SOU 1969:25

Planering och programbudgetering inom försvaret

N +” (;(

oå (— _ Cija,

&( *. IOTQ'

National Library of Sweden

Denna bok digitaliserades på Kungl. biblioteket år 2013

Planering och program- budgetering inom försvaret

&, . :.."...

.: A

Kai.-___. : ..??? ... _1 . , a.m.]

Statens offentliga utredningar 1 969 : 25 Försvarsdepartementet

Planering och programbudgetering inom försvaret

Betänkande avgivet av försvarsdepartementets programbudgetgrupp Stockholm 1969

Omslag: Johan Hillbom Illustrationer: Erik Kjellqvist ochiStudio Claes Folcker

ESSELTE AB, STOCKHOLM 1969

InnehåH

Skrivelse till Statsrådet och chefen

för försvarsdepartementet . 7 I Inledning 9 Kapitel 1. Betänkandets bakgrund och syfte ................ 9 1.1 Allmän bakgrund ......... 9 1.2 Betänkandets avgränsning och syfte. 9 1.3 Sammanhang med annan utrednings- verksamhet och tidigare redovis- ningar ............. 10 1.3.1 Försvarets forskningsanstalt . 10 1.3.2 Statskontorets programbudget- utredning .......... 11 1.3.3 1964 års försvarskostnadsutred- ning ............ 11 1.3.4 Programbudgetgruppens tidi- gare redovisningar av arbets- läge och delresultat ..... 12 1.3.5 Samordning av programbudget- gruppens och försvarskostnads- utredningens arbete ..... 12 1.4 Myndigheternas medverkan . . . . 12 1.5 Betänkandets disposition ..... 12 H Försvarsplaneringens principer 15 Kapitel 2. Inledning ......... 15 Kapitel 3. Översiktlig beskrivning av prin- ciperna för ett nytt planeringssystem . . 16 3.1 Mål .............. 16 3.1.1 Säkerhetspolitiken och försva- rets mål .......... 16 3.1.2 Långsiktigt perspektiv. . . . 16 3.1.3 Behov av information . . . . 16 3.1.4 Resursfördelning, samordning och kontroll med hjälp av bud- get ............ 17 3.1.5 Beslutsunderlagets utformning. 17 3.1.6 Delegering av befogenheter och ansvar ........... 17

3.2 Ökad långsiktighet genom perspek-

tivplanering .......... 17

3.3 Osäkerheten möts genom flexibilitet och altemativplanering ...... 17 3.4 Flexibilitetskravet definieras genom att ange dimensionerande angrepps- fall ............... 19 3.5 Restriktioner för planeringen anges genom ramvillkor ........ 20 3.6 Dimensionerande angreppsfall, till- läggskrav och ramvillkor definierar försvarets resursfördelningsproblem. 20 3.7 Perspektivplanen ger en idéskiss eller vision om framtiden ....... 21 3.8 Försvarets utveckling på kort sikt styrs av programplaner ...... 22 3.9 Detaljunderlag för beslut genom systemplaner ........... 23 3.10 Motivation och arbetetstillfreds- ställelse ............ 24 Kapitel 4. Begränsningar i möjligheterna att införa ett »idealt» planeringssystem 25 4.1 Centralisering och decentralisering i organisationen .......... 25 4.2 Uppdragssystemet ........ 26 4.3 Programindelning ........ 27 4.4 Utveckling av studiemetoder 27 HI Planeringssystemets utformning 29

Kapitel 5. Allmänna grunder för plane- ringssystemet ............ 29 5.1 Program ............ 29

5.1.1 Grundläggande krav på pro- gramindelning ....... 29 5.1.2 Möjligheter till huvudprogram- indelning. . ........ 31 5.1.3 Programindelning ...... 33 5.1.4 Anknytning av programmen till försvarets mål ....... 36 5.2 Produktion ........... 39 5.2.1 Översiktlig beskrivning av pro- duktionsprocessen ...... 39 3

5.2.2 Tidsmässig produktionsområ- desindelning 5.2.3 Organisationsanpassad produk- tionsområdesindelning . . . . 5.3 Anknytning av program och produk- tionsområden till försvarets organisa- tion ............... 5.3.1 Angreppsfallsnivån 5.3.2 Programnivån ........

5.3 3 Produktionsområdesnivån 5.3.4 Facknivån 5.4 Uppdrag 5.4.1 Uppdragen i organisationen . 5.4.2 Uppdragens innehåll 5.4.3 Uppdragen i budgetprocessen 5.4.4 Primäruppdragens avgränsning 5.4.5 Sekundäruppdragens avgräns- ning ............ 5.4.6 Uppdrag över budgetårsgränser 5.4.7 Tidpunkt när uppdrag ges . . 5.5 Anslag ............. 5.5.1 Utgångspunkter. 5.5.2 Uppdrag och anslag ..... 5.5.3 Anslagstyper ........ 5.5.4 Restriktioner ........ 5.5.5 Beställningsbemyndiganden. . 5.5.6 Prisreglering ........ 5.5.7 Reservationsmedel och outnytt- jade belopp 5.5.8 Merutgifter och besparingar inom det militära försvaret. . 5.5.9 Utgiftsrester på anslag. . . . 5.5.10 Merutgifter för beredskap eller krig Kapitel 6. Studier och planering . . . . 6.1 Planeringsprocessen ........ 6.2 Studier och studieplanering . . . . 6.2.1 Allmänt .......... 6.2.2 Miljöstudier 6.2.3 Alternativstudier ...... 6.2.4 Pågående studier inom krigs- makten och civilförsvaret . . 6.2.5 Studiernas samordning. . . . 6.2.6 Studieplaner ........ 6.2.7 Studiernas ledning ...... 6.2.8 Studiernas redovisning. . . . 6.3 Perspektivplanering ........ 6.3.1 Allmänt .......... 6.3.2 Perspektivplanens utformning. 6.3.3 Perspektivplaneringens genom- förande .......... 6.3.4 Perspektivplaneringens tillämp- ning inom det militära försvaret och civilförsvaret ...... 6.4 Programplanering ........

40

42

44 44 45 45 45 47 47 48 48 48

49 49 50 50 50 51 51 52 52 53

54

54 54

54 55 55 56 56 57 58

59 60 60 61 61 62 62 63

65

65 66

6.4.1 Allmänt .......... 66 6.4.2 Programplaner ....... 68

6.4.3 Programplan för det militära försvaret (civilförsvaret) . . . 69 6.4.4 Programplan för huvudprogram 70 6.4.5 Programplan för delprogram . 71 6.4.6 Fack- och förvaltningsplaner . 71 6.5 Systemplanering ......... 71 6.5.1 Inledning .......... 71 6.5.2 Systemplaneringens genomfö- rande ........... 73 6.5.3 Systemplanens utformning . . 74 Kapitel 7. Genomförande och uppföljning 76 7.1 Budgetering ........... 76 7.1.1 Förutsättningar och allmänna krav ............ 76 7.1.2 Sammanställning av årlig pro- grambudget ......... 76 7.1.3 Samband mellan primärupp-

drag, sekundäruppdrag, ramar på olika nivåer och anslag . . 93

7.1.4 Avgränsning av ramar på olika nivåer i förhållande till varandra 94 7.1.5 Samband mellan uppdragens formulering och avgränsning och redovisning mot uppdrag 96 7.2 Redovisning ........... 98 7.2.1 Krav på olika slag av redovis- ning ............ 98 7.2.2 Behov av och syfte med stom- kontoplan för försvaret . 99 7.2.3 Förslag till stomkontoplan för försvaret (SF-kontoplan) . . . 100 7.2.4 Förberedelser inom redovis-

ningsområdet i samband med försöksverksamheten ..... 104

7.25 Försöksverksamheten inom Södra militärområdet med P2- modellen (system m/75) . . . 105 7.2.6 Beskrivning av redovisnings- system m/75 ........ 105 7.2.7 Försöksverksamhet med A9- modellen (system m/70) . . . 106 7.2.8 Beskrivning av redovisnings- system m/70 ........ 106 7.3 Ekonomisystem för myndigheter på lokal, regional och central nivå 110 7.3.1 1964 års försvarskostnadsutred- nings delbetänkande 1. . . 110 7.32 1964 års försvarskostnadsutred- nings delbetänkande2 . . . . 114 7.4 Prestationsvärdering ....... 114 7.4.1 Allmänt .......... 114 7.4.2 Nuvarande system ..... 117 7.4.3 Pågående försöksverksamhet . 117 SOU 1969: 25

7.5 Årsredovisning .......... 119 7.5.1 Allmänt .......... 119 7.5.2 Årsredovisning avseende pro-

gramansvar ......... 119 7.5.3 Årsredovisning avseende pri- märuppdrag ........ 120

IV Planeringssystemets införande 123

Kapitel 8. Försöksverksamhet ..... 123

8.1 Studier och studieplanering . . . . 123

8.2 Perspektivplanering ........ 123 8.3 Systemplanering ......... 123

8.4 Programplanering med programbud- tering .............. 123

8.5 Prestationsvärdering ....... 126 8.6 Årsredovisning. ........ 126

Kapitel 9. Riktlinjer för planeringssyste-

mets införande ............ 1 27

V Sammanfattning 129

Kapitel 10. Sammanfattning av det före-

slagna planeringssystemet . . . . 129

10.1 Mål för planeringssystemet . . . 129

10.2 Säkerhetspolitiken och försvarets

mål .............. 129

10.3 Långsiktigt perspektiv ..... 129 10.4 Behov av information ..... 129

10.5 Resursfördelning, samordning och

kontroll med hjälp av budget. . . 130

10.6 Beslutsunderlagets utformning . . 130

10.7 Delegering av befogenheter och an-

svar ............. 130 10.8 Ökad långsiktighet genom studier

och perspektivplanering ..... 130 10.9 Försvarets utveckling på kort sikt

styrs av programplaner ..... 133 10.10 Detaljunderlag för vissa beslut ge-

nom systemplaner ....... 134 10.11 Verksamhetens indelningiprogram 134 10.12 Verksamhetens indelning i produk-

tionsområden ......... 135

10.13 Uppdragssystemet ....... 135 10.14 Uppdrag och anslag ...... 136 10.15 Anslagssystemet ........ 136 10.16 Budgetering .......... 137 10.17 Redovisning .......... 138

10.18 Riktlinjer för planeringssystemets

införande ........... 138

VI Bilagor 141

Bilaga 1. Planeringssystemets teoretis- ka bakgrund . ..... 141

Kapitel 1 Planering och resursfördel— ning ............ 143 1. 1 Inledning . ...... 143 1. 2 Problemställningar ..... 144 1.3 Principiell lösning . ...... 146 1.4 Optimering genom marginell an- passning. ..... 147 1.5 Optimering genom prisanpassning 149 1.6 Motivation, centralisering och de- centralisering ........ . 150 1.7 Metoder för resursfördelning . . 152 1.8 Begränsningar i decentraliserings- möjligheterna ...... 154 1.9 Val av organisationens form och metod för resursfördelning . . . 155 1.10 Resursfördelning och osäkerhet 156

Kapitel 2 Försvarets mål och lönsam- het. ..... 159 2.1 Resursfördelning vid ett angrepps- fall ............. 159 2.1.1 Resursfördelningen stude- ras genom spel ..... 160 2.1.2 En teoretisk ansats . . . . 161 2.1.3 Lönsamhetsvillkoret är

okänt av de egna studie- organen ....... 162

2.2 Resursfördelning vid flera an- greppsfall ...... 163 2.2.1 Utgångspunkter ..... 163 2.2.2 Den första iterationen 164 2.2.3 Den andra iterationen 164 2.2.4 Den tredje iterationen 165 2.2.5 Några kommentarer till

exemplet ........ 165

2.3 Försvarets mål. Mätning av lön- samhet ........... 166 2.3.1 Beskrivning av angreppsfall 168 2.3.2 Urval av dimensionerande angreppsfall ....... 169 2.3.3 Decentraliserade mål . . . 171

Kapitel 3 Resursfördelning inom för- svarsorganisationen . . ...... 172 3.1 En organisationsmodell för för- svaret ............ 172 3.2 En »ideal» modell för budget- och prisallokering inom försvaret . . 173 3.2.1 Centralorganets roll 174 3.2.2 Angreppsfallstabemas roll 175

3.3

3.4

3.2.3 Jämvikt och balanserad krigsavhållande effekt 3.2.4 Total jämvikt ...... Resursfördelning under statiska och dynamiska förhållanden . . Möjligheter att förverkliga den »ideala» modellen ....... 3.4.1 Budgetering av angreppsfal- len. 3. 4. 2 Altemativstudier 3. 4. 3 Modeller för program- och perspektivplaner ..... 3.4.4 Effekt- och prestationsmåt- ning . . 3.4.5 Kontinuerlig budgetering .

Kapitel 4 Människan i försvarsorga- nisa ställ 4. 1

4.2

4.3

4.4

Bilaga

Bilaga Bilaga

Bilaga Bilaga Bilaga Bilaga Bilaga Bilaga

Bilaga

tionen. Motivation och tillfreds- else 1 arbetet . . Människan 1 försvarsorganisatio- nen . Motivation och tillfredsställelse i arbetet 4.2.1 En motivationsteori 4.2.2 Experimentella undersök- ningar av motivation . . . Planeringssystem och motivation 4.3.1 Motivation genom tillfreds- ställande av fysiologiska be- hov och trygghetsbehov. . 4.3.2 Planeringssystemet och samhörighetsbehoven 4.3.3 Planeringssystemet och be- hovet av uppskattning 4.3.4 Planeringssystemet och självförverkligandet Centralisering och decentralise- ring

2. Beskrivning av vissa för plane- ringssystemet centrala begrepp 3. Programindelning ..... 4. Exempel på TOEMför skyt- tebataljon 5. Exempel på måluppfyllelse- redovisning ........ . Produktionsområdesindelning . Programmyndigheter . Produktionsmyndigheter . Uppdragens principiella ut- formning ......... Exempel på primäruppdrags- katalog: Arméförband . . .

NDOONION

10.

11. Exempel på primåruppdrags-

katalog: Flygvapenförband .

176 178

179

181

182 182

182

182 183

184

184

185 185

186 188

188

188

189

190

190

193 198

209 212 216 221 222 223

227

229

Bilaga 13.

Bilaga 14. Bilaga 15.

Bilaga 16.

Bilaga 17.

Bilaga 18.

Bilaga 19.

Bilaga 20.

Bilaga 21 . Bilaga 22.

Bilaga 23. Bilaga 24.

Bilaga 25.

Bilaga 26.

Bilaga 27.

Bilaga 28. Bilaga 29.

Bilaga 30.

Exempel på primäruppdrags- katalog: Civilförsvaret Anpassning av uppdragssyste- met till gällande regler för två- stegsförfarande ...... Exempel på riksstat . . Samband mellan program, produktionsområden, anslag och myndigheter Exempel på utformning av programplan 69/74 för Det militära försvaret ..... Exempel på utformning av programplan 69/ 74 för huvud- program ]. Arméförband . . Exempel på utformning av programplan 69/74 för del- program 1.2 Infanteribrigad m.m. Exempel på utformning av programplan 69/74 för del- program 1.0 Gemensamma produktionsresurser Exempel på utformning av programplan 69/74 för de!- program 3.2 Jaktförband . . Exempel på disposition av s ys- templan Exempel på disposition av statsverkspraposition (bil. 6) . Exempel på regleringsbrev. . Exempel på stomme till för- slag till primåruppdrag inom anslaget Armefårband: Led— ning och förbandsverksamhet Exempel på stomme till för- slag till primäruppdrag inom anslaget Marinförband: Ma- lerielanskajfning ...... Exempel på stomme till sekundäruppdrag till militär- befälhavare Exempel på stomme till sekun- däruppdrag till fredsförband Exempel på kontering Exempel på utgifts/kostnads- slag i kontoplanens klass 2. Förkortade benämningar för vissa myndigheter m. m.

231

234 236

238

240

247

257

264

270

287

289 300

303

305

306

308 310

311

314

Till Statsrådet och chefen för försvarsdepartementet

Enligt beslut av Kungl. Maj:t i februari 1968 skall programbudgetverksamheten in- om försvarsdepartementets verksamhetsom— råde ledas av en av chefen för försvars- departementet för ändamålet tillkallad led- ningsgrupp —- programbudgetgruppen.

Programbudgetgruppen sammansattes en- ligt beslut den 22 april 1968 av numera överdirektören och chefen för försvarets ra- tionaliseringsinstitut Alf Resare, ordföran- de, numera generalmajoren i amiralitetet Benkt Dahlberg, numera kanslirådet i fi— nansdepartementet Sven Andersson, depar- tementssekreteraren i försvarsdepartementet Klas Wahlström och överstelöjtnanten i ge- neralstabskåren Bengt Sjöberg.

Genom beslut i augusti 1968 entledigades Resare och uppdrogs åt Dahlberg att som ordförande leda programbudgetgruppens ar- bete. Samtidigt uppdrogs åt kommendörkap- tenen av första graden i flottan Göte Blom och departementssekreteraren i försvarsde— partementet Sören Nilsson att ingå i grup— pen. Genom beslut i oktober 1968 anmoda- des vidare kanslirådet i försvarsdepartemen- tet Per-Arne Pettersson, numera kanslirådet i försvarsdepartementet Styrbjörn Lindow, departementssekreteraren i försvarsdeparte- mentet, översten i flygvapnet Nils Wacht— meister, departementssekreteraren i finans— departementet Lars Wettergren, överstelöjt- nanten i flygvapnet Rune Pettersson samt kanslisekreteraren i försvarsdepartementet Håkan Jarmar att ingå i gruppen.

Genom departementsreformen i juli 1965 stärktes försvarsdepartementcts resurser för planering. Ett planerings- och budgetsekre— tariat (PBS) tillkom. Inom detta har verk- samheten i huvudsak inriktats på utveck- lingen av ett förbättrat planeringssystem för försvaret. Orientering om detta har lämnats bl.a. i prop. 1968:110 och prop. 1969: 1 (bil. 2 och 6). Programbudget ingår som en del i detta system.

För att studera budgetens roll i plane- ringsverksamheten och förutsättningarna för en övergång till programbudget inom försvarsdepartementets verksamhetsområde bildades vid årsskiftet 1965/66 en arbets- grupp för programbudgetfrågor. Arbets— gruppen hade följande sammansättning: Re- sare, ordförande, Dahlberg, numera docen- ten vid Lunds universitet Ingemar Ståhl, numera översten och chefen för Skaraborgs flygflottilj Bengt Lehander samt numera sekreteraren i Stockholms läns landsting Walter Slunge. Arbetsgruppen lade i mars 1967 fram en promemoria med förslag till riktlinjer för programbudgetering inom försvarsdepartementets verksamhetsområde (FöD stencil 1967: 2). Myndigheterna har beretts tillfälle att yttra sig över prome- morian. Arbetet med riktlinjer för program- budgetering fortsatte därefter i samarbete med myndigheterna. I april 1967 tillkom i arbetsgruppen Andersson. Hösten 1967 lämnade Slunge arbetsgruppen samt tillkom Sjöberg.

Den i april 1968 bildade programbudget- gruppen lämnade i juni 1968 en samman- fattande redovisning av arbetsläget genom en orientering om planering och program- budgetering inorn försvaret (FöD stencil 1968: 3).

Vid utarbetandet av betänkandet har även medverkat kanslirådet i försvarsdepartemen- tet Lennart Grape som tillsammans med Ståhl främst svarat för avsnitten om för- svarsplaneringens principer och den teore— tiska bakgrunden. I dessa avsnitt har även medverkat forskarassistenten vid Stockholms universitet, civilekonomen Anders Linde. Avdelningsdirektören vid försvarets civil— förvaltning Carl Axel Lundström har med- verkat v-id utarbetandet av avsnittet om re- dovisning. Som sekreterare har Wahlström och Sjöberg fungerat.

Försvarsdepartementets programbudget- grupp överlämnar härmed betänkande angå- ende planering och programbudgetering inom försvaret.

Stockholm den 30 april 1969.

Benkt Dahlberg

Klas Wahlström Bengt Sjöberg

I Inledning

1. Betänkandets bakgrund och syfte

1.1. Allmän bakgrund

Allt fler beslut medför konsekvenser på lång sikt. Planeringen såväl för hela verk- samhetsområden som för enskilda myndig- heter får därigenom allt större betydelse och omfattning. Inom försvarets område ställs samtidigt de som skall utföra plane- ringen -inför svårare problem i dag än tidi— gare på grund av osäkerheten om framtida politiska miljöer, strategisk och militärtek— nisk utveckling samt de värderingar och ekonomiska resurser som på sikt kan kom- ma att bestämma utformningen av natio- nernas säkerhetspolitik. Därtill kommer att den tekniska utvecklingen går snabbt sam- tidigt som utveckling och anskaffning av modern krigsmateriel kräver såväl mer tid som väsentligt större ekonomiska resurser än tidigare. Detta har medfört att många länder ägnar ett ökat intresse åt problem som hänger samman med försvarsplanea ringens metoder och organisation.

Ett viktigt inslag i utvecklingen av system för planering är kravet på ökad effektivitet. Detta innebär att visst resultat bör kunna uppnås med minsta möjliga insats av re- surser eller att bästa möjliga. resultat bör kunna uppnås med en viss mängd insatta resurser. Den utveckling mot programbud— getering inom statlig verksamhet som har skett och den successiva utveckling som på- går är ett led i strävandena att bevara och höja effektiviteten inom den statliga verk-

samheten.

En utgångspunkt för ett nytt planerings- system för försvaret har varit att se för- svarsplaneringen som en fråga om resurs— fördelning. Utformningen av planeringssy- stemet gäller då ett val mellan olika meto- der för resursers fördelning. Systemets olika delar bör utformas för att medge bedöm- ningar av behovet av resurser till försva- ret och en styrning av planeringen så att största möjliga försvarseffekt nås med till— delade resurser. Genom att formulera för- svarsplaneringen som ett resursfördelnings- problem betonas effektivitetskravet och be- hovet av en ekonomisk planering. Det blir då möjligt att använda etablerade metoder för resursfördelning inom samhället i dess helhet och att utnyttja erfarenheter av pla— neringsproblem från andra områden av den offentliga sektorn.

1.2. Betänkandets avgränsning och syfte

Syftet med detta betänkande är att ge en sammanfattande beskrivning av ett förslag till nytt planeringssystem för försvaret1 i vilket programbudgetering ingår som en del.

Planeringsproblemet har under utred— ningsarbetet och vid presentationen av det

1 Begreppet »försvaret» används här liksom i fortsättningen som synonym för försvarsdepar- tementets verksamhetsområde.

nya planeringssystemet behandlats från två utgångspunkter, den ena teoretisk och den andra praktisk och organisatorisk.

Ett grundläggande krav är att planerings- systemet utgår från vissa bärande idéer om planering och metoder för dess genom- förande. Systemet bör således byggas upp med en planeringsteoretisk förankring. Det kan då bedömas efter normer som klarhet, motsägelsefrihet och logisk uppbyggnad. Med dessa förutsättningar kan ett »idealt» planeringssystem beskrivas.

Möjligheterna att praktiskt realisera det >>ideala» systemet begränsas av många fak- torer. Den viktigaste av dessa är att för- ändringar i fråga om planeringsmetoder och organisation måste göras successivt. Försvaret har redan nu ett planeringssy- stem med många bra egenskaper. Systemet är väl etablerat och människorna i orga- nisationen kan systemet. Det är därför vä- sentligt att ett nytt planeringssystem införs på ett sådant sätt att kontinuiteten i utveck- lingen säkerställs. Genomförandet bör där- för ske i lämpligt avpassade steg. Detta krä- ver att planeringssystemet måste utformas även för att passa försvarets nuvarande or- ganisation och statsförvaltningen i övrigt.

Det kan uppstå konflikt mellan de båda sätten att bygga upp och presentera pla- neringssystemet. Särskilt kan detta bli fal- let om grundläggande drag i det >>ideala>> systemet inte — åtminstone på kort sikt kommer till uttryck i ett förslag till ut- formning som fyller kravet på organisa- torisk förankring. Den >>ideala» modellen bör vara den överordnade av de två pre— senterade, den som har den längsta livsläng— den och som uttrycker det mål mot vilket det organisationsanpassade förslaget steg- vis bör närma sig. Utvecklingen på sikt bör således bli den att organisationen anpassas till planeringssystemet och inte tvärtom.

Det bör understrykas att det nya plane— ringssystemet i första hand är avsett att ligga till grund för planeringen på hög nivå. Systemet får dock betydande återverkning- ar för planeringen på övriga nivåer. Ett krav på planeringssystemet är därför, att det skall ge en lämplig ram för planeringen på

Planeringssystemet har utformats för för— svarsdepartementets hela verksamhetsområ— de. Utvecklingsarbetet avseende väsentliga delar av systemet har dock påbörjats och i viss mån även fått sin form inom det mili— tära försvaret. Motsvarande förhållande gäl— ler inte för civilförsvaret och förslagen till tillämpning av planeringsprinciperna inom civilförsvaret är därför inte lika genomarbe- tade. En fortsatt anpassning av det nya pla- neringssystemet med hänsyn till civilförsva- rets problem är därför nödvändig.

Som motiv dock inte alltid uttalat för planerings— och budgeteringsreformer finns föreställningen att det till en viss gräns är möjligt att öka organisationens totala, långsiktiga effekt genom att i begränsad utsträckning omfördela resurser från verk- samhetens genomförande till dess planering. De i detta betänkande aktualiserade refor— merna av försvarsplaneringen bör i första hand bedömas efter de långsiktiga »strate- giska» vinster som de kan medföra och inte enbart som en effektivisering av nuvarande organisation för planering och budgetering. Dessa vinster består t.ex. i ökad säkerhet vid bedömning av försvarets totala resurs- behov och vid val av vapensystem samt bätt- re underlag och metoder för beslut om re- sursers utnyttjande i övrigt. För att uppnå dessa vinster kan det vara realistiskt att åt- minstone till en början omfördela resurser till förmån för planeringen.

1.3 Sammanhang med annan utrednings— verksamhet och tidigare redovisningar

Under senare år har en omfattande utred- ningsverksamhet bedrivits i vårt land röran- de planering och budgetering inom stats- förvaltningen. Den verksamhet som haft nära sammanhang med utveckling av meto- der och principer för försvarets planering beskrivs nedan och i fig. 1.

1.3.1. Försvarets forskningsanstalt

Vid försvarets forskningsanstalts planerings- byrå (FOA P) bedrivs forskning rörande

Verksamhet och redovllning 1906 1987 1968 1909

Försvarets forskninga— anstalt . . . FOA P rapport & 122. . l23, A MSC 8171—11 . . .

Statskontorets pro-

sou mmm—13

1964 års försvarskost— nadsutredulng Ekonomnsystem för försvaret SOU 19%:1 SOU 1969:24

FöD/PBS

FöD/PBG Utveckllng av system för planering och pro- grembudgetering FGD 196752 FöD 19683 SOU 1969:25 . 1) Planerad tid

Figur 1 . Tidsförhållanden i utredningsarbetet.

metoder och principer för försvarsplane— ringen. Grunderna för det planeringssystem som läggs fram i detta betänkande är till stor del utformade vid forskningsanstalten. Arbetet vid försvarsdepartementets plane- rings— och budgetsekretariat (PBS) har i stor utsträckning bestått i att vidareutveckla och precisera dessa grunder till ett färdigt system.

1.3.2. Statskontorets programbudget- utredning

I slutet av år 1963 uppdrog Kungl. Maj:t åt statskontoret att i samråd med riksrevi- sionsverket verkställa utredning rörande bok- föring, kostnadsredovisning och program— budgetering inom statsverksamheten. Utred- ningen lade i början av år 1967 fram sina överväganden och förslag i betänkandet »Programbudgetering» (SOU 1967: 11—13). Utredningen föreslår införande av program- budgetering som ett administrativt instru- ment för ekonomisk planering, styrning och kontroll av myndigheters verksamhet i syfte att främja deras effektivitet. Förebilder har hämtats från de metoder som har utarbe- tats och som tillämpas inom näringslivet och från den programbudgetering som har prövats utomlands, bl.a. i amerikansk of- fentlig förvaltning. Utredningen föreslår att

varje myndighets verksamhet skall uppdelas på program som vart och ett avser att nå ett uppställt mål. Planering, budgetering, redovisning och kontroll gäller såväl ända- målsinriktade program som ansvarsområ- den inom en myndighet. För varje program budgeteras både prestationer och uppoff- rade resurser. Budgeteringen skall baseras på en bedömning av olika handlingsalterna- tiv. Programbudgetarbetet resulterar i dels en intern budget för det närmaste verksam- hetsåret, dels ett budgetförslag i form av anslagsframställning för det följande bud- getåret och en budgetplan för ytterligare fyra år.

1.3.3 1964 års försvarskostnadsutredning

I slutet av år 1963 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för försvarsdepartementet att tillkalla sakkunniga för att utreda frågan om kostnadsredovisning inom försvaret. De sakkunniga antog benämningen 1964 års försvarskostnadsutredning (PKU). Utred- ningen har i likhet med statskontorets pro- grambudgetutredning avgränsat uppgiften till myndighetsnivån. Den har tagit som uppgift att utarbeta ett för myndigheterna internt budgeteringssystem samt metoder för redovisning som hjälpmedel för verk— samhetens ledning. Dessa nya administra- tiva hjälpmedel bör ge ökade möjligheter till effektivitetsinriktad planering, samord- ning och kontroll av verksamheten vid för- svarets olika myndigheter. Utredningen har förutsatt att det nya ekonomisystemet bör omfatta hela organisationen, dvs. försvarets centrala, regionala och lokala myndigheter. I början av år 1968 lade utredningen fram ett första delbetänkande (SOU 1968: 1) rö— rande ekonomisystem för lokal och regional nivå. Utredningens fortsatta arbete avser utformningen av ekonomisystemets tillämp- ning för myndigheter på central nivå. Resul- tatet av detta arbete framlägges i ett andra delbetänkande under år 1969.

Ett sammandrag av innehållet i dels del- betänkande ], dels utkast till delbetänkan— de 2 redovisas i avsnitt 7.3.

1.3.4. Programbudgetgruppens tidigare redo- visningar av arbetsläge och delresultat

Orientering om arbetet med nytt planerings- system för försvaret har lämnats i flera olika sammanhang.

I början av år 1967 lade den inom för- svarsdepartementet bildade arbetsgruppen för programbudgetfrågor fram en prome- moria med förslag till riktlinjer för pro- grambudgetering inom försvaret (Stencil Fö 1967: 2). I prop. 1968:110 lämnades en kortfattad redovisning av huvuddragen i sy- stemet.

I mitten av år 1968 lämnade programbud- getgruppen en fylligare redogörelse för ar- betsläget (Stencil Fö 196813). Därvid re- dovisades bl.a. de beslut som fattats av Kungl. Maj:t och chefen för försvarsdepar- tementet i vissa frågor rörande planerings- systemets införande. I prop. 1969:1 bil. 6 redogjorde chefen för försvarsdepartemen— tet för grundtankarna i planeringssystemet. I bil. 2 till samma proposition lämnade chefen för finansdepartementet en redogö— relse för läget beträffande arbetet med programbudgetering inom statsförvaltning- en, varvid utrednings— och försöksverksam— heten inom försvaret särskilt berördes

1.3.5. Samordning av programbudget- gruppens och försvarskostnadsutredningens arbete

Försvarskostnadsutredningens arbete på det andra delbetänkandet har pågått samtidigt som arbetet på detta betänkande. En sam— ordning och arbetsfördelning mellan de båda utredningarna har varit nödvändig. Som tidigare har framhållits avses det nya pla- neringssystemet ligga till grund för pla- neringen på lokal och regional nivå. Myn- digheternas interna ekonomisystem måste därför anpassas till det nya planeringssyste- met. Det ömsesidiga beroendet mellan pro- grambudgetgruppens och försvarskostnads- utredningens förslag har medfört, att vissa avsnitt i betänkandena kommer att få i stort sett samma utformning.

Genom beslut i februari 1968 har Kungl. Maj:t uppdragit åt överbefälhavaren, för- svarsgrenscheferna, försvarets centrala för- valtningsmyndigheter, försvarets forsknings- anstalt och civilförsvarsstyrelsen att med- verka i arbetet på att förbereda övergång till programbudget. Vissa myndigheter har beordrats att inom sig tillsätta programbud- getgrupper. Myndigheterna har bidragit med en omfattande utredningsverksamhet, bl.a. i form av studier, utarbetande av tillämp- ningsexempel och skuggbudgeter. En om- fattande försöksverksamhet har igångsatts. Denna beskrivs närmare i betänkandets av- delning IV.

1.5. Betänkandets disposition

Dispositionen av betänkandet följer i stort sättet för hur utredningsarbetet har bedri- vits. Betänkandet omfattar fem avdelningar.

I avdelning I beskrivs utredningens bak- grund och syfte.

I avdelning 11 redogörs för försvarsplane- ringens principer i anslutning till en över- siktlig beskrivning av planeringssystemet. Huvudvikten har lagts vid att ange målet för systemet, beskriva helheten och den me- todik som knyter samman planeringssyste- mets olika delar. I bilaga 1 redovisas mera ingående det >>ideala» planeringssystemets teoretiska bakgrund. Avdelning II avslutas med en redogörelse för de väsentliga av- steg från det >>ideala>> systemet i bilaga 1 som har gjorts i förslaget till ett nytt plane- ringssystem.

I avdelning III lämnas förslag till ut- formning av planeringssystemet och dess delar. Första kapitlet ägnas åt en beskriv- ning av planeringssystemets olika kompo- nenter. Först diskuteras programindelning och indelning av verksamheten i produk- tionsområden samt hur dessa indelningar knyts till försvarets organisation. Därefter presenteras ett uppdragssystem och beskrivs uppdragens roll i budgetprocessen. Kapitlet avslutas med en redogörelse för anslags- systemet.

I ett andra kapitel diskuteras studier och planering. Först presenteras planeringspro- cessens olika delar. Speciell vikt läggs vid samordningen av studier, planering och oli- ka beslutsdokument. Behovet av olika slags studier påvisas och studieverksamhetens or— ganisation och inriktning redovisas. De olika beslutsdokumenten — perspektiv-, program- och systemplaner — beskrivs och samman- hangen mellan dessa åskådliggörs.

Avdelning III avslutas med en redogö- relse för de komponenter i det föreslagna planeringssystemet som behandlar plane- ringens och verksamhetens genomförande och uppföljning. Särskild vikt läggs vid en redogörelse för den årliga budgetprocessen. Kraven på ett redovisningssystem preciseras och förslag lämnas till utformning i stort av ett sådant. I anslutning härtill sammanfattas innehållet i försvarskostnadsutredningens delbetänkande 1 och 2.

I avdelning IV redogörs för pågående försöksverksamhet och lämnas förslag till riktlinjer för planeringssystemets införande.

I avdelning V sammanfattas det föreslagna planeringssystemet.

Betänkandet avslutas med ett stort antal bilagor (avdelning VI).

Vissa inom försvaret använda förkort— ningar har utnyttjats, främst i bildtexter och bilagor. De väsentligaste förkortning- arna förklaras i en bilaga.

__ ?Wi”"mlw |*'&i||i|| *lll'll . 'g- imam”? 'J'E ?hlwkw

”Njurarna .nu-l! åiilu kl'fmuu _ ||. .,1w53qm. ' "_'_ Mmmm-»- invänt dau- mun-. 113)». ,, " -:»'_ ' ."7_:._ -— _ _ » .. mått.-uber magman. uul f..., äiIL—J _; _Wit. !: " '._'»._""_ '» denna; m :- mann. ha?» . l ' * _. ' i" _ tunna-[_ _—.. ”Amp; Wer-im, gar-ta Izu-(pm m:». t'! ' . inhyrd lll! ?:n'åégåf 'l-ur lawn"! !i' '|'?! ju?-" h_.5|||l.»rm1|a_ en". immun mum—I:. Lr'r'rgjguu tlf-:| "man” '»»'-"'»'=;-w— "a'="1|='*"" !!a- , " 'E' " *Duili'la: |»'.|1|- gl aln-» ast—"n'( genuin-.'. -.-!»r| nu .'|: ram.-! __:iti|1[_Flf|_1ltI l'fl. mum '.| geod'lli' .u'1 "':. 113 ..F I""I qn' FJ; 'itnl | .'ll'lålmr |" '.> l". Edi-'! ."Hltt'lbl'w 153.123! han»! ___?" . 'l'l' ' iir-|»: '_'. ' 'mrqatmrqn'unål »1 "tö

'|.._| _. '_|.|J__. rh ! |._. . i.

| ! " ' "i 'fl'l'l' |'|" "' " . _ . _____ ._-_1_ | |. |._ . -. . __r i. '_'.'.'; ___ __1' ""'l .- . ___ 'i" i'll-|»» |». Lign- within; ' |"

"; ' .' _ .. __ ""- '.'. _ . . " .||||'|!' I] '|.|*I|u '.- . . r». :_ _ __ |__ . . _ _ . 5.2” » . - . .'|. »J. lamt. .,.» '|'-'- ':11' _ '.'?" " ' " ' --I '_ __ —_ ' . a...... _; tua”, t'. ' _.,|__ -' lt!" rll lugn lune- ___,. | . _ ___ I L |. '.' || JET-" _ -. _ . . _ ,._ .' -- _ ' _ _ _. _ _... . ”Platini _|._.|.____ _. _ _ _ __| _______ _, _ t||||_.yr ____ _-"' _ ' ?..'_ ____-.1_:_ _ _.r._5v|._'. h&m—gul.: -_ ..:: ' .. ' " " ' ' .- -ltl'» bukta-'. !- ., . _' ,_ .».—-. :.»t 'r ..., anp-lm _ "Pl'ij'mlx !».n' "ml-p— .'|

II Försvarsplaneringens principer

2. Inledning

Målet för utredningsarbetet har varit att utforma ett fullständigt planeringssystem och att beskriva planeringsprocessen mot bakgrund av de metoder för resursfördel- ning som bedöms kunna tillämpas under den närmaste tiden.

I denna avdelning beskrivs planerings— systemet och dess delar översiktligt. Huvud- vikten har lagts vid att ange målet för sy- stemet, beskriva helheten och den metodik som knyter samman delarna.

I avdelning III som behandlar plane- ringssystemets utformning har huvudvikten lagts vid beskrivningen av systemets olika delar och den process som leder fram till planer och budget.

Skillnaden i syfte mellan framställningen i avdelningarna II och III återspeglas star- kast i bmkrivningen av den årliga program— budgeten. I avdelning II framställs pro- grambudgeten som den del av planerings- systemet med vars hjälp långsiktsplanering- ens intentioner löpande verkställs. Avsnit- tet om programbudget får härvid en täm- ligen begränsad omfattning.

I avdelning III beskrivs den årliga pro- grambudgeten som resultatet av en omfat- tande budgetprocess. Denna berör ett stort antal organisationsenheter på samtliga ni- våer inom försvaret. En redogörelse för budgeteringen inom försvaret måste med denna inriktning göras detaljerad såväl när det gäller det tidsmässiga förloppet som i

fråga om beskrivningen av organisationsen- heternas samverkan och ansvaret för de olika momenten i budgetarbetet.

3. Översiktlig beskrivning av principerna för ett nytt

planeringssystem

3.1 Mål

Försvarsdepartementets möjligheter att in- rikta myndigheternas planering, granska in- sända utredningar och annat material samt presentera underlag för beslut beror i hög grad på utformningen av planeringssystemet. En översyn och anpassning av nuvarande planeringssystem inom försvaret har be- dömts nödvändig. Följande allmänna mål har varit utgångspunkt för översynen.

3.1.1 Säkerhetspolitiken och försvarets mål

Genom att ge riktlinjer för försvarets pla- nering skall statsmakterna säkerställa att försvaret utvecklas i överensstämmelse med intentionerna i vår säkerhetspolitik. De sä- kerhetspolitiska förutsättningarna måste pre- ciseras så att det blir möjligt att ange mål för försvarets utveckling på kort och lång sikt. Målen bör i största möjliga utsträck- ning härledas ur beskrivningar av de mil- jöer i vilka vårt försvar skall kunna verka. Härigenom kan bedömningar göras av re- sursbehov och lämplig resursfördelning in- om försvaret. Målen bör anges så att de kan brytas ned till delmål för planeringen på skilda nivåer inom försvaret. Härigenom underlättas en samordnad målinriktning av all planering.

3.1.2 Långsiktigt perspektiv

Planeringssystemet måste utformas så att försvarets utveckling successivt inriktas mot de långsiktiga målen och uppgifterna. Pla— neringen syftar till att inventera olika alter- nativa sammansättningar av det framtida försvaret och att ange de alternativ som be- döms vara av intresse att studera ytterligare eller utveckla för senare beslut. Långsikts- planeringen bör ske mot en tidpunkt som är å ena sidan tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar i försvarets samrnan— sättning skall kunna aktualiseras och å and- ra sidan tillräckligt nära i tiden för att de framtida alternativen skall kunna anges med rimlig grad av realism.

3.1.3 Behov av information

Studier, forskning och teknisk utveckling samt resultat- och kostnadsuppföljning av pågående verksamhet utgör planeringens viktigaste informationskällor. Med teknisk utveckling menas den verksamhet som i vid mening från allmän komponentutveck- ling till utveckling av bestämda vapensy— stem avser att undanröja teknisk och ekonomisk osäkerhet i fråga om framtida utrustning. Denna verksamhet måste inord- nas i planeringsprocessen, så att resultaten direkt kan användas i planeringens olika skeden och för värdering av dennas re-

sultat. Viss verksamhet ger underlag för beslut om de långsiktiga målen och om de framtida försvarssammansättningar som kan bli aktuella för senare beslut. Annan verk- samhet skapar underlag för att efter hand begränsa antalet alternativ och att precisera dessa. Särskilda planer bör upprättas för denna verksamhet, bl.a. för att underlätta uppföljning och revidering av planeringen.

3.1.4 Resursfördelning, samordning och kontroll med hjälp av budget

Försvarsplaneringen kan ses som en fråga om resursfördelning. Budgetsystemet är där- vid ett viktigt hjälpmedel. Det måste ut- formas så att försvarets resurser kan för- delas på bästa möjliga sätt. Såväl budge- tens anslagsuppdelning som ansvarsfördel- ningen inom och mellan myndigheter bör därför spegla de avvägningsfrågor och kon- kurrerande verksamhetsmål som är viktiga. Budgetens verksamhetsindelning och redo- visningens kostnads- och prestationsutfall avser att underlätta analyser av förhållan- det mellan mål och resursåtgång för skilda verksamhetsområden samt kontroll av mål- uppfyllelsen. Verksamhetsindelningen måste också underlätta de centrala planeringsor- ganens resursfördelning och de verkställan- de organens resursutnyttjande vid genom- förandet av planeringsbesluten. Samordning- en bör bl.a. ske med hjälp av dokument för anslagsframställningar och beslut om resurstilldelning till olika nivåer och verk- samhetsställen.

3.1.5 Beslutsunderlagets utformning

Planeringens resultat redovisas i dokument (planer) av olika slag. Dessa utformas efter arten av de beslut som planerna skall ligga till grund för. Detta gäller bl.a. det Linder- lag som skall presenteras för riksdagen för beslut om försvarets utveckling under viss tidsperiod och om tilldelningen av resurser härför. Försvarets långsiktiga mål och upp- gifter redovisas i särskilda planer. Dessa bör även ange de försvarsalternativ som skall bearbetas för senare beslut samt de

vägar längs vilka de olika alternativen av- ses förverkligas. Som underlag för Kungl. Maj:ts beslut att realisera framtida alter- nativ upprättas mer detaljrika planer för viktigare system, objekt eller kostnadskrä- vande organisatoriska förändringar. Planer- na bör utformas efter de krav på budget— systemet som har angetts tidigare. I pla- nerna redovisas de bedömningar av för- hållandet mellan mål och avdelade resurser som utgör motiv för den föreslagna resurs- fördelningen.

3.1.6 Delegering av befogenheter och ansvar

Den ökade inriktningen av försvarsdeparte- mentets arbete mot att ge riktlinjer för pla- neringen, följa upp planeringen i stort och granska utredningar och annat material samt utarbeta underlag för skilda beslut bör medföra en ökad delegering av ansvar och befogenheter till myndigheterna. Den ökade delegeringen bör också ge förutsätt- ningar för en bättre planering och en ökad tillfredsställelse i arbetet inom hela för- svarsorganisationen.

3.2 Ökad långsiktighet genom perspektiv- planering

Termen perspektivplanering används för att beteckna den verksamhet som syftar till att ange mål för försvarets långsiktiga inrikt- ning och de alternativa försvarssamman- sättningar som i framtiden bör kunna reali- seras. Perspektivplaneringen syftar vidare till att fortlöpande minska osäkerheten om framtiden och successivt begränsa och pre— cisera antalet alternativ. En sådan plane- ring bör sträcka sig upp till 15—20 år fram- åt i tiden.

3.3 Osäkerheten möts genom flexibilitet och alternativplanering '

Perspektivplaneringen måste beakta den av- sevärda osäkerhet som alltid är förknippad med långsiktiga bedömningar av politisk, strategisk, militärteknisk och ekonomisk ut- veckling samt av framtida värderingar. Viss

osäkerhet är beständig (genuin), dvs. den kan inte minskas genom studier och forsk- ning. Detta gäller bl.a. vilka olika typer av angrepp som vårt land kan utsättas för i en framtid. Annan osäkerhet kan minskas genom forskningsinsatser och tekniskt ut— vecklingsarbete (upplösbar osäkerhet). Det- ta gäller bl.a. möjligheten för oss och andra nationer att i framtiden disponera vissa hypotetiska vapensystem med antagna pre- standa.

Osäkerheten om framtiden kan beaktas på olika sätt. Väsentligt för val av medel är den förvarning som vårt land kan få vid ett angrepp, inför ett nytt tekniskt hot till följd av ett tekniskt genombrott etc. i för- hållande till den tid som kan krävas för egna motåtgärder. Den beständiga osäker- heten är oftast sådan att förvarningen är otillräcklig för motåtgärder. Detta kan ock- så vara fallet vid vissa typer av upplösbar osäkerhet.

I sådana fall måste osäkerheten beaktas genom att ett flexibilitetskrav ställs på för- svaret. Innebörden av detta krav tillämpat på en beständig osäkerhet illustreras i tabel- lerna 1 och 2 med ett starkt schematiserat exempel.

Tabell 1 belyser en valsituation där ett av flera alternativ på sammansättning av vårt försvar skall väljas för att möta tre framtida möjliga och skilda angreppsfall (jfr avsnitt 3.4) mot Sverige. Den bestän- diga osäkerheten består i att det är omöjligt att i förväg veta vilket av angreppsfallen som det kan bli aktuellt att möta. För vart och ett av angreppsfallen har varje altema- tivs relativa krigsavhållande effekt överslags- mässigt beräknats. Det förutsätts att denna effekt kan anges med ett enda tal. Alterna- tiven 1, 2 och 3 har speciellt utformats för

Tabell 1 . Krigsavhållande effekt

Angreppsfall Alternativ I II III 1 1 0,5 0,1 2 O 1 0,4 3 0,6 0 2 1

9

Tabell 2. Krigsavhållande effekt

Angreppsfall

Alternativ I II Ill 4 0,6 0,7 0,9 5 0,9 0,7 0,8

att möta vart och ett sitt angreppsfall och de avdelade resurserna har avpassats så att tillräcklig krigsavhållande effekt uppnås för dessa fall vid gällande restriktioner. Alter- nativen ges därvid värdet 1. För övriga an- greppsfall ger alternativen, som rimligen bör väntas, väsentligt lägre effekt. Alternativen tilldelas värden mellan 0 och 1, vilket anger effekten i förhållande till den högsta som kan uppnås i resp. angreppsfall.

Ett val mellan enbart alternativen 1, 2 och 3 är svårt att göra, även om ingen hän- syn tas till olikheter i resursåtgång. Svå- righeten beror på osäkerheten om vilket angreppsfall som kan inträffa i en fram- tid. Konsekvenserna av att välja fel kan bli synnerligen allvarliga. Valet skulle vara lättare om det funnits något alternativ med rimlig god effekt oavsett vilket angrepps- fall som kan bli aktuellt. Ett sådant flexi— bilitetskrav på försvarets sammansättning exemplifieras av alternativen 4 och 5 i tabell 2.

Dessa senare alternativ antas ha erhål- lits genom att forma om två av de förra alternativen. Ett val mellan alternativen 1—5 synes enklare och alternativet 5 ger den bästa garderingen mot alla tre an- greppsfallen. Det torde oftast vara uteslu- tet att alternativ, som har »skräddarsytts» för att möta ett enda angreppsfall, kan till- fredsställa flexibilitetskravet. Det blir där- för nödvändigt att forma nya alternativ, som inte ger maximal effekt i något angrepps- fall men som ger bättre effekt än det »skräd- darsydda» alternativet i övriga angreppsfall. De »skräddarsydda» alternativen kan där- vid tjäna som utgångspunkt för att forma om försvarsalternativen i syfte att finna mer flexibla lösningar. Detta är en av grund- tankarna i alternativplaneringen. Denna syf- tar till att skapa ett försvar, som ger en

balanserad försvarseffekt över ett antal givna angreppsfall.

3.4 Flexibilitetskravet definieras genom att ange dimensionerande angreppsfall

I särskilda miljöstudier analyseras hur den internationella miljön kan utvecklas i poli- tiskt, strategiskt, militärtekniskt och ekono- miskt avseende. Olika alternativa utveck- lingar som leder till internationella kriser och risk för olika former av angrepp mot vårt land är därvid av särskilt intresse. Dessa situationer analyseras med avseende på den presumtive angriparens politiska syf- te med angreppet, värdet för honom att nå detta syfte i den aktuella situationen, hans möjliga resursinsats bedömd med hän— syn till värdet att nå det politiska syftet och den alternativa användningen av de mili- tära resurserna för andra uppgifter. Även angriparens planering av angreppet i stort studeras. Syftet är därvid att analysera hur hans lönsamhetsbedömning kan påverkas av vårt försvars styrka. Under benämning— en angreppsfall beskrivs dels den utveck- ling som leder till en situation i vilken an- grepp mot vårt land framstår som tänkbart, dels angriparens lönsamhetsbedömning av angreppet och huvuddragen i hans militära anfallsplan.

Genom analyser av sådana angreppsfall erhålls bättre kunskap om vilka restriktioner som den internationella miljön kan påtvinga en presumtiv angripare och som därför kan verka återhållande på honom. Det gäller inte bara vårt försvars styrka och samman- sättning utan också och kanske framför allt — en angripares (en stormakts) möjliga hänsyn till en verklig eller potentiell huvud- motståndares (en annan stormakts) hand- lingsmöjligheter. Analyserna avser vidare att ge ökad kunskap om vilka politiska mål, som i olika situationer kan vara värda ett angrepp mot Sverige. Genom att väga en angripares möjliga politiska mål med ett angrepp mot möjliga återhållande omstän- digheter skapas ett förbättrat underlag för att bedöma behovet av framtida försvars- resurser.

Från en inventering av framtida möjliga angreppsfall görs sedan ett urval och en beskrivning av sådana fall som med hän— syn till den allmänna inriktningen av vår säkerhetspolitik och våra resurser bör ut- göra målet för inriktningen av försvarets utveckling på lång sikt. Dessa dimensione- rande angreppsfall uttrycker på ett kon- kret sätt framtidsmålen för försvaret och dess olika komponenter. De bör utgöra stats- makternas viktigaste medel för att inrikta försvarets utveckling. Urvalet definierar så- lunda det i föregående avsnitt diskuterade flexibilitetskravet på planeringen. Invente- ringen av möjliga angreppsfall måste ske fortlöpande och urvalet av dimensioneran- de angreppsfall omprövas allt efter utveck- lingens gång.

Fig. 2 visar översiktligt hur de dimen- sionerande angreppsfallen tas fram. Un- derlag för statsmakternas urval utarbetas av överbefälhavaren och civilförvarsstyrel- sen efter direktiv av Kungl. Maj:t.

Alla viktiga krav på det framtida försvaret kan inte uttryckas enbart med dimensio- nerande angreppsfall. Vissa tilläggskrav på försvaret kan behöva ställas, t.ex. avseen- de beredskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom totalförsva- ret. Analyser av angreppsfall utnyttjas också för att ge underlag för tilläggskraven var- vid alternativa möjligheter studeras. Det kan gälla krav på beredskap, som bl.a. måste anges genom bedömningar av möj- lig förvarning vid angrepp. Denna förvar- ning innefattar dels den som kan erhållas genom att en successiv skärpning av den internationella situationen föregår angrep- pet (månader eller år), dels den som kan erhållas före angrepp i en krissituation (da- gar eller mindre). Med hänsyn till civil- försvarets speciella uppgifter kan det visa sig lämpligt att ange ambitionsnivåerna i aktuella angreppsfall i form av tilläggskrav.

Framtidsanalyser av här beskrivet slag är av naturliga skäl behäftade med stor osäkerhet. Frågan om hur starkt vårt fram- tida försvar skall vara och hur det skall utformas är dock kopplad till vissa faktorer

] Stetsmaktema

Myndigheter Möjliga krissituationer

1

Urval Bank av (här exemplifierade Dimensionerande angreppsfall med frågor) angreppsfall

Internationella miljön

Politisk utveckling l"__j ' Strategisk utveckling [___'_ _ Social ut- veckling [___—— F Ekonomisk |__.— Militärteknisk

__] _i utveckling

LJ

utvecklin

Direktiv för miljöstudier etc

ll lll lill

lill?

NM»

Är angreppsfallet

MDJI'ga rimligt när hänsyn tas till angriparens . j resurser, kostnader _0 och alternativ? No ,,0

angrepps // ,,

Ställer detta en— greppsfall nya krav på försvaret?

Etc

x

fall

Förslag

Figur 2. Försvarets mål, uttryckta i dimensionerande angreppsfall, utarbetas i samverkan mellan statsmakter och myndigheter.

i den internationella miljön. Varje beslut om försvarets utveckling på lång sikt mås- te därför grundas på antaganden om denna miljö. Det är miljöstudiernas uppgift att bl.a. ange dessa miljöfaktorer och det in- flytande som de bör ha på försvarets ut- veckling. Ökad »säkerhet» i dessa bedöm— ningar kan inte nås genom att tillämpa ana- lysförfaranden som utesluter dessa faktorer.

3.5 Restriktioner för planeringen anges genom ramvillkor

De dimensionerande angreppsfallen och till- läggskraven uttrycker de fordringar på för- svarets utveckling som betingas av faktorer i den internationella miljön. Riktlinjerna för försvarsplaneringen måste också innefatta de förutsättningar för planeringen som bestäms av svenska inre förhållanden. Dessa förut- sättningar anges genom s.k. ramvillkor för planeringen. Ramvillkoren är bl.a. av föl- jande två slag. Den första typen avser eko- nomiska restriktioner för planeringen och omfattar bl.a. budgetramar för inköp av resurser. Det årliga värnpliktsuttaget är ett annat exempel på restriktion som regleras

genom ramvillkor av detta slag.

Den andra typen av ramvillkor avser skilda politiskt och socialt betingade restrik- tioner för planeringen. Det kan gälla svenskt ställningstagande till anskaffningen av sär- skilda vapen, internationella överenskom- melser som binder handlandet i fråga om biologiska och kemiska stridsmedel etc.

3.6 Dimensionerande angreppsfall, tilläggs- krav och ramvillkor definierar försvarets resursfördelningsproblem

Genom de dimensionerande angreppsfallen, tilläggskraven och ramvillkoren kan resurs— fördelningsproblemet i försvarsplaneringen definieras. Det gäller att fördela resurserna på ett sådant sätt att största möjliga balan- serade måluppfyllelse (krigsavhållande ef— fekt) erhålls i samtliga angreppsfall över viss tid. Skulle i ett visst fall den balanse- rade effekten anses vara för låg finns flera vägar att gå. Försvaret kan ges ökade re- surser så att dess effekt kan höjas i samt- liga angreppsfall. En annan möjlighet är att låta något av de dimensionerande angrepps- fallen utgå. Med samma resurser kan då

försvarsalternativen formas om enligt alter- nativplaneringens princip så att de ger högre effekt i de återstående fallen. Ett annat och inte så resurskrävande angreppsfall kan också få ersätta det utgallrade. Det är vi- dare möjligt att ändra eller låta något av tilläggskraven utgå.

Studierna av lämplig resursfördelning kommer ofta att utgå från flera alternativa resursramar i syfte att ge ett brett under- lag för försvarsbesluten. Det slutliga valet av resursram, dimensionerande angreppsfall och önskad balanserad försvarseffekt är ett politiskt beslut. Genom den systematik med vilken underlag för beslutet tas fram, kan den risktagning, som dessa politiska beslut i vissa fall kan innebära, klart uttryckas.

3.7 Perspektivplanen ger en idéskiss eller vision om framtiden

Alternativstudier syftar till att ge alterna- tiva utvecklingslinjer för försvaret och dess olika delar. Hänsyn tas härvid till skilda framtida uppgifter som enligt de dimensio- nerande angreppsfallen och tilläggskraven kan bli aktuella för försvaret.

Resultaten av miljö- och alternativstudier redovisas i s.k. perspektivplaner. En sådan plan anger och beskriver de framtida målen för försvaret i termer av dimensionerande angreppsfall och uppgifterna i stort för för- svaret i dessa angreppsfall. Planen redovi- sar vidare de alternativ till försvarets or- ganisation och innehåll som bör hållas öppna för senare beslut. Slutligen beskriver planen översiktligt de vägar längs vilka alternativen kan realiseras och anger bl.a. när förutsättningar för olika beslut kan föreligga. Planen avses vara rullande i tids- intervaller om ca fyra år.

Perspektivplanen är inte ett handlingspro- gram utan en idéskiss eller vision av fram- tiden och framtida möjligheter i fråga om såväl konfliktsituationer i vår del av värl- den som val och utformning av medel för att möta dessa konflikter. Den fortsatta planeringen utgår från denna idéskiss och tar formen av studier, forskning och tekniskt utvecklingsarbete. Detta har till syfte att fortlöpande skingra den tidigare nämnda upplösbara osäkerheten, successivt begränsa antalet handlingsalternativ som kan komma att realiseras och precisera des- sa. En på så sätt bedriven perspektivplane-

rg Internationella i." ?me" miljön ' ' 4. Forslag till Alternative perspektivplan förevamuzfnrm- Dimensione- ningar _ |. . . rande ' .. . . _ ' angreppsfall Program 4 l. Forslag till dimen -. -. Tilläggskrav , A 1. smnerande angreppsfall _, , Al . f.. . An rep inom .; 2. Förslag till ternativa or— , , '— Nogdkalpotten ? tilläggskrav svarsutform— * ' P ' A 5 d . f? ningar represen— 'WB rogram ngrepp mot y sverige 3, Beredskap terande skilda 1» ' ingrepp mot Västkusten ;, Uthållighet priniipertilrl1 t :. t t ; Masters. , sassi .. c , ) Angrepp mot Sydsverige '» , ; och Mellansverige " . . . _ . Restriktioner _ ! 3.1-'&th till ramvillkor s. Successivt: , *Atternative resurs forbåttdngar' ='_ restriktioner lämkntngar av ' Svenska Politiska . dim angrepps— förhåuande — restriktioner ' -_ . tall. tilläggskravt " Sociala, restriktioner ramvillkor och- ' Etc, , ** attematlva för- - X (Flera återkopplingar) svarsmformningar

Figur 3. Perspektivplanen växer fram.

ring behöver inte bindas vid någon lång— siktigt angiven kostnadsram för försvaret. Fig. 3 visar översiktligt hur perspektivpla- nen tas fram.

Ramvillkoren för perspektivplanen utfor- mas för att få fram alternativ i fråga om försvarets framtida organisation och inne- håll. Med hänsyn till osäkerheten om våra framtida ekonomiska resurser måste för perspektivplanen anges tillräckligt vida s.k. studieramar för att innesluta varje rimlig framtida kostnadsram för försvaret. Ett an- nat exempel på resursvariation är olika al- ternativ att utnyttja värnpliktiga i krigs- organisationen.

De olika alternativa försvarsutformningar som redovisas i perspektivplanen bör repre- sentera skilda principlösningar i fråga om organisation och innehåll som följd av olika resurstilldelningar. Studier av resursfördel- ningen vid varje försvarsalternativ bedrivs främst för att ange de alternativa kompo- nenter i försvaret som det kan vara av intresse att ytterligare studera och utveckla för senare beslut.

Perspektivplanen utgör den naturliga ut— gångspunkten för att inrikta studier, forsk- ning och tekniskt utvecklingsarbete. Med perspektivplanen som bakgrund utarbetar myndigheterna rullande planer för studie- och forskningsverksamheten och för det tekniska utvecklingsarbetet. Genom att följa upp dessa planer bör statsmakterna kunna försäkra sig om att tillräckligt beslutsunder- lag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna. Uppföljningen kan också ge motiv för ny inriktning av verksamheten.

En av de bärande tankarna i det nya planeringssystemet är att skapa ökad hand- lingsfrihet i planeringen. Handlingsfrihet i avsedd mening måste dock skapas genom aktiva insatser som syftar till att minska osäkerheten om framtiden och att hålla al- ternativ öppna till dess underlaget för be— slut bedöms vara tillräckligt. En sådan hand— lingsfrihet kostar alltid pengar; särskilt är möjligheterna för ett litet land begränsade i fråga om att utveckla alternativa vapen— system. Detta innebär att stor vikt måste läggas vid det studie- och utredningsarbete

som föregår beslut om utveckling och att följa den internationella utvecklingen.

3.8 Försvarets utveckling på kort sikt styrs av programplaner

I det nya planeringssystemet avses femåriga rullande programplaner införas för hand— landet på kort sikt. För riksdagen avses varje år redovisas en programplan för försvarets utveckling under nästföljande femårsperiod. Myndigheterna får i det nya systemet alltid en femårig ekonomisk ram angiven för pla- neringsverksamheten.

Programplaner utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styrka och svagheter. Till detta läggs de föränd- ringar som erfordras för att vidmakthålla en tillräcklig operativ styrka under perio- den. Slutligen inriktas krigsmaktens utveck- ling mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med perspektivplanen.

De kortsiktiga operativa kraven på pro- gramplanerna härleds ur operativa angrepps- fall, som kommer att ligga till grund för det operativa krigsförberedelsearbetet inom för- svaret. Miljöstudier enligt Kungl. Maj:ts direktiv bör också bedrivas för att ange des- sa fall. Det blir här fråga om att analysera händelseutvecklingar i den internationella miljön inom ett relativt kort tidsperspektiv (upp till fem år). Urvalet av angreppsfall kan därvid i högre grad än vid perspek— tivplaneringen grundas på trolighetsbedöm- ningar av olika utvecklingar. Självfallet be- höver identitet inte föreligga mellan de di- mensionerande och de operativa angrepps- fallen. Förslag till operativa angreppsfall bör lämnas av myndigheterna och det slut— liga urvalet fastställas av Kungl. Maj:t i anvisningar för det operativa krigsförbere— delsearbetet.

Ramvillkoren för programplanerna bör avse resurstilldelning och restriktioner för planens upprättande. Eftersom planernas ekonomiska utrymme till stor del är inteck- nat till följd av tidigare beslut, kommer stu- dierna av resursfördelningen främst att avse hur det fria resursutrymmet skall fördelas för att skapa lämplig balans mellan kort-

Internationella miljön Programplan Förslag till Mål programplan Organisation Nya resultat av Förslag nu an er försvarets Personal perspektivplanearbetet operativa 9 kl" d Materiel ang'eppsfa” utvec ing un er P 0 & de närmaste fem ' gr m Perspektivplan ”) :?”: NG'Ö' åren vad beträf- a le" far or anisation Mål b) mot Sydsverige Mål ersogal OCl'l ' år 1 Alternativa c) mot Vastkusten p t . | försvarsutt'orm— ma ene 2 ”Ingar Awagnlng mellan Program kortsiktig styrka och långsiktig handlingsfrihet A B C Restriktioner ? Förslag till ramvillkor Specificerade resurser, specili- Successiva serade politiska och sociala förbättringar restriktioner etc Jämkningar av .. operativa Föregående programplan angreppsfall. S k ger bindningar av resurser samt ramvillkor OCh _.vens & erfarenheter om försvarets förhållanden styrka och svagheter en, programutform- ningar X X

Figur 4. Programplanen växer fram.

siktig styrka och långsiktig handlingsfrihet. Fig. 4 visar översiktligt hur programplanen växer fram.

Programplanerna skall teckna försvarets utveckling under de närmaste fem åren. De bör för varje år ange hur de totala resur- serna avses utnyttjas för att vidmakthålla befintliga försvarskomponenter, för investe- ring i ny organisation och för investering i forskning och tekniskt utvecklingsarbete.

Kopplingen mellan program- och per- spektivplaner är väsentlig. Genom program- planer skall perspektivplanernas intentioner successivt förverkligas. Eftersom program— planerna är femåriga och avsikten är att för riksdagen varje år redovisa en ny sådan femårsplan innebär det nya planeringssyste- met, att riksdagen varje år kan påverka in- riktningen med hänsyn till bl.a. nya resul- tat av perspektivplaneringen. Denna nyin- riktning innebär inte bara att en planerings- ram anges för ett femte år utan också möj- lighet att påverka programplanen i dess helhet.

En programplan utgör en >>programme- rad» plan i den bemärkelsen att den redo- visar försvarets utveckling materiellt, or— ganisatoriskt och personellt under en viss

tid. Planen är — och måste vara _ stel i den meningen att resurserna i stort är bundna genom tidigare åtaganden. Utrymmet för handlingsfrihet är därför begränsat. Per- spektivplanen skall uppvisa framtida alter- nativ -i fråga om krigsmaktens struktur och innehåll. Handlingsfrihet och möjligheten att undvika för tidiga bindningar är det cen- trala i planen. Kopplingen mellan program- plan och perspektivplan får därför inte grundas på förutsättningarna, att den nu- varande försvarsstrukturen antas oföränd- rad även i framtiden och att försvarets ma- teriella förnyelse endast sker genom att be- fintlig materiel omsätts med likartad men förbättrad materiel. Ett sådant förfarande skulle snart kunna leda till att perspektiv- planerna skulle få karaktären av femtonåri- ga hårt bundna programplaner.

