olägenheter i fråga om prisupp—

3—103606

görelsen hade regeringen inte tvekat att utan betydande reservationer acceptera förhandlingsresultatet. Även om man inte kunde påräkna hundrapro— centig enighet om detaljerna vore det välbetänkt av riksdagen att intaga samma ståndpunkt som regeringen. I den mån man är koncentrerad på att utifrån detta avtalsresultat förbättra fördelarna för den ena sidan på bekostnad av motsvarande på den andra sidan, äventyrar —

man och detta är ett alltför viktigt förtroendekapital att spoliera —— respekten förtroendet

och för de förhandlande parterna på detta område. Jordbrukarna var inte, fram— höll han, den enda parten i uppgörelsen, och denna var, liksom de flesta avtalsuppgörelser, en kompromiss med ömsesidiga eftergifter och uppoffringar. Vissa förändringar som begärts från konsuinent- och löntagarhåll ingick som en väsentlig del i den träffade uppgörelsen, vilken inte kunde få sättas ur spel av partitaktiska skäl. Den kritik som av talesmän för centerpartiet framfördes mot en punkt i propositionen sade sig jordbruks— ministern betrakta såsom riktad inte mot honom utan i första hand mot jordbrukets organisationer.

Vad som framför allt präglade debatten var, som antydes av

jordbruksministerns inlägg, meningsutbytet om de avvikelser från propositionen som föreslogs av centerpartiet, vilket nu, med 1955 då partiet var i re-

jämfört geringsställning, inte i samma grad höll på att förhandlingsresultatet borde lämnas intakt. Centerpartiets motioner hade, sades det från partiets sida, tillkommit i övertygelsen att det var riksdagens självklara uppgift att lösa problemen. Förhandlingarna hade i stor utsträckning åsidosatt riksdagens eget principiella ställningstagande; man kunde nu befara en blivande praxis med defactobeslut, som det sedan blev riksdagens uppgift att konfirmera. Det var inte fråga om att partiet ville rubba den ingångna uppgörelsens huvudprinciper; det var blott vissa detaljer, som man hade begärt att få ändrade. Uppgörelsen hade för övrigt träffats mellan jordbruksnämnden och jordbrukets ekonomiska och fackliga organisationer, och centerpartiet stod så fritt i förhållande till dessa, att det var fullt lovligt att ha skilda syn— punkter i detaljer. Det sistnämnda anfördes till bemötande av en socialdemokrat Lage Svedberg, —— bakgrunden

som mot av att majoriteten av jordbrukets representanter varit centerpartister insinuerade att avsikten med centerpartiets många ändringsyrkanden varit att camouflera ställningstagandet vid avtalsuppgörelsen. Anmärkningarna fick inte heller, hävdade centerpartiets talesmän vidare, betraktas som något underkännande av förhandlarna: Vi som sitter här företräder också jordbruket på den politiska sidan, och vad vi har gjort i motioner och i denna debatt är att vi har hävdat inflytande, — —— — en ordent-

det som vi har rätt till. Först efter lig redovisning av konsekvenserna vill vi gå till ett definitivt beslut. Hansson i Skegrie. Det underströks också att jordbrukets organisationer stod inför stora svårigheter, när de hade att i slutomgången antaga eller förkasta avtal aktuella slaget — fackliga or-

ett av det de hade inte som andra

ganisationer möjlighet att vidtaga fackliga åtgärder; en verkningsfull

strejk

vore för deras del knappast tänkbar.

De övriga stora partiernas talesmän ville mera bestämt slå vakt om för-

handlingsresultatet. Socialdemokraten Siegbahn påtalade visserligen den ganska uppseendeväckande formen för beslutets fattande, nämligen att jordbrukets förhandlingsdelegation i sina förhandlingar träffat avtal som

i väsentliga avseenden utgör en omläggning av den politik som tidigare godkänts och antagits av regering och riksdag; riksdagen hade härigenom, menade han, i viss mån satts ur spel. Anders Johansson fp påpekade att riksdagen, när den tog ställning till andra överenskommelser på arbets-

marknaden, inte utan alldeles tvingande skäl brukade riva upp en överens— kommelse, som förhandlingsvägen hade träffats mellan två därav berörda

parter; så borde man inte heller göra i detta fall. Visserligen kunde sägas,

att landets jordbrukare långtifrån enigt hade accepterat förhandlingsresul-

tatet, men ingen visste å andra sidan hur det skulle bli, om riksdagen upp-

hävde ett beslut som dock träffats på fullt parlamentarisk förhandlings— väg. Hzeggblom h, tillhörande de ledande i Sveriges lantbruks-

själv

förbund, framhöll att komplikationer alltid uppstod, när man fick en prisregleringsproposition som byggde på ett förhandlingsavtal. Jordbruket

hade då godkänt uppgörelsen, och det vore inte gärna möjligt att med ytter-

ligare liberala tillägg öka på de sålunda godkända villkoren.

C. Frivilliga överenskommelser

Benämningen frivilliga överenskommelser på en form av avtal mellan

staten och privata organisationer borde väl egentligen betraktas som pleo—

nastisk; den har emellertid blivit gängse och spelat en stor roll i debatten

om organisationsväsendet. Sitt ursprung har de frivilliga överenskommel—

serna under krisförhållanden, då metoden tillämpats i stor utsträckning. Innebörden är att staten, i stället för att genom lag eller förordning reglera

vissa förhållanden, överenskommer med organisationer av sådana före—

tag etc., som är parter i dessa förhållanden, att deras medlemmar skall till-

lämpa vissa regler, ex. kreditrestriktioner. Under förutsättning att de berörda organisationerna är väl representativa och gehör bland sina

åtnjuter

medlemmar kan överenskommelser av detta slag ersätta reglering lagstift-

ningsvägen. Om metoden med frivilliga överenskommelser Väljes, kan de organisationer, som ingår överenskommelserna, förutsättas ha större

möj-

ligheter än vid lagstiftning att påverka bestämmelsernas detaljutformning liksom också att genomföra en smidig tillämpning i praxis. Sanktionen från

statens sida i händelse av att överenskommelsen brytes av avtalspartnern

kan väntas bli att en lagstiftning får ersätta den överenskomna privata regle— ringen.

Det ofta föga formbundna tillvägagångssättet vid samråd mellan staten

och organisationerna gör det ibland svårt att konstatera om en regelrätt

överenskommelse föreligger. I och för sig behöver den frivilliga överens-

kommelsen inte innebära någonting annat än att statens och organisationernas ombud vid diskussion stannat vid en gemensam uppfattning om

att vissa åtgärder är önskvärda; det moraliska trycket på organisationerna

blir lätt för dessa att bära om statens önskemål sammanfaller med vad de av egen övertygelse eftersträvar. När ex. byggrådets ledamöter efter en föredragning om befarad säsongmässig arbetskraftsbrist inom byggnadsbranschen förklarar sig villiga att medverka till en utjämning av efterfrågan

på arbetskraft, kan detta uttalande sägas konstituera en frivillig överenskommelse, försåvitt man kan anse organisationsrepresentanterna i byggrådet mandaterade att uttala sig på sina organisationers vägnar. När man i den offentliga debatten kritiserat de frivilliga överenskommelfall, organisationerna ——

serna har man tagit sikte på mera komplicerade då

ibland under omständigheter som gjort att frivilligheten dragits i tvivels-

— accepterat regleringar, som det i och för sig bort ligga i deras intresse mål undvika. Så har under 1950-talet varit fallet med kreditmarknaden, avbe— att

talningshandeln och bostadsmarknaden.

a. Kreditmarknaden Från 1937 gällde en beredskapslagstiftning, som gjorde det möjligt för

,Kungl. att utfärda föreskrifter för kreditinstituten om kassareserv—

Maj:t

kvoter; en ny lag i samma ämne, utfärdad 1949, var dock den första som

verkligen utnyttjades.1 Lagen visade sig emellertid snart otillräcklig, i det att valutainströmningen från hösten 1951 ökade banklikviditeten i så hög grad att de föreskrivna kvoterna befanns otillräckliga. Riksbanken avstod

då från att söka få till stånd en höjning av kvoterna och inledde i stället

förhandlingar med affärsbankerna; en överenskommelse träffades om att

skulle iakttaga vissa likviditetskvoter, och i anslutning härtill

bankerna

upphävdes så beredskapslagen i februari 1952. Även med andra kreditinstitut, såsom sparbankerna, och försäkringsbola— jordbrukskasserörelsen gen, träffades överenskommelser om en restriktivare långivning.

När det på hösten 1952inte syntes möjligt att förlänga överenskommelsen

med försäkringsbolagen, begärde bankofullmäktige att Kungl. Maj skulle

ta initiativ till en lagstiftning om försäkringsbolagens placeringar. Riks-

banken och flertalet försäkringsbolag kunde emellertid ena sig om vissa för dessa, varför förberedelserna för denna lagstiftning avbröts.

riktlinjer Snart nog togs ytterligare ett steg mot mindre formbundna relationer

mellan riksbanken och kreditinstituten. I stället för att träffa regelrätta överenskommelser man sig med ensidiga rekommendationer från riks-

nöjde

1 kreditmarknadsutrcdningen, särsk. s. 64 ff. SOU 1960:16

bankens sida. Orsaken härtill var att vissa kreditinstitut icke önskade vara

parter i en överenskommelse, dock utan att de fördenskull motsatte sig att

en given rekommendation. Enligt den bedömning som kreditmarknads-

följa

utredningen publicerat 1960 har erfarenheten visat att den reella bunden-

heten inte minskats genom denna formella förändring. Även på annat sätt

har formbundenheten reducerats; till skillnad från de första åren, då den

önskade politiken skriftligen kodifierades, har man övergått till att i stor ut— sträckning prolongera, ändra och komplettera rekommendationerna munt—

ligen.

Trotsovergangen ensidiga rekommendationer tillkommer

till riktlinjerna

fi; samarbete mellan Hur 1ekom-

emellertid riksbankenochkreditmstituten

inendationerna efterlevts redovisar riksbanken månatligasammanträden

föi de olika grupperna av kreditinstitut, och resultaten diskuteras med

representanter. kreditinstitutens organisationer —-

dessas Vilken roll till

skillnad från de olika bankerna etc. individuellt spelar i detta samman-

!

hang låter sig inte utan vidare avgöras. Strukturen inom de olika branscherna torde härvidlag vara en av de avgörande faktorerna; naturligen spelar

Svenska sparbanksföreningen, såsom sammanslutning av en mängd små kreditanstalter, en större roll i förhållande till medlemmarna än Svenska bankföreningen, som har endast få, i flera fall mycket stora medlemmar. Även organisationernas stadgemässiga befogenheter i förhållande till med-

lemmarna är härvidlag av betydelse. Bankföreningen kan inte fatta för med—

lemmarna bindande beslut i fråga om kreditvillkor etc.; desskansli är emel-

lertid företrätt vid överläggningarna med riksbanken, och det ligger nära till hands att förmoda att föreningen åtminstone informellt fungerar som forum

för meningsutbyte mellan bankerna om kreditrestriktionernas utformning. Systemet med frivilliga överenskommelser på kreditmarknaden ——

eller en anpassning grundad på consensus av ännu lägre formell — valör har

stundom kritiserats, bl. a. från Överenskommelserna har karak-

juristhåll.1

täriserats såsom i realiteten grundade på diktat från riksbankens sida. Det har vidare framhållits, att de på informell väg åstadkomna regleringarna har

vittgående konsekvenser för grupper av enskilda och att de frivilliga

överenskommelserna därför inneburit ett betänkligt åsidosättande av rättssäkerhetssynpunkterna i effektivitetens namn.

Typiskt är att detta slags kritik främst kommer från man. Hos den

tredje

part, vars frivilliga hörsamhet satts i fråga, synes nämligen råda full belåtenhet med det tillämpade systemet. Flera fördelar hos detta brukar anges. För det första kan en frivillig överenskommelse snabbt anpassas efter änd-

rade förutsättningar, ex. konjunkturväxlingar, medan den genom lag

åstadkomna regleringen mindre lätt kan ändras eventuellt fordras riks-

dagsbeslut. De överenskomna restriktionerna kan i vissa lägen rentav över-

1 Set. Å. Holmberg, ingå frivilliga överenskommelser? Arbetsgivaren 21; ex. Varför 1956 nr P.-E. Färsl, Planering utan plan. Ekonomen 1958 nr 18.

ges i tyst samförstånd mellan parterna. För det andra anses det svårt eller omöjligt att lagstiftningsvägen lösa alla uppkommande problem; en mängd är av den arten att det krävs en mera informell samverkan mellan detaljer

parterna.

I kreditmarknadsutredningens betänkande förekommer en viss princip-

diskussion i frågan om lagstiftning eller överenskommelser såsom medel att

uppnå önskade likviditets- och kassakvoter samt placeringskvoter. Utred-

ningen understryker med skärpa de deklarationer som gjorts i departe-

mentschefsuttalanden, utskottsutlåtanden och remissvar av innebörd att en

lag på området bör utnyttjas endast om det visar sig omöjligt att nå ett till—

fredsställande resultat genom överenskommelser. Utredningen tillfogar

90: Dessutom finns en rad problem som, om man lagstiftnings-

s. väljer

vägen, endast kan lösas på ett mindre smidigt sätt eller genom att ge lagbe-

stämmelserna ett avsiktligt obestämt innehåll; metoden med frivilliga över— enskommelscr för alla parter mera tillfredsställande utvägar.

erbjuder

Starkast anses detta skäl väga i fråga 0111 placeringskvoter; regler härvidlag

anses besvärliga att tillämpa, varför de smidigare former som kan åstadkommas genom samråd har avgjorda fördelar. Ännu starkare poängteras över-

enskommelsernas företräden av en reservant i utredningen, företrädande Svenska sparbanksföreningen Norbeck, s, 162. Han avvisar utrednings-

O.

förslag om lagstiftning för att skapa en sista resurs om överensmajoritetens

kommelsevägen inte skulle vara framkomlig. Riksbanken har enligt hans

mening inte mött några svårigheter att få till stånd överenskommelser med sparbanksföreningen. T.o.m. mycket långtgående regleringar, men rörliga och på grund av formen någorlunda anpassbara, har åstadkommits genom

medverkan institutionsgrupperna. — Det är var—

en skicklig av de olika

ken för saken eller den allmänna samhällsandans skull lyckligt att klimatet ändras från samrådets och samverkans till hotets och tvångets.

b. Avbetalniugshandeln Inflationsutvecklingen under efterkrigstiden aktualiserade möjligheten att i stabiliseringssyfte stadga vissa obligatoriska betalningsvillkor inom avbe— talningshandeln, vilken kan bidraga till att förstärka de ekonomiska fluk— tuationerna. En 1949 tillsatt utredning skisserade visserligen en lagstiftning om skärpta avbetalningsvillkor, men den förordade att staten i stället skulle genom förhandlingar med vederbörande branschorganisationer söka få till stånd den önskade skärpningen av betalningsvillkoren.1

Denna valdes också, och kommerskollegium fick i uppdrag att på

linje

detta område agera för statens räkning. I 1951 ingicks efter proto— januari

kollförda förhandlingar en överenskommelse mellan kommerskollegium och Sveriges automobilhandlareförbund om vissa regler rörande kontantinsat—

1 SOU 1949:38. För utredningens förslag och utvecklingen t.o.m. 1955 redogöres i reservation nr 111till KUzs dechargememorial 1956 s. 14 ff..

nr

sens storlek och avbetalningstidens längd vid försäljning av bilar. Även

Sveriges automobilindustriförening och Sveriges automobilimportörförbund biträdde denna överenskommelse.

I september 1955 blev avbetalningshandelns samhällsekonomiska roll ånyo uppmärksammad. Den vid denna tid verksamma nämnden för planering av ekonomiska stabiliseringsåtgärder föreslog då en fullmaktslag, en—

ligt vilken skulle kunna utfärda reglerande föreskrifter för

Kungl. Maj:t

avbetalningshandeln. Vid remissbehandlingen av förslaget förordades från åtskilliga håll, särskilt från 11äringslivsorganisationernas sida, ett fortsatt

utnyttjande av metoden med frivilliga överenskommelser, vilket också blev

regeringens beslut. Statssekreteraren i handelsdepartemcntet fick nu an— svara för förhandlingarna; överenskommelser, gällande i första omgången

ett år, ingicks mellan och organisationerna inom en rad

Kungl. Maj:t

branscher bil—,,,Cy,15elt,__1edi0- Pleat, 9911,,,lxiäthnaskimättandeln—

möbel-h

Därefter liksom tidigare handha regleringen av

skulle

avbetalningshandeln.

Överenskommelsen med bilbranschen innehöll ett element av särskilt principiellt intresse. Automobilhandlareförbundet åtog sig att skaffa in förbindelser från bilhandlarna, att dessa skulle tillämpa de överenskomna grundsatserna för bilförsäljningen och underkasta sig viss kontroll. Om de

överträdde reglerna skulle de utge skadestånd till förbundet, som efter att

ha täckt sina kontrollkostnader skulle överlämna återstående medel till ett

visst välgörande ändamål. Man fann också en metod att nå de bilhandlare

som inte var anslutna till automobilhandlareförbundet. Medlemmarna i automobilindustriföreningen och automobilimportörförbundet, vilka båda orga-

nisationer även denna gång hade anslutit sig till överenskommelsen, skulle

nämligen insamla förbindelser från sådana oorganiserade bilhandlare, vilka

fungerade som åt dem. hade,,alltsålgenom avtal

återförsäljare Hmed

mellan staten och vissa organisationer ett slags privat rättsordning

etablerats

med ekonomiska sanktioner, allt i syfte att undvika en ordinär statlig regle— ring genomförfattningsföreslnifter. I avtalet tillades också, att, om avbetalningshandeln skulle av lagstiftaren regleras i penningpolitiskt syfte, denna

lagstiftning förutsattes icke skola gälla bilhandlare som omfattades av av-

talet.

Vid konstitutionsutskottets dechargegranskning 1956 riktade ett antal

höger—och folkpartiledamöter en rad anmärkningar mot den för ärendet an-

svarige finansministern. Staten hade vid beslutens tillkomst haft ett sådant övertag i hotet om lagstiftning, att överenskommelserna knappast kunde

anses vara i egentlig mening frivilliga. De oorganiserade bilhandlarna hade blivit förelagda normer, som de fått vara med om att utforma. Kungl. Maj:t hade genom överenskommelserna i själva verket skapat en form av

karteller, vilket kunde synas strida mot andan i lagstiftningen mot kon— kurrensbegränsning. Enskilda organisationer kunde vid förhandlingar med

makthavande statsorgan frestas till att genom frivilliga eftergifter gå längre än som varit nödvändigt om lagstiftningsvägen hade valts. Ordningen för

ingående av överenskommelser uteslöt representation för konsumentintres— sena. Genom klausulen om undantag för avtalsbundna företag vid eventuell

lagstiftning hade utan befogenhet gjort utfästelser om inne—

Kungl. Maj:t

hållet i framtida lagstiftning; även om statens företrädare avvisade en sådan tolkning måste detaljhandlarna förmodas ha uppfattat utfästelsen som

bindande.

I debatten 17, s. 92 ff., AK 17, s. 138 anfördes från

FK ff. utskottsmajo— ritetens sida att riksdagen fått kännedom om överenskommelserna genom

en allmänt hållen passus i statsverkspropositionen, vilken hade kunnat ta— gas upp vid remissdebatten. Löftet om begränsning i lagstiftningen kunde

bli löst från genom att säga upp avtalet; uppsägningstiden var

Kungl. Maj

inte längre än att lagstiftningsmöjligheten kunde betraktas som oinskränkt. Skadeståndsklausulen hade begärts av automobilhandlareförbundet och var

av en typ som ofta förekom inom affärslivet. Metoden med frivilliga överenskommelser visade under de följande åren såtillvida sin svaghet, som företagarna i de olika branscherna inte i väntad utsträckning biträdde överenskommelserna prop. 1959 s. 155. Inom fler-

talet branscher uppgav organisationerna, att deras mot överenskommelsen lojala medlemmar blivit lidande på att utanförstående företag underlåtit att reglerna. Endast tvättmaskins- och bilbranscherna ingick förnyade

följa överenskommelser, vilka emellertid upphörde, i förra fallet vid 1957 års slut

och i senare fallet ett halvår därefter. I övrigt blev avbetalningshandeln oreglerad.

En hösten 1957 tillsatt utredning framlade i november 1958 ett betänkan— de om avbetalningsregler inom bilhandeln, den ekonomiskt betydelsefullaste av de aktuella branscherna. Utredningen förordade att man även i fortsättningen skulle bygga regleringen på avtal. Departementschefen konstaterade emellertid, att detta system inte gav tillräckliga garantier för effektivitet. I stället utformades en kombination av frivillig överenskommelse och för— fattningsföreskrifter. Kommerskollegium träffade på Kungl. uppdrag

Maj: tsi

en överenskommelse med automobllhandlaref01bundet av ungefär samma

typ tidigare. överenskommelse byggde på förutsätt—

som Denna emellertid

ningen att bilhandlaresom inte berör des av överenskommelsenskulle

genom forfattnmgsfmeskrifter underkastas samma villkor, som de 01 gani—

serade bilhandlarna frivilligt påtagit sig. För 1959 års riksdag framlades

alltså ett förslag till förordning i ämnet. Som sanktion vid överträdelse av

föreskrifterna stadgades böter, och bötesbestämmelserna utformades i möj—

ligaste mån i enlighet med överenskommelsens vitesregler. Bilbranschens organisationer synes i detta sammanhang ha haft möjlighet att i betydande

grad diktera innehållet i förordningen; propositionen hänvisade uttryck— ligen dels till kravet på enhetliga bestämmelser i överenskommelsen och

förordningen, dels till branschens önskemål med avseende på den ekonomiska sanktionens stränghetsgrad. Enligt 1955 års överenskommelse hade de privata organisationerna åtagit sig att upprätthålla ett särskilt sanktionssystem för att ett av staten

främja

önskat syfte, utan att den statliga lagstiftnings— och förordningsmakten ut— nyttjades. 1959 års överenskommelse betecknar formellt ett steg i annan riktning. Enligt den nämnda förordningen är det nämligen staten, som formellt svarar för regleringen av avbetalningshandeln med bilar. Men genom att till sin organisation avge en förbindelse att vissa av staten och orga-

följa

nisationen överenskomna regler kan en bilhandlare på denna punkt ställa sig utanför den reguljära statliga rättsordningen och i stället bli underkas— tad en formellt privat rättsordning, som dock är semistatlig såtillvida som den utformats genom en överenskommelse där staten är part. Det vite, som vid överträdelse utgör sanktion för de av överenskommelsen bundna bilhandlarna, utdöms av en särskild nämnd, där utom organisationerna även staten är representerad; staten tar sålunda aktiv del även i den praktiska tillämpningen av de privata rättsreglerna. Den senast skildrade formen för reglering av avbetalningshandeln synes inte ha väckt någon större opposition inom riksdagen. I bankoutskottet utl. 43 reserverade sig Regnéll h mot den föreslagna ordningen, varvid dock formen för reglering endast spelade en sekundär roll i argumentationen. Reservanten och en partikollega i medkammaren uppträdde i de korta debatterna FK 26, s. 40 ff., AK 26, s. 110 med kritiska inlägg, där de

ff.

formella betänkligheterna spelade något större roll smula märkvär-

en

digt att ett avtal mellan kommerskollegium och Sveriges automobilhand— lareförbund skall skydda vissa personer mot straffrättslig påföljd av handlingar, som för den utomstående är Denna kritik var kriminaliserade. dock inte uttryck för någon partiaktion; en ledande högerman, bankoutskottets ordförande Ewerlöf organisationsdirektör, försvarade proposi-

själv

tionen. Riksdagens ställning med hänsyn till avtalen med organisationerna får en viss belysning genom detta ärende. Det är påfallande, att Kungl. Maj:t, så länge regleringen åstadkoms uteslutande genom en frivillig överenskommel— se, på egen hand kunde genomdriva föreskrifter av i stort sett samma innebörd som de, vilka, när en författningsmässig reglering tillkom, enligt praxis ansågs böra föranleda hörande av riksdagen. Det förtjänar slutligen att påpekas, att de i fråga om avbetalningshandeln införda reglerna med parallella system av viten, som uppbärs av

bransch-

organisation, och böter, som tillfaller staten, inte utgjorde någon fullständig nyhet. Ett i princip likartat förfarande har tillämpats i fråga om de prisutjämningsavgifter för exportvaror, om vilka Kungl. förordna

Maj:t ägde

enligt en från 1945 till 1957 giltig förordning. Systemet tillämpades under åren 1945—1952 för vissa skogsprodukter härom prop. 1959: 61. Pris-

se

utjämningsavgift uttogs emellertid icke ifråga om sådana varor för vilka avgift erlagts enligt särskilda avtal, som med godkännande

Kungl. Maj:ts

ingåtts mellan statliga myndigheter och vissa branschorganisationer. Enligt

avtalen hade organisationerna åtagit sig att av sina medlemmar uppbära en s. k. konjunkturutjämningsavgift. Exportörerna hade alltså att för jäm-

förliga varor betala avgifter enligt ettdera av två alternativ. Gällde det

exportörer som var anslutna till någon av de avtalsslutande branschorganisationerna avsattes medlen till särskilda konjunkturutjämningsfonder, som steriliserades en viss tid, varefter de till en del återbetalades till före—

tagen, till en del anslogs för vissa skogliga ändamål. Om det däremot gällde

utanförstående exportörer tillfördes medlen en inom statskontoret bildad

fond, som likaledes togs i anspråk för skogliga ändamål. I realiteten svara—

de branschavtalen för den helt övervägande delen av de inbetalade avgifterna.

c. Bostadsmarknaden Hyresregleringskommitten framlade 1952 två alternativ för en reglering av

bostadsmarknaden, nämligen å ena sidan genom lagstiftning, å andra sidan med stöd av frivilliga överenskommelser; båda alternativen ansågs kunna ge acceptabelt resultat SOU 1952: 37; prop. 1953: 151. Frivilliglinjen skulle bygga på att man påverkade uthyrningspraxis, dels mera direkt genom upp—

låtarnas intresseorganisationer, dels genom upplysning och propaganda riktad även till oorganiserade upplåtare av bostäder. Kommittén hade varit i kontakt med de aktuella organisationerna och dessa hade förklarat sig

villiga att medverka; i samråd hade för organisation gjorts upp för-

varje

slag till den rekommendation, som organisationen skulle rikta till sina med—

lemmar. Kommittén förordade den frivilliga ordningen, delvis därför att den räknade med att en lättnad i bostadssituationen var i sikte, delvis också

på grundval av ett mera principiellt argument: att en genom organisatio— ners medverkan frivilligt genomförd ordning allmänt sett vore att föredraga

framför lagstiftning. Två av kommittéledamöterna, riksdagsman Ståhl fp och en fastighetsägareföreningsfunktionär, kritiserade i särskilda yttranden lagstiftningsförslaget och framhöll att frivilliglinjen enligt deras mening

vore att avgjort föredraga. Ett mycket stort antal remissinstanser gick lika—

ledes på frivilliglinjen, medan ingen förordade att man i första hand skulle tillgripa lagstiftning.

Det blev också metoden med frivilliga överenskommelser, som föreslogs i

justitiedepartementets proposition; departementschefen Zetterberg uttala—

de dock en viss tveksamhet om effekten och framhöll att lagstiftning måste

övervägas på nytt om verkan av överenskommelserna blev otillräcklig. I en folkpartimotion avvisades lagstiftningsvägen bestämt, och högerpartiet mot—

satte sig 0. m. den frivilliga regleringen. Jämfört med justitieministern var lagutskottet utl. 18 mera optimistiskt beträffande frivilligalterna—

tredje

tivets effektivitet. Fastighetsägarna skulle, uttalade utskottet, säkert göra

sitt bästa för att utfallet positivt —

skulle bli eljest skulle de ju löpa risk att få en annan regleringsform, mindre fördelaktig än den behovsprövning som de ombesörjde älva.

En särskild sakkunnig tillkallades för att förhandla med organisationerna om genomförandet av bchovsprövningen statsverksprop. 1954, bil. s. 225. Resultatet blev bl. a., att organisationerna beslöt inrätta ett gemensamt organ, centralrådet för bostadsfördelning, som skulle ge råd och upplysningar om behovsprövningen. Dessutom drogs vid förhandlingarna upp när— mare regler för dispensgivning. På organisationernas framställning förord— nade Kungl. Maj:t ordförande med suppleant i detta centralråd. Rådet

fick hand om ett anslag, som riksdagen hade anvisat för omkostnader i

samband med tillämpandet av överenskommelsen. Centralrådet fungerade som topporgan för uthyrningsnämnder, som bildades av fastighetsägarföreningarna i städer av en viss storlek för att underlätta överenskommelsens

tillämpning.

Hösten 1953 diskuterade riksdagen i samband med ett par interpellationer

frågor i samband med denna reglering. En av interpellanterna, Birke 11,

kritiserade att det vid en av centralrådet anordnad pressmottagning meddelats, att de övervakande instanserna hade möjligheter att pricka>>fastig—

hetsägare som inte överenskommelsen AK 25, s. Att införa

följde 22.

sanktioner för avvikelser från de angivna normerna skulle emellertid, mena—

de han, omintetgöra skillnaden mellan en frivillig överenskommelse och den

ursprungligen tilltänkta lagstiftningen, bortsett från att de övervakande instanserna bleve icke de kommunala bostadsförmedlingarna och länssty— relserna utan uthyrningsnämnderna och centralrådet, för vilket inga be—

stämda direktiv hade utfärdats. Justitieminister Zetterberg förnekade i sitt svar AK. 29, s. 3 ff. bestämt, att statsmakterna hade tagit initiativ till eller

uttryckt önskemål om sanktioner; sådana hade överhuvudtaget icke berörts

vare sig i de skriftliga förarbetena eller vid förhandlingarna. Om däremot or-

ganisationerna för att kunna efterkomma sina utfästelser ansåg sanktioner mot tredskande medlemmar nödvändiga, var detta en organisationernas interna angelägenhet, som inte borde föranleda statsmakterna att ingripa. Även med anledning av vissa meningsskiljaktigheter mellan bostadsförmed— lingarna och centralrådet underströk justitieministern, att centralrådet inte

var något statligt organ. Vad staten hade gjort var att hjälpa till med star— ten genom att ställa en person till förfogande för de preliminära överlägg— ningarna; i övrigt var rådet ett helt privat organ för fastighetsägarna. Ståhl

fp kompletterade detta uttalande med att ordföranden och vice ordföran—

den dock hade utnämnts av och att sålunda åt-

Kungl. Maj:t Kungl. Maj

minstone indirekt hade ett visst ansvar för de uppgifter som spreds genom

rådet.

1953 års överenskommelse gällde t.o.m. 1956; då upphörde också

juni

centralrådets verksamhet. Riksdagen fick redan i statsverkspropositionen

1956 meddelande om att socialministern efter kontakt med de berörda organisationerna hade kommit fram till att centralrådets verksamhet inte behövde fortsättas i dittillsvarande form.

D. Lagstiftning genom förhandling

Den 1959 utfärdade förordningen om avbetalningshandeln med bilar till—

kom, som ovan nämnts, uppenbarligen i nära samråd mellan staten och de

berörda organisationerna. Ett uttryck för organisationernas ökade inflytan-

de är att utformningen av en viss lagstiftning kan göras direkt beroende av

hur långt de berörda organisationerna vid förhandlingar med staten vill

sträcka sig i fråga om att frivilligt godtaga olika lagbestämmelser. Uppgörelser av denna typ kan likställas med de ovan behandlade frivilliga överens— kommelserna. Statsmakterna ger avkall på sin rätt att ensidigt genomföra lagstiftningen för att därmed vinna en från de berörda gruppernas lojalitet sida, som anses väsentlig för att lagens syfte skall uppnås. Organisationerna,

utfäster sig på förhand att acceptera lagstiftningen utan kritik men kan

räkna med att i gengäld få öva större inflytande på dess utformning än vad

enbart remissyttranden och liknande påverkningsmöjligheter medger.

I det skall redogöras för två fall av vad som kan kallas lagstift— följande ning genom förhandling. Det första, som behandlas ganska utförligt, avser

den livligt diskuterade kontakt med vissa organisationer som etablerades 1952 under förberedelserna för en lagstiftning till motverkande av konkur— rensbegränsning inom näringslivet. Det andra avser utformningen av den nya instruktion för riksdagens ombudsmän, som antogs 1957; här är avvi— kelserna från normalt lagstiftningsförfarande mindre påtagliga.

a. Konkurrenshegränsningslagen Inom nyetableringssakkunniga hade ansett, att statsmakterna

majoriteten

behövde vidgade möjligheter att undanröja konkurrensbegränsningar med

skadlig verkan SOU 1951 27;: prop. 1953: 103 . Kommittén hade därför före—

slagit en lagstiftning, enligt vilken ett nyinrättat statsorgan skulle få iupp—

drag att i första hand förhandlingsvågen och i andra hand genom tvångsföre-

lägganden ingripa mot sådana konkurrensbegrånsningar. De av kommitténs ledamöter och experter, som representerade Sveriges lantbruksförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation,

Sveriges grossistförbund och Sveriges köpmannaförbund, hade dock reser— verat sig mot lagstiftningstanken; de ansåg det tillräckligt att bygga ut 1110—

nopolutredningsbyrån, att fortsätta med undersökningar genom särskilda kommittéer och att i övrigt förlita sig på näringslivets egen reaktion mot

skadliga konkurrensbegränsningar. En längre gående lagstiftning kunde en—

ligt reservanternas mening skapa en motsatsstållning mellan samhälle och

näringsliv som helt kunde motverka lagens syfte.

med följder

Även bland remissinstanserna var meningarna delade. Många, bl. a. fler-

talet statliga remissmyndigheter, löntagarorganisationerna och konsumentkooperationen, ställde sig positiva till lagstiftningsförslaget. Ett avsevärt antal remissorgan, däribland nästan alla riksorganisationer inom näringslivet, var däremot kritiska och ville i fall på framtiden.

varje skjuta saken

Under den fortsatta handläggningen av detta lagstiftningsärende togs kon-

takt med intresserade organisationer i annan form än genom sedvanligt re-

missförfarande. Inom handelsdepartementet utarbetades ett nytt lagförslag, innebärande på vissa punkter uppmjukningar, på andra punkter skärp— ningar i förhållande till nyetableringssakkunnigas förslag. En promemoria härom tillställdes under hand en del representanter för näringslivet, och

några överläggningar hölls med de tillfrågade, som därefter meddelade, att

de ansåg att promemorian icke borde läggas till grund för en lagstiftning.

I oktober 1952 tog departementet ny kontakt med organisationerna. Nu

fördemhandlingar, vilka leddeslava-statssekreteraren Kurt

Holmgren men där även handelsminister Ericsson spelade en verksam roll. Förhandlingarna avslutades i januari 1953. Deltagarna i överläggningarna

bekräftade då skriftligen, att enighet i allt väsentligt uppnåtts om det före—

liggande lagutkastet. Representanterna för näringslivet, företrädande de fem tidigare uppräknade organisationerna, avgav emellertid en reservation,

enligt vilken de hellre skulle ha sett att vissa bestämmelser varit annorlunda

utformade. Den promemoria, om vilken förhandlingarna rörde sig, betrak-

tades inom departementet icke såsom offentlig handling. I en i dagspressen

återgiven kommuniké den 21 januari 1953 bekräftade departementet att

överläggningar ägt rum och att enighet uppnåtts. Samtidigt meddelades

emellertid, att inga vidare informationer kunde lämnas förrän ärendet slut-

behandlats och ett förslag remitterats till lagrådet. Under hänvisning till att

upprepade förfrågningar förekommit, utsände departementet dock samma dag en ny kommuniké med en fyllig redogörelse för innehållet i överens-

kommelsen.

I samband med överenskommelsen diskuterades i pressen denna form för

samråd mellan staten och organisationerna.1 Det påpekades, att utkastets

innehåll på grund av den hemlighetsfullhet, varmed man omgivit förhand—

lingarna, torde ha blivit känt endast för en mindre del av organisationernas

medlemmar. När man försökte få kommentarer från näringslivsrepresentanterna tycktes det framgå, att dessa i mycket växlande grad haft kontakt med sina organisationer under förhandlingarna; på ett håll uttalades enligt

uppgift, att ingen direkt kontakt förekommit, medan man på ett annat håll förklarade, att den inre cirkeln hade hållits å med utvecklingen men

jour

att organisationen icke därför borde anses hundraprocentigt bunden av överenskommelsen.

1 Pressens reaktioner enligt pressklipp i statsvetenskapliga institutionens pressarkiv, Uppsala.

Åtskilliga tidningar kritiserade förhandlingarna och överenskommelsen. Regeringen hade förbigått riksdagen och träffat avtal med vissa intresse— organisationer 0111 en lag, som skulle reglera förhållanden, vari samma organisationer var intresserade parter. Detta innebar, att intresseorganisa— tionerna hade gjort intrång i lagstiftningen. Genom de hemliga förhand— lingarna hade man sluppit ifrån besvärliga pressdiskussioner. Det ifråga— sattes, o1n man inte här hade ett exempel på en frivillig överenskommelse

som kommit till under lätt hot. Formen med underhandsöverens—

beslöjat kommelser vore direkt anstötlig, om regeringen begagnade den för politisk utpressning. Kritik riktades även mot de representanter för näringslivet, som hade övergivit sin tidigare ståndpunkt och accepterat en lagstiftning, som ännu inte blivit offentligen debatterad. Förhandlarnas mandat berördes också. Kunde deras personliga underskrifter med för-

självklarhet vandlas till bindande ställningstaganden för hela organisationerna? Vidare anmärktes på att de stora konsumentgrupperna, organiserade inom arbets— tagarorganisationerna och konsumentkooperationen, hade lämnats utanför uppgörelsen. Deras intressen hade bort tillvaratagas snarare än företagar— nas. Det var naturligt nog inom oppositionspressen, som detta slags kritik framfördes. Vissa tidningar i samma läger hade en mera ambivalent inställ—

ning. Det vore lätt att två onda ting; dock funnes skäl att välja mellan

fråga varför kompromissen krävt en skriftlig överenskommelse med näringsorganisationerna.

Regeringspartiernas tidningar var positiva till uppgörelsen; de anmärkte på oppositionspressens partitaktiska utnyttjande av det inträffade. Offentlighetsprincipen hade åsidosatts, hävdades det; diskussionerna hade haft samma karaktär som inom en vanlig kommitté, och det låg ingenting märk— värdigt i att man undvikit publicitet, innan saken var avgjord. Riksdagens prövningsrätt kvar;stod kunde sägas innebära an-

överenskommelsen inte

nat än att regeringen hade förbundit sigatAtAlä—gvglaframett lagförslag med visst innehåll och att organisationerna å sin sida sig att inte niot-

förbundit

sätta sig, att e11lag_111_ed innehåll. Man uttryckte en för—

detstiftades detta modan att LOoch hå hade hållits1nforineradeFrån dessa parter

själva

meddelades, att KF inte deltagit 1 förhandlingarna med näringsorganisnio— nerna men i slutskedet underrättats om resultaten därav, medan för LO:s del gällde, att LO inte heller deltagit och att landssekretariatet inte hade be— handlat frågan om att överväga ändringar av sina tidigare ståndpunkter. Tidskriften Fackföreningsrörelsen fann de borgerliga tidningarnas kritik av näringslivsrepresentanternas eftergifter föga övertygande; den sågdäri ett taktiskt betingat försök att få det nya lagförslaget att framstå såsom ofördelaktigare för näringslivet än det i realiteten var.

I propositionen redovisades mycket utförligt de skilda ståndpunkter, som intagits i kommittén och hos remissinstanserna. I fråga om förhandlingnna meddelades däremot endast, att ärendet dryftats med representanter för

några av de största näringsorganisationerna samt med företrädare för kon— sument- och löntagarintressena, och att vad angick näringsorganisationerna några huvudpunkter av diskussionsresultatet hade upptecknats. Förhand-

larnas åsikter endast på någon enstaka punkt.

refererades

1andra lagutskottet utl. 32 reserverade sig två högermän till förmån för en mindre långtgående lagstiftning än den i propositionen föreslagna. De

önskade också, att utskottet skulle uttala en admonition med anledning av

de förhandlingar som förekommit. Utskottet hade inte fått del av vad som

förevarit vid förhandlingarna i vidare mån än genom propositionen. Svensk

rätt och praxis känner ett vidsträckt och värdefullt remissförfarande, där—

emot inte något slags interna och sekreta förhandlingar av mer eller mindre bindande natur, särskilt inte i frågor som skall göras till föremål för lag—

stiftning i den ordning som för sådan är stadgad. Förfaringssättet borde

därför betecknas som anmärkningsvärt, men detta uttalande skulle icke

tolkas som en kritik av samverkan som sådan mellan statsmakterna och or-

ganisationerna inom näringslivet. Den önskade lagstiftningen borde medvetet utformas så att även organisationernas aktiva medverkan kunde vin-

nas.

Lagförslagets förspel behandlades också i kamrarnas debatter 21, s.

FK

60 ff., AK 21, s. 126 ff.. Förfarandet med förhandlingar och skriftlig över— enskommelse betecknades som anmärkningsvärt. Näringslivsrepresentan—

ternas ståndpunktsändring var beklaglig men förklarlig man hade accep— terat handelsministerns propå därför att man till nöds kunde gå med på förslaget för att inte få någonting mycket värre; den frivilliga överenskommel-

sen hade som ofta tidigare varit en överenskommelse under hot. Bristen på

offentlig redovisning kritiserades också. Det betecknades som egendomligt,

att innehållet i handelsdepartementets sonderingar med näringslivets orga—

nisationer hade måst klädas i formen av en av parterna undertecknad över—

enskommelse. En näringslivsman ur högerpartiet, VVehtje, uttalade dock llågOt större förståelse för förhandlingarna: handelsministern hade genom

dem försökt få till stånd en kompromiss mellan två meningar, soul stått

mycket hårt mot varandra.

En av huvudkritikerna, Cassel h, varnade för slutsatsen, att näringslivet

som sådant genom överläggningarna hade accepterat lagen. I vissa delar hade representanterna förmodligen låtit förmå sig till instämmande för att däri—

genom undgå ännu hårdare angrepp. Det kunde överhuvudtaget inte vara tal om förhandlingar, när parterna inte var jämbördiga. Staten bestämde en-

sam innehållet i lagstiftningen och näringslivet hade bara att rätta sig där— efter. Lag skulle inte stiftas av Konungen i samråd med enskilda korpora—

tioner; riksdagen borde därför betrakta överenskommelsen såsomicke existerande. Nygren h, som tillhört en delegation inom näringsorganisationerna, Vilken haft ständig kontakt med förhandlarna under överläggningarnas

gång, hävdade att kompromissen i hög grad påminde om ett diktat; uppgörel—

sen stod därför ingalunda i överensstämmelse med uppfattningen inom nä— ringsidkarnas breda lager.

Statsrådet Ericsson bemötte kritiken mot förhandlingarna. Problemet hade varit att utröna, huruvida näringslivets företrädare var beredda till en samverkan, som kunde resultera i en lagstiftning. För, kunskap

att få om detta kunde man visserligen ha tillsatt en ny utredning, men det hade tett sig lika naturligt att använda den arbetsmetoden, att man ställde frågorna di— rekt till företrädarna för de stora branschorganisationerna. Då så hade skett, hade departementet fått besked om att näringslivet var intresserat av att medverka till en sådan lagstiftning. Givetvis hade man därefter velat gå vi— dare och undersöka, på vilket sätt denna lagstiftning skulle utformas. Det skulle ha varit lätt att rutinmässigt expediera sakkunnigmajoritetens för— slag, vilket kanske hade godtagits av riksdagens majoritet. Ett sådant förfaringssätt skulle ha mött kritik i riksdagen; nu klandrades regeringen i stället, sedan den genom kompromissen hade gjort en eftergift för minoritetens uppfattning. Att en uppteckning av överläggningarnas resultat hade skett motiverades med att ärendet varit så komplicerat, att det var nödvändigt att i efterhand kunna följa de olika faserna.

Från centerpartihåll Adolfsson invändes likaså mot oppositionens kri— tik, att det borde anses berömvärt, att man i en så känslig fråga hade tagit upp resonemang med de berörda parterna och försökt att med dem komma överens om en lösning. Det hade varit mera anmärkningsvärt, om regeringen maktfullkomligt lagt fram ett förslag utan att höra parterna.

En folkpartitalare Stenberg ställde frågan, varför näringslivet i viss utsträckning hade accepterat den lag, som det tidigare hade motsatt sig. Han trodde sig veta, att näringslivet vid förhandlingarna hade fått vissa löften om inskränkningar i den statliga priskontrollen såsom kompensation för att lagen godtogs. Handelsministern bekräftade detta påstående såtillvida som han medgav, att gränsdragningen mellan priskontrollnämn— dens och näringsfrihetsrådets kompetens hade diskuterats vid förhandlingarna.

Överläggningarna tillmättes tydligen en viss prejudicerande betydelse. 1954 års priskontrollutredning, som föreslog att 1953 års konkurrensbe— gränsningslag skulle utvidgas, hänvisade i sitt till de överlägg-

betänkande

ningar med organisationsrepresentanter som förts under förarbetena till lagen SOU 1955: 45, s. 134; prop. 1956: 148, s. 23. Om lagen nu ändrades, kunde det möjligen, befarade utredningen, göras gällande att statsmakterna ensidigt gick ifrån vad hade förutsatts eller ansetts överenskommet

som

vid överläggningarna 1952—4953. Därför hade utredningen låtit organisa— tionerna yttra sig, och dessa hade förklarat att de inte tänkte åberopa 1953 års överenskommelse som hinder mot den utsträckning av lagen som nu förordades — dock under förutsättning utredningens en-

att förslag blev hälligt och att det inte skärptes under den fortsatta behandlingen.

b. JO och kommunerna Enligt förslag 1955 av en utredning, tillsatt på riksdagens begäran, skulle tillsynen från riksdagens ombudsmän utvidgas till att omfatta alla som år underkastade ämbetsansvar SOU 1955: 50; prop. 1956: Från kom—

161.

munalt håll kritiserades detta förslag såsom innebärande ett intrång i den kommunala självstyrelsen. Svenska stadsförbundet och Svenska landskommunernas förbund avstyrkte, och även Svenska landstingsförbundet ställde sig tveksamt till utvidgningen. Kritiken tog sig också uttryck i en motion med avslagsyrkande. Det utskott sammansatt konstitutions- och första lagutskott som behandlade frågan utl. ansåg dock reformen böra

genomföras under förutsättning att man i syfte att trygga den kommu-

nala självstyrelsen begränsade J0:s tillsyn genom särskilda föreskrifter,

som kunde införas i instruktionen för ombudsmannen och alltså inte hind—

rade att det aktuella grundlagsändringsförslaget antogs såsom vilande. Ut-

formningen av instruktionen borde enligt utskottet ske genom en särskild utredning med representanter för de kommunala förbunden.

Proceduren blev den föreslagna. tillsatte en ny utredning,

Kungl. Maj:t

och denna samrådde med representanter för kommunförbunden, vilka företräddes av delegationer sammansatta av personer från förbundens presidier och kanslier SOU 1957: LiU 1957: Representanterna uttalade att

33.

de under de förutsättningar som uppkommit genom riksdagens beslut och sedan de önskemål som de framfört till kommittén hade beaktats kunde i huvudsak biträda kommitténs förslag. Kommunförbunden fick dessutom

tillfälle att efter remiss yttra sig över betänkandet. Både stadsförbundet och

landskommunernas förbund förklarade att de stod fast vid sin gamla principståndpunkt men att de nu accepterade det förslag till som

föreskrifter

hade utarbetats i samråd med förbundens representanter.

4—103606

KAPITEL III

Organisationerna som utövare av statliga funktioner

A. Organisationernas representation i statliga förvaltningsorgan etc.

Organisationerna är i stor utsträckning företrädda i permanenta statliga organ av olika slag.1 Sådan representation finns i förvaltningsdomstolar,

i styrelser för centrala ämbetsverk, i nämnder och råd med beslutande eller konsultativa uppgifter och i styrelser för utbildnings— och forsknings-

institut m. m. Därutöver finns ett antal av staten och olika organisationer gemensamt bildade samarbetsorgan. Utöver de många fallen av formell representation, grundad på författningsbestämmelser eller andra uttryckliga föreskrifter, förekommer i betydande omfattning en faktisk representation,

grundad på mer eller mindre fast praxis. Växlande motiv har anförts för

denna medverkan från organisationernas sida i den statliga verksamheten;

ifrågasatt intresserepresentation har i många fall föranlett debatt och stundom helt avvisats.

När det gäller organisationsrepresentanternas ställning kan man skilja

på ledamotskap i beslutande organ, ställning som fullmäktig och ledamot-

skap i rådgivande organ. Ledamotskapet i de beslutande organen innebär

i regel reguljärt deltagande i verksamheten; undantagsvis, såsom i fallet

arbetarskyddsstyrelsen, inträder organisationsrepresentanterna blott vid

behandlingen av vissa slags ärenden. Den numera sällsynta fullmäktigeinstitutionen står på gränsen till fullt ledamotskap och utgör historiskt sett i viss mån en föregångare till nuvarande system med lekmannaledamöter. De rådgivande organen kan vara självständiga, dvs. direkt underord-

x

nade ett departement ex. statens lönenämnd, delegationen för det inter-

t.

nationella socialpolitiska samarbetet, eller, vilket vanligen är fallet, knutna

till ett centralt verk eller motsvarande t. ex. hemvärnsrådet, ärnvägsrådet,

j

statens trafiksäkerhetsråd, kommerskollegiums handelspolitiska råd, sta— tens oljeskyddsråd. Gränsdragningen mellan beslutande och rådgivande

organ är för övrigt inte fullt klar, eftersom vissa av de senare, ex. index-

nämnden, också har beslutanderätt i en del frågor.

Den formella grunden för intresserepresentationen är växlande. De be-

stämmelser om de statliga organens sammansättning som återfinns i för-

1 Härom bl.a. C. Svennegård, Medborgarrepresentanter i förvaltningsmyndigheter.

Förvaltningsrättslig tidskrift 1951, s. 73 ff.; H. Sundberg, Allmän förvaltningsrätt 1955, s.

Sthlm

101 ff. Betr. instruktioner etc. för statliga organ, se Statsliggaren, del

fattningar, kungl. brev etc. är utformade på många olika sätt med ytterst skiftande grad av konkretion och Bortsett från de sam— detaljrikedom. arbetsorgan där organisationerna utser sina representanter, tillkom-

själva

mer det regelmässigt att förordna innehavare av de uppdrag

Kungl. Maj

det här gäller. Synnerligen ofta är i instruktioner etc. föreskrivet, att vissa ledamöter skall tillsättas efter förslag av angivna organisationer. Välbekant är arbetsmarknadsparternas noggrant fixerade representation i arbetsmark- , nadsstyrelsen och arbetsdomstolen; det organ som föreslår arbetsgivarrepre— : sentanterna i bl. a. den sistnämnda är de svenska arbetsgivareföreningarnas förtroenderåd, som i denna typ av nomineringar har sin i praktiken enda funktion. I överstyrelsen för yrkesutbildning är förutom arbetsmarknadslj parterna även vissa andra organisationer företrädda. Allmänna pensionsfondens tre styrelser är till större delen sammansatta av organisationsrepre— sentanter; i det av med riksdagen utfärdade reglementet för

Kungl. Maj:t

pensionsfondens förvaltning finns mera allmänt hållna anvisningar om organisationsrepresentationen efter förslag av riksorganisationer av arbetstagare etc., föreskrifter om vilka som äger avge medan detaljerade att förslag ges i en särskild kungl. kungörelse. Innehållet i denna kungörelse har emellertid i huvudsak förelagts riksdagen genom motiveringen för reg— lementet prop. 1959: 100; SäU 1; motionsvis har dessutom väckts ändringsförslag berörande inte bara reglementet utan också dess tillämpning enligt kungörelsen. . Att i författning ges befogenhet som förslagsställare är inte förbehållet de stora arbetsmarknads- och näringslivsorganisationerna; för en rad specialorgan inträder i denna funktion sammanslutningar som är mera begränsade till omfattning och syften. Som ett exempel att fem

kan nämnas

av de sju medlemmarna i den 1960 inrättade statens filmpremienämnd utses efter förslag av Sveriges författareförening, Publicistklubben, Föreningen Sveriges filmproducenter, Sveriges biografägareförening och Sam— verkande bildningsförbunden. I vissa fall, ex. i fråga om försvarets upplysnings- och personalvårdsnämnd, talas inte om förslag av organisationer

men väl om att bland ledamöterna skall finnas representanter för vissa

sammanslutningar; innebörden torde i bägge fallen vara densamma. Andra organ med i författning fastslagen representation för särskilt angivna orga— nisationer är styrelserna för statens arbetsklinik och statens hantverks— institut samt polisväsendets organisationsnämnd. I ett fall har man gått

längre och direkt angivit vilken befattningshavare som i första hand skall

företräda en organisation. Detta gäller det till väg- och vattenbyggnadssty— relsen anslutna statens trafiksäkerhetsråd, i vilket skall ingå verkställande direktören i Nationalföreningen för trafiksäkerhetens eller främjande den föreningen i hans ställe utser; denna förening, som uppbär ett stort statsanslag, får dock anses ha halvstatlig karaktär. En speciell form för förslagsställande tillämpas i fråga om försäkrings-

rådet, som är ett av de äldsta statliga organ som innesluter organisationsrepresentanter. Två av ledamöterna skall här representera arbetsgivarna

och två arbetarna; förslag till ledamöter får enligt lagen om försäkrings-

rådet avges av föreningar av arbetsgivare med minst 100 ledamöter och föreningar av arbetare med minst 10000 medlemmar och dessutom av annan korporation eller förening, som av Kungl. på framställning av

Maj:t

försäkringsrådet tilldelats rätt att avge förslag. I sistnämnda fall är ytterligare stadgat, att förslag bör upptaga minst

dubbelt så många personer som de vilka skall förordnas med ledning därav. En på detta sätt utformad förslagsrätt gäller också för centrala uppbörds-

nämnden, där de svenska arbetsgivareföreningarnas förtroenderåd och LO nominerar var sin ledamot. Förslaget skall här för att vinna avseende uppta minst två personer Ett ännu större urval begäres från

för varje post.

de sammanslutningar teknologföreningen, Tekniska samfundet i

Svenska

Göteborg och Sveriges industriförbund, som äger att föreslå var sin leda- —— här skall förslag moti överstyrelsen för de tekniska högskolorna varje uppta personer; analoga är bestämmelserna om styrelsen för statens tre skeppsprovningsanstalt. även ankomma på två organisationer att tillsammans föreslå en

Det kan

person. I beredskapsnämnden för psykologiskt försvar skall sålunda finnas ledamot ersättare, utsedd efter förslag av Publicistklubben och

en jämte

I ett sådant fall är det naturligt att den ordi- Svenska journalistförbundet. narie ledamoten kommer från den ena organisationen och suppleanten från

andra, system som i praxis tillämpas i vissa organ utan författningsden ett

mässigt fastslagen representation för speciella sammanslutningar garantilånenämnden, är i regel föreskrivet, att sjömansskattenämnden. Eljest skall utses i samma ordning som ledamot; de representerade orsuppleant ganisationerna brukar alltså få föreslå ersättare för av dem nominerade ledamöter. markant undantag är allmänna pensionsfondens styrelser.

Ett

den av dessa nominerar SACO suppleanter för av

I den första och tredje

ledamöter, i den KF suppleant för en av TCO föreslagna tredje därjämte arbetsgivareföreningarnas förtroenderåd föreslagen ledamot. de svenska suppleantskap är i detta fall ringa; Skillnaden mellan ledamotskap och förväntas deltaga i alla sammanträden och suppleanterna kallas till och samma arvode som de ordinarie ledamöterna. åtnjuter statens institut för folkhälsan har ett antal orga- I fråga om styrelsen för på kom- nisationer ett inflytande som är utformat annorlunda och ett mera brukar vara fallet. Förslagsrätten tillkommer nämplicerat sätt än eljest statliga verk, som har att samråda med andra intressen-

ligen bl. a. vissa

Kommerskollegium skall sålunda samråda med Sveriges industriförter. bund, lantbruksstyrelsen skall samråda med icke blott andra

medan två

statliga organ utan också med styrelsen för Sveriges lantbruksförbund. tillämpas också i en speciell form när det gäller att Samrådsinstitutionen

utse revisorer för allmänna pensionsfonden. Två av revisorerna för

varje

delfond utses efter samråd med de sammanslutningar som föreslår ledamö— ter; dessa sammanslutningar äger för det samråd som i reglementet sägs

att årligen före viss tidpunkt lämna uppgift på person som är lämplig för

revisorsuppdraget.

I de hittills angivna fallen har det genom författningsföreskrift eller lik-

nande varit klart fastställt, vilka organisationer som ifrågakommcr som förslagsställare. För ett stort antal organ gäller mindre specifikt utformade regler. I en del fall anges uttryckligen att organisationer skall vara före— trädda, medan det lämnas öppet exakt vilka dessa skall vara. En av leda-

möterna i överstyrelsen för yrkesutbildning skall vara kvinna med erfaren—

het från det husliga arbetet, utsedd efter förslag av representativa kvinno—

organisationer. I försvarets upplysnings- och personalvårdsnämnd skall ingå en representant för föreningar som bedriva försvarsupplysning och i polisväsendets organisationsnämnd en ledamot utsedd efter förslag av sådan personalorganisation bland polispersonal, som bestäm—

Kungl. Maj:t

mer; vid organisationsnämndens handläggning av arbetstidsärenden skall

dessutom deltaga två polismän, utsedda på enahanda sätt och under— kastade bestämmelserna i den kungörelse som skall tillämpas. De speciella

organisationsförhållanden som länge rått bland polispersonalen återspeg-

las tydligen i den utformning som dessa bestämmelser fått. Ännu mera

obestämt formuleras bakgrunden för två andra ledamöter i försvarets upp— lysnings- och personalvårdsnämnd; de skall vara representanter för folk— bildningsverksamheten, av vilka en tillika bör vara förtrogen med nykterhetsupplysningen och en med föreläsningsverksamheten.

De partsrepresentanter som ingår i arbetarskyddsstyrelsen vid behand-

ling av partsärenden utses enligt styrelsens instruktion på förslag av

rikssammanslutningar av arbetsgivare och arbetstagare, varvid gäller att

vissa skall vara förtrogna, en var för sitt område, med förhållandena inom den näringsgren, som avses i respektive lantarbetstidslagen, arbetstidslagen

för detaljhandeln, arbetstidslagen för hotell, restauranger och kaféer samt butiksstängningslagen. I praxis kan vid gällande organisationsförhållan—

den inte råda någon tvekan om vilka sammanslutningar som här kommer

i fråga och inte heller om vilka som bör nominera de återstående partsrepre-

sentanterna, av vilka ingen sådan specialexpertis krävs. En på motsva-

rande sätt specificerad intresserepresentation förekommer i statens hyresråd, där två ledamöter skall representera fastighetsägarna och två hyres-

gästerna.

Något större valmöjligheter lämnar instruktionerna formellt när det gäl— ler näringsfrihetsrådet, statens pris- och kartellnämnd och statens konsumentråd; för dessa organ med partsrepresentation är föreskrivet att ett visst antal ledamöter skall kunna anses företräda företagarintressen och ett visst antal allmänna konsument- och löntagarintressen.

Föreskrifter av i princip likartad typ finns i ganska stort antal. I styrel-

sen för statens institut för folkhälsan böra jämväl arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen vara företrädda. I statens nämnd för arbetstaga-

res uppfinningar skall ingå bl. a. fyra ledamöter, vilka skola vara i arbetsförhållanden erfarna och kunniga, av dessa två representanter för

såsom

arbetsgivarsidan och två för arbetstagarsidan. I sjömansskattenämnden

skall två vara i arbetsförhållandena ombord på fartyg erfarna och kun—

niga; av dessa skall en företräda redarna och en de ombordanställda. Här finns det uppenbarligen flera organisationer, som kan komma i fråga

för att besätta en och samma post. I förarbetena påtalades mycket riktigt

behovet av representation såväl för olika personalgrupper som för redare företrädande olika tonnageklasser; kommittébetänkandet förordade emel-

lertid att detta behov skulle tillgodoses genom att suppleanter utsågs bl. a.

ur eljest orepresenterade kategorier. I propositionen 1958: 92 föreslogs

i anslutning härtill att nämndens ledamotsantal skulle begränsas och att i stället sakkunniga suppleanter skulle kunna tillkallas även då de ordinarie ledamöterna var närvarande.

Ytterligare exempel av likartat slag fiskeristyrelsen, av vars

erbjuder

ledamöter fyra skola utses bland fiskets utövare och en från fiskhandeln, statens lönenämnd, bland vars i instruktionen icke bestämda antal ledamöter skall ingå representanter för bl. a. löntagarintressena, och den besläktade statens bostadsnämnd, där tre särskilda ledamöter skall ingå som personalrepresentanter för skilda områden av den statliga verksamheten. I statens tobaksnämnd har ingått två ledamöter, utsedda av kommerskollegium bland personer, vilka företräda de enskilda återförsäljarnas in-

tressen. den förordning om ersättning i vissa fall åt tobakshandlare,

I

som utfärdades 1957 nr i samband med att villkoren för tobaks-

SFS 102

handeln förändrades, stadgades däremot mera precist att bl. a. en av To-

bakshandlarnas riksförbund föreslagen ledamot skulle ingå i den kommis-

sion som inrättades för ändamålet.

Än mindre specifika anvisningar om intresserepresentationen ges i några andra fall, där formuleringarna är så allmänt hållna att det icke utan

vidare kan tagas för givet, att ledamöter med viss begärd erfarenhet skall

hämtas från organisationer. Av ledamöterna i civilförsvarsstyrelsen skall

en äga anknytning till näringslivet och en till kommunal verksamhet, en skall företräda pedagogisk sakkunskap och en besitta erfarenhet av folk—

bildningsarbete; dessa personer förordnas till yttermera visso efter an-

mälan av generaldirektören, på samma sätt som brukar gälla för byråche-

fer i de centrala ämbetsverken. Tre ledamöter i riksskattenämnden skall utses så att kännedom om förhållanden inom olika områden av näringslivet kommer att förefinnas hos nämnden. När det gäller oljelagringsrådet,

Som fungerar som rådgivande organ åt riksnämnden för ekonomisk för-

svarsberedskap, ligger en antydan om intresserepresentation innesluten i

formuleringen av rådets syften: det skall giva riksnämnden del av de lag-

ringsskyldigas och näringslivets erfarenheter och önskemål etc. ävensom eljest främja samverkan mellan riksnämnden och de lagringsskyldiga.

Sluligen kan här nämnas det handelspolitiska råd som är knutet till kom-

merskollegium för att bistå med de upplysningar och synpunkter som med hänsyn till näringslivets intressen kunna vara av betydelse för bedömning—

en av handelspolitiska frågor; det sammansättes i praktiken helt av organisationsrepresentanter.

På gränsen mellan formell och enbart faktisk intresserepresentation står

de fall, då det visserligen saknas författningsföreskrifter om att en viss organisation eller ett visst intresse skall vara företrätt men förarbetena innehåller mer eller mindre tydliga anvisningar härom. Medan de av Kungl.

Maj:t utfärdade instruktionerna etc. för statliga organ stundom innehål-

ler mycket specifika bestämmelser, baserade på mera allmänt hållna utta-

landen i förarbetena, förhåller det sig i andra fall tvärtom så, samman-

att sättningen ingående behandlas i kommittébetänkanden, propositioner, ut-

skottsutlåtanden och riksdagsdebatter, under det att i författningen endast ges summariska föreskrifter. Några exempel kan belysa sådana diver-

genser. I det ovan berörda näringsfrihetsrådet skall tre ledamöter utses bland

personer, som kunna anses företräda företagarintressen, och tre bland per-

soner, som kunna anses företräda allmänna konsument- löntagarin—

och

tressen. Nyetableringssakkunniga hade varit inne på tanken att närings—

livets olika grenar med deras ofta stridiga intressen skulle bli företrädda;

enligt propositionen borde näringslivets företrädare i stället för att representera särintressen hävda de synpunkter som är representativa för fö—

retagarvärlden i allmänhet prop. 1953: 103, s. 261 f.. Det ansågs dock

sannolikt att de personer som kom i fråga hade anknytning till någon hu-

vudgrupp inom näringslivet; i första hand borde då utses personer med

anknytning till industrien, och jordbruksnäringen. Som supp-

detaljhandeln

leanter borde även ifrågakomma fackmän från grosshandeln och hant-

verket. För kon-sument- och löntagarrepresentationen skulle svara dels personer med förankring i de stora löntagarorganisationerna, dels en

person med anknytning till den konsumentkooperativa rörelsen. Fastän

det visserligen direkt utsäges, att det icke skall vara fråga om represen—

tation i egentlig mening, ger framställningen av principerna för person-

valet alltså i realiteten klara anvisningar om från vilka intresseorganisationer ledamöter och suppleanter skall hämtas. Med givet antal platser i

rådet ger propositionen i ordinarie ledamöterna beträffar

varje fall vad de

inget utrymme för diskretionärt förfarande

från Kungl. Maj:ts sida vid

avgörandet därav. Att personer med förankring i organisationer skall ut-

ses, säges visserligen blott i fråga om 1öntagarrepresentationen, men kontakten med de i propositionen nämnda huvudgrupperna inom närings-

livet sker naturligen via organisationerna. I praktiken har också företagar-

och konsumentrepresentanterna utsetts på förslag av de berörda organisationerna; i flertalet fall har det rört sig om hos dessa.

tjänstemän

I förslaget om inrättande av statens biltrafiknämnd prop. 1940: 115 betonade departmentschefen, att i nämnden borde finnas representerade

sakkunskap och erfarenhet i trafikekonomiska frågor med hänsyn till

såväl trafikanternas, särskilt näringslivets, som biltrafikens, järnvägarnas

och sjöfartens intressen. Detta hade rekommenderats av den kommitté,

vars betänkande närmast låg till grund för propositionen. Kommittén hade dock avvisat tanken på att låta organisationer föreslå ledamöter, detta med

hänsyn både till att det stora antalet tänkbara förslagsställare kunde fram—

tvinga en stor och tungrodd nämnd och till att sålunda nominerade leda-

möters självständighet kunde komma i fara. Möjligheten att infordra för—

slag berördes inte i propositionen; i nämndens instruktion förekommer överhuvudtaget ingen antydan om intresserepresentation. I praktiken har

dock bland dem som blivit utsedda ingått personer med stark organisa-

tionsanknytning.

Statens jordbruksnänmd tillkom efter ett principbeslut 1947 genom omorganisation 1950 av den sedan andra världskrigets verk-

början

samma statens livsmedelskommission. I samband därmed diskuterades omfattningen och utformningen av intresserepresentationen i nämnden. Livsmedelskommissionen som förebild, när det 1947 fastslogs, att

tjänade

jordbruksnämnden borde bestå av ordförande och några av Kungl.

Maj:t

utsedda ledamöter prop. 1947: 75. Den utredning som utformade det definitiva organisationsförslaget betonade att ledamöterna borde utses så att de representerade olika intressegrupper; denna rekommendation återkom

inte hos departementschefen men blev inte heller bemött prop. 1950: 161.

I praktiken har den blivit åtföljd på sådant sätt att två ledamöter hämtas

från jordbrukets och två från konsumenternas organisationer.

Det egentliga forum för intresserepresentationen i jordbruksnämnden blev dess råd, som ersatte inte bara livsmedelskommissionens råd utan också en del andra konsultativa organ. Enligt propositionen borde rådet representera olika av nämndens verksamhet berörda intressen; denna be— stämda utfästelse ansågs tydligen onödiggöra författningsbestämmelser om formell medverkan av organisationerna vid utseendet av ledamöter i rådet. Med anledning av princippropositionen 1947 hade motionsvis yrkats, att det skulle uttryckligen stadgas att ledamöterna av jordbruksnämndens råd skulle tillsättas efter förslag av de organisationer, som intimt berördes av jordbruksregleringens utformning. Utskottet SäU 1947: 2 avvisade detta

yrkande under framhållande av att det kunde antagas, att även utan ut— trycklig föreskrift härom erforderligt samråd med vederbörande organisa-

tioner komme att äga rum både vid utseendet av rådsledamöter och vid ut-

seendet av ledamöterna i nämnden.

själva

Tre av riksskattenämndens ledamöter skall utses så att kännedom om förhållandena inom olika områden av förvärvslivet kommer att förefin—

nas hos nämnden. Av sakkunniga uttalades att tre kategorier borde vara företrädda, nämligen dels eller skogsbruk, dels industri, handel jordbruk

eller hantverk och dels arbetare och andra löntagare; detta skulle dock inte behöva anges i författningstexten prop. 1951: 64.

I det 1960 nyorganiserade statens råd för byggnadsforskning skall enligt departementschefens uttalande finnas en tillfredsställande representation för bl. a. det praktiska byggnadsarbetet statsverksprop. 1960,

bil. pt 94. Samtidigt förklaras emellertid att Kungl. Maj:t bör vara obunden vid valet av ledamöterna. Slutligen kan i detta sammanhang näm-

nas statens institut för konsumentfrågor och exportkreditnämnden, båda utan instruktionsreglerad intresserepresentation. I institutets styrelse borde, sades det i propositionen 1956: 105, några platser reserveras för olika berörda intressen; rörande exportkreditnämnden gav departementschefen prop. 1933: 45 ännu vagare Dessutom bör nämnden innesluta

riktlinjer:

sakkunskap å olika områden av näringslivet.

En representation av enbart faktisk natur kan man tala om i de fall då organisationsfolk placerats i statliga organ utan någon anvisning därom

vare sig i förarbeten eller i instruktioner och motsvarande. Bostadsstyrel-

sen och vissa forskningsråd exempel härpå. I vad mån organisaerbjuder

tionstillhörigheten haft någon betydelse för förordnandet kan inte alltid

avgöras; för organisationen har denna möjlighet till inflytande givetvis än-

då sitt värde. Stundom redovisar organisationerna mycket ingående vad de kan betrakta som representation i statliga organ. Kooperativa förbundet

upptar sålunda i sin verksamhetsberättelse de offentliga uppdrag som styrelseledamöter, avdelnings- och industrichefer innehar, och i denna för— teckning återfinnes även sådana organ som vattenfallsstyrelsen och dele-

gationen för atomenergifrågor, vilka normalt inte torde anses innesluta någon intresserepresentation —— sådan har för den senares del o. m. ut-

tryckligen avvisats prop. 1956: 176.

Som en separat kategori av faktisk intresserepresentation kan nämnas de statliga aktiebolagens styrelser. I viss men begränsad utsträckning har där insatts fackligt verksamma personer. I styrelsen för det halvstatliga Sveriges radio aktiebolag har organisationerna vunnit insteg på andra grun-

der. Olika sammanslutningar representerande folkrörelser, kultur, närings-

liv m. 111. att teckna aktier och kan på grundval därav besätta har inbjudits vissa platser i styrelsen; även bland de av Kungl. Maj:t utsedda styrelse-

ledamöterna ingår personer med framträdande positioner inom sådana organisationer.

I de ovan behandlade fallen har organisationernas företrädare med få undantag samma formella status som tillkommer de personer Vilka utsetts på andra grunder. Det kan emellertid även föreskrivas, att organisations-

representanter endast såsom adjungerade skall få deltaga i ett statligt organs arbete. Sålunda uttalades i propositionen om statens nämnd för partiellt arbetsföra 1956: 158, att nämnden borde äga kalla representan— ter för bl. a. berörda personalorganisationer att deltaga i nämndens överläggningar men i dess beslut.

Sammanfattningsvis finner man vid ett studium av den formella grunden för organisationernas representation i de statliga organen en provkarta på olikartade bestämmelser, samtidigt som i många fall bestämmelser saknas. Somliga föreskrifter ter sig närmast som förvaltningsrättsliga kuriosa, vilkas existens är att tillskriva dels deras upprinnelse under olika stadier i den mångåriga utvecklingen av organisationernas medverkan i den statliga förvaltningen, dels upphovsmännens skiftande erfarenheter och uppfattningar. Uppenbart är att praxis lika väl som uttryckliga föreskrifter kan vara avgörande. Medan de detaljerade reglerna givetvis skänker där angivna organisationer trygg förvissning om ett kontinuerligt inflytande, kan de å andra sidan tänkas försvåra nya organisationers framträngande till position som auktoriserade förslagsställare. En fast praxis torde för öv-

rigt endast med svårighet kunna rubbas till någon organisations nackdel.

Vilka motiv som anförts för att placera organisationsföreträdare i statliga organ är avgjort en viktigare fråga än på vilka formella grunder denna

representation vilar. Olika argument har anförts, ofta flera i förening. Or-

ganisationsrepresentanterna anses kunna bidraga för det första med rent teknisk sakkunskap, för det andra med upplysningar om de åskådningar och sedvänjor, som i mer eller mindre kontroversiella sammanhang råder

hos de representerade grupperna. Så långt är det alltså närmast syftet att

förnuftiga beslut, som dikterar intresserepresentationen. Men där-

främja

utöver tillkommer mera taktiskt betingade argument. Intresserepresentanternas deltagande kan sålunda anses stärka det statliga organets auktoritet, särskilt genom att det skapar enskilda

förtroende bland de som blir föremål för dettas åtgärder. Argumentet har giltighet inte minst för förvaltningsdomstolar sådana som försäkringsrådet, arbetsdomstolen och sta— tens hyresråd samt för näringsfrihetsrådet, som ehuru blott ett förhand-

lande organ företer starkt släktskap med en domstol. Det är i förvaltnings-

domstolarna inte partsintressen utan sakkunskap som avses bli företrädda genom partsrepresentanterna. Vidare kan det vara statens önskan att göra organisationerna medansvariga för besluten genom att deras ombud del—

i dessa. Denna synpunkt — giltig

tar även den säkerligen för näringsfri-

— hetsrådets del har bl. a. anförts i fråga om arbetsmarknadsstyrelsen, som redan från början förutsågs få vidsträckta befogenheter på ett område

där många avgöranden skulle bli ömtåliga.

De båda först anförda motiven, avseende möjligheten att bidraga med sakkunskap och synpunkter, måste även från organisationernas utgångspunkt tillmätas stor vikt. De nackdelar som för organisationerna kan an—

ses följa med att de genom sin representation påtvingas ansvar för de statliga organens åtgärder, motsvaras av ytterligare vissa fördelar. Deltagandet i förhandlingarna ger möjligheter till insyn och kontroll utöver dem som an—

nars skulle stå till buds. Om en viss grupps representanter stannar i mi-

noritet, kan den ibland likväl se ett värde i det tillfälle som ges att genom reservation demonstrativt hävda gruppens uppfattning.1

Inom den centrala statsförvaltningen har under de senaste decennierna kunnat skönjas en utveckling bort från enrådighetssystemet mot en förnyad tillämpning av den kollegiala principen, nämligen i den formen att i somliga verk en styrelse med en av utifrån hämtade personer

majoritet tillsatts. Partsrepresentanter, företrädande olika intressegrupper, är en av de kategorier, som därvid vunnit insteg; det har talats om att man på sina

håll direkt vänder sig mot att tjänstemannakåren ensam skall ha hand om

förvaltningen och o. m. om att det råder en tydlig konkurrens mellan tjänstemännen och organisationernas förtroendemän.2

Lekmannainslag i centrala verk etc. är dock inte alltid liktydigt med partsrepresentation. De resonemang som fördes om statens biltrafiknämnd har refererats ovan. Inslaget av lekmannaledamöter i bostadsstyrelsen av-

någon — på utredningssågs inte innebära intresserepresentation redan stadiet tog man avstånd från tanken på att låta företrädare för organisationer ingå i denna egenskap prop. 1948: 218. Formellt borde styrelsens le— damöter vara obundna; några särskilda föreskrifter om urvalet av ledamöter utfärdades inte heller. Alla propåer om lekmannainslag har för övrigt inte accepterats. Veterinärstyrelsen föreslogs av sakkunniga få kolle— gial organisation, och vissa remissorgan ville ytterligare betona intresserepresentationen genom att kräva större inflytande för jordbruksnäringen ; i detta fall stannade emellertid statsmakterna för den traditionella verksformen prop. 1947: 68.

I en studie vid 1950-talets konstaterades, att statsmakterna tyd-

början ligen ännu inte kommit till en klar och fast principståndpunkt i fråga

om partsrepresentationen och att oklarheten ökades av att man i vissa fall, där man avvisat en formell partsrepresentation, ändock velat bereda partsintressen ett visst utrymme inom myndigheten i fråga.3 Detta omdöme synes alltjämt giltigt.

Frågan om intresserepresentationen i statliga organ har i flera fall fram-

kallat debatt, ibland av principiellt slag. Några exempel från senare år kan

belysa vilka problem som därvid varit aktuella.

Vid fiskeristyrelsens tillkomst 1948 gavs en ovanligt klar motivering för medverkan av företrädare för de grupper som skulle beröras av nämndens verksamhet prop. 1948: 49. Man hade att utgå från ett utredningsförslag,

1 Schmidt, Arbetsgivare och fackföreningsledare i domarsäte 1958,

L. Geijer och F. Lund s. 354.

Svennegård, a. a. s. 77.

Svennegård, a. a. s. 87.

enligt vilket det nya ämbetsverket borde få traditionell organisation med en verkschef och byråcheferna som ledamöter; att vid behandlingen av vissa grupper av ärenden låta särskilda utomstående ingå i styrelsen hade utredningen ansett onödigt. Denna uppfattning tycks också ha accepterats av remissorganen; endast de huvudsakligen några enskilda organisatio—

som önskade att prisregleringsfrågorna skulle överföras till fiskeri-

ner

styrelsen, förordade att denna skulle kompletteras med ett rådgivande organ sammansatt av representanter för fiskerinäringen. Jordbruksminister Sträng föreslog dock att styrelsen skulle organiseras som ett styrelseverk

på samma sätt som ex. Skogsstyrelsen. De skäl som angavs var i huvud-

sak följande: Emellertid torde en mera intim kontakt böra upprätthållas mellan fiskeristyrelsen och fiskerinäringens utövare än vad som skulle bliva fallet, om denna kontakt skulle upprätthållas uteslutande genom re-

misser till de olika organisationerna i speciella frågor eller genom spora-

diskt återkommande personliga överläggningar prop. s. 24. Genom den föreslagna konstruktionen skulle de administrativa tjänstemännen få tillfälle till mera regelbundna överläggningar med yrkesutövarnas representanter, och dessa skulle beredas möjlighet att i fastare reglerad form framföra sina önskemål och förslag.