3.9 Detaliunderlag för beslut genom systern- planer

Underlag för statsmakternas ställningstagan- den till särskilt resurskrävande objekt er- hålls för närvarande genom det s.k. två- stegsförfarandet. I det nya planeringssy- stemet avses motsvarande beslutsunderlag i

Perspektivplan Mål Planer för studier. Alternativa ——* forskning och tekniskt utvecklmgsarbete försvarsutlormningar

A B

| Program Alternativstudier

informations» återvinning via efterkaikyier

Systemplaner Programplan

ger detaljerat besluts— Mål underlag. koppling Organisation perspektivplan Personal programplan mm Materiel

Program System i

"är 4:

Programbudget år i Uppdrag

Figur 5. Planeringssystemets delar.

vissa fall redovisas i systemplaner. Sådana bör upprättas inte bara för särskilt resurs- krävande objekt utan också för större för- ändringar av organisation, system och pro- jekt. Systemplanerna måste fortlöpande kun- na anpassas till resultat av studier, utveck- lingsarbete m.m. Planerna bör täcka syste- mens hela livslängd. Erfarenheterna från ut- veckling, anskaffning och drift av olika system utgör ett viktigt medel när det gäl- ler att förbättra planeringen. Fig. 5 visar översiktligt sammanhanget mellan olika pla- ner m.m. och budgeten.

Figuren söker också illustrera, att system- planen kan betraktas som ett kopplingsele- ment mellan perspektivplan och program— plan. Perspektivplanen anger i grova drag de vägar längs vilka de framtida alternativen skall förverkligas. Systemplanen utgör en de— taljplan för utvecklingen av ett sådant al— ternativ (system). Perspektivplanen kan så-

gas utgöra en fullständig samling av system— planer. Den beskriver de viktigaste orsaks- och beslutssammanhangen mellan de olika systemplanerna (jfr bil. 1).

3.10 Motivation och arbetstillfredsställelse

Verksamhetens resultat beror inte bara på planeringssystemets utformning utan också i hög grad på de människor som deltar i verk- samheten och de kunskaper och den motiva- tion som deltagarna har. Det nya systemet bör medföra ökade möjligheter till dele- gering av beslutanderätt och ansvar. Härige- nom kan myndigheter och individer ges större frihet i sitt handlande. Det ökade ansvaret, beslutanderätten och friheten bör ge ökad tillfredsställelse i arbetet.

En ökad delegering bör även ge motiva- tion till noggrant planeringsarbete på alla nivåer och möjlighet att bättre än nu ta tillvara den information som finns på lokal nivå. En större frihet torde även stimulera till en fortlöpande analys av verksamheten. Det nya planeringssystemet bör genom den konsekventa planeringen med utgångspunkt i de säkerhetspolitiska målen underlätta för- ståelsen för försvaret och resursfördelningen till och inom detta. En sådan förbättrad helhetsbild av försvaret tillsammans med ökade möjligheter till arbetstillfredsställelse torde i sig själva bidra till en effektivare planering.

4. Begränsningar i möjligheterna att införa ett ((idealt((

planeringssystem

Den utformning av planeringssystemet som har beskrivits i föregående kapitel och som ligger till grund för den mer detaljerade be- skrivningen av systemet i avdelning III grundas i många avseenden på de principer för planering och organisation i ett >>idealt» system som diskuteras i bil. 1. Flera av- vikelser i förhållande till detta system har dock måst göras. Huvudskälen är två. Ett nytt planeringssystem måste som har framhållits i inledningen införas stegvis så att kontinuiteten i utvecklingen säkerställs. Det måste därför passa försvarets nuva- rande organisation och statsförvaltningen i övrigt. Åtskilliga teoretiska problem återstår dessutom att lösa, innan det >>ideala>> syste- met i sin helhet kan realiseras. Detta ut- vecklingsarbete kommer att ta lång tid. I det följande redogörs för de mera väsent- liga förändringar i det »ideala» systemet som har måst införas i förslaget till ett nytt planeringssystem.

4.1 Centralisering och decentralisering i organisationen

Försvarsplaneringen kan som har nämnts i avdelning I uppfattas som en fråga om re- sursfördelning. Den metod för resursfördel- ning som skall tillämpas bestämmer därmed i hög grad utformningen av planeringssyste-

met. Utformningen kan karakteriseras bl.a. genom olika grad av centralisering och de— centralisering.

Den »ideala» modell som ingående be- skrivs i bil. 1 möjliggör en långtgående decentralisering av planerings- och genom- förandeverksamheten genom att resursför- delningen grundas på s.k. budget- och pris- allokering.

Budgetallokering innebär att ett centralt organ, t.ex. central förvaltningsmyndighet, anger verksamhetens mål för skilda lokala organ, t.ex. skilda verksamhetsställen, och tilldelar dessa budgetramar som de fritt får disponera över. De lokala organen skall med dessa ramar söka nå bästa möjliga resultat. Det centrala organet styr lokalorganen ge- nom att hämta in uppgift från varje lokalt organ om det tillskott i måluppfyllelse som kan åstadkommas med en marginell ökning av budgetramen. Genom att omfördela bud- getmedlen söker centralorganet nå ett läge där en och samma marginella ökning av budgetramen ger samma tillskott i målupp- fyllelse för varje lokalt organ. I detta läge är resursfördelningen den bästa för organi- sationen i dess helhet och de lokala orga- nens slutliga budgetramar bestämda. I den >>ideala» modellen utnyttjas budgetalloke- ring för det centrala politiska organets styr- ning av de s.k. angreppsfallstaberna, som har till uppgift att planera för var sitt av de dimensionerande angreppsfallen.

Prisallokering innebär att ett centralt or— gan sätter priser på resurser och på de pres- tationer som skall skapas med resurserna. Lokalorganens uppgift blir då att maximera sin vinst. Centralorganet styr lokalorganen genom att successivt justera priserna så att jämvikt uppstår i utbud och efterfrågan av resurser och prestationer.

I den >>ideala» modellen utnyttjas prisal- lokering i »genomförandeprocessen». An- greppsfallstaberna får hyra krigsförband från programmyndigheter som svarar för sammansättningen av de skilda program— men. Programmyndigheterna hyr i sin tur resurser av olika slag från förvaltningar etc.

I bil. 1 diskuteras olika förhållanden som försvårar decentralisering. Där framhålls bl. a. att olika former av osäkerhet i fram- tidsbedömningen medför behov av en cen- tral ledning. Möjligheterna till decentrali- serad planering blir därför olika vid lång- siktig och kortsiktig planering. Detta hänger också samman med att möjligheterna att göra förändringar inom försvarsorganisatio- nen på kort sikt är begränsade. Avvägning- en mellan olika program bör därför i stor utsträckning kunna styras genom marginella anpassningar av budgetramar på det sätt som nyss har beskrivits. Vid planeringen på lång sikt är däremot större förändringar av dagens försvar möjliga, vilket innebär att marginella anpassningar av budgetramar inte i någon större utsträckning kan använ- das för styrning. I stället måste avvägning- en inom de bästa alternativen för försva- rets organisation göras centralt eller under central ledning.

Det nya planeringssystemet utgår från att en begränsad budgetallokering tillämpas för Kungl. Maj:ts styrning av myndigheternas programplanering. Målinriktningen sker ge- nom att Kungl. Maj:t anger dimensioneran- de och operativa angreppsfall samt tilläggs— krav. Restriktioner anges med ramvillkor. Avstegen från den rena budgetallokeringen består bl. a. i att kvantitativ tilldelning måste ske av vissa resursslag, t.ex. av värnplik- tiga, och att hänsyn måste tas till samhälls- ekonomiska bedömningar etc. En förutsätt-

ning för att styrning skall kunna ske i form av successiva marginella anpassningar av budgetramar för programmen är att pro- gramindelningen görs på lämpligt sätt (jfr bil. 1). Information om programmens ökade effekt när budgetramen ökas marginellt er- hålls från studieverksamheten. Så långt är det alltså möjligt att i stort realisera den >>ideala>> modellen.

I fråga om perspektivplaneringen innebär det nya planeringssystemet en stark central ledning av arbetet. Direktiven för miljöstu- dierna och perspektivplaneringen inom för- svaret (jfr kapitel 6) ger uttryck för detta. Genom att införa perspektivplaner och sy- stemplaner kan statsmakterna försäkra sig om att utvecklingen sker enligt de bästa alternativen för försvarets framtida organi- sation och innehåll.

Som framgår av bil. 1 synes möjligheterna att inom överskådlig tid styra verksamheten med ett fullständigt prissystem vara små. För genomförandeverksamheten, dvs. cen- trala myndigheters styrning av underlydan- de organ, får prissystemet i många fall er- sättas med andra medel.

4.2 U ppdragssystemet

För styrning av genomförandeverksamheten avses ett uppdragssystem användas. Upp— dragen tjänstgör som arbetselement i bud- getarbetet och ersätter vid resursfördelning- en i stor utsträckning det >>ideala» syste- mets priser. Jämfört med det »ideala» syste- met innebär detta, att möjligheterna till de- centralisering begränsas samtidigt som över- ordnade organisationsenheter i större ut- sträckning måste pröva och styra beslut som fattas längre ned i organisationen. Resursfördelningen styrs f.n. i detalj från central nivå. Härvid låses produktionstek- niken genom att maximerade anslagspos- ter och andra restriktioner anges. I för- hållande till nuvarande system för genom— förandeverksamheten innebär uppdragssys- temet en betydande decentralisering. I upp- dragen anges den prestation som skall ut- föras och de resurser som beräknas erfor- derliga. Vid genomförandet bör de verk-

ställande myndigheterna ha stor frihet att välja produktionsteknik. Måluppfyllelsen kontrolleras i efterhand av uppdragsgivaren.

Den centrala nivåns kontroll av genom- förandeprocessen säkerställs i uppdragssyste— met genom att förslag till uppdrag prövas på central nivå (Kungl. Maj:t). Efter pröv- ningen ställs de godkända uppdragen till de verkställande myndigheterna för att genom— föras.

Prestationsuppgiften och beräknat resurs- behov för uppdragen bör följa varandra. Detta medför vissa krav på uppdragens ut— formning. Prestationsuppgift och beräknade resurser måste vara balanserade mot var— andra. »Uppdragshierarkin» måste vidare vara så uppbyggd att prestationsuppgift och resurser kan följas åt. I nuvarande organisa— tion råder i flera fall inte samstämmighet mellan befogenhet att ställa uppgifter och att tilldela resurser. Överensstämmelse mel- lan >>uppdragshierarkin>> och organisations— hierarkin bör eftersträvas.

Sättet för uppdragens avgränsning i ti- -den är betydelsefullt. I avvaktan på den aviserade översynen av gällande budgetprin- ciper avgränsas uppdragen i det föreslagna uppdragssystemet till ett budgetår utom för uppdrag som berör verksamhet för vilken bemyndigandesystemet tillämpas redan nu. På sikt bör fleråriga uppdrag eftersträvas. Ett konsekvent genomförande av uppdrags- systemet skulle då bl.a. innebära att för- bandsverksamheten, i likhet med vad som nu är fallet för anskaffningen av materiel och anläggningar, styrs med uppdrag som sträc- ker sig över flera budgetår. De fördelar som därmed skulle vinnas består bl. a. i att bättre , och mer sammanhållna beräkningar av pres- tationer och resursbehov kan göras och att möjligheterna till intern planering vid verksamhetsställena ökas.

4.3 Programindelning

Uppdrag och anslag är kopplade till var- andra. Den tidigare berörda knytningen av uppdrags- och organisationshierarkin till varandra gäller därmed även för anslags- systemet. Detta aktualiserar ytterligare en

viktig skillnad mellan planeringssystemets >>ideala» modell och den utformning av systemet som föreslås.

Preciseringar av uppdragens prestations- krav görs så att prestationerna direkt eller indirekt kan knytas till föreslagna program. Resurstilldelning och anslag knyts till pro- grammen. Kravet på organisationsanknyt- ning förs därmed över till programmen. I det »ideala» systemet finns inte detta krav eftersom styrningen sker genom prissyste- met.

När det gällt att på kort sikt utforma planeringssystemet har det varit nödvän- digt att anknyta programmen till den befint- liga organisationen. Två programindelningar har därför måst införas.

Den ena programindelningen avses för genomförandeverksamheten. Denna blir styrande för uppdragens formulering och budgetens anslagsuppdelning. Den andra programindelningen skall liksom program- men i den >>ideala>> modellen vara ett me- del för resursavvägningen i stort inom för— svaret. Motiven för de i program- och perspektivplaner föreslagna resursavväg- ningarna redovisas enligt denna programin- delning.

Det förhållandet att den ena program- indelningen anpassats till befintlig 'organi- sation bör inte hindra att en gemensam programindelning eftersträvas på längre sikt.

I avsnitt 5.1 beskrivs de båda programin- delningarna och sambandet mellan dem.

4.4 Utveckling av studiemetoder

Den >>ideala>> modellen, som beskrivs i bil. [, avser en samtidig resursfördelning över flera angreppsfall när vissa resurser kan ut- nyttjas kollektivt. En sådan användning har t. ex. strategiska reserver och attackflyg som kan användas i flera angreppsfall som inte inträffar samtidigt. Denna modell för re- sursavvägning är av intresse oberoende av hur planeringssystemet utformas. Den bör vidareutvecklas och komma till använd- ning inom försvarets studieverksamhet. Vis- sa idéer i den >>ideala>> modellen kan således förverkligas genom att studiemetoderna ut-

Systematisk inventering av framtida al- ternativ i fråga om försvarets organisa- tion och innehåll. Metoder för samtidig analys av flera angreppsfall. Häri ingår även att finna goda och praktiskt användbara förenk- lingar av den >>ideala>> modellen. Utformning av studierna så att resultaten direkt kan användas för marginella an- passningsförfaranden. Metoder för investeringskalkylering un- der osäkerhet. Även om ett nytt plane- ringssystem bör medge skilda lönsam- hetsanalyser på alla nivåer torde det vara realistiskt att räkna med att utveck- lingen av mer avancerade metoder för sådana analyser under lång tid måste be- gränsas till systemplanema.

III

Planeringssystemets utformning

5. Allmänna grunder för planeringssystemet

5 .1 Program

5.1.1 Grundläggande krav på program- indelning

Resursfördelningsproblemet är ett domine— rande inslag i planeringsverksamheten (jfr bil. 1). Planeringssystemet måste därför ut- formas för att underlätta lösningen av detta problem. Programbudgeten är ett viktigt administrativt instrument för detta ändamål. Principerna för programbyggnaden bör ut- formas med hänsyn härtill.

Begreppet program har utnyttjats på oli- ka sätt vid den studieverksamhet beträffan- de programbudgetering som hittills ägt rum både i Sverige och utomlands.

Programindelningen kan anpassas anting- en efter verksamheten produktionsinriktas eller efter resultatet av verksamheten produktinriktas.

En produktionsinriktad indelning är främst av intresse för genomförandeverk- samheten. För försvarets sammansatta pro- duktion blir dock en sådan beskrivning av verksamheten inte tillräckligt fullständig. Det blir bl. a. svårt att få en anknytning till försvarets mål — att åstadkomma en viss försvarseffekt i de olika angreppsfallen. En beskrivning av verksamheten produktionen bör därför ske på annat sätt än genom programindelning. Denna fråga tas upp un- der avsnitt 5 .2.

En produktinriktad programindelning kan

ges en närmare anknytning till försvarets mål. En sådan indelning är därigenom av större intresse för studie- och planerings- verksamheten och i avvägningsdiskussioner. Som huvudprincip bör därför gälla att pro- gramindelningen skall vara produktinriktad och ha krigsorganisationen som utgångs- punkt.

Vid programbudgeteringen inom försva- ret i USA utnyttjas begreppet program dels som beteckning på slutprodukterna — krigs- förbanden — dels som beteckning på vissa verksamhetsgrenar. Följande exempel är ut- drag ur nu gällande programindelning:

Strategic Forces General Purpose Forces Intelligence and Communications Airlift and Sealift

Guard and Reserve Forces Research and Development Dessa program delas i sin tur upp i pro- gramelement -— i huvudsak krigsförband eller motsvarande.

Grunden för programindelningen bör vara de dimensionerande angreppsfallen. Programmen bör utgöra medel för att åstad- komma den försvarseffekt som erfordras. Detta åskådliggörs i fig. 6.

En programindelning med bara en nivå ger inte en tillräckligt nyanserad bild av

försvarets produkter. För många värdering-

Angreppsfall Angreppsfall Angreppsfall Mät

Program Program Medel

Figur 6. Angreppsfall och program.

ar och studier behövs en uppdelning på mindre enheter — programelement. Dessa bör sedan för olika ändamål kunna läggas samman till större enheter.

Programuppbyggnaden bör göras stegvis så att programelement läggs ihop till del- program som i sin tur fogas samman till huvudprogram enligt fig. 7.

Programelementen är de minsta enheter- na i programindelningen. Storleken kan växla med programmens egenskaper. I vis- sa fall kan krigsorganisationens förband på bataljonsnivå (motsvarande) vara lämp— liga som programelement, i andra fall kan förband på lägre nivåer utgöra program- element.

Programindelningen skall tillgodose de krav på information och styrning som finns på olika planerings- och bcslutsnivåer inom organisationen. Indelningen måste därför anpassas efter dessa olika nivåer riks- dagen, Kungl. Maj:t, överbefälhavaren, för- svarsgrenscheferna etc.

Angreppsfall Angreppsfall Angreppsfall

W

Huvud- Huvud- program program

/R

Del- Del- Del- program program program

%&

Program- Program- Program- element element

Program- element element

Figur 7. Programuppbyggnad.

Från studie- och planeringssynpunkt är det ett önskemål att kunna följa upp fler— talet typer av krigsförband. När det gäller att motivera och presentera gjorda avväg- ningar bör dock antalet förbandstyper inte vara för stort. Risk uppkommer då dels att avvägningsproblemet blir alltför svår- bemästrat (jfr bil. 1), dels att detaljer kommer att dominera avvägningsdiskussio- nerna till men för översiktligheten och de stora linjerna. Olika programnivåer bör där- för kunna byggas upp på olika sätt beroen- de av ändamålet.

Sammanläggningar av programelement till delprogram och delprogram till hu- vudprogram måste kunna ske så att av- vägningsfrågor kan belysas. En huvudprin- cip vid sammanförandet av krigsförband till program och av program på en lägre nivå till program på en högre nivå bör vara, att krigsförbanden eller programmen antingen skall vara taktiskt integrerade el- ler kunna lösa likartade uppgifter. En så— dan sammanläggning blir jämförelsevis en— kel på delprogramnivå men svårare att av— gränsa på huvudprogramnivå.

Nyssnämnda principer för sammanlägg— ning kommer ofta i konflikt med varand- ra. Så bör t. ex. de olika krigsförband som ingår i en brigad föras samman till sam- ma delprogram. I brigaden ingår emel- lertid artilleri- och luftvärnsförband som i vissa sammanhang, t.ex. i samband med anskaffningsfrågor, kan behöva föras sam- man med motsvarande artilleri- och luft— värnsförband i fördelningsförband eller 10- kalförsvarsförband. Om båda dessa princi- per samtidigt skall tillgodoses i en delpro- gramindelning kommer antalet delprogram att bli stort. Antalet delprogram bör dock inte vara större än att nödvändig överblick kan behållas. I stället kan behovet av den mer funktionsinriktade uppföljningen tillgo- doses genom att programelementen i vissa fall sorteras i funktionsgrupper inom ramen för delprogrammen. En särredovisning bör vid behov kunna göras för intressanta så— dana grupper.

Programindelningen måste göras med hän- syn till ett flertal faktorer. Hänsyn kan be-

höva tas till dessa faktorer i olika hög grad i olika sammanhang. Följande krav kan bl.a. ställas på en programindelning: . Målet för programmen bör kunna här- ledas ur aktuella angreppsfall. . Väsentliga avvägningsfrågor bör kunna diskuteras inom ramen för aktuella an- greppsfall. . Indelningen bör kunna utnyttjas i för- svarspolitiska diskussioner.

. Sambandet mellan kostnader och effekt bör kunna studeras, målet bör kunna anges både kvalitativt och kvantitativt och måluppfyllelsen bör kunna mätas och kontrolleras. . Från studie- och avvägningssynpunkt vä- sentliga funktioner bör kunna hållas isär. . Resursbehovet bör kunna avgränsas och utgifts- eller kostnadsutfallet mätas. . Indelningen bör kunna utnyttjas i ge— nomförandeverksamheten.

. Faserna studier, planering, genomföran- de och uppföljning bör avspeglas; sam- ma indelning bör kunna utnyttjas för perspektivplan och programplan, för an- slagstilldelning och vid uppföljning. . En myndighet bör kunna ges ett samlat ansvar för planering, genomförande och kontroll av programmet. . Indelningen bör åtminstone på kort sikt kunna tillämpas med i stort sett nu- varande fredsorganisation och befintligt planeringsansvar.

Flera av dessa krav är motstridiga. En enhetlig indelning på både huvud- och del- programnivå kan därför inte åstadkommas. Flertalet krav kan tillgodoses på delprogram- nivån. På huvudprogramnivån blir det där- emot nödvändigt med alternativa indelning- ar för att kunna tillgodose alla kraven.

5.1.2 Möjligheter till huvudprogram- indelning

Flera olika principer för indelning i huvud- program är möjliga.

Geografiska eller regionala program kan tänkas bestå av de stridskrafter som avses för försvar av en viss del av landet. I ett sådant program bör ingå stridskrafter med

alla erforderliga försvarsfunktioner och från alla berörda försvarsgrenar. Problemet med en sådan indelning är dels att samma slag av stridskrafter kan ingå i flera olika pro- gram, dels att samma krigsförband kan ingå i flera geografiska program. En fördel är att en knytning relativt lätt kan ske till angreppsfallen. Geografiska program kan utgöras av t. ex.: Nordsverige Mellansverige Sydsverige Centralt disponerade krigsförband

Exemplet visas i fig. 8.

Operativa program kan bestå av de strids- krafter som avses för en operativ huvud- funktion. Även i ett sådant program bör stridskrafter ur alla berörda försvarsgrenar ingå. Problemet är även här att dels samma slag av stridskrafter, dels samma krigsför- band kan ingå i flera operativa program. En fördel är att en knytning relativt lätt kan ske till angreppsfallen. Operativa pro- gram kan utgöras av t. ex.: Kustförsvarsförband Gränsförsvarsförband thörsvarsförband Sjöförsvarsförband Luftförsvarsförband

Exemplet visas i fig. 9.

En programuppbyggnad av krigsförband med samma taktiska eller andra gemen- samma egenskaper har den fördelen, att samma stridskrafter inte ingår i olika pro- gram. Stridskrafter ur flera försvarsgrenar

Angreppsfall

Nord- Mellah- Syd— Centralt _ sverige sverige sverige disponerade Häftig") krigsförband () g % Del- program

Figur 8. Geografiska huvudprogram.

Angreppstali

Kust- Gräns- Yt- försvars— försvars- försvars- förband förband förband

Figur 9. Operativa huvudprogram.

kan ingå i samma program. En nackdel är att knytningen till angreppsfallen blir svå- rare att åstadkomma. En komplettering mås- te ske genom någon form av geografisk eller operativ indelning. Av denna anledning är en indelning enbart enligt denna princip mindre intressant än de tidigare nämnda. Sådana program kan utgöras av t. ex.:

Angreppsiall

xx

x X

slö. hu"— Huvud-

OTSVaYS— OI'SVaI'S-

förband förband program Dei- program

Rörliga markstridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband Fjärrstridsförband

Exemplet visas i fig. 10.

Funktionsprogram kan bestå av strids- krafter med samma huvudfunktion. Ett så-

Fiörliga Lokalt Overvatten- Fjärrstrids- markstrids- bundna stridsförband förband Huvud- förband markstrids- program förband Del- program Figur ]0. Egenskapshuvudprogram. 32 SOU 1969: 25

Angreppsfall

Fält- förband

A ll A

Figur 11. Funktionshuvudprogram.

Kustartilleri- förband

Lokalförsvars- förband

dant program kan bildas genom att flera funktionella delprogram förs samman. Syf- tet skulle närmast vara att få ett mindre antal komponenter att väga mellan. En för- del med en sådan indelning är att samma delprogram bara ingår i ett huvudprogram. Denna indelning sammanfaller i vissa fall med en indelning enligt >>egenskapsprinci- pen». En nackdel är att knytningen till an- greppsfallen blir svårare att åstadkomma. En komplettering måste ske genom någon form av geografisk eller operativ indelning. Exempel på funktionsprogram är: Fältförband Lokalförsvarsförband Kustartilleriförband Flygstridskrafternas bas- och underhållsför- band Central och regional ledning Exemplet visas i fig. 11.

Organisatoriska program kan bestå av stridskrafter med samma indelning som den som gäller för förbandsproduktionen. Den väsentligaste fördelen med en sådan indel- ning är att den ger samma ansvarsförhål- landen som för förbandsproduktionen. Den största nackdelen är att knytningen till an- greppsfallen blir dålig. En komplettering

Flygstrids- Central och krafternas bas- regional Huvud- och underhålls— ledning program forband Del- program

måste ske genom t. ex. geografisk eller ope- rativ indelning. Programmen kommer i det- ta fall att utgöras bl.a. av Arméförband Marinförband Flygvapenförband

Indelningen visas ifig. 12.

5 . 1.3 Programindelning

Under föregående avsnitt har redovisats de krav som bör kunna ställas på en program- indelning. I beskrivningen av den teoretis- ka bakgrunden till det nya planeringssy- stemet har angetts att det f. n. inte är

Armé- Marin- Flygvapen- Huvud- förband förband förband program ' Dei- program

Figur 12. Organisatoriska huvudprogram.

huvudprogramindelning.

Princip för huvudprogramindelning

Krav på programindelning Egenskap Funktion1

Funktionellt

Funktion2 Organisatorisk delprogram

Mål härledas ur angreppsfall

Väsentliga avvägningsfrågor Användbar i försvarspolitiska diskussioner Sambandet kostnad, effekt och måluppfyllelse bör kunna mätas Från avvägningssynpunkt väsentliga funktioner bör kunna hållas isär

Resursbehovet bör kunna avgränsas Användbar i genom- förandeverksamheten Samma indelning för perspek- tivplan, programplan och anslagstilldelning En myndighet bör kunna ges samlat ansvar för planering, genomförande och kontroll Indelningen bör kunna till- lämpas på nuvarande freds- organisation och planerings- ansvar

ja? ja

ja? ja ja ja

ja ja?

ja ja

ja? ja

ja

ja ja ja

Ja ja ja

ja ja ja

ja ja ja

ja ja ja

_la ja ja

ja ja ja

1 Om delprogram ur flera försvarsgrenar förs samman. 2 Om endast delprogram ur samma försvarsgren förs samman.

möjligt att avgränsa resursbehovet för an— greppsfallsindelade program. En geografisk eller operativ programindelning kan därför genomföras först i en framtid när dessa resursfördelningsproblem har lösts.

I tabell 3 anges möjligheterna att upp— fylla kraven enligt de principer för huvud- programindelning som har redovisats i det föregående.

Av synpunkterna i det föregående och av tabell 3 framgår att det inte finns nå- gon programindelning i vilken alla kraven uppfylls. Antingen måste den indelning som väljs bli en kompromiss eller också måste olika indelningar väljas för olika syften. Det senare alternativet har valts såsom den f. n. mest framkomliga vägen.

Programindelningen föreslås sålunda gö— ras så att programelement — krigsorgani- sationens förband på bataljonsnivå (mot- svarande) och lägre nivåer — förs sam- man till delprogram. Förband med samma

eller likartade uppgifter bör föras samman. För att det skall bli möjligt att vid behov kunna studera vissa funktioner som före- kommer i flera delprogram bör program— elementen inom delprogrammen vid behov grupperas i funktionsgrupper.

Dclprogrammen bör sammansättas till huvudprogram enligt två modeller. Enligt den ena bör delprogrammen föras ihop till organisatoriska huvudprogram. Härigenom tillgodoses främst kraven från ansvars-, pro- duktions- och resurstilldelningssynpunkt. Denna indelning bör främst tillämpas i ge- nomförandeverksamheten.

Enligt den andra modellen bör delpro- grammen föras samman enligt någon av de andra principerna för huvudprogram- indelning till avvägningsprogram. Denna in- delning bör främst tillämpas vid perspek- tivplaneringen och avvägningsdiskussioner på hög nivå. Den bör således utnyttjas vid överbefälhavarens förslag i avvägningsfrå-

Angreppsfall

l

, . . . Krigsuppglft— Arme- Mann- Flygvapen- le- . förband förband förband försvar ;;:fgfaeåade Central Gemensamma __ och högre myndigheter Övrig Stod- regional h f kt'oner verksamhet program ledning OC "" '

Figur 13. Organisatorisk huvudprogramindelning.

gor till Kungl. Maj:t. Vid den organisa- toriska programindelningen bör förband och fredsorganisatoriska enheter som är avsed- da för central ledning, för gemensamma stöduppgifter eller är motiverade av freds- organisationen hållas isär i särskilda hu- vud- och delprogram. Den centrala led- ningen i krig och fred bör bilda ett huvud- program. Sådana komponenter som är ut- präglat gemensamma myndigheter, service- organ eller funktioner för hela försvaret bör föras samman till ett annat huvudprogram. I detta bör ingå t. ex. centrala förvaltnings- myndigheter, gemensamma skolor, försva- rets rationaliseringsinstitut, försvarets radio- anstalt, värnpliktsverket och försvarets forskningsanstalt. Resurser som är gemen— samma eller inte kan delas upp på övriga program bör också föras dit. Civilförsvaret bör bilda ett eget huvudprogram.

Det militära försvarets ekonomiska ram bör bildas av fem organisatoriska huvud- program och civilförsvarets av ett sjätte huvudprogram. Sådana enheter eller sådan verksamhet som beräknas utanför krigsmak- tens eller civilförsvarets ekonomiska ramar, t.ex. psykologiskt försvar och beredskaps- styrka för FN-tjänst, bör bilda ett sjunde huvudprogram. Huvudprogramindelningen

och programmens benämning framgår ne- dan och åskådliggörs av fig. 13:

. Arméförband

. Marinförband

. Flygvapenförband

. Central och högre regional ledning Gemensamma myndigheter och funktio- ner

. Civilförsvar

Övrig verksamhet

311-boats)»—

HON

Det har inte bedömts meningsfullt att för den närmaste framtiden göra en genom- gående uppdelning på de krigsorganisato- riska delprogrammen av den totala tilldel- ningen och förbrukningen av resurser. Allt- för godtyckliga fördelningsnormer skulle då behöva tillgripas. I stället har valts att hän- föra fredsorganisationen inom vart och ett av huvudprogrammen Armé-, Marin- och Flygvapenförband till ett delprogram, Ge- mensamma produktionsresurser. Av prak- tiska skäl har nämnda delprogram place- rats först inom resp. huvudprogram. Re- sursförbrukningen under dessa delprogram måste alltså delas upp på de krigsorgani— satoriska delprogrammen om totalkostna- derna för de senare skall framgå.

I samband med uppbyggnaden av ADB-

rutiner bör eftersträvas en regional upp- delning av programelementen. I första hand bör fördelningen av de lokalt bundna strids- krafterna redovisas, i andra hand den plan- lagda operativa tilldelningen av övriga stridskrafter.

I bil. 3 redovisas förslag till programin- delning i organisatoriska huvudprogram, delprogram och programelement. De senare har i ett flertal fall endast exemplifierats.

Efter hand som erfarenheter nås och planeringssystemet utvecklas bör justeringar i programindelningen kunna göras. Detta blir också aktuellt när krigs- eller freds- organisationen ändras.

Vilken indelning som skall väljas för av- vägningsprogrammen blir beroende av ak- tuella avvägningsfrågor. Eftersom dessa kan växla bör ingen fast indelning låsas. Indel- ningen bör avgöras från fall till fall, t. ex. i direktiv för perspektivplaneringen.

I vissa fall torde en uppdelning av del- program erfordras, t.ex. om en geografisk eller operativ indelningsgrund väljs. Här- vid bör bl. a. den tidigare nämnda regionala indelningen eller funktionsgruppindelningen inom delprogrammen utnyttjas. Vid en in- delning för att belysa aktuella avvägnings—

problem kan olika principer utnyttjas sam- tidigt. Ett exempel på sådan huvudprogram- indelning inom krigsmakten är följande som även illustreras i fig. 14 (jfr bil. 1): Rörliga markstridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband

Fjärrstridsförband

Luftförsvarsförband Flygstridskrafternas bas- och underhållsför- band Central och regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma myndigheter och funktioner

5.1.4 Anknytning av programmen till försvarets mål

Programmen måste som nämnts i det före— gående kunna knytas till försvarets mål. Dessa kan uttryckas mer eller mindre cle- taljerat beroende av avsikten med målfor- muleringen. För försvarets del eftersträvas som regel väl avgränsade målbeskrivningar. Sådana målbeskrivningar — målsättningar finns eller håller på att utarbetas för vissa nivåer inom försvaret.

Angreppsfall JJ

////'l

xxx

Lokalt Flygstrids- Gemen— Rörliga bundna Över- Fjärr- Luftför- krafternas Central Allmän samma mark- mark- vatten- strids— svars— bas- och och försvars- myndig— strids- strids- strids- förband förband underhålls- regional forskning heter och förband förband förband förband ledning funktioner

lW/l A A A A W/ w w// 1/ xxx/i

A . M . FI Central och Gemensamma "rme-d Fatima fnygvaåen- högre regional myndigheter forban or an or an ledning och funktioner

I

Figur 14. Delprogrammen förs samman till huvudprogram av två modeller.

Sålunda har riksdagen år 1968 fastställt målsättning för krigsmakten (prop. 1968: 110, SU 122, Rskr 281, FöD Dnr 1117/68). I propositionen framhöll föredragande de- partementschefen att det är angeläget att en målsättning preciseras även för civilför- svaret, men att detta inte kan ske förrän efter ytterligare studier. Målsättningar av denna typ har närmast karaktären av all- männa politiska deklarationer.

För vissa strids- och stödfunktioner. för- bandstyper och materielobjekt inom krigs- makten finns målsättningar utarbetade. Överbefälhavaren har anbefallt att kom- pletteringar skall ske så att målsättningar för brigader, självständiga bataljoner, far- tygsförband. flygförband och vissa funktio— ner, som t.ex. radionät och underhålls- tjänst, finns utarbetade före januari 1970. Dessa målsättningar kommer sedan att bry- tas ned så att i förbandsproduktionen krav t. o. in. kan formuleras på färdigheter m. m. hos enskilda soldater enligt vissa målsätt- ningar. Detta beskrivs närmare under av- snitt 7.4. I bil. 4 redovisas ett exempel på målsättning (TOEMl) för en skyttebataljon.

I det nya planeringssystemet bör dessa målsättningar knytas ihop till en samman— hängande kedja från angreppsfallen och nedåt (jfr avsnitt 3.1.1). Detta visas över— siktligt i fig. 15. Ur överordnade målsätt-

Angreppsfall "

Operativ målsätt- nlng för visst område eller funk- tion

Målsättning för delprogram infanteribrlgad

TOEM for infan- tenbrigader av olika typer (årsmodeller) och antal brigader

TOEM for pro- grameiemenl

Figur 15. Målsättningar bryts ned från högre till lägre nivåer.

ningar härleds krav på antal och egenska- per för enheter på lägre nivåer. Hänsyn tas också till den tidpunkt för vilken målsätt- ningen utarbetas. För genomförandeverk- samheten och redovisningen av läget i nu- varande krigsorganisation behövs målsätt- ningar för befintliga krigsförband. För stu- die- och planeringsverksamheten fordras målsättningar för framtida förband.

För att krigsförband av olika organisa— tionstyper »modellår» — skall kunna jämföras med varandra krävs också ett sy— stem för redovisning av produktnivån dvs. krigsförbandens kvalitet i viss given miljö. Detta behövs bl. a. för myndigheternas mo- tiveringar för övergång från en äldre orga— nisationstyp till en nyare.

Innan ett sådant system kan utarbetas bör jämförelser mellan olika förbandstyper göras i form av allmänna beskrivningar.

Målsättningarna bör formuleras så att krav och egenskaper i största möjliga ut- sträckning uttrycks i mätbara värden, t. ex. antal, km/tim, timmar eller dygn. Detta underlättar prestationsmätningar och skapar en fast grund för att formulera målsätt- ningar för materielobjekt (TTEM2).

Med målsättningarna som grund görs se- dan detaljerade beräkningar av behov av personal, materiel och utbildning. Bered- skapskraven omformuleras till krav på mo- biliseringstider etc.

Målsättningarna kan inte alltid eller i alla avseenden uppfyllas. Så är fallet bl. a. i upp- byggnads— eller avvecklingsskedcn när vissa kalkylerade brister måste godtas. För att en styrning av verksamheten mot bästa möj- liga totalresultat skall kunna ske måste kra- ven på måluppfyllelse kunna anges. För att uppnå detta måste krigsorganisationens tillstånd kunna mätas och redovisas.

En sådan mätning av krigsförbanden kan genomföras som en inventering av faktiska tillgångar. Strävan bör härvid vara att kun- na göra kvantitativa och kvalitativa mät- ningar. Dessa kan sedan kompletteras med

1 TOEM = Taktisk Organisatorisk Ekonomisk Målsättning 2 TTEM=Taktisk Teknisk Ekonomisk Mål— sättning.

Nivå Personal kval befäl antal

övr personal antal

åldersläge Materiel stridsvagnar

ammunition till stridsvagnar o s v

Kunskaper kunskapsnivå

intervall till sista krigsförbandsövning

särskild övning samträning krigsplanläggning

Mobilise- rings- säkerhet

lokal rekrytering materiellån ur förråd o s v

|.—

0

Figur 16. Värdering av krigsförband (utdrag ur översikt; nivå 5 = TOEM uppfylld till 100%).

värderingar. För varje krigsförband bör en redovisning av förbandets tillstånd i för— hållande till gällande målsättning kunna gö— ras. För översiktliga redovisningar bör en nivåskala användas. Samma principer kan tillämpas på fredsorganisationen, t. ex. för delprogrammen Gemensamma produktions— resurser och delprogrammen i huvudpro-

grammet Gemensamma myndigheter och funktioner. En modell för redovisning, som f. n. utarbetas inom arméstaben visas i bil. 5.

En översiktlig grafisk presentation av de faktorer som påverkar förbandets tillstånd redovisas i en »förbandsprofil». Ett exem- pel på sådan >>förbandsprofil>> framgår av fig. 16.

5.2.1 Översiktlig beskrivning av produktionsprocessen

Verksamheten inorn försvaret kan beskrivas så att myndigheterna levererar tjänster inom olika produktionsområden till de skilda pro- grammen — krigsförbanden. Dessa är pri— märt medel för att nå mål i skilda angrepps- fall mcn kan också uppfattas som mål för fredsorganisationens verksamhet. Fredsorga- nisationen blir härigenom ett medel för att bygga upp och vidmakthålla en mobilise— ringsbar krigsorganisation. Fredsorganisatio— ncns verksamhet produktionen ) bedrivs vid olika staber, förvaltningsmyndighcter, truppförband och skolor. Denna verksamhet kan efter sin karaktär indelas i produktions- områden.

En produktionsområdesindelning kan gö— ras på olika sätt. En lämplig utgångspunkt för redovisningen av olika indelningsgrun— der är den fredsorganisatoriska produktions- processen. Som bakgrund till en redogörelse för de grunder enligt vilka de föreslagna pro— duktionsområdesindelningarna gjorts ges därför en översiktlig beskrivning av denna process. Dessutom redovisas en grov upp- delning av fredsorganisationens verksamhet i huvudfunktioner och ansvarsområden, vart och ett med ansvariga myndigheter för att genomföra produktionen.

En utgångspunkt är att hot mot vår säker- het fordrar att försvarseffekt uppnås. Med- let för att uppnå denna utgörs av krigsför- banden. Dessa utgör i sin tur målet för fredsorganisationens produktion.

Vid en viss tidpunkt i fred står ett visst antal krigsförband av viss kvalitet till förfo- gande för att efter viss tid kunna insättas i strid och prestera försvarseffekt. Karakte- ristiskt och särskilt markerat i vårt mobili- seringssystem — är att de komponenter i form av personal, materiel och fasta an- läggningar som tillsammans bildar krigsför- banden till övervägande del inte är sam— manförda före en mobilisering. Förenklat ut- tryckt är dessa komponenter utplacerade i lager. Till komponenterna bör även räknas den »organisationskomponent» som behövs

terna till potentiella lagerställda krigs— förband.

Den produktion som bedrivs i fredsorga- nisationen under en viss tidsperiod kan upp— delas i åtgärder av tre slag, nämligen:

1. Åtgärder för att vidnmkthålla de kom— ponenter som står till förfogande. Denna produktion riktar sig mot krigsförband som redan vid periodens början finns organise— rade i form av komponenter som placerats ilager.

2. Åtgärder för att tillföra krigsorganisa— tionen nya komponenter som sedermera kan utnyttjas för att organisera nya förband eller ersätta komponenter som av olika skäl utgår ur redan existerande förband. Denna pro- duktion riktar sig dels mot krigsförband som redan vid periodens början finns orga- niserade för att ersätta utgående komponen— ter, dels mot nya krigsförband för att bygga upp dessa.

3. Åtgärder för att bedöma behovet av och utveckla framtida försvarskomponenter. Till åtgärder av det första slaget kan hän- föras verksamhet av typen . operativ planläggning för att kunna ut- nyttja förbanden o övervakning och insatsberedskap i fred (beredskapsåtgärder) :: planläggning för att förbanden skall kunna organiseras med given kvalitet på given plats och vid viss tidpunkt (krigsorganisatorisk verksamhet och mo- biliseringsplanläggning) o vård och drift av olika komponenter i förbanden i form av repetitionsutbild- ning, förrådshållning, översyn m.m. av materiel och skötsel av fasta krigsanlägg— ningar och byggnader. Verksamhet av denna typ illustreras i fig. 17. Till åtgärder av det andra slaget hör verksamhet av typen . grundutbildning av personal . anskaffning och modifiering av mate- riel . anskaffning av fasta krigsanläggningar och byggnader. Fig. 18 illustrerar verksamhet av denna typ. 39

Produktions- Produktion Lager resurser * l Personal- Personal- Re etit'ons- Personal produkt lager Operativ utbrildnilng planläggning Utbildning av fast anställd personal l TI N V Krigsorga- M | M nisatorisk Förrådshåll- . aterie - ateriel- verksamhet ning m m Materiel produkt lager OCh mobili— EV r seringsplan- materiel läggning Underhåll av anläggningar m m [ 1 j N Beredskaps Skötsel av .. ' Anla n'n _ A |. _ _ " ' fasta krigs- Anlaggningar prodggtl QS lagårggnmgs atgarder anläggningar f och bygg- nader L

Figur 17. Produktion för att vidmakthålla krigs- och fredsorganisationen.

Till åtgärder av det tredje slaget hör all- männa studier, forskning och annan verk- samhet som erfordras för att utveckla och bedöma behovet av framtida försvarskom— ponenter.

Beskrivningen i det föregående år inte ut- tömmande. Försvaret köper nämligen inte enbart färdiga resurser (komponenter) uti— från eller inriktar produktionen i övrigt en- bart på komponenter som direkt avses ingå i de slutliga krigsförbanden. En speciell och inte obetydlig del av produktionen har i stål- let som primärt mål att producera någOn form av »mellanprodukter». Det kan räcka med att peka på utbildningssystemet, verk- stadsresurserna och förrådsresurserna. Den fredsorganisatoriska produktionen kan i många fall ske i flera led och gränsdrag- ningen mellan produktion för krigsorgani- sation och fredsorganisation är ofta svår, eftersom betydande delar av krigsorganisa- tionens komponenter utnyttjas i den freds- mässiga utbildningen.

Fig. 19 belyser denna sammanvävda pro- duktion inom huvudprogrammet Arméför- band. Figurens vänstra del visar produkt- lagret — krigsförbanden och den opera-

tiva ledningen. På den högra delen visas produktionen. De stora pilarna visar hur komponenter tillförs lagret. De små pilarna illustrerar produktionens sammanvävda ka- raktär. Anskaffning av anläggningar och materiel samt utbildning sker således även direkt för produktionsapparaten. Till denna lånas slutligen komponenter eller krigsför- band in från lagret för att utnyttjas i pro- duktionen eller för att repetitionsutbildas.

5.2.2 Tidsmässig produktionsområdes- indelning

Av betydande intresse för olika avvägnings- beslut är fördelningen av försvarseffekt mel- lan olika tidpunkter, dvs. vad som på resurs- förbrukningssidan med allmänna ekonomis— ka termer brukar motsvaras av fördelningen mellan konsumtion och investering.

En grund för indelning i produktionsom— råden är därför att skilja mellan sådan re- sursförbrukning som leder till omedelbar försvarseffekt och sådan som leder till fram— tida försvarseffekt.

Verksamhet av vidmakthållande karaktär kan sägas representera löpande konsumtion

Krigsförband Krigsförband Angreppsfall A (program) I lager

Prestation Resurser

W

O'B Programmyndighet r Uppdrag Produktion Produkt Lager Personal

Resurser Mål » personal visst antal 3 Personal Personal J

lokaler viss kvalitet ' produkt lager

mtrl viss tidpunkt

kapital

Materiel

Resurser Mål &, personal visst antal 3 Materiel Materiel #

lokaler viss kvalitet ' produkt lager

mtrl viss tidpunkt

kapital

Anläggningar

Resurser Mål

personal visst antal 5 Anläggnings Anlägg J * lokaler viss kvalitet produkt nings

mtrl viss tidpunkt lager

kapital

Fig. 18. Produktion för att tillföra krigsorganisationen nya komponenter.

Program

Produkttensumråden

' Anläggningar

Materiel Personal (Vpl 4 l l ? Produktlonsledning Krigsförband l'"__"_""1 Ast _: MB : Produktionsappamt L___J

Figur 19. Förbandsproduktionen inom huvudprogrammet Arméförband.

av resurser.1 Till denna grupp av verksam- het bör även hänföras de åtgärder av vid- makthållande karaktär som riktas mot »mellanprodukter», t.ex. underhåll av ka- serner och andra fredsorganisatoriska an- läggningar (Allmän ledning och förbands- verksamhet).

Verksamhet som resulterar i att nya komponenter tillförs lagret, representerar i vid bemärkelse investeringar med konsek- venser på längre sikt. Till investeringar bör även räknas investeringar i mellanproduk- ter, t. ex. i produktionsapparaten.

Forsknings—, studie- och utvecklingsverk- samhet representerar insatser av resurser med konsekvenser på lång sikt.

En tidsmässig produktionsområdesindel- ning av verksamheten kan därmed exempli- fieras på följande sätt:

1. Verksamhet för att på kort sikt vid— makthålla befintliga försvarsresurser. Allmän ledning och förbandsverksamhet

Operativ och krigsorganisatorisk verk- samhet Repetitionsutbildning

Materielunderhåll utöver sådant som in- går i ovan nämnd verksamhet eller som förorsakas av verksamhet enligt nästa punkt.

2. Verksamhet för att omsätta äldre och lill/öra nya försvarsresurser Utbildning till och av fast anställd per- sonal m. fl. Grundutbildning av värnpliktiga och ci-

vilförsvarspliktiga.

Civilförsvarsutbildning av allmänheten Anskaffning och modifiering av materiel

m.m.

Anskaffning av anläggningar

3. Forsknings-, studie- och utvecklings- verksamhet.

5.2.3 Organisationsanpassad produktions— områdesindelning

En annan grund för indelning i produk- tionsområden kan följa en funktionell upp— delning av organisationen i ansvarsområ- den.

Fredsorganisationen karakteriseras i stort

1 Med den innebörd som här getts åt be- greppet vidmakthållande, kommer krigsförband som finns organisade vid/periodens börjaninte att kunna upprätthålla sin stridseifekt under perio- den enbart med resursinsatser för vidmakthål— lande verksamhet. Personal som tex av ålders- skäl lämnar ett förband måste ersättas genom resursuppoffringar för verksamhet av typ 2 (grundutbildning).

av indelningen i försvarsgrenar. Gemen- samma organ för fredsorganisationen är bl.a. försvarsstaben och de centrala för- valtningsmyndigheterna.

Verksamheten i fred kan indelas i tre huvudfunktioner:

. Den operativa funktionen . Den förbandsproducerande funktionen . Forsknings— och utvecklingsfunktionen. Den operativa funktionen leds av över- befälhavaren. Uppgifterna inom den ope- rativa funktionen genomförs vid ett fler— tal verksamhetsställen såväl i de planläg— gande instanserna som vid alla de myn- digheter som har att förbereda en verk- samhet i krig. Flera av dessa är i fred underställda försvarsgrenscheferna. Den operativa funktionen kan även berö- ra andra myndigheters verksamhet. Så be— rörs t. ex. försvarets materielverk när för- svarsstaben vid den operativa planläggning— en finner bchov av kompletteringar av te- lekommunikationsnätet. Till överbefälhava- rens ledningsfunktion kan även föras den verksamhet i försvarsstaben som omfattar långsiktsplaneringen. Förbandsproduktionen omfattar huvud- delen av fredsverksamheten och leds av resp. försvarsgrenschef. Den kan i stort sägas vara sammansatt av följande: 0 Personal- och utbildningsverksamhet, som omfattar rekrytering, redovisning, personalvård, utbildning, övning m.m. av all personal (värnpliktiga och anställ— da). För denna verksamhet är resp. försvarsgrenschef ansvarig. . Materielverksamhet som omfattar an- _ skaffning och vidmakthållande av krigs' och fredsorganisationens utrustning. Försvarets materielverk, försvarets sjuk- vårdsstyrelse och fortifikationsförvalt- ningen är fackmyndigheter för denna verksamhet. . Hälso- och sjukvård, för vilka försva- rets sjukvårdsstyrelse är fackmyndighet. . Anläggningsverksamhet för att bl.a. till- godose förbandsproduktionens behov av mark, byggnader och anläggningar. För denna verksamhet är fortifikationsför- valtningen fackmyndighet.

. Studier, utredningar, projektering, ut— provning och utveckling av krigsförband. Verksamheten leds under överbefälha— varen av försvarsgrenschef. . Verksamhet av huvudsakligen fredsbe- tonad karaktär, t.ex. räkenskapsväsen- det i fred som handhas av försvarets civilförvaltning samt större delen av den rationaliseringsverksamhet som bedrivs av eller genom försvarets rationalise- ringsinstitut. . Samordning av den komponentinriktade verksamheten mot det gemensamma må- let, krigsförbanden. Verksamheten leds av försvarsgrenscheferna. För all verksamhet inom huvudfunktio— nen förbandsproduktion finns ett antal led- ningsfunktioner. Ledningsfunktioner utövas dels av resp. försvarsgrenschef, dels av resp. centrala förvaltningsmyndigheter var och en i egenskap av ansvarig för viss del av verksamheten.

Forsknings- och utvecklingsfunktionen bi- drar slutligen till att lösa de långsiktiga ut— vecklings— och avvägningsproblemen sam- tidigt som den medverkar i förbandspro— duktionens mer målbestämda forsknings— frågor. Funktionen kommer sålunda att beröra verksamheten inom flera fackmyn- digheter. När det gäller objektbunden forskning och projektering för förbandspro— duktionen berörs försvarets materielverk och fortifikationsförvaltningen i fråga om materiel- resp. anläggningsobjekt. Lednings- verksamheten för den målbundna delen av funktionen åvilari första hand försvars— grenschef, medan försvarets forskningsan- stalt samordnar den del av funktionen som har karaktär av grundforskning.

En organisationsanpassad produktions- tionsområdesindelning av verksamheten kan göras på följande sätt:

1. Ledning och förbandsverksamhet 1.1 Allmän ledning och förbandsverksam- het (inkl. materielunderhåll, hyror, iståndsättning rn. m.) 1.2 Operativ och krigsorganisatorisk verk- samhet

1.3 Utbildning till och av fast anställd

1.4 Grundutbildning av värnpliktiga och civilförsvarspliktiga 1.5 Repetitionsutbildning 1.6 Civilförsvarsutvildning av allmänheten

2. Materielanskaffning 2.1 Centralt vidtaget materielunderhåll m.m.

2.2 Anskaffning och modifiering av ma— teriel m.m.

3. Anskaffning av anläggningar 3.1 Markanskaffning 3.2 Anskaffning av befästningar m.m. 3.3 Anskaffning av kaserner m.m.

4. Forskning och utveckling 4.1 Allmän forskning och utredningsverk— samhet 4.2 Objektbunden forskning och utveckling

Denna indelning har använts vid utform- ningen av uppdrags- och anslagssystemen.

I bil. 6 lämnas förslag dels till vilken verksamhet som bör ingå i de angivna hu- vud- och delproduktionsområdena, dels till principer för redovisning av resursutnytt- jande enligt förteckningen över utgifts/kost- nadsslag i bil. 29.

5.3 Anknytning av program och produk- tionsområden till försvarets organisation

De krigsorganisatoriska förbanden kan sä- gas leverera tjänster för att möta de olika angreppsfallen. Fredsorganisationen är ett medel för att dels vidmakthålla och föränd-

Angreppslail Angreppsfall ' Mål

N/

Krigsorganisalion

l

Fredsorganisation

Angreppsfall

Medel Mål

Medel .

Figur 20. Angreppsfall, krigsorganisation och fredsorganisation i en mål-medelkedja.

Angreppsfall Angreppsfall Angreppsfall Program Program Program Madol Produktions- Produktions- Produktions- * område område område Medel

Figur 2]. Angreppsfall, program och produk- tionsområden.

ra krigsorganisationen, dels vidmakthålla och driva sin egen verksamhet.

Begreppen krigsorganisation och fredsor- ganisation kan föras samman och kopplas till angreppsfall i en mål-medelkedja enligt fig. 20.

Med den innebörd som har getts åt be- greppen program och produktionsområde kan förhållandet mellan dessa i mål-medel— kedjan beskrivas enligt fig. 21.

Som har framgått av avsnitten 5.1 och 5.2 är knytningen av begreppet program till krigsorganisationens förband och be- greppet produktionsområde till den freds- organisatoriska verksamheten inte självklar. Den för genomförandeverksamheten nöd- vändiga kopplingen av mål-medelkedjan en- ligt fig. 18 till en organisationsbeskrivning har dock säkerställts genom en program- och produktionsområdesindelning som spe- ciellt anpassats till organisationens nuva- rande uppbyggnad och ansvarsförhållanden. Organisationsförändringar kan medföra be- hov av ändringar i den föreslagna indel- ningen.

Knytningen av mål—medelkedjans olika nivåer till nuvarande organisation kan be- skrivas på följande sätt.

5.3.1 Angreppsfallsnivån

Det är nödvändigt att i planeringssystemet innefatta såväl långsiktig planering som kortsiktig operativ planläggning. Det an- kommer på Kungl. Maj:t att besluta om

urvalet av dimensionerande och operativa angreppsfall för den långsiktiga studie- och planeringsverksamheten resp. för den ope- rativa verksamheten liksom att meddela andra planeringsriktlinjer. Detta innebär att de behov av försvarsresurser som betingas av de dimensionerande och operativa an- greppsfallen måste kartläggas. Dessa behov jämte tillgängligt ekonomiskt utrymme och övriga resursrestriktioner blir därefter sty- rande för uppläggningen av förbandspro— duktionen för såväl vidmakthållande som ändring av krigsorganisationen. Ansvaret för denna planering bör som f.n. åvila överbefälhavaren resp. civilförsvarsstyrel- sen. Planeringen måste syfta till att åstad- komma en balanserad försvarseffekt inom samtliga angivna angreppsfall.

5.3.2 Programnivån

För vart och ett av de försvarsgrensindelade huvudprogrammen liksom för huvudpro— grammet Civilförsvar bör finnas en pro- gramansvarig myndighet programmyn— dighet.

För övriga föreslagna huvudprogram har det inte varit möjligt att ange en program- ansvarig myndighet. För dessa bör i stäl- let finnas en programansvarig myndighet för varje delprogram inom resp. huvud- program.

Efter de planeringsriktlinjer som fast- ställs av Kungl. Maj:t och de direktiv som överbefälhavaren på grundval härav lämnar beträffande krigsmakten ankommer det på programmyndighet att genom sin program- planering styra fördelningen av uppgifter och resurser inom programmet. Därigenom inriktas verksamheten i stort för program- mets utveckling.

Programmyndighet skall också inge an- slagsframställning för programmet till Kungl. Maj:t liksom en redovisning för programmets utveckling under närmast fö- regående budgetår.

Förteckning över förslag till program- myndigheter inom försvaret redovisas i bil. 7.

För verksamheten ansvariga myndigheter inom de olika huvudproduktionsområdena bör utses. De bör benämnas produktions- myndigheter.

Till dessa myndigheter, som inför Kungl. Maj:t har ansvar för att genomföra pro- duktionen inom resp. område på ett ratio- nellt sätt, har hänförts försvarsgrensche- ferna i egenskap av ansvariga för förbands- produktionen och de centrala förvaltnings— myndigheterna i egenskap av ansvariga för anskaffning och underhåll av materiel och anläggningar samt för forskning och ut- veckling.

Produktionsmyndigheterna produktionen av den del av de försvars- grensvisa programmen som ligger inom de- ras produktionsområde. De styr därigenom resursutnyttjandet genom sin planering av genomförandeverksamheten.

Produktionsmyndighet svarar vidare för att det underlag till primäruppdragsförslag som myndigheten inom sitt fack har att lämna till programmyndighet ger program- met en ändamålsenlig utveckling från pro- duktionssynpunkt. På produktionsmyndig- het faller också ansvaret för samordningen med andra primäruppdrag inom produk- tionsområdet.

Förteckning över förslag till produktions- myndigheter redovisas ibil. 8.

svarar för

5.3.4 Facknivån

VlSSa myndigheter har ansvar för viss del eller funktion inom den samlade verksam- heten. Detta ansvar kan betecknas som en form av fackansvar. Som exempel på fack- områden kan nämnas personalvård, sjuk- vård, mathållning, materielunderhåll, un- derhåll av anläggningar och kassafunktion.

Fackansvariga myndigheter utövar till- syn över sina fackområden. De lämnar un- derlag till primäruppdragsförslag till pro- duktionsansvariga myndigheter avseende t. ex. krav på materielunderhåll och nor- mer för kostnadsberäkningar.

Alla centrala myndigheter inom försva-

KUNGL. MAJ:T

Primärdppdrag

Produktions-

Fackmyndigheter

myndighet FCF FMV Fort F CA o s v Å Sekundäruppdrag Skolor MB Uppdrag o s v alt köpmav mtrl | U 11 1 och tjänster Sekundäruppdrag Förband Huvudprogram 0 5 V Arméförband Produktionsområde: Ledning och förbandsverksamhet

Fackområden

Figur 22. Exempel på flöde av sekundäruppdrag mellan produktionsområde och fackområden inom produktionsområdet Ledning och förbandsverksamhet (huvudprogrammet Arméförband).

ret har fackansvar i ett eller flera avseen- den.

De olika nivåerna i mål-medelkedjan och ansvaret för dessa enligt den före- gående beskrivningen har använts för att klarare visa knytningen till nuvarande or- ganisation. Som bl.a. framgår av bil. 15 kan samma myndighet ha ansvar för så— väl huvudprogrammet Arméförband och produktionsområdet Ledning och förbands- verksamhet som ett fackområde t. ex. utbild- ning. Ännu mera uttalat blir detta förhål- lande inom civilförsvaret, där civilförsvars- styrelsen förutom att vara programansvarig också är både produktions- och faekansva- rig inom alla huvudproduktionsområden utom Anskaffning av anläggningar.

5.4 Uppdrag

5.4.1 Uppdragen i organisationen

I det föregående har verksamheten inom försvaret beskrivits så att olika myndighe- ter levererar tjänster till varandra och till de olika programmen. För genomförande- verksamheten måste dessa tjänster förde- las på ett bestämt sätt på program och produktionsområden samt knytas till or- ganisationen. Detta föreslås ske genom s.k. uppdrag.

Genomförandeverksamheten och budget- processen kan förutsättas börja på pro- gramnivån. Den operativa planläggningen, som utgör länken mellan angreppsfallsni- vån och programnivån, behöver därför in- te behandlas i ett för genomförandeverk- samheten uppbyggt uppdragssystem.

Uppdragen utgör länkar mellan program och produktionsområden. I organisationen bör de på motsvarande sätt utgöra länkar mellan olika organisationsnivåer såsom Kungl. Maj:t, programmyndighet, pro- duktionsmyndighet och andra verkställande myndigheter. Uppdragens roll i detta se- nare sammanhang som uttryck för gra— den av centralisering resp. decentralisering i produktionsprocessen har närmare disku- terats i kapitel 4.

I egenskap av länk mellan två organisa- tionsenheter, på samma eller skilda nivåer,

har uppdraget alltid en avsändare och en mottagare.

Uppdrag, som har Kungl. Maj:t som avsändare och produktionsmyndighet som mottagare, benämns primäruppdrag. Des- sa uppdrag tjänar som styrmedel i den ge- nomförandeverksamhet som leds av pro- duktionsmyndighet och utförs vid verksam- hetsställen på olika nivåer i organisationen.

Uppdrag, som har en produktionsmyn- dighet eller annan verkställande myndighet som avsändare och en produktionsmyndig- het eller annan verkställande myndighet som mottagare, benämns sekundäruppdrag. Sekundäruppdragen länkar samman myn- digheternas verksamhet på i princip två olika sätt. De kommer dels att knyta sam- man myndigheter som på olika nivåer står i ett lydnadsförhållande till varandra in- om samma produktionsområde, dels att länka samman myndigheter med olika pro- duktions- eller fackområdestillhörighet. För- hållandet belyses i fig. 22.

En produktionsmyndighet kommer såle- des att kunna motta både primäruppdrag och sekundäruppdrag. Produktionsmyndig— het kan i sin tur lämna sekundäruppdrag till annan myndighet. Förhållandet illustre— ras i fig. 23.

Fackmyndighet eller annan verkställan- de myndighet, som inte är produktions— myndighet, kan motta och lämna sekundär- uppdrag. Förhållandet visas i fig. 24.

Skillnaden mellan de av en myndighet mottagna och från samma myndighet läm-

Prlmärupndrag

Hill

_. .__.__ Produktionsmyndighet S_ekun- 4——————- därupp— drag .— .—

lll

Sokundäruppdrag

Figur 23. Uppdrag som berör produktionsmyn- dighet.

Sekundäruppdrag

lll

Annan myndighet Sekun—

därupp- än produktionsmyndighet €|"!!! ._

lll

Sekundäruppdrag

Figur 24. Uppdrag som berör annan myndighet än produktionsmyndighet.

nade uppdragen är utgångspunkt för arbe- tet med att bygga upp myndighetens bud- get.

Hur väl det lyckas att med uppdragen som hjälpmedel i varje situation inrikta verksamheten och den löpande resursför— brukningen mot ofta tämligen avlägsna slut— mål beror bl. a. på systematiken i målfor- muleringen och sättet att formulera uppdra- gen.

5.4.2 Uppdragens innehåll

Ett uppdrag skall allmänt ange vilka presta- tioner som skall utföras samt var och när leverans av resultatet skall ske. I vissa fall kan det vara aktuellt att i uppdraget ange det sätt på vilket prestationen skall fullgö- ras — produktionstekniken.

Ett uppdrag skall innehålla:

. Prestationsuppgifr — vad som skall ut— föras (om möjligt preciserat kvantitativt och kvalitativt) med anknytning till ett huvudprogram och ett huvudproduk- tionsområde.

. Resursuppgift — vilka resurser som be- räknats erforderliga för att fullgöra upp- draget, såväl betalningsmedel (dels för närmaste budgetår, dels för framtida åta- ganden) som övriga resurser. . I vissa fall handlingsregler — t. ex. regler för omdisponering av resurser, uppfölj- ning samt prövningsrutiner vid avvikel-

ser från prestations- eller resursuppgift och ev. restriktioner i övrigt. I bil. 9 diskuteras mera utförligt uppdra- gens innehåll.

5.4.3 Uppdragen i budgetprocessen

Men hänsyn till uppdragens roll i plane- ringsprocessen blir det naturligt att grunda det årliga budgetarbetet på uppdrag. De bör därvid tjäna som arbetselement i bud- getarbetet när det gäller att dels utforma den programbudget som avses föreläggas riksdagen, dels omforma programbudgeten till ett antal myndighetsbudgeter.

Primäruppdragen har Kungl. Maj:t som avsändare och produktionsmyndighet som mottagare. De har således godkänts av Kungl. Maj:t och innebär beslut att utföra beskrivna prestationer med hjälp av tillde- lade resurser och inom ramen för de hand- lingsregler som ingår i uppdraget. Samtliga av Kungl. Maj:t givna primäruppdrag, som berör verksamheten under ett budgetår, bil- dar därmed den fastställda programbudgeten för året.

Anslagen ställs av riksdagen till Kungl. Maj:ts förfogande. Kungl. Maj:t förfogar över anslagen genom att ställa primärupp- drag till produktionsmyndigheterna. I den mån gemensamma eller särskilda föreskrif- ter för verksamhetens genomförande behö- ver meddelas utöver dem som tas in i pri- märuppdragen, bör detta ske i särskilda brev. Dessa brev motsvarar tillsammans med primäruppdragen nuvarande regleringsbrev. Anslagens avgränsning och anslagssystemets närmare utformning beskrivs i avsnitt 5.5.

5.4.4 Primäruppdragens avgränsning

Program- och produktionsområdesindel- ningen bildar utgångspunkt för primärupp— dragens avgränsning. Inom varje huvudpro- gram — beträffande huvudprogrammen Cen- tral och högre regional ledning, Gemen- samma myndigheter och funktioner samt Övrig verksamhet inom varje delprogram förutsätts finnas en ansvarig produktions- myndighet för varje huvudproduktionsom-

råde. Den övre begränsningen för primär- uppdraget skulle då bli att det omfattar ett huvudprogram och ett huvudproduktions- område och verkställs av en produktions— myndighet. En sådan avgränsning ger för de tre huvudprogrammen Armé-, Marin- och Flygvapenförband ett fåtal men omfattande primäruppdrag. Det kan ifrågasättas om det är möjligt att formulera meningsfulla pres- tationsuppgifter för den omfattande verk- samhet som det är fråga om i dessa fall.

Avgörande för en längre gående avgräns- ning av ett primäruppdrag måste främst vara i vilken utsträckning Kungl. Maj:t yt- terligare behöver styra verksamheten vid un- derlydande myndigheter samt i vilken ut- sträckning behov finns att följa den verk- samhet som föreskrivs i primäruppdraget.

Någon allmän regel för primäruppdragens avgränsning torde vara svår att ställa upp. Mot bakgrund av vad som anförts och med beaktande av det system som nu används för Kungl. Maj:ts föreskrifter till myndig- heterna har följande riktlinjer varit vägle- dande för den avgränsning av primärupp- dragen som exemplifieras i primäruppdrags- katalogerna i bil. 10, 11 och 12.

Kungl. Maj:t torde i överensstämmelse med nu tillämpad praxis och med hänsyn till de budgeterade beloppens storlek ha be- hov av att pröva resursbehovsräkningar och följa verksamheten på delprogram- och del- produktionsområdesnivå. Att i alla situa- tioner låta primäruppdragen styras av denna avgränsning bedöms dock inte vara lämp- ligt. I många fall är verksamheten av sådan karaktär, att resursuppoffringen är antingen gemensam för flera eller samtliga delpro- gram inom ett huvudprogram eller gemen— sam för flera eller samtliga delproduktions- områden inom ett huvudproduktionsområde. I sådana fall bör primäruppdraget få en vid- gad omfattning, t.ex. huvudprogram del- produktionsområde eller delprogram hu- vudproduktionsområde. Avgränsningen hu— vudprogram delproduktionsområde kan t.ex. vara lämplig för huvudprogrammet Marinförband och delproduktionsområdet Operativ och krigsorganisatorisk verksam- het.

Avgränsningen delprogram — huvudpro- duktionsområde torde bli regel för produk- tionsmyndigheternas ledningsverksamhet, t.ex. Marinstaben: Ledning och förbands- verksamhet. I vissa fall torde dock Kungl. Maj:t behöva styra och följa verksamheten på nivån under delprogram och delproduk- tionsområde. Detta torde bli nödvändigt bl. a. för primäruppdrag som berör anskaff- ningsverksamhet och som nu regleras av tvåstegsförfarande. I bil. 13 redovisas hur det föreslagna uppdragssystemet anpassats till nu gällande regler.1

5.4.5 Sekundäruppdragens avgränsning

Uppnådda prestationer och därmed sam— manhängande resursförbrukning bör kunna redovisas. För att primäruppdragen skall kunna redovisas för Kungl. Maj:t, måste sekundäruppdragen alltid kunna återföras till primäruppdrag. Det blir därför naturligt att avgränsa sekundäruppdrag till att om— fatta ett helt primäruppdrag eller del därav.

5.4.6 Uppdrag över budgetårsgränser

Som angetts i det föregående kan det på längre sikt vara ändamålsenligt att övergå till uppdrag som sträcker sig över budget— årsgränser eller görs fleråriga. Den ettåriga budgeteringen skulle därigenom i ökad grad avse endast betalningsmedel medan det verk- liga innehållet skulle prövas och fastställas i anslutning till programplanernas prövning. Detta skulle innebära, att ett system av bemyndigandetyp kunde införas även för t.ex. Ledning och förbandsverksamhet. Ingen ändring bör dock t.v. ske av nu gällande regler. Härav följer att fleråriga primäruppdrag kan förekomma enbart inom produktionsområdena Materielanskaffning, Anskaffning av anläggningar samt Forsk- ning och utveckling.

"" 1 Beträffande gällande regler för tvåstegsför- farande hänvisas till chefens för försvarsdeparte- mentet föreskrifter 30.6.1966 för handläggning av vissa ärenden rörande anskaffning av tygmate- riel och motsvarande samt finansdepartementets PM 2.5.1968 angående handläggning av statliga byggnadsårenden.

5.4.7 Tidpunkt när uppdrag ges

Stora fördelar uppnås bl. a. beträffande stadgan i planeringen och därmed ökad ef- fekt i genomförandeverksamheten om upp- drag till en myndighet kan ges samlat, t. ex. en gång årligen. Så bör också kunna ske om huvuddelen av primäruppdragen delges myndigheterna i form av regleringsbrev före budgetårets början.

Uppdrag inom produktionsområdet Mate- rielanskaffning, som skall behandlas enligt tvåstegsförfarande, kan dock behöva ges även under löpande budgetår. Detta inne- bär, att programmyndighetens förslag till sådant primäruppdrag liksom Kungl. Maj:ts och i förekommande fall riksdagens beslut kommer att lämnas oberoende av den årliga budgetcykeln.

5.5 Anslag

5 .5.1 Utgångspunkter

Riksdagen sammanfattar sina beslut an- gående medelsdispositioncr under det kom— mande budgetåret i en riksstat. I detta do- kument anges också sättet att finansiera me- delsdispositionerna.

I riksstaten specificeras utgifterna genom en indelning i anslag. Anslagen på drift- budgeten förs samman under olika huvud- titlar. Investeringsanslag hänförs till den ka- pitalfond för vilka de avses.

De av riksdagen anvisade anslagen har olika karaktär beroende av om de anvisas obetecknat, förslagsvis, som reservationsan- slag eller som investeringsanslag. I det föl- jande förutsätts att nuvarande former för medelsanvisning är kända.

Riksdagen ger Kungl. Maj:t rätt att för- foga över de anslag som anvisas. En myn- dighet kan betala ut medel endast med stöd av ett beslut av Kungl. Maj:t. Till ett så- dant beslut knyts ofta villkor utöver dem som är förbundna med riksdagens beslut.

Avgörande för myndigheternas medelsdis— position är ofta andra faktorer än anslagsbe- loppens storlek. Förslagsanslag beräknas i regel med ledning av vad som är känt om omfattningen av viss verksamhet sedd i för-

hållande till vissa prislistor, lönebelopp etc. Det är sedan den faktiska omfattningen av verksamheten och de faktiska prislistorna, lönebeloppen etc. som blir avgörande för anslagens utnyttjande. Anslagsbeloppet kan i sådana fall sägas utgöra en prognos på behovet av betalningsmedel för en viss verk- samhet. Reservationsanslag utgör på lik- nande sätt betalningsmedel för verksamhet som åtminstone beträffande de största re- servationsanslagen för försvaret i sina de- taljer styrs med hjälp av särskilda beställ- ningsbemyndiganden. För investeringsansla- gen finns investeringsplaner som styr verk- samheten.

Antalet anslag inom försvarsdepartemen— tets verksamhetsområde är budgetåret 1968/ 69 ca 250. Av dessa avser inemot 100 verk- samhet som direkt hänför sig till försvars— grenarna armén, marinen och flygvapnet.

Vid utformningen av ett nytt och vidare- utvecklat planeringssystem enligt de prin- ciper som har angetts tidigare uppkommer frågan hur budgetens anslag lämpligen bör avgränsas och utformas. Många olika lös- ningar kan diskuteras. Som ytterlighetslös- ningar kan nämnas tankar att förena ett väl utbyggt bemyndigandesystem antingen med ett i övrigt nästan helt oförändrat an- slagssystem eller med stora obetecknade an- slag som motsvarar de nuvarande ramarna för det militära försvaret och civilförsvaret.

Anslagen för försvaret föreslås avgränsas och utformas så att de dels ingår som na- turliga delar i statsbudgeten i övrigt och där- vid ger uttryck åt de produkter och den verksamhet som de skall finansiera, dels är samordnade med planeringssystemet så att de inte innebär några olämpliga eller inte avsedda bindningar.

Anslagsindelningen föreslås knyta an till indelningen i program och produktionsom- råden på sätt som framgår av exemplet på riksstat i bil. 14. Anslagen till de försvars- grensinriktade huvudprogrammen är av- gränsade efter huvudprogram och huvud- produktionsområde, t. ex. anslaget Arméför- band: Ledning och förbandsverksamhet. Detsamma gäller investeringsanslagen till huvudprogrammen Civilförsvar, Central och

högre regional ledning samt Gemensamma myndigheter och funktioner. Övriga anslag avser i allmänhet delprogram. För flera av dessa kommer att förekomma primärupp— drag inom olika huvudproduktionsområden. Anslaget Fortifikationsförvaltningen kan t. ex. avse ett eller flera primäruppdrag för myndighetens egen verksamhet — huvudpro- duktionsområde Ledning och förbandsverk- samhet — och ett eller flera för fortifika- torisk forskning — huvudproduktionsområde Forskning och utveckling. På samma sätt kan anslaget Civilförsvar: Undsättning avse olika primäruppdrag inom alla de tre hu- vudproduktionsområden som förekommer inom driftbudgeten.

Av bil. 15 framgår sambandet mellan hu— vudprogram, huvudproduktionsområden, anslag och de myndigheter som är aktuella enligt nuvarande organisation. Primärupp- drag för anskaffning av sjukvårdsmateriel till de krigsförbandsinriktade huvudpro- grammen avses t.v. ställas till försvarets sjukvårdsstyrelse och täckas av betalnings- medel från resp. huvudprograms anslag för materielanskaffning. Motsvarande gäller för fortifikatorisk materiel.

5.5.2 Uppdrag och anslag

I det nya planeringssystemet avses i princip de primäruppdragsbelagda prestationerna bli avgörande för medelsförbrukningen. Pro- duktionsmyndigheterna har sitt allmänna an- svar fastlagt i instruktioner men får genom primäruppdrag en årlig precisering av de särskilda prestationer som krävs av dem. För varje primäruppdrag som beräknas föranleda medelsförbrukning under budget— året skall ett budgeterat belopp anges. De budgeterade beloppen skall ha täckning i anslag. Varje anslag kommer att avse be- talningsmedel för ett eller flera primärupp- drag. Anslagsbeloppet avses motsvara sum- man av de budgeterade beloppen för alla primäruppdrag som hänför sig till anslaget. Budgeterat belopp för primäruppdrag av- ser den medelsförbrukning som med ledning av erfarenheter och kända faktorer kan be- räknas för den aktuella prestationen. Den

faktiska medelsförbrukningen blir beroende av bl. a. hur den primäruppdragsmottagande myndigheten och myndigheter som får se- kundäruppdrag med anledning av primär- uppdraget går till väga för att lösa sina uppgifter. Restriktioner för myndigheternas verksamhet bör vara dels att resp. uppgift skall lösas, dels att medelsförbrukningen skall rymmas inom den ekonomiska ram som disponeras.

För primäruppdragsmottagande myndig- het bör den ekonomiska ramen i regel vara hela det anslag som uppdraget hänför sig till. Myndighet med flera primäruppdrag inom samma anslag bör, om så krävs för att lösa uppgifterna, få omfördela resurserna inom ramen för anslagsbeloppet. I vissa fall kan dock Kungl. Maj:t behöva meddela res- triktioner i detta avseende. För myndighet som får endast ett primäruppdrag motsva- rar ramen anslaget — det budgeterade be- loppet för primäruppdraget.

5 .5 .3 Anslagstyper

De angivna driftbudgetanslagen till armé-, marin- och flygvapenförband blir få jäm- fört med de nuvarande anslagen till för— svarsgrenarna (9 i stället för 85). Samtidigt blir de nya anslagen större. Detta bör med- föra att medelsutnyttjandet för olika pri- märuppdrag inom samma anslag möjliggör en utjämning mot en anslagsbelastning som motsvarar anslagsbeloppet. Det är dock inte uteslutet att omfördelningar behöver göras under budgetåret mellan anslag, i första hand inom samma huvudprogram. Nuvarande möjligheter att utan riksdags- beslut föra över medelsförbrukning från ett anslag till ett reservationsanslag är beroende av om det finns medel till Kungl. Maj:ts disposition under reservationsanslaget. I det nya systemet bör varje anslag från riksda- gens synpunkt kunna betraktas som en prog- nos på behovet av betalningsmedel för verk- samhet inom en avgränsad del av huvud- programmet. Riksdagen kan sägas ge en saklig i stället för siffermässig begränsning av medelsanvändningen. Underlaget för denna begränsning är den programredovis-

ning som har lämnats. Redovisningen är i sin tur grundad på programplaner och med dessa överensstämmande förslag till primär— uppdrag. Mot denna bakgrund bör anslagen på driftbudgeten anvisas förslagsvis av riks- dagen. Anslagen på kapitalbudgeten förut- sätts oförändrat vara investeringsanslag.

5.5.4 Restriktioner

Systemet med prestationsbestämda primär— uppdrag och förslagsanslag som betalnings— medel för primäruppdragen förutsätter vissa överordnade restriktioner för verksamheten. En allmän restriktion för Kungl. Maj:t kan sägas vara att anslagen skall utnyttjas för resp. programs utveckling i huvudsak en- ligt den redovisning som har lämnats till riksdagen. Med hänsyn till belastningen på statskassan måste vidare vissa ekonomiska ramar finnas.

För det militära försvaret tillämpas f.n. ett system med utgiftsram för varje budget- år. Ett nytt budgetårs utgiftsram beräknas med utgångspunkt i ramen för närmast före- gående budgetår. Den fastställda utgiftsra- men prisomräknas i efterhand och jämförs .med den faktiska medelsförbrukningen för budgetåret. Överutnyttjande medför motsva- rande minskning av ett senare budgetårs ut- giftsram. Underutnyttjande kan i viss ut- sträckning kompenseras efterföljande bud- getår. Föreliggande förslag förutsätter att systemet med utgiftsram behålls.

Civilförsvaret har f.n. en anslagsram. Förutom anslagsmedel disponeras alltså re— servationsmedel och outnyttjade belopp för verksamheten. Programbudgetgruppens för— slag innebär att även civilförsvaret skall få enbart förslagsanslag på driftbudgeten. Det blir följaktligen aktuellt att gå över till en utgiftsram även för verksamheten inom civilförsvaret.

Inom en utgiftsram måste varje över- skridande av anslag i princip förenas med ett motsvarande underutnyttjande av andra anslag. Beslut om anslagsöverskridande bör fattas av Kungl. Maj:t. Viss delegering av beslutanderätt till programmyndighet bör

Restriktioner för primäruppdrag bör främst avse begränsning av myndighetens rätt att avvika från den avsedda presta— tionen.

Särskilda restriktioner kan avse t. ex. be- ställning av materiel, nyanställning av per- sonal eller utnyttjande av tjänstgöringsda— gar för värnpliktiga. Sådan restriktion kan gälla ett enda primäruppdrag, flera primär- uppdrag inom samma anslag, flera anslag, verksamheten inom en utgiftsram eller all försvarets verksamhet. Restriktioner som är gemensamma för flera primäruppdrag bör av praktiska skäl uttryckas i regleringsbrev för anslaget. Exempel på statsverksproposi— tion och regleringsbrev framgår av bil. 22 och 23.

I regleringsbrev torde det bl. a. av utrym— mes- och sekretesskäl bli vanligt att ta in endast hänvisning till de primäruppdrag som anslaget har beräknats för. Uppdragen be- handlas därvid i särskilt konseljbeslut, ev. vid en senare tidpunkt.

I vissa fall torde primäruppdragen kunna anges i regleringsbrevet. Detta gäller främst enkla uppdrag som överensstämmer med ingivna förslag. Sådana uppdrag bör kunna anges med endast nummer, uppdragsbeteck- ning och budgeterat belopp.

5.5.5 Beställningsbemyndiganden

Beställningsbemyndigande av riksdagen in- nebär rätt för Kungl. Maj:t att medge be— ställningar som helt eller delvis föranleder betalningsutfall under senare budgetår än det när beställningen sker. Anskaffningen av tyg-, fartygs-, flyg- och civilförsvarsma— teriel samt av vissa signalförbindelser styrs helt av bemyndigandebelopp som Kungl. Maj:t fastställer i bemyndigandeplaner. För andra reservationsanslag innebär Kungl. Maj:ts medgivande en rätt att lägga ut vissa beställningar utöver det anvisade anslaget. Även i fortsättningen kommer beställ- ningar för vilka betalningen faller på ett senare budgetår att behöva läggas ut. Vissa primäruppdrag kommer att avse sådana be— ställningar. Den särskilda tekniken med be—

ställningsbemyndigande för varje disposition av medel bör användas för all verksamhet som skall finansieras från anslagen till ma— terielanskaffning för armé-, marin- och flygvapenförband. För andra anslag bör beställningsbemyndigande för primärupp- drag som medför betalningsutfall efter be- ställningsåret inhämtas vid behov.

Den ackumulerade skillnaden mellan å ena sidan beställningsbemyndiganden och å andra sidan anslag till anskaffning av tyg-, fartygs— och flygmateriel samt vissa signal- förbindelser brukar anges som en bemyn— digandeskuld (jfr prop. 1969: 1 bil. 6 s. 18). Förhållandet mellan bemyndigandeskulden och tillgängliga betalningsmedel för visst budgetår utgör ett mått på statsmakternas långsiktiga åtagande i fråga om materielan- skaffning. Även i andra avseenden före- kommer emellertid bindningar till utgifter under ett senare budgetår än det för vilket medel anvisas, inte minst i fråga om utgifter för personal.

I det nya planeringssystemet kommer statsmakterna att få en bättre överblick än f.n., bl.a. i tidsperspektivet. Genom sär- skilda systemplaner avses myndigheterna lämna en såvitt möjligt fullständig redovis- ning av konsekvenserna av stora organi— sationsförändringar, materielanskaffningar m.m. Riksdagen bör få möjlighet att be- döma sina åtaganden i förhållande till an- given verksamhet och avsedda prestationer. En utbyggnad av nuvarande teknik med tvåstegsanskaffning så att riksdagen beslu— tar om steg 2 — anskaffning av särskilt kostnadskrävande effekt- och organisations— bestämmande materiel skulle verka i samma riktning.

5.5.6 Prisreglering

Prisreglering av ramarna för det militära försvaret och civilförsvaret sker f. n. genom att ramarna justeras dels till nytt prisläge för varje budgetår (prisläget i maj kalenderåret före budgetårets början), dels för prisför- ändringar under det löpande budgetåret. I det nya systemet bör ramregleringar för prislägesförändringar ske från en basmånad

ett år till ny basmånad nästa år på samma sätt som f. n.

Reglering av utgiftsramarna med hänsyn till prisförändringar under löpande budgetår bör utföras av Kungl. Maj:t. I samband med förslaget till ramberäkning för budgetåret 1/2 bör Kungl. Maj:t föreslå riksdagen att bemyndiga Kungl. Maj:t att överskrida ut- giftsramen med ett belopp som motsvarar prisförändringarna för hela utgiftsramen mellan basmånaden år 0 och medelprislä- get för budgetåret 1/2, beräknat som ett medeltal av prislägena för månaderna au— gusti, november, februari och maj under budgetåret. I riksstaten tas ett täckningsan- slag upp för sådant överskridande. Medgi- vande att överskrida visst anslag bör — lik- som f.n. är fallet beträffande preliminär fördelning av prisregleringsmedel till reser- vationsanslag och obetecknade anslag kunna förekomma redan innan prisregle- ringens slutresultat kan överblickas, vilket - på samma sätt som nu — blir möjligt först i slutet av juni när index för maj föreligger.

Programplaner och förslag till primärupp— drag förutsätts avse prisläget i februari året före budgetårets början. Budgeterade be10pp för primäruppdrag och anslagsbelopp ut- trycks i samma prisläge eller beräknas ev. som f.n. genomgående i prisläget i maj samma kalenderår. Utbetalningarna på grund av primäruppdragen kan sägas ge- nomsnittligt avse medelprisläget för budget— året. Varje utbetalning skall i princip rym— mas inom det för primäruppdraget och ev. andra primäruppdrag avsedda anslagsbe- loppet, uppräknat med index till medel- prisläget för budgetåret.

Någon prisomräkning av de budgetera- de beloppen för primäruppdrag bör inte göras. Beloppen kvarstår alltså i basmåna— dens prisläge. En skillnad mellan budgete- rat belopp och faktisk medelsanvändning för primäruppdrag kan sålunda helt eller delvis bero på skillnaden i prisläge.

Vid utnyttjande för materielanskaffning m.m. av den särskilda tekniken med be- ställningsbemyndigande för varje disposition av medel måste prisreglering av bemyndi- gandena förekomma. Detta bör gå till på

samma eller motsvarande sätt som i nu- varande system. Dels bör försvarets ma- terielverk beräkna behovet av särskilda be- myndiganden för att täcka ofrånkomliga prisstegringar, som hänför sig till utlagda beställningar, dels bör varje medgivande att för priskompensation överskrida sådant materielanslag anses ha täckning av be— myndigande till motsvarande belopp.

5.5.7 Reservationsmedel och outnyttjade belopp

Vid övergången till enbart förslagsanslag på driftbudgeten kan kvarvarande reservations— medel föras över till budgetutjämningsfon- den.

Medelsförbrukningen på kapitalbudgeten bör som f.n. beräknas utan hänsyn till om anslagsmedel eller outnyttjade belopp skall användas.

5.5.8 Merutgifter och besparingar inom det militära försvaret

Enligt nuvarande praxis skall överskridande av utgiftsramen för det militära försvaret kompenseras genom återbetalning eller minskning av ramen ett senare budgetår. Underutnyttjande av ramen kan enligt Kungl. Maj.ts bestämmande under vissa för- utsättningar — intill ett belopp av något tio- tal milj.kr. — påverka ramen för ett kom- mande budgetår.

Svårigheterna att styra betalningsutnytt— jandet mot en avsedd punkt inom en bud— get på ca 5 miljarder kr. är uppenbara. För det första budgetåret med utgiftsram —— 1967/ 68 — har räknats fram ett överut- nyttjande av ramen med 10,4 milj. kr. (prop. 1969: 1 bil. 6 s. 13—14).

För att undvika icke avsedda effekter av systemet med utgiftsram har diskuterats olika lösningar för att ta hänsyn till betal- ningsförskjutningar. Ett över- eller underut- nyttjande av utgiftsramen för visst budgetår bör föranleda ändring av utgiftsramen redan för nästkommande budgetår. En viss kom- munikation mellan utgiftsramarna för två in- tilliggande budgetår bör alltså betraktas som

naturlig med hänsyn till att det förekommer tillfälliga förskjutningar i betalningsström- marna.

Betalningsförskjutningarna gäller främst materielanskaffning. Försvarets materiel— verk föreslås därför under vissa förutsätt- ningar få disponera en räntebelagd rörlig kredit.

5.5.9 Utgiftsrester på anslag

Möjligheten att få utnyttja besparingar un- der ett senare budgetår torde ha stor bety- delse som drivfjäder till att åstadkomma sådana besparingar. Särskilda svårigheter möter i nuvarande system beträffande an- slag som har beräknats för vissa anskaff— ningar rn. m., som försenas så att betalnings- utfallen förskjuts till efterföljande budget— år. Dessa problem torde i stor utsträck- ning elimineras i det nya systemet genom den tidigare nämnda utjämningseffekten in- om relativt stora anslag. Man bör dessut— om uppmärksamma reglerna för bokföring av utgiftsrester (SFS 1940: 695).

55.10 Merutgifter för beredskap eller krig

Enligt det föreslagna systemet kommer det inte att behövas något bemyndigande för Kungl. Maj:t att av beredskapsskäl medge överskridande av begränsade anslag. Mot- svarande bemyndigande bör i stället av- se rätt att på vissa villkor överskrida gäl- lande utgiftsram.

Beredskapsstaten för försvarsväsendet skall enligt regeringsformen & 63 avse »de särskilda anslag, som vid krigsfara eller krig, vari riket befinner sig, erfordras för upprätthållande av dess fred och oberoen— de».

Om anslagen på driftbudgeten utformas som förslagsanslag kan det övervägas att i beredskapsstaten, såvitt avser verksam- het inom fjärde huvudtiteln, ta upp särskil— da anslag endast för ändamål som normalt betalas från investeringsanslag och för än- damål som inte förekommer annat än vid krigsfara eller krig, t.ex. omhändertagan— de av krigsfångar.

6. Studier och planering

genomförande och kontroll. Sammanhanget mellan de olika delarna åskådliggörs i Plameringsprocessen inom försvaret kan de- fig. 25. las upp i studier, planering, budgetering, 6.1 Planeringsprocessen

Studier Planering Budgetering Genomförande (planer)

/0/U/'

Återkoppling

Kontroll och analys

Figur 25 . Planeringsprocessens olika delar.

Figuren söker också visa planeringspro- cessens fortlöpande karaktär. Samtidigt som budgetering Och genomförande sker för att verkställa fattade beslut, pågår studier och planering som skall underbygga senare be- slut. På så sätt fylls budgeterings- och ge- nomförandeverksamheten ständigt med nya uppgifter. Figuren söker också illustrera den återkoppling (iteration) som utmärker pla- neringsprocessen. Återkopplingen innebär en återgång till en tidigare del i processen. Av- sikten kan vara att meddela erfarenheter av slutförd eller pågående verksamhet, att få nya alternativ undersökta etc. Kontrollen av de enskilda verksamheterna sker fortlöpande och kan medföra direkta ingrepp eller en återkoppling till tidigare verksamhet i pro- cessen.

Det inbördes sammanhanget mellan olika studier och planer åskådliggörs i fig. 26. Figuren utgår från en tidsmässig uppdel- ning av planeringen i program- och perspek- tivplanering. Planeringen skall ge underlag för utformningen av program- resp. perspek- tivplaner. Tidssammanhanget i övrigt beak- tas inte i figuren utan huvudvikten är lagd vid orsakssammanhanget mellan skilda slags studier, mellan olika slags planer samt mel— lan studier och planer.

Figuren söker illustrera dels hur program- och perspektivplaneringen hålls samman med hjälp av miljöstudier, vissa altemativ- studier och systemplaner, dels hur skilda stu- dier samordnas vid utarbetandet av pro- gram- och perspektivplanerna.

Alternativstudierna kan vara av fyra olika slag. I samband med perspektivplaneringen bedrivs vissa studier (1) enbart med syfte att formulera alternativ i fråga om försva— rets organisation och innehåll. Andra alter- nativstudier (2) avser att ge bästa resursav— vägning inom program- resp. perspektivpla— ner. Ytterligare andra sådana studier (3) inriktas mot att ge bästa resursavvägning över tiden. I fråga om systemplanerna gäl- ler studierna investeringskalkylering (4).

Perspektivplanen-tåg

H Mllj'ostudler J

Programplanering

[ Miljöstudier

|_— [_j

Opera— Betint— Dimen- tiva Tilläggs- lig krlgs- s|onerande Tillaggs- angrepps- krav organlsa- angrepps- krav fall men fall

L.. _| L_l

Ramvtil- Hamvuli- kor pro- kor per- gramplan spektiv- plan Alterna- Alterna- Alterna- tlvstu— tivstu— livslu- drer dier ” dier (2) (3) ('I och 2)

Program- plan Det Systemplaner Perspek- milita'ra tivplaner

försvaret 4

*]

Alterna- tivstu— dier

(4)

Figur 26. Studier och planering.

6.2 Studier och studieplanering 6.2.1 Allmänt

1 avsnitt 3.1 har studieverksamheten inom försvaret översiktligt berörts. Denna studie- verksamhet bedrivs på flera nivåer inom försvarets organisation. Studiernas karaktär bestäms av de olika myndigheternas infor- mationsbehov. Tillsammans skapar dessa studier och utredningar det underlag som statsmakterna behöver för att ta ställning i säkerhets— och försvarspolitiska frågor. Dessa ställningstaganden får mer och mer karaktären av totalförsvarsfrågor i vilka det militära försvarets problem visserligen do- minerar men måste inpassas i en vidare ram. Det har efter hand uppstått ett behov att även på Kungl. Maj:ts nivå direkt på- verka och leda den studieverksamhet som

skall ge underlag för beslut i totalförsvars- frågor. Genomförandet av studier med detta syfte åligger myndigheterna.

Bland de nya typer av studier som har påbörjats för att ge planerings- och besluts- underlag även på Kungl. Maj:ts nivå kom- menteras i det följande miljöstudierna och alternativstudiema.

6.2.2 Miljöstudier

Kungl. Maj:t utfärdade i november 1967 och mars 1968 direktiv för miljöstudier vid krigsmakten resp. befolkningsskyddet. När- mare anvisningar för dessa studier gavs i november 1967 resp. april 1968. Den studieverksamhet som tidigare be- drivits inom försvaret i syfte att ge underlag för avvägningar har utgått från att ett an- grepp mot Sverige har varit omedelbart förestående eller just har inletts. Studierna har främst gällt effekten av våra olika för— svarssammansättningar på angriparens plan— läggning och dispositioner under angrepps- fasen. Den politiska miljön, motiven till angreppet och angriparens lönsamhetsbe- dömning har däremot berörts mera över- slagsmässigt i särskilda militärpolitiska och strategiska studier.1 Miljöstudierna tar sikte på att mera detaljerat beskriva den miljö i vilken ett angrepp mot oss kan tänkas ge- nomföras. Direktiven och anvisningarna för miljöstudierna anger i stora drag de krav som på planerings- och studiesystemets nu— varande utvecklingsstadium bör kunna stäl- las på dessa studier. Med ledning av dessa krav kan olika studiebehov förutses. De kan sammanfattas på följande sätt: 0 Den politiska beskrivningen bör i fråga om den internationella utvecklingen ut- mynna i bedömningar av denna utveck- lin gs innebörd för inriktningen av svensk säkerhetspolitik. Därvid bör bl. a. upp- gifterna för försvaret och dess olika de- lar vid genomförandet av denna politik belysas. . Som ett led i miljöstudierna bör den ekonomiska resurstillväxten och de so- ciala förändringarna inom stormakterna

följas upp. Mot denna bakgrund bör möjligheterna av stormaktskonflikter analyseras. Olika politiska utvecklingar som kan medföra att konflikter kan be— röra Sverige måste belysas och en pre- sumtiv angripares tänkbara politiska mål för ett angrepp analyseras.

. Innebörden för svensk säkerhets- och försvarspolitik av strävandena till poli- tisk och ekonomisk integration måste studeras. . Miljöbeskrivningarna bör i strategiskt avseende omfatta bl. a. doktrinutveck- lingen inom stormakterna mot bakgrund av den politiska, tekniska och ekono- miska utvecklingen. Möjliga upptrapp- ningsförlopp av en konflikt i Europa, som kan leda till angrepp mot Sverige, bör studeras liksom en presumtiv an- gripares militära mål och tillvägagångs- sätt för att nå dessa mål. Arten och om- fattningen av stormakternas framtida mi- litära resurser är därvid ett angeläget studieområde. . Den tekniska miljöbeskrivningen bör med utgångspunkt i bedömningar av re- sultat av forskning och teknisk utveck- ling teckna konsekvenserna för stormak- ternas och Sveriges framtida försvars- kapacitet. Resultaten av studierna bör konkretiseras i bedömningar om vart ut- vecklingen kan leda i fråga om nya va- pensystem, ny materiel och utrustning samt konsekvenserna härav på den stra- tegiska doktrinutvecklingen inom stor- makterna. . Ur miljöbeskrivningar avseende den sä- kerhetspolitiska, strategiska och taktiska ramen för försvarets utformning härleds de miljöer som skall utnyttjas som grund för studier rörande försvarets utform-

1 Jfr bil. 1, avsnitt 2.1.2. Ovanstående kan ut- tryckas så att tidigare diskuterades försvarets resursbehov och interna avvägning främst från villkoret F>O, dvs. att angriparen skall kunna nå målet med ett angrepp. En avsikt med infö- randet av miljöstudier är att skapa förutsätt- ningar för att nämnda frågor i framtiden kan analyseras från en angripares lönsamhetsbedöm- ning av angreppet, dvs. från villkoret LZO.

ning och för utformningen av olika pro- gram och system. Angivna krav på miljöstudierna innebär en hög målsättning. Med hänsyn till att stu- dierna i flera avseenden innebär något helt nytt, måste ambitionerna till en början be- gränsas. De angivna kraven bedöms kunna uppfyllas först på lång sikt. Ett omfattande arbete med att samla in grundläggande kun— skapsmaterial, sammanställa och bearbeta detta, utveckla metodik i olika hänseenden samt slutligen utarbeta och välja ut an— greppsfall av intresse för planeringen måste först utföras. Verksamheten torde mot bak- grund härav under en övergångstid delvis få karaktären av försök.

Angreppsfallen bör beskrivas så att de kan ge underlag både för statsmakternas val av säkerhetspolitiska mål och medel och för bedömning av de försvarsresurser som er- fordras för att uppnå de försvarspolitiska målen.

För att kunna skapa det erforderliga un- derlaget krävs en bred och allsidig informa- tion om 0 den internationella miljöns tänkbara ut-

veckling,

. de alternativa utvecklingsvägar som öpp- nar sig med hänsyn till skilda förutsätt- ningar, . de faror och möjligheter som därvid yppar sig för Sveriges del, . våra möjligheter att ingripa och påverka denna utveckling i en för oss gynnsam riktning. Miljöbeskrivningarna måste således göras så konkreta och täckande att politiska be- dömningar, t. ex. rörande möjligheterna att hejda och begränsa konflikter, kan göras och ställning tas till vilka medel vi bör välja för att möta olika typer av angrepp. Detta mål torde inte kunna nås utan ett brett re- gister av angreppsfall och en omfattande erfarenhet. Det kan därför knappast för- verkligas annat än på lång sikt.

Bedömningen av erforderliga försvarsre- surser skall ske mot bakgrund av de dimen- sionerande angreppsfallen. Dessa utgör som tidigare har framhållits statsmakternas vik- tigaste medel för att styra försvarsplane-

ringen. Denna inriktas härigenom mot kon— kret beskrivna hot och kräver en så detal- jerad bild av angreppsfasen att vår krigs- makts utformning kan prövas på ett me- ningsfullt sätt. Angriparens styrkor och de— ras utnyttjande får en central plats i be- skrivningen eftersom de utnyttjas som mått på vår krigsmakts effekt.

I beskrivningarna av de dimensionerande angreppsfallen utgör angriparens lönsam- hetskalkyl en viktig del. Av bil. 1 framgår att denna kalkyl är komplicerad. Den rör sig med sinsemellan beroende faktorer av vilka många är osäkra. Resultatet kan såle— des vara behäftat med betydande osäkerhet. Det är då väsentligt att de osäkerheter och de bedömningar som ingår i underlaget >>ringas in» och att resultaten underkastas en känslighetsanalys. Genom att osäkerhe- ter och hypoteser definieras, ökar värdet av resultaten.

Miljöstudierna kommer att påverka även andra studier inom försvaret. Här har redan antytts att alternativstudier rörande försva- rets utformning bör knytas an till de di- mensionerande angreppsfallen. Andra stu- dier som underlag för planeringsverksamhe- ten bör också såvitt möjligt bedrivas med utgångspunkt i den miljö som angreppsfal— len konkretiserar.

6.2.3 Alternativstudier

Som framgått av avsnitt 6.1 avser altema- tivstudierna främst att skapa underlag för att ange alternativa sammansättningar av försvaret och att värdera olika försvarssam— mansättningar i utvalda angreppsfall. Alter- nativstudierna ger på så sätt underlag för beslut om försvarets interna resursavväg- ning.

Det är miljöstudierna och då främst de dimensionerande angreppsfallen som ger ut- gångsvärden för alternativstudierna. Dessa bör bedrivas med olika tidshorisont. Som underlag för perspektivplaneringen erford— ras studier som granskar tänkbara alterna- tiva sammansättningar av försvaret i en avlägsen framtid. Möjliga förändringar bör därvid studeras mot bakgrund av den mil-

jöutveckling som de dimensionerande an— greppsfallen anger. Utvecklingen för att upp- nå de långsiktiga målen bör framgå av and— ra alternativstudier, som knyts till miljön i en nära framtid. Denna miljö bör kunna hämtas ur angreppsfall som är avsedda för den närliggande, operativa planläggningen. Studierna skall granska olika vägar att i den kortsiktiga planeringen göra det möjligt att förverkliga de långsiktiga målen. Stu- dierna bör i detta syfte bl. a. avse utform- ningen av program på kort och lång sikt. Studier av den tidsmässiga inplaneringen av olika åtgärder med hänsyn till försvarets samlade effekt vid olika tidpunkter är av stor betydelse. Möjlig kort- Och långsiktig handlingsfrihet bör likaså klarläggas.

Andra alternativstudier bör bedrivas i syf- te att söka bästa möjliga utformning och utvecklingstakt för enskilda system. Studier- na bör därvid bl.a. avse kostnads—effekt— analyser av alternativa utformningar av system och av skilda möjligheter att lösa t. ex. en viss uppgift. Studierna bör vidare omfatta en uppföljning av utvecklings- eller anskaffningsobjekt i fråga om resurskrav, tid och prestanda.

Försvarets fredsorganisation bör också studeras i alternativstudier. Dessa bör ta hänsyn både till forskningens och teknikens utveckling och till önskad anpassning till förändringar inom samhället och samhälls— ekonomin. Dessa studier bör liksom övriga här nämnda studier söka klarlägga erforder- lig och möjlig långsiktig handlingsfrihet.

6.2.4 Pågående studier inom krigsmakten och civilförsvaret

På grundval av Kungl. Maj:ts direktiv och anvisningar rörande miljöstudierna bedriVS en omfattande studieverksamhet under över- befälhavarens och civilförsvarsstyrelsens led- ning. Studierna bedrivs delvis gemensamt av de två utredningar som har tillsatts för att genomföra arbetet, krigsmaktens miljö- utredning (KMU) och befolkningsskyddets miljöutredning (BMU).

Arbetet i de båda utredningarna har ett dubbelt syfte. Det skall dels skapa underlag

för den studieverksamhet som erfordras för de omedelbara planeringsbehoven, dels leda fram till en successiv uppbyggnad av de kunskaper som erfordras för en långsiktigt och kontinuerligt bedriven studieverksamhet för försvarets planering. Den senare verk- samheten är företrädesvis av allmänt kun- skapsinhämtande natur och faller inom ra— men för den forskning som redan tidigare har bedrivits vid försvarets forskningsan- stalt och utrikespolitiska institutet. Verksam— heten leds och samordnas i stor utsträckning av miljöutredningarna.

Det mer kortsiktigt inriktade arbetet in- om utredningarna syftar till att ta fram exempel på angreppsfall vid den tidpunkt som direktiven anger. Därigenom skall myn- digheterna kunna presentera de förslag till dimensionerande angreppsfall som har in- fordrats av Kungl. Maj:t.

De olika faserna i angreppsfallen — kon— fliktfasen, aggressionsfasen och angreppsfa- sen ställer något olika krav på arbets- kraft för studieverksamheten. De senare faserna i angreppet har en så stark knyt- ning till den bestående verkligheten, att sek- retesskrav försvårar medverkan från perso- nal utanför myndigheterna. Övriga faser kan med fördel läggas ut som arbetsuppgifter på utomstående myndigheter och institu- tioner. Så har också skett. Utrikespolitiska institutet medverkar t. ex. i detta samman- hang. Dessutom medverkar militärhögskolan på olika sätt. Verksamheten bedrivs till stor del i arbetsgrupper. I arbetsgrupperna in- går representanter från både KMU och BMU, som således arbetar tillsammans un— der vissa arbetsfaser.

Arbetsomfång och arbetets karaktär ex- emplifieras i det följande. Underlaget har hämtats ur miljöutredningens arbetsplan.

Bland uppdrag utanför miljöutredningar- na märks följande:

0 Underlag för beskrivning av konflikt- faser: Världen vid 1980-talets början, innefat- tande även ideologisk utveckling. Uppföljning av den tekniska och strate- giska utvecklingen. Förutsättningar för olika länders utri—

kespolitik, innefattande även ideologisk utveckling.

Beskrivning av konfliktfall som underlag för politiska spel.

0 Underlag för beskrivning av aggressions— faser: Studium av tidigare konflikter. Olika maktmedels utnyttjande i fram- tiden. Förutsättningarna för ett konventionellt storkrig i Europa. Som exempel på arbetsuppgifter inom ut- redningarna kan följande anges: . Hänsynstagande till kärnladdningskrig i svensk försvarsplanering. . Ändringar i Sveriges strategiska betydel- se, bl.a. mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. . Den ekonomiska utvecklingens inverkan på de framtida riskerna för ett krig i Europa. . Anspråk på angreppsfallsbeskrivningar.

6.2.5 Studiernas samordning

Ett effektivt utnyttjande av studieresurser- na kräver att miljö- och alternativstudier- na samordnas på alla nivåer inom organi- sationen och därefter knyts samman mellan de olika nivåerna. Studierna måste vidare

va6 Studier Miljö Mål Säkerhets-

Kungl. .

.. -1> politiska _. 0 Angreppsfall Mal" studier

Hårleclda miljöer

UB d'(Miljöstudier) _, ) och mät för (Cfs) (Alternativstudier) huvudprogram

Härledda miljöer ? och mål för delprogram

Försvars - gren

Härledda miljöer och mål för pro- 0 gramelement (system)

4|(Alternahvstudier)

Figur 27. Samordning av studier.

samordnas tidsmässigt och presenteras på ett sådant sätt att de ger avsett underlag för planeringen.

I fig. 27 belyses hur miljö- och alterna- tivstudier samordnas för att ge miljöunder— lag för målformuleringar för olika program och hur återkoppling därvid sker mellan olika nivåer. Angreppsfallen bryts successivt ned i delmiljöer härledda miljöer och alternativstudierna utmynnar i mål för hu— vudprogram, delprogram och programele- ment. Återkopplingen till högre nivå bör sä- kerställa slutlig balans i fråga om miljö och mål såväl inom som mellan program.

De härledda miljöbeskrivningarna och de på dessa beskrivningar grundade målen kan också utnyttjas som underlag för systempla- ner och för uppdragsformulering i genom— förandeprocessen (jfr bil. 1).

6.2.6 Studieplaner

et föreslagna nya planeringssystemet kom- mer att medföra ökade studiebehov. Detta gäller bl. a. perspektivplaneringen med dess krav på miljö- och alternativstudier. De re- dan förut knappa resurserna inom denna sektor, särskilt i fråga om personal, kom— mer under överskådlig tid att bli hårt an— strängda. Stora krav ställs alltså på att des— sa resurser utnyttjas rationellt. Härför krävs dels överblick över tillgängliga resurser och behov, dels instrument med vilka studie- verksamheten kan ledas.

Överblicken över resurser och behov ska- pas genom uppföljning av studieverksam- heten. Därmed erhålls dels en översiktlig bild av tillgänglig studiekapacitet, dels en med tiden alltmer täckande uppfattning om rådande kunskapsläge inom de olika stu— diesektorerna.

Behoven visar sig i planeringsverksamhe- ten och framgår därför i planer av olika slag. För att nå den eftersträvade överblic- ken behövs studieplaner och andra studie— dokument såsom studierapporter m. m.

Studieplanerna bör redovisa behovet av studieunderlag för planeringsverksamheten. l studieplanerna bör studieuppgifter oci-i studieresurser inordnas i en tidsskala med

hänsyn till de beslutstidpunkter som kan förutses. Studieplaner bör upprättas både för de studier som avses ge underlag för den långsiktiga beslutsfattningen inom ra- men för perspektivplanerna och för de stu— dier som skall underbygga beslut inom pro- gramplanernas tidrymd.

I studieplanerna bör hänvisning ske till de planer för vilka studierna bedrivs. Stu— dier som avser att skapa underlag för den långsiktiga planeringen anknyts således till perspektivplanen. Planerna för den långsik- tiga studieverksamheten kommer härigenom att revideras i samband med att förslag till ny perspektivplan inlämnas till Kungl. Maj:t, dvs. omkring vart fjärde år. Därut- över aktuella större ändringar i planerna anmäls i samband med att de årliga an— :slagsframställningarna inlämnas.

Studieplan gällande programplanens tids- perspektiv anknyts på liknande sätt till denna plan. Genom att programplanen år- ligen revideras i samband med budgetar— betet kommer planeringen också att anpas- sas för de närtidsinriktade studier, som är knutna till för planen aktuella anskaffnings— och organisationsbeslut.

Studieplanen bör alltså omfatta en över- siktlig presentation av de studier som be- drivs för att ge underlag för perspektiv- och programplanerna, inklusive de studier som avses underbygga större anskaffnings— och »organisationsbeslut under programplanepe- rioden. Resurskrävande studiebehov i övrigt upptas enligt programansvarig myndighets bedömande. Presentationen bör innefatta en tidsplan för studiernas redovisning uppställd såsom >>beslutslinjal». Sammanhangen mel- .lan pågående eller planerade studier och de beslutspunkter som styr studierna bör fram- gå av planen. Beslutens innebörd bör likaså anges i stora drag.

För programplanens första budgetår bör studieplanen härutöver omfatta en redovis- ning av planerat resursbehov. Redovisning— en bör kunna begränsas till sådana studier som tar i anspråk stora resurser i fråga om personal och/eller pengar. För programpla- nens fyra övriga budgetår anges i studie- planen dels beslutslinjal och tidpunkter för

avsedd redovisning av studieunderlaget, dels översiktligt studiernas tänkta innehåll och omfattning.

Studieplaner bör inlämnas av överbefäl- havaren och civilförsvarsstyrelsen i samband med de årli ga anslagsframställnin garna.

6.2.7 Studiernas ledning

Kungl. Maj:t bör genom direktiv och an- visningar inrikta studieverksamheten så att behovet av beslutsunderlag blir tillgodosett. Inriktningen kan ske genom direktiv m.m. för planeringsverksamheten som därigenom indirekt styr studieverksamheten eller också genom direkta direktiv för studier och ut- redningar.

Underlag för Kungl. Maj:ts direktiv bör kunna hämtas ur studieplanen samt ur per- spektiv- och programplanerna. Dessa tre do- kument bör tillsammans ge en grund för att bedöma om erforderligt beslutsunderlag kommer att föreligga vid tidpunkten för inplanerade beslut eller om ytterligare in- formation behövs.

6.2.8 Studiernas redovisning

Studiesystemet bör säkerställa, att upplys- ningar om utförda studier och studieresultat sprids inom organisationen och att sam- manhanget i studieverksamheten bevaras, bl. a. genom att kännedom om tidigare stu- dier överförs till ny personal. En redovisning av viktigare studier tjänar båda dessa syf- ten.

För perspektivplanen grundläggande be- dömningar av framtida miljöer i politiskt, strategiskt, tekniskt och ekonomiskt avseen- de bör redovisas i anslutning till denna. Så bör även ske beträffande förslag till och be— skrivningar av dimensionerande angrepps- fall.

Särskilda studierapporter eller samman- fattningar av studier bör upprättas för så— dana studier som har tagits upp i studie- planen men inte redovisas på annat sätt. Sådana studierapporter bör insändas även till Kungl. Maj:t i förekommande fall i form av referatsammanställningar.

6.3 Perspektivplanering 6.3 .1 Allmänt

Den befintliga krigsorganisationen karakteri- seras bl.a. av hög stabilitet. Detta innebär en garanti för hög effekt men samtidigt en risk för tröghet gentemot förändringar. Trög- heten tenderar att öka i Och med att kost- naderna för nya vapensystem och personal blir högre. Materielens livslängd förlängs både av tekniska och ekonomiska skäl. Om större ändringar av förbandssamman- sättning och utrustning skall genomföras, måste de därför ske på lång sikt. Per- spektivplanens bortre gräns, 15 år, skall ses mot denna bakgrund.

Den bestående organisationen och befint- liga utrustningen m. m. kan verka hämman- de på utvecklingen inte bara av ekonomiska utan också av psykologiska skäl. Dagens för- hållanden styr tankarna på framtiden. Det- ta gäller såväl i fråga om försvarets vill— kor i ekonomiskt och personellt hänseende som beträffande dess materiella innehåll. Det är därför väsentligt att långsiktiga pla- ner tas fram även inom andra ekonomiska ramar än de nuvarande och med ett ma- teriellt och personellt innehåll som avviker från dagens militära försvar.

Kravet att belysa sambandet mellan för- svarets utformning och varierande ekono— miska villkor syftar främst till att klarlägga vilka vapensystem och program som för sin effekt är mindre känsliga för ekonomis- ka variationer och vilka som är mera be- roende av sådana faktorer. I det senare fal- let tillkommer behovet av att kartlägga kost— nadsgränserna för lönsamheten. Frigörelsen från dagens krigsorganisation och dess inne— håll underlättas om avvägningsdiskussionen kan föras beträffande försvarsfunktioner av olika slag i stället för de traditionella för- svarsgrenarna.

Den naturliga osäkerheten i planeringen som följer av en så avlägsen bortre tids- gräns som 15 år framtvingar krav på att försvarsavvägningen sker mot flera olika an- greppsfall och att den bästa lösningen söks för att möta alla de av statsmakterna an- givna dimensionerande angreppsfallen. Sär-

skilt intressanta avvägningsproblem bör där— vid redovisas, exempelvis om den bästa lös— ningen i ett förutsatt läge skulle ge markant ökad effekt om ett visst angreppsfall ut- gick. Osäkerheten om den framtida yttre miljön bör bl. a. mötas genom att perspek- tivplanen redovisar olika åtgärder för att mer eller mindre snabbt kunna höja för- svarseffekten. Osäkerheten om framtida eko— nomiska m.fl. »inre» miljövillkor bör mötas genom en konsekvent strävan att planera in handlingsfrihet. Möjligheterna att i per- spektivplanen hålla sådana beslut öppna. som inte oundgängligen behöver fattas, bör tillvaratas så länge det är godtagbart ur eko- nomisk synvinkel. Det är också viktigt att olika beslutspunkter och beslutsalternativ redovisas. Det inbördes beroendet mellan de långsiktiga målen och de olika beslutspunk- terna är därvid av speciellt intresse.

En av de bärande tankarna i det nya pla- neringssystemet är att skapa ökad handlings- frihet i planeringen. En sådan handlingsfri— het innebär bl. a. att man söker hålla alter- nativ öppna tills underlaget för beslut be- döms vara tillfyllest. Detta kostar alltid pengar. Särskilt för ett litet land är möj- ligheterna begränsade i fråga om att ut- veckla alternativa vapensystem. Det studie- och utredningsarbete som föregår beslut om utveckling liksom den insats som görs för att följa utvecklingen på den internationel- la marknaden får därmed ökad vikt.

I planeringen bör således hänsyn tas till behovet av handlingsfrihet främst genom att tillräckliga resurser avdelas för forskning och utveckling. Perspektivplanens inriktning på framtiden medför att forskningens plane- ring och ledning bör ges hög prioritet i pla- neringsarbetet.1 Perspektivplanen utgör den naturliga utgångspunkten för inriktningen av studier, forskning och tekniskt utveck- lingsarbete.

Sambandet mellan perspektivplanens mål och de beslut som efter hand skall förverk- liga dessa mål aktualiserar frågan hur pers—

1 Enligt direktiven för 1969 års försvarsforsk- ningsutredning skall denna bl. a. belysa samban- det mellan försvarsplaneringen och försvarsforsk- ningens inriktning.

pektivplanens försvar, åskådliggjort i olika alternativ, skall kunna kopplas till dagens försvar enligt programplanen. De avlägsna målen är definierade i försvarsfunktioner som kanske inte direkt kan identifieras i den befintliga organisationen. De två planerna får då inte knytas samman genom att pro- gramplanens materiella och personella in- nehåll efter endast mindre modifieringar överförs till perspektivplanen. I stället bör dennas försvarsstruktur genom någon lämp— lig metod knytas an till programplanen. Pla— neringsrutiner måste därför skapas för att från perspektivplanens mål söka olika al- ternativa anknytningspunkter i programpla- nen. Denna måste medge god överblick över både de resurser som vid olika tider kan disponeras för nya utvecklingsvägar och de olika alternativ som kan föra till perspek— tivplanens mål. Detta kan underlättas ge— nom att perspektivplanens avvägning sker mellan huvudprogram och funktioner, som så långt möjligt är uppbyggda av kompo- nenter — delprogram och programelement — inom något av programplanens huvudpro- gram. Detta problem har närmare behand- lats i avsnitt 5.1.

Större anskaffningsobjekt utgör i sig själ- va länkar mellan de båda planerna genom att anskaffningen omfattar så lång tid att den överbryggar plangränserna. Systempla— ner kan därigenom utgöra kopplingsinstru- ment. De avses nämligen redovisa ekonomis- ka konsekvenser och alternativ samt detal- jerat ange beslutspunkter och de olika be- slutens inbördes beroende.

Möjligheterna att förverkliga perspektiv- planens mål, dvs. att koppla dessa till pro- gramplanens försvar, bestäms dels i hög grad av den frihet i ekonomiskt och per- sonellt avseende som planeringen kunnat medge under programplaneperioden, dels indirekt av den takt med vilken den be- stående organisationens innehåll av mate- riel och personal kan omsättas. Perspektiv- planen bör därför innehålla en utvecklings- beskrivning som överskådligt klargör möj- ligheter och begränsningar i dessa avseen- den. En grafisk framställning av dessa sam- manhang framgår av fig. 28.

År 0 S 10 15 20

Anskaffning av materielabjekt

Projektering och anskaffning av nya / materielobjekt . Tillförsel av personal /""""' aktivt befäl värnpliktiga

Säkerhet i plane- rings» och studie- underlag

x X

Beroende! av nuvarande organisation

&

Program- .

plan Perspektivplan

[ l '

Figur 28. Perspektivplanens handlingsfrihet.

6.3.2 Perspektivplanens utformning1

Perspektivplanen grundas på säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter för plane- ringen som konkretiserats genom de av stats- makterna fastställda målsättningarna för försvaret och dess olika delar. Vidare pre- ciserar statsmakterna genom direktiv och anvisningar i övrigt de faktorer som skall styra perspektivplanens utformning. Slutli- gen anger Kungl. Maj:t genom att fastställa dimensionerande angreppsfall och tilläggs- krav de uppgifter för försvaret som planen skall bidra till att lösa. Till grund för per- spektivplanen ligger dessutom vissa ramvill- kor avseende bl. a. framtida resurstilldelning.

Ramvillkoren för perspektivplanen utfor- mas främst för att stimulera till ett alter- nativtänkande i fråga om försvarets framti- da organisation och innehåll. Med hänsyn till osäkerheten om våra framtida ekono- miska resurser måste tillräckligt vida s.k. F 1 Jfr Kungl. Maj:ts beslut den 6 juni 1968 om infordrande av perspektivplan för krigsmaktens utveckling och chefens för försvarsdepartementet anvisningar den 24 juni 1968 för planens upp- görande samt motsvarande beslut och anvisning- ar för civilförsvaret (den 13 september 1968 resp. den 16 september 1968). Ambitionerna har i dessa första planer måst sänkas i förhållande till den beskrivning av planen som i övrigt görs i detta avsnitt.

studieramar anges för perspektivplanen för att varje rimlig framtida kostnadsram för försvaret skall inneslutas. Ett annat exem- pel på resursvariation är olika alternativ att utnyttja värnpliktiga i krigsorganisationen.

Studienivån bör bestämmas med utgångs- punkt i en årlig budget, som överensstäm- mer med den för programplanen gällande planeringsnivån. I förhållande till denna bör anges en övre och en undre gräns, som be- stäms med hänsyn till önskemålet att be- lysa variationer i försvarets sammansättning.

De olika alternativa försvarsutformning- ar som presenteras i perspektivplanen skall representera skilda principlösningar i fråga om organisation och innehåll som följd av olika resurstilldelningar. Studier av resurs- fördelningen vid olika försvarsalternativ be'- drivs främst för att ange de komponenter i försvaret som det kan vara av intresse att ytterligare studera och utveckla för senare beslut.

Perspektivplanen skall således belysa hur försvarets framtida uppgifter vid olika re- rurstillgångar kan påverka dess organisa- tion och utrustning. Planen bör vidare be- lysa möjliga lönsamhetsgränser för olika för- svarsutformningar och viktiga system.

Tilläggskrav för perspektivplanen bör be- stämmas med utgångspunkt i de krav som statsmakterna kan behöva ställa på försva- ret, bl.a. med hänsyn till möjlig förvarning vid angrepp, behov av uthållighet och skydd, uppgifter under neutralitetstillstånd samt samverkan inom totalförsvaret.

Ramvillkoren för planeringen bör för- utom de ekonomiska villkoren också omfat- ta bl.a. de personella resurser som får ut- nyttjas, t.ex. antalet värnpliktiga i krigs- organisationen.

Mål (dimensionerande angreppsfall), till— läggskrav och ramvillkor kan formuleras först efter vissa förstudier, som avser att belysa rimliga ambitioner i dessa avseenden i förhållande till resurstillgången. Arbetet med att utforma perspektivplanen sker där- för stegvis.

Perspektivplanen skall enligt nu gällande direktiv disponeras enligt följande: . Översikt över gjorda bedömningar rö-

rande den allmänna militärpolitiska, mi- litärgeografiska, ekonomiska och teknis- ka utvecklingen. Redovisning av angreppsfall, som legat till grund för förslagen till försvarets ut- veckling i stort, och för ramvillkor av- seende bl. a. beredskap, uthållighet, skydd och verkan under neutralitetstill- stånd samt för samverkan mellan försva- rets olika delar.

Karakteristik av den befintliga organi- sationens styrka och svagheter i skilda krigsfall enligt gällande krigsplanlägg- ning år 0.

Principiell syn på försvarets utveckling vid olika ekonomiska ramar. Redovisning av förslag till försvarets sammansättning i stort vid olika resurs- ramar. Förslagen exemplifieras genom en redogörelse för alternativa krigsorga- nisationer för år 10. Förslagen bör främst motiveras utifrån strävan att åstadkomma lösningar, som ger en i al- ternativplaneringens mening balanserad försvarseffekt för aktuella angreppsfall och som kan bedömas intressanta med hänsyn till möjliga lönsamhetsgränser för såväl krigsorganisationen i dess hel- het som enskilda system av väsentlig be- tydelse. Redovisning av alternativens be- dömda krigsavhållande förmåga i de studerade angreppsfallen skall eftersträ— vas.

Målsättningar för alternativa samman- sättningar av huvudprogram för de sam- mansättningar av försvaret som enligt närmast föregående punkt är intres- santa.

Summariska beskrivningar av huvudpro- grammens utveckling årsvis intill år 10. Beskrivningar av handlingsmöjligheter som intill år 15 bör hållas öppna be- träffande önskvärda alternativa lösning- ar såväl inom som mellan huvudpro— gram.

Viktigare beslutstidpunkter.

Inriktning av studier, forskning och egen teknisk utveckling bl. a. med hänsyn till behovet att successivt kunna konkreti- sera den internationella miljöns inver-

kan på försvarets utformning Och i an- slutning härtill ge underlag för val av utvecklings- och anskaffningsalternativ.

6. 3 . 3 Perspektivplanerin gens genomförande

Arbetsprocessen för att ta fram en perspek- tivplan innehåller i stort de moment som närmare åskådliggörs i fig. 29. I en första arbetsfas bestäms olika ekonomiska studie- nivåer. Med ledning av mål och tilläggs- krav som bl.a. kunnat härledas ur de di- mensionerande angreppsfallen tas prelimi- nära skisser fram till krigsmaktens utform- ning i olika alternativ. Härvid kan alter- nativa lösningar sökas med t. ex. olika av- vägningar mellan personellt innehåll och teknisk nivå. Denna fas avser framför allt att skapa ett tillräckligt omfattande kun- skapsunderlag för det fortsatta arbetet. Med ledning av detta arbete söker man i nästa arbetsfas välja lämpliga ekonomiska ramar för de fortsatta studierna. Därvid eftersträ- vas att välja sådana studieramar som kan utgöra lönsamhetsgränser för viktiga vapen- system. Förslag utarbetas till en >>bästa» krigsorganisation för var och en av dessa kostnadsnivåer. Arbetsprocessen innefattar fortlöpande värdering av intressanta alter-

nativa krigsorganisationer inom ramen för bl. a. olika alternativstudier. Den tredje fa- sen omfattar dokumentation i olika hän- seenden av förslagen.

6.3.4 Perspektivplaneringens tillämpning in- om det militära försvaret och civilförsvaret

De förut nämnda uppdragen till överbefäl- havaren och civilförsvarsstyrelsen angående perspektivplan för det militära försvaret resp. civilförsvaret har medfört en omfat- tande utrednings- och planeringsverksamhet på myndighetsnivå. Grunden för detta ar- bete är de miljöstudier som bedrivs inom krigsmaktens resp. befolkningsskyddets mil- jöutredningar. Enligt chefens för försvars- departementet anvisningar för perspektiv- planearbetet skall ställning tas till myndig- heternas förslag angående dimensionerande angreppsfall omkring den 1 april 1970. Ef- tersom de dimensionerande angreppsfallen skall ligga till grund för det militära försva- rets och civilförsvarets utformning kommer arbetet med perspektivplanen att vara be- roende av detta ställningstagande. Det fort- satta utredningsarbetets omfattning uteslu- ter dock att statsmakternas ställningstagande beträffande de dimensionerande angrepps-

L Dimensionerande angreppsfall, mål, tilläggskrav och ramvillkor ] Ansatt studieram ________ _________ __ Vald 3 4 & studieram l_l & Q) % 2 V) __ | 2 .'.". å _______________ Vald [_13 _a studieram gl %4 ! Lu Ansett 2 Vald 3 studieram studieram M Q] Kunskapsinhämtande skede Värderingsskede Dokumentationsskede

i. Preliminära skisser av alterna- tiva krigsmaktsutformningar

2. Översiktlig värdering

3. Möjlig framtida utform- ning av krigsmakten perspektivplan

4. Utformning av huvudprogram

Figur 29. Arbetsprocess vid utveckling av perspektivplan.

Inom det militära försvaret bedrivs där- för perspektivplanearbetet på grundval av ansatser och hypoteser inOm områden där underlaget växer fram efter hand eller er- hålls genom senare beslut. Arbetet förut- sätter att hypoteserna prövas och successivt förfinas eller justeras. Bland de arbetsupp- gifter som lagts ut inom den militära or- ganisationen, främst inom försvars- och för- svarsgrensstaberna, kan följande nämnas: . Inventering av underlag i ekonomiska nivåer som redan studerats . Hypotes angående operativ grundsyn in- nan de dimensionerande angreppsfallen föreligger . Framtagning av exempel på långsiktig sammansättning av krigsmakten . Utredningar rörande utnyttjande av värnpliktiga i krigs- och fredsorganisa- tionerna samt rörande beredskap, ut— hållighet, skydd och fredsorganisationens utveckling. Civilförsvarsstyrelsens arbete har inled- ningsvis koncentrerats på miljöutredningar- na för att man i tid skall kunna belysa de möjliga angreppsfall som bör föreslås Kungl. Maj:t som dimensionerande för civilförsva- ret. Civilförsvarsstyrelsen skall vidare be— lysa möjliga ambitionsnivåer för civilförsva— ret vid varierande kostnadsramar. Kungl. Maj:t kommer därefter att ange studiera- mar för civilförsvarsstyrelsens perspektiv- planering.

6.4 Programplanering 6.4.1 Allmänt

För de krigsuppgiftsorienterade program- men styrs programplanearbetet i huvudsak av följande faktorer: . I perspektivplanen redovisade alternativ . Anbefallda operativa angreppsfall . Befintlig krigs- och fredsorganisation . För programplaneperioden fastställd ekonomisk planeringsram . Övriga för programplaneperioden angiv- na ramvillkor. För icke krigsuppgiftsorienterade program

hämtas underlaget för programplanerna ur följande material: . Den ekonomiska ramen . Gällande instruktioner . Överbefälhavarens anvisningar och di- rektiv för verksamheten 0 Den prognos beträffande belastning m. m. på programmet som kan härledas ur andra programplaner och perspektiv- planer. Vid programplaneringen som närmare åskådliggörs i fig. 30 skall strävan vara att skapa den handlingsfrihet som förutsätts i perspektivplanen. Arbetet med program— planen bör därför inledas med att klarläg- ga och definiera den verksamhet i form av forskning, studier, utredningar, utveckling och ev. anskaffning av materiel som behö- ver genomföras under programplaneperio- den för att realisera perspektivplanens olika alternativ.

Kraven på krigsorganisationen under pro- gramplaneperioden anges i form av opera- tiva angreppsfall. I programplaneringen kan särskilda alternativstudier i undantagsfall erfordras för att klarlägga de åtgärder som på kort sikt behöver vidtas för att genom en lämplig avvägning mellan och inom olika huvudprogram anpassa den befintliga krigs— organisationen till de krav som följer av de operativa angreppsfallen.

Ett ytterligare led i programplaneringen bör vara att granska om fredsorganisationen är lämplig för de uppgifter som beräknas bli aktuella under programplaneperioden och kartlägga de rationaliseringsåtgärder som kan behöva genomföras.