Före inrättandet av statens pris- och kartellnämnd diskuterades parts— representationen mera ingående prop. 1956: 97. Priskontrollutredningen framhöll, att det föreslagna övervakningsorganet måste bedriva sin verksamhet med stor kraft men samtidigt objektivt och förutsättningslöst, så att det framstod som alltigenom opartiskt. Den föreslog därför en allsidigt sammansatt styrelse på 13 ledamöter, av vilka tio skulle representera de berörda intressena hälften företagarna och hälften konsumenterna. För-

slaget framkallade en viss oenighet bland remissorganen i fråga om lämp-

ligheten av en sådan konstruktion. De flesta tillstyrkte visserligen, stun-

dom med mindre erinringar. På en del håll ställde man sig emellertid av-

visande. Kommerskollegium ansåg sålunda att ett kollegium med partsrepresentation var oförenligt med tanken att nämnden skulle vara ett objektivt utredande organ. För att olika intressenters synpunkter skulle delges styrelsen kunde till denna knytas ex. en rådgivande nämnd med re— presentanter för företagare och konsumenter. Även några av näringsfrihetsrådets ledamöter hade sympatier för en sådan konstruktion. Departementschefen uttalade för sin del, att det måste anses värdefullt och önskvärt, att de parter som var närmast intresserade fick genom representanter i styrelsen utöva inflytande på verksamhetens utformning och inriktning. Särskilt vore partsrepresentationen ändamålsenlig med tanke på övervaknings- och upplysningsuppgifterna. Den borde också kunna bidraga till att skapa förtroende bland allmänheten; det starka inslaget av opartiska ledamöter talade för att objektiviteten inte skulle äventyras.

En konsekvens av strävan att ge plats åt berörda grupper kan bli svå-

righeter att begränsa numerären och att balansera olika intressenter mot

Den utredning som behandlade organisationen av statens konvarandra. sumentråd gav två alternativ för sammansättningen prop. 1956: 105. En-

rådet bestå av ordförande och tolv ledamöter, av vilka ligt det ena skulle

borde vara konsumentrepresentanter och tre företrädare för näringssex livet; berörda organisationer borde beredas tillfälle att inkomma med för—

-— ordförande och

slag. Enligt det andra alternativet skulle rådet bli större

ledamöter, varav tolv utsedda efter förslag av vissa angivna organisa-

i detta fall att ta hänsyn till att en fullmäktigeinstitution

tioner. Man hade

vid Hemmens forskningsinstitut och nu skulle upphöra i samband funnits forskningsinstitutet förstatligades och det nya rådet inrättades.

med att

dessa fullmäktige hade ytterligare ett antal organisationer varit re-

Bland

utredningen tänkte sig, att man, om rådet blev av den större presenterade; genomföra ett cirkulationssystem, så att vid mandatperio-

typen, skulle -— evenutgång en del organisationer fick lämna sina platser åt andra dernas

efter lottdragning. Det mindre alternativet förordades av flertalet

tuellt remissinstanser; många håll ställdes dock krav på representation för från

organisationer. Särskilt begärde man från producenthåll större ytterligare

i vissa fall ville man ha paritetisk representation för konsu-

inflytande; näringslivsintressen. Föredragande statsrådet Lindström valde en ment—och med 15 ledamöter, varav tre företrädare för företagarinkompromisslinje ; hon uttalade explicit att de senare

tressen och sju för konsumentintressen

från löntagar- och kvinnosammanslutningar.

skulle komma

utredning som drog upp grundlinjerna för beredskapsnämnden för Den Folk och Försvar, psykologiskt försvar föreslog endast Centralkommittén tidningsutgivareföreningen och Publicistklubben som nominerande Svenska organisationer för några av de tio platserna i nämnden prop. 1954: 162.

remissyttranden krävdes representation för ytterligare ett stort an-

I olika

; och LO; industrin; tal intressen: de stora folkliga organisationerna SAF organisationer gemensamt; näringslivets

utrikeshandelns och sjöfartens sätt, exempelvis i form av expertråd; den gra-

organisationer på ett vidare

fiska industrins företagarorganisationer; annonsbyråerna; Svenska journalistförbundet; kvinnoorganisationerna; Samverkande bildningsförbunden.

fann sig föranlåten att förorda att nämnden utökades Departementschefen

i första hand borde då tillkomma två represen-

med två eller tre personer; folkrörelserna, en kvinna, båda utsedda av Kungl. tanter för varav minst

utan särskilt förslag.

Maj

Indexnämndens omorganisation 1954, i samband med att indexberäk-

socialstyrelsen omlades, ett exempel på en organingarna inom erbjuder ansträngningar att vinna en ledamotsplats. Antalet nisations systematiska ledamöter nämnden skulle enligt kommittéförslag utökas från sex till i tio; utses på förslag av KF respektive Sveriges köp-

av dessa skulle två

och fyra på förslag av SAF, LO, TCO och Sveriges lantmannaförbund

bruksförbund statsverksprop. 1954, bil. s. 31 Vidare skulle finnas

ff..

en ledamot med varukännedom och erfarenhet av hushållsinköp. Vid remissbehandlingen krävdes från somliga håll en ytterligare utökning av nämnden. Sammansättningen berördes också i en motion 197, som

11:

gjorde sig till förespråkare för en av de enligt förslaget orepresenterade

grupperna. Motionärerna h, fp ville att i indexnämnden skulle ingå även en ledamot utsedd efter förslag av SACO; om där— tjänstemannaintressena

igenom ansågs komma att väga alltför tungt, kunde detta kompenseras med

en ytterligare ledamot från fackföreningsrörelsen. Statsutskottet

utl. 13

accepterade denna ståndpunkt såtillvida, att det ansåg en vidgad för ram förslagsställare från ånstemannaorganisationerna böra övervägas —

dock

utan att totalantalet ledamöter därigenom utökades. SACO fick också tillfälle att väcka förslag men erhöll varken ledamots- eller suppleantplats i nämnden. En interpellation om anledningen härtill besvarade civilminister Lange med att man utsett den av de föreslagna tjänstemannarepresentanterna som varit mest meriterad 1954: 29, s. 99; 31, s. Enbart

AK 92.

en suppleantplats hade inte kommit i fråga, eftersom suppleanterna var personliga och kallades enbart vid förfall för den ordinarie ledamoten. Adjungering kunde inte heller komma på tal, eftersom andra grupper då kunde ställa samma anspråk. Två år senare emellertid SACO av inbjöds civildepartementet att nominera en ledamot i indexnämnden, nu ——

som

utan riksdagens hörande — utökades med en ledamot.

En kontroversiell fråga var också huruvida indexnämnden såsom före-

slagits skulle få beslutanderätt i vissa principfrågor, nämligen sådana som gällde tillämpningen av de anvisningar som för indexberäkmeddelades ningarna. En sådan beslutanderätt tillstyrktes bl. a. av de tre arbetsmarknadsorganisationer som skulle bli företrädda i nämnden, medan de båda enligt förslaget orepresenterade topporganisationerna på tjänstemannasidan Ville ha befogenheterna liksom tidigare inskränkta till rådgivning och kontroll. Ett par statliga organ var också tveksamma och befarade, att indexnämnden kunde komma att influeras av intressesynpunkter. En del av de borgerliga utskottsledamöterna reserverade sig mot förslaget om beslutande funktioner för nämnden. Bland de skäl som motståndarna an—

förde var bl. a., att nämnden till sin sammansättning skulle bli bland-

en ning av expert- och partsorgan och att det vore mindre lämpligt att arbetsmarknadens parter fick ett direkt inflytande över indexberäkningarna

FK

1954: s. 7 ff.; AK s. 12 Från sida invändes,

ff.. utskottsmajoritetens

att det inte var fråga om partsrepresentation i vanlig bemärkelse. Det var

de olika organisationernas statistiker som skulle få inträda och på rent vetenskaplig grund behandla materialet; den allsidiga sammansättningen utgjorde också en garanti mot de befarade nackdelarna. Oenighet uppstod i riksdagen i ett fall då gällande bestämmelser om formell intresserepresentation föreslogs länsarbetsnämnd skulle

utgå. I varje

tidigare bland de i regel nio ledamöterna ingå företrädare för SAF, LO,

TCO och De erkända arbetslöshetskassornas centralorganisation; vidare skulle bl. a. landstingets och hushållningssällskapets arbetsutskott få nomi-

nera var sin representant. Av praktiska skäl föreslog en utredning 1951,

att antalet ledamöter i nämnderna skulle minskas till sex, varvid endast de tre arbetsmarknadsorganisationerna skulle vara tillförsäkrade representation prop. 1951: 135. Departementschefen ville utöka antalet till åtta för att bl. a. arbetslöshetskassornas nomineringsrätt skulle kunna bibehållas. Statsutskottet utl. 152 fann emellertid det lägre ledamotsantalet lämp— ligt. Konkurrensen om platserna motionsvis hade krävts bibehållen re-

—— tog utskottet inte ställning I stälpresentation även för jordbruket till.

let uttalades, att urvalet av ledamöter borde avpassas efter länens olika

struktur. Lämpligheten av generella bestämmelser med innebörd, att vissa

bestämda organisationer i samtliga län skola äga föreslå ledamöter, kan

därför ifrågasättas. Kungl. Maj:t borde få utse de ledamöter som i varje

särskilt fall syntes bäst lämpade; det vore också angeläget att dugande och intresserade personer utsåges oberoende av vilken organisation eller grupp

de kunde anses representera. Utskottets lösning kritiserades av TCO-direktören Åman s, som fann det anmärkningsvärt att man skrivit bort en hävdvunnen och värdefull representation och riskabelt att Kungl. Maj:t skulle få utan givna normer bestämma nämndernas sammansättning FK

21, s. 83 f., 88 Talesmännen för den segrande utskottslinjen deklarerade

f..

dock i båda kamrarna med stort eftertryck, att de tre stora arbetsmarknads-

organisationerna utan vidare borde kunna påräkna fortsatt representation

s. 85 f.; AK 21, s. 131 I praxis har också denna regel iakttagits,

FK f..

när enligt nuvarande bestämmelser chefen för arbetsmarknadsstyrelsen föreslår ledamöter i nämnderna.

Några av de i det föregående berörda statliga organen har till en början betraktats som tillfälliga men senare gjorts permanenta och inordnats i

den reguljära förvaltningsapparaten. Bl. a. tycks organ för en mera informell kontakt mellan staten och näringslivet kunna uppstå relativt form—

löst och fortleva utan att bli bundna av författningsbestämmelser. För när-

varande märks delegationen för frihandelsfrågor, som deltar i behandlingen

av ärenden sammanhängande med Sveriges medverkan i de europeiska fri—

handelssträvandena, och byggrådet, som har till uppgift att medverka till

sysselsättning och till samordning av byggnadsärendenas handlägg-

jämn

ning. Delegationen för frihandelsfrågor är knuten till kommerskollegium, vars generaldirektör är delegationens ordförande.1 I delegationen ingår en

fyllig uppsättning av företrädare för näringslivs- och arbetsmarknadsorga-

nisationer, delvis samma personer som också tillhör det i kommerskollegiums

instruktion föreskrivna handelspolitiska rådet. Under delegationen fun-

gerar på sekretariatsnivå en mindre grupp av ämbetsmän och organisations—

1 Svenska arbetsgivareföreningens lilla kalender 1960, s. 74.

funktionärer för gemensam handläggning av löpande frågor. Byggrådet

består av representanter för dels statliga och kommunala organ, dels in-

dustrins och byggnadsverksamhetens fackliga och ekonomiska organisationer; det sammanträder under socialministerns ledning.1

På en del orter finns lokala motsvarigheter i form av samarbetsdelegationer, som samverkar med länsarbetsnämnderna i samma syfte.

Därmed har också givits exempel på kategorin samarbetsorgan, bildade av staten och vissa organisationer för att gemensamt lösa en uppgift eller för ömsesidig information och rådplägning. När ett sådant samarbetsorgan har verkställande uppgifter kan det sägas vara fråga om ett mellanting

mellan det fall då en förvaltningsuppgift på reguljärt sätt åvilar en stat—

lig institution av något slag och det fall då den överlåtits på en privat

organisation, som vid utövandet har att rätta sig efter statliga direktiv. Några sådana organ skall här beröras.

Samarbetsorganet Ekonomisk information, som bildades samtidigt med den i tidigare sammanhang nämnda torsdagsklubben>> för att genom upplysningsverksamhet i samhällsekonomiska arbete, har

frågor stödja dess

i motsats till den blivit bestående.2 Ekonomisk information har ett statsråd till ordförande och innefattar representanter för SAF, LO och TCO. Verksamheten har till stor del bekostats med statsmedel; yrkanden om nedsättning eller indragning av anslaget har dock flera gånger förekommit, varvid det bl. a. hänvisats till att arbetsmarknadens parter

själva borde

handha den upplysningsverksamhet som skulle motverka rörlighet på arbetsmarknaden etc. Vid debatten härom 1950 meddelade statsrådet Andersson FK 16, s. 62, att frågan om statens medverkan propagandan

i från början hade lämnats öppen för arbetsmarknadens parter. Vid förhandlingar med SAF, LO och TCO hade emellertid organisationerna angivit det som nödvändigt att staten gick med både för att finansiera upplysningsverk— samheten och för att fungera som sammanhållande part — tyd—

de hade ligt klargjort att de inte ville ta hand om uppgiften utan statens direkta medverkan. Om samarbetet meddelades att man tillämpade vetorätt, så att en åtgärd som en enda av de engagerade arbetsmarknadsparterna motsatte

sig fick falla.

V arudeklarationsnämnden, som också ett icke obetydligt

åtnjuter statsanslag, är ett samarbetsorgan med representanter dels för en rad närings-

livs- och löntagarorganisationer, dels för vissa statliga organ. Trots att de

privata intressena är numerärt dominerande, är nämnden uppenbarligen att betrakta som halvstatlig. Dess sammansättning och uppgifter har redovisats i propositioner som innehållit förslag om statsbidrag för verksamheten statsverksprop. 1951, bil. 12, s. 79 ff.; prop. 1956: 105, s. 5, och

1 Arbetsmarknadsstyrelsens cirkulärmeddelande

2 B6/60.

Härom bl.a. prop. 1950: 23; statsverksprop. 1953, bil. 12, s. 77 ff., statsverksprop. 1956, bil. 12, s. 164 ff.

statsmakterna har — förslag

förbehållit Kungl. Maj:t att efter av Sveri-

ges standardiseringskommission utse ordförande i nämnden.

Ett samarbete mellan staten och ett antal näringslivs- och arbetsmark-

nadsorganisationer förekommer också i produktivitetsnämnden, som bl. a.

fungerar som kontaktorgan för Sveriges medverkan i den till OEEC knutna

European Productivity Council. Stadgar för produktivitetsnåmnden har ut-

färdats i ett kungligt brev; viss personal m. m. ställs utan kostnad till för-

fogande från statens handelslicensnämnd.

I detta sammanhang kan också nämnas statens och kommunernas samarbetsnämnd i lönefrågor, bildad 1950 sedan man tidigare under några år haft informella överläggningar statsverksprop. 1950, bil. pt 3; mot. 1: 347,

II: 183, 356. Nämnden är till för samråd på ett förberedande stadium i lönefrågor av gemensamt intresse; de tre kommunförbunden utser vartdera tre ledamöter och staten tre; kostnaderna fördelas mellan huvud— männen. Förslaget om nämndens bildande passerade inte utan reaktion

från vissa riksdagsmän som fruktade intrång i den kommunala självstyrelsen genom en uniformering av löne- och anställningsvillkor inom den ! offentliga sektorn.

Av en något annan karaktär än de hittills behandlade är två nyare sam-

arbetsorgan, som båda bygger på principen att sammanföra ett stort upp—

båd av intressenter för gemensamma överläggningar och aktioner. Statens

ungdomsråd inrättades 1959 för att samordna och stimulera de frivilliga

organisationernas arbete bland ungdom och för att samverkan med

främja

de statliga myndigheternas insatser för ungdomens fostran.1 I rådets arbete deltar till en början 36 ledamöter och suppleanter, av vilka 28 har utsetts efter förslag av politiska, religiösa och ideella organisationer etc. I

flera fall har en grupp av sammanslutningar, ex. inom nykterhetsrörelsen, fått gå tillsammans om ett gemensamt personförslag. Ungdomsrådet

är rådgivande på regeringsplanet ; på verksplanet fungerar på ett angrän-

sande arbetsfält socialstyrelsens och kvinnoorganisationernas samarbets-

kommitté för barn—och familjefrågor, som kom till 1960 och där 35 olika

kvinnoorganisationer finns företrädda.2

Det återstår att mot bakgrunden av den föregående framställningen något beröra omfattningen av organisationernas inflytande inom de organ

där de är företrädda. Det utrymme som upplåtits åt organisationsrepresentanter varierar formellt ledamotsposterna —

från majoriteten av stun-

dom är alla ledamöter utom ordföranden företrädare för någon intresse— grupp — enstaka post. organen

till blott någon Att de rådgivande brukar

höra till den förra kategorin är naturligt; detsamma gäller dock även vissa

beslutande organ. Ofta har ytterligare platser för intresserepresentanter inrättats utöver dem som ursprungligen föreslagits. I fallet överstyrelsen

1 309 .

Sociala meddelanden 1960s. ff.

2 meddelanden 1961s. 10 ff.

Sociala 5—103606

för yrkesutbildning avvisades visserligen ett förslag om att låta alla ledamöter utom ordföranden komma från organisationer, men detta skedde närmast för att ge verkets byråchefer en förbättrad ställning; i den slut-

liga organisationen i verket antalet ledamotsposter som skulle

höjdes själva

besättas efter förslag av olika sammanslutningar prop. 1943: 232.

Ett dominerande inslag av intresserepresentanter kan synas sätta ett

statligt organs i fara. En sådan risk föreligger givetvis. I allobjektivitet råder dock inte en intresseriktning ensam, utan två parter med åtmänhet

minstone delvis motstridiga intressen är företrädda och kan balansera varandra. Paritetisk partsrepresentation är regel i de organ där arbetsmark—

organisationer är företrädda; den tillämpas likaså i de lokala hy—

nadens resnämnderna och i statens hyresråd samt i de organ där producent- och

konsumentintressen ställs mot varandra; bland undantagen märks statens konsumentråd, konsumentintresset naturligt nog fått överhanden, och

där

arbetsmarknadsstyrelsen, där arbetstagarparten har två platser mer än ar-

betsgivarparten men fortfarande befinner sig i minoritet. I flera fall före—

skrivs särskilt, att de skilda partsintresscna inte får vara olikformigt fö-

beslutens fattande; detta gäller ex. försäkringsrådet, hyres— reträdda vid rådet och näringsfrihetsrådet.

Det bör dock observeras, att två parter med normalt motsatta intressen

1 vissa fall kan uppträda förenade gentemot man. Exempel härpå

tredje

arbetsdomstolens ställningstagande i de 5. k. syndikalistmålen

erbjuder

arbetsgivarnas och arbetstagarnas representanter i

1945 och 1946, varvid

domstolen tillsammans dikterade domslut, som var till nackdel för de syndikalistiska organisationerna och mot vilka de tre ämbetsmannadomarna reserverade sig.1 Lekmannadomarnas praxis, föranledd av snävt organisationsegoistiska synpunkteni, ändrades efter anmärkning av JO.

Önskan att värna om kan ha bidragit till att man i flera

objektiviteten fall undvikit formell intresserepresentation, trots att i realiteten företrä-

dare för olika organisationer insatts som ledamöter. På det hela taget torde

statsmakterna dock alltmindre hesitera inför förslag att ge direkt berörda

parter även formellt medinflytande på de statliga organens beslut. Det måste också beaktas att partsrepresentationen ofta kommit till i samband

med att staten övertagit funktioner som förut utan statens medverkan hand-

hafts av de berörda parterna Det har då varit omöjligt att utestänga

själva.

från den fortsatta tillämpningen av regler som de lagt grun—

dessa själva den till.

Sedan 1950 har minst ett tjugotal statliga organ med intresserepresentation kommit till. I vissa fall har det rört sig om ombildning av tidigare

I L. Geijer, Specialundersökningar, i Geijer och Schmidt, a. a. s. 97 ff.

2 Schmidt, a. a. s. 357. En av arbetsdomstolen 1960 avkunnad dom i ett mål

Geijer och rörande mätningsmonopol har föranlett vittnesbörd om en ännu på syndikalisthåll kvarlevande reaktion mot vad man betecknar som partiskhet från arbetsdömstolens sida. Se Arbetaren 1960nr 45, 46, 47; 1961 nr 2.

bestående krisorgan etc., men till största delen är det fråga om

sådana som

tillkommit i samband med en utvidgning av den statliga verksamheten. Detta innebär att den höga expansionstakten från 1940-talet — årtionde

det

då organisationerna på allvar vann insteg inom förvaltningen —— upp—

har rätthållits.

B. Organisationernas representation i riksdagen

Med samma rätt som man talar om en faktisk representation för organisationerna i vissa förvaltningsorgan kan man tala om en sådan representation i statens högsta beslutande organ, riksdagen, ehuru det här givetvis är de nominerande partiorganisationerna som svarar

och väljarkåren för att representationen kommer till stånd.

För vissa perioder eller tidpunkter har undersökts i vilken mån medlemmar i och funktionärer hos en del folkrörelser och andraorganisationer haft säte i riksdagen.! Härvidlag har inte endast den aktuellamedlemskadern intresse; ett betydande antal riksdagsledamöter har exempelvis tidigare tillhört fackföreningsrörelsen men på grund av yrkesståll-

ändrad

ning e. 1. lämnat denna, utan att man fördenskull har anledning att förmoda att deras lojalitet mot och moraliska engagemang i upphört

rörelsen

eller ens minskat. I vilken mån olika fackliga sammanslutningar, näringslivsorganisationer osv. räknat och räknar medlemmar inom riksdagen, sam— manhänger i hög grad med de olika yrkesgruppernas representation där. I vissa fall, ex. i fråga om jordbrukare, råder för riksdagsledamöternas del nära nog fullständig överensstämmelse mellan antalet yrkesutövare i gruppen och antalet medlemmar i exempelvis RLF. I den mån vissa yrkesgrupper, ex. småföretagare och privat anställda tjänstemän, har relativt sett få företrädare i riksdagen, är det naturligt om detsamma gäller om representationen i riksdagen för dessa yrkesgruppers intresseorganisationer.

Det förhållandet att många eller flertalet riksdagsmän är i

medlemmar

olika intresseorganisationer kan emellertid inte vara avgörande för om en faktisk representation för dessa organisationer skall anses föreligga. Utan vidare står det nämligen klart, att det okvalificerade medlemskapet i de organisationer, till vilka svenska löntagare, jordbrukare, ägare av bostads— lägenheter, kunder i kooperativa affärer etc. mer eller mindre regelmässigt är anslutna, inte brukar konstituera en sådan bindning

till dessa organi-

sationer, att det kan väntas avsätta tydliga spår i

handlande

medlemmens

som riksdagsledamot.

De avgörande frågorna är av annan art. För det första: i vilken utsträckning förekommer riksdagsledamöter som har en mera och

framskjuten

1 Set. ex. H. Johansson, Folkrörelserna och det

demokratiska statsskicket i Sverige Karlstad 1952, s. 156 ff.; L. Bodström, Industrins, handelns folk i

riksdagen1920—1953. Studier och debatt 1956: s. 23 ff. ochhantverkets

ansvarsfylld ställning inom sina organisationer och som därför kan vän-

tas vara mera benägna att låta sitt ställningstagande och sina insatser över-

huvudtaget i riksdagen bestämmas av organisationstillhörigheten? För det

andra: i vilken utsträckning förekommer det faktiskt att mot lojaliteten

en organisation bryter partilinjerna? När det gäller sistnämnda fråga bör observeras, att först manifestationer av detta slag torde vara registrerbara men att ingenting utesluter att organisationsrepresentanterna, även om de

av partilojalitet tvingas ta ställning mot sin organisation, har utövat ett

modererande inflytande på beslutet.

Aktuella och fullständiga statistiska uppgifter till besvarande av den

första frågan saknas. Det är emellertid välbekant, att bl. a. ett avsevärt antal ledande förtroendemän och funktionärer inom LO, TCO, KF, RLF, jordbrukets ekonomiska föreningsrörelse och enstaka andra näringslivsorganisationer regelbundet brukar återfinnas bland riksdagens ledamöter.

I många fall torde ställningen inom organisationen ha varit en kraftigt bi-

dragande orsak till nomineringen; i enstaka fall kan i stället ett förvärvat riksdagsmannaskap ha medverkat till karriären inom en intresseorgani-

sation. I vissa fall har otvivelaktigt förekommit, att en organisation direkt strävat efter att på detta sätt bli företrädd i riksdagen; en positiv inställ-

ning från organisationens sida är i allmänhet en förutsättning för att en

person i ledande ställning inom en organisation skall kunna åtaga sig riks—

dagsmannaskapet.

I vilken utsträckning organisationsfolk i riksdagen på olika sätt fram—

träder som förespråkare för sina organisationers intressen är svårt att ange.

En organisation har givetvis här sina naturliga kontakter, om den önskar motions- eller frågevägen få någon punkt behandlad; mera aktiva insatser torde främst vara att vänta från den begränsade gruppen av organisationsföreträdare i mera kvalificerad mening. Det kan nämnas, att från TCO-håll vintern 1958 lämnades den uppgiften, att av 65 TCO-anslutna

riksdagsmän det huvudsakligen var endast fyra, som förde tjänstemanna-

synpunkter till torgs; alla dessa var på något sätt funktionärer inom or-

ganisationen.1

När det gäller den andra frågan, om organisationstillhörighetens möjlig-

heter att i ett visst läge bryta partibanden, lär allmänt kunna sägas att i

de normalt partiskiljande frågorna partitillhörigheten brukar bli avgörande

även för riksdagsmän med stark förankring i av besluten berörda intresse-

grupper. Däremot kan organisationstillhörigheten slå igenom vid behandlingen av religionsfrågor, nykterhetsfrågor etc., där strikta partigruppe-

ringar inte existerar och sålunda exempelvis de i frikyrkliga samfund el—

ler inom nykterhetsrörelsen organiserade kan samlas över partilinjerna.

Endast vid enstaka tillfällen, såsom vid behandlingenav utpräglat fackliga

frågor, kan man iakttaga tendenser till att organisationslojaliteten domi—

1 R. Ekström, TCO:s neutralitet. Dagens Nyheter 20.1.1958.

nerar över partilojaliteten; för ett exempel härpå redogöres i

det följande i samband med frågan om lagstiftningsingripanden vid arbetstvister.

C. Organisationer som förvaltningsorgan; statsbidrag till organisationer;

korporationer De av staten och olika organisationer bildade samarbetsorgan, som har be-

handlats ovan, betecknar ett steg på vägen från det fall då

staten under organisationernas medverkan bedriver en viss verksamhet till det fall då en uppgift överlämnas åt en organisation att av den fullgöras på statens vägnar. I åtskilliga fall har organisationer åtagit sig att svara för förvalt— ningsuppgifter etc., som bör anses falla inom statsverksamhetens ram;

man möter alltså här exempel på vad som brukar benämnas offentlig förvaltning genom enskilda. Staten kan reglera organisationernas handlande på detta område genom författningsföreskrifter och genom bestämmelser

knutna till statsanslag; den kan också skaffa sig ett medinflytande genom

representation i de berörda organisationernas styrelser. Den aktivitet det gäller kan uppkommit på organisationernas initiativ och

från början ha

först på ett senare stadium ha i den här angivna meningen inordnats i statsverksamheten; det kan också vara statsmakterna som grundlagt den och till att förverkliga sina intentioner utsett organisationer i stället för förvaltningsorgan. Sådana organisationer kan vara antingen sammanslut— ningar som bildats speciellt för ändamålet eller redan bestående sammanslutningar som vid sidan av sitt övriga program åtar sig att fungera för statens räkning.

Jordbruksregleringen ett särskilt utpräglat exempel på hur or-

erbjuder ganisationer kan användas för statliga förvaltningsuppgifter.1 Det system som man här har valt återgår delvis på det som tillämpades redan under 1930-talet. De engagerade organisationerna är av två slag. De flesta grenarna av jordbruksregleringen har anförtrotts åt speciella regleringsföreningar föreningen Svensk spannmålshandel, Sveriges stärkelseproducenters förening, föreningen Sveriges oljeväxtintressenter, föreningen Svensk kötthandel, Sveriges export- och importförening för ägg, som i form

av ekonomiska föreningar under statens medverkan bildats av dels

jordbru— kets ekonomiska föreningsrörelse, dels utanförstående företag och organisationer av sådana. När det gäller mjölk och mejeriprodukter har det där— emot inte befunnits nödvändigt med en särskild förening; i stället är det topporganisationen inom denna gren av ekonomiska förenings-

jordbrukets rörelse, Svenska riksförening SMR, som

mejeriernas här har hand om de uppgifter som hänger samman med regleringen. Dessa är av mångahanda slag; bl. a. märks utbetalning av mjölkpristillägg, smörpristillägg, leveranstillägg och prisrabatter, upptagande av utjämningsavgifter, administration

1 Härom bl. a. prop. 75,

1947: 1959: 147.

av exportstöd och uppläggande av SMR får ersättning av

mejeristatistik.

staten för detta arbete; den har för ändamålet anställt personal som i hu-

vudsak avlönas enligt bestämmelser som gäller för statens befattningshavare.

SMR:s ställning som offentligt förvaltningsorgan framgår inte minst av reglerna för smörexporten: denna är centraliserad till SMR, som har skyldighet att på lika villkor verkställa export även från än den andra mejerier

egna organisationens.

På liknande sätt fungerar de särskilda regleringsföreningarna. Till deras uppgifter hör att uppbära förmalningsavgifter, införselavgifter etc.; i stor

utsträckning stannar dessa belopp hos föreningarna för att av dem an-

vändas för prisreglering, Sveriges stärkelseproducenters förening är skyl—

dig att uppköpa all stärkelse som utbjudes, men den har rätt att betala ett

lägre pris till sådana fabriker som inte är medlemmar av föreningen. Pris—

avdraget bör dock inte vara större än vad som kan anses skäligen motsvara värdet av medlems förpliktelse till föreningen prop. 1959: 147, s. 64.

Utöver de allmänna, i riksdagsbesluten fastställda grundlinjerna för föreningarnas verksamhet kan särskilda direktiv utfärdas av jordbruksnämnden. I vissa fall är staten direkt representerad i regleringsföreningarnas sty—

relser och utser där bl. a. ordförande. Inom en viss ram får föreningarna av

regleringsmedel lämna bidrag till upplysningsverksamhet på sina områ-

den; däremot har statsmakterna avvisat förslag om att även forskning och försöksverksamhet skulle kunna finansieras på detta sätt. Ett annat exempel på hur en offentlig förvaltningsuppgift kan handläg-

gas i föreningsform i nära anslutning till intresseorganisationerna på området utgör den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Att den kan betrak—

tas som en angelägenhet för staten framgår redan av att den till väsentlig del bekostas genom statsbidrag. Men försäkringen handhas av arbetslös—

hetskassor,- som är organiserade av de försäkrade och erkända av

själva

arbetsmarknadsstyrelsen, vilken fungerar som tillsynsmyndighet. Kassorna har föreningsrättsligt formen av understödsföreningar; deras verksamhet

regleras dessutom av en särskild förordning. Även sina förvaltningskostnader får kassorna till stor del täckta genom statsbidrag. Kassorna är or— ganiserade som rikskassor för olika yrkesområden och har bildats av ve—

derbörande fackliga organisationer, men de är juridiskt fristående från

dessa. Dessutom är de öppna, så att även fackligt oorganiserade löntagare i yrket kan ansluta sig. För de fackligt organiserade brukar medlemskapet

vara obligatoriskt.

En av organisationer, som fungerar som instrument för ett

tredje grupp

statligt syfte, är de företagarföreningar, som finns i alla län.1 De är orga-

niserade som ekonomiska föreningar och har till ändamål att bedriva upp-

1 1959: Slrand, En företagareförenings verksamhet. Arbetsmarknaden 1960, s.

SOU """

152 ff.

lysnings- och rådgivningsverksamhet och att lämna ut lån ur bl. a. den av riksbanken förvaltade fonden för hantverk och småindustri. Föreningarna har statsanslag för att täcka sina administrationskostnader; i styrelserna sitter regelmässigt en eller flera representanter för länsstyrelsen, oftast landshövdingen som ordförande. I övrigt brukar landstingen, industri- och hantverksorganisationer och de anställdas organisationer vara företrädda. Här liksom i fallet regleringsföreningar har alltså den ekono-

jordbrukets miska föreningens form valts som ett smidigt verktyg för en förvaltningsuppgift om vilken ett flertal olika intressenter samarbetar.

Statsanslag till en organisation kan inte alltid anses indicera att dess verksamhet kan betraktas som principiellt sett en statlig angelägenhet. I flertalet fall då anslag utgår torde man dock kunna anse en i statens egen regi bedriven aktivitet som ett alternativ, förenligt med upp-

majoritetens fattning om vilka uppgifter staten rimligen kan påtaga sig. Bland de sammanslutningar som mottar statsanslag märks sålunda de frivilliga försvars-

ändamål — hjälp åt organisationerna, föreningar för sociala ex. handikappade , organisationer för nykterhetsvård och en del föreningar som betjänar och dess binäringar.

jordbruket

Med statsanslagen följer att staten får åtminstone vissa möjligheter att kontrollera deras användning, ibland därutöver ett betydande inflytande på verksamhetens utformning. Minimum av statlig intervention i dessa sammanhang torde vara föreskriften att anslagsmottagaren är skyldig att till riksräkenskapsverket redovisa hur anslaget förbrukats; denna skyldighet torde kunna fullgöras ytterst summariskt. För att motivera för—

stundom

nyade och framför allt utökade anslag tvingas organisationerna naturligtvis att statsmakterna redovisa sina planer på ett sätt som kan verka

inför

mån bindande. Men därutöver kan staten pålägga ytterligare villkor.

viss

Så gäller ex. för Sveriges utsädesförening, att dess stadgar inte får änd— ras utan medgivande, att Kungl. skall vara represen—

Kungl. Maj:ts Maj:t

terat i styrelsen, att personalens avlöningar skall regleras enligt statsmakternas anslagsbcräkningar, att staten äger rätt att inspektera verksamhe— ten osv. Medan den statliga representationen i styrelsen ibland är inskränkt till en post, som ger staten insyn och vissa påverkningsmöjligheter, kan den i andra fall vara mera omfattande. I Centralförbundet för nykterhetsundervisning utser Kungl. sålunda sex av de tolv styrelseledamö—

Maj:t

terna, varför förbundet kan sägas vara en halvstatlig institution. ,

De frivilliga försvarsorganisationerna, till vilka bland åtskilliga andra Svenska röda korset hör, har att anpassa sig efter en särskild kungl. kun— görelse. För att få statsbidrag måste organisationerna ställa sig till efterrättelse både kungörelsens många bestämmelser och de föreskrifter som Kungl. finner för gott att utfärda. Grundstadgarna för varje

Maj:t eljest

organisation skall fastställas av Kungl. Maj:t, och i ledningsorganen skall

ingå representanter för statliga myndigheter enligt vad grundstadgarna föreskriver. Fördelningen av ansvar och uppgifter myndigheter och

mellan

organisationer sker efter särskilt angivna principer.

Om på vissa punkter organisationernas bundenhet kan bli stor, så gäller dock allmänt sett att just den större rörelsefriheten betraktas som ett värde och ibland har utgjort det avgörande skälet mot att i stället organi— sera en rent statlig verksamhet. Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande NTF erbjuder ett exempel. Organisationskommittén för tra— fiksäkerhet slog 1958 fast att det behövdes ett centralt organ för att samla och effektivisera alla krafter för upplysning och propaganda på detta om— råde statsverksprop. 1959, bil. s. 94 Men den tog avstånd från

ff..

tanken på att detta organ skulle vara en statlig myndighet. I stället såg den sig omkring bland de befintliga enskilda riksorganisationerna på området;

ingen tycktes då NTF kunna nå alla grupper i samhället. Därför

såsom

borde NTF fungera som centralorgan men försöka att avlasta arbete på

— genom

andra de olika grupperna i samhället ansågs ofta bäst nås sina

egna organisationer. NTF hade redan förut ett betydande statsanslag, som nu Med anledning därav ansåg sig departementschefen böra uppta

höjdes. förhandlingar med föreningen om starkare representation för staten i föreningens styrelse; av tretton ledamöter hade staten trots storleken av sitt ekonomiska bidrag dittills utsett endast ordföranden.

Principproblem sammanhängande med statligt stöd åt organisationer har under 1950-talet särskilt diskuterats i samband med frågan om anslag till främjande av ungdomens föreningsliv och fritidsverksamhet. I sista hand gällde det om även politiska ungdomsorganisationer skulle kunna få bi-

drag. Sedan 1955 års ungdomsutredning lagt fram förslag därom blev de-

batten livlig; statsmakterna stannade för att, om ett studieförbund stod som huvudman, även en politisk ungdomsrörelse skulle få statsbidrag till fritidsgrupper och för anställande av instruktörer prop. 1957: 132. Där— med hade de politiska ungdomsförbunden i stort sett blivit delaktiga av de anslagsmöjligheter — på förslag tidigare utredning —

som 1954 av en hade

kommit övriga ungdomsorganisationer till del prop. 156. Den motivering som ecklesiastikministern vid sistnämnda tillfälle gav i propositionen synes på ett karaktäristiskt sätt ange ett par väsentliga argument för att statsunderstöd ät organisationer i stället för en motsvarande verk—

välja

samhet i rent statlig regi: Fördelen med en statlig bidragsgivning till ungdomsarbetet enligt utredningen dragit upp är, att ungdomens

de riktlinjer naturligt framvuxna gruppliv och det i vårt land rikt förgrenade föreningsväsendet kan utnyttjas i en samhällelig strävan att förbättra ungdomens situation. Alltför experimentbetonade och organisatoriskt tveksamma stödåtgärder synes därmed kunna undvikas s. 12 f.. Redan i direktiven hade framhållits, att ungdomsverksamheten inte fick byråkratiseras.

Några av de ovan berörda organisationerna, bl. 3. de frivilliga försvars-

organisationerna, kan föras till den kategori av sammanslutningar som brukar benämnas korporationer. Det konstitutiva för dessa är främst att de blivit erkända av staten genom auktorisation, fastställande av stadgar e. 1.1Organisationen har därigenom av staten givits en funktion för vilken den är ansvarig och som genom det statliga beslutet kan räknas till den offentliga förvaltningen; organisationen kan följaktligen inte ensidigt ändra eller uppge denna funktion utan är därvidlag beroende av statens medgivande. Medlemskapet kan vara obligatoriskt eller frivilligt. I det förra fallet står korporationen kommunen nära; medlemskapet bestäms dock av något slags intressegemenskap och inte av territoriell tillhörighet. Särskilt om medlemskapet är obligatoriskt kan korporationen också ha tvångsmakt gentemot sina medlemmar.

Korporationerna utgör en brokig kategori. exempel kan belysa

Följande några skilda typer. Vägföreningarna är mest med kommuner;

jämförbara de allmänna kan numera närmast betecknas som ettutflöde

sjukkassorna av den kommunala verksamheten. Studentnationer och studentkårer år haserade på obligatoriskt medlemskap men har samtidigt utvecklats till intresseorganisationer av delvis facklig natur. Advokatsamfundet sig

skiljer från en del jämförliga professionella organisationer genom sin ensamrätt till yrkestiteln och därmed rättigheter och genom sina statligt

följande reglerade disciplinära befogenheter gentemot medlemmarna. Handelskam—

rarna, mycket — på samma

byggda på frivilligt medlemskap, fungerar i

näringslivsorganisationer — pressure groups i vidaste sätt som övriga som mening. Samtidigt står de som intygsgivare och talesmän för näringslivet i olika förvaltningsangelägenheter i särskilt nära förbindelse med statliga myndigheter. Såsom meddelare av auktorisation åt vissa yrkesgrupper har

de tagit på sig en kontrollerande uppgift som kunnat ligga i statens eljest

händer.

På det hela taget torde dock kunna sägas, att korporationerna betecknar

en föga expansiv sektor inom organisationsväsendet. När man talar om organisationsväsendets makttillväxt tänker man i första hand på det stora antalet autonoma organisationer med en maktställning mera grundad på faktiska förhållanden än på formella regler.

Sundberg, a. a. s. 26

KAPITEL IV

Utvecklingstendenser och diskussion i fråga om förhållandet

mellan staten och organisationerna

Om —— — någon

utöver vad som redovisats i tidigare avsnitt genomgående tendens i fråga om statens relationer till organisationerna un-

kan urskiljas der det senaste decenniet,,torde det kunna sägas vara att staten ytterligare erkänt organisationernas rätt att utvecklas och agera utan statlig inbland— ning. På en enda punkt har grenar av organisationsväsendet blivit föremål för en ny lagstiftning som begränsar aktionsmöjligheterna, i det att den 1953 tillkomna lagen om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet riktar sig bl. a. mot åtgärder som kan vidtagas av företagarsammanslutningar. Kartellavtal etc. kan dock inte betraktas som någonting för näringslivets organisationer väsentligt. De egentliga intresseorganisationerna på näringslivets område har åtminstone formellt inte bru— kat vara parter i kartellavtal, utan det har i regel varit särskilt inrättade föreningar som svarat för dessa, i den mån någon formell organisation exi-

sterat. Inom näringslivet har också ända sedan före lagens tillkomst pågått

en självsanering i fråga om kartellväsendet i regi av Sveriges industriförbund, vara att från sina håll insinuerats att denna verksamhet föran— leddes av fruktan för lagstiftning.

Samma lagger exempel på att staten på en del punkter även legalt givit uttryck för organisationernas växande betydelse. Den ger nämligen sammanslutningar konsumenter löntagare — några närmare reg—

av eller utan

sammanslutningar —

ler om kvalifikationei som sådana skall uppfylla rätt

att i vissa fall påkalla förhandling inför en rätt som

näringsfrihetsrådet,

enskilda medborgare saknar.

Konkurrensbegränsningslagen äger inte tillämpning på överenskommel— sei mellan arbetsgivare och arbetstagare angående löner och andra arbetsvillkor. Denna uttryckliga bestämmelse och diskussionen i samband med dess tillkomst prop. 1953: 103 etc.; ovan 5. 44 ff. belyser den allmänna

jfr

regeln att staten i största möjliga utsträckning undviker att lagstiftningsvägen ingripa i förhållandet mellan arbetsmarknadsparterna. Att arbetsmarknaden inte skulle beröras av konkurrensbegränsningslagen motiverade nyetableringssakkunniga med att kollektivavtalen tillkommer efter förhandlingar mellan två i princip parter; det funnes inget sakligt

jämställda vägande skäl att motsätta sig båda arbetsmarknadsparternas

samfällda

Önskan att det allmänna inte skulle blanda sig i hur de gemensamt skötte

sina angelägenheter. Departementschefen hänvisade i sin argumentering även till den sedvanerättsliga reglering som arbetsmarknadens konkurrensbegränsningar genom huvudavtalet blivit föremål för. Reservanterna bland nyetableringssakkunniga erkände visserligen i uttryckliga ordalag kollektivavtalssystemets allmänt samhällsgagneliga funktioner men framhöll att undantaget för arbetsmarknaden stred mot principen om likhet inför lagen. Samma tanke togs i riksdagen upp motions— och reservationsvis särskilt från högerhåll. På arbetsmarknaden hade parterna genom frivilliga överenskommelser skapat ett normsystem, som fungerade så väl att allt tal om lagstiftning hade försvunnit, påpekade högern i en partimotion. Ett organ av näringsfrihetsrådets typ borde genom förhandlingar med näringslivets olika organisationer så småningom kunna skapa ett liknande normsystem på det område som nu föreslogs bli föremål för lagstiftning. Man borde kunna få till stånd åtaganden från organisationernas sida om att dessa skulle verka för fri konkurrens enligt ett slags näringslivets hederskodex, uppehållen genom den allmänna opinionens tryck. Ett par enskilda högermotionärer polemiserade livligt mot propositionens uttalanden om arbetsmarknaden men sade sig inte önska frambesvärja nå— gon lagstiftning som omfattade denna. Därför borde enahanda företeelser undvikas även på andra områden. Man ansåg sålunda knappast på något håll att staten borde i ökad utsträckning ingripa med lagstiftning rörande förhållanden på arbetsmark— naden. Kritiken mot att arbetsmarknaden föreslogs bli lämnad utanför konkurrensbegränsningslagens verkningsfält syftade i stället till att ge tyngd åt argumentet att konsekvensen krävde att man i möjligaste mån underlät att ingripa även på marknaderna för varor och . tjänster. Principen att staten bör avhålla sig från intervention på arbetsmarkna— den har åberopats och blivit vägledande i flera andra sammanhang. Diskus— om arbetsmarknadsnämnd — varvid dock konstitutionella sionen en statlig aspekter — statsmakternas, riksdagens, hållning dominerade och främst vid vissa arbetskonflikter belyser detta. Hösten 1951 framförde Nihlfors fp och h i interpella- Hjalmarson tioner 27, s. tanken att man för den offentliga sektorn på arbets-

AK 8

marknaden skulle söka få till stånd en arbetsmarknadsnämnd med uppgift att i möjligaste mån förhindra arbetskonflikter som kunde inverka störande på samhällsviktiga funktioner. Interpellanterna hänvisade båda till den arbetsmarknadsnämnd som SAF och LO enligt huvudavtalet hade upprättat. Civilminister Lingman påpekade i sitt svar 28, s. 66 ff.,

AK

—— att problemet främst gällde de statliga icke LO-anslutna tjänstemännen för de statliga bolagen fungerade centralrådet för statsägda bolag på i princip samma sätt som arbetsmarknadsnämnden, och de kollektivavtalsanställda i statens och kommunernas var genom sin anslutning till LO

tjänst

formellt och ännu mer moraliskt bundna av de överenskommelser som de— ras huvudorganisation hade träffat, däribland huvudavtalet; de borde sålunda följa den redan existerande arbetsmarknadsnämndens rekommenda— tioner, även om deras arbetsgivare inte var SAF-anslutna.

Om den föreslagna statliga .arbetsmarknadsnämnden skulle uppnå en lösning på en tvist som förelagts den, som riksdagen bli bun-

skulle såväl Kungl. Maj:t den därav; riksdagens fria prövning skulle föregripas i ännu högre grad än genom de förhandlingsöverenskommelser som regeringen träffade med statstjänstemannaorganisationerna.

Dessa farhågor delades inte av interpellanterna. Nihlfors hänvisade till möjligheten att låta nämnden få ett parlamentariskt inslag på samma sätt som på sina håll föreslagits för det statliga organ som svarade för de van— liga avtalsförhandlingarna; ansåg att en prövning

Hjalmarson objektiv av en konflikt inte mer än sedvanliga förhandlingar mellan arbetstagar— parten och regeringen skulle minska riksdagens möjligheter att påverka utgången —— även han

anslöt sig för övrigt till tanken att ge riksdagspartierna inflytande förhandlingarna.

på själva

Tanken på en arbetsmarknadsnämnd berördes också i 1948 års förhandlingsrättskommittés betänkande 1951, där viss sympati uttrycktes för ett sådant hjälpmedel att befrämja arbetsfreden. Då kommittébetänkandet antogs inte skola ge upphov till någon proposition vid 1952 års riksdag, väckte högern en partimotion i frågan II1297. På grundval av remiss-

yttranden från bl. a. arbetsmarknadsorganisationer ställde sig andra lagutskottet utl. 39 kritiskt mot förslaget. För det första borde frågor av detta slag i största möjliga utsträckning lösas genom förhandlingar mel— lan parterna —— lagstiftningsåtgärder

borde tillgripas endast om det visat sig uteslutet att nå resultat genom överenskommelser. För det andra skulle konstitutionella problem uppstå; särskilt skulle situationen bli besvärlig, om och riksdagen inte ville medverka till att genomföra nämn-

Kungl. Maj dens förslag. Saken borde enligt utskottet anstå tills statsmakterna hade tagit ställning till förhandlingsrättskommitténs förslag; några reservanter h, fp ville dock att uppmanas initiativ till för-

Kungl. Maj:t skulle att ta handlingar med arbetstagarorganisationerna om inrättandet av en arbetsmarknadsnämnd. Från reservanternas sida uttalades i debatten, att riksdagen inte skulle ha mindre möjligheter att pröva arbetsmarknadsnämn— dens ståndpunktstagande än de förhandlingsresultat som regeringen föreladeriksdagen i lönefrägor etc. FK 17, s. 97; AK 18, s.

100.

I tre efterkrigstiden —— 1947, ——

fall under 1951 och 1955 har regeringen föreslagit speciell lagstiftning med anledning av konflikter på arbetsmarknaden. I de båda förstnämnda fallen föranledde dessa ärenden att riksdagen inkallades vid annan tidpunkt än normalt.

Endasti fråga om poliskonflikten 1947 har riksdagens mening blivit helt klarlagd. Relativ enighet rådde denna gång om att någon form av statligt

ingripande för att komma tillrätta med konfliktens följder var nödvändigt. Även motioner om avslag förekom dock, dels från den kommunistiska gruppen, dels från ett par socialdemokrater, som dock icke tycks ha företrätt någon facklig opinion. Om formerna för statsingripandet var meningarna däremot delade. Regeringsförslaget, som hade stöd även på borger-

ligt håll, gick ut på en tjänstepliktslag prop. 1947: 326. En annan rikt-

ning, företrädd bl. a. av TCO-ordföranden Wagnsson s, ville i stället ha ett skiljedomsförfarande LZU 55. I en även av socialdemokrater understödd reservation utformades denna tan—keså att en särskild lönenämnd skulle tillsättas för att avgeförlikningsförslag; om förlikning ändå kunde träffas skulle statsverket inträda som arbetsgivare för polispersonalen och denna avlönas enligt av lönenämnden bestämda normer.

I riksdagsdebatten FK 36, s. 33 ff.; AK 36, s. 74 ff. hävdades av in— rikesminister Mossberg och andra talesmän för regeringsförslaget, att den principiella skillnaden mellan de båda för statsingripande var myc-

linjerna ket stor och att, om man utgick från att samhället i minsta möjliga mån borde ingripa vid arbetstvister, skillnaden ingalunda var till reservatio-

Medan tjänstepliktslagen var en nödvändig reaktion, när en för

nens favör.

samhället oundgänglig funktion hotades, skulle nämligen ett

skiljedoms— förfarande -— för övrigt av lagtekniska skäl vore svårt att genomföra,

som då det var de enskilda kommunerna som utgjorde polispersonalens arbetsgivare — bli allvarligt prejudicerande och kunna bli begynnelsen till ett verkligt undergrävande av det fria och förutsättningslösa medlingsarbetet på arbetsmarknaden. När riksdagen valde tjänstepliktslagen, mildrade den samtidigt något de föreslagna straffbestämmelserna; tydligen kände även lagens anhängare ett behov av att demonstrera sin principiella restriktivitet när det gällde statsingripanden på arbetsmarknaden.

För att komma tillrätta med 1951 valde rege-

sjuksköterskekonflikten ringen däremot att föreslå en beredskapslagstiftning om obligatorisk skiljedom. I detta fall talades i propositionen 1951: 212 om de starka betänkligheterna mot att ingripa på arbetsmarknaden med tvingande bestämmelser. Att skiljedomsmetoden föreslogs motiverades med att tjänsteplikt

sig tvisten —— och det var att med minsta möjliga inte i och för skulle lösa tvångsåtgärder få slut på denna som var det principiella statliga intresset. Propositionen återkallades efter kort tid, sedan parterna enats om en uppgörelse.

1955 gällde konflikten fartygsbefälet prop. 197. Förhandlingar hösten 1954—vintern 1955 mellan Sveriges redareförening och Sveriges fartygsbefälsförening om nya kollektivavtal pågick under lång tid utan att man kom till någon uppgörelse. Regeringen tillsatte en särskild förlikningskommission, som emellertid vid ett par måste förklara förhandling-

tillfällen

arna strandade. Såsom stridsåtgärd tillgrep arbetstagarparten under förhandlingstiden arbetsnedläggelse i så måtto, att ett stort antal av förening-

ens medlemmar på föreningens anmodan sade upp sina anställningar.

Mellan redareföreningen och övriga med denna förhandlande arbetstagarorganisationer slöts däremot nya avtal under medverkan av förlikningskommlssmnen.

När kommissionen hade arbetat i tre månader och möjligheterna att få en uppgörelse till stånd fortfarande tycktes osäkra, föreslog

regeringen under vårriksdagens sista månad att statsmakterna skulle gripa in genom

att stifta en lag som att förordna om obligatorisk

medgav Kungl. Maj:t skilje-

dom i tvisten. I propositionen framhölls att en arbetsinställelse

bland far—

tygsbefälet skulle praktiskt taget lamslå med svenska fartyg

sjöfarten och därigenom få allvarliga återverkningar för vårt lands Samhället

ekonomi. borde få maktmedel att hävda sina intressen. Jämförelser gjordes med 1947 års poliskonflikt och 1951 års

sjuksköterskekonflikt.

Några dagar före vårsessionens slut kunde propositionen återkallas, efter— som konflikten hade lösts på frivillighetens väg. Riksdagsopinionen i frågan blev alltså aldrig fullständigt prövad. Under den tid som propositionen låg på riksdagens bord väcktes emellertid flera avslagsmotioner.

För högerns och folkpartiets del tog dessa formen av partimotionerll: 675, 676, där man — —

såsom redan skett i propositionen hänvisade till att den svenska lagstiftningen dittills byggt på principen att arbetsmarknadsparterna skulle äga frihet att förhandla och bestämma om avtal utan annan statlig intervention än den som förlikningsmannainstitutionen innebar. Regeringens argument i fråga om konfliktens samhällsskadlighet underkändes; motionärerna förnekade att den aktuella konflikten

stod i sådan särklass att ett statligt ingripande var motiverat.

Av särskilt intresse är att likartade synpunkter framfördes också från socialdemokratiskt håll mot. 1:540, Il: Det var där bl. a. ledande

670.

personer den fackliga och arbetarrörelsen direk—

tjänstemanna- TCO:s tör Valter Åman, LO:s ordförande Arne Geijer, två ombudsmän på LOsidan, Carl Lindberg och Sture Henriksson, samt ordföranden i Stockholms metallarbetarfackförening Hans Gustafsson som kritiserade propositionen. De framhöll, att utgångsläget var ett helt polis-

annat än vid och sjuksköterskekonflikterna. Statsingripandet motiverades denna gång med ekonomiska skäl, dvs. riktades mot en av grundvalarna för en fri fackför— eningsrörelse, nämligen konfliktvapnet, vars naturliga syfte är att framkalla ekonomiska konsekvenser för motparten. I framtiden skulle det bli

svårt att skapa en gradering för när samhället borde gripa in; en allt fliti-

gare användning av öppnade perspektiv mot en statlig

skiljedomsinstitutet reglering av lönemarknaden. De speciella organisatoriska förhållandena inom den aktuella näringsgrenen motiverade inte heller ett statligt ingripande, eftersom de var en av ett fritt föreningsväsen, sådant detta ga-

följd

ranterades i lagen om förenings- och förhandlingsrätt.

Så långt man kan döma av denna motion förelåg här ett av de få fall, då

organisationsengagemanget visat tendens att bryta partilojaliteten; om de fackligt anknutna socialdemokratiska riksdagsmännen mera allmänt följt motionernas hade ett regeringsnederlag kunnat bli följden.

linje

arbetsmarknaden ——

En lagstiftningsfråga med viss anknytning till men

med betydelsefulla principiella aspekter även i andra hänseenden kom

upp, från folkpartihåll i motioner vid 1950 års riksdag 1:64,

också när

yrkades utredning om förbud mot kollektiv anslutning av organisa—

11:68

tioners och föreningars medlemmar till politiska partier. Remissyttranden

avgavs organisationerna — LO, RLF, TCO

över motionerna av de fackliga och SACO , av vilka de båda förstnämnda avstyrkte utredning, TCO underlät att taga ställning och SACO tillstyrkte utredning, dock under fram-

hållande av att kollektivanslutningen torde utan att lagstiftning tillgreps

komma att avskaffas genom fackföreningsrörelsens egen försorg. Genom—

gående i organisationernas ställningstagande synes ha varit tveksamhet mot ingrepp i det fria föreningsväsendet. Första lagutskottet utl. 21 av— styrkte enhälligt motionerna; i fråga om motiveringen rådde dock oenighet. Den borgerliga hälften av utskottet ansåg kollektivanslutning otill— fredsställande; den avvisade visserligen för närvarande lagstiftningstanken men fann det angeläget för organisationerna att överväga en

själva

avveckling av systemet. De socialdemokratiska ledamöterna fann däremot

att inga praktiska missförhållanden motiverade ett ingripande; en lagstift-

ning skulle enligt deras mening inom fackföreningsrörelsen komma att

betraktas som ett försök till intrång i fackföreningsmedlemmarnas och

fackföreningarnas mödosamt vunna fri- och rättigheter. Frågan om motiveringen föranledde osedvanligt långa och häftiga debatter i kamrarna.

Ett erkännande av organisationsväsendets ökade betydelse speciellt på arbetsmarknaden utgör tillkomsten av den s. k. kommunala delegations-

lagen 1954 prop. Här stadgas att kommun som tillhör arbetsgivar-

67.

organisation dvs. i praktiken något av de tre kommunförbunden äger

uppdraga åt sammanslutningen att med bindande verkan för kommunen genom kollektivavtal eller annorledes enhetligt reglera anställningsvillko—

ren för arbetstagare i kommunens Lagen, om vilken på det förbetjänst.

redande stadiet rådde stora motsättningar, innebar i viss mån en kodifie-

ring av ett redan i praktiken bestående förhållande. Det var redan tillåtet

för kommun att använda kommunal arbetsgivarorganisation som ombud vid förhandlingar, och det hade blivit regel, att kommunförbundens för— handlingsorgan förhandlade i fråga om tjänster inom hela sin sektor och därvid träffade preliminära överenskommelser med de centrala arbetstagar-

organisationerna. Kommunernas godkännanden hade i stort sett fått karaktären av en formalitet, något som särskilt belystes av att Svenska stads— förbundet 1951 hade infört en stadgebestämmelse om skyldighet för för-

bundets medlemmar att, vid äventyr av uteslutning, förbundets re—

följa

kommendationer. I propositionen underströks med skärpa, att det endast

gällde att skapa möjligheter till en delegation för viss period och att be-

slutanderätten även under loppet av en sådan period skulle kunna åter-

kallas.

Propositionen, som tillstyrktes av ——

ett bortsett från ett par blanka reservationer — enhälligt konstitutionsutskott

utl. 6, hade föranlett avslags—

motion endast från kommunisthåll. I kamrarna utsattes den likväl för kri-

tik från flera håll, och avslag yrkades även av höger- och folkpartirepresentanter under hänvisning till vikten av att slå vakt om den kommunala självstyrelsen 10, s. 13 ff., AK 10, s. 45

FK ff..

Samma år kom ytterligare ett vittnesbörd om hur staten kan finna sig föranlåten att acceptera organisationsväsendets fria utveckling. Då upphävdes nämligen det 5. k. auktorisationstvång, varom stadgades i 1937 års kungörelse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän. Enligt kun— görelsens ursprungliga lydelse tillkom förhandlingsrätt endast föreningar som efter särskild ansökan hade tillerkänts sådan rätt. Systemet hade, hette det nu i propositionen 1954: 61, tvärtemot intentionerna i praktiken snarast bidragit till organisationssplittringen, eftersom som

Kungl. Maj:t

regel hade meddelat erkännande så snart de rent formella kraven uppfyllts. Att uppställa objektiva regler för en strängare prövning sades vara svårt? Författningsändringen innebar alltså egentligen endast en anpassning efter praxis.

Från ett annat område av organisationsväsendet kan antecknas ett fall då staten radikalt avvecklat sitt direkta inflytande Över en organisation. Genom den nya lag om jordbrukskasserörelsen, som tillkom 1956 prop. 122, upphörde såväl den statliga representationen i styrelsen för

jord-

brukskasserörelsen som det statliga stödet till rörelsen. De grundfonder som staten tidigare hade ställt till förfogande skulle nu återlämnas.

Slutligen skall här refereras debatter som rört inrättandet av ett eko— nomiskt råd respektive ett näringsråd. Bakgrunden till förslagen har varit

olika. I det förra fallet gällde det en utbyggnad av de förhandlingar som

redan förekom mellan regeringen och vissa organisationer i stabiliseringspolitiskt syfte. I det senare fallet föranleddes propåerna av den handelspolitiska utvecklingen. Ett gemensamt drag är emellertid, att från oppositionshåll begärts permanenta organ, där även ombud för oppositionspartierna skulle få deltaga i överläggningar med organisationerna.

Vid remissdebatten hösten 1950 efterlyste Ohlin fp åtgärder från regeringens sida för att lägga grunden till en verklig stabiliseringspolitik

26, s. I en demokrati där de olika grupperna skall handla med

AK 9.

syntes honom en diskussion mellan parterna nyttig, även besjälvansvar

träffande sådana frågor som de själva skulle fatta beslut om. Det gällde

att eftersträva en frivillig samordning mellan de olika ansvarsmedvetna gruppernas handlingssätt. Att anordna en eller annan rundabordskonferens med några korta sammanträden räckte inte; för en mera långsiktig

bedömning krävdes en fortlöpande kontakt då och då mellan representanter både för de ekonomiska organisationerna och för de politiska partierna. Det borde alltså inrättas ett concilium eller råd för diskussion av de samhällsekonomiska avvägningsproblemen. Detta råd skulle också kunna bidraga till en lösning av det ofta påtalade problemet att regeringen genom sina överläggningar och i vissa fall avtal med organisationerna ställde riks-

dagen inför fullbordade fakta.

Statsminister Erlander hävdade s. 88 att högern och folkpartiet tidigare 1947 hade ställt sig avvisande inför hans förslag till samarbete en— ligt bl. a. sådana som Ohlin nu förordade. Regeringen hade emeller-

linjer

tid skapat samarbetsorgan med arbetarrörelsen och med exportindustrin; de fungerade väl och gav näringslivets och intresseorganisationernas folk möjligheter att diskutera med regeringen. Statsministern förklarade sig nu beredd att överväga om den tillämpade ordningen behövde kompletteras med ett politiskt inslag.

Inte långt därefter diskuterades i samband med en interpellation av Ohlin AK 1950: 31, s. 90 ff. statliga ingripanden i löneförhandlingarna på den allmänna arbetsmarknaden. Interpellanten efterlyste ånyo ett sam— lat program för en politik som kunde leda till ekonomisk stabilisering; han påvisade bl. a. att stora grupper årligen fick nominella inkomsthöjningar som väsentligt översteg den fortgående produktivitetsstegringen. Man behövde göra klart för alla parter deras gemensamma intresse av ett stabilt penningvärde och det ansvar som företagare och anställda hade i detta sammanhang. Tillfälliga överläggningar mellan parterna under några veckor kunde inte klara dessa uppgifter; det krävdes en fortlöpande kontakt mellan representanter för fackliga och politiska organisationer. Ett orga— nisatoriskt tillrättaläggande kunde därvid vara till gagn.

Finansminister Sköld AK 34, s. 3 ff. tolkade Ohlins uttalande så att det syftade till att man skulle skapa ett parlamentariskt inslag i avtalsförhandlingarna. Ett sådant måste, sade statsrådet, leda till en politisering av den fackliga lönepolitiken och inkomstbildningen överhuvudtaget och mötte därför principiella betänkligheter; det skulle inte heller underlätta en från saklig synpunkt tillfredsställande utgång av avtalsrörelsen. Ohlin replikerade att han ansett att man i ett stabiliseringsråd med representanter för ekonomiska och fackliga organisationer samt regering och riksdag skulle diskutera inte bara inkomstbildningen utan också andra stabiliseringsproblem. Ett politiskt inslag borde av finansministern inte kunna anses olämpligt, eftersom regeringen i hög grad förhandlade med organisationerna i frågor som berörde penningvärdet; det olämpliga skulle tydligen ligga i en representation för riksdagen. Farhågorna därvidlag vore överdrivna; diskussionerna skulle gälla en aktuell avtalssituation utan mera långsiktiga problem. Man skulle etablera en fortlöpande kontakt och i stabili— seringsrådet söka sig fram till sådana former, att sakkunskap från olika

6—103606

håll kunde komplettera varandra. Genom att skapa ömsesidig förståelse skulle man lättare få en frivillig samordning och minska riskerna för politiska ingripanden.

Ohlin med de ekonomiska råd som på 1920-talet funnits i åt-

jämförde skilliga länder och som brukat innehålla både politiska och ekonomiska representanter; han påpekade att statsministern vid remissdebatten inte a

priori hade avvisat tanken på ett sådant råd. Hedlund bf ansåg att man

redan för dagen kunde ha nytta av en rundabordskonferens av den typ som Ohlin antytt i så fall av rent informatorisk art, där man satte in de olika grupperna i situationen så grundligt som möjligt och där även överläggningar om situationen kunde förekomma. Närmast gällde det nu vilket intresse man kunde spåra hos olika organisationer för en sådan tanke; om intresse fanns borde en konferens också fylla någon uppgift, särskilt på längre sikt. Hedlund var dock skeptisk beträffande lämpligheten av att på detta stadium engagera politikerna i arbetet. Hjalmarson h begärde att riksdagen skulle få samma information om läget på arbets-

organisationernas företrädare —— marknaden som regeringen hade lovat det vore nyttigt för folkrepresentationens anseende, om dess ledamöter måste gå till organisationernas män för att få reda på regeringens avsik— ter. Finansministern förnekade dock, att det i förhandenvarande läge förekommit något som gjorde ett regeringsingripande lämpligt.

I motioner från högerhåll vid 1957 års riksdag I: 377, 11:468 begärdes att riksdagen hos skulle hemställa om tillsättandet sna-

Kungl. Maj

rast möjligt av en utredning med representanter för olika näringsgrenar och arbetsmarknadens parter med uppgift att ingående pröva de problem av främst ekonomisk—politisk art, som kunde vara förknippade med omställningen av det svenska näringslivet inför en anslutning till en gemen— sam europeisk marknad. Sveriges allmänna exportförening påpekade i sitt yttrande över motionerna, att ett intimt samarbete redan upprätthölls på detta område mellan vederbörande myndigheter och intresserade näringsorganisationer. Övriga remissorgan tillstyrkte i allmänhet en utredning; det var dock flera andra som likaledes hänvisade till det utredningsarbete som bedrevs inom kommerskollegium under medverkan av representanter för näringsliv och arbetsmarknad. Bankoutskottet utl. 22 sade sig med tillfredsställelse ha uppmärksammat Kungl. Maj:ts beslut att åt kommerskollegium uppdra handhavandet av det fortsatta utredningsarbetet. För att deltaga i handläggningen av dessa ärenden hade till kommerskollegium knutits en delegation med representanter för såväl näringsliv som arbetsmarknad. Härigenom hade motionärernas yrkande i väsentliga stycken blivit tillgodosett.

Vid 1958 års B—riksdag väcktes från centerpartihåll ett liknande krav

179, 11: 238; se även interpellation av Antonsson cp AK 11, s. 13;

mot.

15, s. 21. Bankoutskottet utl. 8 hänvisade till sitt utlåtande 1957 och

meddelade att arbetet, enligt vad utskottet hade inhämtat, syntes bedrivas

i fruktbar samverkan mellan berörda parter. Delegationen var konstruerad

så att den, såsom vid flera tillfällen skett, kunde i mån av behov till sig

knyta representanter för ytterligare berörda intressen. Det saknades alltså skäl att tillskapa en ny statlig utredning. Den politiska kontakten borde

tillfredsställande kunna ske genom utrikesnämnden och genom information till riksdagen och partigrupperna.

Samma krav återkom dock 1959, fortfarande från centerpartihåll mot. 1: 308, II: 374. Kommerskollegium redovisade i ett remissvar det arbete som utfördes inom den särskilda av tillsatta delegationen.

Kungl. Maj:t

Även i den egentliga utredningsverksamheten skedde samverkan med bl. a. näringsorganisationerna. Man har därigenom bl. a. vunnit, att de instan-

ser som närmast äro berörda av olika ämnesområden direkt deltaga i ut-

redningsarbetet och fortlöpande erhålla informationer om utvecklingen.

Utredningarna syftade bl. a. till att direkt förbereda de svenska förhand-

lingsinsatserna. Såvitt kommerskollegium hade sig bekant hade icke inom

näringslivet framförts önskemål om ändring av den gällande upplägg-

ningen. Sveriges allmänna exportförening och Sveriges industriförbund

poängterade också att ett värdefullt samarbete redan ägde rum. Utskottet

BaU 25 hänvisade ånyo till den i ämnet verksamma delegationen med

allsidig sammansättning — även den mindre företagsamheten

numera är

företrädd i delegationen. Utskottet fann arbetet ändamålsenligt organi-

serat och en ytterligare kommitté omotiverad.

I andra kammaren förekom denna gång en viss debatt i ämnet 15,

AK

s. 22 ff.. Motionärerna tryckte särskilt på önskvärdheten av ett inslag från

de politiska partierna i den begärda kommittén. Ett mer eller mindre per-

manent organ, vari även ett parlamentariskt inslag skulle kunna tänkas,

borde fortlöpande utvecklingen på området. Om inte annat kunde

följa

delegationen hos kommerskollegium ses över och kompletteras med ett

visst parlamentariskt inslag. Ett liknande önskemål framfördes i en inter-

pellation av Eliasson i Sundborn cp, som med hänsyntill konjunktur-

läget och den oroande handelspolitiska utvecklingen ville att Kungl. Maj:t

skulle tillsätta en särskild delegation för att stimulera produktion, avsätt-

ning och sysselsättning inom näringslivet 1959: 11, s. 13. Där borde

AK

ingå företrädare både för de demokratiska partierna och för olika grenar

av näringslivet. Handelsminister Lange hänvisade i sitt svar AK 17, s. 93 till delegationen för frihandelsfrågor inom kommerskollegium och

ff.

utredningsverksamheten — hade man redan former

till den sedvanliga här

för samverkan med näringslivet.

Centerpartiet återkom till ämnet vid 1960 års riksdag I: 435,1I:

mot. 544.

Mot bakgrunden av den nyligen träffade sjustatsöverenskommelsen och

dess återverkningar på svenskt näringsliv föreslog man, att ett organ

näringspolitiska frågor — näringspolitiskt — skulle

för ett råd inrättas.

Detta kunde tänkas arbeta i delegationer; där borde främst ingå företrä—

dare för av omställningsproblemen berörda organisationer och områden inom näringslivet och på arbetsmarknaden. Teoretiskt skulle kontakt för

samverkan mellan stat och näringsliv kunna etableras genom ett centralt ämbetsverk, men de uppgifter som skulle åvila rådet var sådana, att denna lösning principiellt avvisades. Av största vikt sades vara att företrädare för näringslivet och arbetsmarknaden med praktisk kännedom om ifrågavarande problem utgjorde det dominerande inslaget i rådet. Rådet förut-

sattes upprätta kontakt med branschorganisationcr etc. men också med

berörda myndigheter. Kartläggning och information skulle bli dess första uppgifter; det borde också bli en rådgivande instans vid uppbyggandet av

de inhemska försäljningsorganisationerna. I centerpartiets partimotion I: 511, II: med anledning av propositionen om Sveriges anslutning till

635 EFTA upprepades begäran om ett näringsråd, vilket bl. a. sadesha en ange-

lägen rådgivande uppgift för svenska ställningstaganden inom EFTAzs råd. Man påtalade att exempelvis inte organisationerna inom trädgårdsnäringen varit företrädda i kommerskollegiums utredningsverksamhet, trots EFTA-

konventionens genomgripande betydelse för denna näringsgren.

Utrikesutskottet ut. 2; BaU 8 tillmätte även för framtiden kom-

jfr

merskollegiums delegation för frihandelsfrågor en betydelsefull uppgift. Delegationens funktioner vore sådana att behovet av kontakter med nä—

ringslivets och arbetsmarknadens parter i frågor rörande det handelspoli-

tiska integrationsarbetet finge anses tills vidare vara tillfredsställande täckt. Utskottet förutsatte dock, att trädgårdsnäringens organisationer

finge tillfälle att framlägga sina synpunkter, när frågor berörande denna

näringsgren aktualiserades.

KAPITEL V

Statens och organisationernas kontaktformer i några

främmande länder

Organisationernas omfattande medverkan i och inflytande på statsverksamheten

är inte någon särartad svensk företeelse. I de länder, med vilka Sverige i poli-

tiskt, ekonomiskt och kulturellt hänseende närmast brukar jämföras, finner man liknande förhållanden och tendenser; skillnaderna mellan svenskt och utländskt

på detta område torde mera hänföra sig till den institutionella sidan än till orga-

nisationsinflytandets reella räckvidd. Till en del sammanhänger dessa skillnader med organisationsväsendets struktur i de olika länderna. Om fackföreningsrörelsen är enhetlig eller splittrad, om den är centraliserad eller decentraliserad, om den lyckats eller inte lyckats vinna stark anslutning är exempelvis omständigheter som måste inverka även på dess förhållande till staten. Konstitutionella och politiska faktorer, ex. rollfördelningen mellan regering och parlament, har givet— vis avgörande betydelse för hur statens relationer till organisationsväsendet kom-

mer att gestalta sig. Inte minst när det gäller själva de institutionella formerna

för samspelet mellan stat och organisationer kan slutligen mera irrationella moment, såsom parlamentariska och administrativa traditioner, ha en hel del att betyda.

I det följande skall ett försök göras att presentera vissa utländska motsvarigheter till de svenska kontakt- och samarbetsformerna; synfältet inskränkes härvid till USA och ett antal västeuropeiska länder. De uppgifter som litteraturen innehåller om dessa förhållanden ter sig ofta ofullständiga och ger inte underlag för säkra slutsatser om praxis. Någon mera omfattande genomgång av litteratur

och parlamentstryck har inte heller kunnat komma i fråga för denna översikt.

Redogörelsen får därför närmast ses som en exempelsamling, begränsad till att i

första hand avse institutioner och praxis som mer eller mindre avviker från vad vi i Sverige är förtrogna med. Eftersom de täta förändringarna på detta område först så småningom avsätter spår i litteraturen, är det Också risk för att framställningen inte till alla delar är helt aktuell.

A. Kommitté- och remissväsen; konsultation på regerings-

informell

ochförvaltningsplanet

Om man bortser från den trots allt begränsade förekomsten av organisationsmedverkan i statliga förvaltningsorgan etc. och av direkta förhandlingar mellan staten och olika organisationer, kan organisationernas inflytande på statsverksam— heten i Sverige sägas vara institutionellt förankrat huvudsakligen i kommitté— väsendet och remissväsendet. Båda dessa samarbetsformer utnyttjas ytterst ex— tensivt och betraktas allmänt som typiska för vårt land. Kommittéerna tillsätts av och framlägger sina förslag för regeringen; remissyttrandena har i de flesta fall

regeringen till adressat. Att kontakten med organisationerna framför allt sker via exekutiven är ett i de flesta länder återkommande drag —— ett markant undantag utgör USA, där det parlamentariska systemet saknas och där legislaturen till stor del har behållit greppet om utredningsapparaten, som svarar för det i fråga om påverkningsmöjligheter kanske viktigaste stadiet i den politiska processen.

Systemet att för utredande och beredande uppgifter använda tillfälliga kommittéer, ofta med inslag av intresserepresentation, synes vara mycket allmänt tillämpat. I våra nordiska grannländer används det ex. flitigt. Särskilt välkänt är det engelska kommitteväsendet med dels de mera sällsynt förekommande royal commissions för större utredningar, dels departmental committees och intcrdepartmental committecs, vilka tillsätts pä ministernivå. Att närmare jämföra

kommittéväsendets omfattning i olika länder torde knappast låta sig göra. Det är

dock troligt att kommittéer ad hoc spelar en förhållandevis större roll i Sverige än i de länder där såsom nedan skall behandlas — permanenta rådgivande organ i anslutning till ministerier Och förvaltningsmyndigheter är vida vanligare än i vårt land. Förekomsten av sådana bör göra det möjligt att oftare utföra utredningsarbetet inom den ordinarie förvaltningsapparatcn. När denna är direkt underordnad ministrarna och inte som i Sverige består av självständiga ämbetsverk, saknas ytterligare ett viktigt motiv för de separata kommittéerna.

Ett institutionaliserat remissväsen liknande det svenska brukar inte omnämnas i redogörelser för hur statsmakterna i andra länder har utformat sina kontakter med organisationerna. Detta bör dock inte leda till slutsatsen att remissväsendet är någonting för Sverige unikt. Man bör observera, att det i Sverige inkluderar kontakten mellan regeringsdepartementen och de centrala ämbetsverken och

sålunda fyller ett större behov än i länder, där man icke har denna för vårt land

specifika tveklyvning av statsförvaltningen. Den för Sverige utmärkande offentlighetsprincipen skapar också en särställning för vårt remissförfarande. I länder där organisationernas skriftliga inlagor inte utan vidare är tillgängliga för allmänheten och inte i samma utsträckning som hos oss redovisas inför folkrepresentationen framstår remissförfarandet inte så lätt som ett av huvudinstrumenten när det gäller att göra statsmakterna förtrogna med intressegruppernas åsikter och önske-

mål.

Det finns dock åtminstone ett land, där ett institutionaliserat remissväsen utgör ett dominerande inslag i kontakten mellan staten och organisationerna, nämligen Schweiz. Jämfört meddet svenska synes det schweiziska remissförfarandet äga rum på ett tidigare stadium av ärendenas behandling; även på andra punkter finns, som redogör-else visar, skillnader mellan de båda ländernas praxis.

följande

Lagförslag utarbetas i Schweiz av vederbörande förvaltningsmyndighet, som

efter att ha framställt ett första utkast rådför sig med expertkommissioner, vari

ingår bl. a. representanter för berörda sammanslutningar, ex. näringslivets topporganisationer.1 Redan under det att denna konsultation pågår får organisationer såväl som offentliga myndigheter tillfälle att uttala sig om förslaget; remissyttranden inhämtas nämligen genom den ansvariga förvaltningsmyndighetens försorg. Yttrandena avges i regel skriftligt och är oftast icke offentliga.