För det fortsatta planeringsarbetet ansätts planeringsramar för olika huvudprogram och delprogram. Arbetet inriktas härefter på att beräkna det behov av betalnings- medel som behövs för att nå de kort- och långsiktiga målen för krigsorganisationens utveckling och för att driva den skisserade fredsorganisationen. Detta behov jämförs med den för programmet ansatta plane- ringsramen. Sedan övriga program behand- lats på samma sätt bör skillnaden mellan erforderliga och ansatta planeringsramar för de olika programmen jämföras. Större av-

! perspektivplan angivna alterna- tiv

Anbefall- Befintlig da opera- krigsor- tiva an- ganisa- grepps- tion fall

Befintlig fredsor- ganisa- tion

V

Härledda mål betr forskning, utveck- ling eller anskaff- ning under pro- gramplaneperioden

Alternativstudier

m m utmynnande i mål för förändring- ar av krigsorgani- sationen. Vidmakt- hållande av denna under program- planeperioden

Mål för ändringar av fredsorganisa— tionen (bl a ra- tionaliseringar) samt vidmakthål- lande av denna

Resursbehov år 1—5

Resursbehov år 1—5

Resursbehov år 1—5

X /

Erforderliga resurser år 1—5

För planeringen till- gängliga resurser år 1—5

Figur 30. Programplanering i princip (fas 1).

vikelser kan utgöra en anvisning om att an- satta planeringsramar bör justeras.

Om den tillgängliga ekonomiska plane- ringsramen inte ger utrymme för den verk- samhet som har bedömts erforderlig måste planeringsprocessen upprepas. Strävan bör därvid vara att inom den givna ramen söka åstadkomma en lämplig avvägning mellan kort— och långsiktiga mål, mellan framtida handlingsfrihet och ett tidigt uteslutande av tänkbara alternativ, mellan freds- och krigsorganisatoriska åtgärder osv. Detta in-

V

Jämför dessa

nebär bl. a. att avvägningar måste ske över tiden och mellan freds- och krigsorganisa- tion. Om de totala resurserna är knappa lig- ger det därvid nära till hands att i första hand tillgodose kortsiktiga, uppenbara be— hov. Eftersom detta måste ske på bekost- nad av de insatser som erfordras för att skapa en lämplig handlingsfrihet är resurs— insatsens avvägning över tiden kritisk. Någon entydig metodik för att behandla dessa problem finns f.n. inte. Frågan mås— te därför ägnas ökad uppmärksamhet och

olika vägar prövas att utföra sådana kal- kyler. Nämnda avvägningsproblem måste t.v. lösas genom att tänkbara alternativ skisseras och analyseras varefter valet sker genom någon form av resonemangsvärde- ring. Här liksom vid avvägningen mellan olika program kan värderingen under- lättas genom att de olika alternativens mar— ginaleffekter belyses.

Avvägningen mellan åtgärder som ger ef- fekt inom en nära framtid resp. på lång sikt" är således en väsentlig uppgift för för— svarsplaneringen. Om denna avvägning re- sulterar i att erforderliga förberedelser inte kan inplaneras för något eller några av de alternativ som anges i perspektivplanen, bör detta klart anges i programplanen och för- anleda en översyn av perspektivplanen.

6.4.2 Programplaner

Programplanerna avses ersätta nuvarande

sjuåriga långsiktsplaner.

För att täcka Kungl. Maj:ts behov av in- formation bör programplaner presenteras i tre olika »noggrannhetsklasser», nämligen . programplan för det militära försvaret (civilförsvaret) . programplaner för huvudprogram . programplaner för delprogram

Efter en allmän orientering om program- mets innehåll m.m. bör programplanerna inledas med att målet för programmet vid periodens slut redovisas och motiveras. Må- let bör uttryckas i såväl kvalitativa som kvantitativa termer.

Programplanen bör därefter innehålla en redovisning av krigs- och fredsorganisatio- nen i stort och av planerade förändringar under perioden. Väsentliga avvikelser från tidigare planering bör kommenteras. En kortfattad karakteristik av styrka och svag- heter hos den befintliga organisationen bör lämnas liksom en presentation av de större och viktigare åtgärder som behöver genom- föras under perioden.

I programplanen bör personalbehov och beräknad personaltillgång under perioden uppges liksom behov av och tillgång på viktigare organisations- och effektbestäm-

mande materiel samt anläggningar.

Behovet av förändringar av antalet tjäns- ter som följer av utvecklingen under perio- den redovisas.

Redovisning bör vidare lämnas för anta- let värnpliktiga som behöver utbildas och det antal tjänstgöringsdagar som erfordras för grundutbildning resp. repetitionsutbild- ning.

Programplanen bör vidare innehålla en redovisning av det budgetårsvisa tillskott av betalningsmedel och bemyndiganden som erfordras för planerad utveckling och verk- samhet. Redovisningen av betalningsutfal- let för bemyndigandeanslag bör delas upp dels på utfall som är en följd av redan läm- nade beställningsbemyndiganden, dels på utfall som följer av nya beställningsbemyn— diganden. Redovisningen bör ske så att sambandet mellan erforderliga resurser och aVsedd operativ och organisatorisk målsätt- ning på kort och lång sikt framgår. Konse- kvenserna av ev. förändringar i resurstill- delning eller andra restriktioner bör också kunna utläsas. Behovet bör styrkas antingen genom att programplanerna under resp. del— produktionsområden innehåller motsvarande information som nuvarande leverans- och kostnadsplaner, plan för forskning, försök och utveckling och byggnadsplaner eller ge- nom att verksamhetens inriktning och om- fattning i stort anges.

I programplanen bör anges när och i vil- ka avseenden Kungl. Maj:ts ställningstagan- den beräknas komma att erfordras i de frå- gor rörande materiel, anläggningar eller or- ganisatoriska förändringar som på grund av sin omfattning eller vikt motiverar att sy- stemplaner upprättas. Detta bör lämpligen ske i form av en »beslutslinjal» med er- forderliga kommentarer.

Programplanerna bör kunna utnyttjas som beslutsunderlag bl.a. vid avvägningar mellan olika försvarsfunktioner, för inrikt- ning av utvecklingen på sikt, i budgetar- betet och vid uppföljning av genomföran- deverksamheten under löpande budgetår. Som tidigare har nämnts avses anslagsfram- ställningar och framställningar om beställ- ningsbemyndiganden enligt det nya plane-

Tabell 4. Detaljeringsgrad i programplaner på olika nivåer. Programplan för

Delprogram Huvudprogram Det militära försvaret Delproduktionsområde 1.1 Delprogram 1.0 Huvudprogram I » 1.2 Huvudproduktionsområde 1 Huvudproduktionsområde l » 1.3 >> 2 » 2 » 1.4 » 3 » 3 » 1.5 » 4 » _j » 1_.6 S:a delprogram 1.0 S:a huvudprogram 1 S:a huvudproduktions— område ] osv. för delprogram 1.1—1.6 osv. för huvudprogram 2—4 Delproduktionsområde 2.1 » 33 S:a huvudproduktions— område 2 Delproduktionsområde 3.1 Delprogram 1.7 Huvudprogram 5 » 3.2 Huvudproduktionsområde 1 Huvudproduktionsområde ] » 3.3 » 2 » 2 '— » 3 >> 3 S:a huvudproduktions— » L » J område 3 S:a delprogram 1.7 S:a huvudprogram 5 Huvudprogram ] Det militära försvaret Delproduktionsområde 4 1 Huvudproduktionsområde 1 Huvudproduktionsområde 1 » 4.2 » 2 » 2 _ » 3 » 3 S:a huvudproduktions- , » 4 » 4

område 4

S:a delprogram

ringssystemet ske genom att primärupp- dragsförslag inlämnas. För att underlätta ställningstagandet till framlagda förslag bör programplanerna utformas så att uppdra- gen lätt kan lokaliseras i programplanerna för de olika huvud- eller delprogrammen. I de fall en myndighet ansvarar för samt- liga delprogram inom ett huvudprogram bör delprogramplanerna redovisas i sam- manställd form i programplanen för huvud— programmet (gäller huvudprogrammen 1, 2, 3 och 6). För övriga huvudprogram bör anslagsframställningarna baseras på det un- derlag som redovisas i delprogramplanerna. Behovet av beställningsbemyndiganden och betalningsmedel bör i de olika pro- gramplanerna redovisas uppdelat på bud- getår och huvud- eller delproduktionsom- råden enligt i tabell 4 angiven princip. Utöver denna redovisning på huvud- och

S:a huvudprogram 1 S:a Det militära försvaret

delproduktionsområden bör behovet av be- talningsmedel för de olika programmen re- dovisas dels »tidsuppdelat» enligt avsnitt 5.2 i de tre grupperna vidmakthållande, investeringar samt forskning och utveckling, dels uppdelat på huvudkostnadsslag enligt bil. 29. En fördelning bör i det senare fal- let göras på grupperna personal, värnplik- tiga, materiel och tjänster samt anlägg- ningar.

6.4.3 Programplan för det militära försvaret (civilförsvaret)

Programplanen för det militära försvaret bör utarbetas av överbefälhavaren och insändas till Kungl. Maj:t årligen före den 1 okto- ber. Planen bör täcka huvudprogrammen 1, 2 och 3 och de olika delprogrammen inom huvudprogrammen 4 och 5 (utom 4.1 För-

svarsdepartementet, 5.15 Försvarets ratio- naliseringsinstitut och 5.22 Reglering av prisstegringar). Planen bör också redovisa den fördelning av utgiftsramen som överbe- fälhavaren har angett som grund för pla- neringen.

Överbefälhavaren bör redovisa och mo- tivera uppställda mål och föreslagen resurs- fördelning med utgångspunkt i de studier och avvägningar som skett med utnyttjan- de av avvägningsprogram (jfr avsnitt 5.1). Ett avvägningsprogram torde normalt be- stå av delprogram eller programelement ur mer än ett organisatoriskt huvudprogram. Efter redogörelsen för avvägningsprogram- men bör därför anges hur resp. huvudpro- grams mål och resurstilldelning har delats upp för att ansvaret för genomförandet skall kunna fördelas på de huvudprogram- ansvariga cheferna.

Genom att på de organisatoriska huvud- programmen sortera mål och resurser för de delprogram m.m. som utnyttjas för av— vägningsprogrammen erhålls för de organi- satoriska huvudprogrammen 1, 2 och 3 mål och resurstilldelning som härletts ur av- vägningsprogrammen.

Såväl innehåll som omfattning av denna del av programplanen för det militära för- svaret kan komma att variera från ett år till ett annat. Detta kan bl.a. bero på för- ändringar beträffande de anbefallda an- greppsfallen eller den angivna medelsramen eller på andra förändringar i form av kOSt- nadsökningar, förseningar osv. Även en re- videring av perspektivplanen som resulterat i större förändringar i denna får normalt återverkningar under programplaneperio- den.

När det gäller redovisningen av erfor- derliga förändringar beträffande antalet tjänster och av beräknad personell utveck- ling inom olika program torde det i planen för det militära försvaret vara tillräckligt att hänvisa till motsvarande redovisningar under resp. program. Innehållet i dessa bör dock karakteriseras och kommenteras. Där- vid bör bl.a. anges hur behovet av nya tjänster prövats och vilka möjligheter som föreligger att tillgodose detta behov genom

omfördelningar inom och mellan program- men.

Ett exempel på utformningen av en pro— gramplan för det militära försvaret lämnas i bil. 16. I exemplet vars innehåll är finge- rat förutsätts att nya operativa angrepps- fall anbefallts av Kungl. Maj:t och att per- spektivplan nyligen utarbetats. Andra för- utsättningar leder givetvis till ett annat in- nehåll. I ytterlighetsfallet kan argumenta- tionen tänkas bli begränsad till ett konsta— terande av att tidigare förutsättningar, slut- satser och bedömningar fortfarande gäller.

Programplan för civilförsvaret bör upp- rättas av civilförsvarsstyrelsen och inledas på motsvarande sätt som angetts för pro- gramplanen för det militära försvaret. Re- dovisningen av mål och fördelningen av ut- giftsramen bör dock ske på de olika del- programmen inom huvudprogram 6. I öv- rigt bör redovisningen följa de principer som i nästa avsnitt anges för huvudpro- gram.

6.4.4 Programplan för huvudprogram

Programplaner för huvudprogram utarbe- tas av cheferna för armén, marinen och flygvapnet samt av civilförsvarsstyrelsen. Planerna upprättas för huvudprogrammen 1. Arméförband, 2. Marinförband, 3. Flyg- vapenförband resp. 6. Civilförsvar. Program— planerna insänds till Kungl. Maj:t årligen före den 1 september. Planer för huvud— program 1, 2 och 3 insänds via överbefäl- havaren.

Programplanerna för huvudprogram 1, 2 och 3 bör inledas med de mål som över- befälhavaren angett för resp. huvudprogram och för delprogram inom detta. I anslut- ning härtill bör programmyndigheten ana- lysera dessa mål och lämna en redovisning av de ur dessa mål härledda kvalitativa och kvantitativa målen för varje delprogram inom huvudprogrammet. Om målen för de olika delprogrammen inte direkt angetts av överbefälhavaren bör gjorda avvägningar och viktigare ställningstaganden redovisas och motiveras.

Den inledande delen i programplanen

för huvudprogram 6. Civilförsvar har be- handlats ovan i avsnitt 6.4.3.

Ett exempel på utformning av program- plan för huvudprogram l. Arméförband lämnas i bil. 17 (innehållet är fingerat).

6.4.5 Programplan för delprogram

Programplaner för delprogram utarbetas av programmyndigheter och insänds till Kungl. Maj:t årligen före den 1 september. Pro- gramplaner som berör det militära försva- ret insänds via överbefälhavaren.

Om mål för delprogrammet varken an- getts av överbefälhavaren, grundas på in- struktionen för berörd myndighet eller re- dovisas och motiveras i en överordnad pro- gramplan för huvudprogram, bör motiv lämnas för mål, avvägningar och viktigare ställningstaganden. Om möjligt bör målet preciseras genom att delmål anges för in- gående programelement.

I programplanen bör redovisas när och i vilka avseenden Kungl. Maj:ts ställnings- taganden beräknas komma att erfordras i de materiel- och anläggningsärenden som skall behandlas enligt det 5. k. tvåstegsför- farandet. Redovisningen kan ske i form av en beslutslinjal.

Exempel på olika möjligheter att utforma programplaner för delprogram lämnas i bil. 18, 19 och 20 (innehållet är fingerat).

6.4.6 Fack och förvaltningsplaner

Fack- och förvaltningsplaner används här som ett sammanfattande begrepp för de planer som olika centrala fack-, förvalt- nings- och produktionsmyndigheter behöver för att planera, samordna, styra, genomfö- ra och kontrollera verksamheten, oavsett om denna grundas på erhållna primär- och sekundäruppdrag eller utgörs av instruk- tionsmässiga åligganden.

Fack- och förvaltningsplaner torde inte behöva insändas till Kungl. Maj:t. De bör därför kunna utformas efter myndigheter- nas eget behov. Detta innebär dock inte, att de blir opåverkade av det nya plane— ringssystemet.

Huvuddelen av den information som skall presenteras i olika programplaner härrör från fack- och förvaltningSplaner. Detta gäl- ler exempelvis anskaffning av materiel och anläggningar, tillgång på och utbildning av personal osv. Fack- och förvaltningsplaner- na bör därför täcka programplaneperioden och rullas årligen om så erfordras för rull— ningen av programplanerna.

Det föreslagna planeringssystemet inne- bär att informationen i fack- och förvalt- ningsplanerna måste utformas så att den kan fördelas såväl på delprogram och del- produktionsområden som på delprogram och huvudkostnadsslag enligt den i program- planen använda grupperingen. Informatio- nen måste vidare kunna föras samman på huvudprogram och huvudproduktionsområ- den.

I vissa fall sker redan nu en uppföljning och redovisning av mer omfattande fack- och förvaltningsplaner med hjälp av auto— matiska databehandlingssystem. Inom per- sonal- och utbildningssektorn har förbere- delser för en mer fullständig uppföljning med hjälp av databehandling5system påbör- jats. En sådan uppföljning torde vara nöd- vändig för att den för programplanerna skis- serade redovisningen skall kunna lämnas i full omfattning.

Övergången till det nya planeringssyste- met kommer att medföra ett omfattande ar- bete för att anpassa olika fack- och förvalt- ningsplaner till den nya ordningen. I fort- sättningen torde däremot arbetet med des- sa planer inte bli mer omfattande än f. n. Befintliga och planerade databehandlings- system för lagring och sortering av informa- tionen i olika fack- och förvaltningsplaner bör kunna anpassas till de krav som det nya planeringssystemet medför.

6.5 Systemplanering 6.5.1 Inledning

För endast 10—15 år sedan var de flesta stora investeringsobjekt trots ofta betydan- de ekonomisk omfattning relativt okompli- cerade från ledningssynpunkt. Valmöjlighe-

terna var som regel begränsade, eftersom olika system sällan kunde ersätta varandra i den funktion som anskaffningen avsåg att tillgodose. Efter hand har denna bild änd- rats. Materielanskaffning och organisations— ändringar tenderar att sträcka sig över allt längre tider. Tekniskt eller organisatoriskt väsensskilda vapensystem kan i ökad ut- sträckning ersätta varandra. Antalet kom- ponenter inom ett system med självständig funktion men samtidigt organisatoriskt, ope- rativt eller taktiskt beroende av andra kom- ponenter tenderar också att öka. De ändra- de förutsättningarna har successivt medfört att särskilda planerings- och ledningssystem införts i samband med utveckling och anskaffning av nya vapensystem, t. ex. PERTl-planering.

Med system avses i detta sammanhang personal, materiel och/ eller byggnader som organisatoriskt förts samman för att fylla en viss försvarsfunktion. Systemen kan vara av krigsorganisatorisk eller fredsorganisato- risk art. I planeringshänseende innebär sy- stem mot bakgrund av denna definition ett »investeringspaket». Komponenterna i det— ta är sinsemellan beroende av varandra men kan också påverka eller påverkas av faktorer som ligger utanför den aktuella in- vesteringen.

För statsmakternas del har vapensyste- mens större omfång och krav på ökade eko- nomiska insatser samt de allvarligare kon- sekvenserna av att välja fel system medfört ett behov av ökad styrning. En sådan behövs även för att tillgodose samhällsekonomiska intressen vid investeringsplaneringen. Kra- ven på information om konsekvenser och effekter har medfört större fordringar än tidigare på motiveringar från myndigheter- nas sida i samband med anskaffningsbeslut av olika slag. Ett uttryck härför är det s.k. tvåstegsförfarandet som tillämpas sedan budgetåret 1966/67.

När perspektiv- och programplaner har införts kommer största delen av den infor- mation som f.n. lämnas i samband med tvåstegsförfarandet att återfinnas i dessa planer. De beslut som programplanens ut- veckling förutsätter fattas emellertid till

övervägande delen inom ramen för en lö- pande verksamhet, där det inbördes beroen- det mellan besluten framgår endast för den tidsperiod programplanen omfattar. De långsiktiga följderna får sökas inom per- spektivplanens ram och torde i många fall vara svåra att urskilja i den, jämfört med dagens militära försvar, friare organisatoris- ka miljö som förutsätts karakterisera per- spektivplanens försvar. För att investerings- beslut av stor räckvidd skall kunna fattas på tillräckligt fasta grunder fordras en summe- ring av den information som ges i de båda planerna. Ett planeringsinstrument för att hålla samman beslutsunderlaget för viktigare investeringsbeslut är således önskvärt.

Detta planeringsinstrument bör innefatta den information som erfordras för att be- döma både beslutets kortsiktiga följder in- om programplanens ram och dess långsikti- ga konsekvenser under perspektivplaneperio- den. I det föregående har förutsatts att de flesta större nyinvesteringarna är knutna till system med den definition som lämnats för detta begrepp. Planeringsinstrumentet kal— las därför systemplan.

Systemplanens knytning till investerings- beslut av större räckvidd ger den en tids- mässig förankring i de andra planerna som lättast kan åskådliggöras i beslutslinjaler. Dessa bör uppta alla beslut om viktiga re— surskrävande åtgärder under resp. planpe- riod. Inom programplanernas ram blir det således fråga om en lista av i stor utsträck— ning programmerade händelser med relativt begränsade valmöjligheter. För perspektiv- planeområdet blir det däremot en förteck- ning över ett nät av alternativa händelser.

Stora resurskrävande system har som re- gel långsiktiga konsekvenser. Perspektivpla- nens värderingar av olika försvarsfunktioner får därför ett avgörande inflytande på ex- empelvis beslut om forskning och utveckling, som måste fattas vid en viss tidpunkt för att hinna få effekt inom perspektivplanens tidsram. Omvänt gäller att beslut i dags- läget om anskaffning eller utveckling kan kopplas direkt till beslutssituationer långt in

1 PERT=Program Evaluation and_,[Review Technique.

Produktionsdata m m

r'O

F , . Systemplan l! X X Perspektiv- . t .. Systemplan l / & pia n [ Systemplan lX Mugg/;D L x Programplan * xxxxx

15 år ]

* Tid

Figur 31. Sambandet mellan program-, perspektiv- och systemplaner.

i framtiden. Planernas inbördes olikheter i fråga om syfte och »skärning» måste där- för överbryggas. Det syns naturligt att sy- stemplanerna också ges denna funktion. I ett idealt planeringssystem borde således sy- stemplaner täcka hela programplanens or- ganisationsram och därigenom länka den till perspektivplanen. Detta skulle dock med- föra att programplanerna dubblerades av systemplanerna. Eftersom programplanerna omfattar ett stort okritiskt planeringsområ- de skulle härigenom ett stort arbete utfö- ras till föga praktisk nytta. Det syns därför mera realistiskt att låta systemplanerna om- fatta endast större resurskrävande anskaff— nings— och organisationsobjekt. På så sätt täcks ändå huvuddelen av det kritiska och påverkbara planeringsområdet. Systemplanernas organisatoriska samman- hang med övriga planer illustreras av fig. 31.

6.5.2 Systemplaneringens genomförande

Till skillnad från de planeringsprocesser som är knutna till perspektiv- och programpla- nerna är systemplaneringen inte tidsbunden. Systemplanernas anknytning till anskaff- nings- och organisationsobjekt medför, att

systemplaneringen är starkt beroende av de andra planeringsprocesserna. Planeringsar— betet är således en följd antingen av det underlagsbehov som de övriga planerings- processerna medför eller av beslut som in- planerats i perspektiv— och programplaner- na. Kopplingen till anskaffnings- och orga- nisationsobjekt medför också, att plane— ringsprocessen kommer att variera på grund av de olika objektens skilda fordringar på planeringsunderlag.

Systemplaneringen som arbetsprocess kan därför inte beskrivas generellt. Tidsförhål— landen, underlag och krav på dokumenta- tion måste regleras från fall till fall. Föl- jande beskrivning av arbetsprocessen för att ta fram en systemplan får ses som ett exempel, i första hand tillämpbart på ett materielobjekt.

Systemet redovisas första gången i per- spektivplanen, som översiktligt anger dess tänkta uppgifter, huvudprestanda och egen— skaper i övrigt. På grunder, som berörs i det följande, avgör Kungl. Maj:t om sy- stemplan skall upprättas. Den forskning, försöksverksamhet och utveckling som det nya systemet föranleder kan i vissa fall komma att bedrivas under huvudprogram-

met Gemensamma myndigheter och funk- tioner. När systemet utvecklats så långt, att dess programtillhörighet kan anges, förs det över till något av de övriga organisatoris- ka huvudprogrammen. Under det första skedet budgeteras och leds systemet av över- befälhavaren eller av programmyndighet, som överbefälhavaren utser. Systemets fort- satta utveckling, inbegripet systemplanen, sker inom produktionsområdet Forskning och utveckling för det aktuella huvudpro- grammet.

I systemplanen redovisas det aktuella kunskapsläget, när planen insänds. Program- myndigheten bör efter hand revidera pla- nens innehåll, när anledning härtill finns. Detta sker lämpligen i anslutning till att studieplan inlämnas.

När utredningsarbetet bedrivits så långt att systemets konsekvenser i effekt- och kostnadshänseende anses kunna överblickas med rimlig säkerhet bör frågan, om syste- met skall fullföljas, underställas Kungl. Maj:t för beslut. Programmyndigheten bör svara för att systemplanen innehåller erfor- derlig information för detta ställningsta- gande.

Beslut om utveckling innebär inte att systemet under alla förhållanden skall ut- vecklas mot avsedd fullbordan. Om änd- ringar inträffar i de förutsättningar som le- gat till grund för utvecklingsbeslutet måste programmyndigheten anmäla det nya un- derlaget för Kungl. Maj:t. I varje fall måste detta göras i samband med programplanens och studieplanernas rullning.

Om Kungl. Maj:t beslutar om fortsatt ut- veckling, vidtar produktionsinriktade stu- dier och ev. försök. Projektarbetet bör suc— cessivt leda till att allt säkrare underlag föreligger för nästa skede, beslutet om a_n- skaffning. Resultaten av projektarbetet, stu- dierna m.m. delges Kungl. Maj:t genom att systemplanen successivt utarbetas som un- derlag för anskaffningsbeslut etc. (steg 2).

Efter beslut om anskaffning anmäls vid behov underlag för reviderade beslut. I öv- rigt bör denna redovisning återfinnas i pro- gramplanen.

Sedan systemet anskaffats (uppsatts), bör

en efterkalkyl genomföras för att få erfa- renheter för framtida systemplanering. Även denna fas bör dokumenteras efter hand som viktigare underlag inflyter.

Av det föregående torde ha framgått att systemplanen blir ett omfattande dokument. Mängden information och arbetsinsatsen för att samla, ordna och presentera denna tor- de motivera, att systemplaner upprättas en- dast för stora eller i övrigt samhällsekono- miskt betydelsefulla anskaffnings— och or- ganisationsobjekt. Eftersom betydelsen av ett sådant objekt torde vara svår att fast- ställa på förhand på grund av växlande sam- hällsekonomiska och försvarspolitiska för- utsättningar, bör det ankomma på Kungl. Maj:t att i varje särskilt fall avgöra om systemplan skall upprättas. Kriterier för så- dant beslut torde få tas fram efter hand som erfarenhet vinns av det nya systemet. En viss investeringsvolym, exempelvis 100 milj. kr., är en tänkbar förutsättning, syste— mens innehåll av nya och oprövade metoder eller komponenter en annan.

6.5.3 Systemplanens utformning

Som framgått av det föregående är de prin- cipiella kraven på systemplanen, att den skall . koppla samman sådan information 1 per- spektiv- och programplanerna som har betydelse för ställningstagandet till an- skaffning, uppsättning etc. av stora och resurskrävande system, . underlätta överblicken över och medge en sammanhållen ledning, inkl. samord- ning från freds- och krigsorganisatoriska synpunkter, av ett stort eller kompli- cerat investeringsobjekt och

. medge kontroll av att den bästa fördel- ningen av erforderliga resursinsatser sker vid tillkomsten av nya och resurskrä- vande system.

Informationsunderlagets tidsmässiga grup- pering är av betydelse för planens utform- ning. Eftersom underlaget för beslut växer fram successivt, bör planens utformning medge att efter hand förbättrade data er- sätter eller kompletterar tidigare lämnad in-

formation. Systemplanen bör därför vara rullande i den meningen, att beslutsunder- laget fortlöpande aktualiseras efter resulta- tet av nya studier och utvecklingsarbete.

Systemplanen bör ställas upp i skeden som knyts till de olika faserna i anskaff- ningsförfarandet. Dessa är följande: . Studier (skede 1) . Utredning (skede 2) . Projektering och försök (skede 3) . Tillverkning och produktion (uppsätt- ning) (skede 4) 0 Efterkalkyl (skede 5).

Skedena l, 2 och 3 innefattas i steg 1 och skede 4 i steg 2 enligt nu gällande två- ste gsförfarande för materielanskaffning.

Behovet av underlag varierar på olika beslutsnivåer, varvid behovet av detaljin- formation generellt torde minska med hög- re beslutsnivå. I fortsättningen behandlas främst de krav på underlag som hänför sig till Kungl. Maj:ts nivå. Vid utformningen av systemplanen som informationsdokument kan dock fordringar på planen i andra be- slutsnivåer vid behov tillåtas påverka den- na. Principen för systemplanens utformning bör vara sådan, att klara och enkla grän- ser kan dras mellan olika myndigheters an- svar för underlaget till planen. Systempla- nen bör därför utformas som en fast stom- me i vilken de olika bitarna efter hand kan inpassas eller utbytas.

Kraven på systemplanen pekar på beho- vet av att alternativa handlingslinjer redo- visas för systemets utveckling. Detta be- hov minskar givetvis ju närmare sin full- bordan ett system kommer. Systemplanens tidigare avsnitt, dvs. utredningsavsnittet och de delar som berör projektering och försök. kommer därför att omfatta betydligt flera alternativ än de senare avsnitten. Antalet alternativ och spännvidden mellan dessa får förutsättas variera med arten och omfatt- ningen av olika system.

I bil. 21 lämnas exempel på systempla- nens disposition och huvudsakliga innehåll. Exemplet hänför sig i första hand till ett materielanskaffningsobjekt, eftersom det be- dömts lämpligt att bygga upp en system- planerutin med materielfunktionen som ut-

gångspunkt. Det måste dock framhållas att andra typer av system, t.ex. utbildnings- system, kan studeras, värderas och planeras från andra utgångspunkter och beslutspro- cessen drivas efter mönster som i flera av- seenden kan skilja sig från vad som gäller materielanskaffningen.

7. Genomförande och uppföljning

7.1. Budgetering 7.1.1 Förutsättningar och allmänna krav

Av redogörelsen i avsnitten 5.4 och 5.5 framgår förutsättningarna för budgetpro- cessen. Den årliga programbudgeten kan — sedd från Kungl. Maj:ts utgångspunkt — beskrivas som en fullständig samling pri- märuppdrag. Anslagssystemet har utformats så att det för riksdagen är möjligt att be- trakta ett flertal primäruppdrag som en sammanslagen enhet _ anslaget. Från riks- dagens synpunkt konkretiseras således pro- grambudgeten i ett antal anslag.

Ett allmänt mål för budgetarbetet inom försvaret är att uppnå dels bästa möjliga fördelning av resurser på kort sikt, dels en investeringsinriktning på lång sikt som över- ensstämmer med perspektivplanen. Det se— nare aktualiserar det årliga budgetarbetets koppling till planeringen på längre sikt.

Budgetarbetet inom försvaret utmynnar i dels ett förslag till programbudget, dels ett antal verksamhetsställebudgeter inom he- la organisationen.

Budgetarbetet bör bedrivas så att erfa- renheter tas tillvara samtidigt som hänsyn tas till uppgjorda planer för kommande bud— getår. När den årliga programbudgeten tas fram sker kopplingen till den långsiktiga planeringen genom prövning att uppdragen ingår i programplanerna och att deras kon-

sekvenser överensstämmer med utveckling- en i programplanen och aktuella delar av perspektivplanen.

Budgetarbetet bör såvitt möjligt inriktas. på att skapa utrymme för handlingsfrihet, så att innehållet i planerna kan ändras ef- ter ändrade förutsättningar. En förändring av vissa mål eller ramvillkor - exempelvis betalningsramen leder normalt till en om- prövning av stora delar av programplanen. Helt naturligt påverkar sådana förändring- ar prövningen av uppdragen.

7.1.2. Sammanställning av årlig program- budget

Budgetarbeters tidsmässiga genomförande

Budgetcykeln omfattar tiden för att ta fram och genomföra budgeten och analysera bud- getutfallet. Budgetcykeln kan för försvarets del indelas i tre huvudfaser, preliminär bud- getering, definitiv budgetering samt genom- förande och kontroll. Den preliminära bud- geteringen avslutas med att programmyn- digheten insänder förslag till programbudgel till Kungl. Maj:t. Fasen definitiv budge— tering avslutas med att budgeten träder i kraft. I det följande används ytterligare någ— ra termer vilkas innebörd och samband med de olika budgetfaserna förklaras i fig. 32.

I fig. 33 visas tidsförhållandet och sam- bandet med programplaneperioden.

Fas 1

Fas 2

Fas 3

Preliminär budgetering

. Processen A >( Definitiv budgetering v( Sägespäne genomförande >

( Budgetarbcte Budgetdialoger >

Verksamhetsplanering Kostnadsberäkningar Budgetförslag

— Händelser

Jåmkningar Genomförande

Godkännande Fastställande

Kontroll och analys

Tids- % schema %] B—Z & _l

Figur 32. Innebörden av använda budgettermer.

B—Z B—1 & B+l B+2 B+C! B+4 Budget- år

Programplanopenod

Figur 33. Tidsförhållandet i budgetcykeln.

Budgeteringen och dess uppdelning på moment styrs bl. a. av: 0 Den statsverksproposition för budget- året B 1 som i januari B 2 läggs fram och påverkar innehållet i Kungl. Maj:ts budgetdirektiv för budgetåret B samt tid- punkten när dessa lämnas. . Den fastställda tidpunkten (1 september B — 1) för att lämna in anslagsframställ— ningar (primäruppdragsförslag) för bud- getåret B.

. Tidpunkten för expedierande av fast- ställda primäruppdrag (Kungl. Maj:ts regleringsbrev; f.n. sker detta i mycket nära anslutning till budgetårets början). . Överbefälhavarens uppgift att samordna budgetarbetet inom krigsmakten. . Tidpunkten när utfallsredovisning för budgetåret B 3 föreligger. För arbetet med anslagsframställningarna

BUDGETÅRET

117 B % B+!"

på central nivå har i nuvarande system ut— kristalliserats ett tidsschema, som innebär. att. överbefälhavarens förberedande direk- tiv grundade på Kungl. Maj:ts direktiv i februari B 2 utfärdas i början av mars, att preliminära äskandeförslag anmäls för överbefälhavaren i mitten av maj B—2, att överbefälhavaren utfärdar slutliga di- rektiv under senare hälften av juni B 2 och att slutliga anslagsframställningar utarbetas under juli och augusti B — 1.

Om budgeteringen förs ner till lägre ni- våer i organisationen förlängs budgetcykeln såvida motverkande åtgärder inte vidtas. I försöksverksamheten, bl. a. arméns skugg- budgetarbete, där regionala och lokala myn- digheter medverkat i det preliminära bud- getarbetet, har budgetcykelns första fas på- börjats redan under oktober eller novem- ber månad B — 2. Detta sammanhänger bl. a. med den kraftiga arbetsbelastning i övrigt som vilar på myndigheterna under första kvartalet. Härvid måste också beaktas att tiden för budgetarbetet varit beroende av bl. a. den ofullständighet i metoder och un- derlag, som hänger samman med försök och personalens ovana.1

1 Bl. a. har programplaner saknats och anslags- framställningar gjorts enligt nuvarande regler.

För att så länge som möjligt behålla handlingsfrihet bör planerings— och budget- arbetet utföras i nära anslutning till det bud- getår som budgeten avser. Den definitiva budgeteringen bör således inte påbörjas ti- digare än nu. Det mest omfattande arbetet utförs i realiteten under den preliminära budgeteringen, som avslutas tio månader före budgetperiodens ingång. Under den definitiva budgeteringen sker främst juste- ringar och kompletteringar i de preliminära budgeterna av detaljer under förutsättning att statsmakterna utan större ändringar god- tar inlämnade programbudgetförslag.

Preliminär och definitiv budgetering för skilda budgetår överlappar varandra. Un- der samma tidsperiod sker såväl preliminär budgetering (för budgetåret B) som defini— tiv budgetering (för budgetåret B 1). Sam- tidigt utarbetas alltså budgeter för två bud- getår.

I budgetarbetet på central nivå ingår ock- så den årliga »rullningen» av programpla— nerna. De centrala myndigheternas budget- arbete omfattar således i realiteten sex bud- getår, dvs. B— 1 till B + 4. Planeringen för budgetåret B låses i praktiken när anslags- framställningarna inlämnas (1 september B — 1). Samtidigt med dessa inlämnas pro— gramplaner för budgetåren B, B+ 1, B+ 2, B+3 och B+ 4. Nästa planeringsske- de avser preliminär budgetering för B+1 och en samtidig korrigering av programpla- nerna för B + 2, B + 3, B + 4 med tillägg av planer för B + 5. Slutligt underlag för detta arbete föreligger först när statsverks- propositionen för budgetåret B lagts fram och Kungl. Maj:ts budgetdirektiv utfärdats för B + 1. I dessa ingår även direktiv för programplaneringen för perioden B + 1 till B + 5.

Överbefälhavarens direktiv omfattar dels den preliminära budgeteringen för budget- året B, dels den samtidiga »rullningen» av programplanen för perioden B till B+4. Underlaget för att beskriva huvud- och del- programs utveckling, resursfördelning, sär- skilda föreskrifter m.m. utgörs av material som huvudsakligen har kommit fram under det avslutade arbetet med anslagsframställ-

ningarna för krigsmakten (programbudget för B 1 och programplan för B 1 till B + 3), resultat av pågående studieverksamhet samt analyser av verksamhetsresultaten för senast förflutna budgetår (B—3). De nya budgetdirektiven från Kungl. Maj:t, som föreligger i februari B 2, kan ge anledning till att det underlag som förelåg omkring. den 1 oktober B — 2 revideras.

Nästa steg i den preliminära budgetering- en är att programmyndigheten med över- befälhavarens direktiv som grund upprät- tar förslag till primäruppdragens uppgifts- del.1 Dessa ställs som >>offertinfordran>> till resp. produktionsmyndighet, t. ex. chefen för armén i egenskap av ansvarig för Led- ning och förbandsverksamhet inom huvud- programmet Arméförband, försvarets ma- terielverk, försvarets sjukvårdsstyrelse och fortifikationsförvaltningen i egenskap av ansvariga för Materielanskaffning, Anskaff- ning av anläggningar osv.

Produktionsmyndigheten låter därefter beräkna utgifterna för att utföra de i pri— märuppdragsförslagen preciserade uppgif- terna. Utgiftsberäkningen genomförs under medverkan av regionala och lokala myndig- heter, sedan produktionsmyndigheten för- delat primäruppdragsförslagens uppgifter på dessa.

Produktionsmyndigheten inhämtar dess— utom underlag för budgetarbetet från be— rörda fackmyndigheter. Så t. ex. får chefen för armén i egenskap av produktionsmyn- dighet för förbandsverksamheten från fackmyndigheten fortifikationsförvaltningen uppgift om hyresbeloppens storlek och för- delning på verksamhetsställen (för anlägg- ningar som utnyttjas i fred) eller på delpro- gram (för anläggningar som inte utnyttjas eller endast sporadiskt utnyttjas i fred).

I uppdragstermer kan detta steg i det pre— liminära budgetarbetet beskrivas så, att myn- digheterna på regional och lokal nivå ut- giftsberäknar sekundäruppdragsförslag som har lämnats av resp. produktionsmyndighet. Utgiftsberäknade sekundäruppdragsförslag sammanställs av produktionsmyndigheten

1 Alternativt kan programplanen tjänstgöra- som underlag.

till utgiftsberäknade primäruppdragsförslag (»offerter»). Dessa insänds till program- myndighet som vidarebefordrar dem till överbefälhavaren tillsammans med prelimi- nära programplaner. Varje steg i denna pro— cess kan innebära upprepade kontakter mel- lan myndigheterna. De till överbefälhavaren inkomna primäruppdragsförslagen ställs där- efter samman till en preliminär program- budget. Därmed är första momentet avslu- tat.

Den preliminära programbudgeten grans- kas därefter av överbefälhavaren. Detta re— sulterar i att överbefälhavaren utfärdar slut— liga budgetdirektiv för det andra momen- tet. Dessa expedieras till programmyndig- heterna i juni B—2. På grundval av dessa direktiv utformar programmyndigheterna vid behov efter nya kontakter med pro— duktions— och fackmyndigheter, slutliga pri- märuppdragsförslag som senast den 1 sep— tember B—l via överbefälhavaren insänds till Kungl. Maj:t. Överbefälhavarens yttran- de över programbudgetförslagen avslutar omkring den 1 oktober B—l den prelimi— nära budgeteringen.

Den definitiva budgeteringen omfattar ti- den den 1 september B — 1 till omkring den 1 juli B.

Under denna budgeteringsfas sker Kungl. Maj:ts budgetprövning, som bl. a. har for- men av en dialog mellan fackdepartementet och de centrala myndigheterna (program- myndigheter och produktionsmyndigheter). Fackdepartementets ställningstaganden på- verkas av den samtidigt pågående budgetdia- logen inom Kungl. Maj:ts kansli mellan fackdepartementen och finansdepartementet. Denna del av budgetarbetet leder fram till Kungl. Maj:ts förslag i statsverkspropositio- nen. Efter riksdagens prövning och ev. god- kännande expedieras fastställda primärupp- drag och övriga föreskrifter till resp. pro- duktionsmyndighet. Som tidigare angetts sker detta i nära anslutning till budgetårs- skiftet B — l/B.

För att genomföra verksamheten under budgetåret B måste varje myndighet vid budgetårets början ha upprättat interna verksamhetsplaner och resursbudgeter åt—

minstone för periodens första skede. Mot bakgrund av vad som tidigare sagts kan pro- duktionsmyndigheterna i samband därmed tvingas tillställa berörda myndigheter se— kundäruppdrag utan att kunna avvakta de av Kungl. Maj:t fastställda primäruppdra- gen.

Den fas som avslutar budgetcykeln om- fattar det löpande budgetåret och en på detta följande period för analys av det to- tala budgetutfallet. Under budgetperioden sker, som framgår av fig. 32, en kontinuerlig budgetkontroll.

En utgångspunkt för att undersöka hur budgetcykeln tidsmässigt skall avgränsas är, att handlingsfriheten skall behållas så länge som möjligt före budgetårets början. Hän- syn måste även tas till de andra uppgif- ter som åvilar myndigheterna och som så— lunda påverkar det arbetsutrymme som är tillgängligt för budget— och planeringsarbe- tet under olika tider och på olika nivåer.

Ett sätt att förkorta budgetprocessen är att effektivisera själva budgetarbetet. Detta kan ske genom att man skapar smidigt ar- betande planerings- och budgetavdelningar med snabba kommunikationsvägar sinsemel- lan och med ansvarsområdeschefer. Arbe- tet kan systematiseras genom rutiner, blan- ketter, räknescheman o.d. Vidare kan åt- skilliga förberedelser vidtas av planerings- och budgetorganen för att underlätta för ansvarsområdescheferna att utföra det egent- liga budgetarbetet och att välja alternativa resurskombinationer för att lösa givna upp- gifter.

Den rullande flerårsplaneringen under- lättar budgetarbetet om den fungerar så ef- fektivt att varje budgetcykel kan påbörjas med ett väl genomarbetat planunderlag. Ett sådant underlag föreligger i september må- nad när planeringen »låsts» genom inläm- nade programplaneförslag. Budgetarbetet för nästa planeringsperiod underlättas om fler- årsplaneringen inom såväl centrala som re- gionala och lokala myndigheter snarast möj- ligt revideras till samma nivå som de in- lämnade programplanerna. En förberedel- se som kan vidtas är således att fördela er- forderligt underlag ur programplanerna till

Budgetarbetet för ett visst budgetår grun- das bl.a. på utfallet från tidigare budget- år och erfarenhetsvärden från tidigare bud- getarbete. Såväl formulering av uppgifter som utgifts/kostnadsberäkningar1 baseras på analyser av värden från redovisningen i jämförelse med budgeterade prestationer och utgifter/kostnader. Dessa analyser ger även erfarenheter, t. ex. om budget och re- dovisning tillgodosett informationsbehovet eller innehållit överflödiga uppgifter. Detta kan ge upphov till ändringar i programpla- nernas, budgetens och redovisningens upp- ställning. Vidare ger analyserna både posi- tiva och negativa erfarenheter om förhållan- det mellan måluppfyllelse och resursupp- offringar. Kännedom om dessa erfarenheter bör spridas. Överhuvudtaget bör analysar- betet syfta till att ge underlag för råd och anvisningar både för nästa periods budget- arbete och för den pågående mera långsikti- ga planeringen.

Analyser bör vidare göras rörande intern- debiteringens utfall avseende såväl dess om- fattning och inverkan på resursförbrukning- en som prisjämförelser och prisers samman- sättning. Analyserna behövs för nya direk- tiv och anvisningar. Kopplingen av den in- ternt inom myndigheten bedrivna kostnads- redovisningen ooh den finansiella budgeten till den utgiftsram som gäller för myndighe- tens verksamhet är betydelsefull.

Ju fullständigare och säkrare anvisning- ar som kan utfärdas i dessa avseenden, des— to säkrare och snabbare kan budgetarbetet genomföras. Det är därför viktigt att till- räcklig tid avsätts för sådant analysarbete och att budgetarbetet för en ny period inte påbörjas förrän analyserna slutförts.

Utvärderingar och analyser av en avslutad budgetperiods resultat skall ske vid varje myndighet på alla nivåer. Som underlag för en ny budgetcykel är den centrala ni- våns utvärderingar av stor betydelse. Re- sultatet av dessa analyser bör sammanfattas i »förberedande» direktiv och tillställas pla- nerings- och budgetavdelningarna. Direkti- ven bör avse t.ex. råd och anvisningar för att förbättra förhållandet prestation/utgift/

kostnad (effektivitetshöjande åtgärder), an— visningar för prissättning, utgifts/kostnads- beräkningar och kalkylering samt råd i re— dovisningsfrågor. Syftet med sådana direk- tiv är att ge underlag för att förbereda bud- getarbetet i avvaktan på »slutliga» direk- tiv i fråga om uppgifter, restriktioner, re- sursramar etc.

Under tiden från det att anslagsframställ— ningarna lämnats in till dess att resultat av statsmakternas prövning föreligger, är myn- digheternas handlingsfrihet i varje fall >>obe— stämd», dvs. under tiden oktober—januari. Om den lokala nivåns medverkan i budget- arbetet skall kunna hinnas med, torde det dock vara nödvändigt att under denna pc— riod förbereda budgetarbetet för nästa bud- getår (B+1). Eftersom något nytt under- lag för budgetarbetet inte föreligger från statsmakterna uppstår viss risk för att för- utsättningarna för budgetarbetet kan för- ändras när Kungl. Maj:ts direktiv för detta budgetår utfärdas i början av mars B— 1.

Det slutliga budgetarbetet bör påbörjas beträffande definitiv budget för budget- året B, sedan statsverkspropositionen för detta budgetår lagts fram i början av ja- nuari B 1, och beträffande preliminär bud- get för budgetåret B + 1 i början av mars B — 1 sedan Kungl. Maj:ts direktiv utfärdats.

Som tidigare nämnts bör första steget vara avslutat omkring mitten av juni B—2 och avse dels definitiv budget för budget— året B — 1, dels det programbudgetförslag för budgetåret B som inlämnas till överbefälha- varen. Det andra steget för preliminär bud— get för budgetåret B omfattar tiden juli— augusti B— ]. Budgetarbetet är då koncen- trerat till den centrala nivån.

Sammanfattningsvis kan budgetcykeln med de förutsättningar som här angetts be- skrivas på följande sätt. Beskrivningen utgår från tidpunkten september B — 2.

1 Myndigheter som arbetar med intern kost- nadsredovisning får erfarenhetsdata även be- träffande kostnaderna.

Se ptember—november B — 2

November B — 2

J anuari—februari B 2

Mars (början) B—2

Mars—juni B — 2

Juni B 2—augusti B —1

Budgetcykeln får således det utseende som visas i fig. 34.

Budgetprocessens genomförande

Anslagsframstållningar (förslag till programbudget) för budgetåret B—l inlämnas, åtföljda av programplan för budgetåren B —1 till B+ 3. a) Innehållet i anslagsframställningar och programplaner delges regio- nala och lokala myndigheter för uppdatering av Herårsplaner.

b) I alla nivåer sker analyser och utvärderingar av nyss avslutat bud- getårs (B—3) resultat samt successiva utvärderingar av utfall under pågående budgetår (B—2). På grundval härav utarbetas anvisningar för t. ex. prestationsmätningar och kostnads/utgiftsberåkningar, kalkylering och redovisning, effektivitetshöjande åtgärder samt budgetarbetets tekniska utförande. Nyssnämnda anvisningar utfärdas. Med stöd härav förbereds budget- arbetet i alla instanser. Statsverkspropositionen m. m. studeras av överbefälhavaren, program- och produktionsmyndigheter i avsikt att förbereda de direktiv som skall ges ut, så snart Kungl. Maj:ts direktiv utkommit (senare hälften av februari). Budgetdirektiv, »oifertinfordran» etc. utfärdas (överbefälhavaren—> programmyndighet—> produktionsmyndighet—> regionala/lokala myn— digheter) avseende definitiv budgetering för budgetåret B—l och preli- minär budgetering för budgetåret B. Budgetförslag utarbetas för olika nivåer. Huvudvikten läggs vid detaljutformning av definitiv budget för budgetåret B — 1, medan mera grova värden tas fram för budgeten budgetåret B. Rullning av fem- årsplanerna påbörjas. På central nivå utarbetas budgetförslagen för budgetåret B samt »rullas» femårsplanerna. Produktionsmyndigheter, regionala och lokala myndigheter slutjusterar den definitiva budgeten för budgetåret B—l med utgångspunkt i av Kungl. Maj:t utfärdade regleringsbrev (godkända primäruppdrag).

Redogörelsen för budgetarbetet knyts till budgetåret B. Tidsmässigt börjar redogörel- sen vid den tidpunkt när det preliminära budgetarbetet kan påbörjas, dvs. omkring den 1 oktober B 2. Det budget- och plane-

Den följande beskrivningen av budgetpro- cessens genomförande sker med utgångs- punkt i den program- och produktionsområ- desindelning som tidigare presenterats och den beskrivning som gjorts av uppdrags- och anslagssystem.

ringsarbete som under olika faser av bud- getprocessen för budgetåret B samtidigt sker avseende andra budgetår och planerings- perioden kommer också att beröras.

Det underlag som vid nämnda tidpunkt föreligger för budgetarbetet utgörs av:

Preliminär Definitiv Genomförande och budgetering budgetering kontroll 213 .2 .. (1552 3 Budget- Budget— Genomforande, %% & arbete arbete kontroll och analys =O G.) .... . L]. L Q ; ,.

Datum

1/9 1/11 1/1 1/3 1/5 1/7 1/91/11 1ll % 1/5 1/7 1/91/ll1/l VS 1/51/7 1/9

Budgetår

B—l

B (Budgetåret)

Figur 34. Budgetcykeln i försvaret. SOU 1969: 25

är B bedrivs

.'. (ll ll |ll ll ll lll II II rasmuss; >

0

% QDHJLJLILJLJLJLFH ll lllll Svstimv'anef Ill l l ll II ll L)

_; ( Programplan *

% Utfall Budget Äskande

"g avseende avseende avseende 3 år är år

B—3 B—2 B—-1 : 51.71 B +? B 13 B +4 ,

>

.. 1/10 B —2 Budget

%: ?gpågzmbudget— ( Programplan )

% Faststallc program- 9 budget— % regleringsbrev %) Period när

"3 budgetarbetet för

Figur 35. Tidsförhållanden och underlag för budgetarbetet avseende budgetåret B. . Utfallet för budgetåret B — 3 m.fl. liggörs i fig. 35. Det preliminära budget- . Budgeten för innevarande budgetår arbetets mål är att upprätta primärupp- B — 2. dragsförslag, som kan sammanställas till ett . Nyligen inlämnade anslagsframställ— programbudgetförslag för budgetåret B och ningar (programbudgetförslag) för bud- förslag till programplaner för programpla- getåret B 1. neperioden B till B + 4. . Programplaner som nyligen justerats Budgetarbetets fördelning under överbe- för budgetåren B 1 (programbudget- fälhavaren förutsätts ske enligt föreslagen förslaget) till B+3. fördelning av programansvar1 och kan i . Perspektivplan. stort beskrivas som i fig. 36. På försvars- . Systemplaner.

Tidsförhållanden och ingångsdata åskåd- 1 Jfr bil. 7.

r Huvudprogram J HuvudproduktionsområdenJ | Programmyndigheter

i. Arméförband CA _; FöD OB

:: El El El ig

2. Marinförband = CM ;d) CA CM

.: 'D I I:] % [1 D ; [3 g 3. Flygvapenförband % S' av CFV £ CFV FCF SjvS . ”E .s

:: % El & El & [] å

4' &??gjålicemggfe % E 5 % FortF FMV FOA FRA VPV FHS MHS

:: ; [| & El El %

5- Gemensamma mymiig— g % få :? FL IntS F MPI FRI FMFD FFv heter och funktioner g 5 % % BrevS

I:! ?, El % El : El ?

' 0 ::

6._Civiltörsvar " 2 ( & BN CA

:l El

7. Övrig-verksamhet Tsn Cfs KBL

Figur 36. Budgetarbetets fördelning på programmyndigheter.

grenscheferna faller ansvaret att upprätta förslag till programbudget för huvudpro- grammen 1, 2 och 3. Ansvaret för huvud- programmen 4 och 5 fördelas på centrala och andra gemensamma myndigheter enligt den på myndighetsindelningen byggda del- programindelningen. Så t.ex. faller armé— stabens egen administration under huvud- programmet Central och högre regional led- ning och huvudproduktionsområdet Ledning och förbandsverksamhet. Som ett annat exempel kan nämnas att det primäruppdrag som avser uppförandet av fortifikationsför- valtningens egen förvaltningsbyggnad faller under huvudprogram Gemensamma myn- digheter och funktioner, delprogram Forti- fikationsförvaltningen och huvudproduk- tionsområdet Anskaffning av anläggningar. Under huvudprogram Gemensamma myn- digheter och funktioner ingår primärupp- drag som avser för övriga program gemen- sam verksamhet och avgränsas till huvud- produktionsområde allt efter verksamhetens karaktär. Så t. ex. faller gemensam forsk- ning som bedrivs vid försvarets materielverk inom huvudprogram Gemensamma myndig— heter och funktioner, delprogram Försvarets materielverk och huvudproduktionsområdet Forskning och utveckling. I några fall, t. ex. beträffande försvarets forskningsanstalt, kan det vara aktuellt att föra samman primär- uppdrag för myndighetens administration med primäruppdrag för den verksamhet som bedrivs vid myndigheten, dvs. i detta fall forskningsverksamhet. Det gemen— samma primäruppdraget bör i detta fall hän- föras till huvudproduktionsområdet Forsk- ning och utveckling.

I Kungl. Maj:ts direktiv för budgetarbe- tet bör förutom regler för beräkning av anslagsramar och preciserade restriktioner i olika avseenden för resursutnyttjandet un- der budgetåret B (i stort överensstämmande med vad som hittills brukat ingå i budget— direktiven) även ingå direktiv för program- planeringen. Dessa direktiv bör bl. a. uppta: . Operativa angreppsfall som skall utgöra

grund för planeringen (ev. ändringar i förhållande till tidigare gällande). . Tilläggskrav som bör påverka målsätt-

ningen under programplaneperioden, t. ex. krav på beredskap eller deltagande i FN-aktioner.

. Planeringsram. . Eventuella riktlinjer för avvägningen mellan effekt på kort sikt och långsiktig handlingsfrihet, t.ex. restriktioner be- träffande övningsverksamheten, under- håll av materiel och byggnader samt re- surser för forskning. . Ramvillkor i övrigt, t.ex. restriktioner för utnyttjande av värnpliktiga, arbets— kraft och anställning av personal i öv- rigt. . Bestämmelser rörande fredsorganisatio- nens utveckling.

Överbefälhavaren och civilförsvarsstyrel- sen utfärdar enligt sina instruktioner och på grundval av Kungl. Maj:ts budgetdirek- tiv erforderliga kompletterande direktiv för budgetarbetet inom det militära försvaret resp. civilförsvaret.

Direktiven inriktar verksamheten mot ge- mensamma mål och prioriterar mellan oli- ka funktioner samt reglerar budgetarbetet tidsmässigt.

Överbefälhavarens direktiv bör innehål- la anvisningar m. m. för programplanering- en inom den utgiftsram som Kungl. Maj:t anvisat. Programplaneringen bör genomfö- ras enligt de principer som angetts i av— snitt 6.4 samt de exempel på olika pro- gramplaner som lämnas i bil. 16—20.

Gemensamma bestämmelser bör utfärdas för utgifts/kostnadsberäkningar, t.ex. av— seende pris- och löneläge. Värnpliktskon- tingenternas (motsv.) storlek i grundutbild- ning resp. repetitionsutbildning är ett vik- tigt grundvärde för budgeteringen och bör meddelas i myndigheternas direktiv. De all- männa direktiven om anställningspolitiken bör preciseras i fråga om rekrytering och anställning av fast anställd personal av olika kategorier. Slutligen bör i direktiven ges bestämmelser för rapportering och redovis- ning.

Programmyndighetens budgetarbete in- leds med att programplanerna vid behov ses över med anledning av överbefälhavarens direktiv. Detta ger underlag för att formu-

lera utkast till uppgiftsdelen i de primär- uppdragsförslag sorn skall bli budgetarbe- tets resultat. Uppgifterna preciseras med hjälp av programplanerna, som efter erfor- derlig justering och komplettering anger bl. a. produkternas eller prestationernas kvantitet och kvalitet, t. ex. taktisk-orga- nisatorisk-ekonomisk målsättning. Utkast till primäruppdragens uppgiftsdel tillställs pro- duktionsmyndigheterna för beräkning av de resurser som krävs för att lösa uppgifterna. Med hänsyn till erhållna direktiv om resurs- tilldelning och utgiftsramar samt program- myndighetens eget behov av att styra re- sursutnyttjandet anges samtidigt restriktio- ner för resursutnyttjande och tillgängliga ut- giftsramar.

Till restriktioner och normer hör även föreskrifter som utfärdats av fackmyndig- heter. Inom huvudproduktionsområdet Led- ning och förbandsverksamhet inom huvud- programmen Armé—, Marin- och Flygva— penförband för vilket försvarsgrenschef är produktionsansvarig ingår t. ex. normer och restriktioner som utfärdats av fortifikations- förvaltningen, försvarets materielverk och försvarets sjukvårdsstyrelse. Materielverket är fackmyndighet för drift och underhåll av materiel, för försörjningen med utbildnings- ammunition m. m. På grund härav utfärdar materielverket normer och restriktioner be- träffande nyttjande av materiel eller förnö- denheter, normer för lagerhållning av för- brukningsartiklar, standard på portioner i förplägnaden, tvättbyten osv. Sjukvårdssty- relsen är fackmyndighet för hälso- och sjuk- vården och meddelar föreskrifter för att tillgodose medicinska krav etc. Om resurser som berör fackmyndighetens område är prissatta svarar fackmyndigheten för pris- sättningen.

Produktionsmyndigheterna inleder sitt budgetarbete med att precisera hur resurs- beräkningen av utkastet till primäruppdra- gens uppgiftsdel skall fördelas mellan pro- duktionsmyndigheten själv och underordna- de myndigheter. Om uppdelning sker, mås- te produktionsmyndigheten formulera om primäruppdragens uppgiftsdel till ett antal uppgiftsdelar en för varje sekundärupp-

drag. Restriktioner beträffande resursutnytt- jande liksom erforderliga normer och fö- reskrifter måste också knytas till sekundär- uppdrag eller grupp av sekundäruppdrag.

De primäruppdrag som försvarsgrensche- fen i egenskap av produktionsmyndighet för Ledning och förbandsverksamhet skall budgetera måste till övervägande del for- muleras om till sekundäruppdrag. Dessa ställs till myndigheter och förband som på regional och lokal nivå har att svara för genomförandet.

När sekundäruppdragens uppgiftsdel re- sursberäknats på regional och lokal nivå avstäms och kontrolleras resursberäkning— en under försvarsgrenschefs ledning genom att berörda fackmyndigheter kopplas in för granskning. Vid denna utgår fackmyndighe- ten från sina egna normer och föreskrifter samt undersöker om den i sekundäruppdra— gen budgeterade resursförbrukningen ryms inom ramen för tillgänglig kapacitet i frå- ga om personal, anläggningar, materiel och annan utrustning inom fackområdet.

Behov av resurser från de olika fackfunk- tionerna tas sålunda i ökad utsträckning fram vid de egentliga produktionsställena på regional och lokal nivå. Beräkningarna sker på grundval av de krav som huvud- uppgifterna — utbildning, övningar, vidmakt- hållande av förbandens krigsduglighet, mo- biliserings- och krigsplanläggningsarbetet m.m. — ställer på resurser. Uppdragsstäl- lande myndighet måste dock styra beräk- ningarna gen0m att ange såväl ramar för den totala resursförbrukningen vid t. ex. ett förband eller för viss verksamhet, som nor- mer för exempelvis prestationsnivå (pre- standakrav) och restriktioner av olika slag för utnyttjandet av knappa resurser.

Huvuddelen av den verksamhet som skall budgeteras på regional och lokal nivå grun- das på utkast till primäruppdragens uppgifts- delar inom huvudproduktionsområdet Led- ning och förbandsverksamhet. Innan upp— giften ställs sker förberedande samråd mel- lan produktionsmyndigheten försvars— grenschefen — och berörda fackmyndigheter för att utröna att balans i stort råder mel— lan uppgifter och tillgängliga resurser.

Utkast till sekundäruppdragens uppgifts- del ställs till större delen till militärbefäl- havare. Undantag utgör vissa skolor vid armén, marinens förband (utom i vissa av- seenden) samt vissa flygvapenförbandl.

I militärområdesstaben bearbetar före- trädare för olika fackfunktioner erhållna sekundäruppdrag till mer detaljerade uppgif- ter och anvisningar rörande resursbudge- teringen. Militärbefälhavaren utger däref- ter direktiv för budgetarbetet vid de un- derlydande myndigheterna (förbanden).

De av militärbefälhavaren formulerade och för lokal myndighet avsedda utkasten till sekundäruppdragens uppgiftsdel resurs- beräknas på lokal nivå. Resursberäkningen förutsätts ske inom utgiftsram(-ar) som an- getts av överordnad myndighet.

Verksamhetens fördelning på olika ra- mar är bestämd genom anslagssystemets ut- formning. En förbandschef inom armén er- håller t.ex. en utgiftsram för alla sekun- däruppdrag som härrör från primäruppdrag ställda till arméchefen i egenskap av pro- duktionsmyndighet för Ledning och för- bandsverksamhet inom huvudprogrammet Arméförband2.

Vid förband och övriga lokala myndig— heter utarbetas förslag till resursberäkning av samtliga de utkast till uppgifter som ställts till myndigheten. Hos militärbefäl— havaren ställs dessa samman till en resurs- beräkning av samtliga till militärområdet ställda utkast till uppgifter. På central nivå kan därefter en sammanställning göras över resursbehoven för samtliga utkast till pri- märuppdragens uppgiftsdel som ställts av programmyndigheterna.

För varje uppdrag som formulerats bör framgå om det ursprungligen givna utkas- tet till uppgift bedöms kunna genomföras inom angiven ram. Om så inte är fallet skall den föreslagna resursberäkningen komplet— teras med uppgift om orsaken till avvikel- serna och förslag till åtgärder, t. ex. förslag till begränsningar av uppgifterna för att an- given ram skall kunna hållas eller uppgift om behov av ytterligare resurser för att an- givna uppgifter skall kunna genomföras. Det sistnämnda är av stor betydelse för det

fortsatta arbetet på att utforma den defini- tiva budgeten liksom för den budgetbehand- ling som sedan sker på central nivå.

Denna fas av budgetarbetet kan genom- föras snabbare och mer tillförlitligt om in— formation finns tillgänglig om sambandet mellan förändringar i uppgiftens omfatt- ning och utgifternas storlek. På central nivå sammanställs en preliminär programbudget med målet att uppgift och resursförbruk- ning skall vara i balans. Om detta enligt gjorda beräkningar inte är möjligt att uppnå vid givna förutsättningar beslutar programmyndighet om erforderlig föränd- ring i uppgift och/ eller resurstilldelning.

Efter denna fas bör överbefälhavarens slutliga direktiv meddelas, varvid uppgifter och/ eller resursramar justeras i erforderlig grad. Följdjusteringar och förnyade beräk- ningar genomförs på olika nivåer i organisa- tionen.

Det preliminära budgetarbetet avslutas med att programmyndigheten ställer sam- man primäruppdragsförslagen till ett förslag till budget för resp. program. Förslaget in- sänds via överbefälhavaren till Kungl. Maj:t den 1 september B l. Budgetarbetet fort- sätter därefter i försvarsdepartementet och kan bl. a. föranleda kontakter med program- och produktionsmyndigheter. Resultatet pre- senteras slutligen i statsverkspropositionen varefter riksdagen prövar Kungl. Maj:ts för- slag till programbudget.

Den slutliga utformningen av uppdragen på olika nivåer i organisationen kan göras först sedan riksdagens beslut föreligger. I avsnittet om budgetcykeln har anförts, att det bör vara möjligt för de olika myndighe- terna att förbereda verksamhetsplaneringen redan innan definitivt underlag härför före- ligger. Kravet på att myndigheternas verk- samhet skall vara planerad och påbörjas vid ingången av budgetåret B gör det nödvän- digt att myndigheterna får definitiva upp- drag innan Kungl. Maj:t expedierat fast- ställda primäruppdrag och ev. övriga an- visningar. Detta förutsätter dock att pro- grammyndigheter och produktionsmyndighe-

1 Jfr fig. 22 avsnitt 5.4. 2 Jfr Budgetexemplet. Tabell 5, 6 och 7.

ter informeras av försvarsdepartementet om de ev. ändringar som behöver göras i myn— digheternas förslag och att dessa ändringar är tämligen små.

Det på detta sätt framtagna underlaget för att genomföra en definitiv verksamhets- planering förmedlas till berörda myndighe- ter av överbefälhavaren, programmyndighe- ter och produktionsmyndigheter enligt den mall som legat till grund för de inlämnade förslagen. Avvikelser på skilda punkter från inlämnade förslag leder till successiva juste- ringar i uppdragskedjan. Det är uppenbart

att ett omfattande ombudgeteringsarbete kan bli nödvändigt om avvikelserna är stora. Sådana justeringar kan svårligen genomfö— ras under de få månader som återstår till budgetårets början. Det kan således komma att föreligga ett ofullständigt underlag för myndigheternas verksamhetsplanering när verksamheten påbörjas vid ingången av bud- getåret. Osäkerheten torde emellertid bli mindre än f.n. till följd av den ökade kän- nedom som genom det nya planeringssyste- met efter hand bör uppkomma om samban- det mellan uppgifter och resursuppoffringar.

Milo S Övriga milon och skolor Uppdrag Benämning Belopp Summa nr mkr mkr 1 00 00 2 00 00 o s v Ram 218 1170

Anslag Arméförband: Ledning Produktionsmyndighet CA

och förbandsverksamhet

Ovriga r milon r r ' I P 6 Ovriga förband och skolor Uppdrag Benämning Belopp Summa nr mkr mkr 1 00 '00 2 00 00 o s v Flam 21 .5 218 Milo S

%* ir fr

P 6 I 12 T 4 Uppdrag Benämning Belopp Uppdrag Benämning Belopp Uppdrag Benämning Belopp nr mkr nr mkr nr mkr 1 00 1 00 1 00 2 00 2 00 2 00 osv osv osv Ram 21,5 Barn 00 Barn 00

Figur 37. Del av förbandsbudget bygger upp del av milobudget som utgör del av anslaget Armé- förband: Ledning och förbandsverksamhet.

RIKSDAGEN

Stetsverksproposition Riksdagsbeslut Riksstat

KUNGL. MAJ:T

1,2

Överbefälhavaren

Programmyndighet

Produktions- Produktions- Produktions— Produktions— myndighet för myndighet för myndighet för myndighet för "Ledning och "Materielan- "Anskaffning av "Forskning och 2 förbandsverk- skattning" anläggningar" utveckling"

samhet"

1 Anslagsframställningar 2 Primäruppdragsförslag 3 Regleringsbrev och primäruppdrag Figur 38. Sambandet mellan myndigheter i budgetprocessen.

Budgetprocessens resultat Exempel på uppbyggnad av anslaget Arméförband: Led- ning och förbandsverksamhet

Chefen för armén har i egenskap av pro- duktionsmyndighet för förbandsverksamhe— ten inom huvudprogrammet Arméförband ansvaret för att uppgiftsdelen till primär- uppdragsförslag inom anslaget Arméför- band: Ledning och förbandsverksamhet re- sursberäknas. Genom budgetprocessen ut- övar produktionsmyndigheten sitt ansvar. På lokal nivå resulterar budgetprocessen i en förbandsbudget. Följande exempel berör en- dast den del av budgeten som härrör från primäruppdrag som ursprungligen ställts till produktionsmyndigheten chefen för armén. På regional nivå framkommer en militär- områdesbudget genom att förbandsbudgeter läggs samman. På central nivå hos produk— tionsmyndigheten växer anslaget fram ge- nom att ramarna för samtliga militärområ— den och skolor m.m. läggs samman. Sam- manhanget åskådliggörs i fig. 37 medan sambandet mellan myndigheter i budget- processen framgår av fig. 38.

Av tabell 5 framgår att endast en del av de till chefen för armén ställda primärupp-

dragsförslagen berör t.ex. pansarregemen- tet P 6 i form av sekundäruppdrag. Vidare exemplifieras hur utgiftsramen om 21,5 milj. kr sammansätts av budgeterade belopp för varje aktuellt sekundäruppdrag.

På motsvarande sätt illustreras i tabell 6 förhållandet på regional nivå med ett ex- empel från Södra militärområdet. I tabell 7 slutligen har de resursberäknade primär- uppdragsförslagen ställts samman till det ak- tuella anslaget.

Till programmyndigheten chefen för ar- mén inkommer resursberäknande primär- uppdragsförslag från samtliga berörda pro- duktionsmyndigheter. Förslag till budget för huvudprogrammet Arméförband insänds till Kungl. Maj:t via överbefälhavaren. Budge- ten för samtliga program presenteras för riksdagen i statsverkspropositionen. I bil. 22 ges ett exempel på utformning av bil. 6 till statsverkspropositionen.

I regleringsbrev meddelar Kungl. Maj:t egna föreskrifter för de olika anslagens ut- nyttjande. Dessa föreskrifter är vanligen mera detaljerade än de villkor riksdagen förbundit med anslagen. Exempel på ut- formning av ett regleringsbrev ges i bil. 23.

I anslutning till regleringsbreven över-

Huvudprogram: Arméförband. Programmyndighet: Chefen för armén. Huvudproduktionsområde: Ledning och förbandsverksamhet. Produktionsmyndighet: Chefen för armén. Milo S. Regemente P 6.

Sekundär- uppdrag härrö- rande från pri- märupp- drag nr (ij Pl'i- Beräknat belopp mkr märupp- dragska- Totalt Fördelat på delprogram nr 1 talog, för upp- bil. 10) Omfattning draget 1.0 1.1 1.2 1.4 1.5 1.6 1.7 1: 1 Allmän ledning och förbands- verksamhet. Fastighetshyra. Beloppet inlevereras till FortF 1,0 0,8 —— — 0,2 — — l: 2— Allmän ledning och förbands- 28 verksamhet. Iståndsättningar. Avser beräknat betalningsutfall under året. Beloppet inlevereras till FortF 1,0 1,0 — — — — — 1: 29 Allmän ledning och förbands- verksamhet. Ovrigt 8,0 8,0 — — — — — 1: 30 Operativ och krigsorganisato- risk verksamhet 0,2 —— — —— 0,2 — — — 1: 31 Utbildning av fast anställd per- sonal vid KS och AUS —— — — — — — — —— 1: 32 Utbildning av fast anställd per- sonal vid truppslagsskolor, MHSm.m. — _ _ _ _- _ _ 1: 33 Utbildning av fast anställd per- sonal vid kortare kurser. Inne- håller utbildning som inte ingår i1:31 ellerlz32 0,1 0,1 — —— — -—- — 1: 34 Grundutbildning av vpl för ge- mensamma produktionsresur- ser 1,0 1,0 1: 35 Grundutbildning av vpl för för- delningsförband 1,2 1,2 1: 36 Grundutbildning av vpl för in- fanteribrigader 0,3 0, 1: 37 Grundutbildning av vpl för norrlandsbrigader — 1: 38 Grundutbildning av vpl för pansarbrigader 5,0 5,0

1 Uppdrag 1: 1—1: 33 har avgränsats till huvudprogram. Redovisning skall dock i möjligaste mån ske på delprogram. Jfr principdiskussionen i avsnitt 7.1.5. I detta exempel har endast en ringa del av utgiften för ovannämnda uppdrag fördelats på andra delprogram än 1.0 .Vid mer utbyggd intemdebitering ökar möjligheten till fördelning på övriga delprogram. Motsvarande exempel för en flygflottilj torde också innefatta en högre grad av fördelning av utgifter för dessa uppdrag på andra delprogram än 1.0.

Sekundär- uppdrag härrö- rande från pri- märupp- drag nr (jfr pri- märupp- dragska- talog, bil. 10) Omfattning

1: 39 Grundutbildning av vpl för förband för central och högre regional ledning

]: 40 Grundutbildning av vpl för 10— kalförsvarsförband — — 1:41 Repetitionsutbildning för för- delningsförband 0,5 0,: 1: 42 Repetitionsutbildning för in- fanteribrigader — 1: 43 Repetitionsutbildning för norr- landsbrigader — — 1: 44 Repetitionsutbildning för pan- sarbrigader 3,0 3,0 1:45 Repetitionsutbildning för för- band för central och högre re- regional ledning — —- 1: 46 Repetitionsutbildning för lokal- försvarsförband 0,2 0,2 1: 47 Hemvärnet —— — Beräknad ram för P 6 under anslaget Arméförband: Ledning och förbandsverk- samhet 21,5 10,9 1,7 0,3 — 8,4 — 0,2 —

Beräknat belopp mkr

Totalt Fördelat på delprogram nr1

förupp- draget l.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

1.7

1 (Se not 1 på föregående sida).

89

Huvudprogram: Arméförband. Programmyndighet: Chefen för armén. Huvudproduktionsområde: Ledning och förbandsverksamhet. Produktionsmyndighet: Chefen för armén. Milo S. Sekundär- uppdrag härröran— de från primär- uppdrag nr (jfr Beräknat belopp mkr primär- uppdrag— Totalt Fördelat på delprogram nr 1 katalog, för upp- bil. 10) Omfattning draget 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1: 1 Allmän ledning och förbands- verksamhet. Fastighetshyra. Beloppet inlevereras till FortF 13,0 11,0 0,3 0,5 — 0,6 0,1 0,5 —— 1: 2— Allmän ledning och förbands- 28 verksamhet. Iståndsättningar. Avser beräknat betalningsutfall under året. Beloppet inlevereras till FortF 10,0 10,0 — —— —— _ 1: 29 Allmän ledning och förbands- verksamhet. Ovrigt 90,0 90,0 —— -— — —— — 1:30 Operativ och krigsorganisato— risk verksamhet 2,0 0,3 0,4 — 0,5 0,1 0,7 1: 31 Utbildning av fast anställd per-

sonalvidKSochAUS — —— — _ _— _ _ __ _

1: 32 Utbildning av fast anställd per- sonal vid truppslagsskolor, MHSm.m. —————————

1: 33 Utbildning av fast anställd per- sonal vid kortare kurser. Inne- håller utbildning som inte ingår i1:31ellerl:32 2,0 2,0 —— — — — — —— —

1: 34 Grundutbildning av vpl för ge- mensamma produktionsresur- ser 9,0 9,0 1: 35 Grundutbildning av vpl för för- delningsförband 16,0 16,0 1: 36 Grundutbildning av vpl för in- fanteribrigader 25,0 25,0

1:37 Grundutbildning av vpl för norrlandsbrigader — —

1:38 Grundutbildning av vpl för pansarbrigader 13,0 13,0

1 Uppdrag 1: 1—1: 33 har avgränsats till huvudprogram. Redovisning skall dock i möjligaste mån ske på delprogram. Jfr principdiskussionen i avsnitt 7.1.5. I detta exempel har endast en ringa del av utgiften för ovannämnda uppdrag fördelats på andra delprogram än 1.0. Vid mer utbyggd interndebitering ökar möjligheten till fördelning på övriga delprogram.

Sekundär- uppdrag härröran- de från primär- uppdrag nr (jfr Beräknat belopp mkr primär- uppdrags- Totalt Fördelat på delprogram nr1 katalog för upp- bil. 10) Omfattning draget 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1: 39 Grundutbildning av vpl för förband för central och högre regional ledning — — 1: 40 Grundutbildning av vpl för 10- kalförsvarsförband 0,8 0,8 1:41 Repetitionsutbildning för för- delningsförband 10,0 10,0 1: 42 Repetitionsutbildning för in- fanteribrigader 14,0 14,0 1: 43 Repetitionsutbildning för norr- landsbrigader — 1: 44 Repetitionsutbildning för pan: sarbrigader 8,0 8,0 1: 45 Repetitionsutbildning för för- band för central och högre re- regional ledning 0,2 0,2 1: 46 Repetitionsutbildning för lokal- försvarsförband 2,0 2,0 1: 47 Hemvärnet 3,0 3,0—- Beräknad ram för MB S under anslaget Arméförband: Ledning och förbandsverk- samhet 218,0 122,0 26,6 39,9 22,1 0,4 4,0 3,0

1 (Se not 1 på föregående sida).

Huvudprogram: Arméförband.

Programmyndighet: Chefen för armén. Huvudproduktionsområde: Ledning och förbandsverksamhet. Produktionsmyndighet: Chefen för armén.

Sekundär- uppdrag härröran— de från

primär- uppdrag

nr (jfr Beräknat belopp mkr primär- uppdrags- Totalt Fördelat på delprogram nr 1 katalog för upp- bil. 10) Omfattning draget 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

1: 1 Allmän ledning och förbands- verksamhet. Fastighetsbyra. Beloppet inlevereras till FortF 65,0 58,0 0,8 2,6 0,6 1,0 0,4 1,6 _ 1: 2— Allmän ledning och förbands- 28 verksamhet. Iståndsättningar. Avser beräknat betalningsutfall under året. Beloppet inlevereras

till FortF 50,0 50,0 — _ _ _ _ _ _ 1: 29 Allmän ledning och förbands-

verksamhet. Övrigt 452,0 452,0 _ _ _ _ _ — — 1:30 Operativ och krigsorganisato-

risk verksamhet 10,0 _ 1,4 2,0 0,6 2,1 0,4 3,5 1: 31 Utbildning av fast anställd per-

sonal vid KS och AUS 20,0 20,0 _ _ _ _ _ _

1: 32 Utbildning av fast anställd per- sonal vid truppslagsskolor, MHS m.m. 10,0 7,4 0,8 1,0 0,3 0,5 _ _ _ 1: 33 Utbildning av fast anställd per- sonal vid kortare kurser. Inne- håller utbildning som inte ingår i1:31e11er1:32 10,0 10,0 — _ _ _ _ _ 1: 34 Grundutbildning av vpl för ge- mensamma produktionsresur- ser 48,0 48,0 1: 35 Grundutbildning av vpl för för- delningsförband 79,0 79,0 1: 36 Grundutbildning av vpl för in- fanteribrigader 122,0 122,0 1: 37 Grundutbildning av vpl för norrlandsbrigader 33,0 33,0 1: 38 Grundutbildning av vpl för pansarbrigader 64,0 54,0 1: 39 Grundutbildning av vpl för förband för central och högre regional ledning _ _ 1: 40 Grundutbildning av vpl för 10-

kalförsvarsförband 1,0 1,0 1: 41 Repetitionsutbildning för för- delningsförband 50,0 50,0

1 (Se not 1 tabell 6).

92 SOU 1969: 25

Tabell 7. Forts.

Sekundär- uppdrag härröran- de från primär- uppdrag nr (jfr Beräknat belopp mkr primär- uppdrags- Totalt Fördelat på delprogram nr1 katalog, för upp- bil. 10) Omfattning draget 1.0 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1: 42 Repetitionsutbildning för in- fanteribrigader 70,0 70,0 1: 43 Repetitionsutbildning för norr- landsbrigader 20,0 20,0 1:44 Repetitionsutbildning för pan— sarbrigader 40,0 40,0 1: 45 Repetitionsutbildning för för- band för central och högre re- gional ledning 1,0 1,0 1: 46 Repetitionsutbildning för lokal- försvarsförband 10,0 10,0 1: 47 Hemvärnet 15,0 15,0 Beräknat belopp under anslaget Arméför- band: Ledning och förbandsverksamhet 1 170,0 645,4l32,0197,6 54,5 107,6 1,8 16,1 15,0

1 Se not tabell 6.

lämnas godkända primäruppdrag till resp. produktionsmyndighet. Exempel på stomme till förslag till primäruppdrag för anslaget Arméförband: Ledning och förbandsverk- samhet ges i bil. 24. Stommar till förslag till primäruppdrag m.m. inom produktions— området Materielanskaffning framgår av bil. 25. Fördelning av uppgifter och resur- ser till regional och lokal nivå framgår av exempel på stommar till sekundäruppdrag till militärbefälhavare, bil. 26, resp. till freds- förband, bil. 27.

7.1.3 Samband mellan primäruppdrag, se- kundäruppdrag, ramar på olika nivåer och anslag

Den verksamhet som avses bedrivas under budgetåret B beskrivs i primäruppdragens uppgiftsdel och, mer uppdelad, i motsva- rande del av sekundäruppdragen. Den sam- lade beräknade utgiften inom huvudproduk- tionsområdet bildar anslaget inom huvud- programmet. Som förslagsanslag ger det ut-

tryck för beräknade utgifter för att genom- föra den beskrivna verksamheten. Om full kunskap rådde om sambandet mellan upp- gift och resursförbrukning och inga slump- mässiga avvikelser kunde inträffa skulle re- dovisat utfall motsvara budgeterat belopp. Avvikelser från budgeterat belopp är dock det normala och hänsyn till detta måste tas vid utformningen av regler för sambandet mellan uppdrag, ramar och anslag.

Vid utformningen av dessa regler syns det av flera skäl lämpligt att börja på lokal nivå, bl. a. med hänsyn till att stora delar av verksamheten genomförs där. Sekundär- uppdrag till lokal myndighet är också de minsta enheter där avvikelser kan uppstå.

En viktig fråga är om uppdragens upp- gifts- eller resursdel skall uppfattas som mest bindande för uppdragets genomförande. I fig. 39 anges ett exempel på en tänkbar prioritetsordning. Exemplet utgår från för- utsättningen att det för ett visst uppdrag finns ett budgeterat belopp angivet och ett kvantitativt och kvalitativt prestationsmått

Håller uppdragets resursuppgift?

Håller uppdra- gets kvalitativa prestations— uppgift?

Haller uppdra- gets kvantitativa prestations-

uppgift?

Ar korrigering inom uppdraget möjlig for att uppnå balans mellan presta- tions- och resursuppgift?

Fullfölj m

förande! av Är omfördelning begransat UPP- möjlig mellan

Fullfölj genomförandet

drag. Anmäl till uppdrag inom närmast högre förbandsbud- myndighet geten?

Genomför omfördelning mellan uppdrag. Anmäl till när- mast hogre myndighet

Ombudgetering. Anmäl till när- mast högre myndighet

Figur 39. Exempel på förbandschefs prioriterings- schema vid bedömning av enskilt uppdrag inom förbandsbudgeten.

knutet till uppgiftsdelen. Uppdraget ingår som en del i förbandsbudgetens ram. Summan av beräknade belopp för samt- l1ga uppdrag, dvs. förbandsbudgeten, bör inte få överskridas utan särskilt tillstånd av närmast högre myndighet. Mellan uppdra- gen inom ramen bör i princip fri ompröv- ning tillåtas. Förbandschefens prioriterings- schema för det enskilda uppdraget enligt fig. 39 anger en ombudgetering eller kor- rigering av uppdraget i följande fall: . Resursberäkningen för uppdraget håller men uppgiftsdelens kvalitets- eller kvan- titetsmått är inte tillräckligt. Det för- utsätts då att närmast högre myndig- het har behov av information om detta för att ev. korrigera egna planer. | Varken uppdragets uppgiftsdel eller re- sursbudget kan hållas. . Förbandsbudgetens ram kan inte hål—

las vid angiven kvalitet på uppgiftsde- lens prestationer trots en serie interna ombudgeteringar av uppdrag. Närmast högre myndighet får besluta om tilläggs- resurser eller acceptera lägre kvalitet inom förbandsramens resurser. Motsvarande prioriteringsschema kan konstrueras för regional nivå och produk- tionsmyndighetsnivå.

Militärbefälhavaren följer sekundärupp- drag liksom totalramen inom militärområ- desbudgeten. Chefen för armén följer pri- märuppdragen inom anslaget och totalbe- lastningen på detta.

För att möjliggöra en uppföljning på olika nivåer fordras ett fastställt schema för rapportering. Detaljutformningen bör ske i samband med systemets införande. Följan- de riktlinjer kan vara utgångspunkt: . Från lokal och regional nivå rapporte- ras utfallet på varje sekundäruppdrag skedesvis (kvartalsvis) till produktions- myndighet. Belastningen på tilldelade ramar — förbands— resp. militärområ- desbudget _ rapporteras månadsvis. . Produktionsmyndighet rapporterar utfal- let 'på varje primäruppdrag skedesvis (kvartalsvis) till programmyndighet, överbefälhavaren och Kungl. Majt. Be- lastningen på anslaget rapporteras må- nadsvis.

7.1.4 Avgränsning av ramar på olika nivåer i förhållande till varandra

En övergång till det system som skisserats fordrar att principer utarbetas för regle- ringen av det ekonomiska mellanhavandet mellan olika verksamhetsställen. Förhållan- det kan illustreras med följande exempel:

Ravlunda skjutfält disponeras av flera förband inom Södra militärområdet. Om t. ex. P 2 får i uppdrag att svara för verk- samheten vid skjutfältet bör detta anges i uppdrag under delproduktionsområdet Allmän ledning och förbandsverksamhet till förbandet. Beskrivning av uppgift och till- hörande resurstilldelning kan följa skilda principer.

Mottagna Mottagna sekundäruppdrag 1) sekundäruppdrag lnga sekundäruppdrag P 2 Gästande ”Gratistjänster" - fo'band förekommer

..

:

1 Bl. a. för att leverera gratistjänster till gästande förband. Figur 40. Princip a (P2 svarar för all verksamhet vid skjutfältet).

Princip a Uppdraget kan t. ex. formuleras så att P 2 svarar för all verksamhet vid skjutfältet. I uppdraget ingår bestridande av utgifter för att ta emot gästande förband (att läm- na vissa gratistjänster). Samtidigt erhåller P 2 motsvarande resurser för att t. ex. beta- la markskador och lön till viss personal och leverera matportioner till gästande förband. P2 eller högre myndighet tilldelar övriga förband >>skjutdagar>>. Dessa förband har följaktligen vid resuereräknngen av sina utbildningsuppdrag kunnat utgå från att skjutfältet får disponeras utan extra utgif— ter/ kostnader. Detta exempel illustreras i fig. 40.

Princip b Uppdraget kan Också formuleras så att P 2 svarar endast för begränsade basuppgifter i samband med att övriga förband använ- der skjutfältet. P2 tilldelas därmed resur- ser för att bestrida däremot svarande utgif- ter för skjutfältet. Gästande förband läm- nar sekundäruppdrag till P2 med uppgift att ombesörja övrig verksamhet som behövs för att skjutfältet skall kunna utnyttjas och lämnar P2 ersättning härför, t. ex. för att utspisa gästande personal.

I gästande förbands resursberäkning av uppdrag som ställs av högre myndighet bör i detta fall inräknas resurser för de sekun- däruppdrag som ställs till P 2. Detta exem-

Mottagna Mottagna sekundäruppdrag 1)' sekundäruppdrag Sekundäruppdrag som P 2 reglerar Gästande * _ förband ekonomiskt mellanhavande

1 Bl. a. för att hålla begränsad basorganisation vid Ravlunda skjutfält. Figur 41. Princip b (P 2 svarar för begränsade uppgifter vid skjutfältet).

pel illustreras i fig. 41.

Oberoende av vilken princip som kom- mer att tillämpas bör reglerna vara så enty- digt utformade att ingen risk föreligger att vissa uppgifter aldrig resursberäknas och att andra uppgifter kanske dubbelbudgeteras.

I vissa fall motsvarar de två principerna olika sätt att från överordnad myndighet fördela visst uppdrag vidare till mer än en underlydande myndighet. Val av den ena eller andra principen skall i detta fall inte behöva medföra, att resursförbrukningens fördelning på program och produktions- områden blir olika. Önskemålet om att re- sursförbrukningen skall belasta rätt program och produktionsområde begränsar i vissa fall möjligheten att välja princip. Om t. ex. förband ur F 10 i samband med övningar utspisas i P 2:s matsal torde endast princip b vara aktuell.

Princip b har bl. a. den fördelen, att den medger försök med olika metoder för taxe— sättning som underlag för resursberäkning av aktuella sekundäruppdrag. Denna prin- cip kräver dock större administrativa insat- ser att både utveckla och driva. Princip a bör därför som regel tillämpas åtminstone på kort siktl. Försöksverksamhet bör dock påbörjas för att ytterligare utröna för- och nackdelar med princip b. Sådan försöks- verksamhet bör i likhet med den som re— dan påbörjats inom Södra militärområdet inriktas på resurser som väger tungt i bud- geten, t.ex. personal och drivmedel. För- söken kan planeras så att mellanhavanden mellan två eller flera verksamhetsställen stu- deras med avseende på samtliga utvalda resurser. Parallellt studeras hur en utvald resurs fördelas mellan samtliga myndighe- ter i organisationen.

Vad som här har anförts i anslutning till exemplen från Södra militärområdet kan generaliseras till övriga mellanhavanden mellan myndigheter på olika nivåer 1 or- ganisationen.

7.1.5 Samband mellan uppdragens formu- lering och avgränsning och redovisning mot uppdrag

I den tidigare beskrivningen av budgetpro- cessen har uppdragen fungerat som arbets- element. Redovisning mot varje primärupp- drag kräver redovisning mot varje övrigt uppdrag som formuleras i systemet. Som underlag för redovisningen kan uppdragen med en redovisningsterm benämnas kost- nads—(utgifts-)bärare.

Att budgetera och redovisa utgifter mot uppdragen vore tämligen enkelt om pro— duktionen vid myndigheterna specialiserats så långt. att den omfattar endast ett slags verksamhet enligt produktionsområdesindel- ningen och bedrivs för endast ett del- eller huvudprogram. När produktionen är sam- mansatt av verksamhet inom olika delpro- duktionsområden och avses för skilda del- och huvudprogram ökar redovisningsproble- men påtagligt. Detta gäller särskilt om de tidigare angivna principerna för uppdragens formulering och avgränsning tillämpas.

Försvarskostnadsutredningen beskriver i sitt delbetänkande 2 bl. a. en indelning av myndigheterna i ansvarsområden efter fackfunktion. Med en redovisningsterm kan sådana ansvarsområden, i den mån de le- vererar tjänster m.m. till andra enheter inom samma myndighet, kallas hjälpkost- nadsställen. Som fackfunktioner används personal, materiel och andra förnödenheter (drift, underhåll m.m.), förplägnad och service, hälso- och sjukvård samt fastighe- ter (drift och underhåll). För varje an- svarsområde sammanställs en budget fackbudget. Om de nämnda fackfunktioner- na beskriver all verksamhet vid myndighe- ten skall sålunda myndighetens budget kun- na sammanställas av personal-, materiel-, service-, sjukvårds- och fastighetsbudgeter.

En tänkbar uppdragsformulering skulle vara att knyta uppdragen till ovan angiv- na fackfunktioner. Tillämpad på försvars- kostnadsutredningens indelning enligt ovan

1 Det innebär inte att användning av princip b bör upphöra för de fall den redan tillämpas.

innebär denna variant att personaluppdrag, materieluppdrag, serviceuppdrag osv. for- muleras. I budgetering och redovisning be- traktas då t.ex. all personal som primärt anställd på ett personaluppdrag. Den ex— emplifierade uppdragsformuleringen bryter idémässigt i viss mån mot den i detta be- tänkande föreslagna1, som genom koppling- en till program- och produktionsområdes- indelningen skär över fackfunktionerna inom myndigheten. Därmed uppkommer ett behov att indela myndigheten i ansvarsom- råden till vilka uppdragen kan knytas. Des- sa ansvarsområden kan med en redovis- nin gsterm benämnas kostnadsställen. Sambandet mellan utgifts/kostnadsslag, hjälpkostnadsställe, kostnadsställe och kost- nadsbärare åskådliggörs i bil. 28. Avräkningen mellan hjälpkostnadsställen över kostnadsställe mot kostnadsbärare (uppdrag) eller mellan olika hjälpkostnads- ställen inbördes kan göras på olika sätt. En princip för avräkning innebär att hjälpkostnadsställe prissätter (med avräk- ningspris, internpris, standardpris) de tjäns- ter som levereras till annat hjälpkostnads— ställe och/eller till de olika kostnadsbärar- na (uppdragen). För varje hjälpkostnads- ställe upprättas en budget med inkomster/in- täkter och utgifter/kostnader. Prissättningens utformning har ingående analyserats av försvarskostnadsutredningen i såväl delbetänkande 1 som 2. Utredning- en förordar särkostnadsprincipen. Enligt denna princip bör priserna utformas så att de motsvarar merkostnaden för att inom ansvarsområdet (produktionsenheten) pro- ducera ytterligare en enhet av prestationen i fråga?. Försöksverksamhet med prissätt- ning bedrivs bl. a. inom Södra militärområ- det. Vid några av försöksförbanden, sär— skilt P2 och Fo 15/ BK, tillämpas en för- hållandevis omfattande interndebitering. Priserna är väsentlig information och ut- gör underlag för beslut av olika karaktär. Ett starkt samband råder mellan olika pris- sättningars utformning och karaktären på de beslut som de skall utgöra underlag för. Detta torde medföra att principerna för prissättning liksom analyser av hur priser-

na används som beslutsunderlag i olika si— tuationer fortlöpande bör bevakas och vid behov omprövas. Diskussionen ovan kan

kopplas till den föreslagna uppdragsformu- leringen.

Uppdrag som berör delproduktionsom- rådet Allmän ledning och förbandsverksam- het har en speciell karaktär av samutgifts/ samkostnadsuppdrag. Hit förs utgifter/kost— nader för all verksamhet som inte täcks av uppdrag inom övriga delproduktionsområ- den. Utgifterna/kostnaderna som budgete- ras på uppdraget Allmän ledning och för- bandsverksamhet är i olika grad möjliga att hänföra till delprogram. De utgifter/kost- nader för uppdraget som förs till delpro— grammet Gemensamma produktionsresur- ser har karaktären av samutgifter/samkost- nader för övriga delprogram.

Hur stor del av ett verksamhetsställes budget som faller på uppdraget Allmän led- ning och förbandsverksamhet och förs till delprogrammet Gemensamma produktions- resurser (1.0; 2.0; 3.0) betingas av följande faktorer: . Antalet delproduktionsområden, dvs. hur specificerat verksamheten har beskrivits i delproduktionsområdesindelningen. . Produktionsteknik och organisation vid verksamhetsstället. Dessa faktorer be- stämmer i hög grad möjligheten att för- dela utgifterna/kostnaderna på delpro- gram. Så t. ex. torde förutsättningarna för att budgetera och redovisa uppdra- get Allmän ledning och förbandsverk- samhet fördelat på andra delprogram än Gemensamma produktionsresurser vara olika vid en flygflottilj och ett ar- méregemente (jfr budgetexemplet för P 6 där det förutsatts att samtliga ut—

1 Uppdragsformulering med knytning till hjälpkostnadsställen förekommer dock över- gångsvis i pågående försöksverksamhet. Så t. ex. ingår ett personaluppdrag i A9:s budget för budgetåret 1968/69. (I efterkalkylen avses dock personalkostnaden fördelas på övriga huvud- uppdrag som A 9 erhållit). ” Kapacitetskostnadens och investeringsbeslu- tens roll i ett system byggt på särkostnadsprin— cipen behandlas av utredningen i både delbe- tänkande 1 och 2.

gifter/kostnader för uppdraget måste budgeteras och redovisas på delprogram- met Gemensamma produktionsresurser). . Omfattningen på den interndebitering som förekommer inom verksamhetsstäl- let. På samtliga tre punkter är ändringar ef- ter hand fullt möjliga. Antalet delproduk- tionsområden kan framdeles förändras i förhållande till föreliggande förslag. Pro- duktionstekniken ändras kontinuerligt. Or- ganisationen vid ett verksamhetsställe är också möjlig att ändra. Sambandet med in- temdebiteringens omfattning diskuteras i det följande.

Den verksamhet som omfattas av delpro- duktionsområdet Allmän ledning och för- bandsverksamhet och vars utgifter/kostna- der inte direkt kan hänföras till andra del- program än Gemensamma produktionsre- surser bedrivs vid ett antal hjälpkostnads- ställen, t. ex. förbandsadministration, kör- central, matinrättning och förråd.

I ett ytterlighetsfall kan därvid förutsät- tas att ingen avräkning förekommer. Bud- getbelopp och belastning på uppdraget All- män ledning och förbandsverksamhet, del- programmet Gemensamma produktionsre- surser blir då stor. Den andra ytterligheten innebär en långtgående avräkning med av- räkningspriser mellan hjälpkostnadsställe och kostnadsbärare och mellan hjälpkost- nadsställen inbördes. En sådan avräkning skulle kunna innebära en total fördelning av utgifter/ kostnader på övriga uppdrag el— ler övriga delprogram inom uppdraget All- män ledning och förbandsverksamhet. I budgetexemplet för P 6 (tabell 5) ovan har av ramen, 21,5 mkr, 9,8 mkr budge- terats på uppdraget Allmän ledning och förbandsverksamhet, delprogrammet Ge- mensamma produktionsresurser (1.0). Detta motsvarar en låg ambitionsnivå i fråga om den interna avräkningen.

Det kan vara realistiskt att vid tillämp- ningen av det föreslagna planeringssyste- met räkna med en tämligen låg ambitions- nivå för internavräkningen åtminstone in- ledningsvis. Som framgått av beskrivningen är systemet flexibelt på denna punkt. Vald

ambitionsnivå återspeglas i hur stor del av budgeten som budgeteras och redovisas på uppdraget Allmän ledning och förbands— verksamhet och uppsamlas på delprogram- met Gemensamma produktionsresurser.

7.2 Redovisning 7.2.1 Krav på olika slag av redovisning

Förslaget till programbudgetering skapar be- hov av redovisning inom följande områden: 0 Redovisning av uppdrag mot program. 0 Redovisning för enskild myndighet mot andra myndigheter. . Intern redovisning vid produktionsenhe- terl. Kravet på redovisning av uppdrag mot program är en följd av uppdragssystemets konstruktion och uppdragens koppling till anslag. Enskild myndighets behov av redo- visning mot andra myndigheter hänger samman med den leverans av prestationer mot ställda uppdrag som sker mellan olika produktionsenheter. Det har också samband med de krav som ställs från myndigheter utom försvaret, t. ex. riksrevisionsverket och statistiska centralbyrån. Genom att uppfyl— la dessa krav erhålls en redovisning av samtliga uppdrag inom försvaret och av den totala verksamheten som hänger sam- man med dessa. Behovet av intern redovis- ning vid produktionsenheterna hänger sam- man med redovisningen enligt de två första kraven men representerar samtidigt till stor del ett avgränsat problemområde. Knytning av uppdrag till produktionsenheter sker ge- nom att ett väl definierat samband råder mellan de uppdrag som en produktionsen— het har mottagit och de interna kostnads- bärare — t. ex. materielobjekt — som med hänsyn till myndighetens organisation och produktionstekniska förutsättningar m.m. bör definieras inom denna.

Som framgått bl.a. av budgetexemplet i avsnitt 7.1 kommer varje produktionsen- het att få en bestämd mängd uppdrag.

1 Produktionsenhet=verksamhetsställe, t. ex.

förband, skola, stab eller central förvaltnings- myndighet.

Dessa har vart och ett sina avdelade re-

surser och tillhör gruppvis visst anslagl. Hur mottagna uppdrag omformas till in— ternuppdrag och därmed ställer krav på produktionsenhetens interna redovisning kommer att variera beroende av verksam- hetens art.

Försvarskostnadsutredningen har vid sin analys av kraven på intern redovisning i delbetänkande 1 behandlat produktionsen- heter på lokal och regional nivå. I delbetän- kande 2 behandlas myndigheter på central nivå. Av de interna redovisningskraven kommer kravet på kostnadsredovisning i förgrunden.

För att motsvara redovisningsbehovet in- om samtliga tre tidigare nämnda områden bör redovisningen sammanfattningsvis kun- na tillgodose följande krav.

På lokal nivå bör redovisningen bl. a. kun- na: . Tillgodose förbandschefs (motsv.) behov av system för styrning av verksamheten. . Medge redovisning av alla in- och ut- betalningar fördelade på inkomst- och utgiftsslag som utformas för såväl cen- trala behov, t.ex. statistik, som lokal myndighets behov. . Medge redovisning av utgifter/kostnader mot uppdrag som mottagits från högre myndighet. . Medge att »bokslut» tas fram för verk- samhetsåret för att ingå i verksamhets- berättelsen. På central nivå bör redovisningen bl. a. kunna: . Tillgodose myndighetens behov av in- tern ekonomisk information för styrning av egen verksamhet. . Medge att »bokslut» tas fram för verk- samhetsåret för att ingå i verksamhets- berättelsen. . Lämna till för försvaret central ekono- miinstans — uppgift på alla gjorda utbetalningar

fördelade på utgiftsslag

uppgift om belastningen på uppdrag

som lämnats av annan myndighet och på anslag och primäruppdrag som ställts till förfogande av Kungl. Maj:t

uppgift om belastningen på bemyn- diganden som lämnats av Kungl. Maj:t — redovisning av investeringar, avskriv— ningar, fonder och särskilda medel. Från för försvaret central ekonomiinstans bör redovisningen bl. a. kunna lämna: . Ekonomisk information som erfordras för Kungl. Maj:ts styrning av verksam- heten inom försvaret. . Till Kungl. Maj:t, riksrevisionsverket, överbefälhavaren, programmyndighet och produktionsmyndighet, t. ex. må— nadsvis i belastningstabell e. d., redovis- ning av samtliga utgifter/kostnader på anslag. . Till Kungl. Maj:t, överbefälhavaren, programmyndighet och produktionsmyn- dighet, t. ex. skedesvis eller kvartalsvis, belastningen på varje primäruppdrag samt dessutom på program (delprogram) och produktionsområde (delproduktions- område). 0 Till riksrevisionsverket utgifterna förde- lade på utgifts/kostnadsslag och samman— förda till förekommande realekonomiska grupper. Redovisningen skall vidare medge: . Att ekonomisk statistik (fackstatistik) kan tas fram.

0 Att medel enkelt kan omföras mellan myndigheter för att därigenom undvika fakturering med betalning. Detta kan lämpligen ske genom att ett särskilt för- svarsgiro inarbetas i kontoplanen.

7.2.2 Behov av och syfte med stomkonto— plan för försvaret

Stora fördelar står att vinna om en gemen- sam kontoplan för samtliga produktionsen- heter införs i redovisningssystemet. En så— dan kontoplan kallas här stomkontoplan. Stomkontoplanen ingår som en del i försva— rets totala redovisningssystem och skall som grundstomme ange de huvudprinciper efter vilka kontoplaner skall konstrueras och an—

1 Produktionsenheten P 6 erhåller i exemplet 12 uppdrag inom en ram av 21,5 milj. kr. anslaget Arméförband: Ledning och förbandsverksamhet

passas efter olika produktionsenheters be- hov.

Stomkontoplanen kan kompletteras med ett antal sidoordnade specialredovisningar som är fast och på ett väl definierat sätt kopplade till vissa konton i stomkontopla— nen.

För statlig verksamhet i allmänhet har S-kontoplanen utvecklatsl. Denna är en nor- malkontoplan, som vid tillämpning måste anpassas i varje särskilt fall. I det följande redovisas ett förslag till modifiering av S- kontoplanen för försvarets produktionsenhe— ter till en »SF-kontoplan» (S—kontoplan mo- difierad för försvaret till en stomkontoplan för försvaret).

SF-kontoplanen kan vid tillämpning på enskilda produktionsenheter behöva anpas- sas efter myndighetstypen. Denna anpass- ning innebär närmast en standardisering av kontoförteckningarna och ett val beträffan- de de förenklingar i redovisningen som kan införas för produktionsenheten i fråga.

För att nå ytterligare enhetlighet i redo- visningssystemets uppbyggnad och skapa ge- mensamma tekniska lösningar, bl.a. för de redovisningsmässiga uttrycken för leveran- ser mellan produktionsenheter inom försva- ret, bör om möjligt inte bara kontoplanen utan också hela samlingsplanen normalise- ras. Med samlingsplan för redovisningen vid en produktionsenhet förstås en plan över sambanden mellan kassa— och kostnadsbok— föringen — som byggs upp enligt kontoplan och de sidoordnade redovisningsrutiner som hör till denna, t. ex. beställningsregist- rering med leverantörsreskontra, kund— och personalreskontra, uppdrags/anslagsbokfö— ring. prestationsredovisning om denna fö— rekommer sidoordnad samt hyresbokfö- ring. Vid hög ambitionsnivå kan det också vara lämpligt att i en sådan plan åskådlig- göra sambanden med mera avlägset lig— gande system såsom beståndsredovisning. ekonomisk planering osv.

SF-kontoplanen bör sålunda utvecklas till en SF—samlingsplan. Parallellt med att SF- kontoplanen anpassas till myndighetstyp och blir kontoplan för försvarets materielverk, kontoplan för utbildningsförband osv. bör

motsvarande anpassning ske av samlingspla- nen.

Anpassningen av kontoplaner och sam- lingsplaner framgår av figur 42.

Ur SF—kontoplanen och SF-samlingspla- nen utvecklas kontoplaner och samlingspla- ner som är avpassade för olika myndighets- typer inom försvaret.

7.2.3 Förslag till stomkontoplan för försvaret (SF -kontoplan)

I det följande lämnas ett förslag till stom—

kontoplan för försvaret. Stomkontoplanen

framställs schematiskt i tabell 8 och över- ensstämmer till sin principiella uppbyggnad med S-kontoplanen.

Klassindelningen föreslås vara följande 1 Aktiva/passiva 2 Utgifts/kostnadsslag 3 Hjälpkonton 4 Kostnadsställen 5 Interna kostnadsbärare 6 Uppdrag och huvudprogram 7 Investeringar i egen produktion

8 Rörelseinkomster m. m.

9 Resultatkonton och bokslut Kommentar till klassindelningen: Kontoklass ] innehåller inga egentliga särdrag vid jämförelse med S-kontoplanen. Som komplementkostnader redovisas dock endast gratistjänster (motsv.) som bekostas av annan huvudtitel. Övriga gratistjänster redovisas över försvarsgirokonton i konto- klass 3. Kontoklass 2 (statistik) innehåller renodlade konton för arten av resursuppoffring och bör såvitt möjligt vara helt rensad från ända- målsaspekter. Dessa tillgodoses av konton i klass 3, 5 , 6 och 7 samt beträffande vissa inkomster i klass 8. Klassen indelas i föl— jande kontogrupper: 20 Personalkostnader 21 Transportmedel, inventarier och ar- betsverktyg 22 Krigsmateriel m.m. 23 Övrig materiel och materialier (för— brukningsmaten'el)

1 Jfr kap. 8i Statskontorets programbudgetut- redning, SOU 1967: 11.

S-kontoplan

SF-kontoplan

" Kontoplan _. FMV " Kontoplan ' FortF o s v

_ SF-samlings- ' plan Samlingsplan V FMV '_' Samlingsplan v FortF ' o s v

Figur 42. Skiss utvisande SF-kontoplanens utveckling och myndighetsanpassning.

24 Administrationskostnader (tjänster) 25 Andra främmande tjänster 26 Bidrag 27 Vämpliktsförmåner samt förmåner till personal ur frivilliga organisationer och hemvärn samt förmåner till civil- försvarspliktiga 28 Mark och anläggningar 29 Komplementkostnader I kontoklass 2 redovisas alla utgifter och inkomster uppdelade på utgifts/inkomst- el- ler kostnads/intäktsslag. Resursomfördelning mellan försvarsmyndigheter redovisas inte över klass 2 utan totalsumman inom klassen anger nettobelastningen för försvaret. Utbe-

talande myndighet ansvarar där för en rätt- visande fördelning på konton i klassen.

I denna kontoklass erhålls alltså en styrd, för lokalt och centralt bruk användbar sta- tistisk fördelning av såväl inkomster som ut— gifter.

I bil. 29 ges ett exempel på en mer de- taljerad indelning av kontoklass 2. Den av- viker på ett antal punkter från den som riksrevisionsverket föreslagit i S-planen.

I kontoklass 3 har kontona en belastnings- och en nyttjandesida. Kontoklassen avses innehålla erforderliga hjälpkonton för de fall då det slutliga ändamålet med en re- sursuppoffring inte låter sig bestämmas när

Tabell 8. Förslag till stomkontoplan (SF-kontoplan.)

2 3 5 6 7

Tillgångar, skulder

Hjälpkonton (hjälpkostnads-

Kostnadsslag1 ställe)

Kostnads- ställen

Hjälpkonton, Interna kostnads- bärare

Kostnadsbärare Driftfrämmande (Primäruppdrag, utgifter, in- program) vesteringar

Inkomster, avskrivningar

Boksluts- konton

10 Finanskonton 11 Fordringar, inkomstrester 12 Förskott, försträckningar 13 F örrådskonton 14 Skulder, utgiftsrester 15 Avräkning, kapitalfonder 16 Gåvor, donationsmedel 20 30 Personal- Hjälpkonton kostnader personal 21 31 Transportmedel, Hjälpkonton inventarier m.m. värnpliktiga 22 32 Krigsmateriel, Övriga (motsv.) hjälpkonton

23 3 3 Ovr materiel, Interna förråds- materialier hållningskonton

2434. Administrations- Interna hjälp- kostnader kostnadsställen (tjänster) 25 35

Andra främ- Hjälpkonton

mande tjänster ammunition

2636. Bidrag Hjälpkonton

40 41

42 43 44

Uppdelning enl. resp. myndighets bestämmande

45

tygmateriel (motsv.),

46

tygmateriel (motsv.),

ammunition

50. Verksamhetsställets interna hjälp- kostnadsbärare

511—516 MB sekundäruppdrag 517 MKG sekundäruppdrag 518 C El sekundäruppdrag

52. FMV sekundäruppdrag

5 3 FortF sekundäruppdrag

541. FCF 542 SjvS 543 VPV osv. m. fl.

Sekun- där-— UDP' drag

55. CA sekundär- uppdrag 56 CM sekundär- uppdrag

6070. Levereringar

6171. Utgifter för statens kapital- fonder

6272. Pensioner

63 73 64 74 65 75 Diverse bidrag

66 7 6 Bidrag och ersättningar

80 Mottagna levererin gar 81 Drifts- inkomster 82 Drifts- inkomster 83 Drifts- inkomster 84 Drifts- inkomster 85 Inkomst- uppdrag 86 90 91 92 93 94 95 96

17

1 8 Diversemedel

19. Komplement- kostnader

Debet / kredit

2

27

Värnpliktsför- måner m. m.

28. Mark och anläggningar 29 Komplement- kostnader

Statistik Debet/kredit

* Utgifts-, inkomst-, intäktsslag.

37

Hjälpkonton intmtrl, sjvmtrl m. m. 38 Hjälpkonton inom FortF ansvarsområde 39 Försvarsgiro— konton

Belast- Nytt- ning jande Debet/kredit

47 48 49

Statistik Debet

57 67

CF V sekundär- uppdrag

5868. Cfs sekundär- uppdrag 59 69 Övriga myndigheters sekundäruppdrag

598. ÖB sekundär- uppdrag

Belastning Vidare- Debet fördelat Debet/kredit

7

77

Investering, inköp av maskiner m. m. 78

Investering i egen produk- tion

79

Debet

87 97 88 98 Drifts-

främmande inkomster

8999. Sålda maskiner, inventarier m.m.

Debet/ kredit

Kredit

utgiften görs. Den används även när det eljest är lämpligt att samla resursuppoff- ringar för senare fördelning (periodisering av utgifter) och/eller när det är lämpligt att skapa interna resultatenheter för något än- damål (hjälpkostnadsställen).

Kostnadsfördelning från hjälpkonton/ hjälpkostnadsställen kan ske med hjälp av intempriser.

De krav på fackstatistik som permanent eller periodvis kan finnas på central nivå främst inom fortifikationsförvaltningen och försvarets materielverk gentemot lokal och regional nivå torde bäst kunna tillgodoses genom en styrd indelning av kontoklass 3, vilket även framgår av den föreslagna SF- kontoplanen.

I kontoklassen redovisas även alla rörelser över tidigare nämnt försvarsgiro.

I kontoklass 4 representerar kontona kost— nadsställen (organisationsenheter, ansvars- områden).

I kontoklass 5 finns konton för produk- tionsenhetens (myndighetens) produkter. Uppdrag som mottas av en produktionsen- het omformuleras till uppdrag som är bättre anpassade till verksamhetsställets organisa- tion. Detta transformerade uppdrag hjälp- uppdraget — betraktas som en för produk- tionsenheten intern kostnadsbärare och pla- ceras i kontoklass 5. Vid ett antal produk- tionsenheter finns dessutom kostnadsställen där man bedriver verksamhet som är själv- finansierande. Inkomster av sådan rörelse förs till kontoklass 8. Motsvarande kost- nader för rörelsen uppsamlas på konto för intern k0stnadsbärare i kontoklass 5. Indel- ningen av klass 5 måste sedan som en kon- sekvens härav vara parallell med indelning— en av klass 8 (jfr SOU 1967:11 s. 218).

I kontoklass 6 uppsamlas kostnader på primäruppdrag och på program (delpro- gram osv.). Kontona i denna klass motsva- rar kontona i S—kontoplanens klass 5.

I kontoklass 7 redovisas levereringar, driftsfrämmande utgifter (klass 71—76) samt investeringar (klass 77—79), som inte direkt kan hänföras till uppdrag.

Kostnader för mindre investeringar, för vilka en särskild avskrivningsplan inte be—

döms lönsam att uppgöra, debiteras i stället konto i kontoklass 3 eller förs direkt till konton i kontoklaSS 4 och 5 . Huvuddelen av investeringarna på lokal och regional nivå i utbildningsanordningar och kontorsutrust- ning räknas som mindre investeringar och bör redovisas mot kontoklass 7 endast om så särskilt föreskrivs.

Till kontoklass 8 förs rörelseinkomster för självfinansierande verksamhet. Kostna— derna uppsamlas i kontoklass 5 . I kontoklaSS 8 redovisas även inkomster från i klass 7 särredovisade investeringar. Inkomster från verksamhet av typen skogsavverkning, dvs. medel som inflyter från rena inkomstupp- drag, redovisas i denna klass.

Kontoklass 9 kan innehålla resultat— och bokslutskonton med följande kontogrupper:

Inkomstuppdrag Utgiftsuppdrag

Utjämning av klass 3

Egna investeringar, inkomster och utgifter

Resultat av rörelsen

Uppsamlingskonto Avgränsningskonto Driftbudgetavräkningskonto

Balanskonto

Kapitalkonto

Utformningen av kontoklass 9 blir olika på olika myndighetsnivåer.

7.2.4 Förberedelser inom redovisningsområ- det i samband med försöksverksamheten

Genom det tidigare nämnda beslutet i bör- jan av år 1968 har Kungl. Maj:t uppdragit åt försvarets myndigheter att var och en inom sitt verksamhetsområde medverka i förberedelserna för övergång till program- budgetering.

I samband med den försöksverksamhet med kostnadsredovisning som bedrivits och fortfarande bedrivs har försvarets civilför— valtning vidtagit förberedelser inom redo— visningsområdet. Förberedelserna har gällt redovisningsproblem inom samtliga de tre områden som nämndes i det inledande av- snittet, nämligen redovisning av uppdrag mot program och produktionsenheternas ex- terna resp. interna redovisning.

7.2.5 Försöksverksamhet inom Södra mili- tärområdet med P 2-modellen (system m/75)

Försöksverksamheten inom Södra militär- området tillkom för att lämna underlag till försvarskostnadsutredningens förslag till ekonomisystem för lokal och regional nivå. Sedan försvarskostnadsutredningen redovi- sat sitt förslag i delbetänkande 1 har för- söksverksamheten fortsatt. Uppläggningen har enligt försvarskostnadsutredningens synsätt koncentrerats till problem som hän- ger samman med produktionsenhetens in- terna redovisning.

Målsättningen för denna försöksverksam- het har varit att genom interndebitering successivt söka tillämpa den av försvars— kostnadsutredningen formulerade principen att varje ansvarsområde skall belastas med de särkostnader som den för verksamheten ansvarige chefen kan påverka genom sina beslut. Denna princip utgår i sin tur från huvudtanken att budgetering, redovisning och rapportering bör knytas till organisa— tionens olika ansvarsområden. Utredningen har alltså strävat efter att fördela kraven på prestationer på ett antal definierade an- svarsområden med budgetansvariga chefer. Dessa skall sedan bl. a. ansvara för presta- tions- och resursbudgetering och för den resursförbrukning (de kostnader) som blir en följd av genomförandeverksamheten. Den för kostnadsfördelningen erforderliga interndebiteringen har skett och sker genom taxor (enkla eller sammansatta avräknings- priser).

Eftersom den centrala nivån med undan— tag för försvarets civilförvaltning endast i ringa utsträckning medverkat i försöks- verksamheten på regional och lokal nivå t.o.m. budgetåret 1967/ 68 har några rikt- linjer för pris- och taxepolitiken inom för— svaret inte utvecklats och inte heller an- getts av Kungl. Maj:t. Med prispolitik me'- nas i detta sammanhang: . Omfattningen av interndebiteringen, dvs. vilka kostnader, som det lönar sig att fördela.

. Typen av interndebitering enkla eller sammansatta taxor. En sammansatt taxa

erhålls då satt pris avses täcka flera ty- per av kostnader och utgifter, t. ex. för underhåll och drivmedel vid utnyttjande av fordon efter en körmilstaxa.

. Önskad styrning av resursförbrukningen genom specialprissättning. Under 1968/ 69 års försök har t. ex. be- fogenheten att fastställa taxor samt frågor i övrigt om taxornas sammansättning och storlek reglerats av berörda militärbefälha- vare om inte centralt fastställda priser fun- nits att tillgå. Interndebitering sker med enkla och sammansatta taxor.

7.2.6 Beskrivning av redovisningssystem m/ 75

Det system för kostnadsredovisning som används inom Södra militärområdet — i vissa sammanhang benämnt >>P 2-model— len», i andra system m/ 75 — är ett förhål— landevis avancerat system.

System m/ 75 är ett relativt fullständigt utvecklat budgeterings— och redovisnings- system, som tillgodoser dels kravet på re- dovisning mot av högre myndigheter givna uppdrag, dels kravet på styrning genom bud— getering Och redovisning internt inom myn- digheten. Styrningen sker bl.a. med hjälp av en långt driven interndebitering.

System m/ 75 arbetar med en kontoplan som f.n. omfattar fem kontoklasser, me- delskonton, utgiftsslag, hjälpkostnadsstäl- len, kostnadsställen samt kostnadsslag. Kontoplanens kostnadsställedel är så kon- struerad, att den samtidigt ger redovisning såväl på interna kostnadsställen ansvars- områden — som på av högre myndighet lämnade uppdrag. Kontoplanen är friståen- de i förhållande till nuvarande titelsystem, även om vissa likheter finns mellan konto- planens utgifts/kostnadsslagsindelning och nuvarande titelförteckning. Utgifts/kostnads- slagsindelningen är dock i möjligaste mån rensad från ändamålsaspekter. I det föregå- ende redovisade krav på redovisningssystem vid programbudgetering kan uppfyllas inom ramen för system m/75.

Utveckling och praktisk tillämpning av system m/ 75 har krävt en relativt stor ar-

betsinsats vid berörda försöksmyndigheter. I syfte att inför en eventuell framtida över- gång till system m/ 75 vid försvarets samt- liga myndigheter få ett väl utvecklat och praktiskt prövat system utan alltför lång inkörningstid vid varje myndighet, bedrivs därför tills vidare en fortsatt utveckling vid försöksmyndigheter inom Södra militärom- rådet. Det har bl. a. av arbetsbelastnings— skäl inte bedömts möjligt att på kort tid in- föra detta system vid försvarets samtliga myndigheterl.

7.2.7 Försöksverksamhet med A9-model- len (system m/70)

Målsättningen för den försöksverksamhet som budgetåret 1968/ 69 påbörjades vid A 9 ställdes lägre än för försöken inorn Södra militärområdet. Uppläggningen av försöksverksamheten var inte heller på sam- ma sätt primärt knuten till ett förbands interna redovisningsproblem utan berörde i högre grad problem som hängde samman med redovisning mot uppdrag som ställts av annan myndighet.

Således avsågs från början att en fördel— ning av utgifterna skulle ske endast på av militärbefälhavaren givna uppdrag på ut- giftstitel. Uppdragen för gemensamma än- damål utformades så att endast en mindre del av utgifterna behövde omföras till kost- nader före fördelning på uppdrag.

Före igångsättandet av försöken höjdes ambitionsnivån så till vida att ADB-pro- grammen utformades för redovisning av kostnader på såväl uppdrag som kostnads- ställe (ansvarsområde) och utgifts/kostnads— slag. Likaså beslöts att A9 genom intern— debitering skulle fördela kostnaderna för löner, ammunition och fordonsutnyttjande på givna uppdrag. Då emellertid ett av upp- dragen avsåg enbart lönekostnader2 kunde en omedelbar fördelning på kostnadsställen och andra huvuduppdrag inte genomföras. A 9 förberedde dock en senare fördelning av kostnaderna på huvuduppdrag. Genom de- bitering av löner, ammunition och fordons- underhåll på kosmadsställen och uppdrag kom de tyngsta påverkbara kostnadsposter-

För försöksverksamheten under försöks- året 1969/ 70 har föreskrivits, att samtliga nya försöksmyndigheter med undantag för arméstaben och vissa myndigheter inom Södra militärområdet skall använda kostnadsredovisning m/70 som i förhållan- de till A 9-modellen innebär en viss vidare- utveckling. Förändringen berör inte den in- terna redovisningen utan redovisningen mot uppdrag. Eftersom ett större antal myndig- heter under budgetåret 1969/ 70 inträder i försöken krävs en sammanställd rapporte— ring mot uppdragsgivande myndigheter. Ett dataregister över givna uppdrag måste till— komma. Central och regional myndighet som utfärdar uppdrag måste därför i sam- band med att uppdraget ges rapportera det- ta till försvarets civilförvaltning.

7.2.8 Beskrivning av redovisningssystem m/ 70

Redovisningssystem m/ 70 bygger på det nuvarande titelredövisningssystemet, som modifierats genom tillägg efter titelnumret av en sexsiffrig kod, benämnd undertitel. En övergång till detta system väntas bli relativt enkel erfarenheterna från A9 är därvid goda främst därför att få änd— ringar införts i blankett- och rapporterings- rutinerna. Systemet förutsätter visst manu— ellt sammanställningsarbete, vilket i sin tur innebär att systemet kan bli relativt arbets- krävande om kostnadsfördelningen drivs för långt.

Till skillnad mot system m/ 75 tillåter system m/ 70 inte att förbrukning (motsv) i antal rapporteras för att sedan med hjälp av ADB-rutiner räknas om till belopp på grundval av i rutinen inlagd prislista. Sy- stem m/70 förutsätter alltid att belopps- värdena rapporteras. Vidare kan inga bud— geterade värden rapporteras i system m/70.

1 Detta berörs i »Bestämmelser för förenklad kostnadsredovisning system m/70», fastställda av försvarets civilförvaltning den 25 mars 1969 att försöksvis tillämpas under budgetåret 1969/ 70. 2 Jfr avsnitt 7.1.5.

llllllll

Titelgrupp Titelnummer

En jämförelse mellan budget och utfall er- hålls sålunda inte i de ADB—listor som upp- rättas. Erforderliga sammanställningar för jämförelse och efterkalkyl får göras för hand.

Det konteringsbegrepp som används vid försöksverksamhet med system m/ 70 be- står av: 0 En tvåsiffrig titelgrupp. . Ett sexsiffrigt titelnummer. . En sexsiffrig undertitel. Undertiteln är i sin tur uppdelad i: 0 Ett tresiffrigt uppdragsnummer. . Ett ensiffrigt deluppdragsnummer. . En tvåsiffrig ansvarsområdeskod (kost- nadsställekod). Uppdelningen framgår av tabell 9. Försöksverksamheten bedrivs inom ra— men för nuvarande anslagssystem. Konte- ring av titelgrupp och titelnummer anknyts till anslagen och ger uttryck för resursupp— offringen. Den del av konteringsbegreppet som omfattar titelgrupp och titelnummer överensstämmer därför nära med utgifts/ kostnadsslagen i klass 2 i kontoplanen. Vid övergång till programanslag behövs inte ti- tel. Det sexsiffriga titelnumret används då för redovisningen på utgifts/kostnadsslag.

Uppdragsgivande myndighet disponerar under försöksverksamheten endast sifferse— rien 100—699 för uppdragsnumrering. Den första siffran bör reserveras för att ange huvudprogrammets nummer.

Verkställande myndighet disponerar un- der försöken sifferserien 700—769 för hjälpkonton. HjälpkontOn används främst för interndebitering. Sifferserien kan även användas för att beteckna hjälpkostnads- ställe, exempelvis verkstad, matsal, körcen- tral.

Uppdrag nr (alt Del- Ansvarsom- hj älpkonto nr) upp- råde nr drag nr 4 Undertitel

Under försöksverksamheten disponerar fortifikationsförvaltningen sifferserierna 000—009 för iståndsättningar och 800— 998 för byggnader och befästningar. Anled- ningen är att fortifikationsförvaltningen re- dan tidigare har använt undertitelsystemet för redovisning mot enstaka byggnadsob- jekt. När nu undertiteln i system m/ 70 även kommit till användning för uppdrags- redovisningen måste dessa sifferserier re- serveras för fortifikationsförvaltningens räkning.

De elva positioner som berörts tidigare möjliggör sålunda övergång till program- anslag och uppdragssystem med registrering av uppdragsgivande myndighet, utgifts/ kostnadsslag och uppdrag. Redovisningsbe- hovet på de två första områdena enligt re- dogörelsen i inledningsavsnittet kan där- med uppfyllas.

I tabell 10 lämnas exempel på principiell utformning av uppdragsförteckning.

Av tabell 11 framgår ett exempel på upp- drag från befälhavaren för Södra militär- området.

Uppdelning av uppdrag på deluppdrag sker vid den verkställande myndigheten SOm även fastställer siffra härför. Härigenom möjliggörs t.ex. uppföljning av kostnader för utbildningsskeden, särskilda övningar m.m.

Vid den under budgetåret 1968/ 69 be— drivna försöksverksamheten vid A 9 har samtliga nämnda indelningsmöjligheter av uppdragen använts, nämligen indelning i skeden samt på skolor (kurser) och fack- funktioner.

Den tvåsiffriga ansvarsområdeskoden fastställs också av verkställande myndighet.

Utfallet av verksamheten registreras på

Uppdragsfärleckning Från

Uppdragens benämning Erhållet uppdrag Givet uppdrag Redovisas (anges vid behov)

Från NH 3

under

Till er 2 3 titelgrupp4

1 Tresiffrigt nummer. Varje uppdragsmotta- gare redovisar utgifter/kostnader mot detta nummer. Numret ingår i den undertitel som skall anges vid kontering.

2 Inget hindrar att samma nummer även ges annan uppdragsmottagare. Erhåller däremot en myndighet uppdrag med samma nummer från olika uppdragsgivare måste under försöksåren 1969/70 och 1970/71 ett av numren bytas ut efter anmälan från uppdragsmottagaren till en- dera uppdragsgivaren. Endast numren 100—699

rapportlistor (kostnadslistor). Vid försöks- verksamheten under budgetåret 1969/70 kommer tre typer av kostnadslistor för 10- kala och regionala myndigheter att utnytt- jas.

Kostnadslista 1 är avsedd för den verkstäl— lande, lokala myndighetens chef. Den kom- mer som information att i kopia tillställas även uppdragsgivande chef, t. ex. försvars— grenschef, militärbefälhavare och chefen för attackeskadern.

I kostnadslistan redovisas kostnadsutfal- let på uppdrag i uppdragsnummerordning. Inom uppdragen fördelas kostnaderna på kostnadsslag med kostnadsslagstext. Exem- pel på kostnadslista 1 framgår av tabell 12.

Kostnadslista 2 är avsedd för de delupp- dragsansvariga cheferna inom den verkstäl-

är tillåtna. (Nummerserien 700—769 disponeras av uppdragsmottagaren för numrering av hjälp- konton, 000—009 samt 800—998 av fortifikations- förvaltningen.)

3 Första siffran bör vara huvudprogrammets nummer. 4 Titelgrupp anges vid uppdrag till myn- dighet med särskild budget. Efter år 1971 av- ses denna siffergrupp användas för särskiljning av uppdragsgivare.

lande lokala myndigheten. I denna lista re— dovisas kostnadsutfallet på deluppdrag med fördelning på kostnadsställen och kostnads- slag med text. Exempel på kostnadslista 2 framgår av tabell 13.

Kostnadslz'sta 3 är avsedd för chef för kostnadsställe. I denna lista redovisas kost- nadsutfallet på kostnadsställe med fördel- ning på deluppdrag och kostnadsslag med text. Exempel på kostnadslista 3 framgår av tabell 14.

Som framgår av exemplen på kostnads- listor avrundas alla belopp till jämna hund- ratal kronor. Härigenom ökas överblicken och möjligheten att jämföra med budgete- rade värden.

För uppdragsgivande myndigheter kom- mer särskilda kostnadslistor att tas fram.

Tabell 1]. Uppdragsförteckning från befälhavaren för Södra militärområdet.

Uppdragsfö'rteckning Från MBS Upp dragen s benämning Erhållet uppdrag Givet uppdrag åågåvisas (anges Vld behov) Från Nr Till Nr titelgrupp Grundutbildning av vpl för pansarbrigader CA 116 P 6 116 — osv. CA 123 T 4 198 —— osv. CFV 317 F 10 317 108 SOU 1969: 25

Myndighet A 9 Kostnadslista l Milo B Kassa nr 196.0 30.9.1969 Sid 1

Uppdrag Anslag Kostnadsslag Månadens Totalt nr titelgrupp belopp kr. belopp kr. 32 Av] aktiv pers mil 3 600 7 200 32 Personalkostn övn 700 CR

101 87 Avl aktiv pers mil 117 300 456 200 87 Avl m. m. vpl 63 200 221 100 87 Vissa lönetillägg 3 100 16 200 87 Sjukvård Vpl 17 100 52 100 87 Uh tygmtrl 66 200 198 900 87 Förhyrn tpmedel 55 000 55 000 87 Ammunition övn 463 000 87 Resor vpl 63 100 129 200

101 Totalt 563 200* 1 896 200* 103 87 Av] aktiv pers 36 200 118 600

osv.

Observera 1) att beloppen anges endast i jämnt hundratal kronor. 2) att sluttotal erhålls för hela myndigheten på sista sidan.

För de i försöken deltagande myndig— heterna gäller att de i samband med bud- getårsskiftet genom kostnadsomföringar bör ha utjämnat belastningen på alla hjälpkon- ton dvs. kontona 700—799.

Som tidigare har angetts möjliggör redo- visningssystem m/70 övergång till program- anslag och uppdragssystem med registrering

Tabell 13. Kostnadslista 2.

av uppdragsgivande myndighet, utgifts/kost- nadsslag samt uppdrag. Planeringssystemets krav på redovisning av uppdrag mot pro- gram och mellan olika verksamhetsställen kan därmed uppfyllas. Detta är från redo— visningssynpunkt tillräckligt för att det fö- reslagna planeringssystemet skall kunna in- föras.