De avgivna utlåtandena ligger till grund för ny överläggning med expertkom— missionen, varefter ett definitivt lagförslag utarbetas och överlämnas till förbundsrådet, som framlägger förslaget inför parlamentet tillsammans med en redo— görelse, som återger de väsentliga punkterna i vad de olika remissorganen haft att anföra. Om vid utskottsbehandlingen i parlamentet mera omfattande invändningar riktas mot förslaget, gär ärendet tillbaka till departementet, som får i

uppdrag att utarbeta ett nytt förslag. I viktigare fall anmodas då organisationerna att ånyo ta ställning; även expertkommissionerna kan sammanträda på nytt.

Det schweiziska remissväsendet har under 1900-talet efter hand fått karaktären av sedvanerätt. För den del av lagstiftningen, som avser tillämpningsbestämmelser till förbundsförfattningens näringsparagrafer, har det även 1947 reglerats i författningen i form av en föreskrift, att berörda organisationer inom närings— livet skall höras och få tillfälle att medverka vid genomförandet av tillämpningsbestämmelserna. Vilka organisationer som skall anses berörda avgörs av för bundsrådct eller det för remissen ansvariga regeringsdepartementet, vilka lika-

ledes bestämmer under vilka former organisationerna skall höras. I praxis till-

lämpas motsvarande förfarande även för andra typer av lagförslag än dem som föreskriften gäller.

Även i de nordiska grannländerna förekommer —- ehuru knappast i samma utsträckning som i Sverige — att kommittébetänkanden etc. remitteras till olika organisationer för yttrande; i Danmark och Norge återges utlåtandena stundom in extenso i propositionerna. Även på andra håll synes det vara vanligt att berörda parter i en eller annan form tillfrågas om exempelvis planerade lagstiftningsåtgärder. I vilken utsträckning detta sker genom översändande av dokument för kommentarer är det emellertid icke lätt att bilda sig en uppfattning om.

I England är proceduren i många fall otvivelaktigt skriftlig och påminner om remissförfarandet. Detta kan gälla exempelvis utkast till delegerad lagstiftning och till administrativa tilläggsbestämmelser men också, såsom i Sverige, kommitté— betänkanden, även i de fall då dessa tillkommit under organisationernas egen medverkan.2 Men till stor del och detta inte minst när det är fråga om att för— bereda propositioner till parlamentet — är konsultationen förlagd till muntliga överläggningar, ofta av mycket informell natur. De förs, i regel med en promemoria som grund, mellan å ena sidan vederbörande minister eller vanligare någon under honom lydande ämbetsman, å andra sidan organisationsrepresentanter. Samma slags kontakter tillämpas för övrigt i stor utsträckning i löpande förvalt— ningsangelägenheter. I redogörelser till parlamentet meddelas ofta vilka organisationer regeringen i ett visst ärende har samrått med, men någon fullständig redovisning av kontakterna och av de framförda synpunkterna eftersträvas inte; avsaknaden av offentlighet i brittisk förvaltning medför givetvis att möjligheterna till insyn i konsultationsförfarandet blir starkt begränsade.

överhuvudtaget präglas de informella överläggningarna ofta av sekretess organisationer som blir kända för att kunna bevara konfidentiella upplysningar får därigenom ökade möjligheter att vinna kännedom om regeringens planer på ett tidigt stadium. När det gäller förslag som skall framläggas för parlamentet finns en särskild anledning att begränsa informationsflödet. En mera ingående debatt av utkast till propositioner anses nämligen inkräkta på parlamentets prerogativ. Regeringen får alltså inskränka sig till att presentera principerna för de planerade reformerna; detaljer, särskilt sådana som sammanhänger med budgetförslag, av—

slöjas däremot endast sparsamt. Planen för den stora hälsovårdsreformen 1946

framställdes sålunda i samband med muntliga överläggningar i ett blott tolvsidigt dokument, som dessutom belades med sekretess.

Trots denna återhållsamhet har regeringens kontakter med organisationerna stundom föranlett debatt. Därvid har från sina håll riktats kritik mot sådana överläggningar mellan regeringen och intressegrupperna, som kan leda till överenskommelser vilka t.o.m. tvingar regeringen att motarbeta i underhuset väckta ändringsförslag. Å andra sidan är det inte sällsynt att regeringen klandras för

otillräcklig konsultation, ex. att vissa organisationer har blivit förbigångna. Ut— rymmet för sådana anmärkningar blir givetvis större när konsultationen sker informellt och inom en sluten krets än när den som vid det svenska remissförfarandet gäller inför offentligheten framlagda förslag.

De former under vilka organisationerna i USA kan medverka i den egentliga legislativa proceduren, skall behandlas senare avsnitt C. I det nu aktuella sammanhanget bör de regler beröras, som ger allmänheten —— och därmed i första hand de olika intressegrupperna möjlighet att influera på den normgivning som ligger i förvaltningsorganens händer. Enligt 1946 års Federal Administrative Procedure Act skall myndigheter som planerar sådan normgivning vilken kan

innefatta inte bara regler och föreskrifter av olika slag utan också exempelvis

fastställande av löner och priser detaljerat kungöra detta och lämna tillfälle ät intresserade att inge sina synpunkter.3 Man möter alltså här ett slags allmänt remissförfarande — det lämnas till de berörda att intresseom—

själva bevaka sitt

råde. För vissa fall skall tillämpas en särskild ordning, enligt vilken man inte inskränker sig till att mottaga inkommande utlåtanden utan anordnar hearings i form av förhandlingar efter mönster från rättsskipningen.

Om man söker efter utländska motsvarigheter till det svenska remissväsendet är det också viktigt att rikta uppmärksamheten på de tidigare berörda och nedan närmare behandlade permanenta rädgivningsorganen med intresserepresentation. Både i England och i åtskilliga länder på den europeiska kontinenten erbjuder de möjligheter till en granskning frän berörda intressegruppers sida av varjehanda projekt, och det faller sig säkerligen naturligt att i första hand via dem inhämta organisationernas mening.

När statens kontakter med organisationerna till stor, kanske övervägande del tar den informella, muntliga överläggningens form, blir steget till regelrätta förhandlingar kort och sådana ter sig icke i samma mån som i Sverige såsom en i princip ny och i mångas ögon diskutabel kontaktform. Redan den nyss lämnade redogörelsen för konsultationssystemet i England visar att parterna där lätt kommer i förhandlingsposition gentemot varandra. I återfinnes i Eng—

själva verket

land i besläktad form alla de förhandlingstyper, som i kapitel 11 har behandlats för Sveriges del. ,

De engelska statstjänstemännens löne- och övriga anställningsvillkor fastställs genom förhandlingar, för vilka ett system av särskilda organ upprättats, de 5. k. VVhitley Councils uppkallade efter ordföranden i den kommitté som gav upphov till dem. Dessa består av en National Whitley Council, som handlägger för

hela statsförvaltningen gemensamma frågor, och ett 90-tal Departmental

Councils.4

Det förstnämnda rådet är sammansatt av 26 företrädare för staten och lika många för statstjänstemänncns organisationer; eftersom på båda nivåerna parternas representanter uppträder som enhetliga block och någon individuell röstning inte förekommer, håller man i de departementala organen inte så strängt på den paritetiska principen. National VVhitley Council sammanträder ytterst sällan in pleno; förhandlingarna handhas i praktiken av ett mindre antal ledande personer och tjänstemän på ömse sidor. Departmental Councils är autonoma inom sina områden, så länge de icke beslutar i strid mot de normer som antagits för förvalt-

ningen i dess helhet. Enligt rådens instruktioner skall de avtal som träffas an-

mälas till regeringen och därefter träda i kraft. Rådens befogenheter är alltså synnerligen långtgående och kan synas åsidosätta regeringens och parlamentets beslutanderätt. I själva verket är arbetsgivarpartens företrädare givetvis nödsakade att förhandla inom en ram som på förhand har fastställts av vederbörande mi-

nister eller vid behov av regeringen och som denna i kraft av sin majoritetsställ-

ning kan räkna på att få godkänd av underhuset.

Jordbruksorganisationernas medinflytande i fråga om prissättningen på jordbruksprodukter garanteras genom en särskild lagbestämmelse, som föreskriver att bl. a. de årliga prisrevisionerna skall föregås av samråd med jordbruksproduccn—

ternas sammanslutningar.5 Detta samråd tar formen av förhandlingar, där staten

företräds av delegationer med representanter för flera departement; jordbruks-

ministern och ibland även finansministern kan få anledning att deltaga. Förhandlingskaraktären understrykes av att jordbrukets talesmän kan hota med sanktioner jordbrukarnas röster och deras medverkan i vissa förvaltningssam-

manhang står på spel.

Med det utrymme som i England har givits åt överläggningar med organisationerna, är det naturligt att systemet med frivilliga överenskommelser också har vunnit insteg där. Lönestopp, begränsning av reklamutgifter och maximering av utdelningen på aktier är exempel på regleringar som organisationerna genomfört i

egen regi, sedan regeringen i förhandlingar genomdrivit detta? Det samråd som försiggår i lagstiftningsfrågor tar sig i realiteten inte sällan sådana uttryck, att

man kan tala om lagstiftning genom förhandling, även om parterna är ange— lägna att i möjligaste mån söka dölja detta förhållande.

Konsultationssystemet i andra länder torde ofta lämna organisationerna lika långtgående påverkningsmöjligheter —— de situationer som i Sverige har givit upphov till en principdebatt om statens relationer till organisationerna är inte unika

för vårt land.7

B. Permanenta rådgivnings- ochförvaltningsorgan

Som ovan kapitel III behandlats, blir organisationerna i Sverige i växande ut—

sträckning företrädda i olika statliga organ, delvis med dömande eller förvaltande

uppgifter, delvis med huvudsakligen rådgivande ställning. På likartat sätt synes

det förhålla sig i åtskilliga andra länder; mer eller mindre regelmässigt är ex.

arbetsgivarföreningarna och fackföreningsrörelsen representerade i de statliga

myndigheter som sysslar med något slag av arbetsmarknadsfrågor. Men därtill

kommer en företeelse, som gör det befogat att betrakta antalet statliga organ med intresserepresentation i Sverige som relativt blygsamt. Sådana kontakter, som i

Sverige sker genom kommitté- och remissväsendet och genom informella överläggningar ete., har i åtskilliga andra länder i stor utsträckning förlagts till sär-

rådgivande instanser —— råd, kommissioner etc. av mera permanent

skilda

natur. På sina håll redovisas en förbluffande rik uppsättning av sådana konsul-

tativa organ, anknutna till olika nivåer av den statliga administrationen.

Bland dessa är det en kategori, som tilldrar sig speciell uppmärksamhet. Man har i flera länder inrättat ekonomiska råd, där representanter för arbetsmarknadens och näringslivets ledande organisationer sammanförs för att gemensamt be-

handla förelagda eller av dem samhällsekonomiska, näringspolitiska

själva väckta

och sociala frågor och till statsmakterna avge utlåtanden som i möjligaste mån

ger uttryck för ett samlat ställningstagande från de olika intressegrupperna. Pion-

på detta område var den tyska Weimarrepublikens Reichswirtschaftsrat,

jären

som dock, enligt vissa bedömare, inte blev utnyttjat i större utsträckning och inte lyckades åstadkomma den önskade koordinationen av de olika intr—essena.8

För närvarande finns ekonomiska råd av olika utformning i bl. a. Frankrike,

Italien, Holland och Belgien. Av dessa har särskilt det franska rådet inrättats en—

ligt en parlamentarisk församlings mönster, Vilket tar sig uttryck i bl. a. dess stor-

lek och arbetsformer. Det ter sig motiverat att här närmare redogöra för de olika

ekonomiska rådens sammansättning och uppgifter; att söka värdera deras insat-

ser kan inte komma ifråga.

Det ekonomiska och sociala rådet i Frankrike Conseil Economique et Social enligt 1958 års författning är en efterföljare till det ekonomiska råd Conseil Economique som inrättades 1947 enligt bestämmelser i 1946 års författning. Även under mellankrigstiden fanns sedan 1925 en sådan institution, som dock icke baserades på någon grundlagsföreskrift. Närmare regler om rådets sammansättning och uppgifter har meddelats genom en särskild lag.

Det nuvarande rådet, för vilket mandattiden har satts till fem år, har 205 medlemmar, ett högre antal än sina föregångare. Några bestämda principer för styrkefördelningen mellan de olika grupper som ingår i rådet kan knappast urskiljas intressen som i andra fall brukar betraktas som motsatta och balanseras mot varandra genom paritetisk representation finns här olikformigt företrädda, och de olika näringsgrenarna kan inte sägas vara representerade i proportion till sin ekonomiska betydelse. platser tillkommer arbetstagarorganisationerna, 41 — en—

ligt närmare specifikation —— industri, handel och hantverk, även inom den nationaliserade sektorn, och 40 jordbrukets organisationer. Därtill kommer mindre grupper av representanter bl. a. för organisationer på det sociala omådet och för export, turistväsen etc. samt dessutom ett mindre antal vetenskapsmän och experter på de franska besittningarnas speciella problem. Till övervägande delen är det sålunda organisationsväsendet som är företrätt; när det gäller arbetstagar- och arbetsgivarsidan är det uttryckligen föreskrivet att förslag skall inhämtas från de mest representativa sammanslutningarna på de angivna områdena.

Rådet kan enligt författningen konsulteras av regeringen rörande varje eko-

nomisk och social fråga av betydelse för republiken eller samväldet. Konsultationsplikt föreligger dock endast beträffande lagförslag som innehåller program och planer på det ekonomiska eller sociala området. Det tidigare ekonomiska rådet hade en vidsträckt självständig initiativrätt; åtminstone i början av 1950-talet togs i praktiken det övervägande antalet ärenden upp på dess eget initiativ. Denna rätt har numera begränsats till att gälla två speciella områden: rådet kan föreslå reformer som föranleds av de tekniska förändringarna eller som avser republikens medverkan i samväldets ekonomiska och sociala utveckling. Definitionerna förefaller sålunda ganska tänjbara; i realiteten tycks även nu åtskilliga ärenden tagas upp utan begäran utifrån. Det tidigare rådet kunde fungera som rådgivare även

direkt åt parlamentet; denna möjlighet står icke längre öppen. Däremot äger

rådet alltjämt rätt att utse medlemmar att såsom rapportörer inför de parlamentariska församlingarna föredraga dess utlåtanden över regeringens propositioner.

En betydande del av arbetet utföres i sektioner; lagen föreskriver att sådana

skall finnas för ett flertal angivna ämnesområden, medan andra kan inrättas enligt

regeringsbeslut. Även temporära kommissioner kan tillsättas. Till sektionerna kan man knyta även utomstående specialister. Sektionerna, vilka närmast tycks arbeta under överinseende av rådets kansli, företar i stor utsträckning utredningar av den typ som i Sverige brukar verkställas av särskilda kommittéer. Jämte de ärenden som underställts rådet av regeringen utgör sådana utredningar arbets-

material för rådet in pleno. Rådet skall hålla ordinarie session var månad; tredje

i praktiken har sessionerna snarare ägt rum månatligen, varvid de i regel omfattat ett par dagar i följd. Vanligen synes endast ett större ärende behandlas per session.

Alla förslag och utredningar som tas upp i rådet trycks i en särskild serie av den franska statstidningen Journal Officiel; därtill fogas i särskilt fall

varje

rådets uttalande, som sålunda kan sägas vara ett remissyttrande, avgivet gemen-

samt av alla mera väsentliga intressegrupper på det ekonomiska och sociala området. Även debatterna i rådet publiceras; däremot är förhandlingarna numera icke offentliga. Regeringens ledamöter liksom av dem utsedda representanter får närvara. För anges, hur var och en av medlemmarna har röstat; samman—

varje beslut

hållningen gruppvis vid omröstningarna synes vara minst lika markerad som den partibundenhct som brukar återfinnas i politiskt valda församlingar. Åtminstone under fjärde republiken kunde ställningstagandena i rådet stundom direkt återföras på de aktuella politiska partilinjerna; på det hela taget har ett utmärkande drag dock varit att de olika grupperna från ärende till ärende bildat skiftande kombinationer. I detta sammanhang bör påpekas att den omständigheten att många ärenden närmare berör endast vissa av de i rådet representerade grupperna skapar rika förutsättningar för kompromisser av kohandelstyp. Alla frågor är dock inte kontroversiella; enhälliga utlåtanden förekommer icke sällan.

I Italien finns på grundval av artikel 99 i 1947 års författning ett ekonomiskt råd, vars kompetensområde också omfattar arbetsmarknadsfrågor Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro.10 Rådets tillvaro sträcker sig dock inte

längre tillbaka än till 1957; så länge fick det nämligen anstå innan man stiftade

den särskilda lag som ger detaljerade föreskrifter om rådets sammansättning etc. Av de 80 medlemmarna representerar flertalet 59 arbetstagare, arbetsgivare

i angiven uppdelning på olika näringsgrenar, kooperativa rörelser,

med detalj

transportväsen, kreditinstitut etc.; icke mindre än 20 skall vara oberoende ekonomiska experter, vartill kommer en av statsöverhuvudct utsedd president. Mandattiden är tre år. Rådet, vars förhandlingar icke är offentliga, tjänstgör som konsultativt organ åt både parlamentet och regeringen; dess kompetens är inte begränsad till att avge utlåtanden i förelagda ärenden utan innefattar också lagstiftningsinitiativ. Budgetfrågor är uttryckligen undantagna från dess behandling.

I Holland ingår motsvarande organ i ett system av olika institutioner, som skapats för samarbete mellan å ena sidan staten, å andra sidan näringslivets och arbetsmarknadens organisationer. Det synes lämpligt att här behandla dessa institutioner i ett sammanhang.

Det socialekonomiska rådet inrättades enligt en lag 1950 såsom en motsvarighet till det privata organ för samarbete mellan arbetsgivarorganisationerna och fack— föreningsrörelsen, som sedan 1945 existerar i form av Stichting van den Arbeid. Sistnämnda organ, vars främsta uppgift var att utforma lönesystem och andra bef stämmelser för arbetsmarknaden, hade av regeringen officiellt erkänts som rådgivande instans för socialpolitiska — men däremot inte näringspolitiska frågor. Denna uppgift övertogs av det socialekonomiska rådet, som dessutom får yttra sig även i viktigare näringspolitiska frågor.

Av socialekonomiska rådets 45 medlemmar representerar en tredjedel arbetsgivar- och branschorganisationer och en tredjedel de fackliga organisationerna

båda fallen topporganisationerna, medan en tredjedel utgöres av vetenskaps-

i

män m. fl. neutrala personer. Stichting van den Arbeid är däremot, naturligt

nog, paritetiskt sammansatt. Socialekonomiska rådet riktar sig med sin rådgivning uteslutande till veder—

börande minister; någon möjlighet att avge yttrande till parlamentet har inte förutsatts. Rådet kan yttra sig på begäran eller på eget initiativ. Ministrarna är skyldiga att inhämta utlåtande från rådet rörande alla viktiga åtgärder på det näringspolitiska och sociala området; undantag får dock göras i de fall då landets intresse anses kräva att denna procedur utelämnas. Härutöver har rådet en viss förordningsmakt; det är dock i dessa fall inte sista instans, utan dessförordningar

kan under vissa betingelser upphävas.

Socialekonomiska rådet har två slags offentligrättsliga underorgan, byggda i ena

fallet på en vertikal, i andra fallet på en horisontell indelning. Den vertikala indelningen innebär att man sammansluter företag som framställer samma slags produkter, oavsett på vilket stadium i produktionskedjan de är verksamma. En större enhet för en näringsgren, ex. jordbruket, indelas i en rad underordnade enheter för olika varuslag. Enligt den horisontella indelningen sammansluter man däremot företag på samma nivå i produktionskedjan, ex. inom

detaljhandeln eller inom hantverket. Sammanslutningarna för sådana huvudområden indelas i

sin tur i underavdelningar. Socialekonomiska rådet skall höras innan organ av

dessa typer inrättas; i fråga om de horisontellt organiserade sammanslutningarna blir dess inställning avgörande. Medlemskap i de sålunda inrättade organen är obligatoriskt för ifrågakommande företagarsammanslutningar och fackförbund. Platserna är paritetiskt fördelade mellan representanter för företagarsidan och för de anställda. Regeringen utövar visst inflytande på valet av ordförande, och särskilda av ministerierna utsedda kontaktmän äger verksamheten.

följa

Meningen är att dessa näringslivsorgan skall fylla samma rådgivande funktioner för de särskilda näringsgrenarnas del som socialekonomiska rådet för näringslivet totalt. Därjämte kan de få viss förordningsmakt och i princip mycket långtgående befogenheter i fråga om inblick i och kontroll över de enskilda företagen. Det är emellertid här fråga om fakultativa anordningar, som i praktiken blivit föga utnyttjade.

I realiteten har näringslivet inte blivit så fullständigt organiserat enligt denna

plan som avsetts. Intresse för offentligrättsliga organ av detta slag finns främst

hos småföretagare och — jordbruksregleringen i Holland sker med

jordbrukare hjälp av hithörande organisationer — och hos fackföreningsrörelsen, som här ser en väg till medbestämmanderätt. Inom industrin, där man har starka privata organisationer, eftersträvar man däremot inte organ av denna typ; högre värderas samarbetet i Stichting van den Arbeid och i socialekonomiska rådet.

På arbetsmarknaden har i Holland den statliga interventionen drivits mycket långt. Ett 1945 inrättat riksmedlingskollegium, bestående uteslutande av personer i oberoende ställning, har vittgående beslutanderätt ifråga om lönevillkor etc.; i princip fastställs sålunda löner och anställningsvillkor icke av arbetsmarknadsparterna utan av staten. Kollegiets beslut kommer emellertid till efter nära samrådmed ett särskilt av Stichting van den Arbeid bildat utskott, där förutom representanter för arbetsgivarnas och de anställdas organisationer ingår medlemmar av kollegiet.

Ytterligare ett betydelsefullt organ, där topporganisationerna för näringslivet och arbetsmarknaden har inflytande, är den centrala planeringskommission, bil— dad 1947, som årligen på grundval av det nederländska för-

konjunkturinstitutets beredelser upprättar en central plan för den holländska ekonomin.

Ett flertal lagbestämmelser utom de nämnda är av betydelse för de här berörda organen. Grundläggande är paragraferna 152—154 i författningen, införda 1938.

Enligt dessa kan för olika yrken, näringsgrenar osv. bildas allmänna korpora— tioner med rätt att bl. a. utfärda förordningar, dock under viss kontroll. Författ-

ningens paragraf 80 1922 föreskriver att permanenta rådgivande utskott till regeringens hjälp kan inrättas genom särskilda lagar. För socialekonomiska rådets del gäller, att det enligt lagen om näringslivets offentligrättsliga organ är förpliktat att före ett beslut eller avgivande av ett yttrande i sociala angelägenheter höra den privata Stichting van den Arbeid.

Det är föreskrivet att socialekonomiska rådets alla medlemmar såtillvida skall

vara oavhängiga, att de inte får vara bundna av direktiv från sina organisationer

eller förpliktade att stå till svars inför dessa; formellt skall de sålunda inte upp—

träda som intresserepresentanter. Med hänsyn till rådets sammansättning har reglerna orn fattande av beslut i rådet intresse. Omröstningar kan förekomma, men ett minoritetsskydd föreligger såtillvida, att minoriteter kan göra egna uttalanden, som skall fogas till majoritetens. För antagande av förordningar krävs två tredjedels majoritet.

För att avlasta rådet eller få speciell sakkunskap kan regeringen i anslutning till

rådet bilda särskilda utskott, där även icke rådsmedlemmar kan sättas in. Dessa utskott avger dock sina yttranden till rådet, som får använda dem som underlag

för sina utlåtanden. Dessutom finns ständiga kommissioner, till vilka en minister

direkt kan rikta begäran om ett utlåtande, som sålunda kan avges utan förmed-

ling av rådet in pleno. Sådana kommissioner har inrättats för olika områden, såsom löner och priser, jordbruk, sociala ärenden.

Socialekonomiska rådet synes sålunda ha ställningen som ett centralt remissorgan för det holländska näringslivet. Enligt uppgifter avseende förra hälften av

1950-talet, den första tiden av rådets existens, inhämtade regeringen då utlåtanden

över genomsnittligt ett tiotal ärenden årligen.

Det system som tillämpas i Belgien är i flera avseenden besläktat med det hol— ländska.12 Liksom i Frankrike och Holland finns ett centralt ekonomiskt råd

Conseil Central de lEconomie, vilket emellertid har ett mindre kompetensom-

råde än de ekonomiska råden i dessa länder, då vid dess sida står ett särskilt råd

för arbetsmarknadsfrågor Conseil National du Travail. Inom de olika närings-

grenarna finns vidare dels Conseils professionels, dels Commissions paritaires. De sistnämnda går tillbaka ända till tiden efter första världskriget, ehuru de först

1945 fick offentligrättslig ställning. Arbetsrådet bildades 1952, de övriga nämnda

organen 1948.

Både det ekonomiska rådet och arbetsrådet har strängt paritetisk sammansätt-

ning. I det ekonomiska rådet ingår 22 representanter för den fackliga rörelsens och lika många för arbetsgivarnas och de olika näringsgrenarnas topporganisa-

tioner; därtill kommer sex vetenskapsmän och tekniker. Medlemmarna utses på förslag av de berörda organisationerna. Arbetsrådet har endast 24 medlemmar. Vid

behandlingen inom något av de rådgivande organen av frågor som gäller någon näringsgren som är representerad där, kan sakkunniga från andra intresse—

grupper adjungeras. Båda råden har att på begäran eller på eget initiativ avge

yttranden till parlamentet och till regeringen. I regel sker detta skriftligen, varvid de medlemmar som ansluter sig till majoritetens utlåtande undertecknar detta och

även minoritetsståndpunkter redovisas. Det är obligatoriskt att hänskjuta frå— gor till de båda råden; i ett alldeles övervägande antal fall är det på eget initiativ som dessa yttrar sig. På det socialpolitiska området gäller att förslag till lagar väl

överlämnas av regeringen, medan däremot övriga frågor får tas upp på rådets eget

initiativ. Arbetsrådet har härutöver till uppgift att medla i arbetstvister som inte kunnat avgöras på lägre nivå. I dess förhandlingar deltar inte regeringens leda— möter. För de enskilda näringsgrenarna motsvaras det ekonomiska rådet av Conseils professionels och arbetsrådet av Commissions paritaires, bådadera paritetiskt

sammansatta av representanter för närings- respektive arbetsgivarorganisationerna å ena sidan, fackföreningsrörelsen å den andra. Conseils professionels, som inrättats för ett fåtal näringsgrenar, är sålunda rent rådgivande organ. Commissions paritaires, vilka arbetar under opartisk ledning, har likaledes rådgivande uppgifter, främst avseende sociallagstiftning och yrkesutbildning. Där-

utöver har de emellertid viktiga funktioner det gäller att bestämma villkoren

när

på arbetsmarknaden. Kommissionerna kan fastställa kollektivavtal; trots att enhällighet erfordras härför har de flesta kollektivavtal i Belgien kommit till på detta sätt. Under vissa betingelser kan dessa avtal förklaras bindande även för utomstående parter. Kommissionerna har också medlande uppgifter. Vid sidan av de riksomfattande paritetiska kommissionerna finns även ett stort antal regionala sådana; därjämte finns en särskild kommission för tjänstemän, omfattande många näringsgrenar.

Både av arbetsgivar- och av arbetstagarparten har enligt uppgift riktats kritik mot uppdelningen på särskilda organ för näringspolitiska och socialpolitiska frågor, eftersom den kan medföra dubblerad behandling av vissa ärenden.

Därjämte uppges att det förekommer en del motsättningar mellan parterna i fråga om kompetensen för de olika näringsgrenarnas speciella organ — sålunda önskar arbetstagarsidan utvidga befogenheterna i riktning mot en mera långtgående medbestämmanderätt, medan dess motpart vill i möjligaste mån begränsa kompetensområdet till ren rådgivning.

I detta sammanhang bör också nämnas det ekonomiska råd av blygsammare format, som i flera något olika skepnader fanns i Finland under 1950-talet. Rådet var anknutet till regeringens kansli och bestod av företrädare för regeringen och för olika intressegrupper samt av opolitiska fackmän; till skillnad från vad som gällt tidigare konsultativa organ av motsvarande typ i Finland var på senare år intresserepresentationen dominerande, 1955—1956 med åtta platser av fjorton. Mandattiden var begränsad till tvåårsperioder. I samband med att rådet ändrade sammansättning utfärdades också nya riktlinjer för dess arbete. I dessa direktiv brukade bl. a. planerande och stabiliseringspolitiska syften betonas. En uppgift för rådet var att avge utlåtanden i ärenden som befann sig under regeringens behand-

ling; det hade också rätt att väcka förslag på eget initiativ. En del av arbetet ut-

fördes i sektioner, som inrättats för skilda ämnesområden, såsom utrikeshandel, arbetsmarknad, aktiesparande, och i vilka även rådets suppleanter, representerande ett bredare register av intresseorganisationer, kunde aktivt deltaga. Som kansli fungerade den ekonomisk—politiska planeringsbyrån, vars uppgift delvis torde ha

varit att utföra sådant utredningsarbete, som i Sverige snarare brukar åvila till—

fälliga kommittéer. Enligt uppgift framstod ledamöterna i det ekonomiska rådet i stor utsträckning som bundna av sina kommittenters ställningstaganden på för-

hand, varför rådet icke i högre grad kunde som forum för kompromisser. I tjäna

politiskt brännbara frågor var reservationer mot rådets majoritetsbeslut vanliga, och rådets förekomst minskade inte omfattningen av organisationernas direkta påtryckningar på regeringen.

Vänder man sig till England, finner man där visserligen inte något ekonomiskt råd av kontinental typ men väl ett flertal rådgivande organ som fyller delvis samma funktioner.14

Näringspolitiska och socialpolitiska frågor av större betydelse tas upp i särskilda delegationer, som bildats för rådgivning åt premiärministern. En sådan delegation är sammansatt av representanter för det brittiska industriförbundet och den brittiska arbetsgivareföreningen, en annan av representanter för fackföreningsrörelsen. Delegationerna brukar kallas till överläggning vid förefallande behov var för sig på efter varandra följande dagar.

För rådgivning åt de skilda ministerierna finns två centrala organ, National Production Advisory Council on Industry NPAC och National Joint Advisory Council NJAC. NPAC svarar för rådgivning åt finansministern i näringspolitiska frågor. Det har ett 60-tal ledamöter, däribland dels företrädare för närings— livets och arbetsmarknadens topporganisationer, dels ordförandena i de regionala

Boards for Industry, organ som är paritetiskt sammansatta av representanter för företagarorganisationerna och fackföreningsrörelsen och som har till huvuduppgift att informera regeringen om lokala industriförhällanden. Ordförande i NPAC är finansministern; sammanträdena bevistas i övrigt även av andra ministrar, vilkas verksamhetsområden berör näringslivet. Rådet kan behandla alla näringspolitiska frågor utom dem som avser förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, för vilka NJAC är det behöriga organet. Överläggningarna, som äger rum en gång i kvartalet, gäller i regel konkreta förslag till lagstiftning etc.

Frågor kan väckas även från medlemsgruppernas sida.

NJAC utgör sålunda motsvarigheten till NPAC på det socialpolitiska området och står till arbetsministerns förfogande. Det är sammansatt bl. a. av företrädare för arbetsmarknadens båda topporganisationer. Antalet ledamöter är även här ganska högt —— enbart fackföreningsrörelsen har 19 representanter. Rådet sammanträder

minst fyra gånger om året och får därvid bl. a. ta ställning till särskilda rapporter

över det ekonomiska läget. Det har ett permanent arbetsutskott Joint Consultative Committee, vari likaledes ingår representanter för såväl arbetsgivare som arbetstagare.

Fastställande av löne- och anställningsvillkor sker i begränsad utsträckning un— der medverkan av särskilda till arbetsministeriet knutna rådgivande organ, Wages Councils, som har inrättats för sådana sektorer av arbetsmarknaden, där arbetsmarknadsparterna inte själva har förutsättningar att åstadkomma kollektivavtal.15 Arbetsministern kan i sådana fall fastställa minimilöner etc. efter förslag av XVages Councils, i vilka ingår arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter till lika antal och därutöver vissa neutrala experter. År 1954 berördes närmare en

arbetstagare, bl. a. inom jordbruket och transportväsendet, av detta slags miljon regleringar.

De här nämnda organen utgör blott ett fåtal prov på Englands rika flora av

Advisory Committees och Consultative Committees tned intresserepresentation.16 Sådana står till de olika ministeriernas och övriga förvaltningsmyndigheternas förfogande för rådgivning i de mest skilda angelägenheter. Deras antal är mycket stort. Någon aktuell siffra föreligger inte; läget lär emellertid ha ändrats blott föga sedan 1949, då premiärministern kunde förelägga underhuset en lista på icke mindre än 700 permanenta rådgivande organ anknutna till centralförvaltningen de som bestod uteslutande av ämbetsmän var därvid frånräknade. Därtill kom ett ännu större antal som hade sitt arbetsområde lokalt begränsat. Fackföreningsrörelsen var 1957—1958 representerad i 65 centrala organ. Somliga rådgivningsorgans tillvaro är lagstadgad, men i övervägande antalet fall finns inga reglerande författningsbestämmelser.

Uppgifterna för särskild rådgivande kommitté är naturligtvis ofta starkt

varje

begränsade. Som exempel kan från livsmedelsministeriets förteckning nämnas organ specialiserade på hö, på fabriksberedd peppar och på syltdistribution. Sam-

manträdestätheten blir givetvis också mycket olika i somliga fall får kommit-

téns tillvaro förmodligen betraktas som huvudsakligen nominell. Liksom tillfälliga kommittéer kan även permanenta rådgivningsorgan stundom tillsättas främst av taktiska skäl, utan att det föreligger någon verklig avsikt att de skall göra en om— fattande insats.

Ett ännu större antal rådgivande organ än England har Frankrike åtminstone tidigare kunnat uppvisa.17 År 1950 fanns där inte mindre än ca 4 700 sådana, de allra flesta knutna till den centrala förvaltningen. Av dessa betecknades ca 500som conseils, 1 200 som comites och 3 000 som commissions. De förstnämnda har i princip större och mera allmänt definierade verksamhetsområden, medan de

båda senare typerna mestadels är strängt specialiserade; denna regel gäller dock inte undantagslöst. I vissa fall har förvaltningsmyndigheterna skyldighet att inhämta råd, men oftast är konsultationen endast fakultativ.

Conseils fanns under fjärde republiken inrättade för bl. a. en rad olika nä-

ringsgrenar, såsom jordbruket, transportväsendet, handeln och kreditmarknaden. Dessa mindre omfattande organ ansågs i praktiken ha ett visst försteg framför ekonomiska rådet i fråga om möjligheter att påverka lagstiftningen. Lagen om det nya ekonomiska och sociala rådets inrättande stadgade emellertid, att andra insti— tutioner, vilkas åligganden innebar en dubblering av sådana som tillkom rådet,

skulle indragas inom ett år.

Även i USA spelar fasta "rådgivande organ med anknytning till regeringsdepartementen och till fristående förvaltningsmyndigheter en viktig roll.18 Det finns numera hundratals Advisory Committees; antalet har stigit kraftigt under senare år. Intresserepresentation förekommer givetvis även här; de författningsbestämmelser som ibland reglerar kommittéernas verksamhet kan ha tillkommit delvis för att garantera en viss intressegrupps rätt att medverka. Jämfört med vad som är vanligt exempelvis i England ger man dock i USA mindre utrymme åt organisationerna det kan t.o.m. finnas stadgat att även oorganiserade intressenter skall ingå bland kommittémedlemmarna.

De förvaltningsorgan med intresserepresentation som finns i Danmark? har ofta direkta motsvarigheter i Sverige och har ofta vuxit fram parallellt med dessa, ett förhållande som bl. a. får ses mot bakgrunden av att organisationsväsendet i de båda länderna har utvecklats ungefär samtidigt och på likartat sätt. De argument som i Danmark har anförts för intresserepresentation har också en slående likhet med dem som är bekanta från vårt land. Antalet fasta organ av detta slag synes emellertid vara större än i Sverige; även med uteslutande av bl. a. de instanser som staten har inrättat i egenskap av arbetsgivare eller som huvudman för den statliga affärsverksamheten uppgick antalet av dem som tillkommit under åren 1933——1958

till över 350.

En stark expansion kännetecknar också rådsinstitutionen i Norge.? Liksom i Sverige förekommer där åtskilliga förvaltande organ med intresserepresentation. Men därutöver finns i långt större utsträckning än hos oss dels fakultativa råd, knutna till olika departement för rent rådgivande uppgifter, dels förhandlingsråd, vilka har tillkommit främst för att möjliggöra meningsutbyte mellan staten och olika organisationer som är verksamma på ett visst område och samordning av insatserna där jfr i Sverige exempelvis statens ungdomsråd. Institutioner av det sistnämnda slaget, vilka ofta har ett stort antal ledamöter, avger i motsats till de

fakultativa råden sällan framställningar till statsmakterna. Vid 1957 års ingång

räknade man i Norge 122 olika permanenta organ med intresserepresentation. Särskilt ofta företrädda organisationer var Norges industriforbund med repesentanter i 42 olika organ, däribland de olika industrigrenarnas branschråd, och Landsorganisasjonen, för vilken motsvarande siffra var 49. I omkring hälften av fallen byggde rådens existens på mer eller mindre direkta föreskrifter i lag.

De här berörda statliga råden etc. i olika länder utgör uppenbarligen en mycket

brokig samling — från stora och mångsidigt sammansatta församlingar med parlamentariska arbetsformer och vidsträckt kompetensområde till små kommittéer för högst speciella syften. Oavsett rådens nivå synes det vara omstritt, vilken verkan de kan sägas ha. Är deras huvudfunktion att de ger organisationerna

eljest

kanske obefintliga möjligheter till en smidig påverkan på statsmakterna eller fastmer att de ger staten tillfälle att binda organisationerna och tillförsäkra sig deras lojala medverkan i allehanda lagstiftnings- och förvaltningssammanhang?

Från flera länder, bl. a. USA, rapporteras tecken på att det främst är de mindre

väletablerade intressegrupperna som ser de statliga råden som ett skydd för att

deras krav inte skall förbli obemärkta.21 Där liksom på andra håll förekommer

ibland att rådgivande kommittéer nedsjunker till. en blott formell existens. Detta

kan ske med båda parternas goda minne. Genom att underlåta att utnyttja sin råd-

givande instans kan ett förvaltningsorgan få större rörelsefrihet. Organisationerna

kan i sin tur finna informella kontakter effektivare och därför viktigare än den mera institutionaliserade formen för samråd. Detta belyses bl. a. av den engelska

fackföreningsrörelsens reaktion vid bildandet av National Joint Advisory Council

man krävde uttryckligen att detta organs tillkomst inte skulle få förorsaka avbrott i de redan etablerade kontakterna med olika regeringsdepartement.22

I Storbritannien är det ett axiom, säger en forskare, att de handlagda frågorna är desto oviktigare, mer formellt det förfaringssätt är enligt vilket de avgörs.23 Och han ifrågasätter om inte detta gäller som en allmän regel för åstadkommandet av beslut — len formella proceduren hindrar köpslående och fritt meningsutbyte.

Flerstädes har man gjort den erfarenheten att när fasta rådgivningsorgan inrättas ett mycket stort antal intressegrupper låter höra av sig med anspråk att få

bli representerade. Under sådana omständigheter tvingas man ibland att sätta leda-

motsantalet så högt, att fnnktionsdugligheten kommer i fara.

Det saknas inte exempel på att organisationer använt frågan om sin fortsatta

medverkan i statliga råd etc. som ett medel för politisk påtryckning eller åtmin—

stone demonstration. När den engelska regeringen 1948 hade beslutat nationali-

sera stålindustrin, drog sig sålunda alla medlemmar i Iron and Steel Board

utom fackföreningsrörelsens representanter som protest tillbaka från detta organ. 1951 upphörde den tyska landsorganisationen, DGB, att deltaga i de paritetiska

utskott för olika ekonomiska frågor, som förbundskanslern samma år hade in-

rättat på dessbegäran. Åtgärden var en reaktion mot att förbundsdagen hade fällt ett förslag till medbestämmanderättslag och att statsmakterna icke hade uppfyllt

de krav, som DGB därefter hade ställt vid förhandlingar med regeringen; DGB förklarade nu, att organisationen inte ville i allmänhetens ögon bli belastad med

ansvar för en näringspolitik på vars utformning den saknade inflytande. Samma

taktik har inte sällan utnyttjats av franska organisationer.

C. Intressegrupperna ochfolkrepresentationen

De organiserade intressena såsom påtryckningsgrupper går i de anglosaxiska länderna under benämningen lobby. Denna beteckning har överförts från parla—

mentets korridor till dem som där söker kontakt med de valda representanterna för att om möjligt vinna dem för sina syften; intressegruppernas aktivitet på detta

lobbyists — ord som

område har blivit kallad lobbying och deras ombud

tidigare haft en övervägande pejorativ klang.

Den nuvarande maktfördelningen mellan regering och folkrepresentation i de

flesta parlamentariskt styrda stater har, som förut berörts, medfört att det är rege-

ringen, som intressegrupperna i första hand försöker påverka; strävan att få sina synpunkter framförda i folkrepresentationen blir för dem i allmänhet en sekun-

där strategi.25 Lobbying i ordets egentliga bemärkelse är alltså i allmänhet inte det centrala vid studiet av statens och organisationernas inbördes rela—

objektet tioner.

Så förhåller det sig däremot i USA. Avsaknaden av en parlamentarisk regering

lägger här den politiska tyngdpunkten på kongressen, som följaktligen blir det

7—103606

främsta föremålet för organisationernas påtryckningsförsök. Vid dessa måste vidare tagas hänsyn till partistrukturen. Kännetecknande för de amerikanska partierna är den relativt ringa graden av integration och central kontroll. Därför blir det kongressledamöterna individuellt snarare än partierna kollektivt eller dessas

ledande organ som man får försöka påverka. Härtill bidrar också den maktställning som innehas av utskotten i första hand senatens och representanthusets

standing committees men även investigation committees för skilda ändamål och de båda husens gemensamma conference committees för att utjämna inbördes motsättningar. I vilken riktning ett kongressbeslut skall gå avgörs ofta i realiteten av några få utskottsmedlemmar.

För att öva inflytande på kongressledamöterna har organisationer för de mest

skilda syften sedan länge haft i sin tjänst funktionärer, som uppehåller sig vid

kongressen och står i ständig kontakt med det legislativa skeende som är av be-

tydelse uppdragsgivaren.26 Dessa lobbyists — många av — är inte

för dem jurister

sällan d. statstjänstemän eller till och med d. kongressledamöter, som efter att ur statsförvaltningens eller folkpresentationens perspektiv ha stiftat bekantskap med lagstiftningsproceduren valt att ställa sina tjänster till organisationernas förfogande, ibland mot mycket hög ersättning. De samarbetar nära med organisa—

tionernas kanslier. Metoderna vid lobbying är skiftande. Ren korruption har förekommit men torde höra det förflutna — även om vissa slag av och

numera till tjänster själva

den nära samvaron under kongressarbetet kan ge utrymme för korruptiva ten— denser. Lobbyisternas främsta insats ligger på informationens och rådgivningens plan. De förmedlar den sakkunskap som organisationerna besitter, ibland i rikare

mått än vederbörande statliga organ, och som kan vara ytterst betydelsefull vid ett ärendes behandling. De bidrar med argument och med utkast till motioner och tal. De ger — ofta på grundval av mångårig erfarenhet — taktiska och strategiska

rörande den parlamentariska proceduren, vilket kan vara ovärderligt

råd själva

för den kongressledamot som skall söka genomdriva ett förslag, vare sig det gäller

en av honom väckt ny fråga eller ändring av ett förslag från annat håll.

Bland lobbyisternas uppgifter ingår att bevaka röstavgivningen och låta kon-

gressledamöterna förstå att denna återverkar på väljarkårens inställning till sina ombud. I vissa fall användes härvidlag metoder som i vårt land torde vara säll-

synta. Organisationer uppmanar sina anhängare att i brev eller telegram vända

sig till sina representanter med uppmaning till ett visst ställningstagande i en för

organisationen viktig fråga. Vissa sådana kampanjer har väckt stort uppseende

och i varje fall vållat oro bland adressaterna; effekten av denna påtrycknings—

metod har dock blivit diskuterad. Stundom har detta instrument handhafts oskick-

ligt ——brev och telegram med standardiserad utformning har strömmat in under omständigheter som gjort det uppenbart att det långt ifrån rört sig om spontana

aktioner från de enskilda väljarnas sida. Sedan av 1900-talet finns en särskild institutionell form för att ge intresse—

början

grupperna tillfälle att framföra sina opinioner i lagstiftningsfrågor, nämligen de

s.k. public hearings.27 Principiellt äger intresserad person eller grupp

varje

möjlighet att efter en i laga tid gjord anmälan muntligen eller skriftligen framföra sina synpunkter på ärenden som behandlas i standing committees dock rena

budgetfrågor. Hearings spelar också stor roll vid de s.k. public investigations,

som ofta svarar mot större offentliga utredningar i Sverige och som kan utföras av standing committees eller underutskott till dessa men också av särskilt tillsatta utskott eller av kommissioner utanför kongressen. Proceduren såsom sådan

har icke omgärdats med några konstitutionella garantier; däremot har de yttre

formerna för hearings blivit reglerade i lag genom Legislative Reorganization

Act 1946.

Utskottet utfärdar inbjudan till hearings genom en generell kungörelse eller genom direkta brev till intresserade parter. Proceduren är därefter till väsentlig

del muntlig. Det är emellertid föreskrivet, att de framförda synpunkterna bör inges skriftligen, så att utskottsledamöterna kan få del av sammandrag av utlåtandena och den muntliga föredragningen begränsas till korta sammanfattningar.

Någon obetingad rätt att få avge muntligt utlåtande föreligger inte heller. Ett

centralt moment vid hearings är utskottsmedlemmarnas frågor till föredraganden. Förloppet liknar avgivandet av vittnesmål inför domstol; domstolsproceduren är också uppenbart förebild för hearings och de vid dessa uppträdande representan-

terna för olika intressen benämns vittnen och är underkastade däremot sva—

rande rättsregler. Hearings är offentliga; både de skriftliga inlagorna och de muntliga överläggningarna publiceras in extenso.

Att arrangera sina organisationers medverkan i hearings utgör en viktig funktion för lobbyisterna. Stundom kan dessa själva framträda som vittnen; i andra fall mobiliseras organisationernas anställda funktionärer eller medlemskårens valda

förtroendemän. Med hänsyn till propagandaeffekten ter det sig ofta väsnentligare

att de företrädare som en organisation utser är prominenta än att de besitter den

högsta expertis i den aktuella frågan — det blir experternas uppgift att instruera de förgrundsfigurer som skall vittna. Propagandan måste överhuvudtaget från organisationernas utgångspunkt betecknas som ett av huvudändamålen med

hearings vittnesmål med stort nyhetsvärde kan ge upphov till en omfattande publicitet. Det egentliga syftet är givetvis att förse lagstiftaren med information om såväl faktiska förhållanden som opinioner. Slutligen bör betonas den effekt som hearings kan ha när det gäller att utjämna motsättningar mellan olika av ett

lagstiftningsprojekt berörda grupper och att överhuvudtaget fungera som säker—

hetsventil för opinioner inom grupperna. I jämförelse med en uteslutande skrift—

lig procedur ger hearings sympatiskt eller antipatiskt inställda utskottsledamöter stora möjligheter att redan vid själva kontakten med intressegrupperna påverka

ärendets utgång i önskad riktning. Detta gäller inte minst om hearings avslöjar

att meningsmotsättningar råder inom de grupper vars talesmän framträder som

vittnen. Den interna oenighet som en organisation kan dölja vid utformningen av

ett skriftligt yttrande kommer betydligt lättare i dagen vid ett muntligt korsförhör.

Proceduren med hearings har också sina svagheter. De många intressenternas påtryckningar för att få avge vittnesmål, som kanske främst har propagandavärde

för dem själva, kan leda till att utskottsbehandlingen blir onödigt utdragen. Vidare

förblir det inkommande materialet ofta obearbetat och därigenom svåröverskåd-

ligt; det summeras sällan i själva utskottsutlåtandet.

Det bör slutligen framhållas, att den skildrade proceduren inte utesluter att

organisationerna också har anledning att i samma ärenden söka vinna de admi—

nistrativa myndigheterna för sin Dessa brukar nämligen till kongressut—

linje.

skotten få avge utlåtanden över lagförslag som berör deras verksamhetsområde, och

deras inställning kan ofta få avgörande betydelse för utgången.

Att organisationerna i Västeuropa riktar sina påverkningsförsök främst mot re—

geringen innebär ingalunda att de avstår från aktivitet på det parlamentariska planet. Någonting har de att vinna även där, och i utvecklar många

själva verket

intressegrupper en ganska livlig parlamentarisk verksamhet. Vissa aspekter på relationerna mellan organisationerna och folkrepresentationen bör särskilt be-

röras. Vid studiet av intressegruppernas politiska roll har man ofta ägnat stor upp-

märksamhet åt förekomsten av intressegruppsföreträdare inom folkrepresen-

tationen. Flera nyare arbeten i olika länder ger intressant material på denna

punkt. De visar entydigt, att frekvensen av organiserade intressegruppsmedlem— mar och även av funktionärer hos olika organisationer är hög. Åtminstone den första av dessa iakttagelser säger dock föga om folkrcpresentanternas benägenhet att vid de politiska avgörandena påverkas av sin organisationstillhörighet. Vid viktigare politiska beslut går säkerligen, om partiväsendet är vitalt, fraktionsdisciplin före organisationslojalitet. Bland de oräkneliga exempel härpå, som lätt skulle kunna framdragas, må ett typfall anföras. När den förut berörda tyska medbestämmanderättslagen togs upp i förbundsdagen 1952, förelåg en rad social— demokratiska ändringsförslag, som direkt anslöt sig till fackföreningsrörelsens ställningstaganden och gällde frågor som nära angick denna. Det är knappast häpnadsväckande, att de fackföreningsanslutna inom regeringskoalitionen likväl

röstade mot dessa förslag.29 En bedömning av organisationsanslutningens roll kräver en mera djupgående analys. ,Av stort intresse är en finländsk undersökning, som bl. a. har omfattat intervjuer med riksdagsmännen, avsedda att klarlägga inte bara formellt med-

lemskap i olika sammanslutningar utan också vilken ställning de tillfrågade intog

inom sina organisationer och hur helhjärtat de ansåg sig omfatta dessasintressen.30

I somliga fall uppenbarades en utpräglad kallsinnighet gentemot exempelvis fackliga strävanden, som den tillfrågade nominellt stödde genom sitt medlemskap.

Uppenbart är dock, att en intressegrupps medlemmar inom folkrepresentatio-

nen i många fall kan vara ett värdefullt stöd för gruppen och att denna därför har anledning att vinnlägga sig om att stå i god kontakt med dem. I England redovisas

som en vanlig företeelse att organisationer försöker förvärva minst en parlamentsledamot som medlem i sin styrelse; överhuvudtaget synes de engelska parlaments-

ledamöterna inte ha något emot att offentligen klarlägga sitt samband med olika

organisationer.31

En metod som används av organisationer både i England och i Frankrike är att

bilda grupper av intresserade parlamentsledamöter, med vilka organisationen kan stå i löpande kontakt och som den bl. a. kan utnyttja till att ställa frågor,

väcka motioner etc.32 I Frankrike är sådana grupper kända som groupes parla-

mentaires diétudes, i England som panels; bland medlemmarna bör helst olika partier — både regeringssidan och oppositionen — vara företrädda. Stun-

dom exist-erar en överenskommelse mellan parterna redan före valet. I Frankrike är det sålunda inte ovanligt att man försöker avfordra kandidater en deklara-

tion, att de, om de blir valda, skall stödja en viss organisations närmare speci-

ficerade intressen och bli medlemmar i dess studiegrupp. I England förekom-

mer att en organisation ger kandidater, som är villiga att ansluta sig till dess panel, ekonomiskt stöd i valrörelsen och eventuellt även under mandatperioden. Underhuset uttalade 1947, att det måste betraktas som ett privilegiebrott, om

en medlem hade en kontraktsöverenskommelse med en utomstående organisation

av innebörd att han skulle på något sätt fungera som dess representant i parla-

mentet. Detta inte hindrat det här skildrade systemet att fortleva — man

har dock

fastslår blott att medlemmen formellt bibehåller sitt oberoende. Det engelska

folkskollärarförbundet, National Union of Teachers, har sålunda en panel med

lika många platser för vart och ett av de stora partierna. Vid 1955 års val gav man ekonomiskt stöd åt fyra konservativa kandidater och fyra labour-kandidater; från liberalt håll kom inga ansökningar om stöd.

I Frankrike innehåller nationalförsamlingens reglemente ett förbud mot att inom nationalförsamlingen bilda grupper för försvar av speciella lokala eller pro-

fessionella intressen. Denna bestämmelse har emellertid inte stått i vägen för bildandet av groupes détudes. När man etablerar kontakter av detta slag, utgår man uppenbarligen från att

parlamentsbehandlingen av för organisationerna intressanta ärenden erbjuder möjligheter att påverka utgången i en för organisationen fördelaktig riktning. I

Frankrike anses intressegrupperna, åtminstone under fjärde republiken, ha gjort

den erfarenheten, att påtryckningar på parlamentsutskotten kunnat vara ganska

lönsamma. Detta förklaras bl. a. av utskottens stora antal och specialiserade ämnesområden samt deras jämförelsevis mycket stora inflytande över även själva

formen för de behandlade ärendenas plenarbehandling.33 I England utnyttjas

möj-

ligheten att influera på parlamentet särskilt av sådana grupper som saknar tillfälle till regelbundna överläggningar med regeringen. Dit hör icke så mycket rena intresseorganisationer som fastmer grupper som vill vinna gehör för mera speciella

programpunkter. I åtskilliga fall har i England 1obbying av amerikansk typ

tillgripits, varvid även sådana metoder som brev- och telegramkampanjer utnyttjats.

Metoden att anordna hearings för att ge intressegrupperna möjlighet att fram-

föra sina synpunkter tillämpas i flera länder

I finländsk riksdagspraxis är hearings i hög grad institutionaliserade. Vid utskottsbehandlingen av såväl propositioner som motioner hörs regelmässigt sak—

kunniga, som kan vara oberoende experter, ämbetsmän i berörda förvaltningsorgan eller företrädare för intresserade organisationer. Denna kontaktform lär för Finlands del kunna anses för betydligt viktigare än den remissbehandling som

ofta förekommer på ett tidigare stadi11m.35 I inledningen till utskottsutlåtande

varje

anges vilka personer som blivit hörda och vilka sammanslutningar etc. de representerat. Man tycks i regel inskränka sig till att höra en företrädare för sär-

varje

skild intressegrupp. Då de finländska utskottsutlåtandena är mycket kortfattade, ges knappast tillfälle till detaljredovisning av de sakkunnigas synpunkter; det torde därför närmast vara vissa reservationer som kan ge upplysning om hur en-

staka sakkunniga ställt sig i det aktuella fallet.

Även i Danmark förekommer att utskotten dryftar lagförslag etc. med representanter för olika organisationer. Skriftliga inlagor som därvid överlämnas kan ibland bli tryckta tillsammans med utskottsutlåtandet. Till skillnad från vad

som synes vara praxis i Sverige, brukar. de organisationer som utskotten genom hearings varit i kontakt med nämnas i de annars mycket summariska utskottsutlåtandena.

I den tyska förbundsdagen har utskotten likaså i viss mån kommit att träda i

kontakt med organisationerna. Huvudprincipen är, att utskottssammanträdena icke är offentliga. Enligt förbundsdagens arbetsordning 73, mom. 2 kan

emellertid .ett utskott besluta att före det slutna sammanträdet hålla ett offentligt

informationsmöte. Till detta kan efter behov inbjudas bl. a. företrädare för in-

tressegrupper. Denna ordning tillämpades i verket redan innan bestämmel-

själva

sen därom infördes i arbetsordningen. Den går tillbaka på vad som var praxis

under Weimarrepubliken; medan det då var betalda experter som fick tillträde, är det emellertid främst representanter för topporganisationerna som nu infinner

sig och därvid, liksom på andra håll, såsom obetalda gäster. Det bör betonas, att

informationssammanträdena i princip skall framför allt tjäna till allmänhetens upplysning; i samband med att det parlamentariska arbetets tyngdpunkt försköts

mot utskotten ansågs de motiverade för att åt parlamentet återvinna allmänhetens intresse. I Frankrike förekommer hearings, åtminstone officiellt,,blott i ringa utsträck—

ning. För det engelska underhusets del gäller, att utskotten utom någon gång de särskilda utskotten, som tillsätts främst i utredande syfte icke anordnar hearings.38 Detta kompenseras emellertid av att de båda största partiernas kommittéer för motsvarande ämnesområden håller privata hearings, varigenom intressegrupperna följaktligen trots allt får reella möjligheter att göra sig hörda. Ytterligare ett tillfälle till nära kontakt med utskottsarbetet ges genom att de ständiga utskottens förhandlingar i regel är offentliga. De för åhörare ur allmänheten avsedda platserna i sammanträdesrummet intas ofta av intresserepresentanter, som efter sammanträdets slut omedelbart kan inleda diskussion med medlemmar i utskottet.

Nyss har berörts ett par fall som visar att man i andra länder beträffande organisationernas medverkan i lagstiftningsarbetet publicerar uppgifter, som i Sverige, trots vår offentlighetsprincip, brukar förtigas. Ytterligare exempel kan

ges. Flera informationer tycks tyda på att man i vissa andra länder hyser mindre

motvilja än i Sverige mot att öppet omtala exempelvis att en ändringsmotion förts fram på begäran av en organisation. Underhusledamöter i England gör stundom

själva sådana avslöjanden, och om inte förr kan förhållandet komma i dagen när

organisationens verksamhetsberättelse publiceras.39 I Frankrike är det inte ovanligt att en organisation i sina publikationer meddelar att en deputerad agerat såsom dess ombud —— t.o.m. formuleringar som att förbundet har väckt en motion kan förekomma.40

Frågan om publicitet kring intressegruppernas påtryckningsverksamhet leder naturligt över till frågan om i vilken utsträckning man i olika länder försökt reglera denna verksamhet genom lagbestämmelser om ett eller annat slags kontroll. Idet föregående har vissa reglerande bestämmelser av obetydlig räckvidd blivit nämnda. Det är emellertid veterligen blott i USA som en mera omfattande lagstiftning av denna typ har införts:

Denna lagstiftning syftar till att kontrollera intressegruppernas försök att genom lobbying påverka kongressen. Kontrollen bygger på en offentlig registrering av intressegruppernas ombud och dessas ekonomiska förhållanden. Denna metod prövades fr.o.m. 1935 genom olika lagar, giltiga för begränsade områden. 1946 infördes den generellt genom Federal Regulation of Lobbying Act, vilken ingår som en del i den tidigare nämnda Legislative Reorganization Act. Även flertalet delstater har lagar av liknande innebörd..

Registreringen enligt Federal Regulation of Lobbying Act är trefaldig. För

det första skall varje kvartal anmälan inges till sekreteraren i representanternas

hus av person +— ett uttryck som ges den vidaste tolkning och sålunda bl. a.

varje

avser organisationerna — som eller genom ombud på något sätt, direkt eller

själv

indirekt, insamlar och uppbär medel att användas huvudsakligen för att försöka påverka kongressens lagstiftningsarbete. Härvid skall uppges namn och adress

på dels var och en som bidragit med minst 500 dollar, dels var och en till vilken minst 10 dollar utbetalats; i det senare fallet skall också belopp, datum och syfte

med utbetalningen anges. För det andra är var och en, som mot ersättning låter engagera sig för att påverka lagstiftningen, skyldig att innan han påbörjar sin verksamhet låta registrera sig hos båda husen; därvid skall han bl. a. lämna uppgift om uppdragsgivare och om de ekonomiska villkor som gäller för uppdraget. För det sålunda engagerad person, så länge hans uppdrag varar,

tredje skall varje

kvartal inge detaljerad rapport om alla i denna verksamhet under föregåen-

varje de kvartal mottagna utbetalda medel. Han skall uppgevilken föreslagen lag—

stiftning han är anställd för att påverka, och han skall redovisa syftet med varje utbetalning betalningsmottagarnas namn. Av särskilt intresse är att uppgifts-

skyldigheten även omfattar namn på de publikationer, som av uppgiftslämnaren

föranletts att publicera artiklar etc. Alla uppgifter sammanställs och publiceras i

Congressional Record; primärmaterialetär offentligt tillgängligt under två år.

Sanktionen vid överträdelse av lagen är bestämd till högst 5000 dollar i böter eller fängelse i högst 12 månader.

Lagen anger emellertid en rad undantag från registreringsskyldigheten. Sådana gäller för personer som endast uppträder som vittnen inför ett kongressutskott,

för offentliga funktionärers verksamhet i tjänsten och för personer som är fri-

villigt verksamma utan ekonomisk kompensation. Särskilt betydelsefullt är att

lagen också undantar organisationer, som bildats för andra syften och vilkas ät-

gärder för att påverka lagstiftningen sålunda är blott tillfälliga i förhållande till

deras egentliga ändamål. Denna bestämmelse har, vid sidan av flera andra oklar-

heter i lagtexten, vållat tolkningssvårigheter och bidragit till att registreringen blivit ofullständig. Visserligen finns rättsfall, som belyser att kraftiga böter ut— dömts vid utebliven registrering, men samtidigt står det klart, att vissa grupper utan allvarlig risk kan underlåta att låta registrera sig. Bearbetningar av de

publicerade uppgifterna visar, att femton organisationer under perioden 1953—

1958 haft utgifter för lobbying uppgående till mer än 50 000 dollar årligen under

minst fyra år.- På listan över de registrerade organisationerna saknas likväl så betydelsefulla intresseorganisationer som Chamber of Commerce of the United

States och National Association of Manufacturers och dessutom åtskilliga viktiga företrädare för mera speciella intressen. Även om registreringen ger åtskillig intressant information — lagens införande ledde på sin tid till att mer än 2 000 yrkesmässiga medlemmar av lobbyn omedelbart lät registrera sig — så gäller alltså dock att den måste betecknas som föga effektiv, ett omdöme som också är giltigt

för delstaternas motsvarande lagstiftning. Det bör också observeras, att det främst är lobby-verksamhetens ekonomiska bakgrund som uppmärksammas av lagen. Den viktiga frågan om de inom lobbyn aktiva organisationernas representativitet

har man inte kunnat komma tillrätta med vid lagstiftningen.

Noter till kapitel V

1 K. J. Uthmann, Institutionelle Formen der Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschafts-

verbänden im Ausland, Der Staat und die Verbände, utg. av W. Beutler m.fl. Heidelberg

1957, 5.56 ff. Detta arbete ger land för land exklusive de nordiska länderna Tyskland

en värdefull översikt över de förhållanden som behandlas i detta kapitel. och

2 Uppgifter om engelsk praxis i bl.a. H. Eckslein, Pressure Group Politics 1960,

London

s. 78 ff.; S. E. Finer, Anonymous Empire London 1958, s. 33 ff.; W I. Jennings, Parliament

Cambridge 1939, s. 196 ff.; J. D. Stewart, British Pressure Groups 1958, s. 15 ff.

Oxford

3 F. H. Sherwood, The Federal Administrative Procedure Act. American Political Science Review

1947, s. 271 ff.; H. Eek, Administrativ process iFörenta staterna. Förvaltningsrättslig tidskrift 1950, s. 152 ff.; V. O. Key, Politics, Parties, and Pressure Groups, 4th edition New York 1958, s. 148 ff. 4 K. G. Wheare, Government by Committee 1955, s. 101 f.; W. J. M. Mackenzie—

Oxford

J. W. Grove, Central Administration in Britain London 1957, s. 141 ff.

S. H. Beer, Pressure Groups and Parties in Britain. American Political Science Review 1956,

s. 7 f.; Stewart, a.a. s. 7

S. E. Finer, a.a. s. 30.

Jfr en framställning av läget i Finland: ————när regeringen, såsom i dess reguljära

verksamhet ideligen sker, för direktunderhandlingar med särskilda centralförbund och för-

handlingsresultatet blir en pansrad förlaga till riksdagen eller ett i kraft av fullmaktslagarna

fattat beslut, som blott i efterskott når fram till den andra statsmakten. L. Krusius-Ahren-

berg, Synpunkter på intresseorganisationernas politiska frammarsch, Vår syn III. Liberala

debattinlägg Tammerfors 1957, s. 105.

8 Se ex. H. Finer, Theory and Practice of Modern Government, Revised edition New York

1949, s. 546

9 Om Conseil Economique et Social dess tryck i Journal Officiel. Därjämte: J. Chatelain, La

nouvelle constitution et le regime politique de la France Paris 1959, s.128 ff.; E.-G. Erdmann,

Die zentralen VVirtschafts— und Arbeitsräte in VVesteuropa, Sozialpolitik, Arbeits- und

Sozialrecht. chtschrift fiir Friedrich Sitzler Stuttgart 1956, s. 395 ff.; F. A. Hermens, Func-

tional Autonomy after World WarII, Constitutions and Constitutional Trends since XVorld

WarII, 2nd edition New York 1955, s. 116 ff.; J. Meynaud, Les groupes de pression en France

Paris 1958, s. 217 ff.; D. Pickles, The Fifth French Republic 1960, s. 47 f.; Uthmann

London

a.a. s. 73 ff., Ph. Williams, Politics in Post-VVar France, 2nd edition 1955, s. 297 ff.

London

10 Hermens, a.a. s. 129; G. Sciascia, Die Verfassung der italienischen Republik vom 27. Dezember

1947 und ihre Entwicklung bis 1958, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, Neue Folge, Band 8 Tubingen 1959, s. 179; Ulhmann, a.a. s. 79.

11 Erdmann, a.a.; L. AIälter—Ohlsen, Die institutionelle Verankerung von Mitteln der Konjunk-

turpolitik in den Niederlanden. Weltwirtschaftliches Archiv 1956, s. 295—317; Uthmann a.a. s. 67 ff.

12 Erdmann, a.a.; H. Goldschmidt, Die paritätischen Ausschiisse in Belgien, Sozialpolitik,

Arbeits— und Sozialrecht, a.a. s. 405 ff.; Ulhmann, a.a. s. 75. 13 Berättelse om regeringens åtgärder årlig, i riksdagstrycket; Krusius-Ahrenberg, a.a. s. 123

ff. och The Political Power of Economic and Labor—Market Organizations: a Dilemma of

Finnish Democracy, Interest Groups on Four Continents, edited by H. XV. Ehrmann, Pittsburg 1958, s. 48 ff.; G. Stjernschantz, Den ekonomiska politiken under intresseorganisationernas och partiernas tryck. Ekonomiska samfundets tidskrift 1955, s. 9

14 V. L. Allen, Trade Unions and the Government London 1960, s. 35 f.; Ulhmann, a.a. s.

59 ff. 15 Ulhmann, a.a. s. 62; Wheare, a.a. s. 99 16 Advisory Bodies. A Study of their Uses in Relation to Central Government 1919—1939,

edited by R. V. Vernon and N. Mansergh London 1940; Allen, a.a. s. 34 fl.; S. E. Finer, a.a. s. 31 ff.; Industrial Trade Associations, utg. av Political and Economic Planning London 1957, s. 60 ff.; J. A. Perkins, Permanent Advisory Committees to the British Government Departments. American Political Science Review 1940, s. 85—96; Stewart, a.a. s. 8 ff.; Wheare, a.a. s. 45 ff.

17 G. E. Lavau, Political Pressures hy Interest Groups in France, Interest Groups on Four

Continents, a.a. s. 82 f.; Meynaud, a.a. s. 212 ff.; Ulhmann, a.a. s. 75. 18 S. H. Beer, Group Representation in Britain and the United States. The Annals of the Ameri-

can Academy of Political and Social Science, Volume 319, September 1958, s. 137; D. B.

Truman, The Governmental Process York 1951, s. 457 ff.

New

19 Samarbejdsproblemer i Danmarks okonomiske politik. Betaenkning nr. 154 Kobenhavn 1956,

s. 97 ff.; B. Christensen, Naevn og råd Kobenhavn 1958; E. Olsen, Intressegrupperne og den

ekonomiske politik. Nationalokonomisk tidsskrift 1959, s. 23 ff. 20 J. Maren, Organisasjonene og forvaltningen Bergen 1958.

På motsvarande sätt torde staten ibland se en fördel hos rådsinstitutionen däri att den möj-

liggör samråd med sakkunniga även från näringsgrenar, yrken etc., som ännu inte blivit till—

fredsställande organiserade. Ett danskt exempel: Fiskerirådet upprättades 1930 för att skaffa fiskerinäringen den gemensamma representation inför statsmakterna, som näringsgrenens organisationer inte själva kunnat skapa. I början tog rådet många självständiga initiativ, men efterhand som organiseringen av näringslivet intensifierades blev dess roll mera passivt rådgivande, och 1954 kunde fiskerirådet upplösas samtidigt som en enhetlig privat branschorganisation bildades — med samma namn. Christensen, a.a. s. 103

f.

22.Stewart, a.a. s. 10. 23 Eckstein, a.a. s. 86. 24 S. E. Finer, a.a. s. 26 f.; W. Hirsch—Weber, Gewerkschaften in der Politik. Schriften des

Instituts fiir Politische NVissenschaft Berlin, Band 13 Opladen 1959, s. 98; Lavau, a.a. s.

83 f.; Meynard, a.a. s. 215. 25 Industrial Trade Associations, a.a. s. 88. 26 Om lobbying i USA, se ex. H. Finer, a.a. s. 458 ff.; Key, a.a. s. 147 ff.; D. D. McKean,

Party and Pressure Politics Cambridge, Mass. 1949, s. 487 f., 609 ff.; Truman, a.a. passim; R. Young, The American Congress New York 1958, passim.

27 Se härom ex. B. Dechamps, Macht und Arbeit der Ausschiisse Meisenheim am Glan 1954,

s. 26 ff.; H. Finer, a.a. s. 500; Key, a.a. s. 148 ff.; Truman, a.a. s. 372 ff.; Ulhmann, a.a. s. 65

f.; Young, a.a. s. 129 ff. 28 Se t. ex. betr. England S. E. Finer, a.a. s. 41, 136 ff.; Stewart, a.a. s. 152 ff., 250 ff., och betr.

Tyskland R. Breitling, Die Verbände in der Bundesrepublik Meisenheim am Glan 1955, s.

101 ff.; Hirsch- Weber, a.a. s. 68 29 Hirsch-Weber, a.a. s. 108.

30 L. Krusius-Ahrenberg, Kring intresserepresentationen i vår riksdag, Festskrift tillägnad Hugo Pipping Helsingfors 1955, s. 50 ff. 31 S. E. Finer, a.a. s. 41; Stewart, a.a. s. 152 ff. Beer, Pressure Groups and Politics in Britain, a.a. s. H. Finer, a.a. s. 465 ff.; S. E. Finer, a.a. s. 41 f., 56; Industrial Trade Associations, a.a. s. 88; Lavau, a.a. s. 70 f., 86; G. W. Remmling, Die Interessenvcrbände in der westlichcn Welt. Zur Frage der gesetzlichen Regelung des Verbändeeinflusses in einzelnen Ländern. Zeitschrift fiir Politik 1957, s. 181; Stewart, a.a. s. 160 Lavau, a.a. s. 86; Aleynaud, a.a. s. 139, 199. Se ex. Slcwarl, a.a. s. 205 ff. Krusius—Ahrenberg i Interest Groups on Four Continents, a.a. s. 273. Dechamps, a.a. s. 73 ff. Maynard, a.a. s. 105. R. McKenzie i Interest Groups on Four Continents, a.a. s. 271; Wheare, 21.21.5. 135 S. E. Finer, a.a. s. 56, 130. Meynaud, a.a. s. 192. Se bl. a. H. Finer, a.a. s. 462 f.; Key, a.a. s. 167; Remmling, a.a. s. 169—186; Truman, a.a. s. 526 ff.; B. Zeller, The Federal Regulation of Lobbying Act. American Political Science Review 1948, s. 239—271. D. B. Truman, Organized Interest Groups in American National Politics, Present Trends in American National Government. A symposium edited by A. J. Junz London 1960, s. 129

Parlamentarisk beslutsteknik

Studie rörande beslutsordning och voteringsmetod i den svenska riksdagen, Vissafrämmande länders parlament

samt internationella organ

Av Tolle Ramstedt

oritetsprincipen

Maj

— majoritetsprincipen —— Regeln att majoriteten skall besluta för samtliga är som form för beslut icke den äldsta. Den i utvecklingshänseende första formen är fordran på allas sammanfallande vilja, liberum veto. Helt allmänt torde kunna sägasatt liberum veto i praktiken inneburit, att den sva— gare eller mindre entusiastiska delen fått vika och formellt instämma i den starkare partens utan att direkt räkning av rösterna skett men också

vilja

att i vissa fall liberum veto i högre grad än majoritetsprincipen gynnat medlande ståndpunkter.1 ,

Historiskt är den i våra dagar omfattade majoritetsprincipen en jäm— förelsevis ung företeelse, även om den kan återföras till olika i gångna tider utvecklade teorier.2 Majoritetsprincipen är av grekiskt ursprung, men dess tillkomst och utveckling i det antika Grekland är i dunkel.3 Aristo-

höljda

teles torde ha varit den förste som sökt motivera riktigheten av majoritetsbeslut såsom form för fattande av beslut: Med stigande antal röster för en ståndpunkt förelåg ökad sannolikhet för beslutets riktighet.4 Liknande tankegångar blev gängse i Rom med därav praktisk tillämpning i

följande olika beslutande församlingar: Det som beslutas av den större delen skall betraktas som samtligas beslut.5

Vid början av medeltiden synes majoritetsprincipen i stort sett ha kommit på avskrivning, vilket torde hänga samman med germanernas genom folkvandringarna vidgade inflytande; germanerna kände och erkände endast enhällighetsprincipen.6 Först på 1000- och 1100-talen började majori-

tetsprincipen åter tränga fram. Det skedde i de italienska stadsrepubliker,

där en ny tids kultur och folkfrihet spirade. Utvecklingen gick emellertid försiktigt och steg för steg; det var en kamp mellan enhällighets- och

majo-

ritetsprinciperna, där resultaten till en början blev kompromisser i form av bestämmelser om kvalificerad men där principen om den absoluta

majoritet majoritetens rätt att besluta för samtliga successivt framflyttade sina posi— tioner.7 Sin teoretiska grund fick majoritetsprincipen av Marsilius av Padua förra hälften av 1300—talet, som i anslutning till romarna ansåg att den större delen representerar det hela. Marsilius resonemang erinrar om de tankegångar som senare framfördes av Rousseau. En beslutande församling betraktas av Marsilius som en odelbar enhet. Medlemmarna äger icke rätt att hysa en privat mening; de har endast att utöva inflytande på församlingens beslut.8

och ett av de övriga, och det förslag som får de flesta rösterna utgör försam— lingens beslut. Denna metod innebär att, i de fall då fler än två förslag ställes under omröstning och intet förslag vinner absolut majoritet, relativ majoritet kan komma att gälla. Om sålunda vid tre föreliggande yrkanden A får 10röster, B 9 och C segrar A.

Enligt dansken N. S. Svendsen i en handledning i sammanträdestek— nik skall den primitiva metoden ha tillämpats av romarna, både vid poli— tiska organs beslut i sakfrågor och vid domstolsavgöranden.20 Som kommentar härtill anför Svendsen: Men Folkestyret i Rom var heller ikke af lang Varighed og ikke det bedste, mens det varede. Man maa vel snarest sige, at Sporene skrzemmer.21

Det har inte varit möjligt att i samband med denna undersökning närmare studera i vad mån den primitiva metoden kan ha tillämpats i Rom eller på andra håll och under skilda tider och vilken betydelse den genom före— komsten av fler än två varandra uteslutande förslag i så fall kan ha haft. Användandet av den primitiva metoden strider mot majoritetsprincipen; metoden kan leda till beslut som omfattas endast av en numerär minoritet. Det synes vara en uppgift av intresse att i ett sammanhang studera frågorna om maj oritetsprincipens utveckling och den primitiva omröstningsmetodens användning.22

Att den primitiva metoden har allvarliga brister i de fall, då omröstning skall ske om fler än två förslag, är sålunda uppenbart. Dansken Glaven, som behandlat frågan om voterings- och valmetoder från matematisk ut— gångspunkt, antar att dessa brister varit kända under lång tid men har för sin del funnit att problemet uppmärksammats i litteraturen först i slutet av 1700—talet av två fransmän, matematikern Borda och matematikern, filo— sofen och revolutionspolitikern Condorcet.23 Efter dem har en lång rad för— fattare tagit upp omröstningsproblemet till behandling. Litteraturen på området kan nu uppvisa snart sagt lika många teorier och förslag till vote— ringsmetoder som antalet författare och arbeten. Det synes emellertid som om de av olika författare rekommenderade metoderna icke praktiserats i större sammanhang utan i stort sett stannat på papperet. Det saknas därför anledning att närmare behandla sådana metoder i förevarande undersökning, vars huvudsyfte är att studera praktiskt tillämpade beslutsordningar och voteringsmetoder med särskild hänsyn till tillvägagångssättet vid ställningstaganden till materiella yrkanden. Endast en kort översikt skall avslutningsvis lämnas av huvudlinjerna i några av ifrågavarande metoder.

Parlamentariska voteringsmetoder

Tre huvudtyper av parlamentariska voteringsmetoder kan serie-

urskiljas: metoden, eliminationsmetoden24 och ualmetoden.25

Seriemetoden Gemensamt för seriemetoden och eliminationsmetoden är att förslagen förelägges de röstande för ställningstagande i viss ordningsföljd. En omröstning enligt seriemetoden innebär ett absolut ställningstagande. Om det förslag, som först ställes under omröstning, erhåller än nejröster,

fler ja—

är det antaget; övriga förslag har fallit. Om förslaget däremot stannar i minoritet, är det definitivt förkastat. I det senare fallet går man vidare till nästa förslag, beträffande vilket omröstning sker på samma sätt. Så fort— sätter man tills ett av förslagen är antaget. Om även det näst sista förslaget avslås, betraktas det — regel —— sista alternativet i status quo i ärendet som antaget.26

Eliminationsmetoden Vid eliminationsmetoden förelägges alternativen till omröstning så, att för— samlingen får ta ställning till två förslag i sänder. Såsom framgår av den i det följande lämnade internationella översikten kan härvid förfaringssättet växla. Det karakteristiska för eliminationsmetoden kan emellertid sammanfattas sålunda: De två första förslagen ställes under omröstning mot varandra. Det förslag av dessa två som härvid stannar i minoritet är förkastat

elimineras.

Därefter sker omröstning mellan det segrande förslaget och nästa förslag, varvid det ena elimineras. Det nu segrande förslaget ställes under omröstning mot det ev. förslaget osv., tills det återstår endast ett förslag,

fjärde

som blir församlingens beslut.27 Skillnaden mellan de båda metoderna kan i korthet uttryckas sålunda: Antagandet av ett förslag innebär enligt seriemetoden att alla övriga förslag bortfaller, enligt eliminationsmetoden övriga att ett av de bortfaller.28 Följande exempel kan till belysning av seriemetoden och elimina—

tjäna

tionsmetoden. I exemplet förutsättes att det föreligger tre yrkanden, A, B och och att det finns tre meningsriktningar, omfattande 4 respektive 3 anhängare. Yrkandenas uppställning under varandra anger hur respektive meningsriktningar röstar i första, andra och hand.

tredje

5 3 A B C B C A C A B Först antages förslagen ställda under omröstning i ordningsföljden A, B,

C.

Seriemetoden: A under omröstning: 5 för och 7 mot, dvs. A förkastas. B under omröstning: 9 för och 3 mot, dvs. B är antaget. 8—103606

Eliminationsmetoden: A och B under omröstning: 8 för A och 4 för B, dvs. B förkastas. A och C under omröstning: 5 för A och 7 för dvs. C är antaget.

förslagen tages upp i ordningsföljden B, A, segrar A enligt båda

Om

metoderna. Om ordningsföljden är C, A, B, antages A vid seriemetoden och B vid eliminationsmetoden.29

Valmetoden Den huvudtypen av parlamentarisk voteringsmetod bygger på regler

tredje

som vid vissa valförrättningar och benämnes därför lämpligen val-

följes

metoden.30 Denna metod innebär att en omröstning företages om samtliga förslag i ett sammanhang. Var och en röstar sålunda på det förslag som han föredrar. Om härvid intet förslag erhåller absolut majoritet, sker en sär— skild omröstning beträffande de två förslag, som har fått lägsta antalet röster, i och för strykning av ettdera. Härefter sker en omröstning om samt— liga återstående förslag, osv. Så fortsättes tills ett förslag vunnit absolut majoritet.

Kollegiala voteringsmetoder

Parlamentariska eller kollektiva voteringsmetoder är med hänsyn till beslutsformerna att kollegiala metoder, vilka senare vanligen hän-

skilja från

för sig till beslutsförfarandet inom domstolar och vissa förvaltningsorgan. De i olika länder förekommande metoderna uppvisar inbördes stora

varia-

tioner. Då ämnet i stort sett faller utanför ramen för förevarande begrän-

sade undersökning, skall här endast vissa i gällande svensk

huvudlinjer rätt angivas.

Den kollegiala voteringen bygger principiellt på rättegångsbalkens före-

angående omröstning till dom. Vid kollegial omröstning skall, med skrifter vissa undantag, först den yngste ledamoten säga sin mening. Därefter röstar de övriga var efter annan såsom de hava säte i rätten ; sist röstar verks-

chefen eller ordföranden.-2 Ett votum skall utgöra den röstandes beslut i

saken; det skall därför även innehålla de skäl, varå han grundar sin mening.83 I motsats till vad fallet vanligen är vid kollektiv votering kan en ledamot av ett kollegialt organ avstå från att rösta. Vid kollegial votering fordras icke absolut majoritet, utan om flera meningar yppas, segrar den som erhåller relativ Vid lika rösttal vinner den mening, som

majoritet. biträtts av den främste bland dem som röstat för någon av dessa meningar .34 Vid sammanräkningen skall, där så är möjligt, satsen maior includit minor

tillämpas, d.v.s. den längre gående meningen anses innefatta vad som

ligger inom dennas ram, så att ex. den som röstar för ett högre under—stöd

även anses rösta för ett mindre, och den som röstar för ett längre gående tillstånd även anses ett snävare. Föreligger för ett visst bevilja majoritet slut, men äro motiveringarna härför olika, bestämmes utgången av det relativa flertalet inom denna majoritet.35 I fall av lika rösttal vid omröstning i brottmål m. m. bestämmes utgången vanligen efter vad som är lindrigast för parten; om en sådan bedömningsgrund är tillämplig, får de ovan angivna reglerna med utslagsröst tilllämpas även här. Sammanräkningen av rösterna sker vid brottmål på så sätt, att den för parten ogynnsammaste meningen anses innefatta den därnäst minst förmånliga och så vidare enligt principen maior includit minor.36

Sverige

Den svenska beslutsordningens huvuddrag De för förevarande undersökning relevanta problemen rörande den svenska parlamentariska beslutsordningen avser i första hand formerna för årendenas föredragning, uppgörande av propositionsordning, frågan om fast— ställande av voteringsordning dvs. den ordning, vari föreliggande yrkanden ställes under omröstning samt frågan om voteringsmetod.37 I riksdagens kamrar har fram till 1959 vanligen särskild föredragningsordning uppgjorts och godkänts i och för behandlingen av utskottsbetänkanden som omfattat ett flertal punkter eller paragrafer, vilka inbördes hängt samman, såsom vidlyftigare lagförslag. En föredragningsordning anger ex. att det av vederbörande utskott tillstyrkta lagförslaget skall före— dragas paragrafvis med promulgationsstadgande, ingress och rubrik sist; att sedan lagförslaget behandlats, utskottets hemställan föredrages;

att vid

behandlingen av den paragraf, varom först uppstår överläggning, denna må omfatta betänkandet i dess helhet.

I sitt arbete Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866 anför Reuter-

skiöld att den särskilda föredragningsordningen låter förslagets öde såsom helhet bero av huvudpunkten, dvs. den paragraf, varom först uppstår över— läggning. Avs1ås denna, brukar förslaget utan vidare debatt avslås även i övriga delar, varvid dessa föredragas i så starkt sammandrag

som låter sig förena med hänsyn till möjliga reservationer eller säryrkanden i olika punk—-

ter. Om åter huvudpunkten antages i enlighet med reservation eller yrkande, som väsentligt sig från utskottets, kan förslaget i övrigt skiljer återförvisas till utskottet . . .38 Reuterskiöld uttrycker sig något oklart. Han synes emellertid mena att beslutet rörande den paragraf, varom först uppstår överläggning, närmast är att betrakta som ett principbeslut rörande ifrågavarande lagförslag. Ett sådant betraktelsesätt är oriktigt. Någon huvudpunkt>> finns icke i svensk

beslutsordning. Formellt fattas endast detaljbeslut, intet beslut rörande hel-

— sig först eller sist. Detta påpekar Reuterskiöld annat

heten vare själv i

sammanhang.39 visserligen sägas att ett lagförslags öde i praktiken Det kan blir beroende av den paragraf, varom först uppstår överläggning. Eller rättare sagt: Beslutet rörande denna paragraf blir oftast vägledande för kammarens .ställningstagande till de paragraferna. Å andra sidan är kammaren följande naturligtvis inte bunden härvidlag. I och för sig är det tänkbart att besluten rörande de olika paragraferna går åt olika håll och att hoppande majoriåstadkommer en lag, vars skilda paragrafer så svår mot varandra att teter

lagen måste bli en nullitet.

1959 brukar särskilda föredragningsordningar icke längre upp—

Sedan

göras. I stället kamrarna den ordningen att hela betänkandet föredra—

följer

ges på gång ärenden som omfattar ett flertal inbördes sammanhänganen i punkter. Härvid kommer således överläggningen att gälla utskottets de i dess helhet, och yrkanden i anledning av betänkandet frambetänkande ställes under överläggningen oavsett till vilken punkt i utskottets hemställan överläggningen avslutats, fattas beslut i vanlig ordning,

de hänför sig. Sedan

föreliggande yrkanden upptages till avgörande i sitt sakliga samman-

dvs.

—— fallet är då föredragningsordning antagits

hang utan att de härvid såsom

-——behöver förslagsställarna upprepas vid ifrågakommande punkt.

av varje

föredragningsordning förekommer formellt endast detaljbeslut,

Liksom vid

intet beslut rörande helheten. materiella — föreligger, er- Då fler än två yrkanden formella och/eller fordras uppgörande av propositionsordning. Propositionsordningen stundom anger ordning, i vilken yrkandena skall framställas till beslut sevidare den härom nedan 5. 118 I regel uppgör talmannen själv propositionsordningen

ff.

den till kammaren. Kammaren brukar sålunda icke fatta säroch meddelar antagande av propositionsordning. Om emellertid någon

skilt beslut om

erinringar att göra mot den av talmannen meddelade proposiledamot har vanlig ordning begära ordet och framlägga ev. tionsordningen, kan han i propositionsordning. Det är i sista hand kammarens sak förslag till ändrad att fatta beslut om vilken propositionsordning som skall följas.40 behandlingen vidlyftiga lagförslag ett flertal yrkanden förelig-

Då vid av

förekommer det numera stundom att det till kamrarnas ledamöter utger, uppställning över ordningen för ställandet av propodelas en stencilerad sitioner såvitt gäller eventuella yrkanden om bifall till utskottets hemställan de vid utlåtandet fogade res—ervationerna m. m.41 och till ställningstaganden till oförenliga materiella yrkanden tillämpas i den

Vid

riksdagen en eliminationsmetod. Beslutsproceduren börjar med ett svenska acklamationsförfarande, som omfattar samtliga yrkanden. Om votering be-

tillkännagivit vilket yrkande som han funnit antaget,

gäres sedan talmannen

denna mellan det yrkande som talmannen vid acklamationen funnit

sker

antaget och ett av de återstående yrkandena, benämnt kontraproposition, vilket av ledamöterna utses på så sätt att

vid två återstående yrkanden som kontraproposition ett av dessa två antingen godtages med acklamation eller antages genom särskild votering;

vid tre återstående yrkanden som kontraproposition ett av dessa tre antingen godtages med acklamation eller antages genom votering mellan det yrkande som talmannen vid acklamationen funnit antaget som kontraproposition och det av de två övriga, som antingen godtages med acklamation eller antages genom särskild votering;

osv. med motsvarande förlängning av beslutsproceduren allt efter antalet föreliggande yrkanden.

Exempel: Fem yrkanden föreligger: A, B, D och E.

Talmannen ställer proposition på varje yrkande. Han finner B vara an— taget. Votering begäres.

Kontraproposition till B skall nu utses. Talmannen ställer proposition på övriga yrkanden. Han finner C antaget som kontraproposition. Votering be-

gäres.

Kontraproposition till C skall nu utses. Talmannen ställer proposition på de återstående yrkandena, A, D och E. Han finner E antaget. Ånyo begäres votering.

Kontraproposition till E skall nu utses. Talmannen ställer proposition på de återstående yrkandena, A och D. Han finner A antaget, vilket godtages av

— sålunda ledamöterna. D har fallit bort.

Nu kan voteringarna Först ställes E mot A. Det av dessa båda som

börja.

vinner ställes mot C. Det som segrar i denna votering blir kontra-

majoritet proposition i huvudvoteringen mot B. Det yrkande som vinner i

majoritet denna votering är antaget som kammarens beslut.

Det respektive de särskilda acklamationsförfaranden, som omedel-

följer

bart efter det att votering begärts, avser sålunda att fastställa dels vilka yr— kanden, förutom det av talmannen utvalda, som skall upptagas till omröstning, dels voteringsföljden, dvs. den ordning, vari de för votering utvalda yrkandena skall ställas under omröstning. Att märka är härvid, att talman— nens tolkning av ledamöternas svar på acklamationspropositionerna blir avgörande för voteringsordningen. Genom de efter varandra följande voteringarna eliminerar så de röstande ett yrkande i sänder, för att slutligen genom ett val mellan de två sist kvarstående yrkandena fatta beslut i frågan. Antalet voteringar kan således bli högst en lägre än antalet föreliggande yrkanden.

Avslagsyrkande betraktas som materiellt yrkande och jämställes sålunda med positiva yrkanden. Den flerstädes utomlands förekommande ordningen

avslagsyrkande tages upp först i en slutvotering — mot det positiva yratt kande som vunnit vid villkorliga omröstningar med övriga posi-

majoritet

yrkanden — praktiskt taget aldrig i den svenska riksdagen.

tiva följes Ej

heller sker, i motsats till annorstädes vanligen lagfäst ordning eller före-

"118

kommande sedvänja, någon slutomröstning om antagande eller förkastande av ex. ett lagförslag, vid vars detaljgranskning ändringsförslag kan ha ställts nedan s. 126 ff..

jfr

I fall av lika rösttal vid votering i riksdagen fälles utslag genom lottning.42

Riksdagens beslutsordning tillämpliga delar i kommunala beslu-

följes i

5. rösttal har dock — med visst tande organ jfr nedan 128 f.. Vid lika undantag ordföranden utslagsröst.43

Propositionsordning enligt riksdagens praxis

Då i ett ärende både formella och materiella yrkanden föreligger, är det numera praxis att yrkanden som avser bordläggning där sådan ännu kan beslutas —, återremiss eller liknande upptages först och materiella yrkanden därefter.44 Om ett formellt yrkande, ex. ett återremissyrkande, föreligger, ställes det sålunda mot alla materiella yrkanden sammantagna, vilket innebär att seriemetoden användes. Denna ordning torde i allmänhet följas

också i andra offentliga beslutande organ varvid i vissa fall särskilda

beslutsregler gäller — liksom i föreningslivet. Motivet för denna ordning är att församlingen anses böra ta ställning till när ärendet skall avgöras innan den tar ställning till hur det skall avgöras. Det synes kunna ifrågasättas, huruvida ett sådant resonemang alltid har fog för sig. Det kan lätt tänkas att ett återremissyrkande kan i vidsträckt bemärkelse anses ligga i mitten och sålunda sakligt borde placeras in i raden av materiella yrkanden.45 I de fall, då återremissyrkande uppenbarligen motiveras av önskan om ytterligare utredning synes det i och för sig oberoende av vilken voteringsme-

övrigt begagnas —— för bevarande av deltagarnas frihet vid rösttod som i ningen, i den utsträckning detta är möjligt, vara lämpligast att ta upp detta yrkande sist och sålunda ställa det i omröstning mot det materiella yrkande, somutgått som segrare ur voteringarna med övriga materiella yrkanden.

Reuterskiöld understryker i sitt arbete Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866, att det är av största vikt att yrkanden, som utesluter varandra, utan alla kan godtagas, icke ställes mot varandra; sker så, kan

ju

icke mer än ett antagas. Denna ordning synes emellertid icke ha slagit igenom i riksdagen vid mitten av 1930-talet, då Reuterskiölds arbete utkom.46Fram till denna tid har vid flera tillfällen propositionsordningar an— vänts som lett till formellt felaktiga beslut.47 Huruvida detta slag av felaktiga propositionsordningar förekommit även under de senaste 25 åren har icke varit möjligt att nu undersöka.

Beträffande behandlingen av yrkanden som utesluter varandra anför

Behovet uppdelning har här medfört den praxis att, Reuterskiöld bl. a.: av när flera yrkanden framkommit rörande olika punkter i samma föredragna ärende, talmannen meddelat att proposition komme att göras å

varje punkt

för sig, liksom även hemställanden härom till talmannen förekommit.48 Det torde böra särskilt framhållas att vad Reuterskiöld här kallar praxis är

en direkt tillämpning av ett stadgande i RO 60, där det heter: Innefattar ett förslag flera delar, som lämpligen kunna i ett sammanhang avgöras, bör särskild proposition å vardera delen framställas . . .49 Frågan huruvida

innefattar — ex. en utskottskläm med flera

ett ärende som flera delar

— lämpligen sammanhang beroende

punkter kan avgöras i ett eller är av

förekomsten av ändringsförslag. Föreligger endast ett ändringsförslag, kan detta ställas mot utskottets hemställan i dess helhet. Föreligger två eller flera varandra uteslutande ändringsförslag endast vid en punkt i utskottets

förslag, kan dessa likaså ställas mot utskottets förslag i desshelhet. Om det

däremot föreligger ändringsförslag vid olika punkter, måste varje kontroversiell punkt behandlas för sig.

Vad beträffar ordningsföljden vid proponerandet av materiella yrkanden

anser Reuterskiöld det både lämpligaste och med RO 5 60 bäst överens—

stämmande vara att dessa också uppdelas i grupper, så att aldrig mot var-

andra ställas andra än inbördes fullt fristående och jämförbara yrkanden samt att alltså förvoteringar, vid behov, anordnas dels mellan underändringsyrkanden, som avse ändring i fristående ändringsyrkande, dels, om flera sådana fristående yrkanden blivit föremål för underändringsyrkanden,

beträffande vart och ett av dessa för sig. Sedan alla underändringsyrkanden

till huvudförslagen avgjorts under förutsättning av de senares antagande, få dessa i den form de genom förvoteringarna erhållit tävla inbördes såsom nu sker.50

Denna av Reuterskiöld skisserade ordning — stundom benämnd logisk propositionsordning torde, vid eliminationsmetoden såväl som vid seriemetoden, i de flesta utländska parlament liksom i internationella or-

följas

ganisationer. Här tillkommer dock vanligen, som nämnts ovan 5. 117 f., ytter-

ligare ett moment, och ett betydelsefullt sådant, nämligen ett definitivt ställ-

ningstagande i hela ärendet. Detta har formen av en votering om huruvida ifrågavarande, punkt för punkt genomgångna förslag skall slutgiltigt antagas eller förkastas.

Den av Reuterskiöld här nämnda metoden denna naturliga, men för

talmannen påfrestande anordningb51 —— någon

ofta har endast gång blivit

tillämpad i den svenska riksdagen. Reuterskiöld nämner bl. a. ett fall i

andra kammaren 1909.Betecknande nog var det härvid vice talmannen Karl

Staaff fungerade som talman. Fallet beskrives av Reuterskiöld sålunda:

som

När under överläggningen yrkande gjordes om bifall till viss reservation,

lät den fungerande talmannen med kammarens samtycke debatten först be-

gränsas till denna fråga och gav vid dess slut redogörelse för då framställda yrkanden med förklaring att proposition å dem skulle framdeles göras,

men att dessförinnan debatten i övrigt skulle på samma sätt, så

fullföljas att dåAnytt liknande ämne kom under övervägande likaledes debatten

kon-

centrerades på detta, samt att efter hela debattens avslutning samtliga yrkanden skulle redovisas och propositioner göras. Proposition gavs också först å varje underändringsförslag för sig, under förutsättning att det därav berörda momentet i utskottsförslaget bleve i huvudsak bifallet, och sedermera å utskottsförslaget med de sålunda beslutade ändringarna till bifall eller avslag, varefter sist proposition gjordes å motiveringen, vilken berodde av sakbesluten.52

Beträffande villkorliga yrkanden ger Reuterskiöld ett exempel på att sär—

proposition på framställts —— skild ett sådant yrkande först sedan villkoret avslag på vissa punkter — uppfyllts.53 Ett sådant förfarande synes vara felaktigt.

Vad beträffar propositionsordningen må vidare i detta sammanhang något beröras frågan om förhållandet mellan självständiga motiveringsyrkanden och yrkanden som jämväl avser själva sakbeslutet. Då endast fullständiga yrkanden — sakyrkanden motiveringar

dvs. jämte föreligger, åtföljer motiveringen sakyrkandet. Om endast ett sakyrkande föreligger, ställes utskottets hemställan mot utskottets hemställan med den påyrkade ändringen av motiveringen. Då flera sakyrkanden föreligger, är det numera praxis att motiveringsyrkande, som av förslag till ändrad

åtföljes kläm, från sakyrkandena och upptages efter avgörandet av dessa,

avskiljes om anledning därtill då finnes. Motsvarande ordning tillämpas i de fall, då två eller flera reservationer utmynnar i samma sakyrkande men innehåller skilda motiveringar.54

Denna ordning torde stundom kunna komma att leda till att ett förslag segrar som icke har det högsta rösttalet. Innebörden av denna ordning kan

sägas vara att man avgör vad man skall besluta och avgör

först därefter

man fattat ifrågavarande beslut. Härvid kan en meningsriktning,

varför

vars anslutning till ett yrkande är villkorlig och förutsätter antagande av

motivering, man på yrkandet — för viss råka i bryderi. Skall rösta med risk. att vid en följande votering en motivering bifalles som man bestämt motsätter sig? Skall man i stället rösta på ett yrkande som man subsidiärt är anhängare av? En situation av detta slag kan belysas med exempel:

följande

/ / _.— N

/ X .f X

/ X/ X

/ / X x

/ / X x

% % x

Yrkande A Yrkande B Yrkande

MotiveringAI

80 MotiverinQAIL/50

De arabiska siffrorna anger antalet anhängare av respektive yrkanden och motiveringar. De heldragna pilarna pekar mot ifrågavarande gruppers subsidiära yrkanden. De streckade pilarna pekar mot ifrågavarande gruppers preferenser beträffandemotiveringar vid till yrkandet A.

bifall

Här torde det lämpligaste vara att först ta villkorlig ställning till motiveringsyrkandena, dvs. besluta vilket av dessa yrkanden som skall fogas till A, därest detta vid sedermera votering skulle segra; därefter tages följande de tre yrkandena upp till beslut på vanligt sätt. Det bör dock framhållas att situationer kan uppkomma då även ett tillämpande av en sådan ordning leder till att ett yrkande segrar som icke har det högsta rösttalet. Då sak-

besluten med hänsyn till det parlamentariska arbetets karaktär är de vik-

tigaste, torde därför den traditionella ordningen vanligen vara att föredraga.

Diskussionen rörande den svenska beslutsordningen

Den svenska beslutsordningen har under årens lopp i olika avseenden och

utgångspunkter utsatts — vetenskapliga

från skilda för kritik såväl i den

litteraturen som inom riksdagen och i pressen. Vissa av de härvid fram-

förda synpunkterna synes vara väl grundade och torde förtjäna uppmärksamhet vid en bedömning av huruvida den nu tillämpade ordningen uppfyl— ler de krav som anses böra ställas på en beslutsordning. Någon genomgång av det vidlyftiga material, vari beslutsordningen kan ha diskuterats, har icke varit möjlig i detta sammanhang. Endast vissa områden har kunnat stu-

deras, och redogörelse och sammanställning får därför närmast

följande betraktas som några stickprov.

Den förste som efter tvåkammarsystemets tillkomst i den vetenskapliga litteraturen framställt erinringar mot den svenska beslutsordningen torde ha varit statsrättsvetenskapsmannen Herman Rydin. I sitt arbete Svenska

riksdagen, 2: från år 1879, anför han bl. a.:

Det för voteringspropositionens bestämmande stadgade förfarandet med därtill hörande kontraproposition är ägnat att alltid samla majoritet omkring det förslag, som jämförelsevis har de flesta anhängare. Om det förslag, som talman har förklarat med besvarat, har pluralitet för sig, så kan, då flera förslag blivit framställda, vid votering om kontraproposition lätt nog det förslag elimineras bort, som skulle, i fall att det antoges till kontraproposition, gå igenom; ty vid bestämmandet av kontraproposition kan lätt den minoritet, som är för huvudförslaget, men i andra rummet vill hava ett visst annat förslag bifallet, förledas av hoppet att vinna framgång åt huvudförslaget till att med tillhjälp av frågans motståndare förkasta det förra vid voteringen om kontraproposition, för att sedan få se, huru den minoritet, som önskat framgång åt den förkastade kontrapropositionen, förenar sig med den minoritet, som vill avslag, och förkastar huvudförslaget. Å andra sidan kan huvudförslaget segra i voteringen, oaktat det har pluralitet emot sig, därigenom att den minoritet, som är för detsamma, i fråga om kontraproposition förenar sig med en annan minoritet i kammaren om ett förslag, som denna mino— ritet omfattar utan att på något villkor vilja antaga huvudförslaget, men vilket förslag står så i strid med kammarens övriga ledamöters tänkesätt, att de, ställda i valet mellan detta och det för dem misshagliga huvudförslaget, giva sina röster

åt detta.

Ett fel i dessa föreskrifter är enligt Rydin att det finns någon bestämd

ordning stadgad, vari det ena förslaget skall ställas i förhållande till de

andra; vidare menar Rydin att även anordningen av det sätt, varpå kontra— propositionen uppställes är felaktig, nämligen därigenom att uttrycklig före-

skrift saknas, att i den sista och definitiva omröstningen avslag alltid skall

ingå såsom alternativt förslag. Härom anföres bl. a.:

Det naturliga förfarandet vore, att talmannen ordnade de särskilda förslagen på sätt nu sker efter den ordning, vari de av de olika talarna framställts, utan att förslagen efter deras förhållande till huvudförslaget framställas i den ordning, vari vartdera av de framlagda förslagen är närmare huvudförslaget. Sålunda, om utskottet föreslagit bifall till ett förslag, skall ordnandet ske först med avseende på dem, .som gå längre än utskottet i förändring av det närvarande, och, se-

vilja dan samtliga dessa blivit genomgångna, borde man övergå till de förslag, som avse

modifikation av utskottets förslag i den riktning, som avser minsta förändring, och sist företaga frågan om avslag. Om utskottet avstyrkt ett förslag, så ginge man i motsatt riktning och företoge först det förslag, som innehåller den minsta förändring av det bestående, och sist det, som avser största förändring. Sedan tal— mannen sålunda utrönt, mellan vilka förslag meningarna egentligen äro delade, så har han att med den ledning han sålunda vunnit, föreslå proposition och

kontraproposition. Härvid borde alltid iakttagas såsom regel, att proposition på

avslag någonsin borde ingå som kontraproposition, förr än alla positiva förslag blivit genomgångna, varjämte alltid borde iakttagas, att, sedan ett av dessaförslag

blivit antaget till kontraproposition och efter det votering skett mellan detta och

det i japropositionen i huvudvoteringen innehållna förslaget, om så äskas, ny vote—

ring må kunna äga rum mellan det förslag som segrat, och avslag.55

Rydins huvudanmärkning mot riksdagens beslutsordning är sålunda att

den kan leda till beslut som omfattas endast av en minoritet. Detta skulle,

menar Rydin, kunna avhjälpas, om yrkandena toges upp i viss bestämd ordning och om det i huvudvoteringen segrande yrkandet ställdes mot rent

avslag.

De av Rydin framförda erinringarna har sedermera vidareutvecklats av

bl. a. Karl Staaff, som även i sin parlamentariska verksamhet, enligt vad

ovan s. 119 exemplifierats, sökt verka för en annan ordning än den hävdvunna. I sitt arbete Det demokratiska statsskicket framhåller Staaff bl. a.

att den svenska voteringsordningen icke förekommer i andra länder. I ex.

England och Frankrike har man, nämner han, en s. k. ren voteringsmetod, dvs. ett positivt yrkande ställes alltid mot rent avslag. Staaff skildrar i stora

drag beslutsgången i engelska och franska parlamenten.56 Han synes emellertid icke ——lika lite som Rydin —— ha uppmärksammat skillnad

den mellan

dessabåda parlament som ligger däri, att det engelska vid flera föreliggande oförenliga förslag tillämpar eliminationsmetoden, medan det franska

följer

seriemetoden.57 Staaff noterar dock att seriemetoden begagnas i Frankrike. Han ställer sig positiv till den franska beslutsordningen i stort innebärande bl. a. att ändringsförslag tage—supp före de huvudförslag, till vilka de är knutna58 och till användande av seriemetoden vid ställningstaganden till flera varandra uteslutande förslag. Beträffande beslut i anslagsfrågor ——

varvid i det franska parlamentet det förslag som avser det högsta-anslaget avgörande först — anför Staaff att seriemetoden därvid syftar

kommer under till att bevara friheten vid röstningen.59 Det bör här framhållas att detta syfte icke torde kunna uppnås vid användande av seriemetoden, vare sig vid anslagsfrågor eller vid andra ärenden. Seriemetoden innebär att den röstande omedelbart då det första förslaget ställes under omröstning måste rösta absolut för eller mot detta. Om han har subsidiär preferens för detta alternativ, dvs. om detta bland de olika föreliggande yrkandena varken är det mest eller det minst sympatiska, kan han icke ge uttryck åt denna mening.60

I anslutning till en redogörelse för och diskussion av olika parlamentariska arbetsordningar ger Staaff den svenska beslutsordningen betyg:

följande

Voteringssättet i den svenska riksdagen är i själva verket en bland de största svagheterna i vår parlamentariska ordning. Gång på. gång förekomma voteringsordningar, där det förslag, som de facto bäst motsvarar församlingens mening, blir borttrollat genom en kontrapropositionsvotering.61

I andra delen av sitt arbete, under rubriken Några uppgifter för den poli— tiska vetenskapen, återkommer Staaff till detta ämne. Därvid betecknar

han den svenska riksdagens beslutsordning som enastående i sin otymplighet.62 Vidare anför han att den voteringsmetod som lockar och

följes

stundom tvingar till manövrer; särskilt vanligt säges vara att två ytterlighetspartier förenar sig om att i en kontrapropositionsvotering rösta bort ett mellanförslag, vartdera partiet i hopp om att därigenom tvinga mellanpartiet att i huvudvoteringen yrkande. Metoden ger dessutom, me-

stödja sitt

nar Staff, en oerhörd och onaturlig betydelse åt talmannens tolkning av de svar som han får på framställda acklamationspropositioner. Om han i första rummet hör övervägande på ex. ett mellanförslag, har, enligt Staaff, manövrer av angivet slag omöjliggjorts; i motsatt fall har de tvärtom fritt spel.63 Beträffande voteringlspropositionernas utformning vänder sig Staaff mot att Ja och . .. här icke får sin naturliga betydelse, bifall eller

nej avslag till förslag, utan artificiell, på —

ett visst en förhand fastställd sådan vartdera ordet skall för tillfället beteckna ett visst förslag .64

Det kan noteras att Staaff särskilt framhåller att den svenska beslutsord— ningen, på samma gång som den är logiskt orimlig och bereder utrymme för manövrer, i åtskilliga fall har en ganska kraftig effekt i reformvänlig riktning. Sålunda innebär beslutsordningen att, då endast positiva förslag föreligger, det icke får ifrågasättas att icke en skulle kunna uppnås

majoritet

för något av dessa.Under sådana förhållanden händer det ofta, hävdar Staaff,

att det slutliga resultatet har en ganska liten minoritets sympatier.65

Staaff anser att man ofta alls icke förstår vilken stor betydelse ett relativt

gott omröstningssystem har. Intet kan bättre väcka tankar och reflexioner

i detta avseende än en mellan de mer eller mindre lyckade försök,

jämförelse

som i de olika staterna ha gjorts att lösa frågan.6

Staaffs studier av parlamentariska arbetsordningar ledde visserligen icke fram till något konkret förslag till ändring av den svenska beslutsordningen. Men han angav de riktlinjer, efter vilka han ansåg att man borde arbeta för

stånd bättre ordning. Och som parlamentariker kom han, åtatt få till en minstone vid ett tillfälle, att en metod som nära anslöt sig till hans ut-

följa

ländska förebilder.

Staaffs, liksom även Rydins, kritik av den svenska voteringsordningen kan sammanfattas sålunda: Voteringsordningen kan leda till beslut, som

omfattas endast av en minoritet; 2 den lockar till och kan framtvinga

manövrer; och den lägger stor makt i talmannens hand.

3¶Frågan om ändrad voteringsordning kom härefter att aktualiseras på det

parlamentariska planet genom motioner till riksdagen år 1932 av herrar Einar Thulin och Björck i Kristianstad.67 Motionerna byggde på och hän-

visade till de Ovan refererade synpunkter som tidigare framförts av Rydin och Staaff. Härvid diskuterades bl. a. Staaffs anmärkning att den gällande voteringsordningen lägger en stark makt i talmannens hand, i det att denne ensam avgör vilket yrkande som skall bli huvudproposition och som sålunda oberoende av alla kontrapropositionsvoteringar skall upptagas i huvudvoteringen. Motionärerna framhöll sålunda att det mot denna anmärkning kunde erinras, att den borde tillmätas större betydelse, eftersom talmannen i regel hör på utskottsförslaget. Denna erinran är riktig. Men den innebär icke ett underkännande av utan snarare en bekräftelse på kritikens befogenhet. I ett parlamentariskt system kan det knappast betecknas som ändamålsenligt, att det kanske mest omsorgfullt förberedda regerings— förslaget genom samverkan av inbördes motsatta grupper utestänges från h—uvudvoteringen. Motionärerna ifrågasatte därför, om icke den kungl. propositionen i det parlamentariska systemet borde tillerkännas företräde framför utskottsförslaget, detta så mycket hellre som utskottsförslaget kan ha fått med tillhjälp av samma manöver, som i kammaren ute-

majoritet stänger regeringsförslaget från huvudvoteringen. Utskotten er nämligen,

följ

anförde motionärerna, samma otympliga voteringssystem som kamrarna. Det är i utskotten manövrerna De fortsättas i kamrarna. Och därige-

börja.

nom tvingar ett mindre parti sällan medlemmar av ett större parti att rösta för ett förslag, som dessa gilla, av det skälet, att de endast på det sättet kunna föhindra antagandet av ett förslag, som de ännu mera måste ogilla.

I sin kritik av voteringsmetoden hänvisade motionärerna till att riksdagen under de närmast föregående åren gång efter annan från utskotten fått mottaga förslag, bakom vilka vid närmare granskning stått endast två eller tre av utskottets ledamöter; alla de övriga hade reserverat sig. Det är denna lilla minoritet av några få riksdagsledamöter, som dikterar riksdagens beslut anförde motionärerna och avslutade sin kritik i denna del sålunda:

ett demokratiskt författningsmaskineri utmärker sig den voterings- Som led i metod, som möjliggör ett sådant minoritetsstyre, mera genom sin originalitet än

genom sin ändamålsenlighet.

motionärerna skulle söka finna en voteringsordning, som eliminerade Då den gällande voteringsordningen förekommande riskerna för minori-

de Vid

tetsbeslut, den av Rydin anvisade metoden, inne-

stannade de först inför

huvudvoteringen ny omröstning sker mellan det förslag, bärande att efter avslag. Även denna metod kunde emellertid, an— som fått majoritet, och rent sågmotionärerna, till manövrer, och den borde därför ersättas med inbjuda

någon metod. Härvid tog motionärerna fasta på den praxis som riks-

annan dagen behandlingen av grundlagsfrågor. När fråga är om förslags

följer vid

vilande, förslag, som utesluter varandra, mot varantagande till sättes icke andra, yrkande för sig blir föremål för proposition på bifall och

utan varje

att mer än ett yrkande bifalles, dvs. förklaras avslag, varvid det kan inträffa

Motionärerna ansåg att en sådan ordning borde tillämpas också vid

vilande.

skulle gälla att, om mer

beslut i andra ärenden än grundlagsfrågor, varvid yrkande vunne majoritet, ny votering skulle verkställas mellan de två än ett erhållit de högsta röstsiffrorna. Någon analys av förslaget yrkanden som icke av motionärerna, heller diskuterades dess praktiska konlämnades

sekvenser. den föreslagna ordningen är något oklar. Det är dock Innebörden av förslaget icke tillgodoser de krav som motionärerna själva, i uppenbart att anslutning Rydin och Staaff, anser att en voteringsordning bör uppfylla. till samtliga yrkanden skall upptagas, vart för sig, ställes de röstande inför

Om

olösliga. Skall man rösta absolut, dvs. rösta för det problem som kan vara som man i första hand vill se bifallet och mot alla andra yrkanden? yrkande man votera subsidiärt och villkorligt, dvs. rösta för de yrkanden som

Skall

för sig skulle kunna vara med om att antaga? Redan de ställda man i och

torde ge vid handen att ett tillämpande av metoden väl så mycket

frågorna som den av motionärerna kritiserade ordningen skulle kunna leda till beslut

som omfattas endast av en minoritet. Motionen avstyrktes av konstitutionsutskottet68 och avslogs utan överkamrarna.69 I KU:s utlåtande, som torde ha utformats av utläggning av C. A. Reuterskiöld, lämnades till en en redogö— skottsordföranden början för grundlagsbestämmelser och praxis rörande beslutsförfarandet i relse riksdagen. I anslutning härtill rekommenderades användande av den ord—

ningsföljd vid proponerande av materiella yrkanden som sedermera vidare

utvecklats av Reuterskiöld enligt citat ovan 5. 119. Utskottet sammanfattade

sin uppfattning i frågan sålunda:

Enligt utskottets mening bör en alltför långt driven mekanisering vid framstälav proposition på yrkanden undvikas; åtskilliga av de med det nuvarande landet omröstningsförfarandet förenade olägenheterna torde med en sakligt följdriktig tillämpning av bestämmelserna kunna undvikas.

Utskottet tog i sitt utlåtande upp vare sig motionärernas förslag eller de av dem framförda kritiska erinringarna mot den tillämpade ordningen till närmare granskning. Endast helt allmänt anförde utskottet att dett berättigade i de av motionärerna gjorda erinringarna i avsevärd utsträckming bör kunna tillgodoses genom ett tillämpande av de av utskottet . . . anförda synpunkterna, vartill fogades att, om framdeles särskilda tillämpningsbestämmelser befunnes önskvärda, sådana utan svårighet skulle kunnat införas i dåvarande Reglementariska föreskrifter för riksdagen. Beträffande Rydins, Staaffs och motionärernas huvudanmärkning mot beslutsordningen —— beslutsförfarandet vid flera varandra uteslutande yrkanden har utskottet icke haft något att anföra.70

Såsom skall framgå av den i det lämnade internationella överföljande sikten avslutas utländska parlaments behandling av ex. ett lagförslag allmänt med en slutomröstning, dvs. ett definitivt ställningstagande i ärendet i form av en votering om antagande eller förkastande av lagförslaget i den form, vari det föreligger efter genomgången av de olika paragraferna. Någon sådan slutomröstning sker,enligt vad i det föregående angivits, icke i den svenska riksdagen; formellt förekommer här endast detaljbeslut, inga

beslut rörande helheten. Denna för Sverige säregna ordning har i olika sam—

manhang kritiserats. Av intresse är härvid att notera Reuterskiölds inställ— ning till frågan. I sitt arbete Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866— färdigställdes som senast i mitten av månad 1935 behandlade

maj

han den svenska beslutsordningen härutinnan, men han ifrågasatte iCke dess ändamålsenlighet jfr ovan 5. 115."1 Den 6 samma år gav Reuter-

juni skiöld som ledamot av första kammaren en väl grundad kritik av den till-

lämpade ordningen.72 Reuterskiöld hade sålunda ändrat ståndpunkt — upp-

eller i varje fall

märksammat frågan på ett annat sätt än tidigare. Orsaken härtill och till att

detta skedde just vid denna tidpunkt är att finna i riksdagens behandling några dagar tidigare — ——

den 1 juni av det omstridda lagförslaget om vissa ekonomiska stridsåtgärder mans rätt.73 Sakfrågan och de politiska

tredje

förhållandena härvidlag torde i detta sammanhang kunna förbigås. I sin kritik av beslutsordningen anförde Reuterskiöld till en att det vid be-

början

handlingen av stora lagförslag, och nu senast av lagförslaget om

tredje man, hade visat sig att den praxis, .som användes kammaren, i i vissa

avseenden är ganska bristfällig och —— inbjuder till olika om jag får använda uttrycket — manipulationer. Vidare framhöll Reuterskiöld: Förhållandet är det, att så som man nu behandlar lagförslagen, paragrafvis, nödgas kammaren taga ståndpunkt till frågan om lagförslaget i dess helhet vid början av debatten, innan man känner, vad kammaren kommer att besluta angående de särskilda paragraferna. Detta är naturligtvis en olägenhet. Därmed följer, då man har denna praxis, att när talmannen kommer till utskottets hemställan,

talmannen, som kammaren erinrar sig, säga: Kammaren behagade finna, brukar att denna hemställan är besvarad genom de föregående besluten. Nu innebära emellertid de föregående besluten allenast detaljbeslut, men inga beslut rörande

helheten som resonemanget ovan 5. 115 själxa sådan. Jfr

Det skulle, underströk Reuterskiöld, vara mycket lätt att ändra denna praxis. Behovet att, sedan man känner innehållet i en lag paragraf för paragraf, rösta om lagen som helhet skulle sålunda kunna tillgodoses på följande sätt: Då utskottets hemställan föredrages, skall den inte betraktas såsom besvarad genom de föregående besluten, utan talmannen skall i stället

just

här låta kammaren taga ståndpunkt till frågan huruvida lagen, sådan den nu, genom behandlingen paragraf för paragraf, blivit fixerad, i sin helhet skall antagas eller förkastas. Ett dylikt förfarande vore, framhöll Reuterskiöld, möjligt att tillämpa utan någon som helst ändring av lag eller författ-

ning.

I Reuterskiölds anförande, som utmynnade i en hemställan till talmannen att överväga en sådan ändring av beslutsförfarandet, instämde bl. a. bondeförbundets, folkpartiets, högerns och socialdemokraternas gruppledare. Redan med hänsyn till denna breda anslutning kunde man ha skäl antaga, att Reuterskiölds propå skulle komma att leda till ändrad praxis. Så har emel— lertid icke blivit fallet, utan den dittills tillämpade ordningen har kommit att även i fortsättningen, och den följes alltjämt. Det har icke varit

följas

möjligt att i detta sammanhang undersöka, huruvida material finnes tillgängligt som kan förklara varför Reuterskiölds förslag har kommit att genomföras. Det bör antecknas att Reuterskiöld, som lämnade riksdagen

1938, såvitt känt icke efter sitt framträdande i första kammaren 1935 vidare

behandlat denna fråga.74

Att den av Reuterskiöld anvisade metoden är mer tillfredsställande än den gängse ordningen, synes uppenbart. Det måste anses vara ett majoritetsprincipens krav att ett lagförslag för att kunna antagas skall i sin helhet ha täCkning av en Det är icke otänkbart att det föreligger majoritet

majoritet. för enskild paragraf i ett lagförslag men icke för lagförslaget i desshel

varje het!5 I ett sådant fall strider det mot majoritetsprincipen att göra lagen

giltig.

Även andra ordningar för slutomröstning än den av Reuterskiöld föreslagna torde vara tänkbara. Sålunda synes det i och för sig vara möjligt att anknyta slutomröstningen till behandlingen av lagförslagets ingress eller rubrik eller, i förekommande fall, till desspromulgationsstadgande. Beslut rörande dessa fattas sedan lagförslaget genomgåtts paragraf för paragraf. Det torde ligga i sakens natur att särskilda beslut rörande ingress och rubrik är erforderliga för att ett lagförslag skall kunna bli lag. Utan ingress eller rubrik hänger en lag i luften; den är en nullitet. Kamrarna torde vara oförhindrade att avslå föreliggande förslag till ingress eller rubrik och därmed alltså att besluta att i dess helhet avslå ett lagförslag, vars skilda delar vid paragrafvis genomgång

godkänts. Besluten rörande de olika paragraferna skulle sålunda vara preliminära och villkorliga; beslut rörande ingressen och rubriken skulle vara beslut angående — beträffar promulgationsstadgande,

helheten. Vad där sådant förekommer, torde det i detta sammanhang vara tillräckligt att peka på den

möjlighet till reellt avslag som ligger däri, att kamrarna fattar beslut om att ifrågavarande lag skall träda i kraft långt fram i tiden.

Ytterligare en annan ordning för slutomröstning än den av Reuterskiöld anvisade torde i och för sig vara möjlig, om än Reuterskiölds metod — liksom de här senast diskuterade — vore föredraga. Slutomröstningen

att skulle sålunda kunna anknytas till kamrarnas behandling av skrivelseförslag, varvid man finge en ordning delvis motsvarande den i vissa främmande länders parlament förekommande tredje läsningen. Justeringen av skrivelseförslag torde i det praktiska riksdagsarbetet för närvarande i allmänhet betraktas blott som en anmälan eller registrering, ett konstaterande, vilket framgår bl. a. av formen för skrivelseförslagens handläggning och av den omständigheten att förslagen icke är uppsatta på föredragningslistan; det anses vara

självklart att ett fattat beslut också skall expedieras. Vad beträffar de formella före— skrifterna härvidlag är det emellertid tydligt att riksdagens beslut får sina egentliga och rättsliga uttryck först genom särskilda expeditioner av

varje

beslut för sig och att en expedition kan ske först sedan skrivelseförslaget i ett ärende justerats, godkänts, av kamrarna. Ett särskilt beslut måste så—

lunda fattas. Härom stadgar RO 80 st. expedition över något 3: Ej må

riksdagens beslut utgå förr än den blivit inför kamrarna Det

justerad. ligger i sakens natur att om ett skrivelseförslag kan godkännas, så kan det också avslås. Kamrarna skulle sålunda kunna avslå ett skrivelseförslag rö-

rande ett antaget lagförslag. Att det vid sådant förhållande skulle uppstå

särskilda problem bl. a. beträffande riksdagens svar på kungl. propositioner och skrivelser synes i och för sig icke utgöra något hinder för att beslutet angående justering av ett skrivelseförslag har formen av slutomröstning i ärendet. Det är dock uppenbart att de nuvarande formerna för handläggningen av skrivelseförslagen härvid måste ändras.

Såsom i det föregående nämnts riksdagens beslutsordning i till-

följes

lämpliga delar även i kommunala beslutande organ. I sitt arbete Kommunalrätt framför Sundberg synpunkter på beslutsordningen, som nära ansluter sig till Rydins och Staaffs. Enligt Sundberg är det en allvarlig

brist att avslagsyrkandet kan komma att slås ut i en av kontrapropositionsvoteringar— na, med verkan att slutvoteringen

kommer att stå mellan två positiva för-

slag. Möjligt är ju, att de, som röstat för annat positivt förslag, vilket utsla— gits, skulle framför de båda i huvudvoteringen kvarstående förslagen föredraga avslag å hela ärendet. De hava då blivit försatta i tvångsläget att i denna sista votering välja mellan två positiva förslag, som båda ogillas. Sundberg menar att ordföranden bör tillse att voteringarna ger det resultat

som verkligen överensstämmer med ledamöternas mening. Någon förklaring av vad som i detta sammanhang menas med verkligen>>

lämnas ej.

Sundberg ger emellertid en ordförande rådet att i de fall, då han med någon säkerhet kan urskilja ledamöternas mening, till förekommande av voteringsmanövrer första gången höra på rent avslag, så att avslagsyrkandet blir ja-proposition i huvudvoteringen.76

Under senare år har voteringsordningens lämplighet ifrågasatts bl. a. i anslutning till pensionsfrågans behandling i riksdagen 1958 och 1959. Kriti— kerna har härvid framfört tankegångar liknande de ovan refererade. Med direkt anspelning på pensionsfrågan skriver Dagens Nyheter i en ledare den 31 mars 1958 att man tvingas mellan två ytterlighetslösningar i stället

välja

för att kunna samlas kring en De två förslag mellan vilka avmellanlinje. görandet nu i realiteten står — socialdemokratins folkpartiets och kommer aldrig att i omröstningen ställas mot varandra. I Upsala Nya Tidning

den 5 maj 1958 anför fil. lic. Nore Tenow:

Majoritetsregeln synes sådan den verkar i den svenska voteringsmetoden kunna ge vilket som helst resultat. I det särskilda utskott som behandlade pensionsfrågan segrade i slutvoteringen det socialdemokratiska förslaget, men om lotten så velat skulle det ha blivit bondeförbundet-centerpartiet. I andra kammaren, där partiställningen visar majoritet för den borgerliga oppositionen, segrade högern. Det är vidare givet, att om voteringsmetoden använts uppriktigt och fullständigt av alla grupper, skulle folkpartiet ha vunnit. Slutligen är att märka att det visst ju inte nödvändigtvis måste vara lotten, som ger segern åt socialdemokraterna: förutsatt huvudmotståndaren folkpartiet utslagits i en förvotering, kan segern, som många precedenser visa, i slutvoteringen gå till socialdemokratern-a — och det med hjälp just av folkpartister, som satts i ett dilemma.

Även i den av pensionsfrågan aktualiserade debatten om beslutsordning och voteringsmetod framfördes tanken på en anpassning av den svenska ordningen till den ordning som tillämpas i England och Frankrike, nämligen den att utskottet eller församlingen först voterar om de olika ändringsförslagen ett efter ett, och att först därefter proposition ställs på huvudförslaget. Det har förvisso stor betydelse, i vilken ordning församlingen får ta ståndpunkt till de olika ändringsförslagen. De citerade satserna är hämtade ur en artikel i Expressen den

7 maj 1960

av fil. dr Åke Thulstrup. Thulstrup, som icke alls berör frågan om voteringsmetod — seriemetod, eliminationsmetod — e. 1. menar att fördelarna med det successiva ståndpunktstagandet till det ena åndringsförslaget efter det andra år: att rättvisa sker både minoritet och majoritet; att den mening som faktiskt förhärskar inom församlingen verkligen kommer till uttryck i ett majoritetsutslag; att inga hopmanövrerade eller i desperation bildade majoriteter kan förekomma.

Felet med den svenska ordningen är, enligt Thulstrup, att den parlamentariska församlingen till fall får bestämma vilket av själv från fall

9—103606

flera ändringsförslag som i huvudvoteringen skall ställas upp mot huvudförslaget som kontraproposition. Thulstrup gör drastiska men

följande

något missvisande liknelse:

Sunda förnuftet säger att om den berömde boxaren Kronblom kandiderar för världsmästerskapstiteln i tungvikt och har tre konkurrenter i olika världsdelar, får slutkampen inte reduceras till en envig mellan Kronblom och den av de tre konkurrenterna som denne utser, därför att han anser honom minst farlig. Det

själv

enda rimliga är att alla tre får en chans att var och en i tur och ordning får mäta sina krafter med Kronbloms.

Thulstrup anser sålunda att det successiva ståndpunktstagandet till änd-

ringsförslagen enligt engelsk modell skulle uppfylla hans krav på att den

faktiskt förhärskande meningen verkligen kommer till uttryck i ett majoritetsutslag, varvid sålunda några hopmanövrerade majoriteter icke skulle kunna förekomma. En sådan slutsats är icke invändningsfri. Innebörden

ändringsförslag — oberoende om stånd-

av särskilda voteringar om av

punktstagandet sker successivt eller och om seriemetoden eller elimina-

— församlingen skall ut

tionsmetoden eller annan metod följes är att välja

ett ändringsförslag, vilket skall ställas mot huvudförslaget. Härvid kan an-

hängarnaav ett huvudförslag i voteringarna om ändringsförslagen rösta på

det ändringsförslag som de bedömer ha minsta utsikten att vinna bifall vid

votering mot huvudförslaget. De förenar sig sålunda med förespråkarna för

ändringsförslag rösta fram detta — på samma sätt som detta och söker

enligt den svenska voteringsordningen anhängarna av det yrkande, som tal-

mannen funnit Vara antaget, kan söka föra fram ett för majoriteten oan-

tagbart ändringsförslag som kontraproposition i huvudvoteringen. I voteringen mellan det segrande ändringsförslaget kontrapropositionen och huvudförslaget släpper givetvis anhängarna av huvudförslaget det av dem framröstade ändringsförslaget och röstar i stället på det egna yrkandet, var— vid sålunda kan inträffa att den mening som faktiskt förhärskar inom för—

samlingen ;icke kommer till uttryck i ett majoritetsutslag. Thulstrup sy-

ncs ha förbisett denna likhet mellan den av honom rekommenderade ord-

ningen och den svenska.

Slutligen må uppmärksammas en synpunkt som stundom framföres i samband med kritiken av riksdagens beslutsordning och voteringsmetod och av dess tabulatur och terminologi: Riksdagens bestämmelser och praxis här- Utinnanär vägledande även för andra beslutande församlingars arbetsformer. Det gäller både de kommunala organen och föreningslivet. Thulstrup framhåller härvidlag i sin ovan citerade artikel att den stora vördnad som svensken hyser för sitt lands offentliga institutioner tycks ha föranlett honom att inom föreningslivet tillämpa samma parlamentariska metoder SIll

de han känner till från riksdagen

Lika rösttal vid votering

Med anknytning till diskussionerna kring riksdagens behandling av pensionsfrågan väcktes 1959 en motion i första kammaren herr Torsten av Bengtson om sådan ändring av riksdagsordningen att lottning undvikes.78

Motionären anförde bl. a. att förfarandet med lottning vid lika rösttal

vid

olika tillfällen utsatts för stark kritik, då man förmenat, att det inte är vår— digt den svenska riksdagen att på detta sätt överlämna ät slumpen, huruvida ett beslut skall utfalla i ena eller andra riktningen. Dock torde lottning, anförde motionären vidare, vara möjlig undvika att ex. då det gäl— ler skiljaktiga meningar och lika rösttal i anslagsfrågor. I alla de frågor där gemensam votering icke kan förekomma finns det dock möjlighet att på ett enkelt sätt undvika lottningsförfarandet, nämligen genom ett stadgande om att ett förslag för att antagas måste vinna majoritet, dvs. erhålla hälften plus 1 av de avgivna och Motionären ja— nejrösterna. uppgav att detta system tillämpas ex. i Förenta Nationerna, där ett yrkande icke an— ses antaget, om avgivna och är lika delade och yrkandet

ja— nejröster sålun-

da enligt angiven tolkning icke vunnit majoritet.79 Avslutningsvis hävdade motionären att det säkerligen

skulle vara mer i

överensstämmelse med den allmänna uppfattningen om att riksdagen bör handlägga svenska folkets angelägenheter med fasthet, om man i de fall där det är möjligt icke läte slumpen avgöra, om ett beslut

skall fattas posi-

tivt eller negativt, dvs. att använda lottning. Motionen utmynnade i en hemställan om skrivelse med begäran att författningsutredningen skulle få i uppdrag att utreda och framlägga förslag till sådan ändring av riksdagsordningen, att lottning blir obehövlig i de fall detta låter sig göra. Konstitutionsutskottet ingick på någon realprövning motionen.80 av Utskottet lämnade i sitt utlåtande en redogörelse för de regler som gäller beträffande förfarandet i de fall då rösterna vid omröstning är lika delade: Vidare anförde utskottet att ifrågavarande problem i främmande länders folkrepresentationer löses på olika sätt. I vissa församlingar anses ett förslag förkastat, då lika antal röster avgivits för och emot detsamma. På andra håll tillerkännes talmannen utslagsröst och i sådana fall förekommer även den varianten, att han enligt tradition på röstar visst sätt.

Då KU sade sig finna att författningsutredningen undgå

kunde att ingå i bedömande av det i motionen upptagna spörsmålet om förfarandet vid lika rösttal vid omröstning, avstyrkte utskottet motionen,

vilken också avslogs

av kamrarna. lämnas, I det följande för varje beslutande organ som närmare behandlas, en redogörelse för förfarandet vid lika rösttal.

Beträffande den här refererade motionen torde böra särskilt framhållas att frågan om förfarandet vid lika rösttal i den svenska riksdagen icke kan behandlas isolerat utan måste ses som en del av beslutsordningen över hu—

vud. Det är sålunda uppenbart, att ett stadgande om att ett förslag för att antagas måste erhålla hälften plus 1 av de avgivna och nejrösterna, icke

ja—

låter sig förena med den gällande beslutsordningen, vilken medgiver att

ju

positiva yrkanden ställes mot varandra. Att låta ett ärende falla därför att två, kanske nära varandra liggande positiva yrkanden erhåller samma rösttal är orimligt. En annan fråga är, huruvida den nuvarande beslutsordningen kan anses vara lämplig och ändamålsenlig och därest så bedöms icke vara fallet — huruvida huvudvoteringen alltid borde avse omröstning mellan ett positivt yrkande och rent avslag och/eller särskild slutomröstning alltid borde ske om antagande eller förkastande av ett lagförslag i dess helhet. Vid en sådan ordning torde anledning finnas att betrakta frågan om förfarandet vid lika rösttal på ett annat sätt än för närvarande och härvid närmast un— dersöka hur problemet lösts i parlament med en procedur likartad den svenska riksdagens. Som ovan nämnts anförde motionären bl. a. att lottning icke torde vara möjlig undvika vid skiljaktiga meningar och lika rösttal i ex. anslagsatt frågor. Härtill bör anmärkas att, därest den i motionen föreslagna ordning-

antoges — vilket, enligt vad som

en beträffande förfarandet vid lika rösttal av vad nyss anförts, torde förutsätta att särskild slutomröstning all—

följer — ordning i och för sig skulle kunna tillämpas också tid äger rum en sådan

i statsregleringsfrågor och sålunda vid gemensamma voteringar,

vid beslut

om än möjligen med viss förlängning av beslutsproceduren härvid. I främmande länders parlament tages i allmänhet det högsta beloppet upp till omröstning respektive det högsta och det näst högsta

först vid seriemetoden

beloppet ställes mot varandra för eliminering av ett av dem vid elimina— tionsmetoden; de härmed sammanhängande frågorna diskuteras nedan 5. Slutvoteringen avser härvid vanligen status quo, dvs. ingen änd- 155 ring, kontra det yrkande som segrat vid förberedande voteringar. En ordning torde oberoende av om status quo avser det högsta be—

sådan följas

loppet eller och sålunda oberoende av om de framställda yrkandena avanslagsökningar, reduktioner eller förslag om strykning av anslag över ser huvud.81

Frågan huruvida riksdagens är förenligt med

beslutsförfarande

i RO 60

föreskrifterna 5

Ett studium av grundlagens föreskrifter rörande riksdagens beslutsförfarande oförenliga yrkanden och den av riksdagen tillämpade ordningen

vid

synes ge anledning till frågan huruvida grundlag och praxis stämmer överens härutinnan. Några synpunkter skall här läggas på denna fråga. Beslutsförfarandet regleras i RO 60. De i detta sammanhang relevanta bestämmelserna är av följande lydelse: 1. må ———— överläggningen slutad. Därefter bör ——— mom. stadgas. 2.

Kan fråga bliva föremål för bifall eller avslag, bör talmans första proposition lyda på bifall. Om denna besvaras med nej, och anmärkningar i saken blivit under överläggningen gjorda, bör den följande propositionen i enlighet med dem uppställas. Innefattar ett — är föreskriven.

Proposition skall alltid endast med eller besvaras, och talmannen tillkän—

nej nagive sin uppfattning av det svar, som lämnats, varvid skall bero, såvida votering begäres, vilken då må vägras; envar i ——— överläggning uppriva.

Då voteras skall, bör voteringsproposition kontraproposition genast

jämte tydlig författas, justeras och uppläsas, samt omröstningen strax därefter verkställas; men ———— ur rösturnan.

Fråga, varom ———-—— genast förstöras.

De två första satserna i mom. 2 st. 2 anger reglerna för acklamationsförfarandet. Betydelsen av de båda satserna är emellertid icke utan vidare klar. Vad först beträffar ordet fråga är det uppenbart att detta är språkligt oriktigt i sammanhanget; en fråga kan icke bli föremål för bifall eller avslag. Vad fråga skall betyda har diskuterats av olika författare.82 I detta sammanhang torde det vara tillfyllest att helt allmänt framhålla att de båda satserna blir begripliga och meningsfyllda endast om ordet fråga>>ses som ett föralldel språkligt felaktigt sammanfattande uttryck för de yrkanden och anmälningar m. in. som föranleder upptagande av ärenden: i frågor, som avser ställningstagande till framlagda förslag, alltså huvudförslaget, originalyrkandet, dvs. vanligen utskottsförslaget. Den första satsen handlar med andra ord icke om alla yrkanden och om hur de bör proponeras;83 den handlar om ordningsföljden mellan yrkandena vid ställande av proposition, n. b. utsäger att huvudförslaget skall framställas till avgörande först.

Ej heller den andra satsen är fullt klar till sin betydelse: Om denna dvs. bifallspropositionen på huvudförslaget besvaras med nej, och anmärkningar i saken blivit under överläggningen gjorda, bör den proposi—

följande tionen i enlighet med dem uppställas.

Emellertid är beträffande innebörden av denna sats så mycket klart som att fråga om framställande av annan proposition än den som avser bifall till huvudförslaget aktualiseras först om denna bifallsproposition besvaras med nej och anmärkningar i saken blivit under överläggningen gjorda.

Frågan huruvida bifallspropositionen besvaras med eller kan uppen-

nej

barligen icke avgöras på annat sätt än att talmannen omedelbart efter sva— ret tillkännager sin mening om röstutfallet.84 I och för sig kunde visserligen innebörden av satsen vara sådan, att ex. orden av någon ledamot kunde tänkas inskjutna sålunda: Om propositionen av någon ledamot besvaras med . . . etc., dvs. så snart något hörts, skulle talmannen

nej nejsvar ha att ställa ännu en proposition. Att satsen icke kan ha denna innebörd framgår emellertid av stadgandet i mom. 2 st. enligt vilket talmannen beträffande varje proposition för sig skall tillkännage sin uppfattning av det svar som lämnats, varvid skall bero, såvida votering begäres . . ..

Denna av grundlagen för acklamationsförfarandet sålunda anbefallda ord-

ning emellertid icke av riksdagen. I stället tillämpas den ordningen

följes

att talmannen i en ställer propositioner på, förutom huvudförslaget

följd

som sålunda tages upp först, samtliga under överläggningen framställda yr— kanden. Härefter förklarar talmannen vilket yrkande han finner bifallet, vilken proposition han finner besvarad med övervägande ja e. d.85

Redan denna oförenlighet mellan grundlag och praxis gör det nödvändigt att söka den historiska utvecklingen beträffande riksdagens proposi-

följa

tionsordning. Den framställningen ansluter sig delvis till den be—

följande handling av ämnet som rättsvetenskapsmanncn E. V. Nordling givit i en är 1890 publicerad, i det föregående åberopad uppsats.86

I 1810 års riksdagsordning återfinnes reglerna om beslutsförfarandet i 549 mom. 3 vilket moment emellertid icke ursprungligen förekom i riksdagsordningen utan infördes vid riksdagen 1844—45 efter att redan vid riksdagen 1823 och även riksdag utan framgång ha föreslagits

nästföljande

— samt i 53 och 54,87vilka sistnämnda paragrafer i sin tur kan av KU åå föras tillbaka på frihetstida regler.88

Enligt 49 mom. 3 skulle vid prövningen i ståndens plena av utskotts för-

slag detsamma först framställas till antagande eller förkastande utan för— ändring. Propositionen i fråga skulle således framställas innan någon över— läggning börjat. Föreskriften torde ha föranletts av behovet att påskynda riksdagsarbetet. Man ville finna ett medel därtill, i det att man åt utskot— tens förslag sökte giva en viss avgörande inflytelse på de särskilda ståndens beslut, och om möjligt avskära ändringsförslag, som måhända redan blivit inom utskotten prövade, men befunnits omogna.89 Momentet avsåg inte att propositionen skulle leda till omedelbart beslut i annat fall än då den besvarades med och ingen ledamot begärde ordet. Propositionen kunde inte bli föremål för formlig votering, om begäran härom framställdes. I sådant fall övergick ståndet utan vidare till överläggning. Vidare innehöll momentet en föreskrift om att därest något ändringsförslag framlagts särskilt beslut kunde fattas om detta förslags antagande eller förkastande antingen genast eller, därest någon ledamot det äskar, i annat plenum. Om ståndet ansåg ytterligare utredning av ändringsförslaget nödvändig, kunde åter— remiss till utskottet ske, men endast en gång.90

Föreskrifterna i 5553 och 54 avsåg beslutsproceduren då ett ärende slutligen skall avgöras. När härvid överläggningen avslutats, skulle propositionen framställas. Besvaras propositionen med ja, blandat med

justerad några nej, eller tvärtom, och de som överröstade äro, begära votering, låte de, om dem så gott synes, sin särskilda mening i protokollet anteckna... Vid begäran om votering skulle voteringsproposition, jämte tydlig kontraproposition, genast författas, och anslås, samt vote-

justeras ringen straxt därefter försiggå. I 5 54 stadgades bl. a. att då proposi— tion. .. är med och besvarad, och anmärkningar i saken under dis—

nej

kurserna gjorda, bör propositionen inrättas i enlighet med dem.

De nämnda föreskrifterna är, som Nordling framhåller, föga utvecklade och synas i det hela förutsätta tillvaron av ett flertal yrkanden, vilka väl

heller kunde i regel förekomma, om anvisningen i att på för-

5 49 följdes hand besluta om särskilda ändringsförslags antagande eller förkastande, samt om särskild behandling av frågan om återremiss. De giva därför någon regel om flera förslags uppställande mot varandra.91 Något oklar är, påpekar Nordling, föreskriften i 5 54 att då proposition blivit med ja och

besvarad och anmärkningar under diskurserna gjorda, bör propositio-

nej

nen inrättas i enlighet med dem. Föreskriften ger en antydan om att anmärkningar, dvs. ändringsyrkanden, jämte huvudförslaget kunde kvarstå oavgjorda vid det slutliga avgörandet. Nordling förklarar förhållandet så, att föreskrifterna i 54 är äldre än det tillagda momentet i g49, vilket inne-

håller anvisning om avgörande av ändringsförslagen på förhand. Härvid anför Nordling bl. a. att tillägget skulle ha gjorts utan noggrant inpassande av dess stadganden i dit hörande föreskrifter i övrigt . . ..92

Beträffande tillämpningen av de sålunda angivna föreskrifterna torde här i första hand frågan om särskilt avgörande av väckta ändringsförslag eller beslut om återremiss böra uppmärksammas. Nordling anför att grundlagens anvisning härutinnan icke torde ha blivit följd i praktiken och fortsätter:

Då diskussionen en gång börjat, däri ändringsförslag eller yrkande om återremiss förekommit, gjorde sig den påtagliga ändamålsenligheten av att låta densamma oavbrutet försiggå och löpa vägen ut med den styrka gällande, att dylika avbrott däri förhindrades. Följden härav blev, att, sedan överläggningen förklarats avslutad, förelågo till beslut i det slutliga avgörandet, som då skulle äga rum, jämte vad vi skulle kunna kalla huvudfrågan, tillika alla de under överläggningen framställda yrkandena.?3

I praktiken var det endast i undantagsfall som det efter avslutad över— läggning i ett ärende inom stånden förelåg fler än två varandra uteslutande materiella yrkanden. Praxis beträffande propositionsordning härvid var långt ifrån entydig. Stundom ställdes samtliga yrkanden under proposition i en följd, stundom proponerades endast utskottets hemställan eller ex. endast två av tre framställda yrkanden.

Den nu gällande riksdagsordningens föreskrifter om beslutsförfarandet har återgivits ovan 5. 132 Vad beträffar de ändringar av tidigare stadgan— den som RO 60 innebär menar Nordling att det inte finns anledning att antaga, att den nye grundlagsstiftaren velat i detta ämne göra någon för-

ändring i vad efter äldre lag och föregående praxis förut bestått . . .. Med

en mycket oklar formulering anför Nordling att grundlagsstiftaren torde ha åsyftat blott att däråt giva ett efter de förändrade förhållandena i övrigt förändrat uttryck.94 RO 60 kan, enligt Nordling, anses som ett försök till återgivande i sammandragen form av de tidigare mer utförliga föreskrifterna. Emellertid måste man beteckna denna bearbetade återgivning såsom i det väsentliga föga lyckad och till innehållet ingalunda lätt begriplig .95

Bl. a. diskuterar Nordling innebörden av inom. 2 st. 2 andra satsen: Om denna bifallspropositionen på huvudförslaget besvaras med nej, och anmärkningar i saken blivit under överläggningen gjorda, bör den följande propositionen i enlighet med dem uppställas. Denna sats är, som Nordling framhåller, tydligen hämtad från gamla 54. Men en betydelsefull ändring

har skett:

I % 54 talades det om, att den av talmannen framställda första propositionen . .. blivit med och besvarad, vilket väl får fattas så, att propositionen genast

nej blivit utan gensägelse godkänd. Här RO % återgives detta så, att den första

i 60

propositionen på bifall blivit med nej besvarad, vilket är något annat. Den äldre förutsättningen gav ingen anledning till att genast få det avgjort, om svaret var övervägande eller nej. Det var nog att det var både och nej eller icke bara

kunde man, då detta var tydligt, strax lämna den framställda proposija. Därför tionen oavgjord såsom en blott förberedande proposition och gå över till de andra förslagen, på sätt lagbudet föreskriver.

Så kan, framhåller Nordling, icke ske efter nya 60, utan den första pro-

positionen skall först för sig avgöras. Detta innebär även att, om votering begäres sedan talmannen tillkännagivit sin mening om svaret på propositionen, särskild omröstning om bifall eller avslag verkställas.98

skall

Det torde vara lämpligt att här bryta denna måhända något långt utdragna redogörelse för nuvarande och tidigare bestämmelser rörande riksdagens propositionsordning samt för Nordlings behandling av ämnet och att nu 1 ett sammanhang diskutera de sålunda berörda frågorna rörande innebörden av RO 5 60. Det bör betonas att avsikten härvid icke är att argumentera för att det eller de beslutsförfaranden, som kan anses förenliga med RO 60, också skall följas i praktiken.

RO 60 kan, som Nordling framhåller, anses som ett återgivande i sam-

mandragen form av de tidigare gällande mer utförliga föreskrifterna om kamrarnas beslutsförfarande. I Nordlings mening att RO 60 är till innehållet ingalunda lätt begriplig kan man helt instämma.

Gamlariksdagsordningen räknade i det stora hela med förekomsten av ett flertal varandra uteslutande yrkanden; historiskt sett var, som Nordling påpekat, utskottets förslag föremål för en särskild omhuldan. Någon

regel fanns därför icke för beslutsförfarandet vid flera yrkanden.

Ej heller synes RO 60 förutsätta förekomsten av ett flertal med varandra konkurrerande förslag. Liksom sina föregångare omhuldar paragrafen huvudförslaget.

Då under ståndsriksdagens tid det av grundlagen förutsedda inträffade, att det i samma ärende ställdes ett flertal yrkanden, kom praxis be-

träffande propositionsordningen att söka sig egna vägar. Praxis blev icke

entydig. Ena gången proponerades samtliga yrkanden i en följd, en annan gång proponerades endast utskottets hemställan, en ex. två av

tredje gång

tre framlagda förslag, osv.

Även under tvåkammarsystemets första tid växlade propositionsvanorna. Från 1870-talet synes det emellertid ha varit praxis att samtliga yrkanden proponerats i en

följd.

Såsom Nordling framhåller gav föreskrifterna i gamla riksdagsordningen ingen anledning till att genast få avgjort, om svaret på den första propositionen var övervägande ja eller nej. Det var tillräckligt att det var

både ja och nej. När detta framstod som uppenbart, kunde propositionen tills vidare lämnas oavgjord och övriga yrkanden proponeras. Härutinnan skiljer sig RO 60 från de äldre föreskrifterna. Varje pro-

position skall avgöras för sig. Så sker icke i praxis, utan samtliga framställda yrkanden proponeras i en

följd. proposition skall avgöras för sig innebär att redan det första

Att varje

ställningstagandet skall vara absolut, dvs. avse huvudförslaget kontra övriga förslag sammantagna. Seriemetoden skall sålunda användas vid ackla-

mationsförfarandet. Det kan nämnas att den i det föregående i olika sam-

manhang åberopade danske forskaren Alb. Heckscher i en år 1892publicerad avhandling om olika voteringsmetoder karakteriserat den svenska ordningen som en seriemetod, der neppe har noget Sidestykke i andre Parlamentets Forretningsordener.97 Heckscher noterar dock att denna ordning icke tillämpas i praktiken.98

Då varje proposition skall avgöras för sig, är seriemetoden den enda metod som kan komma ifråga även i de fall, då huvudförslaget avslagits och

ett eller flera under överläggningen diskuterade förslag sålunda kvarstår. Stadgandet att den följande propositionen skall uppställas i enlighet med de under överläggningen gjorda anmärkningarna torde få anses innebära en helt allmän och i praktiken tämligen intetsägande anvisning om att en pro— position skall vara klart avgränsad till sitt innehåll och att rationella kriterier skall följas vid uppgörande av ordningsföljden mellan yrkandena.

Det bör i detta sammanhang nämnas att Malmgren torde missuppfatta stadgandet om propositionsordningen då han i sitt arbete Sveriges författning anför att den formella innebörden av detta stadgande synes vara att i det fall, då den första propositionen besvaras nekande, samtliga gjorda yr-

kanden skola bli föremål för proposition, utan att det göres någon skillnad

dem emellan.99 Om den första propositionen besvaras med nej, dvs. av— slås, skall den propositionen —

följande det talas icke om de följande propositionerna —— uppställas enlighet överläggningen

i med de under gjorda anmärkningarna. Denna proposition måste givetvis, liksom

följande

det bortfallna yrkandet, avgöras för sig. Det kan då också komma att vinna

Någon föreskrift om att, därest den första propositionen avslås, majoritet. samtliga kvarstående yrkanden a priori skall bli föremål för proposition

kan icke utläsas ur RO 60.

8. Vad beträffar förfarandet vid votering stadgas i RO 60: Då voteras skall, bör voteringsproposition kontraproposition genast för-

jämte tydlig

fattas, och uppläsas, samt omröstningen strax därefter verkstäl-

justeras las . . . Innebörden av detta stadgande måste vara dels att man omedelbart skall fastställa propositionen för vad som enligt praxis vid användande av eliminationsmetoden benämnes huvudvoteringen, dels att de fyra moment, som angives skola ingå i voteringsproceduren, nämligen författandet,

juste-

ringen och uppläsningen av voteringspropositionen samt själva omröstningen, skall komma i omedelbar varandra. Att den av riksdagen

följd efter

tillämpade, ovan 5. 116 beskrivna ordningen enligt eliminationsmetoden

icke låter sig förena med dessa föreskrifter synes uppenbart.100

Om sålunda praxis icke är förenlig med grundlagens föreskrifter, frågar man sig vilket eller vilka voteringsförfaranden som grundlagen verkligen anvisar.

Svaret kan lämnas endast sålunda att RO 60, som tidigare nämnts, i det stora hela icke synes räkna med förekomsten av ett flertal varandra uteslutande yrkanden och att den därför ger några närmare anvisningar i äm-

net. Vid en diskussion av vad som kan anses ligga inom ramen för para-

grafens formuleringar, torde man, i avsaknad av regler, böra utgå från föreskriften att vid acklamationsförfarande varje proposition skall behand—

las för sig. En av denna föreskrift måste vara, att votering skall avse följd

det yrkande, vars antagande eller förkastande i enlighet med talmannens bedömande av acklamationssvaret bestritts genom begäran om votering. Begreppet tydlig kontraproposition torde få ses mot bakgrunden av be— stämmelserna om acklamationsförfarandet och sålunda motsvara den acklamationspropositionsom vid avslag på den först framställda propositionen skall uppställas, om anmärkningar i blivit under överlägg-

saken

ningen gjorda. Kontrapropositionen synes kunna fastställas på ettdera av följande sätt: 1 Kontrapropositionen lämnas till en början obestämd och bestämmes först om nej segrar;101 eller 2 talmannen det yrkande

utväljer som han med hänsyn till dels under överläggningen gjorda anmärkningar och till yrkandets karaktär, dels till sin bedömning av opinionsläget finner mest ändamålsenligt och föreslår detta som kontraproposition.

Vad beträffar alternativ 1 har denna ordning av Nordling angivits såsom den enda följdriktiga vid en strikt tillämpning av paragrafen, vilket synes vara en alltför snäv tolkning. Denna ordning innebär användande av en ren seriemetod, och den benämnes vanligen förkortad propositionsordning. Den har stundom tillämpats i riksdagen. Dess frekvens har det inte varit möjligt att i detta sammanhang undersöka. Enligt Reuterskiöld skall den förkortade propositionsordningen, seriemetoden, oftast ha förekommit vid votering om kontraproposition.102 Veterligt har en sådan ordning emellertid icke tillämpats i riksdagen under de senaste 40 åren.

Kontrapropositionen enligt alternativ 2 motsvarar den acklamationsproposition som talmannen har att uppställa i det fall, då den första acklamationspropositionen har avslagits. Denna metod, som icke har uppmärksam-

matsav Nordling, synes helt överensstämma med RO 5 60. Vid ett tilllämpande av denna metod skulle visserligen särskild votering kunna komma ifråga, motsvarande den ordning som nu —— en ordning, vars for-

följes

mella förenlighet med RO 60 här ifrågasatts. Det är emellertid att märka att en sådan votering, enligt det försök till tolkning av paragrafen som nu företagits, skulle komma att ske efter seriemetoden.

Slutsatsen av det sålunda förda resonemanget synes bli, att det av riksdagen nu tillämpade beslutsförfarandet avviker från den av RO 60 före-

skrivna och förutsatta ordningen på så väsentliga punkter, att paragrafen

under alla omständigheter torde böra erhålla en annan utformning, således vare sig avsikten är att nuvarande praxis skall följas även i framtiden eller

annan ordning än den nu tillämpade anses önskvärd.

Finland103

Den finska riksdagen en voteringsmetod som i vissa avseenden an-

följer

sluter sig till den i Sverige tillämpade eliminationsmetoden. I motsats till vad fallet är beträffande den svenska riksdagsordningen ger den finska riks-

dagsordningen också en direkt anvisning om vilken metod som skall be-

gagnas. Det stadgas nämligen i 78 5 riksdagsordningen: Finnes flere förslag till beslut, ställes ett såsom kontraproposition mot ett annat, intill dess omalla sålunda röstats . . . Här utsäges sålunda klart, att omröstning skall

ske om två yrkanden i sänder och att samtliga yrkanden skall ställas under omröstning.