Myndighet A 9 Kostnadslista 2 Milo B Kassa nr 196.0 30.9.1969 Sid 3 Deluppdrag Anslag Kostnadsslag Månadens Totalt Nr Kst Titelgrp belopp kr. belopp kr. 101 2 03 87 Av] m. m. vpl 2 700 12 100 87 Övertidstg 600 1 700 87 Resor och trakt 200 300 87 Skrivmtrl m. m. 200 600 Portion 900 2 500 Utnyttj fordon 1 100 3 200 87 Övertidstjg övn 200 200 87 Traktamenten övn 100 600 87 Markskador 600 600 101 2 03 Tot 11 200* 46 100* 101 2 16 87 Flygtillägg 300 300 osv. Observera 1) att beloppen anges endast i jämnt hundratal kronor 2) att totaler erhålls även för varje uppdrag och deluppdrag. SOU 1969: 25 109

Myndighet A 9 Kostnadslista 3 Milo B Kassa nr 1960 30.9.1969 Sid 1 Kostn. Delupp- Anslag Månadens Totalt ställe drag nr titelgrp Kostnadsslag belopp kr. belopp kr. 03 101 2 87 Av] m. m. vpl 2 700 12 100 87 Markskador 600 600 11 200* 46 100* 105 1 87 Avl. m. m vpl 3 200 16 700 87 Ammunition övn 16 200 46 600 19 600* 123 300* 03 Totalt 146 800*** 513 700"'**

Som framgått av redogörelsen för för- söksverksamheten vid A 9, möjliggör sy- stern m/ 70 även viss intern redovisning vid verksamhetsställena. System m/ 75 bedöms bl. a. av arbetsbelastningsskäl inte vara möj- ligt att på kort sikt införa vid försvarets samtliga myndigheter. System m/ 70 före- slås därför övergångsvis användas när pla- neringssystemet införs.

7.3 Ekonomisystem för myndigheter på lokal, regional och central nivå

7.3.1 1964 års försvarskostnadsutrednings delbetänkande 11

Bakgrund. Enligt Kungl. Maj:ts direktiv skulle utredningen främst undersöka möjlig— heterna till kostnadsredovisning i företags- ekonomisk mening inom försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde. Härigenom skulle budgetering, överväganden grundade på ekonomiska kalkyler samt analyser av verksamheten från ekonomiska utgångs- punkter kunna utföras med en för den sam- lade verksamheten högre effektivitet som resultat. Utredningen skulle vidare utreda hur den för budgeteringen m. m. erforderli- ga definieringen och mätningen av insatser och resultat bör ske. Som en följd av för- slagen i dessa frågor borde också undersökas behovet att bygga ut den ekonomiska funk- tionen inom försvaret och ge den en starka-

re ställning. Utredningsuppdraget avsåg främst de industriellt präglade verksamhets- grenarna men utredningen har varit oför- hindrad att utsträcka sina undersökningar till andra områden.

Nya administrativa hjälpmedel. Utredningen har tolkat sin uppgift så att den skall under- söka möjligheterna att genom nya admini— strativa hjälpmedel ernå mer effektivitetsin— riktad planering, samordning och kontroll av verksamheten inom försvaret. I detta syf- te har principerna för ett nytt ekonomi- system övervägts och deras tillämpning ut— formats för lokala och regionala myndighe— ter. Förslag härom har lagts fram i delbe— tänkande 1. För centrala myndigheter läm- nar utredningen förslag i delbetänkande 2.

Utredningen fann snart att budgetering i förening med kostnadsredovisning samt uppföljning och kontroll av verksamheten ger underlag för en effektivitetsinriktad styr- ning av denna sorn saknar motsvarighet i nuvarande former. Utredningen fann även att detta ekonomisystem —— eller i praktiken styrsystem inte behöver begränsas till de industriellt betonade verksamhetsgrenarna inom försvaret. Det borde tvärtom med för-

1 Framställningen i detta avsnitt bygger till stor del på en beskrivning som finns intagen i publikationen Från departement och nämnder (1968: 4 s. 81). Framställningen är ett referat av utredningens förslag och innehåller inga ställ- ningstaganden från programbudgetgruppens sida.

del kunna användas inom alla områden och på alla nivåer. För detta synsätt talade också tankegångarna att införa programbudgete- ring för vilken ett ekonomisystem enligt ut- redningens förslag kan sägas vara en förut- sättning.

Utredningen har således föreslagit ett eko- nomisystem för användning inom hela krigs- makten. De principer och grunddrag som kännetecknar systemet är följande.

Underlag för verksamhetens genomföran— de vid olika fredsmyndigheter utgörs av de uppdrag som högre instanser ger. Dessa upp- drag skall innehålla de uppgifter som skall lösas, tilldelning av resurser härför samt ev. handlingsregler som norm vid genomföran— det. Uppgifterna grundar sig på statsmakter- nas och centrala myndigheters långsiktiga planering, t.ex. perspektivplaner och pro— gramplaner. Uppgifter och resurser måste balansera varandra. Resurserna omfattar personal, materiel, mark, byggnader rn. m., ofta uttryckta imonetära termer.

Dessa uppdrag omsätts vid myndighet i en budget, förbandsbudget resp. milobud— get, som omfattar dels en verksamhetsplan, dels en kostnadsbudget med beräknad för- brukning av resurser.

Budgetering. Budgeteringen är systemets ryggrad kring vilken övriga komponenter byggs upp. Med utgångspunkt i givna upp- gifter samt tilldelade och med uppgifterna balanserade resurser sker en samordnad pla- nering av de prestationer som erfordras för att lösa uppgifterna och de resurser som be- räknas åtgå härför. Budgeten skall alltså ge uttryck för ledningens planer samt visa ansvarsfördelningen inom organisationen. Verksamheten skall genom budgeteringen riktas in mot bestämda mål varvid bästa möjliga förhållande skall eftersträvas mellan utförda prestationer och ianspråktagna re- surser. Budgetering utförs av alla chefer som i väsentlig grad har inflytande på verk— samheten och ekonomin i denna således långt ner i organisationen.

Genomförandet av verksamheten följs fortlöpande upp genom rapportering och redovisning av såväl prestationer som kost-

nader. Härigenom kontrolleras om avvikel- ser från planerna uppstått och samtidigt fås underlag för att tidigt motverka ev. anslags- överskridanden. Detta skall ske i första hand genom omfördelning av resurser inorn bud- getens ram och i sista hand genom ändring av uppgiften och/eller tilldelning av ytter- ligare resurser från överordnad chefs sida. Redovisningen lämnar även underlag för analyser av verksamhetens resultat. I budge- ten använda kostnadsberäkningar kontrolle— ras och effektiviteten — måluppfyllelsen ställd mot uppoffringarna fastställs. Detta analysarbete utnyttjas vid planering av kom- mande budgetperioder och för effektivitets- höjande åtgärder rationalisering.

Den här beskrivna budgetprocessen är generell och gäller för budgetansvariga che- fer på alla nivåer.

Den föreslagna programbudgeteringen på departementsnivå påverkar i hög grad såväl den långsiktiga som kortsiktiga planeringen och därigenom också budgetering på lägre nivåer.

Detta har beaktats vid utformningen av principerna för ekonomisystemet och för- slagen beträffande de regionala och lokala instanserna. Eftersom programplaneringen sker i krigsorganisatoriska termer, måste uppgifter och resurstilldelning anpassas till fredsverksamheten. Denna växling från pro- gramtermer berör främst de centrala myn- digheterna och behandlas i utredningens delbetänkande 2.

Ett väsentligt grunddrag i ekonomisyste— met är att prestations- och kostnadsansvar skall knytas till ansvarsområden och slutpro- dukter. Genom organisationens indelning i avgränsade ansvarsområden undviks dub- belansvar och minskar det löpande behovet av samordning.

Verksamhetens indelning i ansvarsområ- den återspeglas i organisationen genom alla nivåer. Samtidigt som det krävs vertikal styrning av en funktionsvis verksamhet, på central nivå representerad av de centrala myndigheterna, erfordras på alla nivåer en horisontell samordning mellan funktioner. Ekonomisystemet skall möjliggöra och un- derlätta denna styrning och samordning.

Kostnadsredovisning. Den betydande dele- gering av befogenheter och ansvar som ut- gör en konsekvens av ekonomisystemets principer förutsätter budgetering och redo- visning av kostnader och inte som nu av en- bart utgifter. Härigenom blir de verkliga uppoffringarna för att nå angivna mål klar- lagda.

Särkostnadsprincipen skall tillämpas, vil— ket i detta system innebär att budgeten för ett ansvarsområde skall innehålla endast de kostnader som chefen kan påverka. Övriga kostnader måste tas upp av myndigheter på den nivå där påverkan sker. Ju högre upp i organisationen desto mer fullständig blir kostnadsbilden för att i högsta instans in- nefatta den totala resursuppoffringen.

Budgetering och redovisning av kostna- der skall göras av den chef, myndighet eller det ansvarsområde som tar resurserna i an- språk. Interndebitering måste därför använ- das för tjänster och produkter som lämnas inom försvaret.

De s.k. komplementkostnaderna, t. ex. pensionsavgifter, hyror och kapitalkostna- der, bör ingå i budgeten i den mån de är påverkbara särkostnader. Övriga komple- mentkostnader kan redovisas som samkost- nader på den nivå där de är av intresse för planeringen.

En grundprincip i ekonomisystemet är att prestationerna skall budgeteras och redovi- sas för att i budgetprocessens olika faser kunna ställas mot kostnaderna. Detta kräver för det första en klart definierad formule- ring av uppgifterna, så att prestationerna om möjligt kan preciseras i mätbar eller bedöm- bar form. För det andra krävs metoder för att göra en så långt möjligt objektiv värde- ring eller mätning av prestationerna.

Det innebär utan tvekan vissa svårigheter att tillgodose dessa krav i den speciella typ av verksamhet som bedrivs inom försvaret. Strängt taget kan resultatet av verksamheten värderas riktigt först när slutprodukterna, krigsförbanden, sätts på prov i den miljö för vilken de är avsedda, dvs. i krig. I freds- verksamheten har dock alltid bedömts eller värderats uppnådda resultat inom verksam- hetsgrenar. Sedan länge sker också presta-

tionsmätning i olika former. Det gäller nu att kombinera metoderna härför med syste- mets metoder att mäta resursuppoffringarna för en given prestation.

Det kan bedömas kräva avsevärd tid in- nan metoder tagits fram för prestationsmåt- ning för all verksamhet och med önskvärd noggrannhet. Försvarskostnadsutredningen har dock gjort bedömningen, att även gro- va mått på prestationsvärdet är användbara och att ekonomisystemet, trots bristen på uppgifter om detta värde, har stor betydelse för effektiveringen av verksamheten.

Ekonomichefer i försvaret. I nuvarande sy- stem för budgetering och redovisning ligger tyngdpunkten på utgifterna och dessas för- delning på anslag. Systemet har således en kassamässig inriktning. Det föreslagna eko- nomisystemet innebär en helt annan ekono- misk aktivitet. Kalkylering, interndebitering och prissättning härför, budgetering, rap- portering och redovisning, efterkalkyler osv. grundas huvudsakligen på hur kostnader uppstår och fördelas på ansvarsområden och prestationer. Den ekonomiska planeringen skall utföras långt ner i organisationen och därigenom spridas på en mångfald händer inom varje myndighet. Dessa nya former av ekonomisk verksamhet kräver bl. a. för att tillräcklig enhetlighet och samordning skall säkerställas en särskild fackfunktion på olika nivåer i organisationen, den s.k. eko- nomifunktionen.

Ansvaret för budgetens sakinnehåll åvilar chefen för varje ansvarsområde. Ekonomi- funktionens uppgift blir att biträda för- bandschefen att samordna verksamheten samt att lämna medverkan och service åt de olika budgetansvariga cheferna. För att om— besörja dessa uppgifter bör det finnas en ekonomienhet vid varje myndighet. Enheten skall ledas av en ekonomichef som är direkt underställd myndighetens chef.

Ekonomisystem för regional och lokal nivå. Med hjälp av försöksverksamhet inom Södra militärområdet har ekonomisystemets prin- ciper getts en praktisk tillämpning och fort- löpande förbättrats under utredningsarbe-

tets gång. Försvarskostnadsutredningen har därför ansett sig kunna föreslå, att ekonomi- systemet för regional och lokal nivå succes- sivt införs med början under budgetåret 1968/ 69. En genomgående positiv reaktion från de förband m.m. som deltagit i försö- ken kan noteras.

Principernas tillämpning innebär väsent- liga avsteg från nuvarande rutiner m. m. för administrering av verksamheten. Grunddra- gen i ekonomisystemets tillämpning vid mi- litärområdesstab, förband och andra enheter på samma nivåer är i huvudsak följande:

Den långsiktiga planeringen i central nivå kräver underlag från lägre instanser. Vid dessa bör därför planering ske på flera års sikt. En effektiv samordning måste åstad— kommas mellan kortsiktig och långsiktig planering och av planeringen på olika nivå- er.

Programplanerna omsätts i uppgifter och en till dessa anpassad tilldelning av resurser till fredsorganisationens myndigheter. En fortsatt nedbrytning sker för allt mer be— gränsade ansvarsområden, vilket utmynnar i uppgift- och resurstilldelning för de lägsta verkställande instanserna på lokal nivå.

Den samlade budgeten skall innehålla en prestationsbudget eller verksamhetsplan och en kostnadsbudget. Den senare komplette- ras med särskilda resursbudgeter för att medge kontroll av t. ex. betalningar, stan— dardpriser och personalens användning. Kontrollen över medelsförbrukningen mot anslag bör åläggas militärbefälhavaren för militärområdet i dess helhet.

Målet att i budgeten få balans mellan prestationer och kostnader kan uppnås en- dast genom jämkningar av uppgifter och re- surstilldelning samt mellan ansvarsområ- den. Detta kräver en upprepad dialog mel- lan chefer på olika nivåer, innan budgeten kan fastställas. Budgeteringen skall präglas av en strävan att ange de verkliga kostna- derna. Endast härigenom kan planering och kontroll bli effektivitetsinriktade.

Genom uppföljningen av konstaterade av- vikelser mellan budget och utfall fås under- lag för åtgärder, så att målsättningen kan bibehållas med minsta möjliga resursåtgång.

Detta sker genom omfördelning av resurser- na inom budgeten. Kostnadsunderskridan- den i en myndighets totala budget får ut- nyttjas först efter tilldelning av ny uppgift.

Ekonomisystemet ställer ökade krav på redovisning och rapportering. Redovisning- en skall tillgodose de krav som budgetering, uppföljning och kontroll ställer samtidigt som utgifter och inkomster liksom hittills redovisas. Genom rapporter, som erhålls ur redovisningen, lämnas fortlöpande de infor— mationer om budget och utfall m.m., som chefer på olika nivåer behöver.

Kostnadsredovisningen ger fördelningen av kostnaderna på kostnadsslag och kost- nadsställen (ansvarsområden). Den skall ock- så kunna knytas till prestationer.

Utgifts- och inkomstredovisningen med- ger anslagsövervakning och lämnar statistis- ka uppgifter, bl.a. om fördelningen av ut- gifterna på utgiftsslag och belastningen på anslag samt för kontroll av standardpriser.

Utredningen föreslår en kontoplan som hjälpmedel för budgetering och redovisning.

Utredningen har inskränkt sig till att för fackfunktionerna tillämpa ekonomisystemet på de s.k. förbandsanslutna verkstäderna. Avsikten härmed har varit att verkstads— systemet skall vara modell för övriga fack- funktioner, t. ex. förrådsverksamheten.

Verkstäderna skall fungera som hjälp- avdelningar till förbanden. Detta förutsätter en samordnad budgetering som för verksta— den resulterar i en beläggningsplan och en kostnadsbudget. Denna kan i sin tur påver- kas av överordnad verkstadsmyndighet i mi- litärområdet. Gentemot denna sker en bud— getdialog på samma sätt som mot förban- den. Särkostnadsprincipen skall tillämpas, varvid samkostnader täcks genom central förvaltningsmyndighet. Verkstadschef bör ha viss frihet vid prissättning för andra be— ställare än förbanden.

Förslagen rörande verkstädernas redovis- ning m.m. innebär att nuvarande bestäm— melser behöver ändras. Utredningen lämnar förslag härom.

Ekonomisystemets införande. Ett genomfö- rande av utredningens förslag kräver att an-

slagssystemet anpassas till en ändamålsinrik- tad styrning av verksamheten. På sikt bör således lokala myndigheter tilldelas kost- nadsanslag som är knutna till uppgiften. Till dess detta blir möjligt bör medlen SOm ett maximerat totalbelopp för nettoutbetal- ningar av central myndighet ställas till för- fogande för myndighet som erhåller upp- gifter således i princip militärbefälhavare.

Utbetalningar och redovisning mot anslag

bör vidare tekniskt utföras vid militärom- rådesstab.

Utredningen föreslår att införandet av ekonomisystemet påbörjas successivt, trots att det ännu inte utformats för den centrala nivån. Det bör uppdras åt myndigheterna själva att organisera införandet. För att sä- kerställa enhetlighet, samordning och en rik— tig tillämpning av ekonomisystemets princi- per, när systemet genomförs inom försvars- organisationens alla verksamhetsområden, krävs en sammanhållande ledning. Denna bör åläggas överbefälhavaren.

Att kvantitativt söka klarlägga vilka vins- ter ekonomisystemts införande kommer att lämna i form av minskade kostnader vid bi— behållen effekt eller ökad effekt vid oför- ändrade kostnader är helt naturligt inte möj- ligt. Vägande skäl talar enligt utredningen dock för att en dylik effektökning blir resul- tatet. Dessa skäl är i huvudsak att ekonomi- systemet innebär: . Bättre möjligheter att leda och kontrolle- ra verksamheten, vilket medger en ökad delegering av beslut och ansvar med ett minimum av restriktioner samt större handlingsfrihet på alla nivåer. . Klarläggande av de verkliga kostnaderna inom ansvarsområdena för olika presta- tioner, vilket ger bättre underlag för be- dömning av val mellan olika alternativ. . Stärkt kostnadsmedvetande på alla nivå- er, varigenom det oekonomiska anslags- tänkandet bortarbetas. . Bättre underlag för rationaliseringar.

Dessa vinster kan enligt utredningen er— hållas med en begränsad personalförstärk- ning.

7.3.2 1964 års försvarskostnadsutrednings delbetänkande 21

Försvarskostnadsutredningen lägger i sitt andra delbetänkande fram överväganden och förslag rörande tillämpningen av ekonomi- systemets principer för myndigheter på cen- tral nivå. Betänkandet inleds med en allmän del som anger ekonomisystemets grundläg— gande principer. Dessa är dels de principer som har redovisats i delbetänkande 1 och som refererats i det föregående, dels sådana principer som främst eller uteslutande berör central instans. I den allmänna delen lämnas vidare en redogörelse för huvudlinjen i det planeringssystem som presenteras i förelig- gande betänkande. Avsikten härmed är att belysa sammanhanget mellan myndigheter- nas interna budgetering och redovisning och långsiktsplanering inkl. programbudgetering.

Tillämpningen av ekonomisystemets prin— ciper på central myndighetsnivå utgör hu- vuddelen av delbetänkande 2. Den enskilda myndighetens budgetering, redovisning och rapportering analyseras. Betänkandet avslu- tas med en beskrivning av konsekvenserna av att införa ekonomisystemet främst i orga— nisatoriskt avseende. Särskild vikt läggs vid ekonomifunktionens organisation. Utred— ningen lämnar i övrigt förslag bl. a. avseen- de utbildning och genomförande.

7.4 Prestationsvärdering 7.4.1 Allmänt

Försvarets krigsorganisation består i huvud- sak av personal, materiel och byggnader (befästningar m.m.), som har sammanförts till förband. Dessa har vart och ett sina be— stämda uppgifter att lösa vid ett angrepp. För att detta skall kunna ske fordras att per- sonal och materiel finns tillgänglig på rätt plats och i rätt tid, att materielen är funk- tionsduglig och att personalen är rätt utbil- dad, så att materielens egenskaper kan ut- nyttjas till fullo. Vidare krävs att ledningen fungerar så att insatsen utförs operativt och

1 Enligt vad som under hand erfarits från ut- redningen.

taktiskt riktigt och vid rätt tidpunkt. Genom att undersöka hur dessa krav kan uppfyllas kan man få ett mått på förbandets effektivi- tet.

Statsmakterna har krav på att kunna följa upp dels i vilken grad de medel som ansla- gits till försvaret gett en försvarseffekt som svarar mot given målsättning, dels om denna effekt uppnåtts till lägsta möjliga kostnad. En sådan uppföljning underlättas om för- svarseffekten kan mätas eller värderas.

I avsnitt 7.5 föreslås att årsredovisning skall insändas av programmyndigheter och myndigheter, som erhållit primäruppdrag. Redovisningen avses bl.a. innehålla resul- tatredogörelser för program och primärupp— drag och ge svar på följande frågor: . Hur är läget beträffande det totala >>för— rådet» av krigsförband inom program- met? 0 Hur är läget beträffande produktions— apparaten? . Hur har uppgifterna i primäruppdraget lösts? Detta innebär att slutprodukterna och prestationerna skall jämföras med målsätt- ningen för program och uppdrag. För att detta skall vara möjligt fordras dels en till— förlitlig prestationsmätningsmetod, dels att uppgifter och målsättningar är kvantitativt och kvalitativt så preciserade att de kan jämföras med resultaten.

Som har framgått av avsnitt 5.1.4 grun- das målsättningen för försvaret på vissa an- greppsfall. Ur dessa härleds sedan operati- va målsättningar (jfr fig. 15) och taktisk- organisatorisk-ekonomiska målsättningar (TOEM). TOEM för förband på delpro- gramnivå, t. ex. infanteribrigad, kommer att kunna knytas till uppgiften i ett primärupp— drag. Mot bakgrund av att prestationsmät- ningen i flertalet fall måste ske på en lägre nivå krävs en nedbrytning till målsättningar för förbandets underavdelningar. För ut- bildningsverksamheten fordras sedan ytter- ligare nedbrytning i vissa fall ända ned till kraven på en enskild soldat. Förhållandet illustreras i figur 43. På motsvarande sätt tas kraven på materielanskaffningsobjekt (TTEM) framl.

Som termen prestationsmätning anger är det fråga om en mätning, alltså en objektiv registrering, av resultatet — produktens kvan— titet och kvalitet. När det gäller materiel- komponenter för ett förband, fordras en un- dersökning av hur stor del av förbandets ut- rustning som finns gripbar på avsedd plats, materielens funktionsduglighet m.m. Det torde finnas goda möjligheter att i siffror (procent e. d.) ange materielkomponenten (jfr bil. 5). Motsvarande gäller för bygg— nadskomponenten. När det gäller ett för- bands personalkomponent kan antalet man uttryckas i absoluta tal eller procent av be- hovet. Personalens förmåga att utnyttja ma— terielen och utföra sina uppgifter är däremot svårare att redovisa. För detta fordras att förbandets förmåga att lösa sina uppgifter kan mätas eller värderas på något sätt.

Att mäta prestationerna hos ett förband på delprogramnivå stöter på betydande svå- righeter. Förbandet är nämligen gripbart i sin helhet enbart i samband med repeti— tionsövningar. Resultatet kommer vidare att bero på en mängd olika faktorer som gör resultatvärderingen tids- och arbetskrävan— de. Enklare och snabbare metoder måste användas. Detta får dock inte hindra att repetitionsövningarna utnyttjas för stick- provskontroller av ett förbands förmåga att lösa en Viss uppgift.

För att få en värdering av ett förbands effekt torde den enda praktiska möjligheten vara att kombinera mätningar, värderingar och bedömningar. Eftersom mätningarna bör vara grundläggande måste arbetet börja där sådana är möjliga i relativt omfattande utsträckning, dvs. på lägsta nivå — den en- skilde soldaten, gruppen, laget etc. Genom mätningar och prov erhålls ett underlag som efter värderin g med objektiva och subjektiva metoder och tillsammans med en bedömning kan ligga till grund för en sammanvägning på närmast högre nivå. Genom vissa prov på denna nivå kan en kontroll erhållas att sammanvägningen gjorts tillfredsställande. Måluppfyllelsegraden kontrolleras mot

1 TTEM för materielanskaffningsobjekt berörs inte här. (TTEM = Taktisk Teknisk Ekonomisk Målsättning).

Angreppsfall Angreppsfall Angreppsfall

& l l

Operativ målsättning (OPM)

l

Målsättning för delprogram (DPM)

&

TOEM för programelement eller högre för- band inom delprogram

&

TOEM för kompani (motsv)

"Taktikdel" ”Organisationsdel" Krav på den Krigsorgtabeller enskilde soldaten] ; Mobtabeller befälspersonalen osv

vi

Befattningsbeskrivningar

%

Utbildningsmålsättningar

"

j Skolreglementen m m

V

Kurs- och timplaner

Figur 43. Härledning av mål.

TOEM och avvikelser analyseras. Genom sammanvägningar, och stickprov där så kan ske, mot allt högre nivåer erhålls så små- ningom en möjlighet till jämförelse mellan TOEM för delprogram och delprogrammets bedömda förmåga. Principerna härför åskådliggörs i figur 44.

Beträffande produktionsapparaten freds— organisationen — kan motsvarande metod tillämpas (jfr bil. 5). Mätning av produktivi- tet och effektivitet inom staber och förvalt- ningsmyndigheter erbjuder större svårighe- ter. Kungl. Maj:t har i juni 1968 uppdragit åt riksrevisionsverket att utreda mätning av produktivitet och effektivitet inom statlig verksamhet. Bl. a. genom denna utredning bör metoder för mätningar kunna tas fram.

7 .4.2 Nuvarande system

Prestationsmätning inom försvaret innebär i och för sig inget nytt. Inom försvaret finns som regel en målsättning för varje verksam- het. Rationella metoder att nå målet och att kontrollera måluppfyllelsen har utarbetats och finns angivna i reglementen och före- skrifter. Det rör sig dock nästan undantags- löst om mätningar på låg nivå. På högre nivåer kan stridsförbandens effekt kontrolle- ras vid inspektioner där vissa mätningar kan ingå, t. ex. snabbhet i utförandet av en viss uppgift. Något objektivt mätvärde kan dock i regel inte erhållas utan förbandets effekt måste bestämmas på grundval av bedöm- ningar. Jämförelser med andra förband av samma slag blir därmed svåra att göra. Skillnaden mellan dagens system och ett system som byggts upp enligt de principer som skisserats i det föregående år inte så stor. Principen att statsmakterna skall över— gå till att i ökad utsträckning ange uppgifter och totala resurser och mindre reglera de olika resursslag som får utnyttjas kräver emellertid, att resursuppoffringar kan ställas i relation till utförd prestation. Denna bör alltså kunna mätas. Härigenom erhålls en kontroll av effektiviteten som har betydelse genom att den kan ge upphov till rationalise- ringar, besparingar eller effektiviseringar. Det prestationsmätningssystem som måste

tas fram kommer att skilja sig från dagens därigenom att det från grunden byggs upp systematiskt och förses med så preciserade normer för värderingar och bedömningar att det subjektiva inslaget reduceras. Alltjämt kommer det dock att finnas svårmätbara faktorer såsom anda, disciplin, chefers för- måga och påverkan m.m., där en subjektiv bedömning ofta är enda möjligheten.

7.4.3 Pågående försöksverksamhet

I statskontorets programbudgetutredning förutsattes bl. a. att prestationsmätning skul— le införas. Utredningen fann dock att det på många områden var svårt att praktiskt ge- nomföra prestationsmätning. Utredningen framhöll att ett omfattande utvecklings- arbete fordrades beträffande metoderna för sådana mätningar. Försvarskostnadsutredningen har i delbe- tänkande 1 också föreslagit någon form av prestationsmätning och lämnat principiella synpunkter på denna. Med anledning av att det är ett förbandssystem som har studerats, har utredningen särskilt framhållit värdet av prestationsmätning som ett led i olika che- fers kontroll av verksamheten. På ju lägre nivå mätningen sätts in, desto snabbare kan korrigerande åtgärder vidtas. Försvarskost— nadsutredningen anser att de speciella för- hållanden, som karakteriserar den militära verksamheten och dess mångfald av verk— samhetsgrenar, gör att metoder för presta- tionsmätning till största delen måste utveck- las av de militära myndigheterna själva. Kungl. Maj:t har genom beslut ijuni 1968 ålagt överbefälhavaren att utfärda bestäm- melser för prestationsmätning. Sådana har ännu inte hunnit utarbetas, men för pågåen- de försöksverksamhet vid förband med sär- skild budget har i försvarsgrenschefs anvis- ningar meddelats regler också för resultat— utvärderingen. Vid arméns förband har ar— betet nått längst. Sålunda finns utarbetade preliminära provkataloger som omfattar prov för mätning av utbildningsnivån inom ett antal provområden med utgångspunkt i TOEM. Inom provområdena fördelas pro- ven på två olika nivåer, nämligen befatt-

Resultatredogörelse

) Målsättning för . Måluppfyllelse-_, Sammanvägning delprogram grad delprogram

_d/"k_

'!

TOEM för program- element eller I Måluppfyllelse- ' Sammanvägning högre förband grad programelement inom delprogram _JwRL_

Resultat av stickprov

w TOEM för Måluppfyllelse- ' ' kompani (motsv) +— grad _, Kompanlprestatlon Sammanvägning av enskildas gruppers, lags resultat " a —— —————————— ——— —— 3 Utbildnings- & Värdering bestämmelser (— gt—V ('må') 25 Mät- A A Bedöm- Mät- 5 ning ning ning 5 Mät- . Prov nmg

Kvantitativa Kvalitativa egenskaper egenskaper

Enskilda soldater

Utrust- ning m m

Figur 44. Värdering av krigsförbandens effekt.

ningsprov för den enskilde soldaten och för- bandsprov för grupp-, pluton—, kompani- och i vissa fall bataljonsnivån. Härutöver har chefen för armén angett vissa normer för värdering av mobiliseringsläget vid krigs- förband. Normerna används vid försöksför- bandens rapportering men ligger också till grund för förbandsredovisningar i samband med generalinspektioner (jfr bil. 5).

Arbetet inom försvarsstaben har i första hand koncentrerats på en av grunderna för värdering av ett förbands förmåga, nämligen målsättningen. Parallellt pågår emellertid ar- betet på prestationsmätningssidan genom bl. a. vissa studier. Arbetsinsatsen har dock måst begränsas på grund av personalbrist.

7.5 Årsredovisning 7.5 .1 Allmänt

En naturlig grund vid planeringen av verk- samheten under ett kommande budgetår ut- görs av en redovisning av utgångsläge och tidigare erfarenheter från motsvarande verk- samhet. Denna bakgrund krävs även för för- svarsdepartementets budgetarbete vid ställ- ningstaganden till insända programplaner och primäruppdragsförslag rn. m.

Information av denna art ingår i viss ut- sträckning i programplanerna. Ytterligare underlag erfordras dock. I det nya plane- ringssystemet avses detta tillgodoses genom årsredovisningar.

Kungl. Maj:ts uppföljning av verksamhe- ten under löpande budgetår och den revi- sion av verksamheten som sker vid budget- årets slut sker f. n. huvudsakligen genom en rent kamera] granskning av att utgifter be- strids från avsedda anslag och att dessa inte överskrids.

I programbudgetsystemet bör huvudin- tresset knytas till att anvisade medel och be- ställningsbemyndiganden ger förväntade re— sultat kvalitativt och kvantitativt, t. ex. i form av utbildad personal, anskaffad mate- riel och uppförda anläggningar samt krigs- förband eller civilförsvarsresurser med av- sedd sammansättning och utbildning m.m. Årsredovisningarna bör utgöra medel även

för denna uppföljning och granskning av det förflutna budgetårets verksamhet.

Årsredovisning rörande resp. programs ut- veckling m. m. bör lämnas av programmyn- dighet för huvudprogrammen Armé-. Marin- och Flygvapenförband samt för delprogram- met Krigsorganisation för centrala och hög- re regionala staber.

Årsredovisning bör dessutom lämnas av samtliga myndigheter som erhållit primär- uppdrag från Kungl. Maj:t.

Årsredovisning skall avse det förflutna budgetåret och bör insändas till Kungl. Maj:t årligen före den 1 oktober. Insändandet för— utsätts ske via överbefälhavaren, utom för huvudprogrammen 6. Civilförsvar och 7. Övrig verksamhet samt delprogrammen 4.1 Försvarsdepartementet m. m. och 5.15 För- svarets rationaliseringinstitut. Överbefälha- varen bör avge yttrande före den 1 novem- ber i form av en sammanfattande årsredo- visning för krigsmakten.

Årsredovisning bör utformas som en öp- pen handling. Erforderlig hemlig informa— tion bör därför samlas i en separat del. I det följande lämnas synpunkter på vad som bör ingå i årsredovisning från olika myndighe- ter.

7.5.2 Årsredovisning avseende program— ansvar

Årsredovisning från programmyndighet bör i princip omfatta:

. Redovisning av ev. avvikelser, som före- låg vid det förflutna budgetårets början, mellan faktiskt läge och den krigsorgani- sation som förutsattes vid utformningen av programplan och primäruppdragsför- slag för detta budgetår. Skillnader av såväl kvalitativ som kvantitativ art bör anges i den mån de påverkat möjligheten att nå målet vid utgången av budgetåret. . Redovisning av krigsorganisationens ut- veckling under det förflutna budgetåret med angivande av de avvikelser (kvalita- tivt och kvantitativt) som föreligger vid utgången av budgetåret i förhållande till den målsättning som tidigare angetts för budgetåret. Ev. avvikelser bör kommen-

teras. Orsaken till större avvikelser ana- lyseras i samråd med berörda produk- tions- eller fackmyndigheter. Om upp- drag genomförts utan att avsett resultat nåtts bör orsaken klarläggas. Avvikelser kan t.ex. bero på en felbedömning av erforderliga resurser, otillräckligt kun- skapsunderlag eller bristfällig definition av målet. Orsaken till avvikelsen kan också vara att det avsedda slutresultatet inte kunnat uppnås med de mål som an- getts för de olika deluppdragen. Analy- sen bör klargöra detta så att samma misstag eller felbedömning inte uppre— pas. Det är lika väsentligt att analysera de fall i vilka uppställt mål överträffats eller nåtts till lägre kostnader än tidigare förut. satts. Härigenom kan erfarenheter av produktions- och utbildningsmetoderna eller andra rationaliseringsåtgärder spri— das och läggas till grund för den fortsatta planeringen. Inte minst värdefulla i detta avseende torde årsredovisningar, utarbe— tade av regionala och lokala myndigheter kunna bli.

0 Redovisning av de metoder och princi- per som har utnyttjats för att bedöma (mäta) den uppnådda kvaliteten hos krigsförbanden i förhållande till de mål som ställts upp i programplaner och primäruppdrag. . Redovisning av erfarenheter eller resul- tat från verksamheten under förflutet budgetår som ger (gett) anledning att ändra planeringen för programplanepe- rioden.

7.5.3 Årsredovisning avseende primär- uppdrag

Årsredovisning för erhållna primäruppdrag bör bestå av två avsnitt, resultatredogörelse och verksamhetsberättelse.

I resultatredogörelsen bör varje myndig- het i tur och ordning behandla erhållna an- slag och till dessa knutna primäruppdrag. I verksamhetsberättelsen redogörs för verk- samheten inom organisationen och resultatet jämförs med tidigare års verksamhet. Resp.

myndighet bör vidare ta upp viktigare er- farenheter och övriga frågor som bör kom— ma till Kungl. Maj:ts kännedom.

Resultatredogörelse

I resultatredogörelsen anmäls erhållna pri- märuppdrag och hur dessa har genomförts. Redovisning mot anslaget (medgiven utgifts- ram) sker genom en summering av utgifter- na för de olika primäruppdragen.

För varje primäruppdrag bör kortfattat anges uppgiften (målsättningen under bud— getåret) -— om möjligt uttryckt i kvantitativa och kvalitativa termer t.ex. att utbilda personal, beställa och leverera materiel samt anskaffa anläggningar. Om resultatet av verksamheten avviker från uppgiften skall detta anges. Vidare bör anges för primär- uppdraget budgeterade utgifter och det verk- liga betalningsutfallet. I förekommande fall bör bemyndigandeskuldens utveckling redo- visas. Därvid anges erhållet beställningsbe- myndigande och kvarstående inte utnyttjat beställningsbemyndigande vid början resp. utgången av budgetåret.

Resultatredogörelsen bör kunna lämnas enl. modell i tabell 15. Tabellen komplette- ras med ev. anmärkningar som erfordras för att förklara större avvikelser mellan uppgift och resultat resp. mellan budgeterade och verkliga utgifter.

Redogörelsen avslutas med synpunkter på om under budgetåret vunna erfarenheter ger anledning till att revidera de uppgifter, be- dömningar och prognoser som ligger till grund för den inlämnade programplanen.

Verksamhetsberättelse

Verksamhetsberättelsen bör utgöra en över- siktlig redovisning av den verksamhet som har bedrivits under det gångna budgetåret. I största möjliga utsträckning bör intressan- ta förhållanden redovisas i tabeller och dia- gram, i vilka bedriven verksamhet m.m. belyses och jämförs med motsvarande för— hållanden under tidigare år.

De förhållanden som bör behandlas skif- tar med verksamheten vid olika myndighe-

Tabell 15. Resultatredogörelse avseende primäruppdrag under ett anslag. Anslag: (Program, produktionsområde.)

. Ej utnyttjat beställ- . _. . .. Utgifter ningsbemynd. Primäruppdrag Uppgift (målsatt- Resultat (av- nr ning under året) vikelser) 1/7 + er- Budget Utfall hållet 30/6

S:a Anslag

(utgiftsram)

ter och förband. Det är därför inte möj- ligt att ge generella anvisningar för vad be- rättelsen bör omfatta. Den bör dock ge en så täckande och karakteristisk bild som möj- ligt av verksamheten och hur denna för- ändrats jämfört med tidigare. Det kan här- vid sannolikt inte undvikas att den infor- mation som lämnas om verksamheten under sist förflutet budgetår till stor del även kan återfinnas i resultatredogörelsen över ge- nomförda primäruppdrag. För att undvika upprepningar bör i sådana fall hänvisning- ar göras till denna.

Som ledning för utarbetandet av verk- samhetsberättelser lämnas i det följande vis- sa exempel på vad de kan innehålla. I möj- lig utsträckning bör verksamhetsberättelsen disponeras efter de produktions- och del- produktionsområden som är aktuella för verksamheten.

Under rubriken Operativ och krigsorga- nisatorisk verksamhet kan i grova drag re— dovisas t. ex. stabsberedskapens omfattning och variationer i denna under det gångna budgetåret. På samma sätt bör redovisas de olika former av incidentberedskap som förekommit. Omfattningen av konstaterade kränkningar bör redovisas liksom gjorda in- satser för att avvisa eller identifiera främ— mande verksamhet.

Under rubriken Grundutbildning av värn- pliktiga bör framgå t. ex. antal värnpliktiga som har utbildats och hur dessa fördelats på olika kategorier och yrkesgrenar (motsv.). Fritidsverksamhetens omfattning och inrikt-

ning bör också omnämnas.

Repetitionsutbildningens omfattning och därav föranledda förberedelser bör redo- visas. Detsamma gäller insatta resurser före, under och efter den egentliga utbildnings- perioden. Genomförda tillämpningsövning— ar med krigsförband eller delar av krigs- förband bör redovisas liksom omfattning, syfte och resultat i stort av bedriven in— spektionsverksamhet.

Omfattning och inriktning i stort av ut- bildningen vid fasta skolor, tillfälliga kur- ser och befälsutbildning (motsv.) vid för- band, staber och förvaltningar bör behand- las.

Allmänhetens utbildning, frivilligutbild- ningens omfattning och frivillig personals deltagande i övningar och spel m.m. bör redovisas.

Materielanskaffningens och anläggnings- verksamhetens omfattning bör belysas. Här- vid bör bl. a. den uteliggande orderstockens värde redovisas. Redovisningen bör inne- hålla en gruppering av uteliggande beställ- ningar med avseende på den enskilda be- ställningens värde. För varje grupp bör framgå såväl antalet beställningar och sum- ma beställningsvärde som den procentuella andelen av det totala antalet beställningar och totala beställningsvärdet.

Byggnadsverksamheten för civilförsvaret bör behandlas beträffande både allmänna skyddsrum, som byggs av kommuner med statsbidrag, och enskilda normalskyddsrum.

Redovisning bör även lämnas av i vilken

omfattning främmande konsulter har ut- nyttjats. I anslutning härtill anges hur kon- sultverksamheten i stort har fördelats på olika uppgifter samt vilka program och pro- duktionsområden som har berörts.

Verksamhetsberättelsen kan även innehål- la en redovisning av omfattningen och re- sultatet i stort av kontroll- och inspektions- verksamheten, bl.a. med avseende på tek- nisk status hos materiel, byggnader och an- läggningar m.m. samt drift- och under- hållsverksamheten.

Av verksamhetsberättelsen bör under Rekryteringsfrågor m.m. framgå bl. a. an- tal ledigförklarade tjänster under året samt antal sökande, antagna och godkända. Ten- denser till kvalitativ eller kvantitativ för- ändring bör anges. Av intresse torde också vara att se hur omsättningen av personal va- rierar med olika grund- och yrkesutbildning samt med olika anställningsformer.

Arten och omfattningen av press- och informationsverksamheten m.m. bör redo- visas liksom bcdömda resultat av verksam— heten.

Haveristatistik och verksamhet eller åt- gärder för att reducera antalet haverier med flygplan, fartyg, fordon osv. bör redo- visas liksom åtgärder för att nedbringa fel- frekvenser och stilleståndstider hos väsent- liga utrustningar eller system.

IV Planeringssystemets

införande

Försöksverksamhet

Planeringssystemet bör som tidigare har nämnts betraktas som en helhet. Från in- förandesynpunkt kan det dock indelas i ett antal mindre delar. Dessa delar kan i viss utsträckning införas oberoende av varand- ra. För den följande beskrivningen indelas planeringssystemet i följande delar: . Studier och studieplanering Perspektivplanering Systemplanering Programplanering med programbudgete- ring

Prestationsmätning

*. Årsredovisning.

I den tidigare framställningen har på- gående försök i viss utsträckning belysts. I detta kapitel lämnas en utförligare redovis- ning och sammanfattning av genomförd el- ler pågående försöksverksamhet under de rubriker som nämns ovan.

8.1 Studier och studieplanering

Kungl. Maj:t har i november 1967 och i mars 1968 gett direktiv om att miljöstudier fortlöpande skall bedrivas som underlag för krigsmaktens resp. befolkningsskyddets ut- formning. Dessa studier pågår inom myn- digheterna. De har beskrivits närmare i av- snitt 6.2. Väsentliga erfarenheter om studier och studieplanering finns i övrigt från den verksamhet som sedan lång tid har bedrivits inom försvaret.

8.2 Perspektivplanering

Kungl. Maj:t har i juni och i september 1968 meddelat direktiv för perspektivplan 1972/ 87 rörande krigsmakten resp. civilför— svaret. Arbetet med dessa planer pågår in- om myndigheterna. Ambitionerna har satts lägre än vad som föreslås i avsnitt 6.3. Om— fattande erfarenheter om metoder för lång— siktsplanering har i övrigt vunnits i sam— band med förarbetet inför försvarsbesluten 1958 och senare.

8.3 Systemplanering

När det gäller systemplanering har inga för- sök skett. Vissa tillämpningsexempel har ut- arbetats i samverkan mellan försvarsdepar— tementet och de militära myndigheterna. De delar av systemplanen som överensstämmer med underlaget för tvåstegsförfarandet vid anskaffningsbeslut kan dock sägas ha prö- vats vid tillämpningen av detta förfarings— sätt.

8.4 Programplanering med programb udgeteri ng

Kungl. Maj:t uppdrog i februari 1968 åt överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, för- svarets centrala förvaltningsmyndigheter, för- svarets forskningsanstalt och civilförsvars— styrelsen att envar inom sitt verksamhetsom-

råde medverka i arbetet med att förbereda övergång till programbudgetering inom för- svarsdepartementets verksamhetsområde. Som riktlinje för tidsplaneringen angavs att berörda myndigheter senast den 1 septem- ber 1969 skulle avlämna anslagsframställ- ningar för budgetåret 1970/71 i program- budgetform. Sedermera har angetts att an- slagsframställningar i programbudgetform för huvuddelen av försvarets myndigheter inte skall lämnas för budgetåret 1970/71.

En omfattande studie- och försöksverk- samhet har därefter bedrivits. Överbefälha- varen har i januari 1969 anbefallt att pro- gramplaner 1970/ 75 skall utarbetas för föl- jande programlc 1. Arméförband 2.3 Övervattensfartygsförband 2.6 Fasta kaförband 3.2 Jaktförband 3.7 Basförband 4.3 Arméstaben 5.1 Försvarets civilförvaltning 5.2 Försvarets sjukvårdsstyrelse 5.4 Försvarets materielverk 5.20 Vissa gemensamma åtgärder för per-

sonal. Programplanerna skall redovisas i juni 1969. Främst skall principer och metodik belysas. Den i detta betänkande använda program- och produktionsområdesindelning- en utnyttjas.

Chefen för armén redovisade i september 1968 exempel på anslagsframställningari programform för budgetåret 1969/ 70.

Under hösten 1968 har ett tillämpnings— exempel på uppdragssystemet genomförts i samverkan mellan programbudgetgruppen och myndigheterna. Samtliga huvudprogram berördes.

Jämsides med det ordinarie budgetarbe- tet för budgetåret 1970/71 genomförs inom armén ett skuggbudgetarbete i programter- mer, så att anslagsframställningarna för ar- mén i september 1969 kan göras både enligt nuvarande riksstatsanslag och för program— anslag. Skuggbudgetstudier genomförs även för de delprogram som har nämnts ovan. An- slagsframställningar i form av primärupp- dragsförslag skall redovisas för överbefäl-

havaren i juni 1969. Studierna avses dels ligga till grund för överbefälhavarens ytt- rande över detta betänkande, dels ge erfa- renheter inför tillämpningen av program- budgetsystemet.

För riksdagen har skuggbudgeter för för— svaret redovisats i programtermer för bud- getåren 1967/68, 1968/69 och 1969/70 (prop. 19672110, s. 5, 1968:110, 5. 91 och 1969: 110, s. 41).

Försöksverksamhet med myndigheter på främst lokal nivå har berörts i avsnitt 7.2 och 7.3. Försökens omfattning illustreras i fig. 45. I figuren har försöksmyndigheter- nas budget angetts.

Begränsade försök igångsattes vid P 2 bud— getåret" 1965/66. Från budgetåret 1967/68 har ett särskilt anslag »Förband med sär- skild budget» införts i riksstaten. Under budgetåret 1969/ 70 genomförs försök med 14 myndigheter med en budget på ca 265 milj. kr. Försöken avser att vidareutveckla och pröva redovisningssystem m/7O resp. m/75. Ungefär hälften av myndigheterna prövar vardera systemet.

Vid arméstaben bedrivs fr.o.m. budget- året 1968/ 69 försök med ett internt ekono- misystem. Dessa försök redovisas i försvars— kostnadsutredningens delbetänkande 2.

Vid samtliga av ovanstående försök ej berörda militärområdesstaber, av försvars- grenscheferna ledda skolor och vid övriga förband avses under budgetåret 1969/70 genomföras en begränsad försöksverksamhet. Främst de övningsberoende anslagen be- rörs.

Denna försöksverksamhet syftar till 0 att börja 1. steget i utvecklingen av in—

terna ekonomisystem för försvarets myn- digheter avsett att samordnas med den framtida programbudgeteringen,

. att vid största möjliga antal av krigs— maktens förband (motsv.) genom viss praktisk tillämpning av det interna eko- nomisystemets innehåll inrikta ledande» befattningshavares uppmärksamhet mot ett framtida prestationsinriktat ekonomi- system för försvaret,

1 Programbenämningarna har anpassats efter dem som har utnyttjats i detta betänkande.

Milj kr

300—— F 7 250 *- NK/ KA 5 BK] KA 2 200 —— | 13 ArtSS Fo 53 Milostab S 0.3 150 —- Ast Ast F 10 F 10 100 *- KUS KUS _ F 10 Försök med 50 " A 9 A 9 särskild budget P 2 P P 2 2 | & | 12 | 12 : : : : : 65/66 66/67 67/68 68/69 69/70 70/71 Begränsade P 2 P 2 KOS BK/KA 2 Krigs- ffiås” b'a | 12 BK/KA 2 Milo- ;"ak" . stab S _ens KUS MIIO- ovnga BK/KA 2 stab S delar F 10 Milo- stab S

Figur 45. Försök vid myndigheter med särskild budget (redovisningssystem m/70 vita fält, redo— visningssystem m/75 skuggade fält).

o att skapa ett förbättrat statistiskt under- lag inför ett införande av programbud- getering. I samband med förbandsförsöken stude- ras bl.a. den i avsnitt 7.1 berörda frågan om debitering av tjänster mellan myndig- heter. Sådana organisationsförsök som är betingade av försöksverksamheten bedrivs enligt försvarsgrenschefernas bestämmande.

8.5 Prestationsvärdering

Pågående försök med prestationsvärdering har beskrivits i avsnitt 7.4.

Inom armén sker prestationsmätningar vid samtliga förband under budgetåret 1968 /69 bl. a. för att ge underlag för Vilka prov som erfordras, hur målen skall anges för att svara mot de taktisk-organisatorisk-ekono- miska målsättningarna m.m. samt för att belysa sambandet mellan prestationer och kostnader.

8.6 Årsredovisning

Inga försök med årsredovisningar från pro- gram- och produktionsmyndigheter har ge- nomförts. Formerna för sådana redovisning- ar har studerats inorn försvarsstaben. Un- der hösten 1969 kommer programmyndig— heterna att på försök insända årsredovis- ningar till överbefälhavaren.

Pro grambud get gruppen

Riktlinjer för planeringssystemets införande

föreslår följande

riktlinjer för planeringssystemets införande:

Principbeslut bör fattas snarast om att planeringssystemet i dess helhet succes- sivt skall införas.

De påbörjade miljöstudierna fullföljs. Förslag till operativa angreppsfall bör infordras från myndigheterna först se- dan pågående miljöstudier för val av dimensionerande angreppsfall för per- spektivplan 1972/ 87 har avslutats. Studieplaner bör första gången insän— das till Kungl. Majt i samband med att perspektivplan 1972/ 87 redovisas. Perspektivplan 1972/87 bör utarbetas en- ligt tidigare givna direktiv. Den utvidg— ning av perspektivplaneringen som fö— reslås i detta betänkande bör genomfö- ras först i samband med dälpå följande perspektivplan. Erfarenheter från arbe- tet med den första perspektivplanen kan därigenom beaktas. Systemplanering bör successivt införas genom att nuvarande tvåstegsförfarande efter hand utvidgas och tillämpas även för andra områden än anskaffningsob- jekt. Metoderna för prestationsvärdering stu- deras vidare. Mätningar införs efter- hand. De föreslagna formerna för årsredovis- ning studeras i samverkan med myndig- heterna så att sådana redovisningar kan avges efterhand som programplanering

och programbudgetering införs. I början bör kraven på information i redovis- ningarna kunna begränsas. Programplanering med programbudgete- ring bör införas etappvis.

Under den första etappen vidtas förbe- redelser för en övergång till programpla- nering och programbudgetering för he- la försvaret. Programplanemas utform— ning vidareutvecklas i samverkan med myndigheterna. Försöken med förband med särskild budget utvidgas för att öka myndigheternas och personalens erfa- renheter inför övergången till det nya systemet. Övergång till programanslag i riksstaten sker för ett huvudprogram och för vissa delprogram inom huvud- programmen 4 eller 5 så att erfarenheter vinns inför övergången. För riksdagen presenteras skuggbudgeter i programter- mer för övriga delar av försvaret. Un- der denna etapp utarbetas programpla- ner med lägre krav på information än som föreslås i detta betänkande.

Under den andra etappen bör anslags- framställningarna göras i programter— mer, riksstaten uppställas med program— anslag och principerna i övrigt för pro- grambudgetering tillämpas men med låg- re krav på information i planer m.m. än i ett fullständigt genomfört system. Redovisningssystem m/70 tillämpas utom vid särskilda försöksmyndigheter. Under den tredje etappen fullföljs in-

förandet av systemet med programpla- nering och programbudgetering. Full- ständiga planer utarbetas. Redovisnings- system m/70, ev. vidareutvecklat, till- lämpas utom vid särskilda försöksmyn— digheter. Systemets vidare utveckling bör om möjligt samordnas med det för stats- förvaltningen i övrigt framtagna syste- met S.

V Sammanfattning 10 Sammanfattning av det föreslagna planeringssystemet

10.1 Mål för planeringssystemet

Försvarsdepartementets möjligheter att in- rikta myndigheternas planering, granska in- sända utredningar och annat material samt presentera underlag för beslut beror i hög grad på utformningen av planeringssyste- met. En översyn och anpassning av nuva- rande planeringssystem inom försvaret har bedömts nödvändig. Följande allmänna mål har varit utgångspunkt för översynen.

10.2 Säkerhetspolitiken och försvarets mål

Genom att ge riktlinjer för försvarets plane- ring skall statsmakterna säkerställa att för- svaret utvecklas i överensstämmelse med in— tentionerna i den svenska säkerhetspolitiken. De säkerhetspolitiska förutsättningarna måste preciseras så att det blir möjligt att ange mål för försvarets utveckling på kort och lång sikt. Målen bör i största möjliga utsträckning härledas ur beskrivingar av de miljöer i vilka vårt försvar skall kunna verka. Härigenom kan bedömningar göras av resursbehov och lämplig resursfördel- ning inom försvaret. Målen bör anges så att de kan brytas ned till delmål för planering— en på skilda nivåer inom försvaret. Härige- nom underlättas en samordnad målinrikt— ning av all planering.

10.3 Långsiktigt perspektiv

Planeringssystemet måste utformas så att försvarets utveckling successivt inriktas mot de långsiktiga målen och uppgifterna. Pla— neringen syftar till att inventera olika al- ternativa sammansättningar av det framtida försvaret ochatt ange de alternativ som be— döms vara av intresse att studera ytterliga- re eller utveckla för senare beslut. Långsikts- planeringen bör ske mot en tidpunkt som är å ena sidan tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar i försvarets samman- sättning skall kunna aktualiseras och å and- ra sidan tillräckligt nära i tiden för att de framtida alternativen skall kunna anges med rimlig grad av realism.

10.4 Behov av information

Studier, forskning och teknisk utveckling samt resultat— och kostnadsuppföljning av pågående verksamhet utgör planeringens viktigaste informationskällor. Med teknisk utveckling menas den verksamhet som i vid mening _ från allmän komponentutveck- ling till utveckling av bestämda vapensy— stem — avser att undanröja teknisk och ekonomisk Osäkerhet i fråga om framtida ut- rustning. Denna verksamhet måste inordnas i planeringsprocessen, så att resultaten direkt kan användas i planeringens olika skeden och för värdering av dennas resultat. Viss verksamhet ger underlag för beslut om de

långsiktiga målen och om de framtida för- svarssammansättningar som kan bli aktuella för senare beslut. Annan verksamhet skapar underlag för att efter hand begränsa antalet alternativ och att precisera dessa. Särskilda planer bör upprättas för denna verksam- het, bl. a. för att underlätta uppföljning och revidering av planeringen.

10.5 Resursfördelning, samordning och kan- troll med hjälp av budget

Försvarsplaneringen kan ses som en fråga om resursfördelning. Budgetsystemet är där- vid ett viktigt hjälpmedel. Det måste utfor- mas så att försvarets resurser kan fördelas på bästa möjliga sätt. Såväl budgetens an- slagsuppdelning som ansvarsfördelningen inom och mellan myndigheter bör därför spegla de avvägningsfrågor och konkurre- rande verksamhetsmål som är viktiga. Bud- getens verksamhetsindelning och redovis- ningens kostnads— och prestationsutfall av- ser att underlätta analyser av förhållandet mellan mål och resursåtgång för skilda verksamhetsområden samt kontroll av mål— uppfyllelsen. Verksamhetsindelningen måste också underlätta de centrala planeringsor- ganens resursfördelning och de verkställan- de organens resursutnyttjande vid genom— förandet av planeringsbesluten. Samordning- en bör bl.a. ske med hjälp av dokument för beslut om resurstilldelning till olika ni- våer och verksamhetsställen inom försvaret, för de årliga anslagsframställningarna och för dessas prövning och fastställande.

10.6 Beslutsunderlagets utformning

Planeringens resultat redovisas i dokument (planer) av olika slag. Dessa utformas ef- ter arten av de beslut som planerna avses underbygga. Detta gäller bl. a. det under- lag som skall presenteras för riksdagen för beslut om försvarets utveckling under viss tidsperiod och om tilldelningen av resur- ser härför. Försvarets långsiktiga mål och uppgifter redovisas i särskilda planer. Des— sa bör även ange de försvarsalternativ som skall bearbetas för senare beslut samt de

vägar längs Vilka de olika alternativen av— ses förverkligas. Som underlag för Kungl. Maj:ts beslut att realisera framtida alter- nativ upprättas mer detaljrika planer för viktigare system och objekt eller kestnads- krävande organisatoriska förändringar. Pla— nerna bör utformas efter de krav på bud- getsystemet som har angetts i det föregåen- de. I planerna redovisas de bedömningar av förhållandet mellan mål och avdelade re- surser som utgör motiv för den föreslagna resursfördelningen.

10.7 Delegering av befogenheter och ansvar

Den starka inriktningen av försvarsdepar- tementets arbete mot att ge riktlinjer för planeringen, följa upp planeringen i stort och granska utredningar och annat ma- terial samt utarbeta underlag för skilda be— slut bör medföra en ökad delegering av ansvar och befogenheter till myndigheter- na. Delegeringen bör också ge förutsätt- ningar för en bättre planering och en ökad tillfredsställelse i arbetet inom hela försvars— organisationen.

10.8 Ökad långsiktighet genom studier och perspektivplanering

I det nya planeringssystemet läggs ökad vikt vid långsiktigheten. Detta är nödvändigt bl. a. med hänsyn till att den tekniska ut- vecklingen går snabbt samtidigt som ut— veckling och anskaffning av modern krigs- materiel kräver såväl mer tid som väsent- ligt större ekonomiska resurser än tidigare. Särskild vikt läggs vid att precisera de lång- siktiga målen för försvaret så att dessa i högre grad än tidigare kan vägleda plane- ringen.

Termen perspektivplanering används för att beteckna den verksamhet som syftar till att ange mål för försvarets långsiktiga in- riktning och de alternativa försvarssamman- sättningar som i framtiden bör kunna reali- seras. Perspektivplaneringen syftar vidare till att fortlöpande minska osäkerheten om framtiden Och successivt begränsa och pre— cisera antalet alternativ. En sådan planering

bör sträcka sig upp till 15—20 år framåt i tiden.

Perspektivplaneringen måste beakta den avsevärda osäkerhet som alltid är förknip— pad med långsiktiga bedömningar av poli— tisk, strategisk, militärteknisk och ekonomisk utveckling och framtida värderingar. Osä- kerheten möts i planeringssystemet genom att krav på flexibilitet ställs på försvarets sammansättning.

I särskilda miljöstudier analyseras hur den internationella miljön kan utvecklas i politiskt, strategiskt, militärtekniskt och eko- nomiskt avseende. Under benämningen an- greppsfall beskrivs dels den utveckling som leder till en situation i vilken ett angrepp mot vårt land framstår som tänkbart, dels angriparens lönsamhetsbedömning av an— greppet och huvuddragen i hans militära anfallsplan.

Från en inventering av framtida möjliga angreppsfall görs sedan ett urval och en be- skrivning av sådana fall som med hänsyn till den allmänna inriktningen av vår sä- kerhetspolitik och våra resurser bör utgöra målet för inriktningen av försvarets utveck- ling på lång sikt. Dessa dimensionerande angreppsfall uttrycker på ett konkret sätt framtidsmålen för försvaret och dess olika komponenter. De bör utgöra statsmakter- nas viktigaste medel för att inrikta för- svarets utveckling.

Alla viktiga krav på det framtida för- svaret kan inte uttryckas enbart med di- mensionerande angreppsfall. Vissa tilläggs- krav på försvaret kan behöva ställas, t. ex. avseende beredskap, uthållighet, skydd, ver— kan under neutralitetstillstånd och samver- kan mellan olika komponenter inom total- försvaret.

Riktlinjerna för försvarsplaneringen mås- te också innefatta de förutsättningar för pla- neringen som bestäms av svenska inre för- hållanden. Dessa förutsättningar anges ge- nom s. k. ramvillkor för planeringen. Ram- villkoren är bl. a. av följande två slag. Den första typen avser ekonomiska restriktioner för planeringen och omfattar bl.a. budget- ramar för inköp av resurser. Det årliga värn- pliktsuttaget är ett annat exempel på restrik-

tion som regleras genom ramvillkor av det- ta slag. Den andra typen av ramvillkor av— ser skilda politiska och socialt betingade restriktioner för planeringen. Det kan gälla svenskt ställningstagande till anskaffning av särskilda vapen, internationella överens- kommelser som binder handlandet i fråga om biologiska och kemiska stridsmedel etc.

Alternativstudier syftar till att ange al- ternativa utvecklingslinjer för försvaret och dess olika delar. Hänsyn tas härvid till skil— da framtida uppgifter som enligt de dimen- sionerande angreppsfallen och tilläggskra— ven kan bli aktuella för försvaret.

Resultaten av miljö- och alternativstudier redovisas i s.k. perspektivplaner. En sådan plan anger och beskriver de framtida må- len för försvaret i termer av dimensioneran- de angreppsfall och uppgifterna i stort för försvaret vid dessa angreppsfall. Planen re— dovisar vidare de alternativ till försvarets or- ganisation och innehåll som bör hållas öpp— na för senare beslut. Slutligen beskriver planen översiktligt de vägar längs vilka alternativen kan realiseras och anger bl. a. när förutsättningar för olika beslut kan föreligga. Planen avses vara rullande i tids- intervaller om ca fyra år.

Perspektivplanen är inte ett handlings— program utan en idéskiss eller vision av framtiden och framtida möjligheter i fråga om såväl konfliktsituationer i vår del av världen som val och utformning av medel för att möta dessa konflikter. Den fortsatta planeringen utgår från denna idéskiss och tar formen av ett studie-, forsknings- och utvecklingsarbete. Detta har till syfte att fortlöpande skingra osäkerheten och succes— sivt begränsa antalet handlingsalternativ som kan komma att realiseras och precisera dessa. En på så sätt bedriven perspektiv- planering behöver inte bindas vid någon långsiktigt angiven kostnadsram för försva- ret.

Ramvillkoren för perspektivplanen utfor- mas för att få fram alternativ i fråga om försvarets framtida organisation och inne- håll. Med hänsyn till osäkerheten om våra framtida ekonomiska resurser måste för perspektivplanen anges tillräckligt vida s.k.

studieramar för att innesluta varje rimlig framtida kostnadsram för försvaret. Ett an- nat exempel på resursvariation är olika al- ternativ att utnyttja värnpliktiga i krigs- organisationen.

De olika alternativa försvarsutformning- ar som redovisas i perspektivplanen bör re- presentera skilda principlösningar i fråga om organisation och innehåll som följd av olika resurstilldelningar. Studier av resurs- fördelningen vid varje försvarsalternativ be- drivs främst för att ange de alternativa komponenter i försvaret som det kan vara av intresse att ytterligare studera och ut- veckla för senare beslut.

Perspektivplanen utgör den naturliga ut- gångspunkten för att inrikta studier, forsk- ning och tekniskt utvecklingsarbete. Med perspektivplanen som bakgrund utarbetar myndigheterna rullande planer för studie- och forskningsverksamheten och för det tek- niska utvecklingsarbetet. Genom att följa upp dessa planer bör statsmakterna kun- na försäkra sig om att tillräckligt besluts- underlag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna.

En av de bärande tankarna i det nya planeringssystemet är att skapa ökad hand- lingsfrihet i planeringen. Handlingsfrihet i avsedd mening måste dock skapas genom aktiva insatser som syftar till att minska osäkerheten om framtiden och att hålla al- ternativ öppna till dess underlaget för beslut bedöms vara tillräckligt. En sådan hand- lingsfrihet kostar alltid pengar; särskilt är möjligheterna för ett litet land begränsade i fråga om att utveckla alternativa vapen- system. Detta innebär att stor vikt måste läggas vid det studie- och utredningsarbete som föregår beslut om utveckling och att följa den internationella utvecklingen.

Kungl. Maj:t har fattat beslut om in- fordran av perspektivplaner för krigsmak- tens och civilförsvarets utveckling. Enligt chefens för försvarsdepartementet anvisning— ar för perspektivplanen för krigsmakten, skall denna disponeras enligt följandelz . Översikt över gjorda bedömningar röran-

de den allmänna militärpolitiska, mili- tärgeografiska, ekonomiska och tekniska

. Redovisning av angreppsfall, som har legat till grund för förslagen till försva- rets utveckling i stort, samt för ramvill- kor avseende bl.a. beredskap, uthållig- het, skydd och verkan under neutrali- tetstillstånd samt för samverkan mellan försvarets olika delar. . Karakteristik av den befintliga organi- sationens styrka och svagheter i skilda krigsfall enligt gällande krigsplanlägg— ning år 0. . Principiell syn på försvarets utveckling vid olika ekonomiska ramar. . Redovisning av förslag till försvarets sammansättning i stort vid olika resurs- ramar exemplifierad genom en redovis- ning av alternativa krigsorganisationer för år 10. Förslagen bör främst motive- ras utifrån strävan att åstadkomma lös- ningar, som ger en i alternativplane- ringens mening balanserad försvarseffekt för aktuella angreppsfall och som kan bedömas intressanta med hänsyn till möj- liga lönsamhetsgränser för såväl krigs- organisationen i dess helhet som enskilda system av väsentlig betydelse. Redovis- ning av alternativens bedömda krigsav- hållande förmåga i de studerade an- greppsfallen skall eftersträvas. . Målsättningar för alternativa samman- sättningar av huvudprogram för de en- ligt närmast föregående punkt intressan- ta sammansättningarna av försvaret. . Summariska beskrivningar av huvudpro- grammens utveckling årsvis intill år 10. . Beskrivningar av handlingsmöjligheter intill år 15 som bör hållas öppna be- träffande önskvärda alternativa lösning- ar såväl inom som mellan huvudpro- gram. . Viktigare beslutstidpunkter. . Inriktning av studier, forskning och egen teknisk utveckling bl. a. med hänsyn till behovet att successivt kunna konkretise- ra den internationella miljöns inverkan på försvarets utformning och i anslut-

1 Ambitionerna har i dessa första planer sänkts något i förhållande till den beskrivning av planen som i övrigt görs i detta betänkande.

ning härtill ge underlag för val av ut- vecklings- och anskaffningsalternativ.

10.9 Försvarets utveckling på kort sikt styrs av programplaner

I det nya planeringssystemet föreslås fem- åriga rullande programplaner för handlan- det på kort sikt. För riksdagen avses varje år redovisas en programplan för försvarets 1tveckling under nästföljande femårsperiod. _vlyndigheterna får i det nya systemet all- tid en femårig ekonomisk ram angiven för planeringsverksamheten.

Programplanerna utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigsorganisationens styr- ka och svagheter. Till detta läggs de för- ändringar som erfordras för att vidmakt- hålla en tillräcklig operativ styrka under perioden. Slutligen inriktas krigsmaktens ut- veckling mot mer långsiktiga mål och krav i överensstämmelse med perspektivplanen.

De kortsiktiga operativa kraven på pro- gramplanerna härleds ur operativa an- greppsfall, som kommer att ligga till grund för det operativa krigsförberedelsearbetet inom försvaret. Miljöstudier bör också be- drivas enligt Kungl. Maj:ts direktiv för att ange dessa fall. Det blir här fråga om att analysera händelseutvecklingar i den inter- nationella miljön inom ett relativt kort tidsperspektiv (upp till fem år). Urvalet av angreppsfall kan därvid i högre grad än vid perspektivplaneringen grundas på tro- lighetsbedömningar av olika utvecklingar. Självfallet behöver identitet inte föreligga mellan de dimensionerande och de opera- tiva angreppsfallen. Förslag till operativa angreppsfall bör lämnas av myndigheterna och det slutliga urvalet fastställas av Kungl. Maj:t i anvisningar för det operativa krigs- förberedelsearbetet.

Ramvillkoren för programplanerna bör avse resurstilldelning och restriktioner för planens upprättande. Eftersom planernas ekonomiska utrymme till stor del är inteck- nat till följd av tidigare beslut, kommer studierna av resursfördelningen främst att avse hur det fria resursutrymmet skall för- delas för att skapa lämplig balans mellan

kortsiktig styrka och långsiktig handlings- frihet.

Programplanerna skall teckna försvarets utveckling under de närmaste fem åren. De bör för varje år ange hur de totala re- surserna avses utnyttjas för att vidmakthålla den befintliga organisationen, för investe— ring i ny organisation och för investering i forskning och tekniskt utvecklingsarbete.

Kopplingen mellan program— och per- spektivplaner är väsentlig. Genom program- planer skall perspektivplanernas intentioner successivt förverkligas. Eftersom program- planerna är femåriga och avsikten är att för riksdagen varje år redovisa en ny så- dan femårsplan innebär det nya planerings- systemet, att riksdagen varje år kan påver- ka planeringsinriktningen. Denna nyinrikt- ning innebär inte bara att en planerings- ram anges för ett femte år utan också möj- lighet att påverka programplanen i dess hel- het. Kopplingen mellan programplan och perspektivplan får inte grundas på förut- sättningen att den nuvarande försvarsstruk— turen förblir oförändrad även i framtiden och att försvarets materiella förnyelse en- dast sker genom att befintlig materiel om- sätts med likartad men förbättrad materiel. Ett sådant förfarande skulle snart kunna leda till att perspektivplanerna skulle få karaktären av femtonåriga hårt bundna programplaner.

Programplanerna bör efter en allmän orientering om programmets innehåll m. m. inledas med att de mål som uppställts för de olika programmen vid periodens slut redovisas och motiveras. Av programpla- nerna bör vidare framgå det aktuella läget samt under perioden planerad verksamhet och därmed åstadkommen (förväntad) ut- veckling samt det behov av resurser i form av betalningsmedel, bemyndiganden och tjänster som förutsätts i resp. plan. Redo- visningen bör ske på ett sådant sätt, att sambandet mellan under planeringsperioden erforderliga resurser och uppnåelig målsätt- ning (operativ och organisatorisk) på kort och lång sikt kan utläsas. Vid ställnings- taganden till ev. förändringar i resurstill- delning eller andra restriktioner bör kon-

sekvenser i dessa avseenden kunna utläsas. Programplanerna bör kunna utnyttjas av Kungl. Maj:t som underlag vid avvägning- ar mellan olika funktioner, vid inriktningen av utvecklingen på sikt, i budgetarbetet och vid uppföljning av genomförandeverk- samheten under löpande budgetår. I det föreslagna systemet avses framställningar om beställningsbemyndiganden och anslagsfram- ställningar ske genom att förslag till primär- uppdrag inlämnas. För att underlätta ställ- ningstaganden till framlagda förslag bör pro- gramplanerna utformas så att uppdragen kan lokaliseras och deras betydelse för pro- grammets planerade utveckling framgår. För att täcka Kungl. Maj:ts behov av information bör programmens utveckling och verksamhet samt behovet av resurser presenteras i programplaner av tre olika noggrannhetsklasser, nämligen . programplan för det militära försvaret (civilförsvaret) . programplaner för huvudprogram . programplaner för delprogram. Programplan för det militära försvaret föreslås utarbetas av överbefälhavaren. Hu- vudprogramplaner för huvudprogrammen Arméförband, Marinförband, Flygvapenför- band samt Civilförsvar föreslås utarbetas av resp. cheferna för armén, marinen och flygvapnet samt civilförsvarsstyrelsen. Del- programplaner utarbetas för samtliga del- program av de för dessa ansvariga myndig- heterna.

10.10 Detaljunderlag för vissa beslut genom systemplaner

Underlag för statsmakternas ställningstagan- den till särskilt resurskrävande objekt er- hålls f.n. genom det s.k. tvåstegsförfaran- det. I det nya planeringssystemet avses mot- svarande beslutsunderlag i vissa fall redo- visas i systemplaner.

"Sådana bör upprättas inte bara för sär- skilt resurskrävande objekt utan också för större förändringar av organisation, system och projekt. Systemplanerna måste fortlö- pande kunna anpassas till resultatet av stu-

dier och utvecklingsarbete m.m. Planerna bör täcka systemens hela livslängd.

10.11 Verksamhetens indelning i program

Programindelningen föreslås göras så att programelement — krigsorganisationens för- band på bataljonsnivå (motsv.) och lägre nivåer förs samman till delprogram. För- band med samma eller likartade uppgifter bör föras samman. För att det skall bli möjligt att studera vissa funktioner som fö— rekommer i flera delprogram bör program- elementen inom delprogrammen vid behov grupperas i funktionsgrupper.

Delprogrammen föreslås sammansättas till huvudprogram enligt två modeller. Enligt den ena bör delprogrammen föras samman till organisatoriska huvudprogram. Härige- nom tillgodoses främst kraven från ansvars-, produktions- och resurstilldelningssynpunkt. Denna indelning bör främst tillämpas i ge- nomförandeverksamheten.

Enligt den andra modellen föreslås del— programmen föras samman till avvägnings- program. Denna indelning bör främst till- lämpas vid perspektivplaneringen och vid avvägningsdiskussioner. Den bör således ut- nyttjas vid myndigheternas kontakter i av— vägningsfrågor med Kungl. Maj:t.

Vid den organisatoriska programindel- ningen bör förband och fredsorganisatoriska enheter som är avsedda för central ledning och för gemensamma stöduppgifter eller är motiverade av fredsorganisationen hållas isär i särskilda huvud- och delprogram. Den centrala ledningen i krig och fred bör föras samman till ett huvudprogram. Gemensam- ma myndigheter, serviceorgan eller funktio- ner för hela försvaret bör föras samman till ett annat huvudprogram. I detta bör bl. a. ingå centrala förvaltningsmyndigheter, ge- mensamma skolor, försvarets rationalise— ringsinstitut, försvarets radioanstalt, värn- pliktsverket och försvarets forskningsanstalt. Resurser som är gemensamma eller inte kan delas upp på övriga program bör också fö- ras hit. Civilförsvaret bör bilda ett eget hu- vudprogram. _

Det militära försvarets ekonomiska ram

bör bildas av fem organisatoriska huvud- program och civilförsvarets av ett sjätte huvudprogram. Sådana enheter eller sådan verksamhet som beräknas utanför krigsmak— tens eller civilförsvarets ramar, t.ex. psy- kologiskt försvar och beredskapsstyrka för FN-tjänst, bör bilda ett sjunde huvudpro- gram. Följande indelning och benämning på huvudprogrammen föreslås:

1. Arméförband Marinförband

Flygvapenförband Central och högre regional ledning Gemensamma myndigheter och funktio- ner

Civilförsvar

7. Övrig verksamhet.

För vart och ett av de försvarsgrensvisa organisatoriska huvudprogrammen liksom för huvudprogrammet Civilförsvar bör fin- nas en programansvarig myndighet - pro- grammyndighet.

För övriga föreslagna huvudprogram har det inte varit möjligt att utse en program- ansvarig myndighet. För dessa bör i stället finnas en programmyndighet för varje del- program inom resp. huvudprogram.

Efter de riktlinjer för planeringen som fastställs av Kungl. Majt och de direktiv som överbefälhavaren på grundval härav lämnat beträffande krigsmakten ankommer det på programmyndighet att genom sin programplanering styra fördelningen av upp- gifter och resurser inom programmet. Däri- genom inriktas verksamheten i stort för pro- grammets utveckling.

Programmyndighet föreslås inge anslags- framställning för programmet till Kungl. Maj:t liksom en redovisning för program- mets utveckling under närmast föregående budgetår.

Exempel på en indelning i avvägningspro- gram är följande:

Rörliga markstridsförband Lokalt bundna markstridsförband Övervattenstridsförband

Fjärrstridsförband

Luftförsvarsförband Flygstridskrafternas bas— och underhålls-

förband

SAF-$”!”

?)

Central och regional ledning Allmän försvarsforskning Gemensamma myndigheter och funktio- ner. Indelningen blir beroende av aktuella av- vägningsfrågor och anges av Kungl. Maj:t t. ex. i direktiv för perspektivplan.

10.12 Verksamhetens indelning i produk- tionsområden

Organisationens verksamhet — produktio- nen — bedrivs vid olika staber, centrala förvaltningsmyndigheter, truppförband och skolor. Denna verksamhet föreslås efter sin karaktär indelas i produktionsområden.

Följande indelning och benämning på huvudproduktionsområden föreslås ]. Ledning och förbandsverksamhet 2. Materielanskaffning 3. Anskaffning av anläggningar 4. Forskning och utveckling

För produktionen inom de olika huvud- produktionsområdena bör finnas produk- tionsansvariga myndigheter — produktions- myndigheter.

Till dessa myndigheter, som inför Kungl. Majt har ansvar för att produktionen inom resp. område genomförs på ett rationellt sätt, har hänförts försvarsgrenscheferna i egenskap av ansvariga för förbandsproduk- tionen och de centrala förvaltningsmyndig- heterna i egenskap av ansvariga för anskaff- ning och underhåll av materiel och anlägg- ningar samt för forskning och utveckling.

Produktionsmyndigheterna svarar för pro- duktionen av den del av de försvarsgrens- visa programmen som ligger inom deras produktionsområde. De styr därigenom re- sursutnyttjandet genom sin planering av ge- nomförandeverksamheten.

10. 13 U ppdragssystemet

För styrning av genomförandeverksamheten föreslås ett uppdragssystem.

Ett uppdrag skall allmänt ange vilka prestationer som skall utföras samt var och när leverans av resultatet skall ske.

Ett uppdrag skall innehålla:

. Prestationsuppgift vad som skall ut- föras (om möjligt preciserat kvantita- tivt och kvalitativt) med anknytning till ett huvudprogram och ett huvudpro- duktionsområde.

. Resursuppgift vilka resurser som be- räknats erforderliga för att fullgöra upp- draget, såväl betalningsmedel (dels för närmaste budgetår, dels för framtida åtaganden) som övriga resurser. . Vissa handlingsregler t. ex. regler för omdisponering av resurser, uppföljning samt prövningsrutiner vid avvikelser från prestations- eller resursuppgift och ev. restriktioner i övrigt.

Uppdragen utgör länkar mellan program och produktionsområden. I organisationen utgör de länkar mellan olika organisations- nivåer såsom Kungl. Maj:t, programmyndig- het, produktionsmyndighet och andra verk- ställande myndigheter.

I egenskap av länk mellan två organisa- tionsenheter, på samma eller skilda nivåer, har uppdraget alltid en avsändare och en mottagare.

Uppdrag som har Kungl. Maj:t som av- sändare och produktionsmyndighet som mottagare benämns primäruppdrag.

Uppdrag som har en produktionsmyndig- het eller annan verkställande myndighet som avsändare och en produktionsmyndighet el- ler annan verkställande myndighet som mot- tagare benämns sekundäruppdrag.

10.14 Uppdrag och anslag

För varje primäruppdrag som beräknas för- anleda medelsförbrukning under budgetåret skall ett budgeterat belopp anges. De budge- terade beloppen skall ha täckning i anslag. Varje anslag kommer att avse betalnings- medel för ett eller flera primäruppdrag. Anslagsbeloppet avses motsvara summan av de budgeterade beloppen för alla pri- märuppdrag som hänför sig till anslaget.

Det budgeterade beloppet för ett pri- märuppdrag avser den medelsförbrukning som med ledning av erfarenheter och kän- da faktorer kan beräknas för den aktuella prestationen. Den faktiska medelsförbruk- ,.gu iss -

ningen blir beroende av bl. a. hur den pri- märuppdragsmottagande myndigheten och myndigheter, som får sekundäruppdrag med anledning av primäruppdraget, går till väga för att lösa sina uppgifter. De restriktioner som bör gälla för myndigheternas verksam- het är dels att resp. uppgift skall lösas, dels att medelsförbrukningen skall rymmas inom den ekonomiska ram som disponeras.

10.15 A nslagssystemet

Anslagsindelningen föreslås knyta an till indelningen i program och produktionsom— råden. Anslagen till de försvarsgrensinrik- tade huvudprogrammen är avgränsade efter huvudprogram och huvudproduktionsområ- de, t.ex. anslaget Arméförband: Ledning och förbandsverksamhet. Detsamma gäller investeringsanslag till huvudprogrammen Civilförsvar, Central och högre regional led- ning samt Gemensamma myndigheter och funktioner. Övriga anslag avser delprogram. För flera av dessa kommer att förekomma primäruppdrag inom olika huvudproduk- tionsområden. Anslaget Fortifikationsför- valtningen kan t.ex. avse ett eller flera primäruppdrag för myndighetens egen verk- samhet (huvudproduktionsområdet Ledning och förbandsverksamhet) och ett eller flera för fortifikatorisk forskning (huvudproduk- tionsområdet Forskning och utveckling). På samma sätt kan anslaget Civilförsvar: Und- sättning avse olika primäruppdrag inom alla de tre huvudproduktionsområden som förekommer inom driftbudgeten.

För primäruppdragsmottagande myndig- het bör den ekonomiska ramen i regel vara hela det anslag som uppdraget hänför sig till. Myndighet med flera primäruppdrag inom samma anslag bör, om så krävs för att lösa uppgifterna, få omfördela resurserna inom ramen för anslagsbeloppet. I vissa fall kan dock Kungl. Maj:t behöva med- dela restriktioner i detta avseende. För myn- dighet som får endast ett primäruppdrag motsvarar ramen — anslaget — det budge- terade beloppet för primäruppdraget.

Driftbudgetanslagen till armé-, marin- och flygvapenförband blir enligt förslaget

få jämfört med de nuvarande anslagen till försvarsgrenarna (9 i stället för 85). Sam- tidigt blir de nya anslagen större. Detta bör medföra att medelsutnyttjandet för olika primäruppdrag inom samma anslag möj— liggör en utjämning mot en anslagsbelast- ning som motsvarar anslagsbeloppet. Det är dock inte uteslutet att omfördelningar be- höver göras under budgetåret mellan an- slag, i första hand inom samma huvudpro- gram.

Nuvarande möjligheter att utan riksdags- beslut överföra medelsförbrukning från ett anslag till ett reservationsanslag är beroen- de av om det finns medel till Kungl. Maj:ts disposition under reservationsanslaget. I det nya systemet bör varje anslag från riksda- gens synpunkt kunna betraktas som en pro- gnos på behovet av betalningsmedel för verk- samhet inom en avgränsad del av huvudpro- grammet. Riksdagen kan sägas ge en saklig i stället för siffermässig begränsning av me- delsanvändningen. Underlaget för denna be- gränsning är den programredovisning som har lämnats. Redovisningen är i sin tur grun- dad på programplaner och med dessa över- ensstämmande förslag till primäruppdrag. Mot denna bakgrund bör anslagen på drift- budgeten anvisas förslagsvis av riksdagen. Anslagen på kapitalbudgeten förutsätts oför- ändrat vara investeringsanslag.

För det militära försvaret tillämpas f.n. ett system med utgiftsram för varje budget- år. Föreliggande förslag förutsätter att sy- stemet med utgiftsram behålls.

Även civilförsvaret föreslås få enbart för- slagsanslag på driftbudgeten. Det blir följ- aktligen aktuellt att gå över till en utgifts- ram också för verksamheten inom civilför- svaret.

Inom en utgiftsram måste varje över- skridande av anslag i princip förenas med ett motsvarande underutnyttjande av andra anslag. Beslut om anslagsöverskridande bör fattas av Kungl. Maj:t. Viss delegering av beslutanderätt till programmyndighet bör dock vara möjlig.

Vissa primäruppdrag kommer att avse beställningar för vilka betalningar faller ut under senare budgetår.

Den särskilda tekniken med beställnings— bemyndigande för varje disposition av me- del bör användas för all verksamhet som skall betalas från anslagen till materielan- skaffning för armé-, marin- och flygvapen— förband. För andra anslag bör beställnings- bemyndiganden för primäruppdrag, som medför betalningsutfall efter beställnings- året, inhämtas vid behov.

Vid övergång till enbart förslagsanslag på driftbudgeten kan kvarvarande reserva- tionsmedel föras över till budgetutjämnings- fonden.

Medelsförbrukningen på kapitalbudgeten bör som f. n. beräknas utan hänsyn till om anslagsmedel eller outnyttjade belopp skall användas.

Olika lösningar har diskuterats för att ta hänsyn till betalningsförskjutningar som hänger samman med systemet med utgifts— ram. Ett över- eller underutnyttjande av utgiftsramen för. visst budgetår bör föran— leda ändring av utgiftsramen redan för nästkommande budgetår. En viss kommuni- kation mellan utgiftsramarna för två intill- liggande budgetår bör alltså betraktas som naturlig med hänsyn till att det förekom- mer tillfälliga förskjutningar i betalnings- strömmarna.

Betalningsförskjutningarna gäller främst materielanskaffning. Försvarets materielverk föreslås därför under vissa förutsättningar få disponera en räntebelagd rörlig kredit.

10. 16 Budgetering

Den årliga programbudgeten kan — sedd från Kungl. Maj:ts utgångspunkt beskri- vas som en fullständig samling primärupp- drag. Anslagssystemet har utformats så att det för riksdagen är möjligt att betrakta ett flertal primäruppdrag som en samman- slagen enhet anslaget.

I budgetarbetet på central nivå ingår också den årliga »rullningen» av program- planerna. Ansvaret för samordning av bud- getarbetet åligger på olika nivåer överbefäl- havaren, programmyndighet, produktions- myndighet, militärbefälhavare och chef för verksamhetsställe, t. ex. förbandschef.

Med utgångspunkt i Kungl. Maj:ts di- rektiv utarbetar överbefälhavaren direktiv för budgetarbetet.

Programmyndigheten upprättar med över- befälhavarens direktiv som grund förslag till primäruppdragens uppgiftsdel. Dessa ställs som »offertinfordran» till resp. produktions- myndighetl.

Produktionsmyndigheten låter därefter be- räkna utgifterna för att utföra de i primär- uppdragsförslaget preciserade uppgifterna. Utgiftsberäkningen genomförs under med- verkan av regionala och lokala myndighe- ter, sedan produktionsmyndigheten fördelat primäruppdragsförslagets uppgifter på des- sa.

Den preliminära programbudgeten grans- kas av överbefälhavaren, varefter han ut— färdar slutliga budgetdirektiv. På grundval av dessa direktiv utformar programmyn— digheterna, vid behov efter nya kontakter med produktions- och fackmyndigheter, slut— liga primäruppdragsförslag som via över- befälhavaren insänds till Kungl. Maj:t. Överbefälhavarens yttrande över program- budgetförslagen avslutar första fasen i bud- getarbetet.

Under nästa budgeteringsfas sker Kungl. Maj:ts budgetprövning. Fackdepartemen- tets ställningstaganden påverkas av den sam- tidigt pågående budgetdialogen mellan fack- departementen och finansdepartementet. Denna del av budgetarbetet leder fram till Kungl. Maj:ts förslag i statsverksproposi- tionen. Efter riksdagens prövning och ev. godkännande expedieras fastställda primär— uppdrag och övriga föreskrifter till resp. produktionsmyndighet.

10.17 Redovisning

Förslaget till programbudgetering skapar be- hov av redovisning inom följande områden: 0 Redovisning av uppdrag mot program. . Redovisning för enskild myndighet mot andra myndigheter. . Intern redovisning vid produktionsenhe— ter (verksamhetsställen). Stora fördelar står att vinna om en ge- mensam kontoplan för samtliga produktions-

enheter införs i redovisningssystemet. En så— dan kontoplan kallas här stomkontoplan. Stomkontoplanen ingår som en del i för— svarets totala redovisningssystem och skall som grundstomme ange de huvudprinciper efter vilka kontoplaner skall konstrueras och anpassas efter olika produktionsenheters be- hov.

Förslag lämnas till utformning av stom- kontoplan för försvaret — SF-kontoplan. Den överensstämmer till sin principiella uppbygg— nad med den av statskontorets programbud- getutredning föreslagna S-kontoplanen.

I samband med den försöksverksamhet med kostnadsredovisning som bedrivits och fortfarande bedrivs har försvarets civilför- valtning vidtagit vissa förberedelser inom redovisningsområdet. Förberedelserna har gällt redovisningsproblem i anslutning till redovisning av uppdrag mot program och produktionsenheternas externa resp. interna redovisning.

Det system för kostnadsredovisning som används inom Södra militärområdet kallas system m/ 75 och är ett förhållandevis avan— cerat system. System m/75 bedöms bl. a. av arbetsbelastningsskäl inte vara möjligt att på kort sikt införa vid försvarets samt- liga myndigheter. Ett förenklat system för kostnadsredovisning, benämnt system m/ 70, har därför utvecklats. System m/ 70 möj- liggör även viss intern redovisning vid verk- samhetsställena. System m/ 70 föreslås över— gångsvis användas när planeringssystemet införs. I syfte att inför en ev. framtida över- gång till system m/ 75 vid försvarets samt- liga myndigheter få ett väl utvecklat och praktiskt prövat system bedrivs tills vidare en fortsatt utveckling av detta system vid försöksmyndigheter inom Södra militärom— rådet.

lO.l8. Riktlinjer för planeringssystemets införande

Programbudgetgruppen föreslår följande riktlinjer för planeringssystemets införande: . Principbeslut bör fattas snarast om att

1 Alternativt kan programplanen tjäna som underlag.

planeringssystemet i dess helhet succes- sivt skall införas.

De påbörjade miljöstudierna fullföljs. Förslag till operativa angreppsfall bör infordras från myndigheterna först se- dan pågående miljöstudier för dimen- sionerande angreppsfall för perspektiv- plan 1972/87 har avslutats. Studieplaner bör första gången insändas till Kungl. Maj:t i samband med att perspektivplan 1972/ 87 redovisas. Perspektivplan 1972/ 87 bör utarbetas enligt tidigare givna direktiv. Den ut- vidgning av perspektivplaneringen som föreslås i detta betänkande bör genom- föras först i samband med därpå följan- de perspektivplan. Erfarenheterna från arbetet med den första perspektivplanen kan därigenom beaktas. Systemplanering bör successivt införas genom att nuvarande tvåstegsförfarande efter hand utvidgas och tillämpas även för andra områden än anskaffningsob— jekt.

Metoderna för prestationsvärdering stu- deras vidare. Mätningar införs efter hand. De föreslagna formerna för årsredovis- ning studeras i samverkan med myndig- heterna så att sådana redovisningar kan avges efter hand som programplanering och programbudgetering införs. I början bör kraven på information i redovisning- arna kunna begränsas.

Programplanering med programbudge- tering bör införas etappvis.

— Under den första etappen vidtas för- beredelser för en övergång till program—- planering och programbudgetering för hela försvaret. Programplanernas utform- ning vidareutvecklas i samverkan med myndigheterna. Försöken med förband med särskild budget utvidgas för att öka myndigheternas och personalens erfa- renheter inför övergången till det nya systemet. Övergång till programanslag i riksstaten sker för ett huvudprogram och för vissa delprogram inom huvud- programmen 4 eller 5 så att erfarenhe- ter vinns inför övergången. För riksda-

gen presenteras skuggbudgeter i pro— gramtermer för övriga delar av försva- ret. Under denna etapp utarbetas pro- gramplaner med lägre krav på informa— tion än som föreslås i detta betänkande. — Under den andra etappen bör anslags— framställningarna göras i programter- mer, riksstaten uppställas med program— anslag och principerna i övrigt för pro— grambudgetering tillämpas men med läg— re krav på information i planer m.m. än i ett fullständigt genomfört system. Redovisningssystem m/7O tillämpas utom vid särskilda försöksmyndigheter. — Under den tredje etappen fullföljs in- förandet av systemet med programpla- nering. Fullständiga planer utarbetas. Re- dovisningssystem m/70, ev. vidareut- vecklat, tillämpas utom vid särskilda försöksmyndigheter. Systemets vidare ut- veckling bör om möjligt samordnas med det för statsförvaltiningen i övrigt fram— tagna systemet S.

.I'W'I'L mp.-:E,» .. Fint.-. .: H

-. . Maru-'t,-

'i ' "Eil— '

|

":t J:r-' _ . r' ' ' ' Ju ' . .» ;.JSls'_l "" . ' ME-

; ;.

-.- - . ”vän".-” " lii'fu'P- ?. llt-% -' ;;;iiFWJ-r'if. laj—här "IP-ql:- ' "! i ' _.I_ | ".=.! » |. .'i "I '

- ialf-'". än ' - 'å .a ?"

|. :.

Bilaga 1

Avsikten med denna bilaga är att visa de teoretiska grunderna för de konkreta lös- ningar till planeringssystemets utformning som redovisas i betänkandets avdelning 11. Framställningen är uppdelad på fyra kapi- tel. I det första belyses hur principerna för offentlig resursfördelning kan utnyttjas för försvarets planering. Diskussionen gäller bl. a. möjligheterna att bestämma lämplig grad av centralisering och decentralisering inom en organisation. Framställningen bely- ser hur denna fråga hänger samman med fördelningen av kunskapsunderlaget röran- de produktionsteknik och värdefunktion mellan centrala och lokala organ. Vidare diskuteras hur organisationens resursfördel- ning kan styras med hjälp av olika mar— ginella anpassningsmetoder. Efter denna diskussion redovisas olika metoder för of- fentlig resursfördelning och bedöms möj- ligheterna att utnyttja dessa inom försvaret.

I de två följande kapitlen tillämpas teo- rierna mer konkret på försvaret. Det andra kapitlet ägnas åt frågan hur försvarets mål och lönsamhet bör formuleras mot bak— grund av osäkerheten om framtiden. I syf- te att ge en rimligt konkret ram till det tämligen abstrakta resonemanget grundas framställningen på två exempel avseende resursfördelningen vid ett resp. flera an- greppsfall. Diskussionen utmynnar i att för- svarets utveckling på lång och kort sikt bör målinriktas med hjälp av s.k. dimen- sionerande och operativa angreppsfall. An-

Planeringssystemets teoretiska bakgrund

greppsfallen måste beskrivas så att lönsam— hetskravet på försvaret framgår i varje an- greppsfall. Detta kan ske genom att en övre (pessimistisk) resp. en undre (optimistisk) gräns anges för en presumtiv angripares möjliga resursinsats. I kapitlet diskuteras en metod för att bestämma dessa gränser.

I det tredje kapitlet redovisas en »ideal» modell för resursfördelning inom försvaret. Problemet är att göra en samtidig fördelning av resurserna mellan flera till tidpunkt an- givna angreppsfall för att ge försvaret den ' önskade balanserade effekten. I modellen antas att särskilda organ — som inte be- höver ha någon motsvarighet i praktiken —- ansvarar för den egna planeringen av försvaret mot varje angreppsfall. Dessa or- gan hyr erforderliga krigsförband av andra organ som svarar för sammansättningen av olika krigsmaktsprogram, t. ex. rörliga mark— stridsförband, luftförsvarsförband etc. Skil- da förvaltningar svarar för underhåll, an- skaffning, produktion av och nyinvestering i olika kapitalslag. Ett centralt politiskt or- gan styr de angreppsfallplanerande orga- nen. Härvid utnyttjas en ren budgetalloke- ringi. I övrigt utnyttjas för styrningen en ren prisallokeringl. Diskussionen avser bl. a. möjligheterna att nå jämviktslösningar sam- tidigt som kravet på en balanserad för— svarseffekt mellan angreppsfallen måste till- godoses.

1Jfr s. 175.

I diskussionen om centralisering och de- centralisering i det första kapitlet framhålls att en stark centralisering medför ökad in- formationsbehandling inom de centrala or- ganen. Detta arbete kostar tid och pengar och medför en mer byråkratisk och stel or- ganisation. Därmed minskas även möjlig— heterna för organisationen att snabbt anpas- sa sig till ändrade förutsättningar. I många fall kan motivet för en centralisering vara en brist på tilltro till de lokala organens lojalitet. Om denna oförnuftighet i plane- ringen kan elimineras genom att skapa en ökad motivation i arbetet på alla nivåer kan besparingar göras samtidigt som pla- neringen bör bli mer effektiv. Samhällsut— vecklingen syns i allt större utsträckning beakta hur individerna reagerar inför och påverkas av sin arbetsmiljö. Möjligheterna att vid sidan av tekniska medel kunna för- bättra arbetsresultaten genom att skapa ökad tillfredsställelse i arbetet eller genom andra motivationsfrämjande åtgärder dis— kuteras i dag som väsentliga frågor för lan- det, näringslivet och individen. Det har därför ansetts önskvärt att komplettera den tidigare planeringsteoretiska diskussionen med en analys av människans roll i plane- ringssystemet. Det avslutande fjärde kapitlet ägnas åt denna fråga.

Diskussionen i denna bilaga är i många avseenden kortfattad och starkt förenklad. För de läsare som vill ha en djupare in- sikt i försvarsplaneringens grundläggande tankar lämnas i slutet av det sista kapitlet en litteraturförteckning.

l Planering och resursfördelning

I detta kapitel beskrivs försvarets planering som en resursfördelningsprocess och disku- teras olika utformningar av denna process. Diskussionen tar som utgångspunkt orga- nisationer, som skall omforma givna eller på annat sätt begränsade resurser till önska- de produkter eller effekter. Alternativa pro- duktionsmetoder står till organisationernas förfogande. Ett första problem är att finna sådana produktionsalternativ som är effek- tiva i den meningen att alla tillgängliga resurser utnyttjas. Ett annat problem är att väga olika effekter mot varandra så att en i någon mening »bästa» sammansättning av effekter kan uppnås. Organisationerna står således inför ett s.k. resursfördelnings- problem som innebär att de bland skilda effektiva produktionsalternativ skall välja det bästa.

Genom att formulera försvarets plane- ringsproblem som ett resursfördelningspro- blem blir det möjligt att utnyttja välkända metoder från ekonomisk teori rörande re- sursfördelning inom samhället i dess hel- het. Även de metoder som ifrån denna teori har utvecklats för s.k. kostnads-intäktsana- lyser eller för tillämpning inom operations- eller systemanalys kan utnyttjas. Det tek- niska utredningsarbetet på programbudge- tering har också sitt ursprung i ekonomisk teori. Det valda förfarandet gör det såle- des möjligt att jämföra försvarets plane-

ringsproblem med motsvarande problem på andra områden av den offentliga sektorn samt att utnyttja planeringserfarenheter här- ifrån och från andra fält.

I det följande belyses särskilt samman- hanget mellan utvecklingen av nya meto- der för planering och budgetering inom försvaret och de allmänna principer för re- sursfördelning som tillämpas inom den of- fentliga sektorn.

Försvaret utgör en väsentlig del av den of- fentliga sektorn och av den svenska ekono- min som helhet. Den årliga försvarsbudge- ten på över 5 miljarder kronor omsluter omkring 4 % av bruttonationalprodukten. Därtill kommer i budgeten icke redovisade samhällsekonomiska kostnader, t. ex. genom utnyttjandet av värnpliktiga. De kapitaltill- gångar som under en lång följd av år har samlats representerar ett anskaffningsvärde av flera tiotal miljarder kronor. Försvars- sektorns omfattning motiverar att stor upp- märksamhet ägnas försvarets planeringsfrå- gor. Betydande framtida rationaliserings- och produktivitetsvinster bör kunna upp- nås inom ramen för ett förbättrat plane- rings- och budgetsystem.

Försvarets planeringsproblem är delvis speciella vilket bl.a. hänger samman med den dominerande roll i långsiktsplanering- en, som osäkerheten om t. ex. politisk, stra- tegisk, ekonomisk och teknisk utveckling spelar, och med svårigheten att mäta för- svarets effekt. Dessa svårigheter är i många

fall inte lika stora inom vissa andra sam- hällssektorer, ett förhållande som ytter- ligare skärper behovet av väl utvecklade planeringsmetoder inom försvaret. Utöver de vinster från rationalisering och produk- tivitetsökning som kan följa av bättre eko- nomi- och budgetsystem kan framtida mer »strategiska» vinster vara möjliga. Dessa kan nås genom att långsiktsplaneringen in- riktas mot att förbereda och följa upp pro- duktionen av alternativa framtida effekter mot bakgrund av möjliga framtida angrepp och inom vida variationer av resursramar- na. En sådan inriktning av planeringen medför att behovet av långsiktiga bindning- ar minskar och att riskerna för kapitalför- luster till följd av ändrade politiska, tek- niska, ekonomiska och strategiska förutsätt- ningar avtar.

Som motiv dock inte alltid uttalat — för planerings- och budgeteringsreformer finns föreställningen att det till en viss gräns är möjligt att öka organisationens totala, långsiktiga effektivitet genom att i begrän- sad utsträckning byta freds- eller krigsorga- nisatorisk utrustning mot resurser för pla- nering. De i detta betänkande aktualisera- de reformerna av försvarsplaneringen bör i första hand bedömas efter de långsiktiga »strategiska» vinster som de kan medföra och inte enbart betraktas som en effektivise- ring av nuvarande organisation för plane- ring och budgetering. Dessa vinster består t. ex. i ökad säkerhet vid bedömning av för- svarets totala resursbehov och vid val av vapensystem samt bättre underlag och me- toder för beslut om resursers utnyttjande i övrigt. För att uppnå dessa vinster kan det vara realistiskt att åtminstone till en början omfördela resurser till förmån för plane- ringen.

Resursfördelningsproblemen inom en orga- nisation kan allmänt beskrivas på följande sätt: . Organisationen har eller tilldelas mål för att kunna värdera kombinationer av sluteffekter eller produkter.

. Organisationen har eller tilldelas begrän- sade resurser. 0 Vid sidan av mål och resurser åläggs organisationen vissa restriktioner eller krav som skall tillgodoses. . Organisationens olika delar har nödvän- dig kunskap om egna produktionspro- cesser som skall omforma resurser till önskade mål och effekter. Organisationen och dess resursfördelnings- problem kan bl. a. diskuteras utifrån följan- de två frågor: . Hur skall fördelningsproblemet lösas i en given situation, dvs. hur skall produk- tionsprocesserna utnyttjas för att bästa sammanvägning av effekter skall åstad- kommas? 0 Hur skall organisationen byggas upp med informations- och styrsystem för att fortlöpande kunna leverera önskade re- sultat? Det är främst med utgångspunkt i den senare frågan som försvarets planeringspro- blem kommer att analyseras i det följande. Det har bedömts vara av mindre intresse att diskutera hur de nya planeringsproble- men skall lösas av den nu befintliga organi- sationen. Ansträngningarna inriktas i stäl- let mot att söka utforma en organisation med styr- och informationsdelar, som sä— kerställer att organisationens verksamhets- resultat bringas i överensstämmelse med mål Och intressen på en högre, samordnande nivå. Som utgångspunkt för den kommande framställningen har valts en starkt förenk- lad bild av en organisation och dess re- sursfördelningsproblem. Framställningen koncentreras till utform- ningen av organisationens styr- och informa- tionsdelar och främst till frågan om graden av centralisering och decentralisering. Pro- blemet kan belysas i anslutning till fig. 1. Organisationen skall producera två skilda effekter i bästa möjliga kombination. Effek- terna kan t. ex. avse bestämda resultat av sjömålsbekämpning eller i markstrid i ut- valda angreppsfall. De krigsförband som skall åstadkomma dessa effekter skapas i två åtskilda produktionsprocesser, som kon-

* Resurser Produktionsprocess 1

Slutlig effekt- kombinatlon >

Produktionsprocess 2

lnformatå

Styrning >

1) 2)

Figur ]. Principiellt organisationsschema.

trolleras av ett lokalt kontrollorgan (LKo).I Detta har ett begränsat ansvar i fråga om tillgängliga resurser, produktionsprocesser och sluteffekter. Ett centralt kontrollorgan (CKo), som svarar för att överordnade or- gans, t. ex. statsmakternas, intentioner för- verkligas, skall styra produktionsprocesserna så att den eftersträvade bästa kombinatio- nen av sluteffekter erhålls. Den för styr- ningen erforderliga informationen om pro- ducerade effekter, nyttjade produktionspro- cesser och produktionens effektivitet levere- ras av det lokala kontrollorganet.

(Information

(Information

Lokalt kontrollorgan Centralt kontrollorgan

Diskussionen om centralisering och de- centralisering kan därmed och även i mera allmänna fall inriktas på hur och i vilka former ett centralorgan skall skaffa in in- formation från skilda lokalorgan och hur dessa skall styras. Olika utformningar av styr- och informationssystemet på central nivå medför konsekvenser för lokalorganens egna styr- och informationssystem.

1 Termen lokalt kontrollorgan skall inte tolkas så att organet har en viss lokalt eller regio- nalt bestämd anknytning. I detta principiella resonemang behandlas inte innebörden av regionalt eller tidsmässigt avgränsat ansvar.

A Effekt e1

O X2 Figur 2. Produktionsprocess ].

Xl lk Effekt 62 B 2 3 1 = 0 X2

Figur 3. Produktionsprocess 2.

1.3. Principiell lösning

Som utgångspunkt för diskussionen i nästa avsnitt om olika resursfördelningsmodeller skall vissa principer beröras för hur man inom en organisation kan lösa den typ av resursfördelningsproblem som har beskrivits i föregående avsnitt. Först belyses hur den nödvändiga kunskapen om ingående pro- duktionsprocesser kan samlas och hur det överordnade målet för organisationen kan konkretiseras i form av en värdefunktion för val av kombination av sluteffekter. Framställningen anknyts till det organisa- tionsschema som visas i fig. 1. De två pro- duktionsprocesserna kan beskrivas på sätt som framgår av fig. 2 och fig. 3.

De givna, begränsade resurserna utgörs

el A A x C Möjliga produktions Effektiva alternativ produktions- alternativ _ 0 B 82

Figur 4. Möjliga och effektiva produktionsalter- nativ.

av två primärresurser, X1 och X2, vilka båda behövs i de två produktionsprocesser- na. I fig. 2 och 3 har inlagts s.k. isoeffekt- kurvor som funktion av utnyttjade resurs- mängder (xi och xg). En isoeffektkurva visar de resurskombinationer som ger en viss konstant effekt. Så t. ex. anger punk- terna P1, P2 och P3 på isoeffektkurvan 1 i fig. 2 tre skilda resurskombinationer som ger samma storlek på effekten fi- Ökas den totala resursinsatsen kan effektnivån höjas. Detta representeras av isoeffektkurvorna 2 och 3 i de två produktionsprocesserna. Vid kända priser på de två resursslagen är det möjligt att fastställa den resurskombination på varje isoeffektkurva som ger effekten till lägsta resurskostnad (jfr s. 150). I fi- gurerna har också inritats de kurvor, OA resp. OB, som sammanfattar dessa punk- ter. Dessa kurvor visar de effektiva pro- duktionsalternativen i de två processerna. Det är inte möjligt att med andra resurs— kombinationer nå samma effekt utan att öka den totala resurskostnaden.

Genom att sammanlägga kurvorna OA och OB kan informationen om de två pro- duktionsprocesserna ges en i detta sam- manhang viktig form. Detta illustreras av fig. 4.

Figuren visar möjliga och effektiva pro- duktionsalternativ av effekterna el och 92

vid en bestämd total resurskostnad eller en bestämd tillgång på primärresurserna Xl resp. X2. Alla effektkombinationer inom den yta som begränsas av OAB är därvid möjliga att producera inom organisationen. Ett villkor måste dock vara att organisa- tionen producerar effektiva kombinationer. Detta innebär att det inte skall vara möj— ligt att öka produktionen av en effekt utan att den andra effekten samtidigt måste mins- kas. Ett sådant villkor på effektiviteten uppfylls endast av kombinationer som lig— ger på randkurvan AB till området för möjliga produktionsalternativ. Denna kurva benämns i fortsättningen för randkurvan. Andra alternativ, t. ex. representerat av punkten C, är uppenbart ineffektiva efter— som det är möjligt att öka produktionen av både el och eg, t. ex. i pilens riktning.

Som underlag för den kommande dis- kussionen om centralisering och decentra- lisering kan framhållas att den i fig. 2—4 sammanfattade informationen om produk- tionsprocesserna kommer att fördelas mel- lan centralorganet och lokalorganet efter graden av decentralisering.

Alla effektkombinationer på randkurvan utgör effektiva lösningar på organisationens produktionsproblem. För att välja bland dessa fordras en värdefunktion, som väger den ena effekten mot den andra. Alla lös-

lndifferenskurvor

P2 » 3

O _ ez

Figur 5. Värdefunktionen uttrycks med indiffe- renskurvor.

910

0620. B 9.2

&

Figur 6. Optimal lösning.

ningar som är likvärdiga från värdesyn- punkt kan representeras av s.k. indiffe- renskurvor. Detta åskådliggörs i fig. 5.

Alla lösningar, som sammanfattas av in- differenskurvan 1, t. ex. P1, P2 och P3, har således egenskapen att de är likvärdiga från organisationens totala synpunkt. Samma är förhållandet för de lösningar, som samman- fattas av indifferenskurvorna 2 resp. 3. De tre kurvorna representerar dock med sti— gande nummer en allt högre värdenivå. Även värderingsunderlagets fördelning mel- lan centralorgan och lokalorgan bestämmer graden av decentralisering inom organisa— tionen.

En vidareutveckling av det beskrivna an— passningsförfarandet är att införa ett ef- fektivt fungerande prisbildningssystem för instyrningen mot optimum. Detta åskådlig- görs i fig. 8.

Fig. 8 utgör en påbyggnad av fig. 7. I optimumpunkten P,, dras linjen L1 som tangerar såväl randkurvan som indifferens-

kurvan Il. Linjen avskiljer det möjliga produktionsområdet (OAB) från indiffe- renskurvan. Denna geometriska separation kan ges en i detta sammanhang intressant tolkning. Optimeringsproblemet kan delas upp i ett »konsumtionsproblem» och ett » produktionsproblem» .

Det organ som svarar för värdefunktio— nen (konsumenten) tilldelas budgetbelopp för att köpa de önskade effekterna. Vissa fasta priser per effektenhet skall därvid gälla ([)1 resp. pg). Linjen L1 kan nu tolkas som den budgetlinjel, som till lägs-

1 Budgetrestriktionen kan uttryckas: ple, l- +p2e253»

Pa

0 B ,ez

Figur 8. Optimum genom prisanpassning.

ta kostnad ger bästa kombination av ef- fekterna. Den marginella utbyteskvoten mellan effekterna el och 62 vid optimal

produktion är %*. Eftersom budget- e linjen tangerar randkurvan och indifferens- kurvan i P0 och budgetlinjens lutning är

. .. . . e —52 sa galler Vld optimum att A 10 = &, 1 ego pl

Detta innebär att den marginella utbytes- kvoten vid optimum är lika med prisrela- tionen mellan effekterna. En tolkning härav är att den marginella utbyteskvoten kan betraktas som relativpriser på de produce- rade effektenheterna. Eftersom de produce- rade effekterna vid optimum skapas till lägsta resurskostnad innebär den optimala produktionen sedd från >>producentens>> syn- punkt att verksamhetens vinst blir så stor som möjligt.

PrisbildningsproceSSen kan dock ges en mer dynamisk tolkning. Produktionen kan starta med godtyckliga effektpriser. I fig. 8 representeras detta med budgetlinjen L._=. »Producentens» vinstmaximum inträffar nu i punkten C0 och »konsumentoptimum» i punkten D,, på indifferenskurvan 12. Si- tuationen vid denna prisrelation kan ka- raktäriseras som att jämvikt inte råder på »marknaden» i fråga om efterfrågan och produktion. Bristen på balans sammanhäng- er med att den antagna prisrelationen (p= för låg i relation till p,) medför att kon- sumenten efterfrågar mer effekt 92 än som produceras samtidigt som produktionen av effekt el är större än efterfrågan. Ansva-

ret för prisbildningen kan åläggas en sär- skild del av organisationen. Om härvid den principen gäller att överskott i efterfrågan på viss effekt medför en prishöjning och att ett för stort utbud medför en prissänk— ning kan produktionen styras in mot opti- mum. Detta innebär att budgetlinjen L2 vrids mot läget LI. Prisanpassningen stan- nar då optimum och jämvikt nåtts. En prisbildningsprocess av beskrivet slag har viktiga stabilitetsegenskaper. Efter en jäm- viktsstörning återförs produktionen till ett nytt jämviktsläge.

1.4. Optimering genom marginell anpassning

Fig. 6 visar hur resursfördelningsproblemet slutligen löses.

I figuren har lagts in randkurvan för ef— fektiva produktionsalternativ och tre indif— ferenskurvor representerande tre olika vär- denivåer för organisationen. Denna strävar naturligtvis efter att nå en så hög värde- nivå som möjligt. Indifferenskurvan 1 är onödigt låg och ger delvis lösningar, t. ex. i punkten C, som är ineffektiva. Indiffe— renskurvan 3 å andra sidan representerar en värdenivå som är omöjlig att uppnå med tillgängliga resurser. Den högsta värdenivå som är möjlig representeras av den indiffe—

renskurva som tangerar randkurvan. Bästa effektkombination ges av tangeringspunk- ten P0, som således ligger både på indif- ferenskurvan 2 och randkurvan. En optimal effektkombination måste samtidigt vara ett effektivt produktionsalternativ. Vid opti- mum produceras effekterna el och e2 i om- fattningen 810 resp. 820.

Om centralorganet hade all information om produktionsprocesser och värdefunktion kunde det ensamt bestämma bästa effekt- kombination. Styrningen av produktionen är då enkel. Centralorganet ger lokalorganen order att producera em resp. ego av effek- terna e1 resp. eg. Samtidigt tilldelas lokal- organet de nödvändiga produktionsfaktorer- na. Denna typ av styrning benämns centra- liserad kvantitetsallokering (jfr s. 152).

Vid en decentraliserad organisation är informationen om produktionsprocesserna och värdefunktion uppdelad mellan central- organet och lokalorganet. I det följande skall antydas hur centralorganet i ett så- dant fall genom att successivt skaffa in in- formation om produktionen och genom att utnyttja informationen för en successivt ny inriktning av produktionen kan styra den- na mot optimum. Förfarandet grundas på en förutsättning som har uppställts beträf— fande produktionstekniken och som innebär att denna följer en princip om avtagande avkastning. Denna innebär att den margi- nella effektökningen avtar då resursinsatsen ökar med lika stora belopp. Antagandet innebär att randkurvan i fig. 6, isoeffekt- kurvorna i fig. 2 och 3 och indifferenskur- vorna har speciella egenskaper (kurvorna är krökta på det sätt som framgår av resp. figur), som kan utnyttjas för att successivt styra in produktionen mot optimum. Detta åskådliggörs i fig. 7.

Om organisationen vid optimal produk- tion (punkten Po) får avstå från en liten (marginell) mängd av effekten el (belop- pet A em, i fig. 7 betecknat med a) kan den i stället med effektiv produktion öka effek- ten ez något (beloppet A e20). En lika stor ökning (Aelo) av effekten er i samma punkt medför i sin tur en minskning (beloppet A e'20) av effekten e2 för att värdenivån skall

bli oförändrad. I andra punkter på rand- kurvan, t.ex. P1 och P2, medför en minsk- ning av effekten el med beloppet Aew, att effekten eg vid effektiv produktion kan ökas med belopp (den resp. Aezg) som väx— er samtidigt som effekten eg minskar. Motsvarande förhållande gäller i fråga om indifferenskurvan. Minskas 1 punkter- na P3 och P4 effekten e1 med beloppet .flew erfordras en kompensation i form av en ökning av effekten e2 (A e2; resp. A egg) för att värdenivån skall bli densamma. I detta fall ökar beloppet av kompensationen samtidigt som effekten el minskar.

Allmänt kan en marginell minskning av effekten el betecknas med Ael och den marginella ökningen av effekten eg, som vid effektiv produktion kompenserar minsk-

. . A ningen 1 fråga med Aez. Kvoten A el e

(minustecknet kommer av att en minskriing av el åtföljs av en ökning i eg) benämns den marginella utbyteskvoten mellan effek- terna e1 och eg. På samma sätt kan den ökning av effekten 62 som måste göras för att kompensera en minskning av effekten el med beloppet Ael i indifferenskurvan betecknas med Aeé. Det kan visas, att för små värden på Ae1 gäller (jfr fig. 7): A ell)

A e A eg'o' är den marginella utbyteskvoten lika i rand- kurvan och indifferenskurvan'l. Den mar- ginella utbyteskvoten är liten resp. stori motsatta ändar av randkurvan resp. indif- ferenskurvan? Dessa kvoter är av stor bety- delse för att kunna styra in organisationen mot optimal produktion. Låga eller höga värden på utbyteskvoter kan ge anledning till förändringar. Härmed påbörjas i orga-

dvs. vid optimum

1 En tolkning med militär tillämpning är att skadenivån vid flyganfall normalt ej fördubblas om den insatta flyginsatsen fördubblas. Härvid bortses från de speciella effekter, som skapas vid 5. k.mättnadsanfall (jfr s. 178). 3 Med utgångspunkt i att de båda kurvorna tangerar varandra i punkten P0 kan detta resultat strikt bevisas. 3 Detta kan uttryckas så att om e1(em gäller:

A e1 A e1 A e2> _ A e;

0

Figur 7. Marginella utbyteskvoter.

nisationen en successiv anpassning av kvo- terna som stannar då den marginella ut- byteskvoten i produktion och värdefunk- tion är lika.

1.6. Motivation, centralisering och decentralisering

Möjligheterna att styra in produktionen mot optimum genom anpassningsförfaranden av det slag som har beskrivits i föregående avsnitt ökar, om centralorganet är överty- gat om att produktionen är effektiv. En stark motivation hos lokalorganet grundad på lojalitet till organisationen och dess mål befrämjar detta. Situationen kan å andra sidan vara den att lokalorganet av olika skäl föredrar den ena effekten framför den andra. Om centralorganet befarar en sådan strävan kan detta medföra att organisations- schemat i fig. 1 ändras. Fig. 9 åskådliggör en organisationsform som kan möta detta slag av oförnuftighet i produktionen.

I det nya organisationsschemat får två lokalorgan ansvar för var sin produktions- process. Ändringen görs på ett sådant sätt att personal, som bedöms föredra den ena eller den andra effekten också får ansvar för produktionsprocessen i fråga. Instyr- ningen mot bästa produktion blir nu en annan. För att belysa detta är det nöd- vändigt att ytterligare beröra produktions- processerna. I fig. 10 som grundas på bc- skrivningen av produktionsprocess l i fig. 2 är inlagd en budgetlinje L baserad på de fasta resurspriserna pl resp. pg på primär- resurserna X] och Xg.

Budgetlinjen L tangerar en viss isoef— fektkurva cm i punkten Po. Detta innebär optimal produktion i den meningen att ef—

; Resurser Produktionsprocess 1 . ååuråå "__! I kombination »'

Produktionsprocess 2

Figur 9. Nytt organisationsschema.

fekten em inte kan nås med en lägre bud- get. Enligt samma resonemang som tidigare

. . . . Xl f'orts 1 fraga om marginella utbyteskvoter n . . A x 1nses av fig. 10 att 10 = &. Mot—

4 X.. 17. svarande relation skall vid optimum även gälla den andra produktionsprocessen. Cen- tralorganet kan nu genom att begära in in- formation om de marginella utbyteskvoter- na av primärresurserna vid varierande pro- duktion och jämföra dessa med resurspri- serna kontrollera att produktionen är effek- tiv. Underlaget kan också utnyttjas av cen- tralorganet för att konstruera randkurvan för effektiv produktion av effekterna el och e._.. Eftersom centralorganet också an— Figur 10. Optimalt resursutnyttjande.

tas svara för värdefunktionen kan det sedan bestämma bästa produktion och ge mot— svarande produktionsorder.

Förfarandet innebär i förhållande till det föregående att informationsbearbetningen inom centralorganet växer, vilket kostar tid och pengar. Dessa uppoffringar kan utgöra ett mått på värdet av en stark motivation, som gör en ökad decentralisering möjlig.

1.7. Metoder för resursfördelning

I föregående avsnitt belystes att organi- sationer kan indelas efter de principer som tillämpas för att lösa resursfördelningspro- blemen. Graden av decentralisering är där— vid särskilt betydelsefull. Denna innebär va- rierande fördelning av informationsunder- lag och informationsbehandling i fråga om värdefunktion och produktionsteknik mel- lan olika organ. Metoden att styra in or- ganisationen mot optimal produktion be- ror också på graden av decentralisering. I det följande görs ett försök till indelning av skilda principiella lösningar av resurs- fördelningsproblemet. Dessa lösningar repre- senterar följaktligen skilda organisations- strukturer. Det bör framhållas att olika ty— per av mellanformer också är möjliga. Fram- ställningen följer inte tidigare redovisade organisationsscheman utan gäller organisa- tioner med ett godtyckligt antal kontroll- organ. Generaliseringen innebär också, att vissa lokalorgan kan ha den dubbla rol— len av producent och konsument.

På 5. 148 har framhållits att en koncen- tration av information och informationsbe— handling till centralorganet ger möjlighet till en helt centraliserad kvantitetsallokering. Resursfördelningsproblemet löses därvid av centralorganet, som inhämtar fullständig in- formation om resurstillgång och produk- tionsprocesser från lokalorganen. Denna in— formation behandlas sedan centralt. Opti— mal produktion erhålls genom maximering av en total värdefunktion under gällande bi— villkor för produktionen. De bästa värdena på resursinsats och produktion i varje pro- duktionsprocess meddelas sedan varje lokal- organ i form av definitiva produktionsorder.

Problem uppstår om de tekniska produk- tionsvillkoren eller tillgången på skilda re- surser ständigt undergår förändringar. Den nödvändiga informationshanteringen kan därvid bli enorm och skapar ett eget re- sursfördelningsproblem. Metoden leder ock- så till att någon motivation knappast ford- ras inom lokalorganen. Dessa skall blint lyda och utföra givna produktionsorder. En vanlig kritik mot helt centraliserade lösning- ar av skisserat slag är att dessa kräver för stor central informationsbehandling och att avvikelser från optimal produktion lätt in- träffar genom att anpassningen vid tekniska förändringar eller variationer i resurstill- gång går för långsamt.

En central kvantitetsallokering fungerar utan prisdata. Däremot måste centralor- ganet ha fullständig information om varje möjlig produktionsprocess inom hela det om- råde som kan bli aktuellt och fullständiga uppgifter om tillgången på varje gränssät- tande resurs.

Den helt centraliserade kvantitetsalloke- ringen kan modifieras genom skilda inslag av decentralisering. Ett första steg kan där- vid beskrivas som decentraliserad kvanti- tetsallokering. Här förutsätts att central- organet svarar för värdefunktionen medan lokalorganen ensamma har information om produktionsprocesserna. Vissa lokalorgan kan också uppträda som konsument av pro- dukter från andra lokalorgan. En sådan me- tod för resursfördelning grundas på infor— mation om marginella utbyteskvoter och en justering av kvantiteter i fråga om produk- tion och konsumtion. Denna justering ba- seras på en parvis jämförelse av motsvaran— de marginella utbyteskvoter i olika lokal- organ. Anpassningen startar med att cen— tralorganet ger en preliminär men inte säkert optimal produktions- och kon- sumtionsorder till varje lokalorgan. Dessa rapporterar de marginella utbyteskvoterna till centralorganet. Så länge produktionen inte är optimal kommer motsvarande kvo- ter att variera mellan skilda lokalorgan. Cen- tralorganets uppgift blir då att genom änd- rade produktions- och konsumtionsorder bringa dessa marginella utbyteskvoter i över—

ensstämmelse med varandra och med mot- svarande kvoter i värdefunktionen. Sam- tidigt skall resurstilldelning och resursför- delning justeras så att önskad slutlig ef- fektnivå nås hos olika konsumenter. Den marginella anpassningen sker i princip ge- nom att lokalorgan med höga marginella utbyteskvoter tilldelas resurser från organ med låga kvoter.

En upprepad anpassningsprocess av det- ta slag fortgår till dess att alla marginella utbyteskvoter är lika såväl i produktion som konsumtion och en ytterligare överföring av effekter från ett konsumerande organ till ett annat inte kan öka organisationens to- tala effekt.

Det är uppenbart att en decentraliserad kvantitetsallokering medför en avsevärt minskad informationsbehandling på central nivå genom att den fullständiga informa- tionen om varje produktionsprocess aldrig lämnar lokalorganen. Motivationen begrän- sas av att ingen värdering av produktions— alternativen har delegerats till lokalorga- nen. Det bör framhållas att stabilitetsegen- skaperna hos Styrprocesser av beskrivet slag är ofullständigt kända.

Den budgetprocess som tillämpas inom den offentliga förvaltningen kan i stor ut- sträckning betraktas som en tillämpning av decentraliserad kvantitetsallokering. Den långt drivna uppdelningen på skilda an— slagsp05ter, specifikationer i regleringsbrev av produktionsmål etc. innebär en styrning i kvantitativa termer. Myndigheterna å and— ra sidan beräknar marginella utbyteskvoter eller anger de marginella effekttillskott som kan erhållas vid ökad resurstilldelning. Bud- getavdelningarnas arbete präglas i hög grad av att göra marginella justeringar i resurs- tilldelningen. En likartad kvantitativ regle- ring sker också internt på förbandsnivå. Detta framgår bl.a. av 1964 års försvars— kostnadsutr'ednings arbete på att kartlägga resursfördelningsprocessen inom truppför— banden.

Ytterligare steg mot en decentraliserad organisation kan tas. Detta kan ske genom att delegera värdefunktionen på skilda sätt till de lokalorgan som utgör konsumenter

av olika effekter eller genom att utforma dessa lokalorgans ledning så att deras vär- deringar stämmer överens med centralor- ganets.

En annan möjlighet till ökad decentrali- sering är att tillåta en hög grad av utbyt- barhet i resursanvändningen inom varje konsumerande lokalorgan. I stället för att tilldelas bestämda resurser erhåller varje sådant lokalorgan en budget, som det fritt får disponera över. Ett sådant förfarande förutsätter ett fungerande prissystem. Des- sa båda möjligheter till en ökad delegering kan på olika sätt blandas. Dessa blandfor- mer kan betecknas som skilda slag av ram- allokering. Denna form för resursfördelning tillämpas i viss utsträckning inom den stat- liga förvaltningen. Ett lokalorgan får bud- getramar för skilda resursslag inom vilka utbytbarhet råder. En omfördelning av del- budgeterna får dock inte göras utan cen— tralorganets godkännande. Värdefunktionen ges i form av att lokalorganet beordras att maximera en bestämd effekt eller en viss vägd kombination av några effekter under bivillkor att vissa andra effekter skall pro- duceras i bestämd omfattning.

En metod för resursfördelning som grun- das på att lokalorganen själva svarar för sina egna värdefunktioner samtidigt som de fritt disponerar över var sin budgetram kan betecknas som budgetallokering. En renod- lad budgetallokering leder till enkla styr- principer. Centralorganet behöver endast in- formation om marginalnyttan i olika pro- duktionsprocesser bestämd genom resp. lo- kalorgans värdefunktion. Instyrningen mot bästa lösning sker sedan genom att cen— tralorganet för över budgetbelopp från or- gan med låg marginell nytta för organisa- tionens totala effekt till organ med hög så— dan nytta.

Den mest långtgående formen av decen- tralisering kan beskrivas som en ren pris- allokering. Lokalorganen skall härvid maxi- mera sin egen vinst och får fritt köpa och sälja till fasta priser. Vid underskott i ef— terfrågan och utbud av skilda effekter jus- terar centralorganet priserna så att jämvikt uppnås. Under förutsättningar som tidigare

berörts är ett sådant jämviktsläge också en optimal lösning.

En blandning av budgetallokering och prisallokering ger vissa intressanta möjlig- heter till resursfördelning. Informationsbe- hovet på central nivå blir litet. Centralor- ganet behöver endast uppgifter om margi— nella effekter och om underskott eller över- skott i fråga om utbud och efterfrågan. Stabilitetsegenskaperna i styrprocessen är väl kända. Den anknyter också till moti- vationsskapande egenskaper såsom vinst- maximering och effektmaximering.

Det finns en viss strävan inom statlig förvaltning att i ökad utsträckning utnyttja ett prissystems informations- och styregen- skaper i budgetprocessen. Programbudget- arbetet är ett exempel härpå. Samtidigt är inslaget av kvantitativ styrning stort. Många problem återstår dock att lösa, innan det är möjligt att grunda hela den offentliga budgetprocessen på ett effektivt fungerande prissystem och på en nedbrytning av en to- tal värdefunktion till mål för skilda lokal- organ inom förvaltningen. Olika former av ramallokering torde därför under en lång övergångsperiod komma att utmärka den statliga förvaltningsprocessen.

1.8. Begränsningar i decentraliserings- möjligheterna

I de två föregående avsnitten har belysts att det under vissa villkor är möjligt att inom en sammansatt organisation åstad- komma en långt gående decentralisering. Centralorganet kan i ett idealt fall med be- gränsad information styra organisationen mot bästa produktion genom att marginellt omfördela budgetbelopp och genom att ut- nyttja en intern prisbildningsprocess. De be- slut som baseras på lokala kostnads-effekt- analyser leder därvid till samma beslut som om analyserna görs centralt för hela orga- nisationen. All nödvändig information ges i form av priser på resurser, produkter och/ eller effekter.

Viktiga villkor för att en långt driven decentralisering skall vara möjlig är att or- ganisationens totala värdefunktion kan bry-

tas ned till delmål för lokalorganen och att produktionstekniken är sådan att optimum kan nås genom marginella anpassningar. Dessa villkor kan inte tillgodoses i sin hel- het i en så sammansatt organisation som vårt totala försvar och dess olika behov. Detta medför att olika inslag av central- styrd resursfördelning alltid blir nödvän- dig.

En lämplig grad av centralisering och decentralisering måste dock väljas. I det följande lämnas några synpunkter på beho- vet av central ledning.

Ett första problem gäller förekomsten av stordriftsfördelar i produktionen. Berörda produktionsprocesser har därvid antingen höga initialkostnader och därefter låga rör- liga kostnader eller också avtagande mar- ginella kostnader då produktionen ökar. Ett exempel på stordriftsfördelar inom försvaret är flygplanproduktionen. Varje ny flygplan- typ medför höga utvecklingskostnader och engångskostnader för specialverktyg m.m. I produktionen blir varje ytterligare flyg- plan billigare till följd av inlärningsproces- sen. Studier av produktions- och kostnads- strukturen i ett modernt industrisamhälle visar att flygplanindustrin inte utgör ett specialfall utan att olika slag av stordrifts- fördelar snarare är regel än undantag. Mar- ginella anpassningsförfaranden är därvid ofta inte tillräckliga för styrning utan mås- te kompletteras med totala centrala ana— lyser av produktionsprocessen eller objek- tet.