Fastställandet av ordningsföljden vid voteringar om fler än två yrkanden

sker annorlunda i Finland än i Sverige. I den svenska riksdagen är det tal-

mannens tolkning av ledamöternas svar på acklamationspropositioner som blir bestämmande för voteringsföljden. Den finska riksdagsordningen stadgar att voteringsföljden, liksom propositionernas ordalydelse, bör vara god-

känd av riksdagen, innan proposition framställes till besvarande.

Ytterligare en betydelsefull skillnad mellan finsk och svensk beslutsordning skall nämnas. I den svenska riksdagen sker icke någon slutvotering, något samlat ställningstagande, rörande ex. ett lagförslag, vid vars

detaljbehandling ändringsyrkanden kan ha ställts. Den finska riksdagen har ett

särskilt institut, en läsning, innebärande att riksdagen skall fatta be-

tredje

slut om godkännande eller förkastande av ett förslag i den form det fått vid

andraläsningen.

Vid lika rösttal faller den under omröstning ställda frågan.

Danmark

I danska folketingets arbetsordning finnes icke någon uttrycklig föreskrift

om tillvägagångssättet vid beslut i ärenden där fler än två varandra ute-

slutande yrkanden föreligger. Det stadgas att omröstningens omfattning, ordning och inbördes förhållande fastställes av talmannen eller, om viss an— given minoritet så begär, av tinget.104 För beslutsförfarandet vid de i folketinget förekommande andra och läsningarna finns endast mycket all-

tredje

mänt hållna föreskrifter. Vid andra läsningen av ex. ett lagförslag sker efter överläggningens avslutning omröstning om de olika paragraferna och de framställda ändringsförslagen, varefter tinget avgör, om lagförslaget i den form, som det vid läsningen erhållit, skall undergå en läsning.105

tredje

Om ändringsförslag framställes även till läsningen, tages de härvid

tredje

upp till överläggning och omröstning först. Slutligen upptages lagförslaget i dess nu föreliggande form och i dess helhet till överläggning och slutligt avgörande.106

Vid så gott som alla omröstningar tillämpas seriemetoden. Den ovan nämnda bestämmelsen att ändringsförslag skall behandlas före huvudför— slaget följes även vid andra läsningen. Härvid har den sedvänjan utbildats att -— fall, ——

i de där sådan gradering anses kunna ske votering först företages om det ändringsförslag som innehållsmässigt mest avviker från huvudförslaget, dvs. sig mest radikalt från detta. Om detta ändringsför-

skiljer slag förkastas, går man vidare till det närmare liggande osv. Erhåller det första ändringsförslaget majoritet, är samtliga övriga ändringsförslag avslagna. Om ett ändringsförslag får majoritet, ställes det i omröstning mot originalyrkandet. Får inte något av ändringsförslagen majoritet, tages originalyrkandet upp till votering oförändrat. Underändringsförslag och till— läggsändringsförslag tages upp till omröstning inom ramen för och före de ändringsförslag, till vilka de är knutna. I en slutvotering sker det definitiva ställningstagandet i ärendet. Här avgöres, om originalyrkandet i dess slut— ligen föreliggande form skall bifallas eller avslås : status quo.

Den omständigheten att en absolut röstat för bifall till ett änd-

majoritet ringsförslag innebär icke att detta ändringsförslag är antaget. Ställningstagandena till ändringsförslagen är villkorliga. Omröstningarna avser att fastställa hur majoriteten önskar att det yrkande skall vara utformat som skall ställas mot huvudförslaget.

Slutligen må något beröras frågan om behandlingen av förslag rörande övergång till dagordningen.107

Detta problem avser frågan huruvida förslag rörande förtroendevotum skall tagas upp till omröstning —— sålunda antagandet

först varvid av detta

förslag innebär att samtliga yrkanden om misstroendevotum ——

avslås eller

om man omvänt bör börja med det mest kritiska uttalandet och efter det ev. förkastandet av detta ta upp det förslag som därnäst är mest kritiskt. I likhet med vad fallet är i flera andra parlament avgöres ordningsföljden i det danska folketinget i särskilt fall genom tingets beslut, vilket i

varje

praxis numera vanligen medför, att förslaget om förtroendevotum tages upp först. Tidigare har man, i syfte att såvitt möjligt låta anslutningen till

ståndpunkterna finna uttryck vid omröstningen, som regel först

de olika

voterat om förslag till misstroendevotum. Vid lika rösttal faller den under omröstning ställda frågan.108

Norge

Den norska grundlagen innehåller inga föreskrifter om voteringsordningen i stortinget, och heller stortingets arbetsordning ger några närmare upp— lysningar. Det heter endast att presidenten, då ett ärende antingen är delat under förhandlingarna upplöses i flera spörsmål, skall sätta vart och eller spörsmålen under omröstning i naturlig rekkefgfllge.109 Denna beett av stämmelse torde motsvara stadgandet i den svenska riksdagsordningen 60 att i de fall, då ett förslag innefattar flera delar som lämpligen kunna i sammanhang avgöras, särskild proposition skall framställas på vardera ett punkt ex. i utskottsklämmen. Någon andelen dvs. beträffande varje visning om vilken voteringsmetod som skall finnes sålunda icke. Det

följas

dock att voteringsordningen må forut före voteringarnas början heter dvs. vara oppgitt og antatt.110 I praktiken stortinget vanligen seriemetoden, vartill kommer slut-

följer

omröstning. I enlighet med doktrinen skall man härvid, såvitt möjligt, ordna yrkandena så, att dels ingen ledamot blir bunden i sin röstning, dels de skilda ståndpunkterna kan göra sig gällande.111 Presidenten meddelar tinget i vilken ordning han avser att framställa yrkandena till omröstning. Om någon ledamot menar att den föreslagna ordningen kan leda till att hans yrkande icke kommer under omröstning, brukar presidenten, där han bedömer detta vara lämpligt, ändra ordningsföljden. allmänna år att man först voterar om det längst gående Den riktlinjen yrkandet och därefter, om detta avslås, om det därnäst längst gående osv. I allmänhet torde man vara överens om att det förslag är längst gående, som mest från bestående ordning eller tillstånd. Då fråga är om anavviker tagande av uttalande eller liknande, torde ofta förslagens uttryck

själva

vara bestämmande för vad som skall anses vara längst gående. I de fall, då gradering yrkandena av här nämnt slag icke låter sig företaga, tages utav skottsförslag upp före övriga yrkanden.112 Hvor der foreligger en rekke ensartede forslag med prinsipal og subidiaer tilslutning, må der sondres mellem hovedforslag selvstendige forslag med forbehold like0verfor biforslag.113 Vid många tillfällen, särskilt vid lagbehandling i odelstinget, har man att

vilket av två eller flera huvudförslag som skall läggas till först avgöra

grund för voteringen eller, om förslagen bygger på skilda principer, vilken princip som skall antagas.114 Under årens lopp har i stortinget många diskussioner förts i voteringsfrågor: om ordningsföljden vid flera föreliggande

varandra uteslutande yrkanden, om det längst gående yrkandet, om

vilken

princip eller vilket huvudförslag som skall läggas till grund för voteringen osv. Ofta har härvid diskussionerna avslutats med voteringar om i vilken ordning yrkandena i sakfrågan skall tagas upp till avgöranden? Frågan om fastläggande av närmare regler för voteringsordningen — genom införande av bestämmelser härom i stortingets arbetsordning togs år 1955 upp av en ledamot i ett spörsmål till tingets presidium.116 Presidenten Torp sade sig vara tveksam om möjligheten och lämpligheten av att företaga en sådan fastare reglering men försäkrade att presidiet skulle stu— dera frågan med uppmärksamhet. Sedermera kom denna fråga att behandlas av 1957 års reglementskommitté för stortingets Kommitarbetsformer. tén, vari ingick bl. a. den ledamot ifrågavarande som väckt spörsmål, av— gav i ärendet enhälliga uttalande, vilket icke föranledde någon följande er— inran av stortinget: Med de nesten ubegrensede variasjoner av uensartede forslag som kan forekomme, er komitéen enig med Presidentskapet i at vanskelig i det kan fastscttes forretningsordencn spesifiserte feste og entydige regler for framgangsmåten ved avstemninger, og komitéen finner derfor ingen grunn ta spörsmål til å dette Op til naermere droftelse i denne forbindelse.117

För att ett lagförslag, vid ärendets första behandling i odelstinget, skall anses antaget må det vaere flertall for hele forslaget. og I for seg er det ikke utenkelig at der er flertal for hver enkelt paragraf i lovforslaget, men at de forskjellige grupper av medlemmer, som har vaert mot enkelte para— grafer, stemmer mot lovforslaget i sin helhet og tilsammen danner flertall for forkastelse. 118 Vid lika rösttal har presidenten utslagsröst.119

Nordiska rådet

Enligt Nordiska rådets arbetsordning bestämmer presidenten ord—,

i vilken

ning voteringen skall företagas, 0111 i en sak flera oförenliga förslag till rekommendationer framlagts. Denna ordning skall presidenten delgiva

rålet

såvitt möjligt före debatten, dock senast före röstningens början.120 Behandlingen av ett ärende — som i sakfrågor med hänsyn till verksamhetens karaktär vanligen avser fråga om antagande av en rekommendation — avslutas med en slutomröstning med registrering av ledamöternas vota. De citerade bestämmelserna om voteringsordningen tillkom zn— 1957 i slutning till en allmän översyn av rådets stadga och arbetsordning på och förslag av rådets presidium. I en kommentar till sitt förslag enhärutinnan förde presidiet att Önskemål framkommit bl. a. om närmare regler rörarde i vilken ordning flera framställda förslag till beslut upptagas skall till on— röstning. Det hade emellertid vid närmare undersökning visat sig omöjlgt

att formulera en föreskrift, som verkligen skulle giva vägledning för upp— ställande av en acceptabel voteringsordning i varje tänkbart läge?1 Icke

de nordiska parlamenten har, framhöll presidiet, för eget vidkomheller mande kunnat avfatta sådana regler.122 Under sådana förhållanden stannade man vid att överlåta åt presidenten att bestämma voteringsordningen. Det ansågs icke lämpligt att tillägga rådet in pleno denna uppgift. Däremot förutsatte man att en kortare debatt om voteringsordningen skall vara till-

då, till av att yrkanden framställes under debatten, prelåten i de fall följd sidenten kan lämna meddelande om den voteringsordning, som han avser att följa, först när debatten avslutats och voteringen skall börja. Det kan nämnas att i samband med beredningen av ärendet dock även den me— ningen yppats att en sådan debatt beträffande voteringsordningen icke bör tillåtas.123

Vid de diskussioner inom presidiet, som hade föregått antagandet av de

angivna bestämmelserna, ifrågasattes från finsk sida, om icke i prak— här tiken president vid omröstningar skulle komma att tillämpa den ord-

varje

ning som i hans egen riksdag, med därav risk för oenhet-

följdes följande lighet.124 Härtill är att säga att denna mening, så som bestämmelserna nu är utformade, synes ha fog för sig. Vidare bör nämnas att inom presidiet av professor Bertil Ohlin anfördes att det är nödvändigt att lägga avgörandet i presidentens hand men att man borde fastslå ett bestämt tillvägagångssätt som borde Herr Ohlin, som ansåg att den svenska voteringsordningen

följas.

tillfredsställande och icke borde i rådet, framförde för sin del icke är följas tanken på att man i rådet skulle använda Europarådets omröstningsme-

är, den danska och den norska, en seriemetod, tod.125 Denna metod liksom varvid det från originalyrkandet mest avvikande ändringsförslaget tages upp till omröstning först vidare nedan 5. 153.

se

Någon helt entydig praxis beträffande voteringsordningen har ännu icke utbildats i Nordiska rådet. Helt allmänt torde kunna sägas, att en tendens att använda seriemetoden danskt och norskt mönster kan ansesföre-

efter

ligga.126

Vid lika rösttal har presidenten utslagsröst.127

Storbritannien

demokratisk parlamentarisk procedur världen över kan till stora

Modern

delar föras tillbaka till den teknik som kommit att utvecklas i världens äldsta parlament, det brittiska. En i förevarande sammanhang viktig reser— vation härvidlag måste dock göras: Storbritannien är eliminationsmetodens hemland, men denna metod torde icke i nämnvärd grad ha vunnit insteg i andra än engelskspråkiga länder och i tidigare brittiska besittningar samt i Finland och Sverige. Däremot kan helt allmänt sägas att brittisk parla—

mentarisk terminologi och tabulatur kommit att i ett stort antal

följas

andra, även icke engelskspråkiga länders parlament liksom i internationella organisationer.

Den brittiska överläggnings- ochbeslutsordningens uppbyggnad Den brittiska överläggnings- och beslutsordningen bygger på en efter for— mella grunder företagen indelning av yrkandena i olika klasser och inne— håller synnerligen detaljerade regler. Endast huvuddragen kan här behandlas, varvid tyngdpunkten lägges vid frågor som sammanhänger med överläggning och omröstning om materiella yrkanden i underhuset.

Varje överläggning bygger på en motion eng. motion, som kan definieras 50111 ett yrkande av en ledamot om att huset skall do something, order something to be done or express an opinion with regard to some matter.128 En motion måste vara så utformad att den, om den bifalles, kan uttrycka ett beslut av huset. En motion kan avse en enkel resolution på ett par rader lika— väl som ett omfattande lagförslag. Den kan ha ex. denna utformning: I movethat the clause shall stand part of the bill.

När en motion har framlagts, uppställer talmannen respektive ordföranden i utskottet av hela huset en proposition proposes question —

the med

samma ord som motionen The question that the clause shall stand part

—

the bill som ämne för överläggning. Vid överläggningens slut framställer han så propositionen för beslut decision. Motion, question, decision är alla delar i en process, som kan kallas överläggningens grundform29

Denna grundform kan komma att innefatta framläggandet av nya motio— ner, medförande nya, underordnade överläggningar

av samma form motion, question, decision. Dessamotioner måste huset avgöra, innan man kan

återgå till den motion som ligger till grund för överläggningen.

I princip tages motionerna upp till Överläggning och omröstning var och en för sig efter varandra. One thing at a time är en grundläggande regel i underhusets överläggnings- och beslutsordning. Man diskuterar och beslutar en sak i sänder. En tredje motion kan icke proponeras, förrän er. av de två första motionerna eliminerats i en omröstning. Om det sålunda beträffande en motion som ligger till grund för en överläggning, A, yrkas änd— ring, B, ställes A och B mot varandra i votering. Detta sker i den formen att B tages upp först. B är här the one thing, även om man naturligtvis kan säga att A och B såtillvida är two things som de representerar två s.1m— tidigt föreliggande, varandra uteslutande förslag. Det ligger emellertid

ju

i sakens natur att the one thing såsom föremål för överläggning och ställ— ningstagan—de skall framläggas som fråga, att besvaras med eller nej; till

ja

B : till A. Antages B, har sålunda A fallit, överläggningen

nej och kan frtsätta, nu med utgångspunkt från B och med möjlighet för ledamöterna att framlägga ändringsförslag härtill, D, E etc., vilka behandlas på motsva—

rande sätt. Avslås B, går överläggningen om A vidare, varvid ändringsför— slag andra än B likaledes kan framställas.

Amendments De motioner som avser ändringar i en föreliggande motion benämnes amendments. Ett amendment måste ha formen av ett yrkande som avser:

utelämnande av vissa ord; eller

a

utelämnande av vissa ord och insättande av andra ord i stället därför;

b

eller

insättande eller tilläggande av vissa ord i den ursprungliga motionen.

c

utom det inledande that>> kan strykas. Andra ord kan insättas

Alla ord för att ge motionen en från det ursprungliga förslaget helt avvikande innebörd.130

Talmannen och ordföranden i utskott av hela huset har rätt att under överläggning om ett lagförslag bland framlagda amendments utvälja de enligt deras mening väsentliga, om vilka diskussion och överläggning får äga rum.131

Innebörden av underhusets ställningstaganden till de olika slagen av amendments kan angivas sålunda:132

Amendments avseende utelämnande av vissa ord. Om ett sådant amendment avslås, återgår huset till att diskutera den ursprungliga motionen. Andra amendments kan härvid framläggas. Därest ett amendment, som avser strykning av vissa ord, bifalles, övergår diskussionen till att gälla den genom antagandet av ifrågavarande amendment ändrade ursprungliga motionen. Härvid kan likaledes ytterligare amendments framläggas.

Då ett amendment framlagts om strykning av vissa ord i en motion, kan detta amendment i sin tur ändras endast på så sätt att några av de ord, som

motionen, amendmentet, — föreslås strukna i utelämnas i det första dvs. vid

alnendmentet — återinsättes i den ursprungliga mo— bifall till det andra tionen.

Exempel: Motion: Satsen A B C D E F GHI Amendment: Strykning av D E F Amendment till amendment: Strykning av E i amendmentet, dvs. återin-

sättande av E i motionen

Amendments avseende utelämnande av vissa ord och insättande av andra ord i stället Härvid har huset att först ta ställning till frågan huru-

därför.

vida de ord som föreslås utelämnade skall kvarstå . ..that the words proposed to be left out shall stand part of the question. Om denna fråga besvaras amendmentet avslås, ställer talmannen proposition

jakande dvs. på originalmotionen, såvida icke andra amendments framlägges. Om frå- 10—103606

gan besvaras nekande, fortsätter diskussionen, nu med utgångspunkt från förslaget om insättande av de i amendmentet angivna orden. Därest detta

förslag bifalles och intet ytterligare amendment yrkas, ställer talmannen

motionen i dess ändrade form under omröstning. Om propositionen om insättande av de föreslagna orden avslås, kan ett

amendment yrkas om insättande av andra ord i motionen i stället för dem som huset beslutat icke skola ingå i motionen. Det bör särskilt framhållas att om icke ett sådant amendment yrkas och antages den ursprungliga mo-

tionen ändock måste ställas under omröstning i sin ändrade form, sålunda även om ifrågavarande strykning av ord har lämnat en lucka i motionen. För ett amendment till ett amendment gäller samma regler som för ett

amendment till den ursprungliga motionen; ett amendment till en motion benämnes originalamendmentet. Härav således att då originalamend-

följer

mentet avser utelämnande av vissa ord i motionen och insättande av andra

i stället, ett amendment icke kan yrkas till de ord som föreslås insatta i stål-

let dvs. yrkas till originalamendmentet, förrän det beslutats att de ord som föreslås strukna icke skall kvarstå i motionen och frågan that the proposed words be there inserted framlagts för överläggning.

Amendments avseende insättande eller tilläggande av ord. I detta fall är proceduren enklare. Talmannen ställer proposition på förslaget. Bifalles det, ställes proposition på den ursprungliga motionen sålunda ändrad, om icke flera amendments framlägges. Om det avslås, ställer talmannen propo-

sition på originalmotionen oförändrad, såvida icke ytterligare andra amend—

ments yrkas.

Bland den mångfald föreskrifter av olika slag, som reglerar överläggningsoch beslutsordningen i underhuset, skall här vidare nämnas bestämmelsen

att när vid behandlingen av ex. ett lagförslag flera amendments framlägges vid samma punkt ett amendment, som avser strykning av ord och in-

sättande av andra ord i stället, har företräde framför ett amendment, som

avser endast strykning av ord.133

Överläggnings- ochbeslutsordningens huvuddrag

Med bortseende från den efter formella grunder sålunda företagna indel-

ningen av yrkandena i klasser — av vilka här endast de berörts som avser amendments kan huvuddragen av den engelska överläggnings- och be—

slutsordningen angivas sålunda:

Överläggningen öppnas för diskussion av originalyrkandet, motionen. Ändrings- och tilläggsyrkanden, amendments, tages upp till diskussion ch

beslut vart och ett för sig allt eftersom de framlägges. Dessa beslut rörande amendments är definitiva utan preliminära och villkorliga. Innebörden

av frågeställningen är icke om ett amendment skall antagas utan om 1110-

tionen, originalyrkandet, skall ändras i enlighet med amendmentet. Inne-

börden av ställningstagandet till ett amendment skulle också, i svensk propositionsform, kunna angivas sålunda: Om originalyrkandet skall antagas, skall det då ske med den ändring som betingas av bifall till amendment x? En ledamot som motsätter sig både den ursprungliga motionen och ett amendment uttrycker icke någon preferens för motionen genom att rösta mot amendmentet. Han kan ju rösta mot motionen i slutvoteringen.134

Den ursprungliga motionen kan på så sätt komma att ändras under överläggningens gång. Överläggningen om den sålunda ändrade eller ursprungliga motionen går vidare. När ev. amendments behandlats och överläggningen är avslutad, har man kommit fram till det slutliga ställningstagandet i hela ärendet, dvs. frågan om antagande eller förkastande av den motion, som har legat till grund för överläggningen, i den form, vari den nu till sist föreligger.

I underhuset förekommer tre läsningar. Den första läsningen är numera en formalitet. Den andra läsningen, vid vilken de allmänna principerna i det framlagda förslaget diskuteras, kan betecknas som det viktigaste stadiet i behandlingen. Beslut om att ett förslag skall läsas andra gången innebär ett godkännande av förslagets huvuddrag. Efter andra läsningen ut-

följer

skottsbehandlingen med detaljgranskning och ev. ändringar av förslaget och därefter slutbehandling i underhuset med en läsning.135

tredje

Exempel på

beslutsförfarande

Den formella regleringen av den brittiska beslutsordningen må slutligen belysas med ett exempel, återgivet i förkortad form, avseende det fall, då amendmentet innebär utelämnande av ord i den ursprungliga motionen och insättande av andra ord i stället därför.136 Såsom framgår av redogörelsen i det föregående 145 f., måste i ett sådant fall underhuset besluta att de

5.

ord, som föreslås uteslutna, icke skall ingå i motionen,

innan ett amendment kan yrkas till de ord som föreslås insatta i stället.

I den motion som ligger till grund för överläggningen yrkas

att huset, då dag, sig till den 1 februari.

det åtskiljes i ajournerar

Härtill framlägges ett amendment originalamendment, vari yrkas

att orden 1 februari strykes och orden 25 januari insättes i stället.

Talmannen ställer nu proposition på frågan huruvida I februari skall stå kvar i motionen. Denna fråga besvaras med Motionen har nu alltså

nej.

en lucka. Originalamendmentet om insättande av 25 i motionen

januari är ännu icke avgjort. Till detta amendment framlägges ett amendment, vari

yrkas

att 25 skall strykas i originalamendmentet och 18 insättas i stället

därför.

Talmannen ställer nu proposition av innebörd: Skall 25 stå kvar i originalamendmentet?

Om denna fråga besvaras jakande, ställes proposition på frågan om insättande av 25 i den ursprungliga motionen, såvida icke andra januari

amendments framlägges. Ifall propositionen om insättande av 25 januari antages, ställes därav betingad ändrad slutproposition på den ursprungliga motionen, alltså fråga om

att huset, då det i dag, sig till den 25 åtskiljes ajournerar januari.

Om det beslutas att 25 inte skall ingå i originalamendmentet, ställes på frågan insättande 18>> stället därför, såvida andra

proposition om av i amendments framlägges. Ifall denna proposition bifalles, stålles därav betingad proposition på originalamendmentet, nämligen fråga om

att orden 18 tillägges originalmotionen. januari Om denna proposition bifalles, skall den slutliga propositionen gälla

frågaom

att huset, då dag, sig till den det åtskiljes i ajournerar 18 januari.

Vid lika rösttal har talmannen respektive utskottsordföranden utslagsröst.

Enligt praxis lämnas utslagsrösten, där så är möjligt, på ett sådant sätt att huset ett ytterligare tillfälle att behandla den aktuella frågan.137 erbjudes

Förenta staterna

Arbetsformerna i Förenta staternas kongress har, historiskt helt naturligt, i mycket påverkats av brittisk parlamentarisk procedur; olikheterna mellan de båda ländernas parlament har dock är efter år förstorats.138 Huvuddragen överläggnings- och beslutsordningen i vad avser ärenden, i vilka flera

av

förslag framlägges kan angivas sålunda: Överläggningen bygger på en motion, motsvarande den brittiska ordningen.139 Efter en allmän debatt övergår man till att detaljbehandla förslaget. Beträffande framläggande av amendments gäller härvid:

. . . a motion to amend and a motion to amend that amendment shall be in order,

also be in order to offer a further amendment by way of substitute, to

and shall

which one amendment may be offered, but Which shall not be voted on until the original matter is perfected, but either may be withdrawn before amendment or decision is had thereon.m

I enlighet med denna bestämmelse kan sålunda fem yrkanden samtidigt

vara framlagda för församlingen, nämligen: Originalyrkandet 2. Amendment härtill 3. Amendment till detta amendment

Substitut-amendment, innebärande ersättande av det första amendmentet med ett annat eng. Substitute amendment eller jfr citatet

ovan

Amendment by way of substitute

5. Amendment till sistnämnda amendment.

Amendmentet måste givetvis framläggas först; motsvarande gäller substi-

tut-amendmentet i förhållande till amendment enligt punkt 5. I övrigt fin-

nes emellertid inga föreskrifter om i vilken ordning olika yrkanden skall framläggale

bild åskådliggör förhållandet mellan originalyrkandet och de

Följande

fyra olika slagen av amendments samt den ordning, i vilken de tages upp till

omröstning :142

MGMUMLHM

Amendments till amendmentet avgöres innan substitut-amendmentet

ställes under omröstning. Endast ett amendment till amendmentet är tillåtet vid en och samma tidpunkt. Men så snart ett har avgjorts, dvs. antingen bi-

fallits därav betingad ändring av amendmentet eller förkastats, kan

med

ett annat amendment till amendmentet framläggas. Detta kan ske så länge

någon ledamot så önskar.

2. Härefter tages amendments till substitut-amendmentet upp till omröstning. De kan framläggas till diskussion och beslut efter varandra allt-

eftersom församlingen tagit ställning till dem, dvs. sedan ett avgjorts kan ett annat framläggas osv.

3. Sedan amendments till substitut-amendmentet behandlats, ställes det

sistnämnda, i nu föreliggande form, under omröstning.

Innebörden och betydelsen av ett substitut-amendment har av en erfaren parlamentariker angivits sålunda:

An important use of the amendment by way of substitute lies in the fact that permits another statement of the pending subject matter to be perfected and presented for comparison alongside of the original amendment as may have been amended.143

Slutligen ställes det ursprungliga amendmentet med de ev. ändringar som betingas av bifall till amendments till amendmentet under omröst-

ning. Om substitut—amendmentet har vunnit majoritet, avser omröstningen

härvid amendmentet i den form som betingas av bifall till substitut-

amendmentet.

The rationale of this order of voting is that, before voting on either the

amendment or its substitute, the Committee should first perfect what is

proposed to be struck out and then perfect what proposed to be struck

out with.144

Sedan ett lagförslag genomgåtts, ställes det under omröstning i sin hel— het och i den form, i vilket det till slut föreligger.

Vid lika rösttal har talmannen utslagsröstli5

Schweiz

I den schweiziska förbundsförsamlingen Nationalrat och Ständerat följes

en blandad>> voteringsmetod, huvuddrag angivas sålunda:

vars kan

Underändringsförslag ställes under omröstning före ändringsförslag och

dessa i sin tur före de huvudförslag, till vilka de är knutna.146 Vid vote—

ring om flera varandra uteslutande ändringsförslag tillämpas eliminations—

metoden. Två förslag i sänder ställes mot varandra. Genom antagande av

det ena elimineras det andra. Det segrande förslaget ställes mot nästa förslag osv. Detta förfarande fortsätter tills slutligen det sist antagna ändringsförslaget ställes mot det ursprungliga huvudförslaget.147

Propositions- och voteringsordningen torde i allmänhet fastställas av talmannen?ls

Beträffande ändringsförslag, som icke utesluter varandra utan kan god-

tagas vid sidan av varandra, gäller, såsom vanligt är i beslutande församlingar, att de vart och ett för sig ställes mot huvudförslaget i den del, vari ändring avses.9 Då mot varandra står flera förslag, som icke är logiskt över—och under—

ordnade i förhållande till varandra och vilka förslag man därför kan karak— terisera som fullständiga och oförenliga huvudförslag, användes valmeto-

den som omröstningsform. Denna metod har beskrivits ovan 5. 114, vartill hänvisas. Det torde sällan förekomma att fler än två, från varandra skilda, självständiga huvudförslag ställes. I praktiken betraktas vanligen ett sådant förslag såsom underordnat ett av de övriga och kan därmed behandlas

som ändringsförslag till detta.0

En kombination av eliminationsmetoden och valmetoden kommer till an-

vändning i de fall, då flera självständiga förslag står mot varandra och

dessutom till samtliga eller några av dessa flera varandra uteslutande änd-

ringsförslag har ställts.151

Beslutsprocessen avslutas alltid med en slutomröstning i ärendet, dvs.

en votering om antagande eller förkastande av originalyrkandet i dess till

slut föreliggande utformning.152

Vid lika rösttal har i allmänhet talmannen utslagsröst. Han har härvid

rätt att motivera sitt votum.153

Frankrike

Den femte republikens parlament har en statsrättsligt svagare ställning än sina närmaste föregångare. I förhållande till 1946 års författning och de

till denna knutna parlamentariska arbetsordningarna innebär sålunda för-

fattningen av år 1958 och nationalförsamlingens och senatens reglementen

betydande inskränkningar i parlamentets bestämmanderätt, skärpta debatt— restriktioner samt begränsningar i ledamöternas förslagsrätt.

Dessa förhållanden, vilka icke avses närmare behandlas i detta sammanhang, synes dock ha inneburit någon ändring av för fattande

formerna

av beslut. I enlighet med tidigare tillämpad ordning sålunda i det

följes

franska parlamentet seriemetoden, vartill kommer slutomröstning. I det

redogöres för de bestämmelser rörande beslutsordningen som gäl—

följande

ler för nationalförsamlingen. De torde överensstämma med dem som gäller för senaten.

Vid ställningstagande till ex. ett av ett utskott avgivet betänkande an-

gående ett lagförslag sker först en överläggning rörande lagen i dess helhet. Efter avslutningen av denna allmänna överläggning kan förslag väckas om

återremiss av lagförslaget till utskottet. Om återremissyrkande avslås eller

något dylikt yrkande framlagts, övergår församlingen till att behandla lagförslaget artikel för artikel.1-54 Det förtjänar nämnas att fram till 1958

den bestämmelsen gällde, att talmannen efter den allmänna överläggningens

avslutning skulle ställa särskild proposition på frågan om övergång till

diskussion av lagförslagets olika artiklar. Detta beslut var ett principbeslut

rörande lagen och motsvarade enligt brittisk procedur beslut om en andra

läsning. Om propositionen besvarades nekande, var lagförslaget förkastat.155

Då nationalförsamlingen övergått till övervägandet av artiklarna, har den att behandla artikel för artikel. Om ett ändringsförslag framlagts vid en ar— tikel, skall överläggningen därom äga rum före överläggningen om artikeln enligt utskottets förslag. Överläggningen om ett ändringsförslag utgör en

självständig debatt rörande en särskild text. Den avbryter sålunda och ut— gör en del av huvuddebatten och avslutas med omröstning om ändringsför-

slaget. Sedan samtliga artiklar genomgåtts, det definitiva ställnings-

följer

tagandet i ärendet, dvs. en omröstning om lagförslaget i dess då föreliggande utformning.156

Om vid samma artikel flera materiella yrkanden framlägges, sker först

överläggning om dem som mest sig från originalyrkandet, utskotts-

skiljer förslaget, och i den ordning som de gör invändningar mot detta och innebär förslag till strykningar av ord och insättande av andra ord i stället,

av ord i originalyrkandets text, och tilläggande av ord.

2 inskjutande 3 Då flera varandra uteslutande ändringsförslag föreligger, kan de tagas upp till behandling i en gemensam överläggning, varefter omröstning.157

följer

I sådana frågor om anslag m. m., där förslagen sig åt endast beträf-

skiljer fande beloppens storlek, ställes det högsta beloppet under omröstning först.158

Vid lika rösttal faller den under omröstning ställda frågan.159

Förbundsrepubliken Tyskland

Liksom fallet är beträffande en rad andra länders parlament saknas för

den västtyska förbundsdagens del närmare föreskrifter om vilken vote-

ringsmetod som skall tillämpas och vilka principer som skall följas vid

fastställande av ordningsföljden mellan de föreliggande yrkandena. I praxis

förbundsdagen seriemetoden; härtill kommer slutomröstning. För-

följer

bundsdagens arbetsordning innehåller beträffande överläggnings- och be— slutsordning endast allmänna bestämmelser, av innebörd att vid ställnings—

tagande till ex. ett lagförslag ärendet föredrages paragrafvis, varvid över— läggning sker och beslut fattas rörande varje självständig bestämmelse och sist rörande ingressen och titeln. Vid röstas först över ändrings-

varje punkt

förslag, därefter över originalyrkandet i dess då föreliggande form. Slut—

ligen avgöres, om lagförslaget, såsom det till sist föreligger, skall antagas eller förkastas.160

Flera av de västtyska delstatsparlamenten har i sina arbetsordningar bestämmelser om ordningsföljden vid votering rörande flera varandra ute-

slutande yrkanden. I bayerska lantdagens arbetsordning stadgas att det yr-

kande som avviker mest från originalyrkandet skall ställas under votering först; i tveksamma fall beslutar lantdagen respektive vederbörande utskott om ordningsföljden.161 För Bremens lantdag gäller vid frågor rörande penningbelopp att den lägsta inkomstsumman och den högsta utgiftssumman tages upp först. Vid tidsbestämningar voteras först om den längre tiden.162 För Hamburgs del stadgas att talmannen fastställer voteringsföljden och att ändringsförslag tages upp före originalyrkandet.163

I fall av lika rösttal vid votering i förbundsdagen faller den under onl— röstning ställda frågan.164

Europarådet

Vid ställningstaganden till oförenliga yrkanden Europarådet serie-

följer

metoden, varvid först voteras om det yrkande som sig mest från

skiljer originalyrkandet och därefter, om det avslås, om det därnäst mest avvikande osv. Vid tvekan om i vilken ordning föreliggande amendments skall tagas upp till överläggning och ställas under omröstning, fastställes ordningen av församlingens taln1an.165

Ett exempel kan illustrera omröstningsmetoden:um Vid behandlingen av ett utskottsbetänkande angående sammansättningen

av församlingens utskott framlades tre amendments rörande ändring av antalet ledamöter i utskotten. Utskottsbetänkandet föreslog 15 ledamöter i alla utskott, det första amendmentet 18, det andra amendmentet 18 i tre utskott och 23 i övriga, det amendmentet 23 ledamöter i alla utskott.

tredje

Eftersom det amendmentet avvek mest från utskottsförslaget, be-

tredje

handlades det först. Det avslogs. Det andra amendmentet behandlades därnäst. Det bifölls. Härigenom avslogs i ett sammanhang de återstående yrkandena, dvs. det första amendmentet såväl som utskottets förslag.

När församlingen vid behandlingen av ett utskottsbetänkande gått igenom utskottets konklusioner och klämmar och de till dessa ev. framlagda amendmenten, sker slutomröstning rörande det föreliggande förslaget i dess hel— het."!7

Vid lika rö—sttal faller den under omröstning ställda frågan.

Förenta Nationerna168

För Förenta Nationernas generalförsamling liksom för dess utskott stadgas att ett amendment ställes under omröstning före det huvudförslag t. ex. för— slag till resolution, till vilket det hör. Ett yrkande betecknas som amend— ment till ett huvudförslag, om det innebär tillägg, strykning eller ändring och bearbetning av detta. Huvudregeln är att när två eller flera amendments framställts till ett huvudförslag votering först sker om det amendment som innehållsmässigt avviker mest från huvudförslaget, därnäst om det närmare liggande amendmentet osv., tills samtliga amendments har ställts under omröstning. Huvudregeln har emellertid ett betydelsefullt tillägg: I de fall, då antagandet av ett amendment innebär förkastande av ett annat i amendment, ställes detta senare icke under särskild omröstning. Här följes alltså seriemetoden. Om ett eller flera amendments antages, ställes huvud— förslaget, så ändrat, under omröstning.

Om i samma ärende två eller flera självständiga och oförenliga huvudförslag föreligger, skall generalförsamlingen respektive utskottet, såvida icke annat beslutas, votera om dessa huvudförslag i den ordning, i vilken

de framlagts. Efter omröstningen om ett huvudförslag kan särskilt beslut fattas om huruvida nästa huvudförslag skall ställas under omröstning eller

icke.

I fall av lika rösttal vid omröstning sker ny omröstning vid ett följande sammanträde, som skall äga rum inom 48 timmar. Om även denna omröstning resulterar i lika rösttal, betraktas ifrågavarande förslag som förkastat.

Det olösliga voteringsproblemet

Den i det föregående lämnade översikten har visat att det föreligger betydande skillnader mellan vissa av de behandlade beslutande organen be— träffande beslutsordning och voteringsmetod. Skillnaderna kan vara ex. av det slaget att olika voteringsmetoder under i övrigt lika förhållanden kan leda till olika beslut jfr ovan 5. 113 f.. På motsvarande sätt gäller att propositionsordningen kan ha avgörande betydelse för i vilken riktning beslutet skall gå. Propositionsordningar kan, vid samma voteringsmetod, vara olik— artade beträffande upptagande av huvudförslaget, originalyrkandet, i förhållande till ändringsförslag. — har icke möjligt i detta sam—

Det varit att manhang mer ingående behandla de härmed sammanhängande problemen,

heller att studera lag och praxis i den utsträckning som vore erforderlig för att kunna mer i detalj jämföra olika parlamentariska beslutssystem. Här skall endast några allmänna synpunkter läggas på frågan om voterings— metodiken.

Såsom framgår av det föregående kan tre huvudtyper av parlamentariska voteringsmetoder urskiljas, seriemetoden, eliminationsmetoden och valmetoden. Valmetoden förekommer —— bland här behandlade länder —— endast i Schweiz. Av de båda övriga metoderna är seriemetoden den vanligaste. Gemensamt för seriemetoden och eliminationsmetoden är att slutresultatet av omröstningen kan vara beroende av i vilken ordning alternativen framlägges till avgörande ovan 5. 113 f..169Det karakteristiska för seriemeto-

jfr

den är att den röstande omedelbart då det första förslaget ställes under vote— ring måste rösta absolut för eller mot detta. Om man har subsidiär preferens för detta alternativ, dvs. om detta bland de olika yrkandena varken är det mest eller det minst sympatiska, kan han icke ge uttryck åt denna mening. Han måste omedelbart mellan att antingen rösta för bifall till förslaget

välja

varvid han kan komma att förlora möjligheten att föra det alternativ till seger, som föredrar —- riskera att

han eller rösta för avslag, varvid han kan

alternativ, absolut motsätter sig, segrar --— måhända ett som han med stöd av röster, med vilka han kunnat förena sig för att få till stånd en

majoritet för sitt subsidiära förslag."0

Vid seriemetoden kan sålunda ett förslag bo—rtfalla utan att ha ställts un— der särskild omröstning. Denna nackdel skulle man kunna råda bot på en-

dast om det funnes möjlighet att alltid ta upp yrkandena i en sådan ordning att ingen deltagare subsidiärt vore anhängare av det första yrkandet i ra— den. En sådan möjlighet finns inte.

Vid eliminationsmetoden bortfaller, elimineras, ett förslag först efter att ha ställts under omröstning mot ett annat förslag och därvid stannat i minoritet. Församlingen prövar på så sätt alla förslag och väljer ett av dem först sedan den genom särskilda omröstningar föredragit det framför

varje

annat.

Helt allmänt kan sägas att seriemetoden är enkel och lättfattlig. I detta

hänseende den sig från eliminationsmetoden, som ofta åstadkommer

skiljer förvirring. Den nämnda olägenheten vid seriemetoden är dock av den arten att enkelheten och lättfattligheten måste våga relativt lätt vid en

jämförelse med andra egenskaper hos eliminationsmetoden. Vid eliminationsmetoden kan de röstandes subsidiära preferenser, i högre grad än vid seriemetoden, komma att medverka vid åstadkommande av beslutet; de röstandes bundenhet blir mindre. Eliminationsmetoden torde därför få anses vara ett framsteg i förhållande till seriemetoden.

Å andra sidan har eliminationsmetoden särskilda olägenheter, samman— hängande med problemet i vilken ordning föreliggande yrkanden skall tagas upp till on1röstning.171 Voteringsproblemet över huvud är till väsentlig del ett problem om ordningsföljden vid omröstningar rörande flera varandra uteslutande yrkanden. Vilket respektive vilka yrkanden skall ställas under omröstning först? Såsom framgår av den i det föregående lämnade internationella översikten brukar i parlamentarisk praxis den ordningen följas att votering sker först om det eller de två yrkanden, som angives vara

längst gående eller som mest avviker från originalyrkandet och vid frågor om avgifter, anslag e. 1. om det eller de högsta eller lägsta beloppen.

två

Beroende på vilken voteringsmetod som röstas därefter om det näst

följes

längst gående yrkandet etc. Man söker alltså ordna yrkandena i en fallande eller stigande skala. Denna ordning är den kollektiva voteringens motsvarighet till den vid kollegial votering tillämpade satsen maior includit minor ovan s. 114 f.. Den torde sålunda bygga på bl. a. den föreställning-

se

en att yrkanden som utesluter varandra har ett logiskt-innehållsmässigt samband med varandra på så sätt, att i ex. frågor om avgifter, anslag e. 1. de röstande, vilkas yrkanden faller bort under beslutsgången, subsidiärt

är

anhängare av det närmast högre eller det närmast lägre beloppet. Det torde

ligga utanför ämnets ram att närmare diskutera de härmed sammanhängande frågorna. Endast helt allmänt skall framhållas att de sålunda angivna principernas tillämpningsområde i väsentliga hänseenden är begränsat. Dels har parlamentariska ärenden ofta den karaktären att någon gradering av här ifrågavarande slag av yrkanden enligt sakens natur icke kan komma ifråga och att därför andra lösningar måste sökas. Dels, och framförallt, synes förutsättningen — röstande rationell i den

själva att är

en

meningen att han i ex. en anslagsfråga i andra hand alltid föredrar det

anslag som ligger närmast —— allmängiltighet icke

hans eget sakna och svara mot möjliga föreställningar och preferenser hos en röstande. Det torde i detta sammanhang vara tillfyllest att peka på att det mycket väl kan hända,

att en förslagsställare vill ha antingen ett ordentligt tilltaget anslag eller

också intet anslag alls. Redan med hänvisning till detta exempel synes det

vara berättigat att säga,att det snarare är formella synpunkter än rationella

överväganden som ligger till grund för de i praxis sålunda tillämpade meto-

derna för uppgörande av voteringsordning.

Såsom inledningsvis antytts har ett stort antal författare behandlat voteringsproblemet och framlagt teorier och förslag till voteringsmetoder.

Diskussionen har ofta rört frågan om möjligheten att rationella kri-

följa

terier vid uppgörande av voteringsordningen.172 Utgångspunkten för diskus-

sionen har härvid vanligen varit voteringsparadoxen eller det kontradik— toriska fallet: Vid tre föreliggande yrkanden, A, B och samlar A majoritet mot B, B vinner över och C vinner över A.I73 Hur skall denna cirkel

kunna brytas?

Grundtanken i flera av teorierna är att de röstandes subsidiära preferen—

ser skall öva inflytande på utgången av ett ärende på så sätt att beslutet skall

vara det matematiskt rättvisa resultatet av en mätning>>av alla de röstandes värderingar av yrkandena, varvid de röstande, beroende på sina

sympatier och antipatier, skall gradera yrkandena enligt någon fastställd

princip.

Enligt Bordas metod åsättes det yrkande, som en röstande helst ser antaget, ett talvärde som är lika med antalet föreliggande yrkanden; vid fem

yrkanden erhåller sålunda det yrkande som en röstande föredrar framför

varje annat yrkande talvärdet 5. Det därnäst mest acceptabla yrkandet

åsättes ifrågavarande talvärde minus 1 i det angivna fallet sålunda talvär—

det 4 osv. Det enligt den röstandes mening minst tilltalande yrkandet

åsättes följaktligen talvärdet Vid denna metod måste alltså samtliga yr—

kanden åsättas ett talvärde. Det yrkande som får det högstatalvärdet sammanlagt anses vara antaget.174

Kualitetsmetoden innebär att omröstningar företages mellem forslagen

to og to på alle mulige måder.17—> Om härvid ett yrkande föredrages framför

vart och ett av de övriga, anses det antaget. Vid kontradiktoriskt fall an-

gives följande alternativ: Antingen brytes cirkeln genom att det yrkande

som fått det lägsta rösttalet strykes, varvid sålunda avgörandet står mellan

de kvarvarande yrkandena,6 eller också får status quo gälla.177

Immanensmctoden är en vidareutveckling av Bordas metod. Det yrkande som en röstande föredrar framför annat yrkande åsättes ex. tal—

varje

värdet 100; det minst tilltalande yrkandet får talvärdet De mellanliggan—

de yrkandena står det den röstande fritt att åsätta talvärden från 99 till

1.178Immanensmetoden är enligt en av sina förespråkare, Alb. Heckscher,

den eneste praktiske Methode, der tilnaermelsevis bringer den immanente Stemmeformation til Udtryk.170

Vektormetoden180 ansluter sig delvis till ovan nämnda metoder och bygger på att de röstande skall uttala sig om yrkande i förhållande till vart

varje

och ett av övriga yrkanden för sig. Härvid skall gälla bl. a. att forslagene er opstillet i raekkefgzslge efter egnethed for vedtagelse og med talangivelser for mellemrummenes storrelse.181

Vid fördelningsmetoden eller kumulalionsmetoden disponerar varje rös-

tande över ett visst antal poäng, ex. 10.Han fördelar dessa poäng på yrkan-

dena såsom han önskar; han kan även ge alla poäng till ett enda yrkan—

själv

de. Denna metod liknar immanensmetoden däri, att de röstande till en viss grad har fria händer beträffande fördelning av poäng på yrkandena. Det är dock den stora skillnaden att det vid immanensmetoden kräves att det mest acceptabla respektive det minst tilltalande yrkandet har bestämda poäng,

däremot icke — såsom vid fördelningsmetoden/kumulationsmeto—

medan det

— fordras någon bestämd poängsummaés2 den

Utöver de här nämnda metoderna finnes ett flertal teorier, av vilka vissa är

uttryckta i matematiskt formelspråk och redan av detta skäl torde få anses ligga utanför området för denna undersökning. Helt allmänt torde det om dem kunna sägas, att de ofta är svårbegripliga och svårhanterliga och tar hänsyn till att människan icke alltid är rationell i sitt handlande.

Någon absolut och allmängiltig praktisk lösning av voteringsproblemet torde icke vara möjlig. Vad man kan söka sträva efter är en voteringsmetod

—— utsträckning det bedömes och en beslutsordning över huvud som i den

—— minskar riskerna för beslut som omfattas endast av en vara möjligt minoritet av de röstande.

Noter

Tenow, Om politiska val. Majoritetsvalen och representationsproblemet, Verdandis småskrifter, nr 243 1921, s. 34 Heinberg, History of the Majority Principle, The American Political Science Review 1926, s. 52. Ibid. Närmast efter Frykholm, anmälan av Kopp, Die Geltung des Mehrheitsprinzips in eidgenössischen Angelegenheiten vom 13. Jahrhundert bis 1848 in seiner Bedeutung fiir die alte Eidgenossenschaft, Statsvetenskaplig Tidskrift 1960, s. 345. Tenow, s. 35; Heinberg, s. 56 Heinberg, s. 57. Tenow, s. 35. Efter Tenow, s. 35. Cit. hos Borgström, Majoritet 1959, s. 77, efter Holmquist, Kyrkohistoria. 1. Gamla tiden och medeltiden 1928, s. 323. 10 Heinberg, s. 61. 11 Cit. återgivet av Frykholm, s. 346. 12 Thomson, Studier i frihetstidens prästvalslagstiftning. Skrifter utgivna av Vetenslapssocieteten i Lund, 39 1951, s. 93. 13 Frykholm, s. 346. 14 Närmast efter Frykholm, ibid., som citerar Herlitz, Grunddragen av det svenska s;ats— skickets historia 5:e uppl., 1957, s. 86. 15 Frykholm, s. 347, som citerar Ahnlund, Ståndsriksdagens utdaning 1592w1672, Sveiges riksdag, 3 1935, s. 512 ff. 16 Frykholm, ibid. Frykholm, s. 347, som åberopar Lagerroth, Frihetstidens författning 1915, s. 276 1.462 f., 558 ff., 660 ff. Från majoritetsprincipen såsomform för fattande av beslut undartogs grundlagstiftningen och privilegierna; särskilt beträffande de senare förmärktes åtsklliga återfall till ett tidigare vanligt betraktelsesätt. Ibid. 18 Jfr Heinberg, s. 53. Glaven, Om metoder for afstemninger og valg 1955, s. 11. 20 Svendsen, Valg og vedtagelser 1946, s. 20. 21 Ibid. 22 Enligt förfzs erfarenhet från föreningsarbete och kursverksamhet i sammanträdesteknk är den primitiva omröstningsmetoden för många människor den naturliga. 23 Glaven, s. 12. Jfr Dahl, A Preface to Democratic Theory 1956, passim. 24 Benämningar närmast efter Heckscher, Alb., Bidrag til grundlaeggelse af en afstemnngslaere 1892, s. 39 25 Efter Cron, Die Geschäftsordnung der schweizerischen Bundesversammlung 1946, s 225 not som för användning av denna benämning åberopar Dumont, Tactique des assemllées législatives, Geneve 1818, vilket verk utarbetats med ledning av ett utkast av Benthan; på svenska föreligger detta verk titeln Taktik för rådslående nationalreprcsentatimer

under

1823.

26 Heckscher, Alb., s. 39; Glaven, s. 25. 27 Heckscher, Alb., ibid.; Glaven, ibid. 28 Heckscher, Alb., s. 40. 29 Exemplet hämtat från Glaven, s. 25 ff. 30 Cron, s. 224 ff. 31 Heckscher, Gunnar, Svensk statsförvaltning i arbete uppl., 1958, s. 150, som häuisar

2:a

till RB 16 kap. 2—5 och 29 kap. 2—5 55. 32 RB 16 kap. 2 5och 29 kap. 1 cit. av Sundberg, Allmän förvaltningsrätt 1955, s. 266. 33 RB 16 kap. 1 5och 29 kap. 1 , cit. av Sundberg, Allmän förvaltningsrätt, ibid.

RB 16 kap. 4 och 29 kap. 4 cit. av Heckscher, Gunnar, s. 151.

5¶Sundberg, Allmän förvaltningsrätt, s. 266 Sundberg, Allmän förvaltningsrätt, s. 267. Jfr Heckscher, Alb., s. 29 ff. Reuterskiöld, Riksdagssessioner och kammarplena efter 1866, Sveriges riksdag, 10 1935, s.

185.

Jfr nedan s. 126 Jfr Reuterskiöld, s. 204 Se ex. FK den 27 april 1960s. 25. RO 60 mom. 2 st. 4. SeSundberg, Kommunalrätt. Allmänna delen 4:e uppl., 1956, s. 273 not 1. Reuterskiöld, s. 202. Jfr Heckscher, Alb., s. 52 ff. Reuterskiöld, s. 203; jfr KU 19:32:28. Reuterskiöld, ibid.

Ibid.

RO 560 mom. 2 st. 2. Reuterskiöld, s. 203.

Ibid.

Reuterskiöld, s. 203 Reuterskiöld, s. 204. Upplysningar av andra kammarens sekreterare, Sune K. Johansson.

Rydin, Svenska riksdagen, 2.2 1879, s. 280 ff. Citatet finnes återgivet 1 motion FK 1932. 287, se vidare nedan s.124

Staaff, Det demokratiska statsskicket, 11917, s. 114 och 278. Vissa delar av nedan följande referat av Staaffs arbete återgives i motion FK 1932z287; sevidare nedan s. 124 Staaff, ibid. Jfr Staaffs propositionsordning i andra kammaren 1909ovan 5. 119 Staaff, s. 278 Jfr nedan s. 154 Staaff, s. 278, not. Staaff, Det demokratiska statsskicket, 2 1917, s. 382. Staaff, s. 384. Beträffande acklamationsförfarandet framhåller Staaff att det ju

är

besynnerligt, att om talmannen, då han gör sina första fyra frågor enligt ett av Staaff

angivet exempel med fyra yrkanden, tydligt och klart tycker sig höra, att är övernej vägande vid svaret på var och en av dem, han likväl icke uttalar detta, utan väljer ett av de gjorda förslagen och förklarar sig i strid mot verkliga förhållandet anse detta med övervägande besvarat. I en not härtill anför Staaff: Orimligheten härav har . . . framkallat den besynnerliga tolkningen att övervägande i detta samband skall betyda icke övervägande ja mot nej utan flera ja på den ena frågan än på någon av de andra. Tolkningen visar blott, att den ena orimligheten leder till den andra. Staaff, s. 384.

64 Staaff, ibid.

65 Staaff, s. 385. 66 Staaff, s. 386. 67 Likalydande motionerna FK nr 287 och AK nr 417 år 1932 tryckt i FK. 68 KU 19:32:28.

69 FK och AK 25 maj 1932.

70 Herr Thulin var ledamot och herr Björck i Kristianstad suppleant i KU. De deltog båda i utskottets behandling av ärendet. Herr Thulin reserverade sig blankt mot utskottets avstyrkande av motionerna, medan herr Björck tillsammans med två andra ledamöter 1en reservation föreslog skrivelse om utredning. Såsom å s. 125, nämnts, föranledde ärendet inga diskussioner i kamrarna. 71 Reuterskiöld, s. 184 f.; jfr ovan 5. 115. Reuterskiölds arbete finnes upptaget i den iSvensk Bokhandelstidning nr 24 år 1935 den 15 juni ingående bokförteckningen, avseende under tiden 6—13 juni 1935 utgivna svenska böcker. 72 FK den 6 juni 1935, s. 43 73 FK den 1 juni 1935, s. 2 ff., AK samma dag, 5. 2 ff. 74 I den år 1937utkomna andra upplagan av sitt arbete Sveriges grundlagar med därtill hörande författningar och konstitutionell sedvanerätt etc. hänvisar dock Reuterskiöld 106 till

s.

sitt uttalande i första kammaren 1935. Hans enda kommentar är att de av honom härvid framförda önskemålen emellertid icke har realiserats inom kamrarna, ehuru de beaktats både inom andra lagutskottet och konstitutionsutskottet. 75 Se motsvarande i avsnittet om Norge nedan 5. 142. 76 Sundberg, Kommunalrätt, s. 271.

Jfr Ramstedt, Sammanträde pågår uppl., 1958, s. 93 ff.

2:a

Motion FK 1959z7.

Förenta Nationernas regler härutinnan är icke helt rätt återgivna; se nedan 5. 154.

KU 1959:7.

Jfr Pierre, Traité de Droit Politique Electoral et Parlementaire, Supplement 1924, s. 1322 ff.; se vidare nedan 5. 155 samt not 158.

Bl. a. Nordling, Om sättet för åstadkommande av beslut i en representativ församling, Nytt Juridiskt Arkiv 1890, II, 5. 25 f., och Vegelow, Den svenska talmansinstitutionen 1920,

s. 202 ff. Detta har gjorts gällande av Vegelow, ibid.

Jfr Nordling, s. 27, Vegelow, s. 205, och Malmgren, Sveriges författning, I 2:a uppl.,1948,

s. 410. Jfr not 63. Se not 82.

Se Nordling, s. 19 Se Brusewitz, Frihetstidens grundlagar och konstitutionella stadgar 1916. Nordling, s. 21.

Ibid.

Nordling, s. 21 Nordling, s. 22. Nordling, s. 23. Nordling, s. 24. Nordling, s. 25.

Nordling, s. 26

Heckscher, Alla., 5. 54.

Ibid.

Malmgren, s. 410. Jfr Tingsten, Öppen omröstning i den svenska riksdagen, Statsvetenskaplig Tidskrift 1925,

s. 252

Jfr Reuterskiöld, s. 208.

Ibid.

Framställningen bygger på 66, 73 och 78 Riksdagsordningen ingår i Lilla Lagsamlingen, nr 13, Helsingfors 1957. Forretningsorden for folketinget 34. Upplaga 1954.

FO

FO %12.

FO 13:3.

Den följande framställningen bygger på Moller, Tingenes forretningsordener i Den danske rigsdag 1849—1949, IV, s. 74

1949 FO 33. Stortingets forretningsorden 38. Upplaga 1960. Ibid. Jfr ovan 5. 122

Haffner, Stortingets voteringsordning 1935, s. 44 Haffner, s. 44.

Ibid. Se Haffner, s. 45 ff., och, för senare tid, uppgifter enligt register till Stortingets förhand-

lingar.

Stortingets protokoll den 2 mars 1955, s. 436 ff.

Stortingets handlingar 1959—60, Innst. S nr 33, bilaga, 5. 92.

Castberg, Norges Statsforfatning, I 2:a uppl., 1947, s. 453.

Stortingets forretningsorden 39. Nordiska rådets arbetsordning 15 st. 3 Nordiska rådet, 5 sessionen, 1957, Sak A 13, s.

5 i

394.

Nordiska rådet, 5 sessionen, 1957, ibid. Jfr ovan 5. 142.

Se not 121. Referat av presidiemöte 1958, s. 6 stencil.

8—9/10

Ibid.

Upplysningar av sekreteraren i svenska delegationen av Nordiska rådet, hovrättsrådet Gustaf Petrén. Jfr Nordiska rådet, 7:e sessionen, 1959, s. 1873 Nordiska rådets arbetsordning 17. Abraham — Hawtrey, A Parliamentary Dictionary 1956, s. 115.

Campion, An Introduction to the Procedure of the House of Commons 3rd ed., 1958, s. 170.

130 Abraham — Hawtrey, s. 12. 131 Öhlin, Redogörelse för arbetsformerna i det brittiska parlamentet SOU 1947:80, s. 99;

i

May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament

Sixteenth

Edition, 1957, s. 476, 479 och 481 132 Den följande framställningen bygger på May, 5. 419 ff., och Abraham — Hawtrcy, s. 12 ff. 133 May, 5. 552. 134 May, 5. 419 135 Öhlin, s. 93 136 Exemplet hämtat från May, 5. 425. 137 May, 5. 435 ff. 138 Håstad, Några jämförelser mellan den svenska riksdagens och andra parlaments arbets— former Redogörelse för arbetsformerna i främmande länders parlament, SOU 1947:80,

i

s. 9. 139 Se ovan 5. 144. 140 House Rules Representanthuset, Rule XIX. Cit. efter Tilson, A Manual of Parliamentary Procedure 1949, s. 73. 141 Cannons Procedure in the House of Representatives 1949, s. 5. Cannorfs Procedure, s. 6. 143 Tilson, s. 76. 144 Riker, The Paradox of Voting and Congressional Rules for Voting on Amendments, The American Political Science Review 1958, s. 358. Ingår även i den av XVahlke och Eulau utgivna Legislative Behavior. A Reader in Theory and Research 1959, s. 97 ff., här under titeln Voting Methods and Irrationality in Legislative Decisions. Cannons Procedure, s. 470. Geschaftsreglement des Nationalrates art. 80, Geschäftsreglement des Ständerates

NR

SR art. 64. Ingår i Handbuch der schweizerischen Bundesversammlung

1948.

Gren, 5. 222. Jfr NR art. 79 och SR art. 63. Gren, 5. 223. Cron, s. 225. Grön, 5. 226. Bundesgesetz fiber den Geschäftsverkehr zwischen Nationalrat, Ständerat und Bundesrat etc. art. 11. Ingår i ovannämnda Handbuch not 146.

se

NR art. 87 och SR art. 71. Nationalförsamlingens reglemente art. 33. Reglementet har varit tillgängligt endast i Régles provisoires de fonctionnement de lAssemblée Nationale 1959. Lidderdale, The Parliament of France 1954, s. 133. Nationalförsamlingens reglemente art. 33 och 36. Nationalförsamlingens reglemente art. 36. Denna tidigare praxis sePierre, i not 81 anfört arbete, s. 1322 femte republikens

ff. följes i nationalförsamling enligt uppgift till förf. av nationalförsamlingens sekreterare E. Blamont. Jfr ovan 5. 132. Nationalförsamlingens reglemente art. 46. Geschäftsordnung des deutschen Bundestages 80, 81, 83, 85 och 88. Med kommentarer återgiven i Lechner—Hiilshoff, Parlament und Regierung — Textsammlung des Verfassungs-, Verfahrens- und Geschäftsordnungsrechts der obersten Bundesorgane, mit Anmerkungen, Erläuteringen, Hinweisen und Sachregister

1958.

Geschäftsordnung Bayerischer Landtag 133. Ingår, liksom följande delstatsförfattningar, i Recht und Organisation der Parlamente. Herausgegeben im Auftrage der interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft 1958—60; lösblad. Geschäftsordnung Bremische Burgerschaft 51. Gcschäftsordnung Bilrgerschaft Hamburg 537. Geschäftsordnung des deutschen Bundestages art. 42:2. Rules of the Assembly, Rule 29. Ingår i Council of Europe. Procedure of the Consultative Assembly

1956.

Exemplet hämtat från Procedure, s. 181. Rule 27. United Nations. Rules of Procedure of the General Assembly, Rules 92, 93, 97, 131, 132och 134. Upplaga september 1957. En ingående diskussion av seriemetoden och eliminationsmetoden föres av Heckscher, Alb., särskilt s. 43—75. Jfr Heckscher, Alb., s. 43. Se diskussionen hos Heckscher, Alb., s. 56 ff. Se ex. Glaven, passim, och där diskuterade metoder och anförd litteratur; Arrow, Social

11—103606

Choice and Individual Value 1951, passim; Black, The Theory of Committees and Elections

1958, passim, Riker, passim; Svendsen, En ny Afstemningspraksis, Tidsskrift for Retts—

videnskap 1934, s. 171 ff. Jfr även Blom, Om spelteori och beslutsteori 1961, och där an-

förd litteratur. 173 Arrow, s. 2 ff.; Biker, passim. 174 Sediskussionen om Bordas metod hos Glaven, s. 12. 175 Glaven, s. 14. 176 Jfr valmetoden ovan 5. 114; se diskussionen hos Riker, s. 363 177 Glaven, s. 17 178 Heckscher, AIb., s. 20. 179 Heckscher, AIb., s. 21; sevidare diskussionen om immanensmetoden s. 5 ff.; Glaven, s. 14

och 112. 180 Vektor: Matematisk term för storhet, som i motsats mot en skalar L, vilken blott har

talvärde, även har bestämd riktning. 181 Glaven, s. 99; om vektormetoden sevidare Glaven, s. 71 ff.; jfr Dahl, A Prcface to Democratic

Theory 1956, s. 43 182 Glaven, s. 26.

Översikt av valsättet i Vissafrämmande länder

Kandidatnomineringen vid de norskastortingsvalen

Varamanninstitutionen i norskastortinget

Av Lars Sköld

Översikt av valsättet i vissa främmande länder

Danmark1 Enligt den danska grundloven av den 5 1953 utgöres folketinget av en

juni

enda församling med högst 179 medlemmar, av vilka två representerar Färöarna och två Grönland. Folketingets medlemmar för fyra år genom

väljes

allmänna, direkta och hemliga val. De närmare reglerna för valen skall meddelas i en särskild vallag, men av grundloven framgår att proportionella val i eller utan förbindelse med val i enmansvalkretsar skall tillämpas. Vidare stadgas i grundloven att vid fördelningen av platser till olika områden inom landet skall hänsyn tagas icke blott till invånarantal utan även till antal väljare och befolkningstätheten.

För folketingsvalen är det egentliga Danmark enligt vallagen valgloven av den 31 mars 1953 indelat i tre områden, nämligen huvudstaden, öarna och Jylland. område omfattar i sin tur ett antal valkretsar stor- och

Varje

amtskredse, sammanlagt 23 stycken. Den närmare fördelningen av dessa är tre för huvudstaden, nio för öarna och elva för Jylland. För nominering av kandidater är valkretsarna dessutom delade i tillsammans 124 nomine—

— opstillingskredse — mån motsvarar de före ringsområden vilka i viss 1920 befintliga enmansvalkretsarna. Sistnämnda förhållande torde vara en av orsakerna till att opstillingskretsarna är av mycket varierande storlek. Vid års val avgavs så ex. mindre än 9 000 röster i Köpenhamns minsta

opstillingskrets, en innerstadskrets, medan det i den största i stadens ytter— områden avgavs nästan 43 000 röster. I landets största opstillingskrets uppgick rösttalet vid samma tillfälle till över 58 000, under det att rösttalet i den minsta understeg 8 000. Antalet opstillingskretsar per valkrets varierar mellan åtta och två.

De 175 danska mandaten är uppdelade i 135 kretsmandat och 40 tilläggsmandat. De senare fördelas på områden, medan kretsmandaten fördelas på såväl områden som valkretsar. Denna fördelning, som fastställes av inrikesministern efter de allmänna folkräkningarna vart tionde år, baseras såsom

1 Avsnittet om Danmark bygger på dels förekommande lagbestämmelser och dels de 1 Dan— marks Statistik, Statistiska Meddelelser, ingående redogörelserna för folketingsvalen särskilt

se

4. raekke: 154 bind 1 haefte, 155 bind 1 haefteoch 169 bind 3 häfte. Någon sammanhängande framställning om den nuvarande danska valordningen finnes ej, däremot lämnas en del kortfattade uppgifter i några statsrättsliga arbeten såsom A. Ross, Dansk slats/orfalningsret.

van

1959.

ovan nämnts på områdets eller valkretsens folkmängd, antalet väljare vid det sist förrättade folketingsvalet samt ett särskilt uträknat arealtal. Avsikten bakom att den sistnämnda faktorn medtages i beräkningarna är att glest befolkade områden bör tillerkännas en större representation än vad enbart folkmängdsuppgifterna kan berättiga till. Enligt den nuvarande fördelningen, som gäller till dess en ny reglering genomföres efter 1960 års folkräkning, förfogar huvudstadens område över 25 kretsmandat och 7 tillläggsmandat, öarnas område över 46 kretsmandat och 14 tilläggsmandat samt Jylland över 64 kretsmandat och 19 tilläggsmandat.

För att ett parti skall få delta i valet fordras antingen att partiet är representerat i det avgående folketinget eller att det blivit i viss ordning anmält av minst 10 000 röstberättigade. Kandidater kan emellertid även väljas utanför partierna.

Kandidatnomineringen är i viss mån reglerad i vallagen. Till val kan nämligen endast den ifrågakomma, vilken själv uppställt sig som kandidat i en opstillingskrets och därvid understötts av minst 25 från kretsen. Vid

väljare denna anmälan skall kandidaten samtidigt tillkännage vilket parti han ansluter sig till eller om han ämnar stå utanför partierna. Sådan anmälan

skall göras senast tio dagar före valet. En vecka före valet kan de olika par-

tierna meddela vilka av de uppställda kandidaterna, som godkännes som partiets. Övriga kandidater skall betraktas som uppställda utanför partierna.

Enligt vallagen har partierna vid kandidatnomineringen i valkretsarna i huvudsak att mellan tre olika alternativ för ordnandet av namnen.

välja

Det och vanligaste är att blott en kandidat nomineras opstil-

första för varje

lingskrets. Detta alternativ innebär i allmänhet att partiets kandidatantal blir lika med antalet opstillingskretsar, men antalet kan även bli mindre. nämligen i de fall då samme kandidat uppställes i mer än en krets. Den andra möjligheten som står partierna till buds är så till vida lik den föregående att endast en kandidat nomineras i krets, men här tillkommer

varje

att partiet anger den inbördes ordningsföljden mellan de i opstillingskretsarna framförda kandidaterna för en ev. röstöverföring anmälan av partilista. Det alternativet slutligen innebär att flera kandidater för

tredje

samma parti nomineras i varje opstillingskrets, s. k. sidoordnad uppställ-

ning.

För att åskådliggöra i vilken utsträckning de nu nämnda alternativen tillämpas kan framhållas. Vid 1957 års val uppställdes sammanlagt

följande

kandidater, utanför partierna. Fyra partier ——

757 av vilka blott en stod

socialdemokraterna, radikale venstre, konservative venstre — direk:

och var representerade i samtliga landets 124 opstillingskretsar, medan övriga deltagande partier saknade särskilt uppställd kandidat i en eller flera kretsar. Det kan här inskjutas att det senare betyder att vederbörande partiers

icke kunde deltaga i dessa opstillingskretsar. 630 av de 757 kandi-

väljare daterna framfördes endast i vardera en opstillingskrets, under det att 83

uppställdes i två kretsar, 5 i tre kretsar, 9 i fyra kretsar, 24 i fem kretsar

och 7 i sju kretsar. Socialdemokraterna var det enda parti, som uppställde

blott en kandidat i opstillingskrets, vilket innebär att partiet fram-

varje gick med sammanlagt för hela landet 124 kandidater. För övriga partier

höll sig motsvarande kandidatantal i allmänhet mellan 110 och 120.

Beträffande den sidoordnade uppställningsformen kan nämnas att sådan icke över huvud taget förekom i omkring hälften av opstillingskretsarna, medan det i den återstående hälften inträffade att ett eller ett par partier

utnyttjade denna möjlighet. Sidoordnad uppställning av samtliga ett partis

kandidater i alla opstillingskretsarna inom en valkrets förekom år 1957 i

elva fall. Betydligt vanligare är då användandet av partilistor. Denna utväg

begagnas sålunda som regel av socialdemokraterna och kommunisterna. Vid

1957 års val var det blott i en valkrets som det förra partiet anmälde dylik lista.

För röstningen användes valsedlar, å vilka upptagits namnen

officiella

på samtliga i valkretsen förekommande kandidater. Namnen ordnas i grupper, envar under sin partibeteckning. Kandidater utanför partierna upptages

i en följd för sig. Ordningen inom partierna är i viss utsträckning beroende

av Vilken nomineringsform som använts. En gemensam bestämmelse finns

dock, nämligen den att opstillingskrets skall namnet på den där

för varje

uppställde kandidaten uppsättas främst. Vid Sidoordnad uppställning sättes likaledes de uppställda kandidaterna främst, varvid särskilt utmärkes att icke endast den först upptagne är att räkna som opstillingskretsens kandi-

dat. Ordningen i övrigt mellan kandidaterna sammanhänger med om partilista anmälts eller icke. Är det senare fallet begagnas alfabetisk ordningsföljd mellan valkretsens kandidater, i det förra fallet är den av partiet anmälda ordningen avgörande för namnens placering. Vid valet måste väljaren använda den officiella valsedeln. Han kan här— vid rösta antingen för ett parti genom att anbringa ett kryss framför parti— beteckningen partiröst, eller för en Viss kandidat på motsvarande sätt

personröst. I sistnämnda fall är icke på något sätt bunden vid

väljaren

den egna opstillingskretsens kandidater, utan han kan lika väl lägga sin röst på en kandidat från någon av de andra opstillingskretsarna inom valkretsen.

Mandatfördelningen mellan partierna grundar sig på partiernas samlade förvärv av partiröster och personröster, vilka avgivits för en kandidat tillhörande partiet. Först sker en fördelning av de 135 kretsmandaten inom de

23 valkretsarna. Härvid tillämpas samma metod som för närvarande bru—

kas vid de svenska andrakammarvalen och kommunala valen, den

jäm-

kade uddatalsmetoden med 1.4 som divisor.

första

Härefter vidtar ett proportionellt utjämningsförfarande med tillhjälp av de 40 tilläggsmandaten. Från denna fördelningsomgång och därmed även

från folketinget är de partier uteslutna, som antingen icke erhållit minst ett

kretsmandat, eller icke i hela riket samlat minst 60 000 röster, eller icke

i de områdena huvudstaden, öarna och Jylland — upp-

vart och ett av tre nått ett rösttal, som minst motsvarar vad som genomsnittligt krävts för ett kretsmandat inom resp. område. Vid 1957 års val var det två av de deltagande partierna, vilka fick något som helst kretsmandat. Av dessa båda uppfyllde — retsforbundet betingel—

ett såväl den andra som den tredje sen. Det återstående partiet var däremot berättigat att delta i utjämningsförfarandet, eftersom dess samlade rösttal understeg 54 000 och det blott för Jylland uppnådde ett rösttal som var större än det nämnda röstgenomsnittet.

Utjämningsförfarandet tillgår så att man först undersöker hur många platser av samtliga 175 folketingsmandat parti efter sitt samlade röst-

varje

tal i de tre områdena tillsammantagna enligt en strikt proportionell fördelning är berättigat till. För denna beräkning användes metoden med enkel valkvot och största överskott. Till en uträknas således en valkvot,

början

vilken erhålles genom att dela de i utj ämningsomgången deltagande partiernas samlade rösttal med 175. Sedan divideras varje partis rösttal med den sålunda erhållna valkvoten, varvid man finner hur många mandat partiet i fråga är berättigat till. Då emellertid rösttalen för partierna aldrig

går jämt

upp i valkvoten, kan samtliga mandat fördelas på detta sätt. De äter— stående mandaten utdelas därför efter storleken av de vid divisionerna uppkomna överskotten bråktalen. Om det efter denna beräkning visar sig att intet parti har fått fler kretsmandat än det samlade mandatantal, som partiet har rätt till i hela riket, så erhålles det antal tilläggsmandat, som skall tillkomma varje parti, genom att dra antalet av partierna redan förvärvade kretsmandat från den på angivet sätt framräknade riksproportionella fördelningen. Skulle däremot något parti ha fått fler mandat redan vid den kretsvisa fördelningen än vad det riksproportionellt var berättigat till måste man göra en ny beräkning varvid man bortser från det eller de överrepresenterade partierna. För de partier som då återstår, sker fördelningen av mandaten på motsvarande sätt enligt metoden med enkel valkvot och största överskott. Det kan tillfogas att detta sista reservstadgande ibland måste till-

lämpas, vilket med andra ord innebär att ett parti redan genom sitt för-

värv av kretsmandat totalt blir överrepresenterat. Vid det sista folketings— valet erhöll ex. såväl partiet venstre som det slesvigska partiet lika många kretsmandat, som svarade mot den riksproportionella fördelningen av samt— liga platser, varför dessa partier deltog i fördelningen av de 40 tilläggsmandaten.

Sedan det efter nu angivna grunder blivit fastställt, hur många tilläggs— mandat skall få i hela riket, fortsättes förfarandet med att för—

varje parti

dela de olika partiernas tilläggsmandat på de tre områdena. Som förut nämnts tillkommer ett bestämt antal tilläggsmandat varje område. För bestämmande av den ordning, i vilken tilläggsmandaten skall fördelas på de olika områdena och de inom dessa uppträdande partierna, användes det rena uddatalsmetoden. Sålunda beräknas för ändamålet jämförelsetal genom

att dividera de rösttal, som de skilda partierna uppnått inom vart och ett

av områdena, med 5 osv., varefter tilläggsmandaten med iakttagande av vad partierna redan erhållit i form av kretsmandat — tillföres det parti

och det område, som för uppvisar det största

varje gång jämförelsetalet.

När ett parti eller ett område har fått det antal tilläggsmandat, som det är berättigat till, kommer partiet eller området icke vidare i fråga vid fördel-

ningen.

Förfarandet fortsättes därefter med att varje partis tilläggsmandat inom vart och ett av de tre områdena fördelas på valkretsarna med ledning av

partiernas rösttal och särskilt jämförelsetal i de skilda kret—

framräknade

sarna. Denna fördelning sker alltså på motsvarande sätt som ovan beskri-

vits beträffande återföringen till områdena, men i stället för uddatalsserien

användes härvid diuisorerna 10, 13 osv. Denna metod med en kraf—

tigare reducering av rösttalen har tillgripits för att åstadkomma en så stor spridning som möjligt av tilläggsmandaten till olika valkretsar.

Sedan på angivet sätt samtliga 175 mandat på partierna i val-

fördelats

kretsarna vidtar bestämmandet av vilka kandidater, som inom resp. valkrets

skall besätta platserna. Vid denna fördelning av mandat inom partierna tillämpas något skilda metoder beroende på om partilista kommit till an-

vändning eller icke. Har någon partilista anmälts tillgår röstsammanräkningen på vis. Den enskilde kandidaten får tillgodoräkna sig dels

följande

de personliga röster, som han erhållit i valkretsens olika opstillingskretsar, och dels de partiröster, som avgivits i hans egen opstillingskrets. Därefter

avgöres ordningen mellan kandidaterna inom ett parti efter enkel röstövervikt, dvs. så att den som fått flest röster sammanlagt blir partiets första

namn osv. Även om sidoordnade kandidater förekommit tillämpas samma ordning, dock med den skillnaden att partirösterna i en opstillingskrets för— delas mellan de där sidoordnade kandidaterna i förhållande till antalet för var och en av dem avgivna personliga röster.

Också vid de tillfällen, då partilista anmälts, beräknas kandidaternas röst-

tal på sätt ovan angivits. Här är emellertid de sålunda erhållna rösttalen

direkt avgörande vid platstillsättningen. Förfaringssättet är i stället i all korthet Samtliga för partiet i valkretsen avgivna röster divi-

följande. deras med ett tal, som är ett högre än det antal mandat, som partiet i fråga

tillerkänts i valkretsen, varefter den erhållna kvoten avrundas till närmast

högre hela tal tillämpning av Droops metod. Detta tal kallas fördel—

en

ningstalet. Kandidater, som har ett rösttal, vilket är lika stort som eller

större än fördelningstalet, förklaras först och främst valda. Härefter tilläm-

pas ett komplicerat förfarande med röstöverföring mellan olika kandidater,

vilket i princip tillgår så att de redan utsedda kandidaternas överskotts—

röster enligt Vissa regler tillföres kandidater, vilka ännu nått upp till

fördelningstalet. Skulle på detta sätt fördelningstalet icke kunna nås för

så många kandidater, som partiet har rätt att utse inom ifrågavarande val—

krets, stället en röstöverföring i motsatt riktning, dvs. från de kan-

börjar i

didater, som har lägst rösttal, till övriga icke valda kandidater. Förfarandet fortsätter på angivet vis till dess erforderligt antal kandidater uppnått fördelningstalet. Det kan nämnas att av de kandidater, som år 1957valdes från

partilistor, utsågs 30 direkt på grund av uppnått fördelningstal, medan 44 blev utsedda först efter röstöverföring. I praktiken har det visat sig att vid

tillämpningen av denna sammanräkningsemetod händer det ytterst sällan att kandidater med lägre placering på partilistan än vad som svarar mot

antalet tillgängliga mandat för partiet blir valda. Vid 1957 års val ex. inträffade något sådant blott i ett enda

fall.

Ett av de mest intressanta inslagen i den danska valordningen är försöket att inom ramen för en långt driven proportionalism främja personvalprin-

cipen. Det kan därför finnas skäl att avslutningsvis något beröra i vilken

utsträckning väljarna verkligen utnyttjar de möjligheter till personval, som vallagen ger. Det kan härvid först konstateras att ungefär hälften av samtliga avgivna röster vid de senaste folketingsvalen varit personröster. Det måste dock understrykas att den personliga röstningen saknar all betydelse med tanke på kandidatvalet i samtliga de fall, då ett parti i en opstillingskrets blott nominerar en kandidat — och är vanliga och då

detta ju det

väljarna röstar personligt på just denna kandidat. I alla sådana fall får nämligen personröstningen precis samma betydelse som om arna i stället

välj hade röstat på parti. Någon egentlig verkan kan personröstningen endast få

i de fall, där röstar på någon annan än opstillingskretsens kandidat.

väljaren En undersökning på den punkten visar att cirka 70 procent av alla personröster avges opstillingskretsens kandidat. Samtliga dessa person—

just på

röster är alltså om man ser på deras inverkan på platstillsättningen, att likställa med partiröster. Det skall dock nämnas att det förekommer variatio-

ner i detta avseende såväl vid en mellan partierna som framför

jämförelse allt vid en jämförelse mellan olika delar av landet.

Det vill alltså synas som om väljarna i stor om än i något varierande utsträckning accepterar den av partierna genomförda kandidatnomineringen. Ett klarare uttryck för detta förhållande får man av en uppgift som säger att den procentuella andelen av samtliga avgivna röster —— dvs. både partioch personröster som avgives för andra än de för resp. opstillingskrets nominerade kandidaterna brukar uppgå till 15 procent, även här med

vissa variationer både mellan skilda partier och mellan skilda områden.

Även om de rent personliga rösterna är för få för att nämnvärt kunna på— verka platstillsättningen, så måste man å andra sidan konstatera att de 5. k. partirösterna, omkring hälften av samtliga röster, ensamma kan bestämma ordningen mellan namnen. En jämförelse mellan de faktiska val— resultaten och fördelningen av personliga röster inklusive de på opstillings— kretsens kandidat avgivna på olika kandidater visar sålunda på stora över-

ensstämmelser. Av de vid de sista valen utsedda folketingsmännen skulle nämligen i genomsnitt 90 procent även ha valts under den förutsättningen att endast de personliga rösterna hade legat till grund för valen. Av samt— 1igap175 valda år 1957 skulle ex. 161 ha utsetts även om man helt hade sett bort från partirösterna. Det kan vidare nämnas att bland partierna utan

partilista inträffade det blott i elva fall är 1957 att andra kandidater blev

utsedda än de som hade majoritet av personliga röster.

Finlandz

De grundläggande bestämmelserna för valen till den finska riksdagen återfinnes i riksdagsordningen av den 13 januari 1928. Här fastställes att riks— dagen,som består av en kammare med 200 ledamöter, skall utses vart

tredje

år genom omedelbara och proportionella val samt att riket för valen skall vara indelat i minst tolv och högst arton valkretsar. Undantagsvis kan, där ortsförhållandena så påkallar, bildas en eller flera valkretsar, inom vilka blott en riksdagsledamot Närmare regler för valen gives i en särskild väljes. vallag. Enligt lagen om riksdagsmannaval — i sin senaste utformning av den — 30 juni 1955 skall riket för valen vara indelat i sexton valkretsar. I hu— vudsak har valkretsindelningen skett på länsbasis. I femton av valkretsarna -— Åland, för landskapet som har att utse en riksdagsman, finns särskilda bestämmelser genom proportionella val sammanlagt 199 riksdags—

väljes

män. Dessa 199 mandat fördelas av statsrådet på valkretsarna

före varje val

i förhållande till befolkningsnumerären. Vid det senaste valet, 1958 års, varierade antalet mandat per valkrets mellan nitton och åtta. För nominering av kandidater skall före val bildas s. k. valmans—

varje

föreningar. Sådan förening skall bestå av minst 30 röstberättigade inom en och samma valkrets. Valmansförening äger före valet insända ett valförslag, i vallagen benämnt kandidatlista, upptagande blott ett namn till kretsens

valmyndighet, den s. k. centralnämnden. Före 1954 års val kunde förslagen

uppta två kandidater. valförslag kan även innehålla namnet

Varje sådant

på en suppleant. Denne inträder emellertid endast vid förfall valet för

före

den ordinarie kandidaten. förslagsställare får blott ställa sig bakom

Varje

en kandidatlista. Däremot möter något hinder mot att samma kandidat förekommer på listor från olika valmansföreningar inom en valkrets. Kan— didaterna är icke heller bundna vid någon viss bestämd valkrets utan kan

o. m. ställa upp i flera kretsar på en gång.

Valmansföreningarna bildas nästan undantagslöst inom ramen för partiorganisationerna. Inför 1958 års riksdagsmannaval bildades så ex. 1 087 Förutom på de olika lagreglerna om val grundar sig redogörelsen för den nu gällande finska valordningen på uppgifter hämtade ur Finlands officiella statistik särskilt XXIX

se A:26.

Vissa upplysningar har lämnats av professor J.-M. Jansson, Helsingfors. Icke finskspråkiga arbeten om valsystemet saknas.

olika valmansföreningar av vilka icke mindre än 1 005 hade något av de sju i riksdagen representerade partierna bakom sig. Av de återstående 82 val— mansföreningarna var det blott två, vilka icke över huvud taget var inordnade i någon partibildning eller vilka med andra ord ingick i något

val—

förbund. De senare skall behandlas längre fram i redogörelsen. Sammanlagt nominerades vid detta tillfälle 1 040 skilda kandidater. Av dessa framträdde t 1 009 som kandidater i endast en valkrets, medan återstående 31 uppställdes i två eller flera valkretsar. Det största antal kretsar, som någon enskild kandidat framfördes i var sex. Beträffande de sist nämnda kandidaterna torde det i stor utsträckning röra sig om personer med framträdande ställningar inom resp. parti eller om på annat sätt kända personer, vilkas kandidatur förväntas kunna tillföra partiet nya även utanför ifråga-

väljare varande kandidats egen valkrets. Till belysning härav kan nämnas att av de kandidater från riksdagspartierna, vilka framfördes i mer än en valkrets blev i det närmaste hälften valda.

Två eller flera valmansföreningar inom samma valkrets kan samverka vid valet i ett valförbund, vilket skall anmälas till den tidigare berörda centralnämnden. Sådan anmälan skall bl. a. upptaga den devis, som antagits för valförbundet, samt kan dessutom innehålla förslag om att i den slutliga sammanställningen av förbundets kandidatlista en gemensam benämning av valförbundet intages. För ett och samma valförbund får antalet anmälda kandidater överstiga det antal riksdagsmän, som valkretsen äger rätt att utse. En valmansförening kan icke ingå i mer än ett valförbund. Samverkan mellan skilda valförbund godkännes heller.

Bakom ett valförbund i en valkrets står som regel ett parti i kretsen. Det kan emellertid förekomma såväl att ett parti använder sig av flera valförbund i samma valkrets som att flera partier sammansluter sig till ett gemensamt valförbund. Det förra förfaringssättet är tämligen ovanligt. År 1954 praktiserade dock socialdemokraterna det i två valkretsar; i båda fallen skedde uppdelningen efter språkgränserna. Samverkan mellan olika partier är däremot mer vanlig. Vid 1958års val var det sålunda endast folkdemokraterna, de båda socialdemokratiska grupperna samt svenska folkpartiet som uteslutande begagnade sig av egna valförbund, under det att de övriga partierna i olika valkretsar ingick i skilda förbund. Totalt uppgick antalet valförbund 1958 till 88 stycken, av vilka nio utgjorde valförbund mellan två och två mellan tre partier.

För valet upprättar centralnämnden en sammanställning över samtliga anmälda kandidatlistor. Härvid uppsättes listor tillhörande samma valför— bund under gemensam överskrift. Godkänner centralnämnden den benämning, som vid valförbundets ingående för detta föreslagits, eller har förslag därom framställts, bestämmer centralnämnden en benämning, som blott angiver valförbundets ordning i sammanställningen. Ordningen mellan valförbunden på sammanställningen beslutas genom lottdragning.

_J

Vidare förses alla kandidater med ett nummer enligt den principen att det valförbund, som lottats att stå först på sammanställningen, disponerar de första numren med från nummer det i ordningen därefter föl—

början

valförbundets kandidater får de ordningsnumren osv. Inom jande följande

valförbund bestämmes ordningen mellan kandidaterna med hänsyn till ett tidpunkten för resp. valmansförenings anmälan av kandidatlista. I sistnämnda avseende har alltså partierna möjlighet att dirigera ordningsföljden mellan kandidaterna. Denna möjlighet brukar även utnyttjas, fast partierna här tillämpar olika principer. Vissa partier förfar sålunda genomgående på det viset att kandidaterna i den slutliga sammanställningen blir ordnade i bok-

medan andra partier anmäler sina kandidater i ordning efter hur stavsfölj de önskar se dem valda. Den uppgjorda sammanställningen över kandida-

tryckes sedan och distribueras genom centralnämndcns försorg enligt terna vissa i vallagen angivna regler i syfte att göra den allmänt känd. Den skall dessutom vara anslagen och i övrigt finnas tillgänglig inom samtliga vallokaler i valkretsen.

på person. Detta kan ske på två olika sätt,

Vid valet måste väljaren rösta antingen genom att man lägger sin röst på en av kandidaterna i den tryckta sammanställningen över kandidatlistor för valkretsen, eller på annan person, rösta för viss kandidat,

som man i stället önskar stödja. Vill väljaren som finns upptagen i sammanställningen, har han endast att i en särskild cirkel på röstsedeln, vilken icke skall förväxlas med den tryckta samman— ställningen, anteckna sin kandidats nummer. Godkänner däremot väljaren icke någon av de i sammanställningen för hans valkrets upptagna kandidaterna, skall han på en för ändamålet reserverad plats på röstsedeln skriva

persons namn, förmån han önskar avge sin röst, samt dennes den till vars yrke och adress. Det senare tillvägagångssättet är emellertid mycket ovan— ligt. Vid 1958 års val brukades det sålunda av endast 126 väljare.

Den finska röstningstekniken ställer förhållandevis större krav på väl—

än vad som är brukligt i andra länder. Svårigheten att få alla röstande

jarna

att på ett riktigt sätt införa erforderliga anteckningar i röstsedeln har även uppmärksammats av lagstiftarna. Vallagen innehåller sålunda bestämmelser om att i vallokal skall finnas ett särskilt valbiträde, som efter anhållan

varje

av biträder denne vid röstningen. Dessa valbiträden är skyldiga

väljaren att samvetsgrant den röstandes anvisningar samt hemlighålla vad de

följa

erfar vid valförrättningen. Det kan här tilläggas att vid det senaste riksdags—

kasserades drygt 10 000 röstsedlar, vilket utgjorde 0,5 procent mannavalet av samtliga. l fyra femtedelar av fallen berodde kassationen på att väljaren antingen på ett oklart sätt hade antecknat numret på kandidatlistan eller i stället för eller med numret även hade tillfogat namnet eller annan

jämsides obehörig anteckning.

kandidatlista —

Vid röstsammanräkningen föres alla för samma dvs. i

— avgivna röster till en enkel röstgrupp, vars

verket samma kandidat

Själva

rösttal utgöres av röstsedlarnas antal. Röster, som avgivits för kandidatlistor hörande till samma valförbund, bildar en sammansatt röstgrupp, vars rösttal är lika med summan av rösttalen för de därtill hörande enkla röstgrupperna. De till samma valförbund hörande kandidaterna ordnas sins emellan inom den sammansatta gruppen efter storleken av sina erhållna rösttal. Sedandetta skett tilldelas kandidaterna särskilda jämförelsetal, vilka beräknas enligt dtHondts metod. Den första kandidaten i ordningen inom ett valförbund erhåller således ett motsvarande hela den sam-

jämförelsetal mansatta gruppens rösttal, den andra kandidaten får som hälf-

jämförelsetal ten därav, erhåller osv. Det är dessa senare

den tredje tredjedelen jäm-

förelsetal, som avgör i vilken ordning valkretsens mandat skall besättas. För kandidater inom fristående röstgrupper betraktas givetvis rösttalet även som jämförelsetal. Blir någon kandidat vald inom två eller flera valkretsar, skall vederbörande vara riksdagsman för den valkrets, där han har det största jämförelsetalet. Vid 1958 års val inträffade det i ett fall att en kandidat blev utsedd i tre valkretsar och i ett annat fall att en kandidat valdes i ,två kretsar.

Frågan om hur det finska partiproportionella valsystemet kombinerat med personval verkar i praktiken är icke alldeles lätt att besvara. Tyvärr finns ingenting publicerat om väljarnas reaktioner inför de individuella kandidaterna. Även om den enskilde är klar över vilket parti han

väljaren ämnar stödja, så kan valet av person bli svårt. I flertalet valkretsar är den röstande sålunda ofta tvingad att ett bland tio till tjugo olika namn.

utvälja Den officiella valstatistiken ger icke heller mycken vägledning för ett be— dömande av systemets verkningar. Från och med 1958 års val har dock den förbättringen däri inträtt att kandidaternas individuella rösttal p1bli— ceras. Dessa uppgifter kan åtminstone på en punkt lämna ett svar.

Härav framgår sålunda att de avgivna rösterna genomgående synes Vara förhållandevis jämnt fördelade på många olika kandidater. Det är ganska

få kandidater, som uppnår mer betydande rösttal. Vid 1958 års val var det

ex. endast två av de utsedda 200 riksdagsmännen, som erhöll röstel till ett antal, som översteg vad som genomsnittligt krävdes för ett mandat En orsak härtill kan vara att Väljarna betraktar vissa kandidater som

sälv-

skrivna och därför i stor utsträckning lägger sina röster för mindre kinda personer, vilkas kandidatur de önskar Till ytterligare belysning av

främja. detta kan nämnas att icke mindre än tre femtedelar av de valda år 1958 lade ett rösttal, som var mindre än hälften av vad som motsvarade ett mardat. I något extremt fall inträffade det att som representant för ett parti, 54111i en valkrets erhöll ett enda mandat, utsågs en kandidat som blott samade något över 10 procent av de för partiet avgivna rösterna i kretsen. Förhålan-

dena kan emellertid i detta avseende te sig högst olika inom olika parier,

vilket bl. a. framgår därav att inom en och samma valkrets kräver iband

valet till riksdagsman för ett parti tre gånger så många pensonliga röster

som invalet för ett annat parti.

Västtyskland3

Förbundsrepubliken Tysklands författning av den 23 upptar ytterst

maj 1949

få stadganden folkvalda kammaren —— förbundsdagen — om hur den direkt skall utses. Det fastslås blott, i artikel 38, att förbundsdagen

skall väljas

genom allmänna, omedelbara, fria, lika och hemliga val samt att rösträtt inträder vid 21 års ålder och valbarhet vid 25 års ålder. Vidare anges att det närmare förfaringssättet skall regleras genom en särskild vallag. För de två första valen till förbundsdagen — 1949 antogs och 1953 endast en särskild valperiod gällande vallag, men från år 1956 har

för varje

förbundsrepubliken erhållit en mer permanent vallag. Den senare kan alltså

sättas ur kraft förrän efter beslut av förbundsdagen. Den nya vallagen

överensstämmer emellertid i väsentliga avseenden med de tidigare provisoriska lagarna liksom med de vallagar, som tillämpas i förbundets olika delstater vid valen till respektive lantdagar. Den tyska vallagen Bundeswahlgesetz av den 1956 stadgar i 1

7 maj 5

att förbundsdagen med vissa undantag, som här är av mindre betydelse, skall räkna 516 ledamöter, vilka en proportionell föl-delnings—

väljes enligt

metod kombinerad med personval. Av ledamöterna skall hälften utses i 258 enmansvalkretsar, medan den andra hälften av mandaten användes för en proportionell mandatutjämning mellan partierna i hela förbundsområdet. Tills vidare skall dock de 22 platser, som tillkommer Berlin, tillsättas i särskild ordning, varför det blott är 494 platser, varav hälften valkretsmandat, som fördelas enligt nedan återgivna regler. Indelningen i de sålunda erforderliga 247 enmansvalkretsarna framgår av en bilaga till vallagen. valkrets skall sedan i sin tur för ordnan-

Varje sådan

det av röstavgivningen vara indelad i valdistrikt. Beträffande valkretsindel-

ningen gäller vidare att det skall finnas en av förbundspresidenten utsedd

valkretskommission bestående av medlemmar, bland vilka chefen för

sju

förbundets statistiska departement och en domare från förbundets förvalt— ningsdomstol skall ingå. Denna kommission har till uppgift att uppmärksamt följa befolkningsförändringarna och under loppet av varje mandatperiods första år till förbundsregeringen inkomma med en berättelse här— över samt med förslag till indelningsändringar. Regeringen är skyldig att förelägga förbundsdagen denna berättelse samt låta offentliggöra den. Val-

3 De olika lagbestämmelseina på studerats i K.-H. Seifert, Bundeswahlgeselz. området har Das Bundeswahlordnung und wahlrechlliche Nebengeselze. Berl. Frankf.a.M. 1957.Till grund för framställningen har vidare i första hand legat W. Hirsch-VVeber K. Schutz, Wähler und Gewählle. Berl. Frankf.a.M. 1957; Amtliches Handbuch des deutschen Bundestages. 3. XVahlperiode. Darmstadt 1958; U. W. Kitzinger, The West German Electoral Law. Parliamentary Affairs. Vol. XI No. 2.

kretskommissionen har alltså någon befogenhet att vidta ändringar,. utan detta tillkommer de lagstiftande organen. Vallagen ger dock vissa ytterligare riktlinjer för valkretsindelningen. Det heter sålunda att varje valkrets skall bilda en sammanhängande enhet och att gränserna mellan delstaterna aldrig får brytas. Om möjligt bör heller kommungränserna brytas. I fråga om valkretsarnas storlek stadgas att befolkningstalet icke bör över- eller understiga det genomsnittliga befolkningstalet per valkrets med mer än 33%, procent. Att man tolererar så pass vida gränser har motiverats med att even— tuella orättvisor mellan partierna, som uppkommer till följd av valkretsarnas olika storlek, elimineras genom den därpå proportionella man-

följande datutjämningen. Utan att det direkt säges i vallagen måste man vid en nyindelning i valkretsar även beakta att varje delstat får ett mot sitt befolkningstal svarande antal valkretsar. I annat fall skulle nämligen bl. a. utsikterna att erhålla s. k. överskottsmandat, vilka närmare skall förklaras längre fram, väsentligt delstater — frånsett

ökas. kan tilläggas att antalet Berlin — för närvarande är tio. minsta, Bremen, indelad i

Av dessa är den tre valkretsar, och den största, Nordrhein-Westfalen, i 66 valkretsar. Beträf— fande genomsnittsstorleken på enmansvalkretsarna var den år 1956 något Över 200 000 invånare. Vid 1953 års val räknade den minsta valkretsen cirka 122 000 invånare och den största omkring 368 000, vilket innebär att båda befann sig utom de ovan nämnda toleransgränserna.

Den västtyska valordningen förutsätter För att

officiella valförberedelser.

kunna ifrågakomma som kandidat vid valen av förbundsdag fordras näm— ligen i enlighet med vallagens bestämmelser, att vederbörande blivit föreslagen i viss bestämd ordning och sedan blivit upptagen på den officiella valsedeln. Valförslagen två olika typer — dels kretsvalförslag för

kan vara av valen i enmansvalkretsarna och dels listvalförslag för den proportionella fördelningsomgången. Beträffande kretsvalförslagen gäller att de kan väckas antingen av partier, som uppfyller vissa i vallagen angivna fordringar, eller av ett bestämt antal väljare. Ett parti kan i varje valkrets blott inlämna ett valförslag. Valförslagen får endast uppta namnet på en kandidat. Varje kandidat, som skriftligen måste acceptera sin kandidatur, får nomineras blott i en enda valkrets och får där vara upptagen i endast ett förslag. Vad angår partiernas kretsvalförslag räcker det på vissa undantag när att de är undertecknade av styrelsen för partiorganisationen inom delstaten, övriga kretsvalförslag skall vara personligt undertecknade av minst 200 röstberättigade inom valkretsen i fråga. Partiernas kretsvalförslag måste förutom uppgiften om kandidaten även innehålla namnet på partiet, andra kretsvalförslag skall vara åsatta en viss benämning. Trots att något bostads— band existerar, är det huvudsakligen lokala kandidater, som nomineras på detta sätt. Av de i den nuvarande förbundsdagen valkretsvis utsedda representanterna är så ex. mer än tre bosatta inom den egna

fjärdedelar valkretsen.

Listvalförslagen, som gäller valet inom hela delstaten, kan inlämnas endast av partier, för vilka det som regel är tillfyllest att de förses med parti— styrelsens i delstaten underskrifter. Även dessa förslag skall uppta namnet på det förslagsställande partiet. Kandidatnamnen måste här vara uppförda i en angiven ordningsföljd —— gäller

i annat fall alfabetisk ordning. En kandidat kan blott uppställas i en delstat och där företräda endast en lista. Också i dessa fall kräves givetvis vederbörandes samtycke till kandidaturen. En kandidat, som upptagits i ett listvalförslag kan däremot samtidigt även nomineras i en enmansvalkrets, och detta behöver icke nödvändigtvis ske ens i samma delstat.

Vallagen innehåller emellertid blott bestämmelser om hur valförslagen skall vara utformade utan där regleras även det egentliga nomineringsför-

I lagen stadgas nämligen att endast den kan uppställas som kan-

farandet.

didat för ett parti, som vid hemlig omröstning utsetts härtill av antingen en församling av de röstberättigade partimedlemmarna inom nomineringsområdet ifråga eller en församling av valda ombud för dessa medlemmar. Det är det senare som vanligen sker. När en sådan församling tillsättes måste syftet vara att ombud, vilkas uppgift skall vara att utse kandida-

välja just

ter. Lagen hindrar emellertid att den sålunda utsedda församlingen även handlägger andra frågor; dock får nomineringen icke utgöra en bisak. Med hänsyn till partiorganisatoriska förhållanden är det tillåtet att i storstäder, som omfattar mer än en enmansvalkrets, utse kandidaterna till dessa val— kretsar vid ett gemensamt möte med medlemmar eller ombud. När det gäller nomineringen till enmansvalkretsarna tillerkännes partiets delstatsstyrelse ett suspensivt veto mot en medlems— eller ombudsförsamlings beslut i kandidatfrågan. Ett sådant veto måste dock vara motiverat. Inlägges veto

sådant

måste en förnyad omröstning äga rum. Det beslut som härvid framkommer är definitivt. Däremot föreligger någon dylik vetorätt i fråga om nomineringen till delstatslistorna. De närmare bestämmelserna om val av ombud till nomineringsmöte, om kallelse till sådant möte liksom om förfaringssättet

vid själva kandidatvalet har enligt vallagen helt överlämnats till partierna

att reglera i sina stadgar.

Den tyska nomineringslagstiftningen kan alltså sägas vara ett försök att inom partiernas ram begränsa partiledningarnas inflytande till förmån för de bredare medlemsskikten. Man syftar således till att låta i

Väljarna

allmänhet få delta. Eftersom mindre än 4 procent av de tyska

väljarna är partiorganiserade innebär detta följaktligen någon mer långtgående demokratisering av nomineringsproceduren. Nomineringen är alltså offentlig i den betydelsen att den kan övervakas av myndigheterna, utan den är en ren inre partiangelägenhet, i vilken endast partimedlemmar kan delta. Kontrollen av att vallagen verkligen respekteras i nu berörda avseende sker i stället på det viset att valförslagen för att bli giltiga måste

åtföljas av ett protokoll över kandidatnomineringen med angivande av tid och plats 12—103606

för nomineringsmötet, sättet för utfärdande av kallelse samt antalet deltagande partimedlemmar. Dessutom skall mötesordföranden samt två av mötet härtill utsedda deltagare på heder intyga att kandidatnomineringen skett genom hemlig omröstning.

För valen användes, såsom tidigare påpekats, valsedlar fast—

officiella

ställda var och en för sin valkrets. Valsedeln är uppdelad i två kolumner. l I den vänstra upptages namnen på kandidaterna i kretsvalet med angivande av resp. parti- eller väljargruppsbenämning, och i den högra upptages del— statslistorna var och en under sitt partinamn och med angivande av partiets fem främst placerade kandidater. Ordningsföljden mellan listorna på val— sedeln bestämmes så att partier, som är företrädda i förbundsdagen, place— ras först, varvid partiernas vid närmast föregående val uppnådda rösttal inom delstaten avgör turordningen. Ordningsföljden mellan partierna kan alltså vara olika i olika delstater. Övriga listor anslutes härefter i bok— stavsföljd. Efter samma grunder ordnas kandidatnamnen för valkretsvalen. Ett exempel på en valsedel lämnas nedan.

Vid valen förfogar över två röster, en förstahandsröst för

varje väljare val av en förbundsdagsledamot i valkretsen och en andrahandsröst för den proportionella fördelningsomgången. Röstavgivningen tillgår så att väljaren

genom kryss på därför avsedda platser utmärker dels vilken kandidat, val—

sedeln skall gälla för i valkretsvalet dels vilket parti, som skall få tillgodoräkna sig rösten vid den slutliga sammanräkningen. är helt bun-

Väljaren den av de på den officiella valsedeln upptagna valförslagen.

förhundsdagsvalet — — röst,

Vid det första 1949 hade väljaren blott en vilken emellertid fyllde en dubbel funktion. Den avgavs för en valkretskandidat, men även partierna drog nytta av den vid den proportionella mandatfördelningen i delstaterna. Det ansågs dock att denna dubbla funktion inskränkte personmomentet i valakten, eftersom nämligen

väljarna

vid sitt val av kandidat i valkretsen även måste ta hänsyn till vilket parti

de därigenom kom att i den slutliga fördelningsomgången. Enligt

stödja

den nuvarande valordningen är däremot båda röster, som aldrig

väljarens räknas tillsammans, helt oberoende av varandra, vilket innebär att man kan låta personlighetsprincipen helt komma till uttryck vid valkretsvalen, samtidigt som mer allmänpolitiska synpunkter tillåtes göra sig gällande vid den proportionella fördelningen. Detta kan ha särskilt stor betydelse får anhängare av mellan- eller småpartier, vilka härigenom direkt kan påverka utgången av striden mellan huvudkandidaterna i en valkrets utan att där-

för på något sätt skada det egna partiets utsikter vid den slutliga fördel-

ningen. Metoden underlättar vidare för närstående partier att samarbeta och träffa avtal om gemensamma kandidater i valkretsvalen. Mindre par— tier, vilka har några chanser att konkurrera i valkretsarna, behöver heller känna sig nödsakade att ändock delta, utan de kan med att

nöja sig

uppställa partilistor i delstaterna. Man menar därför att röstsplittringen i

STIMMZETTEL

Jeder VVähler hat

eine eine

Erstst imme Zweitstimme

und fiir die Wahl des fiir die Wahl nach

XVahlkreisabgeordneten Landeslisten

Schmitz, Mathias Christlich Demokratische 1 Christlich Demokratische

Werkmeister Union CDU Union

Köln, O Minzcnbach, Frau, Krings, Hohe Strasse 2 Lammerich, Mewissen, Kuppers CDU O

Kolvenbach, Franz Sozialdemokratische 2 Sozialdemokratische

Lehrer Partei Deutschlands Partei Deutschlands

Köln, SPD Schmitz, Frau Nolden, Aachener Strasse 29 O Bitgen, NValbröhl, Palm

SPD O

Dr. Jansen, Hildegard Freie Demokratische 3 Freie Demokratische

Arztin Partei Partei

Köln—Mulheim, FDP Meurer, Merten, Nette—

Wiener Platz 15 koven, F räulein Röttgen,

Schlösser FDP

4 Deutsche Zentrumspartei Blohmer, Frau Kiirten, Richter, Blemig, Baum—

garten Zentrum O

Kienel, Walter Gesamtdeutscher Block 5 Gesamldeutscher

Block/

Kaufmann /BHE BHE Köln, E Peter, Frau Muller, Klein,

GB/BH

Breite Strasse 3 0 Schau, Heinrich

GB/BHE O

Palm, Jakob Deutsche Partei 6 Deutsche Partei

Journalist DP Helfritz, Mehrmann,

Köln, Lambert, Wilke, Hösgen

O

Neumarkt 25 DP

o

Linzbach, Wählervereinigung Linz—

Josef

Geschäftsfiihrer bach

Köln, Parteilos Neumarkt 13 O

valkretsarna genom den nya valordningen skall kunna minskas, varigenom karaktär bättre kommer till sin rätt. En undersökning majoritetsvalens rörande 1953 års val, då samma system tillämpades, visar emellertid att i alldeles övervägande grad lägger båda sina röster för samma väljarna parti. Undersökningen, som omfattade ett representativt urval i fem delstater, visade nämligen att upp emot 90 procent av gav båda sina väljarna röster åt samma parti, medan återstoden röstade på skilda partier. Att sys-

temet med dubbla röster icke är helt betydelselöst framgår dock vid en mellan olika partier. Under det att de två största partiernas jämförelse uppvisade en mycket hög procent rena kombinationer vid sin röstväljare ning — SPD:s i partivalet hade mer än 95 procent även röstat av väljare på samma parti vid valkretsvalet, för CDU låg motsvarande procenttal 95 — så använde sig ganska många av vissa mellanpartiers mellan 90 och av blandade kombinationer. Av DP:s väljare i listvalet hade sålunväljare da cirka en lagt sin röst för ett annat parti vid personvalet. I tredjedel dessafall utnyttjades tydligen möjligheterna att såväl det parti, man

stödja

sympatiserar med, som att ta hänsyn till kandidaternas kvalifikationer och

utsikter till framgång vid valkretsvalen. Vid 1957 års val var förhållandet i stort sett detsamma. Härvid röstade cirka 7 procent av väljarna med

samma parti vid listvalet som vid valkretsvalet. I valkrets väljes, såsomredan nämnts, en ledamot av förbundsdagen.

varje

Den kandidat, vilken erhållit flest förstahandsröster, anses som vald. Det är

alltså tillräckligt att uppnå s. k. relativ majoritet.

Före den nuvarande vallagens tillkomst var ordningen den att den slutliga proportionella fördelningen av mandaten ägde rum i delstat för

varje

sig på grundval av partiernas där samlade rösttal. I lagen var det föreskrivet

hur många platser delstat sammanlagt förfogade över. I det avseen-

varje

det har nu en väsentlig förändring inträtt. För det första sker mandatutjämningen icke längre inom delstaterna utan inom hela förbundsområenhet, och för det andra är det antal platser, som tillkommer det som en delstat, längre fastställt i vallagen annat än vad avser valkretsman-

varje

återstående hälften av mandaten fördelas nu i stället på delsta— daten. Den i förhållande till antalet röstande, dvs. delstaternas förvärv av såterna mandat beror i första hand på hur många röstberättigade som finns dana

och i andra hand på det där uppnådda valdeltagandet. Såsom skall

i staten påvisas längre fram kan fördelningen av utjämningsmandat till delstaterna även påverkas av mandatutfallet vid valkretsvalet inom resp. delstat. De närmare bestämmelserna om utjämningsförfarandet är följande. I delstat kan partierna, såsom redan framhållits tidigare, uppställa en

varje

särskild lista för den proportionella fördelningsomgången. Till grund för

denna fördelning ligger de för sådan lista sammanräknade andra-

varje

handsrösterna. Det rör sig här alltså om ett relativt stort antal konkurreran— de listor, eftersom man kan förutsätta att mer betydande parti fram-

varje

går med listor i alla Om man antar —— på

delstater. att det sätt är förhållandet i det ovan återgivna exemplet på en valsedel — sex partier

finns

och att sådant parti deltar i alla delstaterna, skulle vid den slutliga

varje

mandatfördelningen rösttalen för 60 skilda listor jämföras med varandra. Här bör dock inskjutas att partierna har rätt att låta listor från olika delstater samverka i ett lisiförbund, vilket vid platsfördelningen gäller som en lista. Sådant listförbund är däremot icke tillåtet mellan olika partier. Då ingående av listförbund erbjuder vissa fördelar vid den tillämpade mandat— fördelningsmetoden är det regel att dylika förbund bildas trots att detta knappast är vad som förutsättes i vallagen. Inför 1957 års val utnyttjade sålunda alla partier utom ett beroende på misstag — möjligheten att

ett ingå listförbund mellan partiets olika delstatslistor. Om man underlåtit detta kunde nämligen rösterna från en del länder ha förblivit outnyttjade.

Vid sammanräkningen av andrahandsrösterna bortses helt från de valsedlar, vilka genom sina förstahandsröster bidragit till att i valkretsvalet utse en partilös kandidat eller en kandidat för ett parti, vilket i vederbörande delstat icke anmält någon partilista. Avsikten med denna bestämmelse är att hindra partierna från att undandraga sig reduktion av sina rösttal genom att låta sina valkretskandidater framträda under annan än partiets väljarbeteckning. Övriga andrahandsröster utgör således grundvalen för den slutliga mandatfördelningen.

Härnäst gäller det att bestämma hur många platser som skall utdelas

förbundsdagens samtliga — vid denna fördelning. I princip skall det vara dvs. 494 Berlinmandaten undantagna. Från detta tal skall man emellertid frånräkna de ovan nämnda valkretsmandat, vilka tillfallit antingen en partilös kandidat eller en kandidat företrädande ett parti, som i veder— börande delstat uppställt någon partilista. Vidare skall bortses från de platser, som vid valkretsvalen tillfallit partier, vilka icke inom hela förbundsområdet erhållit minst 5 procent av de giltiga andrahandsrösterna eller fått minst tre valkretsmandat. För att undvika en sådan form av partisplittring, som kännetecknade Weimarrepubliken, får dessa partier nämligen icke delta i den slutliga fördelningsomgången, såvida de företräder nationella minoriteter. Denna senare bestämmelse har blott tillämpats beträffande det prodanska sydslesvigska partiet, vilket emellertid vid de båda senaste valen lyckats samla tillräckligt många röster för att vinna ett mandat. I fråga om spärreglerna kan vidare nämnas att det är stor skillnad mellan de ungefär 1,5 röster, som, motsvarar 5

miljoner procent av den totala röstsumman, och de mindre än 40 000 röster som vanligen säkerställer ett valkretsmandat. Teoretiskt sett kan alltså om— kring 120 000 röster för ett parti medföra en rätt att deltaga i den propor— tionella fördelningsomgången. Denna senare alternativa regel har öppnat möjligheter för olika partiarrangemang och allianser, något som även prövades vid 1957 års val. Sålunda hjälptes DP med cirka 3 procent av rös-

terna till ett antal valkretsmandat av det största partiet, CDU, och följaktligen också till deltagande i den fortsatta mandatfördelningen. Samtidigt blev ett annat parti med nära 5 procent av rösterna utestängt från denna fördelningsomgång.

härefter återstående platserna — vilkas antal i praktiken torde nära.

De överensstämma anförda siffran — fördelas i hela för-

med den ovan 494 bundsområdet betraktat som en enhet på de olika partilistorna eller förbunden av sådana listor enligt dHondts metod. Även inom listförbunden sker fördelningen av de tillgängliga platserna enligt samma metod.

När det sedan gäller att bestämma hur de sålunda varje delstatsparti till-

delade mandaten skall besättas börjar man med att från varje partilistas

mandatantal frånräkna antalet platser, som resp. parti redan erhållit i delstaten vid valkretsvalen. Återstående platser besättas i den ordningsföljd, som är angiven i det anmälda listvalförslaget. Härvid anses kandidater, vilka redan utsetts vid valkretsvalen, såsom obefintliga.

——

Denna kombination av två skilda mandatfördelningsprinciper först

i enmansvalkretsar och därefter riksproportionell utjämning majoritetsval — medför svårigheter så länge som det totala antalet mandat,

icke några som enligt proportionella regler bör tillföras ett parti, är större än eller lika

stort som antalet för samma parti redan vunna valkretsmandat. Skulle det emellertid någon gång inträffa att ett delstatsparti i valkretsvalen erhåller fler platser än den riksproportionella fördelningen berättigar det till uppträder genast komplikationer. För denna eventualitet har det bestämts att sådana överskjutande mandat skall få behållas. Detta förhållande skall

dock å andra sidan tillåtas gå ut över något annat parti, varför man i

dylikt sammanlagda mandatantalet i motsvarande grad.

fall höjer det

Denna regel innebär emellertid att en strikt proportionell fördelning nödvändigtvis erhålles. Detta inträffar endast i det fall att ett parti, som fått ett mandat för mycket vid den valkretsvisa fördelningen, även står närmast i tur att erhålla ytterligare en plats vid den proportionella fördelningen. Genom att mandatantalet vid dessa tillfällen undviker man också att

höja

mandatfördelningen helt behöver göras om. Bestämmelsen betyder alltså att antalet platser i förbundsdagen kan komma att överstiga 516. Denna möjlighet med ett antal mandat är icke enbart teoretisk,

överskjutande utan den kan mycket väl förverkligas särskilt i de fall, då flera partier systematiskt samverkar vid valkretsvalen. Vid såväl 1953 som 1957 års förbundsdagsval har det sålunda varit erforderligt att tillföra förbundsdagen tre extra platser till av nämnda stadganden. Vid det senare

följd valet gällde dessutom alla tre platserna samma parti i samma delstat, vil—

ket betydde att både ifrågavarande parti och ifrågavarande delstat blev överrepresenterade i förhållande till övriga partier och övriga delstater. Enligt 1957 års röstsiffror skulle nämligen den avsedda delstaten rent proportionellt blott varit berättigad till sex mandat utöver de fjorton valkrets-

platser, som tilldelats den, men eftersom ett och samma parti erövrade samtliga dessafjorton mandat och de övriga partierna där var berättigade till tillsammans nio platser, så kom representationen för denna delstat att upp— gåtill 23 i stället för 20, som motsvarade

röstsiffrorna.

I enlighet med vallagens bestämmelser har inrikesministern den 16

maj

1957 utfärdat en särskild valordning Bundeswahlordnung i vilken de närmare reglerna för valcns tekniska genomförande är intagna.

Det västtyska valsystemet kan sägas vara uppbyggt efter tre delvis mot—

stridiga huvudprinciper. För det första har man velat skapa en nära kon—

takt mellan väljarna inom ett område och deras representation i förbunds— dagen. Detta har tänkts bli förverkligat dels genom i en— majoritetsval

mansvalkretsar och dels genom de dubbla rösterna, vilka möjliggör för väljaren att skilja mellan val av person och val av parti. För det andra har

man önskat undvika den icke representativa fördelning av mandaten, som en majoritetsvalmetod kan ge upphov till. Detta sker genom den proportionella mandatutj ämningen mellan partierna. För det tredje har det gällt att förhindra partisplittring, varför olika former av spärregler mot småpartier införts. Beträffande den första punkten är det osäkert om den avsedda effekten uppnåtts. Såsom redan påpekats är det mindre än 10 procent av väljarna, som vid valen skiljer mellan personröstning och partiröstning. I fråga om de båda andra punkterna måste man säga att systemet lyckats. Frånsett de mycket små partier, som drabbas av spärrbestämmelserna, uppnås sålunda en nära nog absolut proportionell fördelning av mandaten. Valsystemet har även bidragit till att de politiska partierna blivit färre. Den första förbunds— dagen räknade tio olika partier, den andra sex och den nuvarande endast fyra partier. Av dessa senare är dessutom ett så litet att det finns kvar blott med stöd från det största partiet. De tre största partierna samlade 1957 tillsammans 90 procent av rösterna, de två största 82 procent av väljar-

kåren.

Storbritannien4 Storbritannien har som bekant icke någon skriven författning i form av egentliga grundlagar. Parlamentet och dess två kamrar, överhuset

House

of Lords och underhuset House of Commons, har skapats genom den historiska utvecklingen. Härmed är emellertid icke sagt att all lagstiftning av författningsmåssigt innehåll saknas. Det finns givetvis en rad lagar, som 4 För redogörelsen om Storbritannien har åtskillig litteratur genomgåtts. Följande arbeten har främst utnyttjats: A. N. Schofield, Parliameniary Elections. Lond. 1959; J. Ross, Elections and eleclors. Lond. 1955; XV. J. M. Mackenzie, Free Elections. Lond. 1958; D. E. Butler R. Rose, The British General Elections 1959. Lond. 1960; The Times House Commons 1959; Skilda artiklar ur Parliamentary Affairs.

reglerar parlamentets myndighet, förhållandet mellan de två husen, rösträtten vid underhusvalen m. m. Men jämsides härmed måste man fortfarande i stor utsträckning beakta oskriven rätt och konstitutionella sedvanor Detta gäller dock framför allt i fråga om överhuset,

Common Law.

vilket här icke skall behandlas, I fortsättningen skall nämligen endast valen till underhuset uppmärksammas, och då i första hand de problem, som är förknippade med valkretsindelningcn för dessa val.

Underhuset består av valda medlemmar, vilkas mandattid är begränsad till högst fem år i sänder. Regeln är dock att huset upplöses före utgången av varje femårsperiod. Underhuset skall utses genom direkta val med all— män rösträtt. De närmare bestämmelserna om rösträtt m. m. är intagna i en lag av den 30 Representation of the People Act, 1948, vilken

juli 1948

dock i huvudsak är en sammanfattning av en rad lagregler från förra århundradet eller från årtiondena närmast efter sekelskiftet.

Valen äger rum som majoritetsval i enmansvalkretsar. Fram till 1948 hade man proportionella val i de 5. k. universitetskretsarna, vilka då avskaffades. Nu tillämpas alltså majoritetsvalsystemet konsekvent över hela riket.

Indelningen i valkretsar regleras genom en lag från 1949 House of Commons Act, En del ändringar häri har gjorts 1958. Enligt dessa

1949.

stadganden skall periodiska översyner av valkretsgränserna under hänsynstagande till befolkningsrörelserna ske. För detta ändamål har man inrättat fyra permanenta kommissioner Boundary Commissions, en för vardera England, Skottland, Wales och Nordirland. Var och en av dessa har underhusets talman som ordförande, medan till vice ordförande utses,

enligt något olika regler för de skilda kommissionerna, en högre domare.

kommission har ytterligare två medlemmar, vilka utnämnes av rege-

Varje

ringen. Vid lagändringen 1958 uttalades från regeringens sida — utan att

lagen — först

detta kom till uttryck i att dessa utnämningar skulle ske efter kontakter med representanter för oppositionspartiet.

Gränskommissionerna har till uppgift att överse representationen var och en för sin del av riket samt att avge rapporter till vederbörande minister. Av rapporterna skall framgå vilka valkretsar, som enligt kommissionernas mening, är i behov av ändring och vilka som behöver ändras. Förslag kan framläggas när som helst, men det är särskilt föreskrivet att allmänna Översyner av hela valkretsindclningen skall göras med fasta mellanrum. För de allmänna översynerna gäller följande. Intervallet mellan rapporternas framläggande skall vara tio till femton år. Meddelande om en kommis— sions avsikt att överväga ett nytt förslag till indelningsändringar måste till— kännages för offentligheten. Lagen ger vidare kommissionerna vissa rätte— snören, som de har att vid sitt arbete. Antalet valkretsar skall för hela

följa

riket icke avsevärt avvika från siffran 613. För Skottland är minimisiffran fastställd till 71 och för Wales till 35. Nordirland skall ha 12 kretsar. I vare valkrets skall endast en representant väljas. Så långt det är möjligt med

beaktande av dessa riktlinjer skall kommissionerna dessutom ta hänsyn till de olägenheter, som brytande av olika lokala band kan innebära. Några ytterligare anvisningar till kommissionerna —— exempelvis om valkretsar— nas storlek — lämnas numera

icke. Mera härom nedan.

Rapporterna från gränskommissionerna skall alltid av regeringen föreläggas parlamentet. Om regeringen i samband härmed föreslår någon änd— ring av valkretsindelningcn, vilken icke behöver vara i överensstämmelse med kommissionernas rekommendationer, skall rapporten vara av

åtföljd ett utkast till kunglig resolution. Om ett sådant regeringsförslag antages av parlamentets båda hus, skall det sedan underställas drottningen, som har att stadfästa det i oförändrat skick.

För närvarande är Storbritannien indelat i 630 enmansvalkretsar. Dessa fördelar sig med 511 på England, 71 på Skottland, 36 på Wales och 12 på Nordirland. Av Englands 511 valkretsar faller 42 på London, 247 på övriga städer och 222 på landsbygden. Av Skottlands valkretsar är 32 stadsval— kretsar och 39 landsbygdsvalkretsar, medan motsvarande siffror för Wales är 10 och 26 och för Nordirland 4 och

Systemet med särskilda gränskomniissioner för valkretsindelningen leder sina rötter tillbaka till ett förslag från 1944, vilket avgavs av en valkommitté under ordförandeskap av underhusets talman. I enlighet med detta förslag uppsattes samma år de fyra permanenta kommissionerna, vilka fick sina instruktioner genom en parlamentsakt. Syftet bakom denna reform var dubbelt. För det första önskade man flytta ut de omtvistade valkretsöversynerna från partipolitiken och för det andra ville man förverkliga idéen om lika stora valkretsar.

Vad den första punkten beträffar är partipolitiken så till vida utestängd att samtliga medlemmar av valkretskommissionerna utom ordföranden är opolitiska domare eller ämbetsmän, vilka utses antingen av de högsta domstolarna eller av regeringen efter samråd med oppositionen. I praktiken är dock frågan om valkretsindelningen så viktig att man ansett det möjligt att överlåta ansvaret på kommissionerna, Dessa kan ej, vilket redan påpe— kats ovan, avgöra ärendena utan de är utredande organ, vilka endast kan framföra rekommendationer. Det är kabinettet, som beslutar vilka förslag som skall framläggas för parlamentet i form av en särskild förordning, vil— ken för antagande erfordrar båda husens samtycke. Det senare måste inne— bära att besluten ytterst sker efter partilinjer.

Kabinettets ansvar har visat sig vara reellt. Mycket av kommissionernas arbete har accepterats utan motstånd, men i flera fall har det framkallat motsättningar. De första förslagen från kommissionerna, vilka framfördes efter tre års arbete 1947, föranledde ex. så många protester att regeringen lät sig påverkas att dels taga initiativ till en ändring av kommissionernas instruktion, varom mera nedan, och dels att utöka antalet platser i under-

huset för att på det viset tillgodose en del av de av kommissionerna missgynnade områdena.

I fråga om principen att åstadkomma likartade valkretsar tänktes denna förverkligad genom att 1944 års instruktion gav kommissionerna mycket snäva gränser att verka inom. Jämfört med nuvarande bestämmelser skilde sig de ursprungliga reglerna i ett par viktiga avseenden. För det första skulle det totala antalet underhusplatser vara lägre än för närvarande. Det skulle

så nära som möjligt anpassa sig till talet 603. För det andra lade man större

vikt vid likhetsprincipen än vad nuvarande stadganden gör. Icke någon valkrets skulle sålunda vad gäller folkmängden få avvika mer än 25 pro-

cent uppåt eller nedåt från genomsnittet för hela riket. Vidare betonades

liksom för närvarande betydelsen av att onödigtvis bryta den kommunala indelningen. Dessutom fanns i instruktionen en reservbestämmelse av innebörden att kommissionerna under exceptionella förhållanden kunde göra avsteg från de ovan återgivna reglerna.

Den allmänna översyn av valkretsindelningen som igångsattes 1944 och som genomfördes 1948 för att första gången tillämpas vid 1950 års val visa— de klart svårigheterna att de olika synpunkter, som kom-

sammanjämka

missionerna hade att beakta. Åtskillig kritik har riktats mot såväl de grund-

läggande principerna för valkretsindelningen som mot 1948 års reform. Den första svårigheten gällde tillämpningen av 25 procentsregeln. Når kommis-

sionerna år 1947 framlade sina första förslag, vari denna regel beaktades,

framfördes så många protester mot den föreslagna valkretsindelningen att regeringen såg sig föranlåten att medverka till en revidering av instruk— tionen. I stället för nämnda regel tillkom en sats, vari sades att befolk— ningsunderlaget i varje valkrets skulle så nära som möjligt ansluta sig till

genomsnittet för hela riket. Hänsyn skulle dock tagas till en rad andra fak—

torer såsom den kommunala indelningen och skilda geografiska förhållanden. Å andra sidan inskärptes önskvärdheten att undvika en överdriven skillnad excessive disparity mellan befolkningstalet i någon enskild val-

krets och riksgenomsnittet. Det kan här att en regel, vilken endast

inskjutas tillåter avvikelser på 25 procent från genomsnittet, är alldeles omöjlig att tillämpa under förutsättningen att man helt kan bortse från den kommunala indelningen. I varje valsystem med enmansvalkretsar måste nämligen maximisiffran för en valkrets, folkmängd uppgå minst

eller väljarmassa till

två gånger minimisiffran, vilket med andra ord betyder att man måste to-

lerera %% procents avvikelse från riksmedeltalet. Det kan även nämnas att tolkningen av bestämmelserna vållade svårigheter. Såväl kommissionen för England som den för Wales har sålunda i sina rapporter beklagat sig över att de icke lämnades någon närmare ledning hur de skulle tillämpa den ovan återgivna regeln om överdriven skillnad.

Efter 1947 års revidering av lagstiftningen på området fick kommissio— nerna utarbeta nya förslag till valkretsindelning. Härvid föreslogs totalt

608valkretsar, varav England skulle tilldelas 489, Skottland 71, Wales 36 och Nordirland 12. Dessa förslag föranledde nya protester från de härigenom underrepresenterade områdena. Man vände sig dels mot att redan riktlinjerna för reformen innebar ett avsteg från principen om rösternas lika värde, i det att i Skottland och Wales genom att tillförsäkras ett minimiväljarna antal mandat gynnades i jämförelse med de engelska väljarna, dels mot att ytterligare avsteg gjordes av den engelska kommissionen, som utnyttjande lagens möjlighet att beakta speciella geografiska förhållanden medvetet lät landsbygdsvalkretsarna gynnas på stadsvalkretsarnas bekostnad. En studie av de detaljerade förslagen från kommissionerna visar en ganska betydande variationsbredd i fråga om valkretsarnas storlek. Medeltalet röstberättigade per valkrets för Storbritannien var sålunda vid tiden för rapporternas framläggande och på basis av det antal platser, som kommissionerna föreslog, cirka 57 000. Valkretsarnas storlek varierade från 26 000 till 87 000 dvs. den största kretsen var omkring 3,5 gånger så stor som den minsta. Avvikelserna uppgick alltså till mer än 50 procent från genom— snittskretsen. När kommissionernas rapporter förelades parlamentet 1948 restes åtskillig kritik mot olikheterna i representation och då särskilt behandlingen av de engelska stadsväljarna. Det förmärktes också ett betydande ogillande

över att mandatantalet skulle skäras ned från 640 till 608, vilket

dåvarande

skulle innebära det minsta underhuset på 150 år. Under trycket av denna kritik gick regeringen med på att utöver de platser, som kommissionerna föreslagit, tilldela England ytterligare mandat, vilka främst skulle sjutton fördelas på de större städerna. Den stora översynen av valkretsindelningen resulterade således i att 1950

års val kom att gälla 625 platser. Den minsta valkretsen vid detta val räk—

nade omkring 25 000 röstberättigade, medan den största hade 79000, dvs.

mer än tre gånger så många. Om man emellertid bortser från några extrema

valkretsar, var variationen av storleksordningen ett till två. Vid samma tillfälle var en skotsk röst i genomsnitt vård arton och en walesisk tolv procent mer än en engelsk. Mellan 1951 och 1955 års val har en ny översyn medfört att England fått ytterligare fem underhusplatser, varför det totala

antalet mandat nu är 630.

Även i ett par andra avseenden har de ursprungliga bestämmelserna ändrats. Tidsintervallet mellan de allmänna översynerna var till en början fastställt till 3—7 år, vilket i verket betydde att kommissionerna

själva

anmodades att göra en översyn mellan alla underhusval. Befolkningsrörelserna kan vara ganska betydande under en femårsperiod, men att ta full hänsyn till dem måste innebära rubbningar av en hel del valkretsar bl. a. genom kedjereaktioner. Följaktligen blir det protester på grund av att partiernas lokala organisation och de kommunala enheterna icke sammanfaller med valkretsgränserna. Det har särskilt framkommit klagomål från parti-

funktionärernas sida över det besvär de åsamkats genom den täta före— komsten, och ibland genom karaktären, av nyligen genomförda gränskorrektioner. Detta föranledde regeringen att ta upp frågan är 1958. Med

hänsyn till ämnets konstitutionella vikt fann regeringen det härvid lämp— ligt att diskutera saken med partiledarna, varvid enighet uppnåddes om huvudpunkterna. Ett nytt lagförslag innebärande att intervallet mellan de

periodiska översynerna av valkretsindelningen skulle ökas till 10——15år

framlades därför och godkändes av parlamentet samma år.

Genom samma lagändring 1958 har de fyra gränskommissionerna även givits större handlingsfrihet i fråga om hur många som får före— väljare komma i valkrets. I den nya lagen är nämligen stadgandena om anpass—

varje

ning till valkretsgenomsnittet m. 111. helt utmönstrade. Nu inskärpes blott

de olägenheter, som är förenade med att bryta olika lokala band. Också

denna ändring kan alltså sägasbetyda ett hänsynstagande till de lokala par—

tiorganisationernas önskemål.

För att kunna ställa upp vid ett underhusval fordras att kandidaterna

nomineras i enlighet med bestämmelserna i 1948 års vallag. Endast två per-

sonliga kvalifikationer är nödvändiga för kandidatur, nämligen brittiskt medborgarskap och en ålder av minst 21 år. Något bostadsband föreligger

alltså icke. Vissa smärre grupper såsom pärerna och de högre statstjänste-

männen är dock uteslutna. Den officiella nomineringen tillgår så att för varje kandidat inlämnas

inom en på förhand angiven tid till valmyndigheten en komplett nomineringshandling jämte kandidatens skriftliga medgivande till kandidaturen. Nomineringshandlingen, som skall innehålla uppgifter om valkretsens namn samt namn, adress och yrkesbeteckning för kandidaten, skall vara under-

tecknad av tio väljare från valkretsen. Icke någon väljare får stå som under-

tecknare på mer än en nomineringshandling. För giltig nominering kräves

vidare en erlagd deposition på 150 pund, som återbetalas om kandidaten vid

valet erhåller mer än 1/3av det totala antalet avgivna röster i valkretsen. I

annat fall tillfaller beloppet statskasmn.

Sedan tiden för nomineringen utgått offentliggör valmyndigheten en förteckning över de anmälda kandidaterna. Om endast en kandidat nomiå nerats för valkretsen skall denne förklaras vara vald. Det kan tilläggas att tidigare var det icke ovanligt med s. k. enkandidatskretsar. Ännu i början av 1930-talet inträffade det att val av denna anledning icke behövde an—

ställas i bortemot 10 procent av kretsarna. Avsaknad av motkandidat har

även förekommit i ett par fall under 1950-talet, dock vid de båda senaste

valen. Om flera kandidater nominerats skall valmyndigheten låta uppföra dessai bokstavsordning på den officiella valsedeln. Varken på valsedeln eller i nomineringshandlingen får någon partibeteckning vara angiven.

Trots att vallagstiftningen innehåller några bestämmelser, som förut-

sätter befintligheten av politiska partier, så sker kandidatnomineringen så gott som uteslutande inom partiernas ram. Till 1959 års val anmäldes i de 630 valkretsarna totalt 1 536 kandidater, vilket innebär ett medeltal av 2,4 per valkrets. Av dessa kandidater företrädde 1 462 något av de tre största partierna. Fördelningen dem emellan var för de konservativa 625, för labour 621 och för liberalerna 216. Detta betyder att de båda största partier— na deltog i nästan samtliga kretsar. Labour underlät sålunda att ställa upp

kretsar — samtliga Nordirland — konservativa ställde blott i nio i och de avsiktligt upp motkandidater till några liberaler. Att icke fler kandidater totalt nominerades torde till stor del bero på plikten att erlägga en deposition. Det kan för de mindre partierna vara ganska stora summor som står på spel. Vid 1959 års val förlorade 116 kandidater sin deposition, därför att de lyckades samla det erforderliga röstantalet. Det kan nämnas att det endast i få fall rörde sig om kandidater, som blott kunde förvärva ströröster. Av liberalernas 216 kandidater förlorade en sina de-

fjärdedel positioner. För kommunisterna var det av arton anmälda kandida—

sjutton ter, vilka lyckades uppnå tillräckligt antal röster. De båda största partierna däremot miste endast i tillsammans tre fall den inbetalade avgiften.

Röstningen tillgår så att på en offentlig valsedel, vilken utläm-

väljaren nas först i vallokalen, med ett kryss utmärker vilken kandidat han önskar vald. Ingående regler om röstningsförfarandet finns intagna i en lag från 1872 the Ballot Den kandidat, som erhåller flest röster, är vald. Det

Act.

är alltså nog att uppnå relativ majoritet. Till av att flertalet valkretsar

följd

endast räknar två kandidater utses huvudparten av underhusledamöterna med absolut majoritet. Vid 1959 års val inträffade det dock i 78 fall att den segrande kandidaten nådde upp till 50 procent av rösterna. I Storbritannien mäter man emellertid oftast en parlamentsledamots ställning efter den röstmarginal han har gentemot närmaste medtävlare. Vid 1959 års val hade 43 kandidater en segermarginal på mindre än 1 000 röster. Lägsta margina— len var tolv röster. Som jämförelse kan nämnas att det genomsnittliga antalet

röstande per valkrets rörde sig kring 50 000.Utgången i dessa 5. k. margi-

nalvalkretsar brukar ofta tillmätas stor betydelse. Det förtjänar därför omtalas att i dessa 43 kretsar övergick mandatet från ett parti till ett annat i 16 fall. I 13 av dessa tillföll platsen det i valet framgångsrikaste partiet, de konservativa, medan labour utgick segrande i två och liberalerna i ett fall. Sä betryggande som mer än 20 000 röster hade nästan lika många

majoriteter kandidater som de med mindre än 1 000 röster, närmare bestämt 42 stycken. Två av dessahade 0. 111. mer än 50 000 rösters

majoritet.

Det viktigaste skälet för det gällande valsystemet är att det bättre än andra är ägnat att skapa ett fast regeringsunderlag. Denna målsättning har emellertid icke alltid blivit förverkligad. Under de senaste 25 åren har valen dock i samtliga fall lett till att ett parti lyckats förvärva en klar majoritet i

underhuset. Möjligen bör man göra ett undantag för 1950 års val, då labour erhöll 315 av de 625 mandaten. Denna knappa marginal medförde för övrigt en upplösning och nya val redan året därpå, varvid de konservativa erövrade oaktat labour fortfarande samlade ett något högre rösttal.

majoriteten

Som främsta argument mot det brittiska valsättet har framförts att det har en tendens att på ett alltför påfallande sätt gynna det största partiet och att det ofta leder till resultat, som i mycket ringa grad avspeglar de olika partiernas styrkeförhållanden ute bland väljarna. Ett exempel i denna riktning är givetvis det ovan nämnda från 1951 års val, då majoriteten bland

motsvarades av i underhuset. De exempel, som emellerväljarna majoritet tid brukar nämnas i detta sammanhang, avser det sista valet före kriget och det första efter kriget. Vid 1945 års val fick labour blott 48 procent av rös— terna, men lika fullt besatte partiet nära två av platserna, un-

tredjedelar der det att de konservativa med nära 40 procent av sig

Väljarna fick nöja

med en av mandaten. Vid 1935 års val blev de konservativas över-

tredjedel representation gentemot labour av ungefär samma omfattning. Det måste emellertid påpekas att vid senare val har denna trend i fråga om förhållandet mellan de båda största partierna icke varit lika markerad. Vid det senaste valet ex. erhöll de konservativa något under 50 procent av rösterna och 58 procent av mandaten, medan motsvarande siffror för labour var knappt 44 och 41 procent.

Däremot måste man konstatera att för de mindre partierna har skillnaden mellan andelen av och andelen av underhusplatserna alltid va-

väljarkåren rit betydande. Liberalerna erhöll exempelvis är 1945 nästan 9 procent av rösterna men blott 2 procent av mandaten. År 1950 ökade partiet sin pro— centuella röstandel något, men platsandelen i stället till 1,4 procent.

sjönk

Vid det senaste valet fick samma parti 6 procent av rösterna. Utdelningen blev emellertid mindre än 1 procent.

Frankrikels

Enligt Frankrikes nya författning av den 4 oktober 1958 består parlamentet av två kamrar, nationalförsamlingen och senaten Valen till

art. 24.

nationalförsamlingen skall vara direkta och till senaten indirekta. Frågan om mandattidens längd, antalet medlemmar av kamrarna m. m. fastställes

av författningen utan där hänvisas blott till särskild lagstiftning i ämnet art. 25. I detta sammanhang nämnes över huvud taget frågan om valsystemet, men denna har i stället uppmärksammats i författningens sista artikel. Häri fastslås nämligen att regeringen skulle erhålla speciella full-

en fyra månader genom förordningar —— hömakter att inom tid av utan

5 Förutom på lagbestämmelserna på området baserar sig avsnittet om den nuvarande franska valordningen främst på olika artiklar i Parliamentary Affairs och Lannée politique. Se särskilt J. Blonde, The French general elections november 1958. Parliamentary Affairs. Vol. XII No.

i

rande av parlamentet —— lagstifta systemet

om bl. a. för val av parlamentets båda kamrar.

Den nu gällande franska valordningen för val till den direkt utsedda nationalförsamlingen regleras därför huvudsakligen i regeringsdekret utfär-

dade under sista månaderna 1958. De viktigaste av dessa är förordningarna

av den 13 oktober 1958 ordonnance nr 58—945 och den 7 november 1958

I vissa avseenden —— särskilt beträffande ord.nr 58—1065. valens tekniska genomförande — gäller

fortfarande vallagen code électoral av den 1 oktober 1956.

Enligt nämnda förordningar består nationalförsamlingen av frånsett en del företrädare för utomeuropeiska besittningar —

546 på fem år valda

deputerade. För valet av dessa tillämpas olika regler. 465 representanter för det franska moderlandet och 10 representanter för de fyra utomeuropeiska departementen Guadeloupe, Martinique, Guyana och Réunion utses sålunda genom majoritetsval i enmansvalskretsar i två omgångar,

förrättade

medan Algeriets 67 deputerade samt 4 deputerade för Sahara utses genom listval i sammanlagt 22 flermansvalkretsar, varvid den lista som samlar flest röster besätter samtliga platser.

I fortsättningen behandlas endast förhållandena i det franska moderlandet.

För valen till nationalförsamlingen är Frankrike, såsom framgår ovan, delat i 465 enmansvalkretsar. Valkretsindelningen är direkt angiven i en bilaga till en av valförordningarna. Vid valkretsindelningen strävade man efter att konstruera lika stora kretsar. Som viktpunkt uppställdes 93 000 invånare per valkrets. Det enda undantaget från regeln om lika representation var att departement med liten befolkning alltid skulle vara tillförsäkrade minst två deputerade. Trots försöket att iakttaga likhetsprincipen varierade vid 1958 års val valkretsarnas storlek mellan 60 000 och 140 000 invånare, Vilket betyder att man tolererade avvikelser på upp till 50 procent från ge— nomsnittet för hela riket. Mot den genomförda valkretsindelningen har kritik riktats främst i ett avseende, nämligen mot att Vissa städer uppdelats i två eller flera kretsar, vilka var och en förenats med stora landsbygdsom-

råden. Som exempel härpå kan nämnas att en stad med 110 000 invånare,

vilken ensam skulle utgöra en lämplig krets, uppdelades på tre olika kretsar. Till och med en stad med 250 000 invånare delades på ett sådant sätt att varje krets inneslöt såväl delar av staden som delar av den kringliggande landsbygden.

Nomineringsförfarandet är i viss utsträckning reglerat i valförordning-

arna. Varje kandidat måste sålunda skriftligen anmäla sin kandidatur till

valmyndigheten. Denna anmälan skall även innehålla uppgifter om en personlig suppleant, vilken skall inträda i kandidatens ställe om denne avlider under valrörelsen. I detta fall skall en ny suppleant utses. Under vissa för— utsättningar kan ersättaren även under löpande valperiod komma att ef—

terträda kandidaten i nationalförsamlingen. Vid anmälan om kandidatur är kandidaten dessutom skyldig att deponera en säkerhet om 100 000 francs,

vilken summa återbetalas till de kandidater, som vid någondera av röst-

ningsomgångarna erhåller minst 5 procent av de avgivna rösterna inom

valkretsen. Beträffande nomineringen gäller vidare att ingen får uppställa sig som kandidat i mer än en valkrets. Icke heller får någon vara ersättare

för mer än en kandidat, liksom icke någon kan på en gång vara både kan-

didat och ersättare för en annan kandidat. Inför valet i november 1958 no— minerades allt som allt 2997 kandidater för de 465 valkretsarna. Denna

siffra reducerades dock till omkring 2 850 genom uteslutande av de kandidater poujadister —— var depofrämst vilka i stånd att frambringa

sitioner på 100000 francs. Detta betyder att i genomsnitt litet mer än sex kandidater uppställdes per valkrets. I Parisområdet var emellertid antalet högre —— eller drygt åtta per valkrets. Bakom kandidater

dessa stod sju

partier eller grupper av någon betydelse. Det dittills största partiet, kommunisterna, uppställde kandidater i samtliga kretsar utom fyra, socialisterna framgick med 419 och poujadisterna med 136 kandidater. Den gaul-

listiska sammanslutningen UNR hade 329 egna kandidater men stödde

dessutom en del andra kandidater. För de övriga grupperna går det att göra någon riktig jämförelse, eftersom de icke alltid uppträdde under sina partinamn utan brukade andra benämningar.

Relativt noggranna bestämmelser om valpropagandan är ävenledes intagna i valförordningarna. Valrörelsen får sålunda inledas förrän tre

veckor före första valdagen. Vidare skall inför val fastställas hur myc-

varje

ket och vilken typ av propagandamaterial, som kandidaterna får använda sig av. I varje valkrets tillsättes en särskild kommission att övervaka efterlevnaden av dessa bestämmelser. Staten står för de kostnader, som är förenade med valkretskommissionernas arbete. Dessutom betalar staten till de kandidater, som erhåller minst 5 procent av de avgivna rösterna, kostnaderna för tryckning och distribuering av det tillåtna propagandamateria-

let, framställandet av valsedlar m. 111.

Vid valet användes i allmänhet tryckta valsedlar, vilka kandidaterna till-

handahåller. Valsedeln skall uppta en av de anmälda kandidaternas för—

och efternamn samt under rubriken Eventuell ersättare den utsedde supp—

leantens namn. Det senare kan vara tryckt med mindre stilsort än kandida-

tens namn. Även handskrivna valsedlar är giltiga under förutsättningen att

deinnehåller namnet på en av deanmälda kandidaterna samt rätt suppleant-

namn för denne.

Valet kan försiggå i två omgångar. För att bli vald i den krävs dels

första

att en kandidat erhåller en absolut majoritet av de avgivna rösterna, dels att hans rösttal uppgår till minst 25 procent av antalet röstberättigade i

valkretsen. Uppfyller icke någon kandidat dessa båda krav, måste en andra valomgång anordnas, vilken i så fall äger rum en vecka efter den första.

i

1

_—__l

Med tanke på den franska partistrukturen är det knappast att vänta att särskilt många kandidater skall kunna uppnå tillräckligt antal röster för att bli valda redan i första omgången. Vid 1958 års val —— det enda som skett enligt den nya valordningen — sålunda

besattes mindre än 40 av de 465 platserna i första röstningsomgången. Det i denna omgång näst största partiet, kommunisterna, lyckades ex. endast vinna ett enda mandat.

Även för att ställa upp i andra röstningsomgången fordras särskild anmälan från kandidaterna. Det finns följaktligen möjlighet för kandidater

att dra sig tillbaka till förmån för andra kandidater med bättre utsikter. Rådrummet är emellertid mycket kort. Redan inom två dagar efter dagen

för första röstningsomgången måste kandidaterna ha tagit ställning till frågan om eventuell fortsatt kandidatur. Vissa kandidater elimineras dessutom automatiskt, eftersom endast de kandidater får framträda, som deltagit i första valomgången och därvid samlat minst 5 procent av de av— givna rösterna. Kandidaterna måste vid andra valomgången behålla samma ersättare, som de hade vid den första. Inför andra röstningsomgången 1958 återstod 1 332 kandidater, vilka skulle tävla om de resterande 426 mandaten. Detta innebär att det i genomsnitt fanns något mer än tre kandidater per valkrets, vilket i sin tur betyder en nedgång till ungefär hälften

jäm-

fört med första röstningsomgången.

I andra röstningsomgången är den vald, som erhåller flest röster. Relativ majoritet är alltså tillräcklig. Vid lika rösttal anses den äldste kandidaten vald.

Som en följd av valmetodens konstruktion kan egentligen endast den första valomgången sägas ge enklar uppfattning om partiernas inbördes styrkeförhållande. emellertid så höga krav för val att — så-

Härvid ställes

som påpekats ovan —— ganska få kandidater då blir utsedda. Därför blir den andra valomgången, vid vilken olika former av samverkan mellan partierna sker, avgörande för mandatfördelningen. Detta resulterar lätt i en kraftig disproportion mellan ursprungligen uppnådda rösttal och erhållna mandat. Sistnämnda förhållande kan belysas av en del uppgifter från 1958 års val. Först ochfrämst kan konstateras att rösttalen för olika partier kan variera högst väsentligt mellan de skilda omgångarna. Gaullistpartiet UNR ökade sålunda sin röstandel från 17,6 procent i första omgången till 26,4 procent i den andra.På motsvarande sätt steg en annan högerorganisations röstprocent från 19,9 till 23,7 och kommunisternas från 18,9 till 20,7. För andra partier var resultatet det motsatta. Socialisternas ex. från

andel sjönk

15,5 till 13,8procent och ett par andra mellangrupper minskade från vardera cirka 12 procent till mellan 7 och 8 procent. Vad sedan mandatfördelningen beträffar så motsvarade denna mycket dåligt röstfördelningen. För att. visadetta kan det räcka att jämföra UNR och kommunisterna med varandra. Det förstnämnda partiet var blott i storleksordning i

det tredje den första röstningsomgången men erhöll i andra omgången flest röster,

13—103606

eller cirka en fjärdedel av samtliga. För detta fick partiet en sammanlagd utdelning av 188 mandat. Kommunisterna var näst största parti i första omgången och noterade en viss röstökning i andra omgången. Partiet samlade omkring en femtedel av väljarna bakom sig men erhöll blott tio av de 465 platser valet gällde.

A ustralien6

Australien är en förbundsstat, vilken består av sex delstater samt två ter-

ritorier Nordterritoriet och huvudstaden Canberra. Folkrepresentationen — parlamentet har två kamrar, senaten representanthuset.

och Den federativa principen kommer till uttryck vid bildandet av senaten; dess sammansättning är betingad av de mindre staternas krav på garantier mot de

störres välde. Enligt unionens författning The Constitution of the Com-

monwealth of Australia skall senatorerna nämligen vara lika många från

varje stat och väljas för sex är direkt av folket. Härvid utgör varje stat en

valkrets vilken tio senatorer utses. Halva senaten avgår vart år.

i tredje

Beträffande valordningen vid dessa val ankommer denna delvis på de olika

statslegislaturerna att bestämma.

författningen fastslås vidare att representanthuset skall vara samman-

I

satt av medlemmar valda direkt av folket. I fråga om antalet ledamöter

gäller dels att det totala antalet skall så nära som möjligt vara dubbelt så stort som i senaten och dels att antalet för varje delstat i görligaste mån

skall vara proportionellt till befolkningstalet. Ledamotsantalet bestämmes

när så är erforderligt på följande sätt. En rikskvot erhålles genom att dela

det senaste befolkningstalet för förbundsstaten med ett tal, som är lika

med två gånger antalet senatorer. Varje delstat får sedan lika många repre-

sentanter, som rikskvoten upp i statens befolkningstal. Om den

går jämnt

rest, som framkommer vid divisionen, uppgår till mer än hälften av kvoten

skall staten tillföras ytterligare en plats. Alla delstater skall dock vara till-

försäkrade minst fem mandat. Sistnämnda regel innebär att den minsta delstaten efter nuvarande befolkningsförhållanden är överrepresenterad även i representanthuset. Efter en lagändring 1948, varigenom siffran för antalet senatorer höjdes, består representanthuset av 122 ledamöter, vilka

för tre år. Härtill kommer en representant för vardera Nordterrito-

väljes

riet och huvudstadensterritorium.

Närmare bestämmelser för valen till såväl senaten som representant—

intagna särskild vallag — Commonwealth Elcctoral

huset är i en the Act

Redogörelsen om Australien bygger främst på de mycket omfattande lagreglerna på området. Härutöver har bl. a. följande arbeten utnyttjats: L. F. Crisp, The Parliamentary Government the Commonwealth Australia. Adelaide 1949; J. D. B. Miller, Australian Government and Politics. Lond. 1954; Louise Overacker, The Australian party system. New Haven 1952; Olika artiklar i Parliamentary Affairs, se särskilt R. S. Milne, The Australian 1958 general election. Vol. XII. No. 2.

:

_—_l

— 1918 med en rad däri senare vidtagna ändringar. Endast den för representanthuset gällande valordningen skall i det behandlas. följande Valen till Australiens representanthus sker såsom i enmansmajoritetsval valkretsar. För val kräves absolut I avsikt att undvika eventuella majoritet. omval tillämpas ett system med preferensröstning och röstöverföring, varom mera nedan. Beträffande valkretsindelningen är förutsättningen givetvis att varje delstat skall ha lika många valkretsar som det antal medlemmar,

som skall väljas för staten. Enligt vallagen har kronans representant, gene-

ralguvernören, rätt att utse särskilda kommissioner på tre personer, vilka skall ha det främsta ansvaret för att en ändamålsenlig indelning åstadkommes och vidmakthålles. För dessa översyner har förbundsområdet uppdelats på tre regioner och för var och en av dessa har en sådan kommission utnämnts. Vid uppgörandet av förslag till valkretsindelning är kömmissionerna bundna av vissa stadganden i vallagen.

För det första skall för varje delstat en särskild kvot bestämmas, vilken skall utgöra grunden för indel-

ningen. Denna kvot erhålles genom att dela antalet i staten med väljare antalet representanthusplatser för staten. Vid sidan måste man emel-

härav

lertid ta hänsyn till en rad andra faktorer såsom samhörigheten inom olika

områden, kommunikationsförhållanden, fysiska drag, hittillsvarande

val-

kretsgränser samt valkretsindelningen för de delstatliga valen. Detta kräver att vissa avvikelser från valkretsgenomsnittet måste Avvikel-

tolereras.

serna tillåtes dock uppgå till mer än 20 procent åt vartdera hållet, vilket måste betecknas som en mycket smal marginal. Före avlämnande av definitiva förslag till valkretsindelning i någon stat skall vederbörande valkretskommission låta offentliggöra sina planer med noggrant angivande av gränserna föreslagen ny indelning. Invänd—

för varje

ningar häremot eller eventuella nya förslag kan av allmänheten

inges inom

en månad från det officiella tillkännagivandet. Valkretskommissionerna skyldiga att före upprättandet av sina slutliga förslag beakta de föreställningar, som kan ha inkommit. Omedelbart efter utgången av denna tid skall kommissionen översända sin rapport innehållande uppgifter om antalet väljare i varje föreslagen valkrets samt en karta utvisande de nya gränserna till vederbörande minister. Rapporten och kartan skall sedan framläggas för parlamentets parlamentet

båda hus inom sju dagar, såvida

är i session, i annat nästa parlamentssessions

fall inom sju dagar efter bör—

jan. Om båda husen antager förslaget, har generalguvernören att stadfästa

valkretsindelningen, och denna skall därefter gälla till dess en ny översyn

göres. Om emellertid någotdera huset förkastar valkretskommissionens förslag, kan ministern uppdraga åt kommissionen att framlägga ett nytt för-

slag.

Rätten att ta initiativ till valkretsöversyner ligger hos generalguvernören.

Vallagen ger dock vissa anvisningar om när sådana skall äga rum. Över— syner skall sålunda alltid ske för det första någon ändring del-

när. av en

stats mandatantal göres och för det andra när i minst en fjärdedel av en stats valkretsar antalet avviker från genomsnittstalet med mer än väljare 20 procent. I övrigt kan översyner företagas då generalguvernören så finner lämpligt. Valkampanj erna är i likhet med de engelska mycket korta. Det är generalguvernörens uppgift att utfärda kungörelse om val till representanthuset inom före valperiodens utgång eller från upplösningen av huset.

sju dagar

mindre än en och mer än tre veckor får förflyta mellan tidpunkterna

Ej

kungörelsens utfärdande och nomineringen av kandidater, och mellan för nominering valdag skall det likaledes vara en till tre veckor. Röstning och skall alltid ske på en lördag. Detta innebär att valen skall äga rum två till veckor efter utgången av det gamla representanthusets funktionstid.

sju

Regeln är att man mycket nära utnyttjar maximitiden. Valkampanjerna brukar sålunda sträcka sig över en tid av sex till sju veckor. Även förfarandet vid kandidatnomineringen är reglerat. Ingen kan nämligen i representanthuset utan att ha blivit nominerad i enlighet inväljas med vallagens bestämmelser. Nominering skall anmälas till valmyndigheten på särskilt formulär och uppta kandidatens namn, adress och yrke. Minst sex röstberättigade från valkretsen måste stå som undertecknare på

en sådan anmälan. Vidare gäller för att en nominering skall betraktas som

giltig dels att den nominerade samtycker till kandidatur samt avger förklaring han uppfyller lagens krav för valbarhet, dels att nomineringen att sker inom föreskriven tid- och dels att en deposition på 25 pund inbetalas. Detta belopp återbetalas antingen om kandidaten blir vald eller om antalet preferensröster avgivna för honom uppgår till mer än 20 procent av det antal preferensröster, som tillfallit den segrande kandidaten. Skulle blctt en kandidat befinnas nominerad, förklaras denne vald utan att något val behöver anordnas. Det hör dock till sällsyntheterna att något sådant förekommer. Tvärtom brukar kandidatantalet vara förhållandevis stort med hänsyn till att valen äger rum i enmansvalkretsar. Det vanliga är sålunda att fyra till fem kandidater uppställes per valkrets. Varken enligt lagbestäm—

melser eller enligt praxis tillämpas någon form av bostadsband. Det finns

enstaka exempel på att personer representerat valkretsar o. m. utanför egen delstat. I fråga om landsbygdsvalkretsarna är det dock regel deras att ett faktiskt bostadsband föreligger. För röstningen användes officiella valsedlar å vilka i bokstavsföljd upptagits namnen på samtliga i vederbörlig ordning nominerade kandidater. Framför namn skall finnas en tom ruta. I övrigt innehåller valsed—

varje

larna endast nödvändiga röstningsinstruktioner. Några partibeteckningir eller andra liknande upplysningar får således icke förekomma. Vid va3et gäller obligatorisk. preferensröstning, vilket innebär att måste ta väljarna ställning till avge sitt votum för samtliga upptagna kandidater. För

samt

att en röstsedel: skall vara giltig-fordras alltså att väljaren numrerat aila

kandidaterna genom att skriva en 1 i rutan framför det namn, som han i första hand vill se vald, samt fortlöpande utmärkt övriga kandidater på listan i önskad nummerföljd.

Australien har sedan 1924 infört röstplikt vid valen: Underlåtenhet att

utan giltigt skäl deltaga bestraffas med böter. Detta har medverkat till ett förhållandevis högt valdeltagande vanligen mellan 90 och 96 procent. Genom att röstningen är obligatorisk kan man säga att partiernas arbete i ett avseende är förenklat. De behöver nämligen bekymra sig om att få fram till valurnorna. Förekomsten av preferensröstning inneväljarna bär emellertid å andra sidan vid ett flerpartisystem som det australiska vissa svårigheter, som partierna har att bemästra. De måste sålunda försöka fundera ut hur de olika rösterna lämpligen bör fördelas för att ge den största favören åt det egna partiet och sedan också förmedla sina slutsatser

och önskemål till väljarna. I detta syfte brukar partierna för varje valkrets

låta trycka särskilda kort med råd och instruktioner till de röstande. Dessa how-to-vote kort innehåller uppgifter om hur den obligatoriska röst-

ningen går till samt besked om vilket parti, som tillhandahåller kortet, orien-

tering om de skilda kandidaterna och deras partier samt slutligen råd om i vilken ordning kandidaterna bör numreras. Korten distribueras i allmänhet till de olika vallokalerna på valdagen, men det förekommer även att de utskickas redan under loppet av valkampanjen.

Vid röstsammanräkningen tages till en början endast hänsyn till anta-

let för olika kandidater avgivna förstahandsröster. Den kandidat, som därvid erhåller en absolut majoritet, dvs. fler än hälften, av de avgivna

giltiga rösterna, förklaras vald. Om någon kandidat uppnår sådan majo— ritet uteslutes först den kandidat, som har det lägsta antalet förstahands-

röster. De valsedlar, som gällt för den sistnämnde, omfördelas i stället på övriga kandidater efter andrahandsrösterna. Om då icke någon får absolut majoritet fortsätter förfarandet genom uteslutning av den kandidat, som nu har minst röster och överföring av dessa röster till de kvarstående kandidaterna. Proceduren upprepas till dess någon på detta sätt erhåller en absolut av rösterna. Om det vid någon sammanräkning inträffar majoritet

att två kandidater har lika antal röster och en av dem måste uteslutas, be-

slutar valförrättaren om detta. Om samma sak händer vid slutsamman— räkningen skall däremot lotten avgöra. Icke så sällan fastställes valresultatet först vid andra eller sam—

tredje

manräkningen och därför är fördelningen av andra— och tredjehandsröster— na av stor betydelse för valens utgång. Partierna bemödar sig därför särskilt om att få väljarna att använda dessa röster i enlighet med partirekommendationerna. Speciellt viktiga är dessaröster på de valsedlar, som i första hand avges till förmån för de mindre partierna. I fråga om de största par— tierna har nämligen rekommendationerna ganska litet praktiskt värde, eftersom det är mycket ovanligt att dessa partiers kandidater gör ett så

dåligt val att andrahandsrösterna på deras valsedlar någonsin kommer i betraktande;

Partierna kan vid sitt ställningstagande till de anmälda kandidaterna i en valkrets tänkas ta två skilda hänsyn. För det första kan de nöja sig med att enbart beakta sammanräkningstekniken och försöka beräkna vilka röstningskombinationer, som ter sig mest förmånliga för den egna kandidaten. Härvid bortser man alltså helt från eventuella sympatier för närstående partier och dess kandidater. Ett sådant betraktelsesätt anlägges ibland. Det finns sålunda exempel på att ett högerbetonat parti rekommenderat sina

att lägga andrahandsrösterna på en kommunist, dvs. en kandidat väljare vilken man till något pris vill se vald, men vilken å andra sidan är den minst farlige medtävlaren till det egna eller närstående partier. Det vanliga är emellertid att partierna i sina rekommendationer även tager hänsyn till andra faktorer såsom politisk samhörighet och utsikterna att genom samverkan bekämpa en gemensam motståndare eller skapa ett fast rege— ringsunderlag. Sådant samarbete är mycket vanligt. Där exempelvis de båda nuvarande regeringspartierna, det liberala partiet och landsbygdspartiet Country Party, tävlar om samma mandat ger de varandra regelbundet sina andrahandsröster. Bortfallet till andra partier är mycket litet.

senaste — 1958 —— beräknas det ha uppgått till högst 10 Vid det valet år procent. Det händer dock ibland att Country Party uppställer mer än en kandidat i samma valkrets, varvid man rekommenderar att lägga

väljarna andrahandsrösterna för den andra partikandidaten. Ytterligare några exempel kan nämnas. Före 1958 års val splittrades arbetarpartiet i två grupper och det var därför med ett visst intresse man emotsåg valet och de båda partiernas ställningstagande till varandras kandidater. Det större partiet Australian Labour Party visade sig tämligen försonligt trots brytningen och manade i flertalet fall till solidaritet bland arbetarväljarna. I de flesta valkretsarna rekommenderades sålunda på partiets how-to-vote kort att andrahandsrösterna skulle ges till den mindre gruppen Democratic

Labour Party. Till och med i den delstat, där klyftan var djupast mellan

framfördes uppmaning i 18 av 33 valkretsar. Av skäl, partierna, en sådan som ovan angivits, är dock rekommendationerna från ett parti av denna

—— storleksordning rent faktiskt av mindre betydelse. Det mindre partiet DLP intog emellertid en motsatt ståndpunkt och beslutade sig för att

regeringspartierna. Man vägrade sålunda konsekvent över hela för-

stödja

bundsstaten att lämna röststöd åt ALP. Det beräknas att omkring tre

partiets rådet, medan den återstående fjärdefjärdedelar av väljare följde delen alltså frångick partirekommendationen och i andra hand röstade på ALP:s kandidater.

Betydelsen av samverkan vid valen till representanthuset kan slutligen åskådliggöras av några siffror ur 1958 års valresultat. Det skall blott in-

att givetvis flera än den nämnda faktorn påverkar valresultaten i skjutas

den ena eller andra riktningen. Man kan säga att valet stod mellan två skilda block, å ena sidan de båda nära samverkande regeringspartierna och å andra sidan de båda arbetarpartierna, av vilka det mindre vägrade att hjälpa det större till mandatvinster. Utgången av valet blev att det först— nämnda blocket trots att det stannade i minoritet bland fick en

väljarna mycket klar i representanthuset, medan arbetarpartierna

majoritet med majoritet inom väljarkåren blev kraftigt underrepresenterade. De båda regeringspartierna uppnådde sålunda tillsammans 46,5 procent av rösterna, men erövrade över 60 procent av platserna. Arbetarpartierna däremot hade 52,5 procent av bakom sig, men fick mindre än 40 procent

väljarna av man— daten, samtliga vunna av det större av de båda partierna. Detta parti, ALP, var det största vid valet med 43 procent av rösterna. Det näst största partiet det liberala — stöddes procent

av 37 av väljarkåren, men erhöll en 10 procent högre utdelning i mandat. De båda återstående partierna var lika stora med vardera något under 10 procent av rösterna. Det ena par-

tiet — hjälp

CP fick med av åtskilliga andrahandsröster över 15 procent av representanthusplatserna, under det att det andra, DLP, blev helt utan representation.

Kandidatnomineringen vid de norska stortingsvalen

Lagstiftningen1 I samband med införandet av proportionella val till det norska stortinget år 1920 antogs även en särskild lag angående kandidatnomineringsförfaran— det. Denna lag, av den 17 december 1920, är i

nominasjonsloven alltjämt kraft, men har under åren genomgått en del smärre förändringar, de senaste år 1953.

är blott fakultativ, dvs. det står partierna fritt att

Nominasjonsloven följa dess bestämmelser eller att tillämpa en helt annan nomineringsordning.

I 5 1 fastslås uttryckligen att åsidosättande av lagens regler icke på något

sätt medför att nomineringen blir ogiltig. Den enda påföljden av underlåtenhet att tillämpa lagen är att något ekonomiskt bidrag till nomineringskostnaderna kan påräknas.

Huvudstadgandet i nominasjonsloven är att parti, vars namn i ve—

varje

derbörlig ordning är inregistrerat, som håller ett nomineringsmöte i överensstämmelse med lagens bestämmelser, kan av statskassan kräva rese- och traktamentsersättning för deltagarna i mötet.

Nomineringsmöte för valkretsen valgdistriktet skall sammankallas av partiets valkretsstyrelse eller, om sådan icke finnes, av partiets centralstyrelse. Styrelsen skall sörja för att val av ombud till nomineringsmötet företages i tid och att ombuden underrättas om när nomineringsmöte skall äga rum. I nomineringsmötet får endast enligt särskilda grunder utsedda ombud deltaga. Genom en lagändring år 1953 har det dock lämnats möjlighet för ordföranden och sekreteraren i partiets valkretsorganisation att deltaga i förhandlingarna. Någon rösträtt tillkommer dem emellertid ej, såvida de icke i vanlig ordning samtidigt valts till ombud. Motivet till denna lagändring var att dessa förtroendemän skulle beredas tillfälle närvara för att tillse att nominerings- och vallagarnas regler

följes.

Nomineringsmötet skall fatta beslut om kandidatlistan, och detta beslut

1 Framställningen grundar sig på följande källor och litteratur: Lov om nominasfon ved stortingsvalg; Slortingsvalgloven ag nominasjonsloven. Instilling II fra den parlamentariske valgordningskommisjon nedsatt ved Stortingets vedtak av 6.1ebruar 1948. Oslo 1950; T. Greve, Nomina-

startingsvalg. Bergen 1953; H. Valen, ved slorlingsualg — en demokratisk sjon ved Nominasjonen prosess eller eksempel på partidiktalur. Statsökonomisk Tidskrift 1956 s. 115—152; H. Valen, Nominasion av stortingskandidater i det norske arbeiderparli. Mag. avh. 1954, opublicerad; Diverse tryck från stortingspartierna samt samtal med ledande personer från de i stortinget represen— terade partierna.

är slutgiltigt, såvida listan sändes ut till omröstning bland partiets röstberättigade medlemmar. I det senare fallet skall resultatet av denna om— röstning vara avgörande för listans utformning. Över mötets förhandlingar

skall föras protokoll, vari namnen på mötesdeltagarna införes. Vidare skall

här antecknas vilka beslut som fattats med angivande av rösttal vid företagna omröstningar. Protokollet fullmakterna för ombuden skall in-

jämte

sändas till resp. fylkesman.

Ombuden till nomineringsmötet utses på partimöten, vilka hålles i

varje kommun valgsogn. Kallelse till sådant valgsognmöte skall minst åtta tidi-

gare fjorton dagar i förväg meddelas i minst en av partiets medlemmar i

kommunen allmänt läst tidning. Tillträde till dessa möten har alla parti—

medlemmar, som är bosatta inom kommunen och äger allmän rösträtt där. För övrigt bestämmer vederbörande partiorganisationer hur mötena skall anordnas och ledas.

Valgsognmötets huvuduppgift är att välja ombud till nomineringsmötet. Antalet ombud beräknas enligt i lagen angivna regler på grundval av partiets rösttal inom kommunen vid närmast föregående stortingsval. Ombuds— antalet är emellertid icke direkt proportionellt i förhållande till rösttalen. Det fordras nämligen fler röster per ombud rösttalet är. För vissa

ju högre

fall kan fylkesmannen bestämma att antalet ombud skall beräknas på grundval av ett ändå tidigare vals röstfördelning. Även för partier, som vid närmast föregående val uppställde kandidater i valkretsen, anvisas vissa möjligheter att följa nominasjonslovens bestämmelser och i enlighet här— med utfå rese—och traktamentsersättning för ombuden till nominerings-

mötet.

Genom ett tillägg till lagen 1953 har möjligheten för valgsognmötena att förutom ombudsvalet även uppta och behandla kandidatfrågan direkt

själva

framhållits. Dessa möten kan nämligen nu enligt nominasjonsloven företa omröstning över vilka kandidater, som önskas uppförda på partiets valsedel, samt över i vilken ordning de önskas uppsatta. Genomföres en sådan omröstning skall ledaren av valgsognmötet i tid meddela partiets valkretsstyrelse hur många som deltog i mötet samt namnen på dem, som önskades placerade med angivande av de erhållna rösttalen. Valkretsstyrelsen skall upprätta en sammanställning över resultaten av de omröstningar, som företagits inom valkretsen, och tillse att denna sammanställning blir framlagd för partiets nomineringsmöte i valkretsen.

Nominasjonslovens betydelse Trots lagstiftning på området kan det nog sägas att nomineringarna i Norge liksom förhållandet är i Sverige är en ren partiangelägenhet. Partierna är med andra ord suveräna när det gäller personvalet. Skälen härtill är väsentligen två. För det första är nominasjonsloven, på sätt redan

framhållits, blott fakultativ. Om ett parti icke bryr sig om att ansöka om

rese- och traktamentsersättning kan de offentliga myndigheterna utöva någon som helst kontroll över nomineringarna. Följden härav synes vara att lagens bestämmelser endast tillämpas i de fall, då det av skiftande anledningar är fördelaktigt ur partiledningarnas synpunkt. En undersökning, som gjorts i fråga om nomineringarna till 1949 års stortingsval, visar sålunda att det endast var tre valkretsar av landets dåvarande trettio, där alla i valet deltagande partier erhöll rese- och traktamentsersättning för sina nomineringsombud. Om man emellertid bortser från ett tämligen obetydligt parti lagen i hälften av valkretsarna av samtliga partier.

följdes I den återstående hälften var det alltså ett eller flera av de större politiska partierna som icke ställde några krav på statskassan, vilket följaktligen samtidigt var liktydigt med att det offentliga hade någon insyn i nomineringsförfarandet. I stadsvalkretsarna Oslo och Bergen hör det ex. till regeln att partierna utnyttjar möjligheten att erhålla statsbidrag. Att man icke tillämpar lagen behöver emellertid betyda att man använder sig av helt andra nomineringsprinciper. Det synes tvärtom vara så att man vanligen även i dessa fall i stort samma nomineringsordning. No—

följer

minasjonsloven förefaller i fall ha bidragit till att man fått ett täm-

varje

ligen enhetligt förfaringssätt inom alla partier och över hela landet. Orsaken till att partierna ibland underlåter att begära ersättning ligger i stället

främst i det förhållandet att det är förenat med ett visst krångel att strikt

och att det möter svårigheter för partierna att få sina lokalorga-

följa lagen

nisationer att iaktta alla formalia. Därför blir det närmast en avvägnings— fråga för partierna, nämligen i vad mån den ersättning, som står att vinna genom att arrangera ett nomineringsmöte i valkretsen enligt lagens bestämmelser, kan anses svara mot det därmed förenade krånglet. I valkret— sar med korta avstånd och goda kommunikationer har man i allmänhet

funnit detta vara fallet.

Det andra skälet till att nomineringarna blivit en intern partiangelägen-

het ligger däri att även vid de tillfällen, då helt iaktta-

nominasjonsloven ges, inskränker sig statens kontroll till några yttre och rent formella be— tingelser. Det är egentligen främst två saker som myndigheterna verkligen kontrollerar, nämligen dels att ett rätt antal ombud från

det väljes

kommun och att riktiga fullmakter utfärdas för dessa, samt dels att

varje

valgsognmötena kungöres i rätt tid. På dessa båda punkter synes å andra sidan granskningen vara mycket sträng. I andra avseenden, vilka delvis skall beröras nedan, är det överlåtet åt partierna att närmare reglera no— mineringsförfarandet.

I belysning av dessa förhållanden är det kanske icke förvånande att stortingspartierna på det hela taget synes vara tillfredsställda med nominasjonsloven. Det bör dock inskjutas att frågan om lagen, dess berättigande och utformning är mycket litet diskuterad. En viss kritik mot den har emeller-

tid framkommit. Från venstres sida har det sålunda framhållits att man icke är fullt nöjd på grund av att väljarnas inflytande i praktiken blir för litet. 1948 års valgordningskommisjon har likaledes givit uttryck åt att förhållandena är helt tillfredsställande. I ett av dess betänkanden heter det så ex. att väljarna efter den nuvarande nomineringsordningen i realiteten på valdagen är utestängda från allt inflytande över personvalet. Detta senare äger nämligen rum redan på partiernas nomineringsmöten, vilka är sammansatta av ombud valda av partimedlemmarna i de olika kommunerna. Vid de flesta tillfällen är det dock endast en liten del av partiets

som är medlemmar i partiet. De som är medlemmar kan icke delta väljare i valgsognmötet och är alltså avskurna från inverkan på personvalet. Kommissionen framhåller vidare att det ofta blott är ett fåtal av partimedlemmarna som verkligen deltar i dessa möten, och detta fåtal kan då genom sitt val av ombud utöva ett kanske avgörande inflytande över personvalet. Trots dessa påpekanden fann emellertid valgordningskommisjonen någon anledning att föreslå några principiella ändringar av nomineringsreglerna.

Nomineringsförfarandet i praktiken Nomineringarna till stortinget föregås vanligen av att partiernas centralstyrelser sänder ut meddelanden och uppmaningar till sina valkretsorganisationer att påbörja nomineringarna i god tid. I allmänhet torde detta ske omkring ett halvt år före valet. Samtidigt brukar centralstyrelserna noggrant redogöra för vad partiorganisationerna har att iaktta för att uppfylla

bestämmelser. avgörandet om lagen skall nominasjonslovens Själva följas eller icke synes dock helt ankomma på valkretsorganisationerna.

Nomineringarna inledes oftast med att valkretspartiernas styrelser kallar till partimöten i kommunerna valgsognmöten. Till dessa skall enligt lagen, såsom tidigare nämnts, alla partimedlemmar med allmän rösträtt inom kommunen ha tillträde. I lagen gives emellertid icke någon definition av

begreppet partimedlem, och på denna punkt har även en något olika praxis

utbildat sig. Vanligen kräves att vederbörande skall vara registrerad medlem, som erlagt sin avgift, men inom vissa partier har man dessutom till— låtit s. k. sympatisörer att delta.

Valgsogmnötena skall i första hand ombud till nomineringsmötet,

välja

men ofta upptages härvid också kandidatfrågan till behandling. Inom arbeiderpartiet har man sedan lång tid tillbaka, troligen ända sedan nomi-

tillkomst 1920, tillämpat en sådan ordning. Det var också nasjonslovens representanter för detta parti, som tog initiativet till lagändringen på denna punkt 1953. Arbeiderpartiet har lämnat den upplysningen att kandidatfrågan brukar diskuteras på ett övervägande flertal av de lokala mötena. Även inom övriga partier med undantag för kristelig folkeparti synes detta förfaringssätt komma till användning i relativt stor utsträckning.

På sätt redan framhållits kan numera enligt lagen även omröstningar företagas rörande de föreslagna kandidaternas placering. I vilken omfattning dylika provval verkligen äger rum finns närmare klarlagt. Venstre

gjorde år 1953 ett första försök att bruka denna nomineringsmetod, men

man lyckades få någon större anslutning till försöket ute i landet. Inför 1957 års val rekommenderade partiets landsstyre på nytt detta nomineringssystem och även bondepartiet numera senterpartiet — uppmanade

sina

valkretsorganisationer att anordna omröstningar. Härvid tänktes valgsognmötena föregångna av en förnominering utformad på det viset att de en— skilda partimedlemmarna bereddes möjlighet att insända namnförslag. Från venstres sida finns vissa uppgifter om utfallet. Resultatet blev sålunda att ordningen med omröstningar över de föreslagna kandidaterna brukades i sjutton av de tjugo valkretsarna. Blott i fyra av dessa sjutton kretsar blev emellertid resultatet tillfredsställande i den meningen att dels många för— slag på kandidater insändes och dels ett stort antal partimedlemmar deltog i de möten, vid vilka omröstningarna ägde rum. Vissa stickprov visar att man vid den slutliga nomineringen i stort följde den ordning mellan kandidaterna, som hade framkommit vid omröstningarna ute i kommu— nerna.

Vad beträffar deltagandet i de olika partiernas valgsognmöten är upp-

gifterna ävenledes mycket sparsamma. Såsom ovan påpekats hade 1948 års

valgordningskommisjon den uppfattningen att det blott är ett fåtal av ett partis medlemmar, som deltar i dessa möten. Från arbeiderpartiets sida har däremot framhållits att valgsognmötena ofta är de livligaste och bäst besökta partimötena. Från 1953 års val finns en direkt uppgift i fråga om arbeiderpartiet i Akershus fylke. Här deltog i valgsognmötena i genomsnitt för hela valkretsen omkring 7 procent av partiets medlemmar. Från de andra partierna har uppgivits att anslutningen vid samma tillfälle var mycket liten. Inom bondepartiet uppskattades den till cirka 15 procent. De nämnda siffrorna motsvarar ungefär 1 till 2 procent av resp. partiers våljarkår. I några sammanhang har förslag framställts om att i lagen inta en bestämmelse innebärande att ett visst minimiantal medlemmar skall närvara för att ett valgsognmöte skall betraktas som giltigt. Dessa förslag har dock föranlett någon åtgärd.

Mellan valgsognmötena och de slutliga nomineringsmötena äger ofta möten rum med grupper inom partierna såsom kvinnoföreningar och ungdomsföreningar, geografiska grupper osv. Ibland sänder sådana möten in för— slag på bestämda kandidater till nomineringsmötet, andra gånger

nöjer

man sig med att de närvarande ombuden till nomineringsmötet blir informerade om gruppens inställning till olika kandidater.

De slutliga nomineringsmötena består såsom redan sagts av valda ombud för partimedlemmarna. Vid nomineringsmötena brukar antingen valkrets— organisationens styrelse eller en av mötet utsedd valkommitté framlägga

ett utkast till kandidatlista, vilket utarbetats på grundval av de inkomna förslagen från valgsognmötena och andra möten. Detta utkast diskuteras sedan av nomineringsmötet, innan den definitiva listan fastställes. På sätt inledningsvis framhållits öppnar lagen möjligheter att sända ut den upp— gjorda kandidatlistan till omröstning bland partiets röstberättigade med— lemmar, i vilket fall denna omröstning skall vara definitivt avgörande. Nå—

gon sådan omröstning synes dock aldrig ha ägt rum inom något parti.

I några valkretsar, främst Oslo, tillämpar en del partier en annan nomineringsordning. Inom höire och arbeiderpartiet är det sålunda ett representantskap som handhar den slutliga nomineringen. Dessförinnan mottar dessa representantskap kandidatförslag från olika parti-, kvinno- och ungdomsföreningar och vad beträffar det sistnämnda partiet även från fackföreningar tillhörande partiet.

Slutligen kan det här nämnas att det genom en interpellation i stortinget år 1953 hävdades att det norska arbeiderpartiets stadgar stod i strid med

principer om att varken ett partis centralstyrelse eller nominasjonslovens något annat organ har rättighet att ingripa i nomineringsmötets förhand— lingar och beslut. Den paragraf i partiets stadgar, som berör nomineringen, slutar nämligen enligt Nominasjonene skal bringes inn for Sen-

följande: tralstyret til godkjenning. I sitt svar på interpellationen framhöll partiets ordförande emellertid att bestämmelsen endast skulle tolkas så att partiorganisationerna sänder in resultatet av nomineringarna till partiets centralstyrelse, som blott tar det till protokollet, förutsatt att nomineringarna

är genomförda på laglig väg. Avgörandet ligger alltså helt och hållet hos de

möten, som sköter nomineringen.

Varamanninstitutionen i norska stortinget

I Norge tillämpas allt sedan grundlovens tillkomst 1814 ett system med suppleanter varamennför de ordinarie representanterna av stortinget.1 Suppleanterna inkallas för tjänstgöring vid de tillfällen, då representanterna av skilda anledningar för längre eller kortare tid är förhindrade att deltaga i tingets arbete. Denna ordning sammanhänger med att man använder sig av en quorumregel innebärande stortinget och även de båda

att

övriga tingen kan sammanträda, om icke minst hälften av ledamöterna

är tillstädes.

Lagstiftningen rörande varamanninstitutionen är mycket summarisk. I grundloven beröres frågan om suppleanter endast i förbigående i två olika sammanhang, nämligen dels i € 59 där det fastslås att man vid valen skall

rösta direkt på stortingsrepresentanter med suppleanter för hela valkretsen, och dels i 5 65 enligt vilken varje representant och inkallad suppleant skall

äga rätt till ekonomisk gottgörelse. Även i lagen om stortingsval förutsättes förekomsten av särskilda suppleanter. Där regleras blott hur man skall förfara vid röstsammanräkningen för att utse dessa. Först i stortingets arbetsordning forretningsorden finner man en del bestämmelser om hur systemet skall tillämpas. Denna upptar sålunda stadganden om i vilka fall

suppleanter skall inträda, hur det går till vid deras inkallande, vilka befo—

genheter de har 111. m., men också dessa regler är mycket kortfattade. Vissa speciella problem beträffande suppleantinstitutionen —— framför allt de ekonomiska betingelserna — närmare

behandlas i några andra lagar. De rikt-

linjerna för hur systemet med särskilda ersättare i stortinget skall brukas är därför i huvudsak fastlagda i praxis, vilken dock skiftat högst väsentligt under olika tidsperioder.

Såsom antytts ovan gäller stortingsvalen icke blott utseende av ordinarie representanter utan även av suppleanter för dessa. Huvudregeln härvid är att för varje partilista skall det såvitt möjligt väljas ett antal suppleanter

1 Någon sammanhängande redogörelse för denna fråga finns tidigare publicerad. Kortfattade kommentarer om varamanninstitutet lämnas i en de statsrättsliga arbeten såsom J. Andenaes, Statsforfatningen i Norge. Oslo 1948. och F. Castberg, Norges stats/or/atning. Oslo 1947. Föreliggande framställning bygger i första hand på dels muntliga upplysningar av tjänste— män vid stortingets kontor och dels de skrivna regler på området, som presenteras nedan. Vissa uppgifter har hämtats från Stortingstidende från skilda år samt vidare från V. Haffner, Stortinget 1954—1957. Oslo 1954; 0. C. Torp, Stortinget 1958—1961. Oslo 1958. och 0. J. Vasbotten, Stor— tingets forretningsorden. Oslo 1940.

som med två överstiger antalet för partiet utsedda stortingsmän. Har ett parti alltså i en valkrets erhållit ett mandat, bör det utses tre ersättare, har partiet fått två platser bör antalet suppleanter vara fyra osv.

Fastställandet av vilka, som skall bli suppleanter, sker genom fortsatt sammanräkning av valsedlarna enligt samma grunder, som gäller för ut— korande av de ordinarie representanterna inom Det är således

varje parti.

de kandidater, vilka står närmast i tur att erhålla mandat, som blir supple— anter. Några särskilda kandidater för enbart suppleantplatserna förekommer följaktligen icke. I detta sammanhang kan en mindre motsägelse i vallagen påpekas. Å ena sidan stadgas nämligen att röstsedlarna får innehålla fler namn än sex utöver det antal platser, som valet avser. Å andra sidan bör det, såsom ovan framhållits, för utses två supplean-

varje parti

ter fler än antalet uppnådda mandat. Rent teoretiskt kan man tänka sig fall, när dessa båda regler icke låter sig förenas, vilket kan belysas av följande exempel. För Oslo väljes tretton representanter, vilket betyder att valsedlarna där får uppta nitton kandidater. Om ett parti ensamt skulle erövra nio av de tretton platserna, borde för detta parti utses utöver de nio representanterna elva suppleanter eller tillsammans tjugo kandidater, vilket överstiger det tillåtna antalet nanm på valsedlarna. Någon praktisk betydelse har dessa motstridiga bestämmelser i vallagen dock ännu aldrig haft.

Beträffande skyldigheten att mottaga valet tillämpas samma regler för suppleanter som för ordinarie representanter. För varje valkrets utfärdar valmyndigheten distriktvalgstyret en gemensam fullmakt för de valda stortingsmännen och deras ersättare. Häri upptas de förra i den ordningsföljd i vilken de utsetts vid valet, medan det för suppleanterna angives vilken eller vilka stortingsmän, som de i förekommande fall skall ersätta, samt turordningen mellan dem inom parti. De för samma parti valda har

varje

alltså gemensamma suppleanter. Fullmakten översändes till den stortings— man, som utsetts som första namn för valkretsen, under det att övriga stor— tingsmän samt suppleanterna blott underrättas om valresultatet. När stor— tinget efter nyval sammanträder sker en granskning av fullmakterna, innan dessa godkännes av stortinget. Det är dessa fullmakter, som sedan ligger till grund för bestämmandet av vilka ersättare, som vid skilda tillfällen skall inkallas för de ordinarie representanterna. Under mandatperioden kan det exempelvis till följd av dödsfall inträffa att fullt antal ersättare för ett parti i en valkrets finnes. I sådant fall kan stor— tinget, om så anses erforderligt, uppdra åt distriktvalgstyret att förrätta ny röstsammanräkning för att utse föreskrivet antal suppleanter. Såsom framgår nedan sker däremot icke ny röstsammanräkning, när ordinarie stortingsplats blir vakant.

Den ledande principen vid tillämpningen av suppleantinstitutionen är att ersättare skall inträda så snart någon ordinarie representant är för-

hindrad att inta sin plats i stortinget. Frånvaron måste emellertid antingen konstateras eller godkännas av stortinget att en suppleant skall

självt för

kunna inkallas. Därför synes det lämpligt att till en undersöka,

början vilka förutsättningar, som måste vara för handen för ett dylikt beslut av

stortinget.

Under två bestämda betingelser råder det icke någon tvekan om att en suppleant skall ta säte i stortinget. För det första gäller detta om en ordinarie ledamot av stortinget avlider, varvid den närmast i tur stående suppleanten omedelbart rycker upp som representant för återstoden av valperioden. Det andra lika klara fallet föreligger i det läget att en med— lem av regeringen väljes till stortingsman eller en stortingsman under val— perioden utnämnes till statsråd. Enligt grundloven är visserligen regerings—

ledamöterna valbara till stortinget, men de får icke så länge de tillhör

regeringen deltaga i tingets förhandlingar i sin egenskap av representanter för en viss valkrets. Vid dessa tillfällen skall därför närmaste suppleant inkallas för den tid, som den ordinarie representanten är statsråd. Det kan

här ofta vara fråga om en längre tid, icke så sällan för hela valperioden.

ju

För övrigt är det emellertid mer osäkert vilka skäl, som kan betraktas som giltiga för bortovaro från stortinget. I tingets arbetsordning talas det endast om att representanterna vid inträffad frånvaro skall anmäla förfall samt att de kan i förväg söka permission. Det förra fallet torde blott kunna ifrågakomma i samband med Några ytterligare preciseringar

sjukdom. lämnas ej. De enda riktlinjer som finnes är dels en är 1940 utgiven kommentar till stortingets arbetsordning utarbetad av dess dåvarande kontorschef och dels vissa uttalanden av presidentskapet, vilket består av sex personer, nämligen de båda presidenterna i vardera stortinget, odelstinget och lagtinget, med stortingets president som ordförande. Frågan om fastställande av vissa allmänna regler för permissioner har dock varit uppe

—— till behandling i presidentskapet ett par gånger. Vid ett sådant tillfälle 1949, emellertid något uttalande gjordes — utarbetade stortingets

då

kontorschef en översikt över reglerna för permissioner och frånvaro i olika länders representationer. Av denna redogörelse framgår att det i Norge blott finns den ovan berörda bestämmelsen att representanterna äger rätt att söka permission, men att det är stortinget som avgör om ansökan skall beviljas. I redogörelsen framhålles vidare att enligt grundloven och ansva— righetslagen är representanterna skyldiga att deltaga i stortingets förhandlingar, vilket är en plikt som går före alla andra offentliga uppdrag och från vilken representanterna endast kan befrias genom permission

beviljad av stortinget. Det måste ankomma på vederbörande representant att själv bedöma, huruvida han skall vara närvarande i stortinget och där tillvarata sina väljares intressen eller om han skall söka om tillfällig permission.

Bestämmer sig representanten det senare beror det, enligt

för kontorsche—

fens redogörelse, på omständigheterna i enskilt fall om stortinget

varje

kan godkänna permissionsansökan. I en skrivelse till presidentskapet 1956 framhöll stortingets kontorschef, efter att ha erinrat om att frågan var

föremål för behandling 1949, att det var mycket svårt att uppdra några

närmare riktlinjer än de som presidentskapet hade fastställt redan 1930. Icke heller är 1956 ledde frågan till något ställningstagande från president-

skapets sida. Det åsyftade uttalandet från 1930, vilket alltså fortfarande

är tillämpligt, är av innebörden att i mycket klara fall, ex. när det före— ligger läkarattest eller det rör sig om personliga angelägenheter velferdsanliggender, vilka medför bortovaro endast under en kortare tid, behandlas permissionsansökningar efter föredragning av presidenten direkt i stortinget, men i övriga fall av presidentskapet innan frågan förelägges stortinget. Detta betyder att i de exemplifierade fallen anses någon prövning

erforderlig, medan det vid övriga tillfällen exempelvis när det gäller permission för personliga angelägenheter av längre varaktighet eller offentliga uppdrag — företas en prövning av presidentskapet. 1930

Vid sidan av

års regler har presidentskapet vid ytterligare två tidpunkter fastställt vissa

År 1953 tillkännagavs att ansökan om permission för personliga riktlinjer. angelägenheter i framtiden blott skulle godkännas om behovet av befrielse från stortingsarbetet var närmare motiverat, och år 1958 beslutade presidentskapet att när en hel stortingskommitté är frånvarande skall ledamöterna icke erhålla permission och följaktligen icke heller några suppleanter inkallas. Denna senare fråga skall beröras längre fram.

Trots att de ovan återgivna reglerna i vissa avseenden kan te sig restriktiva, så har det vid tillämpningen under i fall efterkrigstiden blott i

varje

ett fall inträffat att en stortingsrepresentant, vilken ansökt om permission, nekats sådan. I undantagsfallet, som hände ganska nyligen riktade sig dessutom avslaget icke egentligen mot representanten, som begärde permission, utan mot en militär myndighet. Ärendet gällde nämligen en officer, vilken i strid med egna önskemål under pågående stortingssession blev inkallad till tjänstgöring vid sitt militära förband. För att markera att stor— tingsuppdraget skall gå före övriga offentliga överenskom repre-

tjänster sentanten med presidentskapet att han rent formellt skulle söka permission, vilken sedan skulle avslås av stortinget.

Orsaken till att permission i övrigt aldrig behöver nekas kan samman—

hänga med det förhållandet att representanterna vid sina kontakter i frågan med stortingets kontor ofta tillrådes att icke söka därom, varvid underförstås att de i stället kan vara borta utan speciellt tillstånd. Detta för— faringssätt kommer särskilt till användning, när det är tal om blott någon

eller några dagars bortovaro och då någon viktig votering är direkt fö-

restående. Sådan frånvaro utan permission kan i undantagsfall sträcka sig över en tid av en vecka. I dessa fall, då stortinget fattat något beslut, kan givetvis icke någon suppleant inkallas. Däremot man numera

följer

konsekvent den regeln att så snart ett förfall på grund av eller en

sjukdom 14—103606

permission har godkänts av stortinget skall alltid en ersättare ta plats i tinget. Visserligen hävdas i flera statsrättsliga arbeten att stortinget kan utöva ett visst godtycke och underlåta att inkalla suppleant, då vakansen beräknas bli av kort varaktighet eller då blott några dagar återstår av sessionen. Denna ordning har tillämpats under tidigare skeden, men gäller alltså längre.

Såsom framgått av den lämnade redogörelsen är det stortinget som ensamt har att besluta om såväl godkännande av en representants frånvaro från tinget som inkallande av viss ersättare för denne. Stortingets kontor har blott att förmedla anmälningar och ansökningar till presidenten samt att verkställa stortingets beslut i frågan. Presidentskapet intar en mellanställning. Det kan på anmodan granska olika framställningar, men dess befogenhet inskränker sig till att det hos stortinget kan föreslå viss åtgärd. Någon rätt för suppleanter att vid eventuell vakans i stortinget på— fordra inträde erkännes Däremot händer det någon gång att en parti—

ej.

grupp vid inträffat förfall för en av dess medlemmar, vilket icke anmälts till stortinget, gör en påstötning hos kontoret för att få en ersättare in— kallad. Under en speciell förutsättning kan stortinget fatta generellt beslut om överlåtande av bestämmanderätten i suppleantfrågan till annat organ. Enligt stortingets arbetsordning bör sålunda stortinget, i det fall att en stortingskommitté väntas sammanträda mellan sessionerna, i förväg be— sluta om hur ersättarfrågan skall lösas vid inträffat förfall, som resp. kommitte finner godtagbart. Vid årets vårsession har ett dylikt beslut om rätt för kommittéerna att bestämma i ärendet fattats, men det är all-

själva

tid så sker.

Suppleanterna inträder i stortinget i den ordningsföljd, som bestämts genom valet. I första hand ifrågakommer alltså partiets förste suppleant i valkretsen, har denne förfall — ex. på grund av att han redan befinner sig istortinget ersättare —— går turen till partiets andre suppleant osv.

som Dennaturordning iakttages mycket strikt, vilket kan åskådliggöras av ett exempel. Antag att ett parti i en viss valkrets har två stortingsmän och att båda dessa har permission delvis under samma tid. Detta bety-

beviljats der normalt att såväl partiets förste som dess andre suppleant är inkallade till stortinget som ersättare för-resp. stortingsman nummer ett och stor— tingsman nummer två. Om i detta läge partiets förste ordinarie representant återinträder före den andre, så hemförlovas icke suppleanten för den återvändande representanten utan i stället den fortfarande frånvarande ,representantens ersättare. Suppleanten nummer ett skall nämligen alltid i första hand ifrågakomma för tjänstgöring och flyttar därför nu över som ersätta1e åt representant nummer två.

Vilken tid suppleants inkallande till stortinget avser är givetvisfrämst beroende. av vad som bestämts rörande den ordinarie representantens ledighet. permission för begränsad tid gäller denna även

Hardenneerhållit

normalt för hans ersättare, har — såsom ofta

däremot blir fallet när skälet till frånvaron är någon tid icke kunnat angivas, tjänstgör

sjukdom suppleanten tills vidare till dess den ordinarie representanten återinträder. Beträffande tiden för vilken permission kan ett särskilt problem

beviljas uppmärksammas. Under de sista årtiondena har man en praxis i fråga

följt

om de stortingsmän, vilka ex. erhållit ett statligt ämbete eller ett liknande uppdrag och för att sköta detta söker permission, att

icke bevilja ledighet från stortingsarbetet för hela sessionen utan endast tills vidare eller för viss begränsad tid, varefter vederbörande på nytt kan begära ledighet. Detta spörsmål var senast uppe till behandling i stortinget år 1949, då en representant sökte om permission från mitten av februari och sessionen ut eller med andra ord cirka 31/2månad. Anledningen härtill var att vederbörande även var chef för norska radion. Presidentskapet behandlade detta ärende och i överensstämmelse med tillämpad praxis fann det sig icke kunna tillstyrka permission för hela sessionen utan föreslog i stället att permissionen skulle från 1 mars och fram till påsk, dvs. om—

beviljas kring en månad. Detta senare förslag bifölls av stortinget efter votering. I samband med frågans behandling uppstod en debatt i tinget, vilket icke brukar förekomma när det gäller permissionsärenden. I debatten, som berörde såväl det enskilda fallet som de allmänna principerna för permis— sion, framhölls av flera talare att uppdraget som stortingsman skulle gå före alla andra uppdrag. Vidare kritiserades tillämpningen av suppleant— institutet, varvid man menade att stortinget varit allt för frikostigt vid bevilj andet av ledighet.

I den statsrättsliga litteraturen har frågan diskuterats huruvida en or— dinarie representant har en obetingad rätt att överta sitt värv omedelbart då hans förfall upphör. Man kan ju tänka sig att en stortingsman fått permission för viss tid men önskar återinträda före utgången av denna. Det har härvid hävdats att stortinget vore illa betjänt av att suppleanter, som kanske under en längre tid tagit en mycket aktiv del i förberedelsen av stora och viktiga frågor, plötsligt tvingades lämna tinget inför slutbehand— lingen av ärendena eller strax före en stortingssessions slut. Under 1800— talet hände det vid ett par tillfällen att man anlade ett dylikt betraktelse— sätt och nekade en ordinarie representant återinträde, men numera tillämpas sedan lång tid tillbaka den praxis att representanten har både rätt och plikt att omedelbart inta sin plats i stortinget. .

En inkallad suppleant, skall i alla avseenden vara likställd med en ordinarie representant. Han skall vidare i stort sett inträda i den ordinarie representantens samtliga funktioner såsom stortingsman. Detta innebär i första hand att han skall tillhöra odelstinget, om den ordinarie representanten har sin plats där, eller lagtinget, om han ersätter en av dess leda— möter. I den formella handläggningen det sig dock härvidlag på

skiljer det sättet att för inträde i lagtinget fordras särskilt inval, vilket dock all-

tid kommer till stånd. Ersättarna skall likaså automatiskt tillhöra den kommitté, som representanten sitter såvida icke valkommittén bestämmer annorledes. Det senare sker dock endast i undantagsfall. Ett sådant kan vara när en gruppledare måste vara borta från stortingsarbetet under en

längre tid. Härvid kan det ex. bestämmas att icke ersättaren utan vice

inträda utrikes- och konstitutionskommittén, där gruppledaren skall i gruppledarna vanligen har säte. Det är med tanke på den i övrigt tillämpade automatiken, som man icke anser det lämpligt att när en samlad kommitté exempelvis företar en resa ge ledamöterna permission från stortings— arbetet. I motsatt fall skulle annars bli att denna kommitté i

ju följden stortinget kom att företrädas av en uppsättning helt oerfarna medlemmar. Suppleanternas insats i kommittéerna kan vanligen av naturliga skäl bli särskilt betydelsefull, dels på grund av att deras funktionstid ofta är av kort varaktighet, och dels därför att en och samme suppleant vid olika

ersätter olika representanter och därmed även kommer. att platillfällen ceras i skilda kommittéer. Vissa suppleanter har dock ibland beklätt framträdande ställningar i stortingsarbetet exempelvis såsom kommittéordfö—

sig omersättare för statsråd, rande. Det har emellertid i dessa fall rört varför stortingsuppdraget blivit av relativt lång varaktighet.

i mån en sammanfattning av och ett komplement till det fö-

Såsom viss

skall här nedan punktvis skildras den rutin, som vid beregående följes handlingen av ärenden rörande förfall och permissioner.

Skriftlig anmälan eller ansökan inlämnas till stortingets kontor. Ansökan skall vara ställd till stortinget, vilket emellertid alla gånger är fallet. Ibland föreslås direkt i ansökan att viss suppleant skall inkallas.

dock icke någon betydelse för frågans fortsatta handläggning. Detta har

2. Om ärendet icke betraktas som mycket tveksamt vidtar kontoret re- "dan på detta stadium vissa förberedelser för inkallande av ersättare. Utan att avvakta något formellt beslut telegraferar eller telefonerar man direkt

suppleant, som står närmast i tur, och meddelar att vederbörande till den

dag ledigheten inträder eller, om det skall infinna sig på stortinget den gäller ett redan inträffat förfall, så snart som möjligt. Om den eftersände suppleanten i sin tur anmäler att han är förhindrad, avvaktar man inte heller prövningen av hans skäl härtill utan kontoret låter budet omedelbart gå vidare till näste i ordningen.

I de flesta fall översändes ärendet direkt från kontoret till fungerande presidenten för referat och beslut i stortinget. Gäller frågan frånvaro på andra grunder än eller skötande av personliga angelägenheter un—

sjukdom der kortare tid underställes den presidentskapet för yttrande före avgörandet i stortinget. Det är stortingspresidenten som ytterst har att besluta om presidentskapet skall höras. Något särskilt sammanträde med presidentskapet anordnas icke för dessa frågor, utan handlingarna delgi—

ves dess medlemmar under hand; varvid de senare genom anteckning på akten kan framföra sina synpunkter.

4. Vid inledningen av närmaste plenum i stortinget anmäler presidenten ärendet och föreslår dels att frågan skall avgöras omedelbart, dels att permissionen skall och dels att en namngiven suppleant skall in-

beviljas taga representantens plats under permissionstiden. Regeln är att presidentens förslag godtages enhälligt och utan debatt. Icke så sällan händer det att presidenten efter det att ett inträffat förfall har godkänts av stortinget redan vid samma plenum kan meddela att vederbörande suppleant är närvarande och kan intaga sin plats. I annat fall måste presidenten tillkänna-

ge detta vid det plenum till vilket ersättaren första gången infinner sig.

Om det är långt mellan de planerade mötena med stortinget och det är fråga om att flera suppleanter behöver inkallas ordnar man understundom bland annat med tanke på kommittéarbetets rätta bedrivande särskilda re— feratmöten för att besluta i saken och för att anmäla att ersättarna kan inräda i sina befogenheter. Det förekommer dock även att man handlar så informellt att suppleanterna tillåtes deltaga i kommittéarbetet redan innan stortinget hunnit fatta beslut om deras inkallande och innan det anmälts att de kan intaga sina platser.

5. När den ordinarie representanten efter förfall eller permission åter— vänder är han skyldig att anmäla sig på stortingets kontor, som vidarebefordrar denna anmälan till presidenten.

Vid nästa plenum i stortinget meddelar presidenten att den ordinarie

representanten åter intagit sin plats.

I fråga om de ekonomiska betingelserna gäller för närvarande att stortingsledamöterna först och främst är tillförsäkrade en årlig ersättning på 26 000 kronor, somutbetalas med 1/12 Inkallade suppleanter

varje månad.

tillkommer en ersättning i förhållande till den tid vederbörande tjänstgör. Dessutom har såväl ordinarie representanter som inkallade suppleanter rätt till dagtraktamente, vars belopp varierar allt efter avståndet mellan den egna hemorten och 0510. För resan till och från stortinget har inkallad suppleant rätt till fri resa enligt samma grunder, som tillämpas för statens

Dessutom erhåller han vid dessa resor ett traktamente på 55 tjänstemän. kronor delar därav på mer än sex timmar, som åtgår

för varje dygn eller

för resan. Vid resan för inställelse hos stortinget gäller kallelsebeskedet även som färdhandling. För tiden som vederbörande är inkallad till tjänstgöring utfärdar stortingets kontoren till Norges statsbanor. Denna

fribiljett

brukar även användas för återresan till hemorten efter det att ve— biljett derbörandes stortingssejour upphört.

Vad de ordinarie representanternas ekonomiska vederlag under den tid de är frånvarande från stortingsarbetet beträffar så tillämpas olika regler beroende på orsaken till förfallet. Är skälet eller skada uppbäres

sjukdom

full lön och därjämte dagtraktamente i högst tre månader och därefter halvt traktamente. Bortovaro för att delta i sammanträden eller för att utföra andra uppdrag, till vilka stortinget eller regeringen utsett vederbörande, berättigar likaledes till oavkortad lön och i vissa fall även till dagtraktamenten. Under båda dessa omständigheter innebär alltså bestämmelserna att såväl representanten som ersättaren för denne kommer i åtnju— tande av alla ekonomiska förmåner. Får däremot en stortingsman permis— sion av annan grund än nu nämnts utbetalas varken lön eller traktamente för permissionstiden, utan detta tillkommer blott den inkallade suppleanten.

Någon egentlig rätt till pension medför suppleantskapet icke. Sådan kan endast ifrågakomma för den som har deltagit i minst åtta ordinarie storting och i vart och ett av dem tjänstgjort under minst sex månader.

Utnyttjandet av suppleantinstitutionen i stortinget har under senare år fått en allt större omfattning. Detta sammanhänger bl. a. med att stortingsrepresentanterna i vidgad utsträckning tages i anspråk för olika offentliga uppdrag, exempelvis såsom delegater till Förenta nationerna, Europarådet och Nordiska rådet. Det har även i skilda sammanhang antytts att man på senare tid tillämpat reglerna om av permission mindre restrik-

beviljande tivt än tidigare. Något missbruk av rätten att erhålla befrielse från stortingsgöromålen kan dock sägas föreligga. Såsom ovan påpekats medför frånvaro från stortinget, som betingas av eller offentligt upp—

sjukdom drag, ett avsevärt ekonomiskt avbräck för representanten, vilket torde utgöra en garanti för att man icke utan tvingande skäl begär permission.

För att ge en uppfattning om i vilken utsträckning permission beviljas kan till sist några siffror nämnas. Under höstsessionen 1959 och vårses— sionen alltså under ett år — avgjordes sammanlagt 123 permis-

1960 sionsärenden. Under pågående session förflyter aldrig en vecka utan att någon sådan fråga är uppe till behandling. Om man ser till det fungerande stortingets sammansättning kan konstateras att det någon gång hänt att 15—20 suppleanter samtidigt deltagit i stortingsarbetet, vilket betyder att drygt 10 procent av representanterna vid samma tillfälle haft förfall. Un—

senaste mandatperiod, för siffror finns tillgängliga — 1954-— der den vilken 1957 hade. 104 av de 150 representanterna någon gång ledighet, vilken hade godkänts av stortinget. Flera av dessa hade permission under längre eller kortare tid vid mer än ett tillfälle. De kortaste permissionerna, under

vilka ersättare således inkallades, gällde två dagar, medan de

längsta tjänst— göringsperioderna för en suppleant sträckte sig över hela valperioden. De senare fallen avser suppleanter för medlemmar av regeringen. Den vanligaste tiden för permission synes vara en till tre veckor.

Mandatfördelningen vid andrakammarval

En undersökning av mandattilldelningen vid uddatalsmetoden

jämkade

Av Carl-Gunnar Janson

KAPITEL I

Problemställmng

1.1. Valsystem ochfördelningsmetoder a. Med valsystemet i vårt land menas här de regler enligt vilka riksdagens ledamöter Dit hör således bl. a. regler angående rösträtt, valbarhet,

väljes. valsedlarnas konstruktion, avlämnande, mottagande och godkännande, valkretsindelning och antalet mandat i kretsarna. Dit hör också

mandatför-

delningsregler, dvs. regler efter vilka de valda utses med ledning av de god-

kända rösterna. En del av valsystemet avser första kammaren, en del andra kammaren. Föreliggande undersökning behandlar närmast mandatfördelningsregler för andra kammaren.

En mandatfördelningsmetod är ett förfarande, medelst vilket mandaten fördelas enligt vissa mandatfördelningsregler.

Vid valen fördelas som bekant mandaten först på partier och sedan på

undergrupper inom partierna. Denna undersökning sysslar endast med fördelningen på partier, inte med fördelningen inom partier. Det förutsättes härvid, att inga partier har någon kandidat gemensam.

Mandaten fördelas valkretsvis, varvid riket är uppdelat i 28 valkretsar, som tilldelas mandat i huvudsak i proportion till sin folkmängd R0 15

se

5 1—3 Totalantalet mandat i hela riket var 230 vid 1952 års val,

mom..

231 vid 1956 och 1958 års val och 232 vid 1960 års val.

Mandatfördelningsreglerna gäller fördelningen av de valda inom

varje

krets. Den sedan 1952 använda mandatfördelningsmetoden är den s. k. jämkadeuddatalsmetoden. Enligt denna delas mandaten ut ett i taget till

det parti som har det största i kretsen, varvid detta är par-

jämförelsetalet tiets antal godkända röster röstetalet, dividerat med + 1, om partiet

redan har fått 11 mandat i kretsen = . . ., och röstetalet dividerat

n

med 1,4, om partiet ännu inte har fått något mandat i kretsen. b. I den rena uddatalsmetoden Sainte Lagues metod är partiets jämförelsetal röstetalet, så länge partiet inte har fått något mandat, medan allt-

så i den jämkade uddatalsmetoden begynnelsedivisorn I har bytts mo en större divisor. .

i

Om karteller förekommer, mellan vilka mandaten fördelas i första omgången för att sedan fördelas på partier inom kartellerna och därefter på undergrupper, får parti ovan, liksom i de allmänna resonemangen i det följande, bytas mot

kartell och parti utanför kartell. För korthets skull användes i fortsättningen enbart termen parti. Den användes likaledes i de allmänna resonemangen, även beträffande valsystem som officiellt inte känner partier utan endast grupper av

som har röstat på samma kandidatuppsättning. väljare

Vid utdelningen av det första mandatet i en krets saknar uppenbarligen den första divisorn betydelse, så länge den är ett ändligt positivt tal och densamma för alla partier. Den påverkar då inte rangordningen mellan

jämförelsetalen. Det första mandatet går då alltid till partiet med största röstandelen i kretsen, oavsett divisorns värde. Men därefter påverkas för-

hållandet mellan å ena sidan jämförelsetalen för de partier som ännu inte har fått något mandat i kretsen, och å andra sidan för de

jämförelsetalen

partier som redan har fått åtminstone ett mandat i kretsen. En begynnelse-

divisor större än minskar därvid de förra jämförelsetalen, medan de

senare inte påverkas, dvs. den gör det svårare för partierna med undantag

för det största — att få sitt mandat. behövliga

första Den för ett mandat

minimiandelen röster sålunda med divisorn. Denna verkar då som ett

höjs slags spärr för främst de minsta partiernas förvärv av sina första man-

dat. Begynnelsedivisorn benämnes därför i det följande spärrdivisor.

Sedan alla partier i kretsen fått minst ett mandat var, är spärrdivisorn

åter utan betydelse. I en krets där det minsta antal mandat som tillfaller

något parti är ett, kan spärrdivisorns värde tänkas ha påverkat

mandat—

fördelningen, eftersom ett parti med endast ett mandat kan förlora detta

ju

vid andra värden. Om minsta mandatantalet för något parti är två eller

mera, kan däremot spärrdivisorn inte tänkas ha påverkat mandatfördel-

ningen, eftersom den inte kan ha ingått i något jämförelsetal, när

kretsens-

sista mandat utdelades. . ;

0. Vissa valsystem innebär Fördelningsreglerna anger då, att

majoritetsval.

samtliga mandat i en krets skall tillfalla det parti som har absolut eller relativ i kretsen. Även andra delar av valsyStemetän fördelningsjmajoritet reglerna är givetvis ,då avpassadeför Om reglerna för val-

majoritetsval.

kretsindelningen innebär, att endast ett mandat utdelas i en krets, är någon form av där nödvändig. Om flera mandat finns i kretsen, kan

majoritetsval

användas, men då är också fördelningsregler möjliga, enligt

majoritetsval

vilka flera partier kan bli representerade i samma krets, dvs. enligt vilka även minoriteter i en krets kan få mandat där.

Vid proportionella val användes fördelningsregler — tillhö-

och andra regler valsystemet — ge partierna

rande inom vilka syftar att en krets-

till

vis representation, som i huvudsak är proportionell mot deras röstetal. Vissa valsystem använder både majoritetsval och proportionella De flesta an—V

val.

vända eller föreslagna valsätt är majoritetsval, proportionella val eller en kombination av båda.

Beträffande nu och tidigare använda valsätt hänvisas till statsvetenskapliga handböcker, till uppslagsverk eller till särskilda översikter. Bland de senare kan

219, nämnas sådana av Sköld 1961, SOU 1951 58: textbilaga, Dybsjord och Hiorthoy 1949, Zeuthen 1922 och Nilsson 1921.

Vid proportionella val användes ett flertal fördelningsregler. Dessa kan erhållas och motiveras på olika sätt. De matematiska och formella egen-

skaperna hos de vanliga metoderna är väl kända.

Mer eller mindre utförliga framställningar av olika fördelningsregler finns både i handböcker och uppslagsverk ex. Svensk Uppslagsbok, andra upp—

jfr

lagan, 1947—55, artikeln Valsystem, arbeten om valsystem, ex. Mackenzie 1958 och Ross 1955, och i specialarbeten. Av sådana med tonvikten på metoder— nas formella egenskaper kan nämnas arbeten av Phragmén 1894, 1896 och 1899, Thiele 1895, Erlang 1907, Elberling 1922, 1949, Glaven 1955, Fröberg

Palmström

1957 och olika artiklar i Statsvetenskaplig Tidskrift, särskilt under åren 1897—

1920 Flodström, Rosengren, Swensen, Tenow m.fl.. Flera av dessa t.ex. av Lindman 1914, anknyter även till svenska förhållanden. Detsamma gäller om proportionsvalssakkunnigas betänkande II 1921 och SOU 1951:58.

Det bör framhållas, att frågan om proportionalitet gäller inte endast för-

delningsreglernas utformning utan också andra delar av valsystemet. Exem—

pelvis regler om valkretsar och eventuella tilläggsmandat har uppenbarli— gen relevans i sammanhanget. Detsamma gäller regler om karteller, för

hur och på vad skall rösta osv., vilka senare regler här alldeles förväljarna bigås genom antagandet att röstningen sker på partier, och att därvid två partier aldrig har någon kandidat gemensam. Likaledes utelämnas här, som

redan angetts, alla regler för val mellan personer och listor inom partier..

1.2. Någrafördelningsmetoder

De mest uppmärksammade fördelningsmetoderna anges summariskt i nedanstående uppställning, varvid följande beteckningar användes

R, : antalet röster för te partiet = . . .

i

R : totala antalet röster i kretsen m, : antalet mandat som tillfaller izte partiet

m : totala antalet mandat i kretsen

Huntingtons metod ger, som nämnts, minst ett

mandat till varje parti som har fått röster, om antalet mandat förutsättes vara minst lika stort som

antalet partier. Denna egenhet hos metoden kan givetvis ha egendomliga

konsekvenser, om antalet mandat i kretsen är litet och mycket små partier

deltar. Om man vill undvika att ge mandat till de minsta partierna, kan antingen den första divisorn bytas mot ett annat tal mellan 0 och trä, eller

en spärr införas. För att komma ifråga för mandat måste då ett parti ha

minst så många röster så stor röstprocent som spärren anger. En spärr kan givetvis inläggas även i andra metoder. Uddatalsmetod

med spärr diskuterades av 1950 års folkomröstnings- och valsättsutred-

ning 1951: Valkvotsmetod med en spärr på 60 % av valkvoten,

SOU 58.

Skölds spärrmetod, har också föreslagits Sköld Sköld 1948.

Jämförelsetal

.. för det izte par- . . Namn Forfarande ep Motivering

tiet efter n

hållna mandat

Valkvotsmeto- Totalantalet röster i kret- Valkvoten anger hur många röster den sen divideras med antalet Ri—Il— som svarar mot ett mandat.

m

mandat i kretsen. Då erhål-

Minimerar summan av de numeles valkvolen. Partierna er-

riska avvikelserna från medeltalet håller först ett mandat för

för väljarnas representation. varje gång som deras röste-

Minimerar summan av de numetal innehåller valkvoten.

riska värdena och kvadratsumman Kvarvarande, inte utdelade

för partirepresentationens avvikelmandat tilldelas därefteri

se från medelrepresentationen, lik— ordning de partier vilkas

som för mandatantalets avvikelse röstetal har det största över-

från den exakt proportionella tillskottet över ett helt antal

delningen, valkvoter

Xeä—Ä=mZE—%F

= m, och

""

?

%%?

=

?

"—" %

Droops metod Som vid valkvotsmetoden, R; — n hel- Ett parti somerhåller mer än ehuru nu en val— talsvärdet av m+1

förminskad av kretsens röster är berättigat till

kvot bildas genom att total- R

minst ett mandat, eftersom resteantalet röster i kretsen divi—

rande röster är färre än deras med antalet mandat i m+1+1

kretsen plus ett, varefter R mR

kvoten avrundas uppåt

m+1fm+1

och således räcker till högst m—l

lika stora röstandelar som partiet

ifråga har

Uddatalsmeto— Mandaten utdelas ett i taget Maximerar samlade till—

väljarnas den till det parti som har största fredsställelse i Thieles mening,

jämlörelselalet. Jämförelse- om tillfredsställelse med

väljarens talet för ett parti är först att få n av sina kandidater valda

röstetalet, efter första er-

är hållna mandatet röstetalet 11—1 dividerat med efter andra 1

T = , ,oc mandatet röstetalet divide- omvn rat med 5 osv. med de udda i=202i+1

talen i tur och ordning som T=0, om n=0

divisorer.

Minimerar summan av kvadratav—

vikelserna för väljarnas represen—

tation,

m, m 2

R _— och

; R,- R

m- m 2

2 2 RRf—

i !

Minimerar med viss inskränkning

summan av de numeriska avvi-

Jämförelsetal . .. för det i:te par- . . Namn Forfarande Motivering

tiet efter n er-

hållna mandat

kelserna för den relativa partircp-

resentationen,

R

—"

2 mR,

dHondts Mandaten utdelas som vid R, Maximerar väljarnas samlade tillmetod uddatalsmetoden, ehuru fredsställelse i Thieles mening,

n + 1 jämförelsetalet nu bildas om väljarens tillfredsställelse med genom att dividera röste- att få 11 av sina kandidater valda talet med, i ordning, de hela är positiva talen n—1

och

zi+1,0mn21,

T=.1 = 0

T = om n = 0

Minimerar för varje mandat den

för valet nödvändiga väljkraften,

i Phragméns mening, hos väljarna.

Minimerar den största positiva av-

vikelsen för väljarnas representa-

mi m

tion

R, R

Anger den konstellation av antalet

element av olika slag som har

största sannolikheten, om m ele-

ment, dras med tillbakaläggande

från R element, varav Ri är av

izte slaget udda- Som Vid uddatalsmetoden, R; spärrdivisorn 1,5 blir för- Jämkade Med talsmetoden undantagav att hållandet mellan ett partis första

med varje ?

partis Jämförelsetal fore och andra jämförelsetal detsamma det första erhållna manda- "=0;1S£15 som vid dHondts metod, varför tet är dividerat metoden är en kompromiss mellan

röstetalet R

med en Spärrdlvlsor dHondts metod och uddatals—

n 2 1

2" + 1 metoden. Med lägre spärrdivisor

närmar sig metoden ytterligare

uddatalsmetoden, med vilken den

sammanfaller vid spärrdivisorn

Huntingtons Mandaten utdelas ett i taget Minimerar kvadratavvikelsesum-

Ri

metod till det parti som har största : man för antalet per er-

väljare jämförelsetalet,varviddetta + 1

hållet mandat för partierna, är röstetalet dividerat med

R, R 2 geometriska mediet av an- m _

redan erhållna man— 2 talet % dat ochydetta antal plus ett. m

Minimerar olika relativa avvikelser Första jämförelsetalet är således oändligt stort för alla partier med röster. Alla

sådana partier får då minst

ett mandat.

DHondts metod ger ett stort parti större chans än ett litet parti att bli

överrepresenterat, dvs. att få större andel mandat än andel röster. Detta

svarar givetvis mot en större risk för ett litet parti än för ett stort parti att

bli underrepresenterat, dvs. att få mindre andel mandat än andel röster. Metoden tenderar således gynna de stora partierna på de små partiernas bekostnad, ehuru styrkan av denna tendens varierar med mandatantal,

röst— fördelning och antal partier.

Uddatalsmetoden och valkvotsmetoden innehåller sådana fel i avse-

värt mindre utsträckning. De sammanfaller vid två partier men ger i stort

sett snarlika resultat även vid flera partier. Mandatfördelningens avvikelser från röstfördelningen har i huvudsak karaktär av avrundningar. Röstandelen multiplicerad med antalet mandat i kretsen anger det mandatan—

tal som exakt svarar mot röstprocenten. Den kallas här den exakt propor-

tionella mandatilldelningen. Kring sina heltalsvärden avrundas den till heltalsvärdet ifråga, som blir den faktiska tilldelningen. I närheten av 0

sker dock avrundningen självfallet enbart i ena riktningen, dvs. nedåt. I närheten av 100 % sker avrundning likaledes alltid i en och samma riktning, men detta har betydligt mindre praktisk betydelse i ett flerparti—

system, där så höga röstandelar praktiskt taget aldrig uppnås. De par-

tier som får en del röster men inte nog för ett mandat, blir underrepre-

senterade. Det ger motsvarande överrepresentation för de andra partierna

tillsammans. Vid mer än två partier räcker området för avrundning uppåt

för vissa röstfördelningar, nämligen dem med små röstandelar, längre än

området för avrundning nedåt. Denna tendens blir starkare, om partiet har

stor röstande, eftersom då röstfördelningarna med små röstandelar spe-

lar större roll. En viss, om än svag, tendens till överrepresentation av de större partierna uppstår sålunda. Samma förhållanden verkar givetvis även vid dHondts metod, men är där mer utpräglade och inte enda skälet till

, överrepresentationen av partierna. Metoden

de större gynnar dessa även vid

andra röstfördelningar än sådana som innehåller små röstandelar.

Små röstandelar betyder i resonemangen ovan om uddatalsmetoden och valkvotsmetoden röstandelar under sz, 0111 m liksom tidigare betecknar antalet mandat i kretsen.

Spärrar och spärrdivisorer utsträcker det område där de små partierna

blir orepresenterade, och, i den mån partierna har fått röster, således även underrepresenterade. Tendensen till viss över—representation av stora par-

tier blir då förstärkt.

De systematiska avvikelserna i mandatfördelningen medför något större genomsnittliga avvikelser. Dessa varierar med mandatantal, antal partier och röstfördelning.

Fröberg 1957 beräknade mandatfördelningen för 5 partier vid 12 och 20 mandat i kretsen vid vardera 150 slumpmässigt dragna valresul— tat, dvs. konstellationer av röstandelar, enligt dHondts metod, uddatals-

Tabell 1.2.1. Medeltal av halva summan av skillnaderna mellan antalettilldelade mandat

och den exakt proportionella tilldelningen, enligt olika fördelningsmetoder vid 5 partier och för 150 slumpmässigt valda konstellationer av röstandelar per kretstyp, Fröberg

efter

195 7

Fördelningsmetod

Antal man-

dat 1kretsen

varje

summan av skillnaderna mellan de tilldelade mandatantalen och den exakta proportionella tilldelningen för de fem partierna tab. Slutligen

1.2.1.

adderades resultaten för 25 lika stora kretsar och beräknades medeltalet för

samma avvikelsesumma per krets för dessa utjämnade värden tab. 1.2.2.

Därvid medtogs också jämkade uddatalsmetoden med olika spärrdivisorer.

Siffrorna i den första tabellen kan sägas ange det lokala felet i mandat— fördelningen, siffrorna i den andra det totala felet. Det lokala felet är tydligen en mindre andel av de utdelade mandaten i de stora kretsarna. De totala felen blir mindre än de lokala och, utom för leondts metod, klart mindre även absolut taget i de större kretsarna.

Största felen erhålles, i överensstämmelse med resonemangen ovan, vid dHondts metod. Skillnaden mellan metoderna framträder särskilt för

det totala felet, som inte sjunker lika kraftigt för dHondts metod som för de andra metoderna. Jämkade uddatalsmetoden ger värden mellan ud-

datalsmetoden och dHondts metod, varvid de större spärrdivisorerna ger resultat mest liknande den senare metodens. Valkvotsmetoden och uddatalsmetoden ger nästan samma avvikelser.

Tabell 1.2.2. Medeltal av halva summan av skillnaderna mellan antalet tilldelade mandat och den exakt proportionella tilldelningen per krets den sammanlagda

för mandatför-

delningen i 25 kretsar, enligt olika fördelningsmetoder, vid 5 partier och 150

för

slumpmässigt valda konstellationer av röstandelar per kretstyp, Fröberg 1957

efter

Fördelningsmetod

Antal mandat i de Jämkade uddatal

enskilda kretsarna . , ,

X alkv Ot Uddatal d Hondt

Divisor Divisor Divisor Divisor

1,1 1,2 1,3 1,4

Ju närmare avvikelserna i de enskilda kretsarna ligger rent slumpmässiga variationer, desto närmare kommer det totala felet en femtedel av det loka— la felet. Det när som synes ned till detta värde i de stora kretsarna vid valkvotsmetoden och uddatalsmetoden. De totala felen blir här små, genom att de adderade mandatfördelning— arna tillhör slumpmässigt dragna valresultat. I realiteten har vissa par-

tier givetvis på det hela taget lägre röstandelar i kretsarna än vissa andra

partier, även om en viss, ofta betydande variation mellan valkretsar före— ligger. Faktiskt blir dock skillnaden mot det slumpmässiga fallet inte stor. Halva summan av mandatantalens numeriska avvikelser från de exakt proportionella värdena skulle sålunda i de 28 svenska andrakammarkret-

sarna vid 1944 års och 1948 års val ha blivit

19,1 och 13,9 för dHondts metod utan karteller, 7,8 och 11,9 för uddatalsmetoden spärrdivisorn 1,5, jämkade med 2,7 och 2,7 för uddatalsmetoden och 7,8 och 9,9 för Droops metod. Mandatsiffrorna för metoderna har hämtats ur SOU 1951: 58; röstfördelningen gäller de fem partierna ensamma utan övriga röster; med

dessa skulle avvikelserna ha blivit ännu något större. Siffrorna avsergivet—

vis hela tilldelningen och inte, som i de två tabellerna ovan, felen per krets. En omräkning till fel per krets ger siffror av samma storleksordning som i

tabellerna.

Uddatalsmetoden får i de exemplifierande valen ovanligt små fel, ehuru dessa fortfarande är större än vad som kan väntas i en enda krets. För 1948, då kommunisterna hade mindre andel röster, är avvikelsen för dem 2,5, dvs. praktiskt taget hela den negativa avvikelsen faller på det minsta partiet. Metoden skulle med 1952 års siffror ha gett en sammanlagd negativ avvikelse på 6,2.

Tabell 1.2.3. Över- och underskott i mandalfördelningen i jämförelse med röst/ördel— ningen vid valen 1956, 1958 juni och 1960

1952 1956 1958 juni 1960 - Fördelnin g av Fördelnin av Fördelnin g av Fördelnin g Pam g— lav Skill- Skill- Skill- . Skill- Man- .. nad Man- .. nad Man- .. nad Man- .. nad Roster Roster Roster Roster dat dat dat dat

H 31 33,1 ,2,1 42 39,5 + 2,5 45 45,1 —0,1 39 38,4 + 0,6 CP 26 24,7 + 1,3 19 21,8 —2,8 32 29,2 + 2,8 34 . 31,6 + 2,4 FP 58 56,2 + 1,8 58 55,0 + 3,0 38 42,1 ——4,1 40 40,6 —0,6 SD 110 105,9 + 4,1 106 103,0 + 3,0 111 106,8 + 4,2 114 110,9 + 3,1 K 5 10,0 ——5,0 6 11,6 —5,6 5 7,8 —2,8 5 10,4 ———5,4 S:a 230 229,9 231 230,9 231 231,0 232 231,9l Anm.: H = högern, CP = centerpartiet bondeförbundet, FP = folkpartiet, SD = socialdemokraterna och K = kommunisterna. Dessa förkortningar används genomgående i det även i texten; följande

Den jämkade uddatalsmetoden med .spärrdivisorn 1,4 har de fyra senaste andrakammarvalen gett de avvikelser som framgår av tabell 2. 3. Summan av de negativa avvikelserna blir som synes 7,1, 8,4, 7,0 och 6,0.

Den rena uddatalsmetoden skulle 1960, kommunisterna var svagare

då ju

än 1944 och 1948, ha gett en summa på 5,3 för de negativa avvikelserna. De här anförda exemplen från valen 1944—60 visar tämligen stora avvikelser, trots att de företeelser som här har sagts verka för stora avvikel— ser, har motverkats av andra mekanismer, som senare skall antydas

av-

snitt 1.4.

1.3. Två typer av problem vid proportionella fördelningsregler

1.3.1. Mandaten hela tal

De problem som uppstår, när man skall anvisa en godtagbar proportionell

fördelningsmetod med tillhörande regler för valkretsindelning, röstning

torde i huvudsak kunna återföras på två omständigheter..

osv.

Den första källan till svårigheter är det lika triviala som grundläggande

m Ri

faktum att den exakt proportionella tilldelningen nästan

jfr ovan

alltid innehåller även bråkdelar avmandat, medan manvill dela ut hela

m Ri

mandat. Man då på något sättersätta heltalsvärdet m,,

skall med

vilket kan ske enligt olika regler.

En vid definition av proportionella fördelningsmetoderblir då, att enmetod är proportionell, om den medför en mandatuppsättning med exakt proportionalitet, så snart detta är möjligt, dvs. att den ger mandatuppsättningen med

mi:

för alla så snart antar heltalsvärden för alla i Elberling 1922. En-

:mlf

ligt denna definition är samtliga ovan presenterade fördelningsmetoder proportionella.

En annan, snävaredefinition av proportionella fördelningsmetoder är, att en metodär proportionell, om den nästan alltid ger nöjaktig överensstämmelse mellan faktiskt mandatantal och exakt proportionellt antal, dvs. mellan mandatfördelning och röstfördelning.

En metod kan också sägas vara proportionell, om den i klassen av alla

möj-

liga valresultat ger väntade värdenpå partiernas lika den rent

mandatantal med

proportionella tilldelningen, dvs. om

. och om däromkringär små. Då alltså för-

Emi=m£i, variationerna

delningen av mandatantalens väntade värden lika med röstfördelningen, och de faktiska värdena avviker inte mycket från denna.

Ju flera mandat som utdelas i kretsen, desto mindre betyder mandatens begränsning till hela tal. De mandat? vilkas placering kan variera med sät-

tet att förvandla den exakta proportionella tilldelningen till hela tal, blir enmindre andel av alla utdelade mandat, om antalet mandat ökar. De röst-

15—103606

andelskonstellationer där metoderna skall ge exakt proportionalitet, kommer också tätare vid flera mandat.

Vid valkvotsmetoden är endast placeringen av de mandat som utdelas för största överskott utöver hela valkvoter, beroende av den exakt proportionella tilldelningens utjämning till hela tal. De så utdelade mandaten kan inte uppgå till mer än ett mindre än hela antalet partier med röster i kretsen, dvs. deras andel av samtliga mandat minskar, när antalet mandat ökar. För Droops metod gäller motsvarande resonemang, ehuru där antalet mandat som utdelas på röstöverskott, kan vara lika med antalet partier.

Att de mandat som metoderna fördelar olika, blir en mindre del av alla utdelade mandat, betyder också, att metoderna ger mandatfördelningar

varandra. Man inser sålunda lätt, som relativt sett avviker allt mindre från att förhållandet mellan två inte alltför små partiers jämförelsetal blir alltmer lika vid exempelvis dHondts metod, uddatalsmetoden och

jämkade Huntingtons metod, när mandatantalet i kretsen, och därmed även partiernas mandattilldelning, ökar. Skillnaden mellan kvoterna

+ 1 + 1

m1 2m1

och

fm,?i +

m2+—1 X/MM—Qm2m2 1

mindre, desto större m; och meblir. blir ju

länge antalet mandat i kretsen är tämligen litet, kan dock metoderna

Så ge ganska skiljaktiga mandatandelar, som också kan avvika klart från röstandelarna. Om flera valkretsar med antalet mandat proportionellt mot an-

talet röster användes, adderas avvikelserna i varje krets till en total av-

Variationerna i olika kretsar upphäver varandra delvis, men vissa vikelse. variationer är, som nyss diskuterats, systematiska och stabiliseras i summan. Vissa fördelningsmetoder ger större skillnader än andra mellan mandatfördelningen och röstfördelningen, både lokalt i enskilda kretsar och

summan av samtliga kretsar. Om proportionalitet krävs totalt, torde totalt i ingen de presenterade metoderna uppfylla kraven enligt de ovan angivna

av definitionerna. Åtminstone de erhållna avvikelserna betydligt större än

är

vad man skulle få, om riket behandlades som en enda krets.

För att åstadkomma en mandatfördelning nära den exakt proportionella

riket, förslagsvis använda mycket stora kretsar, totalt i hela kan man då eventuellt använda hela riket som en krets, eller avvikelserna från

utjämna proportionalitet i den totala mandattilldelningen i kretsarna genom sär— skilda tilläggsmandat. Båda lösningarna används men stöter ofta på den andra typ av svårigheter som kommer in vid valet av fördelningsmetod.

1.3.2. Hänsyn till andra förhållanden Det andra av de två antydda skälen till komplikationer vid val av proportionell fördelningsmetod är, att en mandatfördelning som nöjaktigt överensstämmer med röstfördelningen, inte är det enda som krävs av metoden.

För det första kan vid konstruktion av en fördelningsmetod den primära målsättningen vara en annan än överensstämmelsen mellan mandatoch röstfördelning. Man kan exempelvis söka en metod som ger den mandatfördelning som maximerar tillfredsställelse. Olika mått på

väljarnas denna resulterar då i olika metoder avsnitt

jfr 2.

Om man efter Thiele låter en väljares tillfredsställelse över att få n av sina kandidater valda, vara

1 1 1

Tn=1+—+——+——+ + , nål, To=O,

331 ac2 ara :cn1

svarar detta mot en fördelningsmetod, enligt vilken mandaten delas ut till det parti som har det största jämförelsetalet, varvid detta bildas genom division av röstetalet med x,, .ru, rg, . . .,

In.

Om : 1 + i a, erhålles i vid mening proportionella metoder, om a

xi 2 Ur 1 :l erhålles dHondts metod, ur 1: 2 uddatalsmetoden. Om a: 100,

blir divisorserien 101, 201, 301, Andra fördelningsmetoder kan tas ur serien med

1 b xi =— +——, , där 0 b Elberling

I 1 — 1922. l 1

Uppenbarligen leder dessa fördelningsmetoder till olika grader av överensstämmelse mellan mandat- och röstfördelning.

För det andra ställer man ofta vissa speciella krav på fördelningsmetoden och kritiserar metoden, om den inte uppfyller kraven.

Vissa resultat uppfattas intuitivt som orimliga, andra som rimliga. Metoden skall då ge enbart resultat av den senare typen. Man kan sålunda ställa kravet, att ett parti aldrig vid helt oförändrad röstfördelning

skall kunna mista ett mandat, genom att antalet mandat ökar i kretsen. Detta kan inräffa vid valkvotsmetoden s. k. Alabama-paradoxen, ex.

den jfr

Johansson 1957. Man kan vidare kräva, att ett parti av

med majoritet rösterna aldrig skall få en minoritet av mandaten. Vid ett lågt, udda antal mandat i kretsen kan detta inträffa för röstandelar strax över 50 % vid exempelvis valkvotsmetoden och jämkade uddatalsmetoden.

Det ännu starkare kravet att ingen partikonstellation med en

majoritet av rösterna skall få en minoritet av mandaten, kan inte gene-

vidhållas rellt, eftersom vid vissa röstfördelningar ingen

mandatfördelning uppfyl— ler det kravet.

2. Ibland eftersträvas en viss avvikelse från den rena proportionaliteten, vanligen så att ett visst gynnande av de stora partierna på

de små partiernas bekostnad anses tillbörlig, exempelvis för att motverka uppkomsten av ett stort antal partier. Detta kan motivera det ovan nämnda kravet, att ett parti med majoritet bland rösterna inte skall få en minoritet av man— daten, eller kravet att ett parti inte skall genom

kunna vinna mandat att dela sig, vilket kan vara fallet vid exempelvis valkvotsmetoden och udda-

talsmetoden.

Kraven att

ett parti inte skall kunna vinna mandat genom att en del av det inte

a

röstar,

b ett parti inte skall kunna vinna mandat genom att en del av det röstar på ett annat parti,

ett parti inte skall kunna vinna mandat genom att dela sig, liksom

e

inte två partier skall kunna förlora mandat genom att gå samman till ett

parti och

ett parti som delar sig inte skall kunna förlora mer än ett mandat,

medan två partier som går samman inte skall kunna vinna mer än ett mandat,

uppfylles av dHondts metod och endast av den Erlang 1907.

3. kan krävas vara generellt applicerbar. Detta gäller inte för

Metoden

Droops metod. Om antalet är litet, såsom kan vara fallet i en elek-

väljare torsförsamling, inträffa, att inte alla mandat kan fördelas, efter-

kan det

som mandat återstår, sedan alla partier har fått ett mandat vardera för sina överskottsröster.

4. Beträffandevalsystemets utformning i fråga om valkretsindelning, tillläggsmandat e. 1. kommer rimligen olika synpunkter in, som inte har direkt med mandatens fördelning på partier och överensstämmelsen mellan mandat— och röstfördelning att göra, exempelvis strävan efter en viss lokal representativitet och kontakt mellan valda och väljare, varigenom valkret— sarnas storlek hålls nere, och ett system med tilläggsmandat eventuellt avvisas proportionsvalssak.bet., II, 1921och SOU 1951: 58.

jfr

Uppenbarligen försvåras möjligheterna till överensstämmelse mellan mandat- och röstfördelning genom krav på andra egenskaper hos fördelningsmetoden och relevanta delar av valsystemet i övrigt av den typ som här har angetts. Exempelvis kravet att 50 % av rösterna alltid skall ge minst 50 % av mandaten, inför ett systematiskt gynnande av de stora partierna, som inte är förenligt med kravet på att mandatantalens väntade fördelning

med röstfördelningen. DHondts metod, som uppfyller skall sammanfalla majoritetskravet, tenderar också att överrepresentera de större partierna.

ju

1.4. Mandattilldelningens variationer

1.4.1. Tilldelningen i en valkrets Ett partis mandattilldelning i en given valkrets varierar mer eller mindre kraftigt med olika faktorer.

Antalet mandat i kretsen. Detta är givetvis en huvudfaktor. Antalet

/ antas här fixerat.

2. Fördelningsmetoden. eller proportionella val kan själv—

Majoritetsval fallet ge högst varierande utdelning för partiet. Proportionell metod förut-

bland olika proportionella metoder har en viss, sättes här använd. Valet

om än begränsad betydelse. Antagatt uddatalsmetoden tillämpas.

jämkade Då återstår att fastlägga spärrdivisorn, vars värde, som ovan diskuterats, under vissa omständigheter påverkar mandatfördelningen.

Partiets röstprocent. Sedan antalet mandat i kretsen och fördelnings— metoden har bestämts, varierar mandattilldelningen i första hand med partiets röstandel. Denna är långt viktigare än vilken proportionell metod som används. Definitionsmässigt varierar mandattilldelningen vid en sådan ungefär proportionellt med röstandelen. Eftersom mandatantalet endast tar heltalsvärden, kommer dock representationen att tendera att växla periodiskt mellan över- och underrepresentation över de inte alltför små eller stora röstandelarna. För det senare erhålles, som nämnts, alltid under- resp. överrepresentation.

4. Övriga partiers röstandelar. Röstfördelningen antalet

hade ju, jämte

mandat i kretsen, betydelse för effekten hos spärrdivisorn. Konstellationen av partiernas röstandelar, dvs. röstfördelningen, inverkar ofta även i övrigt på partiets mandatantal. Mandaten delas ut efter mellan röst—

ju jämförelse andelarna. I extrema fall kan olika mönster av röstandelar medföra så stor skillnad som i nedanstående fingerade exempel. Detta har hämtats från det material som analyseras i de följande, och gäller en krets med 9 mandat fall 86 och 97, Västernorrlands län, spärrdivisor 1,4, se avdelning 2.

3.

Tabell 1.4.1. Röst- ochmandatfördelning i två fingerade

fall

Parti H CP FP SD K Summa

SD hade här en röstande som svarade mot 5,4 resp. 5,5 mandat men fick 7 resp. 5 mandat.

Även antalet partier har en viss betydelse, vilket kan anses innefattat i röstfördelningens inverkan. När antalet partier ökar, ökas också den andel av alla möjliga röstfördelningar som innehåller åtminstone någon liten röstandel, dvs. de fall där systematisk underrepresentation av partier förekommer. Vid två partier är andelen möjliga röstfördelningar med en röst-

procent på 10 % eller lägre 20 %. Redan vid tre partier har andelen ökat

till 51 % och vid fyra partier till 78 %. Behandlingen av de små partierna blir, naturligt nog, allt viktigare, när antalet partier ökar.

Vid dHondts metod kan, som förut nämnts, på grund av

jämförelsetalen partier vinna men inte förlora mandat på sammanslagning. Det tenderar därför, vara förmånligare vid mandatens utdelning för ett parti,

att dess medtävlare är delade på ett större antal partier, än att de är samlade i ett enda eller ett fåtal partier. Karteller blir då som bekant fördelaktiga. Vid

valen 1932—48 fick SD 12, 12 resp. 6 mandat mindre, än om kartel-

ler inte hade förekommit.

Vid uddatalsmetoden kan i vissa fall, genom

jämkade jämförelseta-

lens starka minskning i början, partier förlora på sammanslagning, näm—

ligen om partierna var för sig har röstandelar i de områden där dessa av—

rundas uppåt till helt antal mandat, men den samlade röstandelen ham—

nar i ett område där andelarna avrundas nedåt. Faktiska exempel på detta

är inte svåra att finna. Vid 1960 års val skulle SD ha fått ytterligare ett mandat i Uppsala län, Örebro län och Norrbottens län, om de borgerliga hade utgjort ett parti i stället för tre. I Gotlands län och i Värmlands län hade i stället de borgerliga vunnit ett mandat genom att vara förenade i ett parti. Vid fördelningen av mandaten på SD och det borgerliga partiet H + CP +

FP används aldrig spärrdivisorn vid sista mandatets utdelning. Endast K

får i regel kvar sitt första jämförelsetal till sista utdelningen. Resultatet

blir därför detsamma som vid rena uddatalsmetoden utom i tre valkretsar.

uddatalsmetoden skulle SD mot ett samlat borgerligt block, Vid den rena i med tilldelningen mot de tre partierna var för sig, ha fått de jämförelse tre vinsterna och ytterligare tre vinster Stockholms stad, Blekinge län

och Jämtlands län men inga förluster.

Vid uddatalsmetoden lönar sig sammanslagning, främst då

jämkade

små röstandelar deltar i den. De borgerliga röstandelar som adderades till en

gemensam borgerlig andel, var i allmänhet inte så små att de låg i det om—

råde där partierna blir orepresenterade. Om däremot en sammanslagning medför, att röstandelar av den storleksordningen försvinner, blir den mera lönande. Om sålunda SD skulle ha mött endast ett motståndsparti, dvs. om Kzs röster inkluderas i det andra partiets>>,hade SD 1960 förlorat de

två ovan nämnda mandaten i Gotlands och Värmlands län samt ett i Stock— holms län men inte vunnit något vid uddatalsmetoden, och vid

jämkade rena uddatalsmetoden hade SD:s vinster inskränkts till vinsterna i Stock-

holms stad, Blekinge län och Jämtlands län.

1.4.2. Tilldelningen i alla valkretsar tillsammans Partiets mandattilldelning totalt i en serie.valkretsar varierar på motsvarande sätt med olika faktorer. Dels inverkar samma omständigheter som i den enstaka kretsen, dels inverkar variationer mellan kretsarna.

Totalantalet mandat. Kretsarna förutsättes här ha tilldelats mandat

efter sin folkmängd eller andra variabler, som är approximativt proportionella mot antalet röster i kretsen.

2. Fördelningsmetoden. Här antas att denna är densamma i alla kretsarna, och att inga tilläggsmandat förekommer. Samtliga mandat utdelas således ute i de enskilda kretsarna.

3. Partiets totala röstprocent. Partiets andel röster i alla kretsarna till-

sammans varierar väsentligen med partiets andel av rösterna i samtliga

kretsar tillsammans. Liksom i den enskilda kretsen är röstandelen, som sig bör, den utan tvekan viktigaste faktorn i ett proportionellt val, sedan totalantalet mandat är bestämt. Övriga omständigheter ger dock vissa skillnader mellan mandatandel och röstandel.

4. Övriga partiers totala röstandelar. De totala röstandelarna avgör, hur stora de andra partierna, och således även deras jämförelsetal, på det hela taget har varit i de enskilda valkretsarna. Storleksförhållandet mellan partierna avgör, i vilken utsträckning partiet har kunnat dra fördel av tendensen till lätt överrepresentation av de största partierna eller utsatts för tendensen till viss underrepresentation av de minsta partierna.

Som förut får antalet partier räknas in i denna faktor. Möjligheterna till valkretsar utan små röstandelar blir större vid få partier än vid många.

5. Röstandelarnas variation valkretsvis. En viss valkretsvis fördelning av röstandelarna kan ge över- eller underrepresentation, genom att andelarna råkar bli sådana som avrundas uppåt eller avrundas nedåt till hela mandat. Det kan givetvis inträffa, även om röstandelen för partiet är densamma i alla kretsar.

Om röstandelarna sprids ut över ett intervall, där över- och underrepresentation uppstår genom avrundning, blir följden en systematisk över- el— ler underrepresentation, endast om frekvensernas storlek samvarierar med avrundningens En sådan samvariation måste i regel till stor del

storlek.

vara slumpmässig, även om givetvis partierna i viss män kan koncentrera sina krafter till kretsar där något mandat bedöms vara hotat. I intervall där valsystemet eventuellt tenderar överrepresentera större partier, tenderar, utan systematisk samvariation mellan avrundning och frekvens, vinster genom röstandelens avvikelse uppåt från sitt medeltal upphävas genom de kompenserande avvikelser nedåt som är nödvändiga, för att den totala röstandelen skall vara konstant. I stort sett torde här en fördelning av olika röstandelar ha en effekt, så att över- och underrepre—

utjämnande sentationen tenderar bli mindre än om partiet skulle ha haft samma röst— andel i alla kretsar.

Resonemanget gäller även vid fördelningsmetoder med systematiska av— vikelser från den exakt proportionella tilldelningen, om variationen inte

sker kring en alltför liten total röstandel eller kring en mycket stor total

Om variationen sker kring en liten total röstandel, kan läget dock

andel.

bli ett annat.

Vid röstandelar som ligger nedanför vad som ger något mandat, blir

själv-

fallet partiet underrepresenterat. Om partiets röstandel alltid ligger i detta område, blir partiet alldeles utan mandat. Men underrepresentationen minskar, när röstandelen minskar ytterligare. Om partiet blir utan röster, har

underrepresentationen upphört, och partiet har den representation som

ju

svarar mot röstandelen, nämligen ingen alls.

Om sålunda röstandelarna i vissa kretsar blir mycket små, ger dessa

kretsar praktiskt taget ingen underrepresentation, medan partiet med gi-

ven tota röstande är desto starkare i andra kretsar. Vid exempelvis dHondts

metod kan då partiet där något bättre utnyttja den tendens till överrepre-

sentation som de större röstandelarna ger, eller åtminstone undvika något av tendensen till underrepresentation av de mindre andelarna. Om avvikel—

serna från den exakt proportionella tilldelningen uppstår endast genom avrundning vid större andelar, kan röstandelarna i en del svaga kretsar dock

höjas, så att de ger ett mandat. Vid jämkade uddatalsmetoden kan därigenom den underrepresentation av små partier som spärrdivisorn medför, minskas. Vid den rena uddatalsmetoden innebär en effekt av mycket små röstandelar fortfarande endast ett utnyttjande av avrundningarna och allt-

så intet i princip annorlunda. Även ett parti som har så liten total röstande, att det skulle bli helt orepresenterat, om det hade denna röstande i alla kretsar, kan tydligen få

mandat, genom att andelarna varierar så mycket att de i åtminstone nå-

gon krets når en storlek, som ger mandat.

Ett parti har mandat och röstandelen i i:te valkretsen med mandat

mi xt. MI.

och röster. Partiets röstande i alla kretsar tillsammans, vilka tillsammans har

R

M mandat och R röster, är varvid :

ZQZRÅ

Dess exakt proportionella mandattilldelning blir ; M. Över- eller underrepre-

— ExiRi

sentationen blir således —?cM: mi M- .

Zmi 2

R —Mi = Ri—

Om

M R

dvs. om kretsarnas mandatanta är proportionella mot deras antal röster, blir avvikelsen i partiets mandattilldelning från den exakta proportionella tilldelningen

— = — xilVIi, dVS

Z mi E xiMi 2 mi

i i i den totala avvikelsen är summan av avvikelserna i de enskilda kretsarna. Kretsarnas mandatanta är approximativt proportionella mot antalet röster utom beträffande Gotlands län. Relationen ovan gäller sålunda approximativt.

Om x, varierar, så att m, LM, blir mera positiv, än om at, hade varit lika

med erhåller således partiet en förmånligare representation.

Mandattilldelningen i de senaste fyra svenska andrakammarvalen har

med den tilldelning som partierna skulle ha fått, om de hade haft jämförts

sina totala röstandelar i alla valkretsar. Skillnaderna mellan faktisk tildelning vid rådande variation och den beräknade utan variation anges i ta-

bell 2. Som synes har de två minsta partierna vunnit på spridningen, medan de större, särskilt det största, har förlorat på den. Även om mycket små röst-

andelar förekommer företrädesvis för tämligen små partier, på-

självfallet

verkar variationerna indirekt även övriga partiers representation, eftersom

Tendensen till överrepresentation av det största partiet och underrepresentation av det minsta har förstärkts. Summan av de negativa avvikel-

serna blir för de olika valen 11,9, 10,9, 11,1 och 9,4. Samtliga dessa värden

är högre än avvikelsesumman med variation i röstandelarna 6,9 år 1952;

övriga givna i avsnitt 1.2.

6. Variation i valkretsarnas mandatantal. Genom avrundningen till hela tal kommer tilldelningen i vissa intervall att innebära överrepresentation, i andra underrepresentation. För inte alltför små eller stora röstandelar väx-

lar dessa intervall periodiskt, varvid periodernas läge och längd beror på

mandatantalet i kretsen. Små kretsar ger få och långa perioder. Om alla

kretsar hade samma antal mandat, skulle samma röstandelar få över- resp.

underrepresentation genom avrundning i alla kretsar. Om kretsarna är små, skulle ett parti med liten variation i röstandelen mellan kretsarna

kunna få sina andelar nästan helt i en och samma period och därigenom bli systematiskt över—eller underrepresenterad. Möjligheterna till detta mins-

kas genom variation i kretsstorleken eller i röstandelen eller i båda. Om röstandelarna varierar starkt mellan kretsarna, kan då avrundningarna betraktas som slumpmässiga avvikelser från den exakta proportionalite—

ten, vilka till stor del upphäver varandra, så att det totala felet blir litet tab. 1.2.2. Många mandat per krets ger likaså litet totalt fel.

jfr

En viss variation i antalet mandat i kretsarna är oundviklig på grund av

bebyggelsens starkt varierande täthet, om man inte vill dela storstadskret— acceptera till ytan mycket stora kretsar, som omfattar mer än sarna eller ett län.

Såväl den varierande kretsstorleken, vare sig denna mäts i antal mandat eller som antal invånare, röstberättigade eller röstande, som den valkretsvisa variationen i partiernas röstandelar kan betraktas som exempel på s. k. socialekologiska varia— tioner, dvs. variationer hos socialekologiska variabler. En socialekologisk variabel är då en variabel som anger den rumsliga fördelning hos en kategori sociala företeelser, vilken uppstår genom individers och gruppers anpassning till sin rumsliga och fysiska omgivning. Anpassningen sker givetvis inom ett visst kulturellt och socialt system med dess värderingar och beteendercgler och utformas i enlighet med dessa 1950, kap. 1 och Swedner 1960, kap. och Janson 1961.

jfr Quinn

De ekologiska variablerna står då i nära ömsesidigt samspel med en lång rad sociala relationer.

I den mån undersökningen använder sådana socialekologiska variabler som kretsarnas mandatantal och röstfördelning, och försöker ange deras betydelse för mandatfördelningen, kan den kanske sägas behandla denna från socialekologisk utgångspunkt.

1.5. Undersökningens målsättning

Avvikelser från den exakta proportionaliteten uppstår vid jämkade udda—

talsmetoden, liksom vid andra proportionella fördelningsmetoder, tydligen,

utom genom de generella egenskaper hos metoden vilka direkt följer av

konstruktionen, också genom olika mera speciella omständigheter vid de val då metoden appliceras. De speciella faktorernas verkningar kan visserligen också ytterst härledas ur metodens konstruktion, och deras riktningar kan ofta anges resonemangsvis. Men deras inbördes betydelse, lik— som deras vikt i den särskilda situationen, är mera svåruppskattad. Eftersom de delvis motverkar varandra, delvis samverkar, blir den totala effekten svårbedömd.

Författningsutredningen har därför ansett det vara av värde att få fördelningsmetodens verkan vid andrakammarvalen belyst genom en konkret undersökning. Denna borde inte utgå enbart från erfarenheterna vid de faktiska val då metoden har använts, utan bygga på ett mer omfattande material. Undersökningens omfattning bestämdes av en tämligen snäv kostnadsram för inskaffande och maskinell bearbetning av materialet i fråga.

Undersökningen ansluter sålunda här, liksom i det följande, till 1958

års förhållanden och inte till läget 1960. Skälet härtill är, att undersök-

ningen planerades och i väsentliga delar även utfördes, medan ännu valet

i 1958 var det senaste andrakammarvalet.

juni

Sedan antalet mandat totalt, antalet valkretsar och mandatens fördelning på kretsarna har fastlagts, varierar totala mandattilldel-

varje partis ning med

a. partiets totala röstande b. spridningen i partiets röstandelar valkretsvis; spridningen förslagsvis mått som standardavvikelsen

c. konstellationen av övriga partiers röstandelar, dvs. storleksförhållandena mellan andelarna samt andelarnas spridningar och samvariationer valkretsvis

d. spärrdivisorn.

De fyra faktorerna ovan står i växelverkan med varandra, exempelvis så att spridningars och samvariationers verkan växlar med röstandel och spärr-

divisor, och så att spårrdivisorns inverkan växlar med röstandel, sprid— ningar och samvariationer. Faktorernas verkan skiftar också med mandat—

och valkretsantal, vilka här från början har fixerats.

ju

2.1.3. Använd metod Undersökningen mandat- och röstandelar för de fem partierna vid

jämför

en serie fingerade valresultat, dvs. fingerade röstetal för partierna i varje

valkrets. Inallesanvändes 170 valresultat, som utsågs på ett sådant sätt

att vissa systematiska skulle kunna göras. Valresultaten erjämförelser hölls ur ett grundmaterial, ur vilket de genererades en formel. Grund-

efter

materialet utgjordes, med vissa smärre ändringar, av de faktiska rösteta-

len vid 1958 års För valresultat beräknades mandatfördel-

junival. varje

ningen med 4 olika spärrdivisorer.

2.2. Grundmaterialet Grundmaterialet var röstsiffrorna vid 1958 med följande änd-

junivalet

ringar.

a. I de där K inte ställde upp i 1958, fördelades SD:s röster

kretsar juni

mellan SD och K i samma proportion som vid septembervalet 1958. Med

septembervalet förstås valet till landsting och till stadsfullmäktige i de

6 städerna utanför landstingen.

Förhållandet mellan Kzs och SD:s röstetal kan möjligen betecknas som något förmånligare för K i september än i K/SDi de valkretsar där K del-

juni. Kvoten tog i båda valen 1958.framgår av tabell 2.2.1.

Kzs röstetal i förhållade till SD:s var således högre i september än i juni i 13

av dessa 17 kretsar. De fyra undantagen gäller alla valkretsar, där K var rela-

tivt starka i förhållande till SD. I de 10 valkretsar i tabellen ovan i vilka K var

Totalt 20 515 19 356 1 159 Totalt

utom T 15 220 14 360 860

Tabell 2.2.4. Partiernas totala röstandel, röstandelarnas valkretsvisa slandardavvikelser

och korrelationer

Pam

Standard- Total

Parti

kretsvisa spridning standardavvikelse och korrelationer anges i tabell 2.2.4.

har sin specifika konfiguration av röstandelar, inte bara i

Varje parti

fråga om total röstande utan också i fråga om andelarnas variation kring sitt medeltal. H och FP har tämligen lika total röstande och nästan samma spridning, men deras starka svaga kretsar, liksom deras samvariation

och

med övriga partier, är Deras andelar är i det närmaste okorrelerade.

olika.

H är även okorrelerad med CP men har en negativ korrelation med SD och en svag negativ korrelation med K. FP däremot har sin numeriskt största negativa korrelation med CP, en svag korrelation med SD och är praktiskt taget okorrelerat med K. Att samtliga korrelationer mellan partiandelarna utom mellan SD och K blir negativa, förklaras delvis av att partiandelarna ju i varje valkrets måste bli 100 % tillsammans. CP har den största sprid— ningen och K den minsta.

2.3. Ur grundmaterialet genererade valresultat

2.3.1. Det åsyftade mönstret av valresultat Nya valresultat skulle genereras ur grundmaterialet, så att varje partis totala röstande och konstellationen av totala andelar varierades. Spridningen i röstandelar för ett parti valkretsvis varierades däremot inte annat än som följd av röstandelarnas förändring. Av kostnadsskäl kunde endast ett tämligen begränsat antal valresultat komma ifråga. Det ansågs då bättre att ägna ett större antal valresultat till att variera tre faktorer och därmed få en fylligare bild av deras verkan än att splittra upp materialet att ännu ofullständigare belysa fyra faktorer.

För total röstande för SD och K tillsammansSD + K kunde de

varje

borgerligas totala vara

röstandelar

a. lika stora b. utspridda i bestämd rangordning, dvs. med ett visst parti störst, ett i

mitten och det tredje minst

c. fördelade, så att ett parti är störst och de två andra mindre är

jämn—

stora

d. fördelade, så att ett parti är minst och de två andra större är

jämnstora. Fall b ger 6 konstellationer, nämligen rangordningarna

H CP FP

H FP CP CP H FP CP FP H FP H CP och FP CP H.

Fallen c och 1 ger vardera 3 konstellationer, eftersom vart och ett av de

tre partierna kan tas ut som det största resp. minsta. Inalles erhålles då 1 + 6 + 3 + 3 = 13 konstellationer. De 6 konstellationerna enligt fall de 3 ur vardera fall 6 och I förefaller, med hänsyn till värdena i tabell 2.2.4., inte utan vidare sinsemellan utbytbara, ex. så att det skulle vara likgil-

tigt för förhållandet mellan mandat- och röstandelar, vilket borgerligt parti

som är det största enligt fall c.

De borgerliga röstandelarna i var och en av de 13 nämnda konstellationerna kan ges sådana värden att den sammanlagda borgerliga röstande— len får ett givet värde, varvid givetvis också andelen SD + K får ett fixerat värde.

Var och en av de 12 konstellationerna under punkterna c och d kan givetvis erhållas med flera olika uppsättningar totala röstandelar för de borgerliga partierna, fast summan av de borgerliga röstandelarna är fixe— rad. Här representerades emellertid konstellation vid given borger-

varje

lig röstandelssumma av en uppsättning röstandelar. Antalet uppsättningar

hölls därigenom på en någorlunda låg nivå. För varje given total borger-

lig andels summa erhölls sålunda 13 olika uppsättningar.

Den sammanlagda borgerliga röstandelen kan sedan varieras. värde

Varje

på denna andel kommer då att bli representerat av 13 konstellationer av de enskilda borgerliga partierna. Andelen borgerliga röster hölls på 7 olika nivåer. En nivå var grundmaterialets oförändrade. På jämna steg sattes

vidare 3 högre och 3 lägre nivåer. De åsyftade förskjutningarna uppåt och nedåt var parvis lika.

Även andelen SD + K av rösterna fick givetvis 7 olika värden. Andelen kunde åstadkommas med varierande konstellationer av röstandelarna för SD och K. K fick endast två olika värden. Det ena var grundmaterialets oför— ändrade röstandel, det andra ett högre värde. Skillnaden mellan Kzs an— delar sattes lika med skillnaderna mellan var och en av de 7 olika ande— larna SD + K.

Röstandelen för SD fick då 7 olika värden, svarande mot de 7 nivåerna för den sammanlagda borgerliga röstandelen. För varje nivå utom den lägsta erhölls det åsyftade värdet på andelen SD + K på två sätt: med den oförändrade andelen K och en högre andel för SD och med den högre an-

16—103606

delen K och en lägre andel för SD. Den senare andelen blev också den högre

andelen för närmast lägre andel SD + K. Vid den lägsta andelen SD+K

användes dock endast den lägre andelen K och den högre andelen SD. Röstandelen för SD hade annars varierats på 8 nivåer.

förfarande erhölls — = fixerade vår-

Genom detta 2 X 7 1 13 serier med den på SD + K, SD och K. Inom serie varierades så de borgerliga par—

varje

tiernas andelar, vilket enligt ovanstående skedde på 13 sätt. Antalet kon-

stellationer av partiernas totala röstandelar, dvs. antalet valresultat, blev då tydligen 13 X 13= 169. Intet av dessa överensstämde med grundmate— rialet, som fick vara det 170:e resultatet. Kostnadsramen tillät ett material av högst den valda storleken, och detta

under förutsättning att varje konstellation varje åstadkoms med en

fall

enda uppsättning valkretsvisa röstsiffror. De 170 fallen kan självfallet arrangeras på en rad andra sätt än det som här har skisserats.

Att de 13 borgerliga konstellationerna för total borgerlig röstandel ut-

varje

gör lika många typer av valresultat, är uppenbart. Det förefaller också motiverat att ta med alla dessa typer. Nästan alla faktiska valresultat placerar de tre borgerliga partierna i en rangordning efter storlek liksom i konstellationstyperna b. Men storleksförhållandet mellan avståndet mellan de två större och mellan de två mindre varierar. Resultaten närmar sig då mer eller mindre något av de andra typerna inom 1, c och d.

Valet mellan olika möjligheter var betydligt svårare beträffande relationen mellan de olika borgerliga nivåerna, dvs. mellan de olika röstandelarna för de tre borgerliga partierna tillsammans. Huvudalternativen var att lägga nivåerna på lika stegs avstånd eller att låta förändringarna vara proportionella mot storle—

ken.

Från grundmaterialets 50,4 % kunde den sammanlagda borgerliga röstandelen

ändras till

50,4 i 50,4 1- 2d och 50,4 : 3d, där d är ett givet procenttal. Nivån kunde också förändras uppåt till

50,414, 50,41:2 och 50,4k3

och nedåt till

50,4 50,4 50,4

Ch 75,

T Tf

där k är ett tal något över

Den proportionella förändringen har vissa fördelar. Den ansluter till fördel— ningsmetoden. Man kan göra gällande, att avståndet mellan de borgerliga partierna inbördes bör vara proportionellt mot deras totala röstandel och inte konstant. Å andra sidan blir då mönstret av totalandelar mera komplicerat. Avståndet mellan maskorna i nätet av valresultat blir inte konstant, utan andelarna blir anhopade till mindre värden. En viss konstant röstandel för ett parti svara?, oavsett fördelningsmetoden, proportionellt mot ett konstant antal mandat. De iförsta hand politiskt relevanta förskjutningarna gäller antalet mandat och röstproeen— ten, inte antal och procent i relation till partiets ursprungliga mandatantzl eller röstproeent.

Övervägande skäl har därför ansetts tala för en konstant förändring av nivåerna.

För varje valresultat fördelades mandaten enligt jämkade uddatalsmetoden med 4 olika spärrdivisorer.

2.3.2. Val av nivåer Som nämnts blev i grundmaterialet skillnaden mellan H och FP 52 146

röster, vilket utgör 1,3565 % av totala antalet röster. Denna skillnad togs

som enhet vid valet av de nivåer som skulle sättas in i det uppgjorda schemat av valresultatet.

Skillnaderna mellan de borgerliga sattes i fallet dvs. de 6 rangordningarna i 13 borgerliga variationer, till 4 enheter steg, dvs.

varje serie på till 4 52146 : 208584 röster eller 5,426 av totala antalet röster. Det

x %

i storlek mellersta partiet fick givetvis 1/3av de borgerliga rösterna.

I fall a tre partier hade självfallet alla tre partierna detta

jämnstora mittvärde.

I fall c ett större och två jämnstora mindre partier fick det större

partiets röstantal avvika 4 steg uppåt från mittvärdet, medan de mindre partierna båda avvek två steg nedåt från mittvärdet.

Fall d ett mindre och två större omkastade avvikelsernas

jämnstora

riktning och fick två partier på två stegs avstånd uppåt från mittvärdet

och ett parti fyra steg nedanför mittvärdet.

De olika nivåerna för den sammanlagda borgerliga röstandelen sattes på tre stegs avstånd från varandra. Mittvärdena för de borgerliga partierna kom då att variera med ett steg i taget. Röstandelarna för SD varierade däremot, liksom den samlade borgerliga andelen, med tre steg åt gången.

Även Kzs två värden kom att ligga på tre stegs avstånd från varandra.

De borgerliga partiernas andelar varierades på detta sätt samtliga mellan

26,30 % och 31 % i steg på knappt 36 %.

Den sammanlagda borgerliga röstandelen varierades mellan 62,63 % och 38,21 % i tredubbla steg på 07 %.

Andelen SD varierades mellan 57,89 % och 33,48 % i tredubbla steg på 4,07 %.

Andelen K var antingen 3,90 % eller 7,97 %.

Den valda enheten ger väl stora avstånd mellan SD:s andelar. Det intervall inom vilket SD varierar, synes däremot ha lämplig storlek. Man kan uppenbarligen inte få både täta andelar och ett stort variationsintervall, om ett litet antal, i detta fall värden skall fördelas lika över intervallet. Den avvägning mellan täthet och spridning som här har angetts, bör på det hela taget kunna anses acceptabel. Den medför möjligen onödigt täta värden för de enskilda borgerliga partierna, men deras variationsintervall kan anses omfatta åtminstone större delen av det område som i första hand har intresse. Glesare borgerliga andelar skulle medföra glesare andelar för SD, vilket förefaller mindre lämpligt.

Avståndet mellan de borgerliga inbördes i de olika konstellationerna kan också

sätt, vilka även ger olika variationsintervall för röstandelarna. väljas på olika Avståndet kan i rangordningen vara detsamma eller olika mellan de båda största

partierna och de båda mindre partierna. Avstånden sattes här lika, så att det mellersta partiet får samma andel som medelandelen för de borgerliga, och så att rangordningen lika mycket liknar konstellationerna av typen c som av typen d. Avstånden kan vidare vara konstanta för alla nivåer för en och samma konstellationstyp eller variera. Liksom nivåförändringen gjordes i lika steg, syntes också skillnaderna mellan de borgerliga inbördes böra vara konstant.

Storleken av differenserna mellan de borgerliga kan diskuteras. Mindre skill-

nader än de använda torde dock inte vara lämpliga, om de olika konstellationerna verkligen skall klart skilja sig från varandra. Större skillnader kommer

den valda genereringsmetoden för de valkretsvisa röstandelarna att fungera

mindre tillfredsställande. Detta skulle inträffa särskilt i de fall där den sammanlagda borgerliga röstandelen är liten och CP är det mindre parti som står mot två

större borgerliga partier.

Självfallet täcker inte schemat alla tänkbara konstellationer inom de

ovan givna gränserna utan upptar endast några fall av vissa utvalda typer

av mönster hos värdena.

Genom valet av formel för genereringen av de olika valresultaten infördes i vissa fall en del smärre avvikelser från de angivna och åsyftade röst-

andelarna och nivåerna.

Som spärrdivisorer valdes 1,2, 1,3, 1,4 och 1,5.

De använda konstellationerna av röstandelar täcker givetvis endast en

ringa del av de möjliga Detta gäller, även om man betrak-

valresultaten.

tar ett valresultat som täckt av en konstellation, vars totala röstandelar avviker med högst 0,5 eller kanske 1 procentenhet från andelarna vid resultatet i fråga, varvid man således bortser även från det nästan obegrän-

sade antalet möjligheter att åstadkomma en viss total röstande med olika fördelning av rösterna på olika valkretsar.

valresultat kan prickas in i ett koordinatsystem med 5 axlar, nämligen

Varje med en axel för partiandel totalt med möjlig variation mellan 0 och 100 %. varje

I denna 5-dimensionella rymd representerar dock inte alla punkter möjliga valresultat, eftersom de 5 partiernas andelar, enligt antagande i avsnitt 2.1.2., tillsammans skall vara 100 %. Om 4 partiandelar är givna, blir, på grund av denna lineära relation mellan andelarna, även den femte fixerad. Inte heller de 4

första andelarna kan ha vilka värden som helst, eftersom deras summa inte får

överstiga 100 % .

I

Tabell 2.3.1. Jämförelse mellan partiernas röstandelar vid

. Valet . Valet . Valet .

K Medelkvadratavvikelse 0,63 3,17 1,38

Valresultaten kan således prickas in i ett koordinatsystem med 4 axlar, där

alla punkter med en koordinatsumma på högst 100 % anger ett möjligt resultat.

I det 5—dimensionella systemet bildar dessa punkter en 4-dimensionell under-

avdelning. Denna utgöres av de punkter som satisfierar uttrycket

H+CP+FP+SD+K=100, 1 där termerna i vänstra ledet är totala röstandelarna för respektive partier. De använda 170 valresultatcn kan ses som skärningspunkter i denna punktmängd

mellan en serie 3- och 4—dimensionella hyperplan, som har insatts på det sätt som ovan har beskrivits. De 4-dimensionella hyperplanen anges av uttrycken

i 7 2

K = = 2,

j 3

där a,—och är konstanter, vilkas värden ökar med stigande värden på i och

De 3—dimensionella planen har ekvationer av typen

13 4

H FP =

dk

Vissa skärningspunkter har dock inte begagnats, nämligen sådana där hade SD =

och K = bg. Kombinationer av konstanterna ai, ck och dk i ekvationerna 2, och

3 4

ger 169 olika ekvationssystem. Tillsammans med ekvation ekvation,

1 har varje

med lämpligt valda konstanter, en lösning

H =H,

CP =CPt

SD =ai

K=bj,

där Ht, CP, och FP, är procentvärden. Skilda t-värden kan ge samma procent—

värden. Varje lösning anger en konstellation. Den 170:dc punkten erhålles på motsvarande sätt men med ett givet c-värde och

ett givet d—värde, vilka tillhör olika Ic-värden.

De 170 punkterna ligger tämligen glest i punktmängden enligt 1, så snart de är

spridda över mer än en obetydlig del av denna mängd.

Om man valen 1940—60, dvs. de val då väsentligen ett 5-parti-

jämför

system har varit rådande, med de olika fallen i materialet och därvid söker de fall som närmast ansluter sig till dessa faktiska val i fråga om de totala

valen 1940—60 och i olika i det studerade materialet.

fall

Valet . Valet . . Valet . Valet .

Fall 10 Diff. Pall 10 Diff. Fall 12 Diff. Fall 27 Diff. 1952 1956 1958 1960

14,2 16,8 —2,6 17,1 16,8 + 0,3 19,5 19,5 — 16,5 15,4 + 1,1 10,7 11,4 —0,7 9,4 11,4 —2,0 12,7 11,4 + 1,3 13,6 15,4 ——1,8 24,6 22,2 + 2,4 23,8 22,2 + 1,6 18,2 19,5 ——1,3 17,5 15,4 + 2,1 46,0 45,7 + 0,3 44,6 45,7 — 1,1 46,2 45,7 + 0,5 47,8 49,8 — 2,0 4,4 3,9 + 0,5 5,0 3,9 — 1,1 3,4 3,9 — 0,5 4,5 3,9 0,6 +

2,67 1,81 0,78 2,64 Anm.: för 1952septembervalet i Kristianstads och Jämtlands län.

röstandelarna, kan resultaten sammanfattas i tabellen ovan. Skillnader-

nas storlek har mätts som medelkvadratavvikelsen, som även anges i ta-

bellen. Ju mindre medelkvadratavvikelsen är, desto närmare ligger alltså ett faktiskt val något av fallen.

Med decembervalets siffror blir överensstämmelsen med fall 10 något bättre för 1952 års val. Medelkvadratavvikclsen blir då 2,28.

Möjligheten att finna en liknande uppsättning andelar i materialet växlar som synes för de olika valen. Valet 1958, som dessutom är nästan

ju

identiskt med fall 170, och valet 1940 har nära motsvarigheter, medan valen

1944, 1952 och 51960ligger längre från sina mest lika fall.

2.4. Generering av valresultat ur grundmaterialet

2.4.1. Allmänna synpunkter

a. De fingerade valresultaten borde, om möjligt, likna faktiskt observerade

röstandelar vad beträffar andelarnas variation mellan valkretsarna. Två valresultat, två framräknade eller grundmaterialet och ett framräknat, borde visa sådana likheter och skillnader i de valkretsvisa andelarna som två faktiska valresultat med ifrågavarande totala röstandelar. Två valresultat med mindre skillnader i de totala andelarna motsvarar då närmast resultaten

av ett faktiskt val och nästa val. Starkt skiljaktiga konstellationer av totala

röstandelar däremot svarar närmast mot faktiska valresultat på större tids-

avstånd. Det empiriska materialet av någorlunda moderna svenska val blir med nödvändighet tämligen begränsat. Det enbart räcker knappast att bygga

välgrundade generaliseringar på. Det får dock belysa resonemangen, som i stället huvudsakligen får hålla sig till vad som förefaller rimligt mot bakgrund av en viss allmän kunskap om valresultat. Slutsatserna blir givetvis här i motsvarande utsträckning diffusa och diskutabla.

Olikheter mellan valkretsarna beträffande röstandelarna kan allmänt tillskrivas

skillnader i kretsarnas sociala och demografiska struktur, inräknat nä-

ringsgrensfördelning och urbaniseringsgrad;

regionala differenser, så att partiernas styrka varierar regionalt inom sociala och demografiska strata, exempelvis med pressens eller kyrko-

samfundens och andra ideella organisationers styrka;

3. lokala skillnader, ex. i samband med lokala frågor, traditioner och

lokalpressens styrka, och tillfälligheter, ex. masskassering av valsedlar.

På motsvarande sätt kan skillnader mellan valkretsarna i förändringen av partifördelningen i ett val tillskrivas samma faktorer och differentiella

förändringar i dem. Ändringar i ett partis röstandel, totalt eller i en valkrets, kan ses som följden

av dels förskjutningar i olika befolkningskategoriers inbördes storlek, dels för-

skjutningar i partiets röstande inom kategorierna. Om väljarna tillhör katego—

KZ K" kn

partis andel av de röstande inom kategorierna utgör i ordning p, p2 . . . .p, blir partiets röstande

+ pg:2 + . . . . + pnk".

P1k1

4 goriernas storlek varierar mellan valkretsarna punkt 1 ovan.Detsamma

ki

kan gälla förändringar i R,. Även andelarna pi varierar i vissa fall mellan valkretsarna punkterna 2 och 3. Även förändringar 1 p,. kan växla mellan kretsarna. Förskjutningar i och p, resulterar i allmänhet i förändringar i den sociala sammansättningen av partiets väljarkår.

Vid mindre förändringar i den totala röstandelen är rimligen förändringarna i partiets sociala sammansättning ävenledes tämligen små, även om vissa förskjutningar kan motverka varandra och alltså delvis kompensera för varandra. Skillnaderna i valutslag mellan olika valkretsar blir då i regel också små. Detta illustreras av tabell 2.4.1., som för de fem partierna upptar dels förändringen i total röstande, dels standardavvikelsen för förändringen valkretsvis. Som synes blir spridningen, dvs. standardavvikel— sen, i regel liten, när förändringen i partiets totala röstande är liten.

Vid små förskjutningar i totalandelarna kan sålunda ett givet valresultat reproduceras ur ett grundmaterial tämligen väl, så snart man låter även de valkretsvisa förändringarna vara små. Detta hindrar givetvis inte, att överensstämmelsen mellan observerade och beräknade värden kan bli mer eller

mindre god.

Vid stora förskjutningar i totalandelen tenderar spridningen bli större, vilket även antydes i tabellen nedan. Stora ökningar och minskningar i totalandelen uppstår i regel genom förändringar i partiets styrka inom vissa befolkningskategorier. Men ökning och minskning kan uppstå genom en rad olika mönster av förändringar i kategorierna. Olika sådana mönster kan ge olika mönster av valkretsvisa förändringar. Vilket av dessa möjliga mönster som finns i ett givet valresultat, framgår alltså inte av totalandelarnas förändringar.

Vid stora förskjutningar i totalandelarna blir det svårare att nå god överensstämmelse, eftersom förskjutningen kan ske i många tämligen olika mönster av valkretsvisa förändringar. För att kunna reproducera vilket som helst av dessa mönster, måste man tydligen ha vissa upplysningar utöver dem om totalandelarnas förskjutningar. En beräkningsmetod enligt vilken röstandelarna i valkretsarna ändras på ett sätt som bestäms av totalande-

larna och deras förändringar, blir mindre lämpligt, såvida inte de givna

valkretsvisa förändringarna följer ur valkretsarnas röstandelar.

b. Ett visst samband mellan förändring och utgångsstorlek för röstandelarna förefaller rimligt. Men sambandet kan förmodas vara svagt vid större totalförändringar. Vid ett starkt samband skulle ju annars förändrings-

Tabellen visar vidare, liksom föregående tabell, tydliga skillnader mellan partierna, varvid i stort sett större partier har mindre värden.

Om man undantar FF:s och Kzs värden 1944, vilka avviker klart från de

båda partiernas övriga värden, visar variationskoefficienten större konstans

än standardavvikelsen för H, CP, FP och K men inte för SD. De senares

totala röstandelar korrelerar negativt med standardavvikelsen för de valkretsvisa andelarna i de sex senaste valen. De andra fyra partierna får där starkt positiva korrelationer.

d. Resonemangen leder fram till slutsatser rörande genereringsföljande

metoden.

Metoden bör vid konstellationer nära grundmaterialet ge små avvikelser

från detta. I så fall kan den väntas vara i stånd att reproducera faktiska

valresultat utifrån närmast föregående valutslag.

Metoden kan vid konstellationer som avviker påtagligt från grundmate—

rialet, endast ge ett av många möjliga valresultat, som kan variera avse-

värt, såvida den inte innehåller andra parametrar än sådana som bestäms från totalandelarna. Det senare ansågs inte höra förekomma vid genereringen, eftersom bara ett resultat skall räknas fram vid varje

konstellation. Reproduktionen av faktiska valresultat måste här antas

bli mindre god. 3. Metoden bör i vissa fall ge en korrelation mellan de valkretsvisa föränd—

ringarna och förskjutningen i total röstande. 4. Metoden bör hålla den valkretsvisa variationskoefficienten ungefär kon-

stant med en viss tendens till högre vården vid lägre totalandelar, när

dessa varierar starkt.

Flera genereringsmetoder, som utgår enbart från totalandelarna och

grundmaterialet, är tänkbara. Ingen förefaller a priori bättre än de andra.

2.4.2. Enkel förskjutning Det kanske enklaste sättet att åstadkomma de nya valresultaten vore att

förskjuta varje partis röstandelar valkrets lika mycket som par-

i varje

tiets totala röstande. Om partiets totala röstandel förändras med a % av totala antalet röster, ändras partiets röstan-del i krets med a % av

varje

antalet röster i kretsen. Totalt oförändrade partier förblir oförändrade i

varje valkrets jfr dock exempel 2 nedan.

Exempel 1 -

1

I fall 111 tabell A skall K ha samma totala röstandel som i grundmaterialet.

se

SD skall ligga 6 steg under sin andel i detta, och de borgerliga skall komma i rang-

ordningen CP, FP och H. Totalandelen för H skall minskas 4 steg från grundmateria—

let. För CP skall andelen ökas 9 steg, och för FP skall den ökas ett steg. Ett steg

betyder andelen

2.4.6. Förändring inom olika befolkningskategorier

Alla 4 hittills framförda metoder använder sig av vardera endast 4 obero—

ende parametrar, vilkas värden vid ett givet valresultat entydigt kan esti-

meras ur partiernas totala antal röster. ger därigenom ett och

Varje metod

endast ett sätt att generera varje valresultat. Denna entydighet eftersträ— vades, som nämnts, eftersom valresultat skulle förekomma endast en

varje gång.

Om man släpper detta villkor på metoden och använder flera parametrar,

kan en rad metoder användas. Reproduktionen av faktiska valresultat bör då kunna förbättras. Man kan exempelvis använda sig av det tidigare nämnda betraktelsesättet 2.4.1. att se ett partis förändringar som sum— man av de förändringar som partiets andelar inom olika väljarkategorier har undergått.

Väljarkategorierna kan exempelvis vara 1. socialgrupp I och II, stadsnäringar 2. socialgrupp II, jordbrukare 3. socialgrupp III. Med tre kategorier använder man 12 av varandra oberoende parametrar.

Om dp1 anger förändringen i ett visst val i H:s röstande i kategori 1 med av

väljarna, dp2förändringen i kategori 2 med andelen och dp3förändringen i kategori

3 med andelen k3, och om Ic—värdena ändras endast genom väljares övergång från en kategori till en annan, erhålles för dH, H:s förändring i röstandelen

dH = dplkl + dpzkz + dP3k3,

där + + = 100, varav

dH = dpi—113919 + sz—dps +

100dP3-

Relationen antas ha samma dp-värden i alla valkretsar, medan däremot Ic-värde— na självfallet varierar mellan kretsarna.

Motsvarande relationer kan givetvis uppställas för de andra fyra partierna.

Om metoden skall användas för att reproducera ett faktiskt valresultat med

kända förändringar, kan dp—värdena i ekvationerna av typ anpassas till dessa,

så att de ger så god reproduktion som möjligt. De bestäms då som regressionskoeficienter. H:s förändringar i kategorierna dpl, dp2 och dp3 erhålles därvid ur ekvations-

systemet = dpi—dps + dpz—dpa + 2 800 dps

;,in Zkzi

ZdHi: l

= dpl—dp3 + dpz—dp3 +

gdl—likn kzi 100dP3

2 : Zklå1 åkii1

?kli

= + dpz—dps + 100dp3

;dHikzi dP1dP32jk1ik2i 21421",

1 1 åka?l 1

där dHi, och är H:s förändring och andelarna i de två första av de tre

ku- kzi väljar— kategorierna i den izte valkretsen, och där summeringen sker över valkretsarna. För de andra partierna uppställes motsvarande ekvationssystem.

Såsom nästan alltid är fallet i ekologiska analyser, har alla värden fått samma

vikt i Reproduktion har eftersträvats i samma utsträckning för alla kretsar,

2.

oavsett storlek. Eftersom en avvikelse får större betydelse för mandatfördelningen i

en valkrets med många mandat än i en krets med få. mandat, kan översstämmelsen

Tabell 2.4.19. Faktiska och enligt socialgruppsmetoden beräknade röstandelar 1948 i Stockholms stad och Gotlands län

Stockholms stad Gotlands län

1948 1948

Parti 1944 Förändr. Parti 1944 Förändr.

korr. estim. emm"

0 Estim. Faktiskt kg"- Estim. Faktiskt

4 % 4 %

Summa 100,0 — 0,1 99,9 100,0 S:a 100,0 —0,6 100,0 100,0 Anm.: de faktiska röstandelarna korrigerade enl. texten.

1

som summor av förändringar inom olika väljarkategorier kallashär för korthets

skull

socialgruppsmetoden.

2.4.7. Jämförelse mellanberäknade och faktiska röstandelar

a. Trots att ju som sagt, svårigheterna är störst vid de mycket stora

för-:

ändringarna, som kan misstänkas vara av något annat slag än de mindre

faktiska förändringar som inträffar mellan två val, kan det vara av intresse; att se, hur de olika metoderna verkar i ett konkret fall. Som sådant valdes,

;

1948 års val.

Metoderna tillämpades med 1944 års val som grundmaterial efter samma förändringar som i exempel 9 ovan. De fem nämnda metoderna användes. De framräknade röstandelarna i de olika valkretsarna sedan med jämfördes

1948 års faktiska röstandelar. Resultaten av framgår av tabell

jämförelsen

2420, som upptar korrelationen mellan framräknade och faktiska andelar valkretsvis, den framräknade och den faktiska standardavvikelsen hos an-

delarna och medelkvadratavvikelsen för skillnaden mellan beräknade och

faktiska röstandelar.

Både korrelationerna och standardavvikelserna beräknades med samma vikt för alla valkretsar. Kvadratavvikelserna ingår likaledes ovägda i medelkvadratavvikelsen. Om avvikelserna vägs med mandatantalen, blir medelavvikelserna större utom för BF. Ökningen blir dock obetydlig för socialgruppsmetoden. För de andra metoderna blir den kraftigare. Den blir särskilt stor för FP, vars andelar i Stockholm och Göteborg avvek betydligt från skattningarna enligt alla metoder utom socialgruppsmetoden.

En del av förändringarna i partiernas styrka kan återföras på föränd-

ringar i valkretsarnas inbördes storleksförhållanden. Parametrarna i de

fyra första metoderna har dock bestämts ur totalantalen röster i de båda

valen. Ändringarna i socialgrupperna skattades däremot, som nyss beskrivits, ur valkretsarnas värden och används sålunda för reproduktion.

För

Standardavvikelsen för ett parti i ett val då dess totala röstandel avvek

a

starkt från dess andel i grundmaterialet, slutligen med o—vår— jämfördes dena i fall i materialet, Vilka hade ungefär samma totala röstandel för partiet. Följande a-värden erhölls.

för H: 1948 års val, röstande 12,3 %, g: 3,99

fall 16 , 12,7 %, a = 4,58 17 , 12,7 %, a = 4,53 för FP: 1952 års val, röstandel 24,4 %, g: 6,57 fall 108 , 24,9 %, a = 5,93 113 , 24,9 %, 0 = 6,03 114 , 24,9 %, a = 5,83 1940 års val, röstandel 53,8 %, g: 7,46

för SD:

fall 80 , 53,8 %, a = 6,78

K blev 0 i fall 80 3,13 3,9 % mot 3,74 år 1940

För röstandelen röst-

andelen 3,5 %. Överensstämmelsen förefaller acceptabel. Genereringsmetoden torde dock även tab. tendera att ge små borgerliga partier något för stor

jfr 2.4.21

standardavvikelse och stora borgerliga partier något för liten spridning i till den faktiska spridningen i tidigare faktiska val. Detta gälförhållande

ler dock främst för val med röstandelar som ligger relativt långt från

grundmaterialets. d. Man kan ifrågasätta, om verkligen en metods förmåga att ge röstandelar som överensstämmer med andelarna i val för så länge sedan som 1940, är relevant för bedömningen av metoden. Efter dessa val har både valkretsarnas och partiernas sociala struktur ändrats. Näringsgrens-, tätorts- och socialgruppsfördelningen har förändrats, både totalt och i valkretsarna. I stort sett har därvid skillnaderna mellan dessa blivit mindre. Väljarkategorin socialgrupp I+Il, stadsnäringar, inom vilken den politiska heterogeniteten troligen är störst, har ökat sin andel av Inom väljarkategorierna i en given valkrets väljarkåren. kan likformigheten i politiskt beteende förmodas ha minskat. De regionala och lokala differenserna i partiernas styrka inom varje väljarkategori torde i stort sett tendera att bli mindre. De element i valkampanjer och polidiskussioner är gemensamma för hela eller nästan hela riket,

tiska som

har fått ökad betydelse. Dessa tendenser verkar på det hela taget för en minskning av den valkretsvisa spridningen hos röstandelarna. Om de extrapoleras till komman— de val, skulle det snarast vara en fördel, om genereringen medförde något för små standardavvikelser, såsom fallet var med de stora borgerliga partierna. De små partiernas och CP:s för stora spridningar inger då större

betänkligheter. Utflöd-esmetoden kommer genom resonemanget ovan i gynn-

sammare dager.

2.4.8. Använd formel Framräkningarna av antalet röster i de nya valresultaten utfördes, som nämnts, med en kombination av förskjutning och proportionell förändring. De gjordes för

varje parti och krets enligt formeln

52146 k a- - 3844105

a+ + 7

2. 3844105

—a—

där ai = partiets röstsiffra i i:te valkretsen, k = antalet steg enligt avsnitt 2.3.2., 52146 = storleken av ett steg, 3844105 = totala antalet röster,

= totala antalet röster i i:te valkretsen,

Ni

= 3844105 och

ZNi

i

a = partiets totala röstsiffra, = a.

Zai

i

På grund av sin konstruktion kunde en kombination av förskjutning och proportionell förändring förmodas ha större möjligheter än enbart förskjutning eller enbart proportionell förändring att ge realistiska upp-

sättningar av röstandelar i valkretsarna, dvs. uppsättningar som i olika av—

seenden liknar dem som erhålles i faktiska val. Metoden borde också vara

överlägsen metoden med utflöden, eftersom denna tenderar minska den

valkretsvisa spridningen hos röstandelarna både vid ökning och vid minsk—

ning av totalandelarna. Denna egenhet hos utflödesmetoden föreföll, trots vad som nyss framhölls, mindre ändamålsenlig. Preliminärt beslutades därför, att genereringen skulle utföras med kombinationen.

Jämförelserna av metoderna vid försöken att räkna fram 1948 års röst-

; siffror ur 1944års, liksom försöken att generera 1956års siffror med kom-

binationen, gav inte anledning att ändra beslutet.

Ytterligare prov gjordes med andra metoder, som inte har presenterats här. Bl. a. prövades flödesmetoder, där utflödet var proportionellt både mot vinnande och mot förlorande partiers andelar eller mot roten ur dessa.

Förändringarna betraktades vidare som lineära funktioner av vissa partiers röstandelar, varvid konstanterna skattades som regressionskoefficienter. Ingen av dessa metoder gav dock anmärkningsvärt goda resultat.

Beslutet om användningen av kombinationen som genereringsmetod fast-

ställdes därför. Efter genereringen gjordes Vissa jämförelser mellan standardavvikel-

serna vid faktiska val och olika fall jfr ovan.Fallen räknades fram före

1960 års val. Efter detta genererades ur grundmaterialet ett fall med sam-

ma totalandelar som 1960 års val tabell 2.4.21.. Resultaten ger knappast anledning till anmärkning mot valet av metod. Prövningen år dock myc-

ket ofullständig, och risken att grova defekter i metoden skulle komma

fram genom den, är inte stor. Det har hela tiden förutsatts, att fall skulle genereras på endast varje ett sätt. Man kunde dock ha varierat genereringen, förslagsvis genom att

enligt ett speciellt schema använda olika serier valkretsvisa siffror för varje spärrdivisor Serierna kunde ha erhållits med social-

vid varje fall.

gruppsmetoden med fyra olika förändringsmönster.

Denna möjlighet övervägdes under planeringen, även om den kanske inte

ägnades den uppmärksamhet som den Den fick falla, då flera

förtjänade.

genereringar per fall skulle ha orsakat ökade kostnader för varje fall och

sålunda skulle ha medfört, att antalet fall hade behövt reduceras kraftigt.

2.5. Undersökningens

utförande

2.5.1. Material och variabler Valresultaten genererades ur grundmaterialet enligt den i avsnitt 2.4.8. angivna formeln. valresultat erhölls sedan 5 tabeller, en över röst-

För varje

fördelningen valkretsvis och totalt och en över mandatfördelningen val-

kretsvis och totalt spärrdivisor. Uträkningarna utfördes på mate-

för varje

matikmaskinnämnden med Facit EDB.

För varje valresultat beräknades därefter parti och för varje för varje

mandatfördelning skillnaden mellan mandatantal och med en decimal den exakt proportionella mandattilldelningen, dvs. den totala röstandelen multiplicerad med 231. Den exakt proportionella tilldelningen kan ses som

det väntade mandatantalet vid en fullständigt proportionell fördelnings-

metod jfr avsnitt 1.3.1.. Skillnaderna mellan det antal mandat partiet

tilldelades vid ett givet fingerat tillfälle och det antal som svarar mot röstandelen, anger skillnaderna det vid fullständig proportionalitet

från

väntade värdet. De utgör grundvalen den vidare bearbetningen.

för

Även andra mått på avvikelsen är tänkbara. Mandatskillnaden kunde exempelvis ha satts i relation till den exakt proportionella tilldelningen. I stället för

Ri

Ri—

mi—m

skulle då ha använts.

i

R

Det förra måttet föredrogs. Det förmodades ha större intresse, eftersom det politiskt relevanta vanligen förefaller vara vinster och förluster i antalet mandat och inte förändringar i proportion till utgångsläget.

Överensstämmelsen — eller på -— mellan

snarare bristen överensstämmelse mandat och röstfördelning mättes som summan av de numeriska avvikelserna i partiernas mandatantal från den exakt proportionella tilldelningen, dvs som

Em-M

i R

I

Detta mått är i stort sett dubbla den avvikelse som förekommer i SOU 1951: 58, och hos Fröberg Om summan användes med eller utan division med 4

1957.

dvs antalet frihetsgrader, eller dvs antalet partier, är givetvis likgiltigt för analysen. Av samma skäl som nyss gavs, räknades avvikelserna direkt i antal mandat och inte i andelar av det exakt proportionella antalet. Även kvadratavvikelsesumman, dvs

5 . 2

R

%

mi—m

eller medelkvadratavvikclsen, som användes i avsnitt 2.4.1. var ett möjligt avvikelse— mått, som dessutom nära ansluter till statistisk praxis. Måttet får emellertid en snedare fördelning än summan av de numeriska avvikelserna, vilket ansågsvara en nackdel med hänsyn till den planerade analysen. En transformation till roten av kvadratavvikelsesumman korrigerar delvis för detta. Lämpligare transformationer kan tänkas, men det enklare måttet, dvs summan av de numeriska avvikelserna, föredrogs. Om möjligt skulle transformationer av skillnaden mellan erhållet och exakt proportionellt mandatantal undvikas även i analysen, så att resultaten direkt skulle avse denna variabel.

Medeltal beräknades för partier, spärrdivisorer, SD-nivåer, K-nivåer, borgerliga konstellationer och kombinationer av dessa faktorer. För att belägga systematiska variationer har huvudsakligen variansanalys begagnats.

Med hjälp av variansanalys kan slutsatser dras angående storleken av variationerna mellan olika klasser av observationer. Riktningen av olik— heterna beaktas däremot inte. Rangordningen efter storlek hos en serie medeltal kommer således inte in vid bedömningen av medeltalens variation. Variansanalysen kan då kompletteras med enkla sannolikhetsresonemang beträffande rangordningen hos värdena, om hypoteser rörande denna har

uppställts.

Man har exempelvis hypotesen, att SD:s mandatavvikelse skall bli alltmer positiv, ju större röstandel SD har. För att belägga denna tendens observerar man de 7 medeltalen för SD:s nivåer. Det resultat som ger hypotesen bästa tänkbara stöd, är givetvis, att medeltalen stiger för varje nivå. Det näst mest gynsamma resultatet är, att rangordningen är omkastad mellan två närliggande nivåer. Om nu alla medeltal grundas på lika många observationer och spridningen mellan dessa inom varje nivå är densamma, blir chansen att rent slumpmässigt få den helt riktiga rang—

1 1 ordningen endast = : 0,0002. Sannolikheten att få den ordningen eller någon

F3 %

av de näst bästa, är : : 0,0014. Även om sålunda variationen mellan medel—

talen inte är större än att den, med hänsyn till variationen inom nivåerna, väl kan vara slumpmässigt, pekar rangordningen på en systematisk variation enligt hypotesen.

Samgången mellan två rangordningar av 11 objekt mäts med Spearmans vilken som bekant har värdet

II

6 .

;

= 1 J— ,

n ns—1

där är izte objektets skillnad i rangnummer i de två rangordningarna. Vid någorlunda stora n är

n—2

vid oberoende l-fördelat med frihetsgrader. Vid små n kan den exakta fördel-

n-2

ningen vid oberoende begagnas för signifikansbedömningar.

Samgången mellan fler än två rangordningar stycken mäts som konkordans-

m

koefficienten w. Om Si är det izte objektets rangsumma i alla rangordningarna, är

" 3

mn+1

| 2

w = —,

ZliSiw

m2 nn2——1

12 där nämnaren är det största möjliga värdet för Koefficienten varierar

täljaren.

1 mellan 0 och 1 med väntade värdet ——vid av varandra oberoende rangordningar.

m Den kan vid inte alltför små n och m signifikansbedömas, genom att vid

mn—1w

oberoende är approximativt fördelat som med frihetsgrader.

n—1 m m-1

Mellan w och medeltalet gm av de g-värden som kan beräknas för de m

. ,. . mw—l . . . .. .. . rangordningarna, galler relationen gm : for gm ar inter-

—1.Variationsomradetm—

.

1 vallet mellan och jfr ex. Kendall 1948 b och Siegel 1956, kap

1 9.

Koefficienterna beräknades utan korrektion för de ties som inte kunde upplösas.

Resonemangen om väntade värden, systematiska och slumpmässiga va-

riationer implicerar, liksom de signifikansbedömningar varmed de prövas, att observationerna i relevanta avseenden betraktas som slumpvis dragna

ur en hypotetisk population av observationer, till vilken man vill dra slut-

satser. Dessa avseenden skiftar med utformningen av resonemangen och bearbetningsmetoderna. Härvidlag hänvisas till utförliga framställningar av de olika metoderna och till gängse statistiska läroböcker t. ex. Cramér

1946. Den närmare innebörden av kravet på slumpvis dragning kan även

studerasi de senare.

När en serie observationer eller en viss komponent i dem här ses som ett stickprov ur en hypotetisk population, underförstås stickprovet alltid vara slumpvis draget. Det sätt på vilket observationerna faktiskt har er-

hållits, har tidigare beskrivits 2.1—3. och

avsnitten 2.4.8..

2.5.2. Något om variansaualys

En variansanalys tillgår i korthet på följande sätt. Som exempel kan väl—

analysen i avsnitt 3.1.3. Analysmetoden behandlas utförligt i ett stort

jas

antal statistiska läroböcker, framställningar av experimentella metoder och

monografier t. ex. Brownlee 1949, särskilt kap. 11, Mood 1950, kap. 14, Ostle 1956, kap. 9 och 11, Lindquist 1956, kap. 4—12, och Scheffé

1959.

Man vill studera, hur en given variabel, i detta fall summan av de fem par—

tiernas numeriska avvikelser från sina proportionella värden i fråga om

mandatantal, varierar med Vissa faktorer, i detta fall spärrdivisor, SD-nivå

och borgerlig konstellation. Man låter därför faktorerna anta bestämda

värden i alla möjliga kombinationer med varandra. I sådan av en viss

varje

kombination av faktorvärden kännetecknad situation observeras sedan va—

riabelns värde. Om en faktor spärrdivisorn tar 4 värden, en andra faktor SD-nivå 7 värden och en tredje faktor borgerlig konstellation 13 vår—

den, skall sålunda variabeln observeras i 4 X 7 X 13 =364 situationer. K hålls konstant. Även andra typer av uppläggningar för observationerna är tänkbara vid variansanalys. De förbigås emellertid här, eftersom de inte används i undersökningen; ex. Brownlee 1949, kap. 13—16, och

jfr Fisher 1953, kap. 7 och 8.

Variabeln kommer då att uppvisa en viss variation kring sitt medeltal. Avvikelserna därifrån kvadreras och summeras till en kvadratauvikelse—

summa. En del av variationen, och därigenom också av denna summa, kan

återföras på samvariation med faktorerna, medan en annan del är utan

samband med faktorernas växlingar, dvs. framstår som slumpmässig.

Kvadratavvikelsesumman kan då uppdelas på komponenter från variabelns samvariation med faktorerna, och en restterm av i sammanhanget

slumpmässig variation. En viss samvariation med faktorerna uppstår även

rent slumpmässigt.

Man kan då jämföra komponenterna med resttermen för att se efter om

komponenter av ifrågavarande storlek rimligen kan uppstå slumpmässigt. Komponenter och restterm får dock därvid först divideras med det antal av varandra oberoende Värden, antalet frihetsgrader, på vilka beräkningen av komponenter och restterm grundas. Då erhålles medelkvadrater.

Om samvariationen mellan variablerna och faktorerna är helt slump— mässig, bör medelkvadraterna från de olika komponenterna i kvadratav— vikelsesumma bli ungefär lika stora som medelkvadraten för resttermen. Om komponenternas medelkvadrater däremot blir för stora för att rim—

ligen kunna tillskrivas slumpen, anser man, att en systematisk samvariation föreligger.

Huruvida medelkvadraterna är av denna storlek eller inte, avgöres med den s. k. F—lcvoten, som man erhåller genom att dividera ifrågavarande medelkvadrat med resttermens medelkvadrat. Sannolikheten för olika F— kvotsvärden vid angivna frihetsgradsantal i täljarens och nämnarens medel-

kvadrater finns tabulerad under antagande av normalfördelning hos variabeln. Vid 3 frihetsgrader i täljaren och 40 i nämnaren är sannolikheten 5 % att få minst kvoten 2,9, och vid 12 frihetsgrader i aren och 40 i näm-

tälj

naren är motsvarande 5 %—värde 2,0.

Variabeln kan vid samvariation med en faktor ändra värde efter faktorns värde, så att ett visst faktorvärde åtföljs av en och samma variabeländring —— frånsett slumpvariationer —— oavsett på eventuella

däri värdet övriga faktorer, eller så att ändringen vid ett faktorvärdc varierar med övriga faktorers värden. I senare fallet samspelar tydligen faktorerna, så att av en faktor växlar med uppsättningen av övriga faktorers vär-

effekten

den. Effekten av en viss spärrdivisor kan exempelvis variera med SD-nivå eller med borgerlig konstellation eller med båda dessa faktorer.

Om analysen utföres med tre eller flera faktorer eller med två faktorer och upprepade observationer av samma situation, kan kvadratavvikelsesumman delas upp i dels komponenter, som härrör från samspel mellan faktorerna, dels komponenter som, utom från samspel, även härrör från medelförändringen vid ifrågavarande faktorns olika värden,

huvudeffekter.

Med samspel menas här tills Vidare samspel av ordningen, dvs sam-

första

spel mellan två faktorer i taget, vilket är den typ som förekommer i aV-

snitt 3.1.3.

Samspelen där signifikansbedöms, dvs lnan ser efter om de är för stora för att vara helt slumpmässiga, genom med resttermen med an—

jämförelse vändning av F-kvoten. Vid icke—signifikanta samspel, dvs samspel som rimligen kan vara slumpmässiga, även huvudeffekterna med rest-

jämförs termen i F-kvoter. Vid signifikanta samspel, dvs samspel som av storleken att döma inte torde vara helt slumpmässiga, kan huvudeffekterna signifikansbedömas mot lämpliga samspelstermer eller mot kombinationer av sådana termer. Resultaten blir dock ofta svårtolkade, när flera samspel är signifikanta. För att underlätta tolkningen delas analysen då lämpligen upp i analyser nivå av en eller flera av de samspelande faktorerna.

på varje

När man erhåller icke signifikanta samspel, slår man stundom samman dessa med resttermen i de följande kvotberäkningarna för att vinna frihetsgrader. Detta förfarande användes inte här, utan prövningen av huvudeffekter och samspel av lägre ordning, dvs med färre deltagande faktorer, sker på ett mer konservativt sätt mot resttermen oförändrad, när samspelen inte är signifikanta.

De regler för signifikansbedömningen som här har skisserats enligt den s. k. uarianslcomponentmodellen, blir lämpliga, då de faktor-värden som används i undersökningen, är ett stickprov av en större population av vården, till vilken man vill dra slutsatser. Man är här exempelvis inte i och för sig intresserad av vad som händer, när SD har en total röstandel på 49,75 % med en viss fördelning på valkretsar. Detta fall intresserar däremot som representant för en serie liknande fall.

Något annorlunda blir läget vid de variansanalyser som redovisas i av-

snitt 3.5.2. Där är borgerligt parti en av faktorerna. Den faktorn tar

3 olika värden>>: H, CP och FP. Dessa värden är de enda som kan komma i fråga, och de är i intressanta. Om man inte vill generali-

sig själva

sera från dem till en klass av borgerliga partier som representeras av de

tre studerande partierna, bör signifikansbedömningen ske enligt en s. k. blandad modell. I varianskomponentmodellen drar man slutsatser om även andra värden på faktorerna än dem som förekommer i undersökningen.

I den modellen försöker man inte dra sådana slutsatser för någon fak—

fixa

tor, och i den blandade modellen gör man det vid några men inte alla fak— torer Kendall 1948 a, s. 196 Mood 1950, s. 342 f och XVilk Kemp-

jfr

thorne 1955; modellerna presenteras t ex hos Ostle 1956, s. 240, och Scheffé

1959, 5. 4—6; den senare benämner dem annorlunda än som här har skett.

En Viss faktor, Spärrdivisorn, ges a olika värden a = En annan faktor,

här 4.

N för SD, ges b olika värden = och en faktor K av

ivå b 7 tredje onstellation

borgerliga partier, ges 0 olika värden = Detta ger a-b-c kombina—

e 13. 4-7-13

tioner av faktorvärden. För varje kombination observeras en variabel x av de numeriska skill-

summan

naderna mellan erhållet och väntat mandatantal för de fem partierna. I kombina— tionen med det izte S-värdet, N-värdet och n:te K-värdet erhålles x-vårdet

j:te

ac,—ju.Om medeltalet beräknas för alla x—värden i de b-c kombinationer där S—faktorn har sitt izte värde, erhålles cv,—...Punkterna anger alltså medeltal över tillhörande faktorvarden. På motsvarande sätt är medeltalet för alla a-c observationeri a:.j. kombinationer med faktorn N på j:te nivån, ar,-j. medeltalet av de e observationer för vilka S—faktorn har sitt iztc värde och N—faktorn sitt j:te, och x... medeltalet av alla abc observationer, osv. Den totala kvadratavvikelsesumman blir a b :

Z Z xiiU—x...2 1

Z1 i

Den kan spaltas upp i olika delar enligt nedanstående schema. Antalet frihetsgrader hos delarna och en benämning på tillhörande medelkvadrat anges även. Samspelcn, exempelvis det mellan S och N, är uppbyggda ur termer av typen

—— — x,—..— — gaf. — x...2,

xij. x... x... 2

dvs. ur kvadraterna på de avvikelser från det gemensamma medeltalet som blir kvar för en Viss kombination av S och N, när man har tagit bort medelavvikelserna för tillhörande S- och N—nivåcr var för sig. Besttermen kan också ses som ett samspel mellan alla tre faktorerna samtidigt. Om mer än en observation görs per faktorkombination, kan resttermen delas uppi detta samspel och en variation inom varje kombination Vid 11 observationer

cell.

per cell, dvs. a-b-c-n observationer totalt, blir den senare termen

ab n Il 22 2 minn—Jörn.2 3 i 1 t med frihetsgrader, varvid mi,-U, är den tzte observationen i cellen med

abcn—1

izte Värdet på S—faktorn, j:te på N—faktorn och vzte på K—faktorn, och ac,-fl,. är medeltalet i denna cell. Några analyser 1 3.5.2. har denna uppbyggnad med 11 = 2.

Kvadratavvikelsesumma Antal frihetsgrader Mcdelkvadrat

b c —— a—1 variation mellan S—värden

2 an.. :c...2

i

b

a c 2 m.,-.ac...2 b—1 N—

i

C

a b 2 ac...2 c—1 K—

x..v——

a b c — samspel och

Z Z x,-j. mi.. + :::...2 cz—1IJ—4 mellan S N

x.a

i i

11 C

— xp. — + och K

b Z 2 x.-. x.. :c...2 a—1c—1 S

1 1

b 0

a Z 2 m.,-,,— m.,-.—— + K

se.. ac...2 b—1c—1 N

i U

1 U C

—— — restterm

Z 2 x,—j,, cc,-j. xi.U—a:.-,, + a—1b—1(c—1)

Z1 " v

+xi.. + m.,-.+ a:..v—:!:...2

Om att varierar endast slumpmässigt, så att observationsvärdena kan ses som ett stickprov ur en normalfördelning med standardavvikelsen kring väntade värdet

ao

,u, får alla medelkvadrater i uppställningen ovan samma väntade värde, nämligen af,. Kvoten mellan vilken som helst av de sex medelkvadraterna och resttermen blir då fördelad som en F—kvot med respektive frihetsgrader i täljare och nämnare.

Antag däremot att avär en summa av flera termer. Dessa är, utom väntade värdet

och slumpavvikelsen , effekter av faktorerna ensamma eller i samspel med varandra enligt uttrycket xijv= M + + " + kv + + Slow + + sija 4

37017 HR

där som förut är en konstant och s är en normalfördelad variabelmedväntade

värdet 0 och standardavvikelsen Medeltalen över S-värdena, över N—värdena

ao.

och över kombinationerna av S—och N-värdena i undersökningen är för av

,,,;ina"w

= , + + + + + + +

x."v ni kv sn.j SR TI/ 5.111 5 xi.v=,u+si +. +ku +3ni. +Skiv+nk.v+8i.v 6

v—,u+s u +8. .v,

tåg—LMM +3n +Sk +nk.u 7

_________är.-"

där s betyder medeltalet av si—värdenaoch medeltaletav för

sn smä-värdena

alla S- värden i undersökningen osv. Uttryck motsvarande gäller för övriga

5— 7

x-medeltal. Termerna, utom och 3, kan ses antingen som konstanter eller som stochastiska

variabler, dvs variabler vari ett slumpmässigt element ingår.

Om faktorernas värden är valda inom en klass av möjliga värden, som de represen— terar, betraktas termerna lämpligen som variabler. De antas vara normalfördelade

med väntade Värdet 0 och standardavvikelscrna as, ON, OK, TSN, GSK och ONK kring

0. Medelkvadraterna får då, i denna varianskomponent—modell, följande väntade

värden t ex Brownlee 1949, s.

se 88.

Medelkvadrat Väntat värde

variation mellan S—Värden + 0 0513;+ b + b 6

05? då

N—våirden + 0 0513;+ a + a c 03;

GNIå

K-värden + D0512 GN?+ a + a b

01?

samspel mellan S och N + c

1515 S + Jaså

N K +

aoNzå

resttcrm

Ixvoterna mellan övriga medelkvadrater och resttermen tenderar då bli större än F—kvoten, eftersom täljaren har större väntat värde än nämnaren. Relevansen av de tidigare angivna reglerna för signifikansledömning torde framgå av uppställningen. Analysen kan sägas syfta till slutsatser, vilka standardavvikelser utom Co som är skilda från noll. Om exempelvis Os är skild från noll, varierar sl, 32, . . . . sa, så att de inte alla är dvs. olika värden på S—faktorn åtföljs av systematiskt olika x—värden. Nollhypotesen vid analysen utsäger, att standardavvikelserna är noll, medan alternativa hypoteser antar, att a—Värdena är skilda från noll. Om faktorernas värden inte är valda inom en klass av värden, som de representerar, utan är a priori givna, betraktas termerna i stället lämpligen som konstanter. Detta leder till den fixa modellen. Man kan då anta, att samtliga medeltal för termerna är 0. Nollhypotesen anger, att alla termer utom # och s är noll för alla v. Alternativa hypoteser blir, att

joch

si, nf, kv, snij, . . . är skilt från noll för åtminstone något värde på I. Medelj eller kvadraterna får nu följande väntade värden.

Medclkvadrat Väntat värde

b cvariation mellan S-Värden + 2 .

5—11

. . ;. 2 a c 2 variation mellan N—Varden 00 +

b 1 2n-

! variation mellan K—Värden

+ca_

samspel mellan S och N +—— sni,-

a—1

b—122

b

samspel mellan S och K +— —Z Z sk,-v

a—1 1 U

—c

samspel mellan N och K + Z

uk

l—lva1—)jv2

restterm

18—103606

Samtliga medelkvadrater kan som synes bedömas mot resttermen.

I den blandade modellen är värdena för åtminstone någon faktor givna, medan

övriga faktorers värden är valda. De fixa faktorernas huvudeffekter och samspel

blir då konstanter och övriga termer stochastiska variabler. Dessa antas vara nor-

malfördelade kring 0 och med samma standardavvikelser som i varianskomponent—