Ett annat problem är att produkter el- ler effekter i olika lokalorgan kan vara öm- sesidigt beroende på ett sätt som inte mar- ginella utbyteskvoter eller ett prissystem kan informera om. Inslaget av sådana s.k. ex- terna effekter varierar beroende av hur långt det är möjligt att sätta priser på de resurser eller effekter som överförs mellan lokalorganen. När en fullständig prissätt- ning inte är möjlig måste centrala analyser komplettera eller ersätta lokalorganens ana- lyser. Ett exempel på centrala ingripanden av detta slag är när materiel förs över från arméns fältförband till dess lokalför- svarsförband utan att priser sätts på den—

na materiel. Andra typer av externa effek- ter förekommer rikligt och hänger samman med att produkter (enheter) i krigsorga- nisationen för sin verksamhet är beroende av andra enheter. Anfallsförbandens resul- tat beror på effektiviteten i spaningsverk- samheten etc.

Existensen av osäkerhet i skilda former ställer också krav på central ledning. Detta hänger samman med att föga är känt om möjligheten att vid osäkerhet kunna styra organisationen med hjälp av ett prissystem. Det är inte lämpligt att låta varje lokal— organ bilda sig en egen uppfattning om framtida utvecklingar och framtida händel- ser samt troligheten av dessa. Centralorga- net kan leda verksamheten med olika me- del. Ett sätt är att ge gemensamma och lämpligt utformade prognoser om framti- den. Andra möjligheter är att ge regler för kostnads-effektanalyser under osäkerhet. Centralorganet kan också göra egna ana- lyser och styra verksamheten med kvantita- tiva metoder. Andra metoder att beakta osäkerhet skall diskuteras senare.

Långsiktighet i planering och beslut är svår att förena med en hög grad av de- centralisering. Detta gäller oavsett den om- ständigheten att långsiktighet och osäker- het naturligt följs åt. Huvuddelen av lokal- organen i en organisation arbetar med pla- nering och verkställighet inom ett relativt kort tidsperspektiv. Långsiktsplaneringen däremot bör inriktas mot att finna fram- tida alternativ i fråga om försvarets orga- nisation och innehåll samt att styra stu- dier, forskning och tekniskt utvecklingsar— bete så att antalet alternativ successivt kan begränsas och preciseras. Det finns risk för att lokalorgan med kortsiktigt ansvar, om de också skall svara för långsiktsplanering- en, medvetet eller omedvetet väljer lösning- ar som bedöms möjliga inom den bestående organisationen. De kan också på annat sätt fixeras vid de kortsiktiga problemen och extrapolera dessa in i det längre tidsper- spektivet.

Ett annat problem är förekomsten av s.k. kollektiva varor (produkter eller ef— fekter). Detta innebär att vissa produkter

eller effekter har olika former av samtidig användning inom organisationen. Ett sådant exempel är när vissa krigsorganisatoriska enheter utnyttjas som strategisk reserv för att möta skilda angrepp som inte kan in- träffa samtidigt. Genom att utnyttja vissa produkter eller effekter kollektivt kan or- ganisationen under i övrigt lika förhållan- den nå en högre total effektnivå. Samti— digt skapas betydande prissättningsproblem, som gör centrala eller centralt ledda ana- lyser nödvändiga. Frågan om kollektiva va- ror diskuteras ytterligare i kap. 3.

Olika former av politiska bivillkor är ock- så svåra att förena med skilda former av marginella anpassningsförfaranden. Efter- som det inte är möjligt att t. ex. byta värn- pliktiga mot budgetbelopp som sedan kan användas fritt måste en decentralisering grundas på att vissa resurser såsom värn- pliktiga direkt tilldelas lokalorganen under det att budgetbelopp ges för övriga resur- ser.

Ännu besvärligare problem uppstår till följd av icke optimal prissättning i sam- hället i övrigt. En viktig fråga är då om organisationen skall ta hänsyn till samhälls- ekonomin i övrigt genom att i sina analy- ser räkna med kostnaderna för resursernas eller tjänsternas alternativutnyttjande i stäl- let för marknadsnoterade priser. Ett exem- pel kan vara att arbetslönerna inom ett arbetslöshetsområde överstiger arbetskraf- tens då mycket låga marginella produktivi- tet. Skall organisationen ta hänsyn till så- dana samhällsekonomiska effekter medför detta normalt, att möjligheterna till decen- tralisering minskar eller att mycket speciel- la analysförfaranden och styrmetoder måste tillämpas.

1.9 Val av organisationens form och metod för resursfördelning

Alternativa utformningar av organisationer och resursfördelningsprocesser bör värderas med utgångspunkt i hur väl de uppfyller organisationens totala mål. En sådan total värdering är dock i fråga om komplexa organisationer praktiskt ogörlig att genom-

föra. Det blir därför nödvändigt att be- gränsa diskussionen till några få viktiga frå- gor.

En första fråga är hur organisationen skall utformas för att med i stort givna re- surser lösa de kortsiktiga resursfördelnings- problemen. En följdfråga är hur organisa- tionen skall utformas för att lösa de lång— siktiga fördelningsproblemen, främst hur in- vesteringsanalyser under osäkerhet samt be- slut skall genomföras. En tredje fråga gäl- ler hur stora resurser som skall avsättas för informationsbehandlingen och hur des- sa skall fördelas på olika organ. Frågan gäl- ler således utformningen av organisationens analys— och beslutsprocesser. En fjärde fråga gäller organisationens utformning för att få en lämplig makt- och inkomstfördelning mellan olika organ. Denna fråga hör starkt samman med den motivation som efter- strävas på olika nivåer inom organisatio- nen.

Det är inte möjligt att med utgångs- punkt i dessa frågor här systematiskt disku- tera tidigare presenterade metoder för re- sursfördelning och de problem som följer av olika begränsningar i möjligheterna att decentralisera. I en komplex organisation är någon form av decentralisering nödvändig. Den följande framställningen, som har för— svarets organisation i åtanke, utgör korta kommentarer till decentraliseringsmöjlighe- ter som bör tas tillvara men också till cen- traliseringskrav som måste tillgodoses.

Det framhålls ofta att en starkt decen- traliserad organisation har stora fördelar i det korta tidsperspektivet. De möjliga för- ändringarna inom t. ex. försvarsorganisatio— men är därvid begränsade till sin omfatt— ning. Resursfördelningsprocessen bör där- för i stor utsträckning kunna grundas på marginella anpassningsförfaranden av den typ som innefattas i budget- och prisallo- kering. Förekomsten av stordriftsfördelar, politiska bivillkor och icke optimal prissätt- ning i samhället i övrigt tvingar dock fram viss central kvantitativ styrning. Externa ef- fekter och kollektiva varor kan kräva cen- trala eller centralt ledda analyser. Ett starkt inslag av budget- och prisallokering mins-

kar behovet av central informationsbehand- ling och leder därmed till en mindre byrå- kratisk och stel organisation. Samtidigt an— knyter förfarandet väl till ekonomisk moti- vation i lokalorganen.

Möjligheterna till decentralisering i fråga om långsiktsplaneringen är väsentligt mind- re. Detta hänger samman med att stora förändringar av dagens försvar kan ske på sikt och att framtida alternativa utform— ningar av försvaret sinsemellan, bl.a. till följd av olika resurstillgång, starkt kan skilja sig åt. Detta innebär att marginella anpass- ningsförfaranden inte i någon större ut- sträckning kan användas för att styra ut— vecklingen. I stället erfordras totaloptime— ringar som utförs centralt eller under central ledning. Behovet av enhetliga och gemen— samma principer för att beakta osäkerhet liksom det i långsiktsplaneringen större ut- rymme för att skapa stordriftsfördelar och att utnyttja kollektiva varor är andra skäl, som talar för ett starkt inslag av central ledning.

Motivationsskapande lösningar av orga- nisationsproblemen torde kräva, att ratio- naliseringsvinster till viss del bör få behål- las av lokalorganen. Om dessa utnyttjar vinsterna för att självfinansiera investering- ar eller bygga ut sin organisation kan bind- ningar åstadkommas, som t.ex. kan för- svåra framtida rationaliseringar. De kort— siktiga fördelarna i form av ökad effektivi- tet i verksamheten torde dock överväga så— dana möjliga konsekvenser av decentrali- sering.

l.lO Resursfördelning och osäkerhet

Osäkerhet i fråga om framtiden, t. ex. av- seende politisk, teknisk, strategisk och eko- nomisk utveckling samt om framtida värde- ringar, skapar betydande problem för lång- siktsplaneringen. Som övergång till mer till- lämpade diskussioner om resursfördelning och organisationsutformning berörs från principiell synpunkt i detta avsnitt olika slag av osäkerhet och skilda medel att be- akta dessa.

Såväl i Sverige som i andra länder görs

i fråga om försvarsplaneringen ofta en upp- delning av osäkerheten i genuin och upp- lösbar osäkerhet. Den genuina osäkerheten karaktäriseras av att den inte kan minskas genom t. ex. studier och forskning. Exempel på denna typ av osäkerhet är de typer av angrepp som vårt land kan utsättas för i en framtid. I samband med genuin osä- kerhet framhålls ofta att det är menings— löst att söka tilldela olika tänkbara utveck- lingar eller framtida situationer bestämda sannolikheter. Den upplösbara osäkerheten karaktäriseras av att den kan minskas, t. ex. genom forskning och tekniskt utvecklings- arbete. Detta gäller bl.a. möjligheten för oss och andra nationer att i framtiden dispo- nera vissa hypotetiska vapensystem med an- tagna prestanda. Gränsen mellan genuin och upplösbar osäkerhet kan dock vara fly- tande.

En annan utgångspunkt för att disku- tera osäkerhet är den förvarningstid vårt land kan få i fråga om skilda utveckling- ar, t.ex. om nya tekniska hot till följd av tekniska genombrott eller om framtida si— tuationer som exempelvis angrepp mot Sve- rige. Genom att jämföra förvarningstider med de tider som kan erfordras för egna motåtgärder erhålls en naturlig koppling till de medel som kan utnyttjas för att be- akta osäkerheten. Den genuina osäkerhe- ten är oftast av den beskaffenheten, att för-

tm A tf ( t... tf = t'" Flexibilitet tf>tm Adaptivitet ?.

Figur 11 . Primära medel att möta osäkerhet.

Alternativ (kostnader)

Figur 12. Flexibilitet och adaptivitet.

varningen är otillräcklig för motåtgärder. Detta kan också vara fallet vid vissa ty- per av upplösbar osäkerhet, vilket som framhölls tidigare —— medför att gränsen mellan genuin och upplösbar osäkerhet ibland blir flytande. I fig. 11 illustreras sambandet mellan förvarning (tf), tid för egna motåtgärder (tm) och de primära me- del som i dag står till buds för att beakta osäkerheten, flexibilitet och adaptivitet.

Flexibilitet, som hänför sig till egenska— perna hos skilda produkter eller effekter, blir medlet att beakta osäkerhet när tiden för motåtgärder bedöms överskrida förvar- ningstiden. Adaptivitet, som avser egenska- per hos organisationen, blir huvudmedlet då förvarningen bedöms tillräcklig. En mer precis innebörd av termerna flexibilitet och adaptivitet kan ges utifrån fig. 12.

I denna figur antas punkten T0 repre- sentera nuläget. För en viss framtida tid- punkt T har angetts ett antal osäkra al- ternativa utfall (Al—Ag) i fråga om möj— liga typer av angrepp mot Sverige. Alter- nativen inkluderar olika kombinationer i frå- ga om politisk, strategisk, teknisk och eko— nomisk utveckling. De antas ordnade efter de framtida försvarskostnader som de kan kräva. En förutsättning är också, att för- varningstiderna för olika angreppstyper är otillräckliga för att egna motåtgärder skall kunna vidtas. Osäkerheten är genuin.

Ett problem för organisationen i T., är vilka framtida alternativ som försvaret skall utformas för. Ju fler dessa alternativ är, desto större resurser måste avsättas för att genom forskning och tekniskt utvecklings- arbete förbereda de försvarsalternativ som

skall kunna möta dessa angreppstyper. Ef- tersom de totala resurserna antas givna mås-

te då de resurser som kan behövas för att

skapa kortsiktig styrka minskas. Beslut i

denna fråga innebär att ett flexibilitets- krav ställs på försvaret. Detta krav inne- bär dels att ett område för flexibiliteten anges (i fig. 12 definierat som de an- greppstyper, A3—A7, för vilka det framtida försvaret skall utformas), dels att skilda produkter eller effekter skall ges sådana egenskaper, att försvaret får en tillfreds— ställande effekt oberoende av vilket av al- ternativen (Aa—A;) som kan bli aktuellt i en framtid. Flexibilitet innebär således i detta sammanhang, att försvaret skall ut— formas så att det ger en med hänsyn till våra resurser balanserad försvarseffekt för alla utvalda angreppstyper.

Fig. 12 belyser också innebörden av ter— men adaptivitet. Här förutsätts att organi- sationen under planeringen för alternativen A3—A7 fortlöpande ökar sina kunskaper, så att det i växande grad blir möjligt att ställa om planeringen efter händelseutvecklingen. Vid tidpunkten T1 antas organisatonen ha fått sådana indikationer att alternativet A2 (eller ett icke förutsett alternativ) måste tas med i den fortsatta planeringen. Det ökade kunnandet inom organisationen antas ha lett till uppfattningen att tiden för motåtgärder blir kortare än förvarningstiden. En an- passning till de ändrade förutsättningarna är därvid möjlig. En sådan anpassning kan givetvis också erfordras vid t. ex. ändrade tekniska förutsättningar för något redan in- planerat alternativ. Adaptivitet innebär så— lunda anpassningsegenskaper hos organisa- tionen till förändringar. Följande egenska- per hos försvarsorganisationen är väsentliga för att adaptivitets—(anpassnings-)kraven skall kunna tillgodoses: . Den utåtriktade informations-(underrät- telse-)tjänsten skall medge långa förvar- ningstider. . Organisationen skall medge korta an- passningstider bl.a. genom en hög standard i fråga om forskning och tekniskt utvecklingsarbete — en hög standard inom och bredd på

den egna krigsmaterieltillverkningen samt hög beredskap för igångsättning eller ök- ning av produktionen

beslutsprocesser och motivation som

medför snabb reaktion vid ändrade för-

utsättningar. Frågan om flexibilitetens och adaptivite- tens inflytande på beslutsprocessens utform- ning inom en organisation diskuteras när— mare på s. 173 ff. och 179 ff.

2 Försvarets mål och lönsamhet

Som en övergång till en mer tillämpad dis- kussion av resursfördelningsproblemen in- om en försvarsorganisation diskuteras i det- ta kapitel hur en värde- (mål-) funktion för försvaret kan ställas upp. Denna fråga är nära kopplad till problemet hur försvarets lönsamhet bör definieras och mätas. Den följande framställningen av försvarets mål och lönsamhet anknyts till två exempel: resursfördelning vid ett resp. vid flera an- greppsfall. Härigenom kan en rimligt kon- kret ram ges den i övrigt tämligen abstrakta framställningen. Framställningsformen gör det också möjligt att på ett lämpligt sätt knyta an till andra frågor som nära hör samman med försvarets mål och lönsam- het, t.ex. principer för programindelning.

2.1. Resursfördelning vid ett angreppsfall

I gällande målsättning för krigsmakten an- ges bl. a.

»Krigsmakten skall därför ha sådan styrka och beredskap att anfall mot Sverige fordrar så stora resurser och tar så lång tid att de fördelar, som står att vinna med anfallet, rimligen icke kan bedömas värda insatserna.»

Detta uttalande av statsmakterna utgör utgångspunkten för analys av det svenska försvarets lämpliga styrka och avvägning. Ett annat i detta sammanhang viktigt ut- talande görs i prop. 1968: 110 s. 64

»En inriktning av svensk försvarspolitik i överensstämmelse med dessa principer inne— bär att försvarsplaneringen skall utgå från så- dana utrikespolitiska situationer i vilka en stor- makts mål och resursinsats mot Sverige är be- gränsade i förhållande till hans globala säker— hetspolitiska mål och totala resurser. Dessa situationer karaktäriseras av att en angripares värdering av mål och resursinsats bestäms i hu- vudsak av andra säkerhetspolitiska och strate- giska överväganden än hänsynen till angreppet mot Sverige.»

De konsekvenser detta uttalande'bör få för utformningen av en målfunktion för försvaret diskuteras på s. 169 ff. Uttalan- det är också viktigt ur en annan synpunkt. Det bör tolkas så att en presumtiv angripa- re inte långsiktigt anpassar sina militära re- surser med speciell hänsyn till Sverige. Svensk långsiktsplanering behöver då inte annat än i undantagsfall beakta en medve- ten motplanering från möjliga angripare. Detta har viktiga konsekvenser för plane- ringen och studieverksamheten inom för- svaret. Våra analyser av en angripares pla- nering av framtida angrepp mot oss hör av- se hans utnyttjande av vid tidpunkten i frå- ga bedömt befintliga militära resurser. Stu- dierna av den egna resursfördelningen avser hur försvaret skall utvecklas från nuläget fram till denna tidpunkt för att ge största möjliga krigsavhållande effekt mot angrep- pen i fråga. De båda exemplen är uppgjorda med denna förutsättning.

2.1.1. Resursfördelningen studeras genom spel

Försvarets effekt beror på storleken av de resurser som det tilldelas och hur dessa re- surser fördelas mellan skilda försvarskom- ponenter. I olika slag av studier analyseras behovet av resurser och hur dessa skall för- delas för att angrepp mot Sverige skall bli så olönsamma som möjligt för en presumtiv angripare. Lönsamheten mäts därvid som skillnaden mellan värdet av de fördelar som angriparen vll uppnå med angreppet och de uppoffringar i vid mening som följer av angreppet. Först beskrivs i grova drag hur våra studieorgan kan analysera angriparens resursfördelning i ett hypotetiskt fall genom att simulera hans beslutsprocess. Exemplet förutsätter en bestämd styrka och samman- sättning av det svenska försvaret. Det bör framhållas att exemplifieringen inte avser att belysa hur skilda studieaktiviteter inom försvaret såsom miljöstudier och alternativ- studier samordnas i analyser av detta slag. Den följande framställningen grundas på det slag av iterativ process vid resursfördel- ning som har beskrivits i föregående kapi- tel.

Angriparens politiska och militära led- ning antas ha fastställt de politiska förde- larna och militära målen för angreppet och diskussionen gäller hur stora resurser av olika slag som kan avdelas. På grundval av den militärpolitiska situationen bedöms be- hovet av str.dskrafter inom olika krigsskå- deplatser (områden). Uppskattningen av möjlig resursinsats mot Sverige grundas på det relativa Värdet av att uppnå målen för angreppet och stridskrafternas »avkastning» i alternativa uppgifter. En precis angivelse av resursbehovet är inte möjlig utan preli- minärt fastställs två gränser för resursin- satsen. Dess1 gränser antas bestämda av den olika grad av motaktivitet som angripa- ren räknar med från andra nationer före, under och efter angreppet mot Sverige. Diskussioner går sedan över till vilka re- striktioner i övrigt som kan vara nödvän- diga. Därvid bestäms att angreppet skall genomföras utan insats av kärnvapen och

BC—stridsmedel. Hänsynen till den inter- nationella situationen, bl.a. avseende and- ra nationers möjlighet att ingripa, och re- sursernas senare användning medför ett krav på att målen bör nås på 20 dygn och se- nast inom 30 dygn etc. Tidskravet bedöms så avgörande att denna tid skall minimeras, givetvis inom huvudrestriktionen att den öv- re resursgränsen inte får överskridas.

Från dessa utgångspunkter börjar nu an- griparen — eller simulerar de svenska stu- dieorganen en detaljplanering av angrep- pet. Chefen för företaget gör upp de strate- giska och taktiska huvuddragen. Under- lydande chefer delges de militära målen för angreppet och plan för operationens avsed- da förlopp och beordras att planera för ett genomförande av operationen på 20 dygn. Chefen för företaget vill först undersöka om angreppet kan genomföras med en re- sursinsats som svarar mot den lägsta re- sursgränsen. Han fördelar dessa resurser på de skilda deloperationerna. Underly- dande chefer beordras att efter studien in- komma med önskemål om ytterligare re- surser, uppgift på resurser som kan avstås samt om byte av resursslag.

Gången av planeringen kan t.ex. bli följande. Efter en första studieomgång den första iterationen — bedöms att an- greppet inte kan genomföras på 20 dygn. De olika cheferna inkommer med önske- mål i formen »Jag måste få disponera ett artilleriregemente till», »Jag vill byta två infanteridivisioner mot ett pansarregemen— te», >>Jag vill byta ett pansarregemente mot en infanteridivision» osvl. Angrepps- företagets chef tillfredsställer först önske- målen så långt detta är möjligt inom den undre resursgränsen. Utifrån studieresulta- ten kan han också öka den totala resurs— insatsen. En ny studie görs. Om angreppet fortfarande inte bedöms kunna lyckas upp— repas förfarandet till dess målen antas kun- na nås, givetvis utan att den givna övre resursgränsen överskrids.

1 Dessa krav är (medvetet eller omedvetet) ut- tryck för en bedömning av den marginella ut- byteskvoten av skilda resursslag i den aktuella situationen.

Om angreppet inte bedöms kunna genom— föras på 20 dygn görs en omplanering från den förutsättningen att resursfördelningen skall optimeras för t. ex. en tid på 25 dygn varefter det beskrivna förfarandet upprepas. Det kan visa sig, att angreppet inte kan ge- nomföras på 25 eller ens 30 dygn. Chefen för företaget anmäler denna slutsats till de politiska instanserna som avgör om restrik- tionerna skall lättas, t.ex. att ytterligare resurser skall sättas in, att angreppet får ta längre tid eller att angreppet skall skrin— läggas.

Studiet av den egna resursfördelningen sker samtidigt med studiet av angriparens. Eftersom förutsättningen bl.a. är att an- griparen vill minimera tiden för att nå de militära målen, skall de egna studieorganen söka maximera denna tid. Detta är en 10- gisk konsekvens av antagandena om angri- paren och den egna strävan att skapa krigs- avhållande effekt genom att maximera an- griparens uppoffringar. I fråga om angri- parens resursinsats utgår studien från hans övre resursgräns.

En annan utgångspunkt är att den egna budgetramen är så stor, att vårt försvar skall kunna göras tillräckligt krigsavhållan- de för detta angreppsfall.

Chefen för det egna försvaret studerar först principerna för försvarets förande. Han fastställer preliminärt de militära re— surser av skilda slag som bedöms erforder- liga för olika deloperationer. Förfarandet blir sedan analogt med det tidigare, men bytet av resursslag får också ske genom ny- produktion. När studierna bedrivs för att ge underlag för långsiktiga planer kan det finnas tid för att genomföra en sådan. Möj- ligheterna till nyproduktion är väsentligt mindre inom ramen för de operativa stu- dier som bedrivs för att bl.a. ge underlag för mer kortsiktiga planer. Angriparen får successivt information om sådana föränd— ringar i den egna försvarssammansättning— en, som han i verkligheten kunnat skaffa och som kan medföra anpassning av hans strategiska Och taktiska förfaranden.

Det egna alternativ som till lägsta kost- nad1 medför, att angreppet kan bedömas

olönsamt för angriparen är »skräddarsytt» för angreppsfallet i fråga.

2.1.2. En teoretisk ansats

I det följande skall den tidigare framställ— ningen av resursfördelningsstudierna skär- pas något utifrån en teoretisk modell. An- griparen förutsätts kunna sätta in två olika resursslag för att nå målet med angreppet (t. ex. infanteridivisioner och attackflottil- jer) i kvantiteterna x och y. Våra studie- organ har till uppgift att beräkna vilken resursinsats angriparen måste åstadkomma för att nå sitt mål. Härvid förutsätts att det blir samma resultat, om angriparen själv gör analysen. Resultaten beror på det egna försvarets styrka och sammansättning. Vårt försvar antas kunna karaktäriseras av två parametrar, oz och ,5', vilka t. ex. står för antalet brigader resp. antalet attackdi- visioner. Beräkningarna görs för de kombi- nationer av parametrarna 06 och 5 som kan inrymmas inom budgetramen. Vidare antas att ingen osäkerhet vidlåder beräk- ningarna utan dessa kan göras exakta. Re— sultaten kan då sammanfattas i ett villkor på resursinsatserna x och y för att angripa- ren skall nå sitt mål. Ett sådant villkor kan skrivas på formen: F(x,y,a,/3)>0

För givna värden på parametrarna at och 5 definierar F :O en kurva i xy-planet. Ovan och till höger om kurvan är F > 0, dvs. målet kan nås av angriparen. Nedan- för och till vänster om kurvan är F ( O, dvs. målet kan inte nås. Detta åskådliggörs i fig. 13.

Nästa problem är frågan om angreppets lönsamhet för angriparen. Här förutsätts att angriparens politiska ledning och högsta militära instans i den situation som har skildrats tidigare kan uttrycka villkoret för att målet eller fördelarna med angreppet skall vara värt insatsen. Ett sådant villkor

1 Härvid skall den marginella utbyteskvoten (effekt/kostnad) vara lika för alla resursslag. Chefen för försvaret utnyttjar denna kunskap när det gäller att successivt styra in resursfördel- ningen mot optimum.

Figur 13. När målet kan nås.

kan uttryckas på formen: L(x, 3020

L : 0 definierar en kurva i xy-planet. Under denna kurva är L > 0. Detta inne- bär att angreppet är lönsamt för angripa- ren. Över kurvan är L ( 0 vilket innebär att angreppet är olönsamt. Detta åskådlig- görs i fig. 14.

Det som nu främst intresserar de egna studieorganen är fallet F >0 och L >0, dvs. när angriparen kan nå målet samtidigt som angreppet är lönsamt. Eftersom angri- paren förutsätts vara en stormakt har han alltid resurser nog för att kunna nå målet. Uppgiften för våra studieorgan blir därför att finna den resurskombination som till lägsta kostnad kan göra angreppet olön- samt. Till en början antas att båda parter känner funktionen L (x,y). Detta åskådlig- görs i fig. 15.

I fig. 15 har lagts in kurvan L : O och en kurva Fl : 0 som svarar mot vår resursinsats (och [S]). Den streckade ytan i figuren ger då det område för vilket ett an- grepp år lönsamt för angriparen samtidigt

Figur 14. Angreppets lönsamhet.

:x

Figur 15. Optimering av den egna resursfördel— ningen.

som målet kan nås. Lönsamhetsgränsen kan uppnås genom att vår resursinsats ökas så. att kurvan F=0 tangerar kurvan L:0. Det finns emellertid en hel serie sådana kurvor varav två, F2 och F3 (streckade), har lagts in i figuren. Endast en av alla dessa kurvor representerar dock den kom- bination (OtosÄo) som minimerar de egna kostaderna. I figuren antas denna kurva vara Fa : 0. Då den egna strävan bör vara att nå läget L ( 0, bör resursinsatsen göras något större än (30,50).

2.1.3. Lönsamhetsvillkoret är okänt av de egna studieorganen

Problemet om angreppets lönsamhet är emellertid långt mer komplicerat än vad den tidigare framställningen visar. Detta hänger samman med att våra studieorgan inte känner angriparens lönsamhetsvillkor. Det torde också vara så att inte ens angri- parens politiska instanser och högsta mili— tära ledning har en entydig och samstäm— mig uppfattning om lönsamheten av på- tänkta angrepp. Pörhållandena torde va- ra likartade i vårt land. Det förefaller där- för rimligt att utgå från att de egna bedöm- ningarna om angriparens lönsamhetskalky- ler kan präglas av både en viss pessimism och en viss optimism vid analys av de fak- torer som bestämmer lönsamheten. Detta åskådliggörs i fig. 16.

I fig. 16 är inlagda två kurvor L'(x,y) : 0, som representerar vår pessimistiska

k)(

Figur 16. Osäkerhet i lösamhetsbedömningen.

(L'+) resp. optimistiska (LL) uppskatt- ning av angriparens lönsamhetsvillkor. Lön- samhetsgränserna definierar två skilda lös- ningar av vår optimala resursfördelning, (050,50)+ resp. (oroa/io)_. I figuren är också uppritad (streckad) den kurva G som sam- manfattar läget av olika optimala resurs- fördelningar. Diskussionen om behovet av egna försvarsresurser bör under dessa förut- sättningar komma att gälla vilken punkt på kurvan G mellan de två yttergränserna som bör dimensionera försvaret. Dessa frågor kommer ytterligare att diskuteras i nästa avsnitt.

En viktig uppgift för alternativstudierna inom försvaret är att systematiskt studera villkoret för att angriparen skall lyckas med ett angrepp. Härigenom vidgas kun- skapsunderlaget för de olika studier inom försvaret där detta villkor utgör ett viktigt ingångsvärde. Av samma anledning är ett fortlöpande studium av lönsamhetsvillkoret en viktig uppgift för miljöstudierna.

2.2. Resursfördelning vid flera angreppsfall

Problemet vid flera angreppsfall är att be- stämma storleken och fördelningen av de resurser som försvaret behöver för att göra samtliga fall olönsamma för angriparna. I det följande belyses hur detta komplicerade resursfördelningsproblem kan lösas genom ett iterativt förfarande. Exemplet avser bl.a. att ge en konkret bakgrund till den teoretis— ka analys av detta resursfördelningsproblem som görs på s. 173 ff. Det är också möjligt att utifrån exemplet diskutera krav på stu—

dieorganisationen, principer för programin- delning och andra i detta sammanhang be— tydelsefulla frågor.

2.2.1. Utgångspunkter

Exemplet utgår från fem olika angreppsfall mot Sverige, som i fig. 17 schematiskt återges med en rektangel. Den övre sidan får representera landgränsen i norr, den vänstra landgränsen i väster, den undre sjögränsen i söder och den högra sjögränsen iöster.

Av de fem angreppsfallen utgör två, G 1 och G 2, gränsinvasion och två, K 1 och» K 2, kustinvasion. Det femte angreppsfal— let innebär en samtidig invasion över land- gränsen i norr och över havet mot den öst- ra kusten (G 1 + K 1). Det bör redan nu framhållas att en resursfördelning mellan flera angreppsfall förutsätter att de olika angreppsfallen är varandra ömsesidigt ute- slutande. Det är anledningen till att det sistnämnda fallet tas upp som ett särskilt angreppsfall. En förutsättning för exemplet är att såväl villkoren för att angreppet skall lyckas (F > 0) som att det skall vara lön- samt (LZ 0) är kända i varje angreppsfall.

... www Figur 17. Resursfördelning i första iterationen.

I fråga om lönsamheten tas den egna pessi- mistiska uppskattningen av angriparens möj- liga rcsursnsats (L'+) som utgångspunkt. Vidare antas att våra resurser är tillräckliga för att gö'a alla angrepp olönsamma för angriparen Planeringssituationen antas in- nebära ett val mellan stridsenheter av två typer, dels markstridsenheter — brigader — (B), dels atackenheter (A). Problemet för de egna sudieorganen är nu att köpa det antal A— "esp. B-enheter som till lägsta kostnad gö' angreppen olönsamma.

2.2.2. Denförsta iterationen

I en första omgång (iteration) studeras var- je angreppfall för sig med början med G 1. Av bl.a. geografiska skäl antas att B-en- heterna i detta fall inte kan användas i and- ra angrepjsfall. De kan också ges en spe- ciell utfornning för att passa i det aktuella angreppsfalet. Förfarandet här blir analogt med det firfarande för resursfördelning vid ett angrepisfall, som har beskrivits i före- gående awnitt. Angreppet antas bli olön- samt för rngriparen vid köp av fem B-en- heter och fyra A-enheter. Vid studierna av övriga angreppsfall låses till en början antalet A-enheter till fyra. Fig. 17 ger då det antal ]-enheter som behöver köpas i de olika angreppsfallen. Det femte angrepps- fallet skapir dock ett nytt problem. Studi- erna av (etta fall antas visa att attacken genom att den samtidigt skall verka i två huvudriktiingar inte kan ge samma effekt som den :ammanlagda effekt den når om dess verkar i angreppsfallen G 1 och K 1 adderas. Iör att göra det femte angrepps- fallet olörsamt för angriparen antas därför att ytterligare två B-enheter måste anskaf- fas. Tabel 1 ger den sammanlagda resurs- insatsen fir att göra alla angreppsfall olön- samma föi angriparna.

Tabell 1 . '.'otal resursåtgång i första iteratio- nen.

V ***—W

Figur 18. Resursfördelning i andra iterationen.

2.2.3. Den andra iterationen

En viktig fråga inför en andra iteration är om inte önskad försvarseffekt kan nås till lägre kostnader. En antydan om att så bör vara fallet ges av iakttagelsen att endast an— greppsfallen G 1 och K 1 kan inträffa sam- tidigt. Detta ger möjlighet att utnyttja vissa B-enheter i flera angreppsfall, dvs. kollek— tivt (jfr s. 155). Vissa kostnadsökningar kan därvid inträffa till följd av att dessa B— enheters rörlighet måste ökas. Fig. 18 vi- sar en sådan lösning. Sex B-enheter ställs här som central reserv med möjlighet att ingripa i angreppsfallen G 2, K 2 och K 1 (även G 1 + K 1). Tabell 2 visar den totala resursinsatsen för att göra alla angreppsfall olönsamma för angriparna.

Tabell 2. Total resursåtgång i andra iteratio- nen.

G1G2 K1K2 G1+KlZ G1G2 K1K2 G1+K1 R 2

A-enheter 4 A-enheter 4 B-enheter 5 7 8 10 + 2 32 B-enheter 5 1 2 4 + 2 6 20 164 SOU 1969: 25

Figur 19. Resursfördelning i tredje iterationen.

Tabell 3. Total resursåtgång i slutläget.

Gl G2 K1K2 G1+K1 R 27

A-enheter 5 B-enheter 5 0 1 3 —— 6 15

2.2.4. Den tredje iterationen

I den tredje iterationen bedöms det lön— samt att öka antalet A-enheter till fem. Detta pareras genom att minska antalet B- enheter med fem till läget enligt fig. 19.

[ slutläget, som anges i tabell 3, antas att försvaret är något överstarkt i angreppsfall G 1. Detta skulle kunna kompenseras, om delar av t. ex. B-enheter kunde köpas. Resursfördelningsstudien får dock sluta här i ett läge som antas nära svara mot ett op- timalt utnyttjande av våra resurser och där alla angreppsfall bedöms olönsamma för angriparna.

2.2.5. Några kommentarer till exemplet

I exemplet har ingen hänsyn tagits till osä- kerheten i lönsamhetsbedömningen. I ett

praktiskt fall måste studierna genomföras under beaktande av att angriparens resurs- insatser skall varieras mellan lönsamhets- gränserna D.. och D. i varje angrepps- fall. Exemplet förutsatte också, att våra resurser var tillräckliga för att skapa avsedd krigsavhållande effekt i samtliga angrepps- fall. Det reella politiska beslutsproblemet blir mot denna bakgrund att välja resurs- ram för försvaret och dimensionerande an- greppsfall utifrån en angriparinsats som för varje angreppsfall till storlek bör ligga mel- lan lönsamhetsgränserna.

Exemplifieringen ger en starkt förenklad bild av ett i praktiken mycket komplicerat resursfördelningsproblem. Komplikationen består bl.a. i att i ett konkret fall såväl den egna sidan som angriparen disponerar betydligt fler resursslag. En annan och svå- rare komplikation är att vissa resurser kan utnyttjas kollektivt i flera angreppsfall. En sådan optimeringsprocess bereder en cen- tral myndighet betydande svårigheter när den skall styra in processen mot en optimal lösning. I nästa kapitel diskuteras en metod att lösa resursfördelningsproblem av detta slag. Studie- och planeringsorganisationen måste i hög grad utformas från kravet att kunna göra en samtidig resursfördelning mellan flera angreppsfall när vissa resursslag utnyttjas kollektivt.

Exemplet belyser också ett par möjlig— heter att utforma en programbudget. Det kan synas näraliggande, att de olika pro- grammen i en sådan får utgöras av de skil- da angreppsfallen. Ett krav på en program— indelning är att varje program skall kunna ges en målsättning och kunna tilldelas be— stämda resurser. Målsättningskravet är lätt att tillgodose vid en angreppsfallsuppdelad programbudget. Kravet att tilldela dessa program bestämda resurser är i dag betyd- ligt svårare att uppfylla. Hur skall t. ex. en— ligt fig. 19 kostnaderna för A-enheter och de B—enheter som kan användas i flera an— greppsfall debiteras dessa? När dessa debite— ringsproblem har lösts bjuder en angrepps— fallsuppdelad programbudget många förde- lar. Från denna utgångspunkt skulle då de

högre regionala staberna kunna utnyttjas som »angreppsfallstaber», vilka såväl stude- rar som planerar angreppsfallen på kort och lång sikt inom sina resp. områden.

Den andra möjligheten till en program— uppdelning som fig. 19 belyser grundas på en aktivitetsindelning. Aktiviteterna utveck— las av de olika krigsorganisatoriska enheter— na (i exemplet B- resp. A-enheter). Ett viktigt krav vid en aktivitetsuppdelad pro- grambudget är att programmen (aktiviteter- na) skall vara oberoende. Kan detta krav tillgodoses blir det möjligt att efter en re— sursavvägning mellan de olika programmen kontrollera resultatet genom att bedöma om mernyttan då resursinsatsen ökas margi- nellt är lika för de skilda programmen. Om termen oberoende aktiviteter tolkas ut- ifrån fig. 19 innebär detta, att samma B- resp. A-enheter inte får ingå i flera pro- gram. Från denna utgångspunkt är det t.ex. inte lämpligt att välja programmen gräns- resp. kustförsvar, eftersom många enheter används för båda dessa uppgifter. En sådan indelning är närmast en variant av en angreppsfallsuppdelad programbud- get. Kravet på oberoende aktiviteter vid programindelningen kan endast tillgodoses genom att föra samman de aktiviteter som utvecklas av samtliga B- resp. A-enheter till var sitt program. Dessa program kan också avgränsas från varandra i fråga om såväl målsättning som tilldelning av resur- ser.

Det förda resonemanget kan utnyttjas för att diskutera Kungl. Maj:ts roll när det gäller att styra in resursfördelningen mot ett tänkt optimum. Härvid förutsätts, att ett antal aktivitetsuppdelade program. som fullständigt beskriver försvarets krigsaktivi- teter, har avgränsats. Detta åskådliggörs i tabell 4.

Programindelningen förutsätter att för- band med likartad aktivitet, t. ex. infante- ri- och pansarbrigader (i tabell 4 bl resp. b._.), tillhör ett och samma program. Vid de tillfällen då myndigheterna, överbefäl— havaren och civilförsvarsstyrelsen, lägger fram programplaner och perspektivplaner för krigsmaktens resp. civilförsvarets ut—

Program Programkompmenter A a1

B blu ba C cl; cz, Ca, CA

N nu na

veckling bör förslagen motiveras utifrån att de skall ge en balanserad försvars- effekt över samtliga angreppsfall. Därvid måste göras troligt att resursavvägningen såväl mellan som inom programmen är gjord så att mernyttan då resursinsatsen ökas marginellt är lika för alla program och för alla programkomponenter inom ett pro- gram. Kungl. Maj:t kan efter en granskning av förslagen finna att vissa jämkningar av gränskvoterna bör undersökas. En sista ite- ration i den tidigare beskrivna resursför- delningsprocessen kan avse att klarlägga konsekvenserna av sådana jämkningar.

2.3 Försvarets mål. Mätning av lönsamhet

I de båda tidigare avsnitten i detta kapitel har belysts att angreppsfallen i väsentlig grad påverkar behovet av försvarseffekt och försvarets avvägning. Statsmakterna kan därför utnyttja angreppsfallen för att målinrikta försvarets utveckling. I det föl- jande diskuteras principiellt hur angrepps- fallen därvid bör beskrivas och väljas ut. Som utgångspunkt för denna diskusson be- rörs den i sammanhanget väsentliga frågan om hur försvarets lönsamhet skall mätas.

Med angrepp avses åtgärd, som en nation kan vidta för att mot vår vilja uppnå egna eller hindra andra nationer från att vinna politiska fördelar av Sverige. Angrepp kan också avse en följd av sådana åtgärder från politiska krav, politiska krav i förening med hot eller styrkedemonstration och till militär invasion. Den utveckling som leder till en situation i vilken ett angrepp mot vårt land framstår som tänkbart, angriparens lönsamhetsbedömning inför angreppet och huvuddragen i hans militära anfallsplan be-

Pmnuskt Sylte Fördelar

Ar (:=-: Ston]

nar-vildar med att stå från Avstå angreppet?

Finns audio ulternnhv eur detta en att :in- ”billigare ? gr nn

Svcnge7

!

Avstå

Vnrde ! YESUFS- insats?

Varde | resurs— insats?

Figur 20. Värdet av angrepp mot Sverige.

skrivs i ett angreppsfall. Målet är att be- skriva och välja ut sådana angreppsfall, som statsmakterna kan anvisa som grund för försvarets utveckling, dimensionerade angreppsfall.

Inom försvaret bedrivs miljöstudier. Des- sa har bl.a. till uppgift att fortlöpande lämna underlag för förslag till angreppsfall, som kan ha betydelse för försvarets utveck- ling. Studierna ger också underlag för våra bedömningar av en angripares lönsamhets- villkor inför ett angrepp. Ett sådant villkor har två väsentliga komponenter. Den första gäller värdet av det politiska målet för an- greppet (fördelarna), den andra gäller de med angreppet förenade uppoffringarna (kostnaderna). En analys av möjligheterna att mäta värdet av såväl fördelarna som uppoffringarna är i detta sammanhang vä- sentlig.

Fig. 20 söker åskådliggöra hur mätpro— blemet i fråga om värdet för angriparen att nå avsedda fördelar med ett angrepp kan lösas. Dessa fördelar måste uttryckas kon—

kret. Det är inte nödvändigt att utgå från någon speciell styrka på vårt försvar. Sna- rare kan det vara fördelaktigt att förutsätta, att Sverige är avrustat men att beslut har fattats att till en viss framtida tidpunkt byg- ga upp ett försvar. Problemet är att upp- skatta en lämplig styrka på försvaret. Detta sker genom att bedöma värdet för en angri- pare att nå preciserade politiska fördelar av Sverige i olika situationer ställda i förhål- lande till de militära resurser som han skulle kunna avstå för angreppet.

Värdet för angriparen att nå fördelarna bestäms av de nackdelar som uppstår för honom, om han avstår från angreppet. Dessa nackdelar måste uttryckas konkret. Redan en redovisning av dessa nackdelar kan i vissa fall vara tillräcklig för att ifråga- sätta motivet för angreppet. Om däremot nackdelarna bedöms vara stora ställs frå- gan, om inte de avsedda fördelarna kan nås utan att Sverige angrips. Slutmålen för angreppet kan t.ex. ligga inom andra na- tioners territorium. Blir svaret nej åter- står frågan om vilken resursinsats som kan vara värd de angivna fördelarna. Om det finns alternativ till ett angrepp mot Sverige, ställs frågan om alternativen blir »billigare» för angriparen. Svaret kan bli beroende av våra grannländers militära styrka. Är den liten kan vårt försvars styrka avpassas, så att det blir lönsammare för angriparen att inte anfalla Sverige. Alternativen kan i vis- sa fall vara av speciell art. Syftet med ett angrepp kan vara att kompensera en teknisk utveckling hos en huvudmotståndare genom en framskjutning av t.ex. förvarningssy- stem, robotbaser etc. Alternativet för an- griparen kan bestå i en egen teknisk utveck- ling, som neutraliserar huvudmotstånda- rens försteg. Priset för denna utveckling skall jämföras med kostnaderna för angrepp mot samtliga de länder som berörs av bas— framskjutningen. Resultatet av bedömning- arna kan även i detta fall bli, att det syns lönsamt att bl.a. angripa vårt land. Då återkommer frågan om Vilken resursinsats fördelarna kan vara värda.

Svaren på frågorna om vilken resursin- sats fördelarna kan vara värda hänger sam-

man med den andra komponenten i ett lön- samhetsvillkor, dvs. de med angreppet förenade uppoffringarna (kostnaderna). Dessa kostnader är av tre principiellt olika slag, alternatirkostnader, riskkostnader och politiska kostnader.

Alternativkostnaderna är ett uttryck för värdet av de militära resurserna i alterna- tiva användningar för angriparen. Värdet bestäms av den minskade säkerhet inom andra områden som följer av att resurser under viss tid avstås för angrepp mot vårt land. En uppskattning av alternativkostna- dernas storlek kan endast göras genom rim- lighetsbedömningar av storleken av de re— surser som en angripare kan avstå under viss tid i preciserade situationer.

Riskkostnaderna är ett uttryck för graden av hänsyn. som angriparen måste ta till risken för att en tredje nation, främst hans huvudmotståndare, ingriper i konflikten på olika sätt. Är angriparen redan i krig med huvudmotståndaren, måste han räkna med dels alternativkostnaden för de styrkor som avses utnyttjas mot Sverige, dels den risk- kostnad som är förenad med att huvud- motståndaren angriper dessa styrkor. Denna senare kostnad, mätt t. ex. i antalet förstör- da enheter, är för en preciserad situation möjlig att uppskatta. Riskkostnaderna kan också vara av ett annat slag. Inför t. ex. ett isolerat angrepp mot Sverige måste angri- paren räkna med att en successiv upptrapp- ning av den politiska spänningen i Europa kan ske under en inlednings- eller förhand- lingsfas. Andra nationer kan genom olika politiska eller militära drag varna angripa- ren för en fortsatt upptrappning. Denna skärpning & det internationella politiska lä— get utgör en belastning eller kostnad för an- greppet. I ett ytterlighetsläge kan angriparen t.o.m. vara tvungen att räkna med risken av en stormaktskonflikt, om angreppet kom- mer till stånd. Denna typ.av riskkostnad är svårare att mäta men kan bli dominerande i lönsamhetsbedömningen.

De politiska kostnaderna är uttryck för den hänsyn. som angriparen måste ta till de kort- och långsiktiga konsekvenser av an- greppet som inte mäts av alternativ- och

riskkostnader. Det kan t. ex. gälla det mins- kade internationella anseende som ett an- grepp mot ett litet neutralt land kan med- föra. Hänsynen till de politiska kostnaderna kan också medföra, att angriparen vid ett angrepp ålägger sig vissa restriktioner, t. ex. att inte använda kärnvapen eller att inte be- kämpa civilbefolkningen. De politiska kost- naderna kan värderas olika av skilda natio— ner och torde vara svåra att mäta.

Den gjorda genomgången av de faktorer som bör bestämma angriparens lönsamhets- villkor (L > 0) samt vår egen uppskattning av detta (L'(O) torde ha visat, att det inte är möjligt att för detta villkor ange nå— gon matematisk funktion som kan tillämpas för alla tänkbara situationer. Lönsamhets- villkor måste ställas upp för varje speciell situation. Genomgången har också visat, att det ibland kan vara möjligt att genom rimlighetsbedömningar av enbart de upp- givna fördelarna med ett angrepp eller de med ett angrepp förenade riskkostnaderna kunna klassifiera vissa angreppsfall som mindre troliga. I andra fall kan en nog- grannare granskning av värdet av uppgivna fördelar i relation till möjliga kostnader (alternatikastnader) bli nödvändig. Reso- nemanget i detta fall blir likartat med det som har redovisats på s. 167. Bedömning- arna inriktas mot rimligheten av olika stora resursinsatser av angriparen. Även idetta fall kan bedömningarna präglas av en viss op- timism resp. pessimism hos bedömarna. Detta bör leda till att en optimistisk resp. pessimistisk uppskattning görs av den högsta resursinsats angriparen kan vara villig att gö- ra i situationen i fråga. Detta är analogt med diskussionen på s. 162 ff om skattningen av angriparens lönsamhetsgränser (L'+ resp. L'__). I stort innebär det beskrivna förfaran- det ett urval enligt vissa rimlighetsprövning- ar av angreppsfall mot Sverige och en sådan detaljbeskrivning av dessa, att lönsamhets- gränserna kan anges i form av gränser för angriparens möjliga resursinsats.

2.3.1. Beskrivning av angreppsfall Beskrivning av olika angreppsfall grundas på analyser av den händelseutveckling som

från nuläget leder fram till ett angrepp mot vårt land. Från arbetssynpunkt kan det vara lämpligt att dela upp denna utveckling i faser. I vissa fall kan gränserna mellan sådana faser vara flytande. Mycket talar för att en uppdelning i konfliktfas, aggres- sionsfas och angreppsfas kan vara lämplig.

Konfliktfasen avser den internationella utveckling som från nuläget leder fram till en situation där krigsriskerna i Europa blir akuta. En beskrivning av konfliktfasen om- fattar såväl utvecklingen som en precise- ring av situationen i fråga.

Aggressionsfasen avser den utveckling som från ett visst konfliktfall leder till ett angrepp på Sverige. En beskrivning av aggressionsfasen omfattar såväl utveckling- en som en redovisning av angriparens fort- löpande lönsamhetsbedömning från den tid— punkt då ett angrepp först aktualiseras till dess angreppet sätts in.

Angreppsfasen avser angreppets genom- förande. Beskrivningen omfattar huvuddra— gen av angriparens militära plan för an- greppet.

Ett angreppsfall utgör den sammanfattan- de beskrivningen av konfliktfas, aggres- sionsfas och angreppsfas. I fråga om an- greppsfasen upptas endast huvuddragen av angreppets uppläggning. De skall ge under- lag för de prövningsförfaranden som disku- teras senare i detta avsnitt.

Konfliktfasen utgör ett väl avgränsat ana- lysfält, som kan bearbetas för sig. Det blir här fråga om ett lagarbete med represen- tanter för ett stort antal vetenskaper. Målet för verksamheten bör vara att uppställa alternativa situationer i Europa vid en viss framtida tidpunkt. Studierna av aggres- sionsfasen skall främst ge underlag för de tidigare antydda rimlighetsbedömningarna och för bedömningar av angriparens möj- liga resursinsats (lönsamhetsgränser). I vis- sa fall kommer en förhandlingssituation med angriparen, innefattande bl.a. poli- tiska krav eller politiska krav i förening med hot eller styrkedemonstration, att in- kluderas i aggressionsfasen, En förhand- lingssituation ger också andra nationer möj- lighet att ingripa genom skilda politiska el-

ler militära drag i syfte att få den presum- tive angriparen att avstå från angreppet. Aggressionsfasen har därför en starkt dy- namisk karaktär, där angriparens lönsam- hetsbedömning fortlöpande kan ändras. En detaljmålning av utvecklingen är nödvändig men ställer stora krav på fantasi hos ana- lytikerna. Ett medel för studier av aggres- sionsfasen är olika former av s.k. politis- ka spel, som genom sin karaktär stimulerar fantasin. Studierna av angreppsfasen avser att ge underlag dels för hur vårt försvar kan påverka angriparens bedömningar, dels för kontroll av att uppläggningen i stort av angreppet är följdriktig med konflikt- och aggressionsfaserna.

2.3.2. Urval av dimensionerande angrepps- fall

Miljöstudier skall bedrivas av överbefälha- varen och civilförsvarsstyrelsen enligt av Kungl. Maj:t utfärdade anvisningar. Resul— taten av studierna insänds efter hand till Kungl. Maj:t. Resultaten avser dels en sam- manfattande redovisning av det underlag i fråga om den internationella miljön som be- döms vara av betydelse för statsmakternas utformning av den svenska säkerhets- och försvarspolitiken, dels förslag till dimensio— nerande angreppsfall. Det finns en viktig koppling mellan miljöstudierna, säkerhets- och försvarspolitiken och angreppsfallen, som är grundläggande för såväl myndig- heternas förslag till som statsmakternas slut- liga urval av dimensionerande angreppsfall. Denna koppling åskådliggörs i fig. 21.

Figuren söker belysa den centrala roll som vår säkerhets- och försvarspolitik bör spela vid urvalet av dimensionerande an- greppsfall. En förutsättning är därför att denna politik är så klart utformad, att den väl avgränsar 'de angreppsfall som skall mötas med försvaret som primärt medel. En sådan utförlig formulering av vår sä— kerhets- och försvarspolitik ges t. ex. i prop. 1968:110 3. 62—66. Citatet på s. 159 ger ett exempel på hur statsmakterna i ett avseende kan göra avgränsningen i fråga.

Inrikes— politiska hänsyn /O/ /O *) Ut 'k Svensk Avgränsning Prövnings Yifei; sake'llets' _ av politiskt ——O förfaranden &? | IS och fOFSVarS relevanta ansyn politik angreppsfall _C RON xo NO Underlag om den— Dimensio- internatio" nerande nella miljon angreppsfall (förslag)

Miljöstudier

Figur 21. Miljöstudier, säkerhets— och försvarspolitik och angreppsfall.

Med termen politiskt relevanta an- greppsfall avses sådana fall som står i över- ensstämmelse med vår säkerhets- och för- svarspolitik såsom denna kommer till ut- tryck i nämnda proposition. Statsmakterna ger på detta sätt myndigheterna en urvals— regel som gör det möjligt för dem att direkt inrikta arbetet på att ta fram politiskt rele- vanta angreppsfall. För urvalet av förslag till dimensionerande angreppsfall kan se- dan andra prövningsförfaranden tillgripas. Miljöstuderna har också till uppgift att ut- forma metoder för sådana prövningar. Me- toderna bör bl. a. tillgodose följande krav: . Angreppsfallen måste vara varandra

ömsesidigt uteslutande.

. Varje angreppsfall bör starkt påverka försvarets utformning och det samlade urvalet fall skall ge försvaret den önska- de flexibiliteten. . Utvecklingen från konfliktfas till an— greppsfas måste vara följdriktig och an- griparens handlande bör framstå som resultatet av en rationell planering. . Antagna utvecklingar i politiskt, stra-

tegiskt, tekniskt och ekonomiskt avseen- de bör vara rimliga. Statsmakternas slutliga urval av dimen- sionerade angreppsfall grundas också på en tillämpning av samma prövningsförfaran- den.

Försvarets utveckling på kort sikt måste också målinriktas genom operativa an- greppsfall, som bör ligga till grund för det operativa krigsförberedelsearbetet inom för- svaret. Miljöstudierna bedrivs för att ange även dessa fall. Det blir här fråga om att analysera händelseutvecklingar i den inter- nationella miljön inom ett relativt begrän- sat tidsperspektiv (upp till fem år). Urvalet av angreppsfall kan därvid i högre grad än vid långsiktsplaneringen grundas på trolig- hetsbedömningar av olika utvecklingar. Självfallet behöver inte identitet föreligga mellan de dimensionerande och de cperati- va angreppsfallen.

Alla viktiga krav på försvaret kan eller bör dock inte uttryckas enbart med skilda typer av angreppsfall. Vissa tilläggskrav på försvaret bör ställas, t.ex. avseende be-

redskap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan mellan olika komponenter inom det totala försva- ret. Civilförsvaret medför i dessa avseenden speciella problem. Detta hänger bl.a. sam— man med att ganska litet f.n. är känt om hur lönsamhetskraven skall ställas för den- na del av försvaret. Det kan visa sig lämp- ligt att i detta fall ange lönsamheten i form av tilläggskrav, som formuleras som ambi- tionsnivåer för civilförsvaret i skilda typer av angrepp. Tilläggskraven ger således en kompletterande målinriktning av försva- rets utveckling.

.2.3.3 Decentraliserade mål

En rimligt långt driven decentralisering in- om en organisation förutsätter — som har framhållits i det föregående att den totala värde-(mål-)funktionen kan brytas ned till delmål (härledda mål) för olika lokalorgan. I fig. 22 antyds principiellt hur 'de dimensionerande angreppsfallen succes- sivt kan formuleras om till härledda mål för program, delprogram och programele-

Dimensmnerande Nivå 1 ' angreppsfall . _ Harledda mål Niva 2 (or program 5 » » Harleddn mål Nivå 3 , for delprogram 4 r ' Härlcdda mål Nivå 4 ' for programelement

Figur 22. Decentraliserade mål.

ment. Detta sker via stridsmiljöer som ger ramar för studier av programmen, delpro— grammen och programelementen. De skilda central- och lokalorganen inom organisa- tionen anges i fig. 22 endast som olika ni- våer (1—4). Figuren visar också den åter- koppling som måste säkerställas för att mål— hierarkin skall bli följdriktig.

3 Resursfördelning inom försvarsorganisationen

3.1. En organisationsmodell för försvaret

Den allmänna beskrivning av resursfördel- ningen inom en organisation som har be- handlats tidigare skall i det följande kon- kretiseras för försvaret. Som utgångspunkt för diskussionen tas den organisationsmo- dell som framgår av fig. 231.

Figuren utgår från att en överordnad vär- de- eller målfunktion är given i form av dimensionerande och operativa angrepps- fall enligt principerna i föregående kapitel. Angreppsfallen är sålunda bestämda till tidpunkt och är utvalda så att de är varand- ra ömsesidigt uteslutande. Detta innebär att fall som kan inträffa samtidigt förs samman och upptas som ett särskilt an- greppsfall. Geografiskt eller på annat sätt likartade fall med olika datering betraktas som skilda angreppsfall.

Vidare förutsätts att krigsförbanden är sammanförda i aktivitetsuppdelade program enligt de principer som angaVS på s. 166. Huvudkraven på en programuppdelning är att den speglar de väsentligaste avvägnings- problemen på kort och lång sikt, att varje program omfattar krigsförband med i stort samma aktivitet och att programmen är oberoende i den meningen att samma krigs- förband inte får ingå i mer än ett pro- gram. En programuppdelning enligt dessa principer medför, att varje program sett från övriga program utgör ett »samman- slaget förband». För avvägning inom ett

Angreppsfall staber

- - - .

| I | | |

Gräns- Kust- Kust- Grans- Kst- anaSlGn invaswn invaSion ll'lVZlSlOl'l iniasion Norr Syd Ost och Norr Viet 1972 1972 Syd l972 1982 1932

Angreppsfallsnivå

Programstaber 4————- 4——-—-—— _» ___—o I | | I |

Rörliga Lokalt Over- Fjarr— L.M— inark- bundna vatten- strids- ftrsvars- strids- mark- strids— förband ftrband förband strids— förband förband FIYQ' Central Allman Gemen- vapnets och försvars- samma bas- och regional forskning myndig- underliålls- ledning heter och förband funktioner Programnlvå Materiel- Fortifika- Förbands- forvalt- tionsför- forvaltning ning valtning Materiel- Anlagg- 53535; kapital nings- nisations- kapital kapital . Ekono- _ mini "_ övrigt Produktionsnlvå

Figur 23. Organisationsmodell för försvaret.

program kan det då vara tillräckligt att känna den totala omfattningen av andra program. Den interna avvägningen inom t.ex. luftförsvaret bör inte påverkas av

1 För att förenkla framställningen hlI' modellen utformats för det militära försvaret.

resursernas fördelning inom programmet lo- kala markstridsförband. Programindelning- en kan således utnyttjas för ett stegvist op- timeringsförfarande där först en preliminär avvägning görs mellan programmen. Den- na följs av en detaljavvägning inom pro- grammen.

Detaljavvägningen kan ge anvisning om att den totala omfattningen av ett program bör ändras. Detta medför en ny avvägning mellan programmen. Förfarandet kan ka- raktäriseras som ett systematiskt beaktande av de tidigare diskuterade externa effek- terna.

Vid programuppdelningen måste hänsyn tas till den befintliga försvarsorganisatio- nen, bl.a. ledningsorganens ansvarsområ- den. De rent krigsförbandsorienterade pro- grammen måste därför kompletteras med vissa stöd- eller hjälpprogram för t. ex. gemensamma resurser, ledning och allmän försvarsforskning.

Organisationsmodellen förutsätter att s.k. angreppsfallstaber och programstaber har ansvar för de skilda angreppsfallen resp. programmen. Angreppsfallstaberna behöver inte existera i verkligheten utan kan utgöras av »skuggstaber». Uppdelningen har gjorts närmast för att kunna presentera en modell för de komplicerade resursfördel- ningsproblem som uppstår då försvaret skall avvägas för att kunna möta flera an- greppsfall. En sådan modell skisseras i näs- ta avsnitt.

Krigsförbanden utgör kompletta »sy- stem», som innefattar utbildad personal, vapen och utrustning i förråd samt befäst- ningar. Det är därför möjligt att tala om in- gående produktionsfaktorer, såsom mänsk- ligt kapital samt materiel- och anläggnings- kapital. Särskilda förvaltningar ansvarar för underhåll, anskaffning och produktion av dessa kapitalslag. En försvarsgrensupp- delad förbandsförvaltning har hand om ut- bildning av personal under det att en mate- rielförvaltning resp. en fortifikationsförvalt- ning har ansvar för materielkapital resp. anläggningskapital. Förbandsförvaltningen har också till uppgift att sammansätta de olika kapitalresurserna till kompletta krigs-

förband för skilda program. Materiel- och anläggningsförvaltningarna levererar också tjänster till varandra och till förbandsför— valtningar, t.ex. utbildningsmateriel, an- skaffning av övningsområden, byggande av kaserner etc.

Kapitalförvaltningarna skall således un- derhålla och lagra tidigare anskaffade kapi— talresurser samt investera i nya. Det senare kan ske genom att färdiga kapitalresurser anskaffas utifrån eller genom egen produk- tion. För förbandsförvaltningen som uti- från tilldelas »råvaror», t.ex. i form av outbildade värnpliktiga, blir egen produk- tion regel. Anskaffning utifrån dominerar i övriga kapitalförvaltningar. En omfattan- de intern produktion kan dock ske i sam- band med underhållsarbeten.

Organisationsmodellen avser också att belysa den höga grad av komplicitet som utmärker försvarets uppbyggnad. Produk- tionsvägen från inköp av resurser i de skilda kapitalförvaltningarna till bedömningen av skilda försvarssammansättningars krigsav- hållande effekt i olika angreppsfall är lång. Det iterativa inslaget i planeringsprocessen medför, att dessa effekter skall översättas till andra effekt- eller intäktsmått över hela produktionskedjan till de ursprungliga be- sluten. Dessa kan behöva omprövas efter denna nya information, varefter en ny ite- ration vidtar. Samhällets resursuppoffring- ar måste också översättas till olika kost- nadsmått som grund för den slutliga avväg- ningen av resurser till de skilda angrepps- fallen. Det är uppenbart inte möjligt att cen- tralt kunna styra denna organisation med kvantitativa order ner till den minsta orga- nisationsenheten. I en sådan organisation måste som tidigare har framhållits skilda slag av decentraliseringsförfaranden tilläm- pas.

3.2. En »ideal» modell för budget- och prisallokering inom försvaret

Med utgångspunkt i de förutsättningar som angavs i föregående avsnitt diskuteras i det följande hur försvaret kan analysera en

samtidig resursfördelning över flera an- greppsfall. Den »ideala» modell som an— vänds utgår från att en långt gående bud- get- och prisallokering tillämpas. Avsikten är främst att belysa de principiella problem som möter planerarna vid det praktiska ge- nomförandet av en avvägningsprocess av detta slag. Dessa problem existerar oavsett vilken organisation försvaret har. En ökad insikt om problemen och om hur de kan lösas bör öka förståelsen för behovet av en fortlöpande utveckling och förbättring av planeringssystemet. Vidare påvisas möjlig— heter till praktiskt tillämpbara lösningar av vissa delproblem. I framställningen tas in- gen hänsyn till osäkerhet. I ett särskilt av- snitt om resursfördelning under statiska och dynamiska förutsättningar diskuteras hur osäkerheten bör få påverka valet och ut- formningen av skilda planer för verksam- heten på kort och lång sikt. Den följande diskussionen utgår från att samhällsekono- min är i balans, så att priser är goda upp- skattningar av relevanta gränskostnader.

3.2.1. Centralorganets roll

Framställningen utgår från att ett centralt politiskt organ (statsmakterna) anger tids- bestämda dimensionerande och operativa angreppsfall samt de totala resurser som får disponeras. Det politiska organet bestäm- mer också organisationens uppbyggnad i stort, bl. a. utformningen av informations— och styrsystemet. Det ankommer även på detta organ att träffa det slutliga beslutet om val av angreppsfall, resursinsats och försvarseffekt vid skilda tidpunkter. Inne— börden härav belyses av följande starkt förenklade exempel, som illustreras i ta- bell 5 .

Framställningen anknyter till diskussio— nen om resursfördelning under osäkerhet samt flexibilitet i det första kapitlet. Tabell 5 utgår från tre till samma tidpunkt datera- de angreppsfall. Problemet är att välja en av flera alternativa sammansättningar av vårt försvar för att möta dessa angrepps- fall. Angreppsfallen har beskrivits på det sätt som framgår av föregående kapitel.

Angreppsfall? Alternativ I II III 1 1 0,5 0,1 2 0 1 0,4 3 0,6 0,2 1

Detta innebär att för varje fall har en övre (pessimistisk) och en undre (optimistisk) gräns satts för angriparens möjliga resurs- insats. Valproblemet försvåras av att det är omöjligt att veta vilket av angreppsfallen. som kan bli aktuellt ien framtid. För vart och ett av angreppsfallen har varje alter- nativs relativa krigsavhållande effekt be- stämts. Det förutsätts att denna effekt kan mätas med ett enda tal. Tabellens siffer- värden antas ha framräknats utifrån den övre gränsen för angriparens resursinsats. Alternativen l, 2 och 3 har speciellt utfor- mats för att möta var sitt angreppsfall, varvid resurserna avpassats så att erforder- lig krigsavhållande effekt uppnås för dessa fall. Alternativen ges därvid värdet 1. För övriga angreppsfall ger alternativen rimligen väsentligt lägre relativ effekt och tilldelas värden mellan 0 och 1. Dessa anger effek- ten i förhållande till den högsta som kan uppnås i resp. angreppsfall.

Ett val mellan alternativen 1, 2 och 3 är svårt att göra beroende av osäkerheten om vilket angreppsfall som kan bli aktuellt. Konsekvenserna av att välja fel skulle bli synnerligen allvarliga. Valet hade varit lät- tare om det funnits något alternativ som gett rimligt god effekt oavsett angreppsfall.

Ett sådant flexibilitetskrav på försvarets sammansättning exemplifieras av alternati— ven 4 och 5 i tabell 6.

Dessa senare alternativ antas ha erhållits genom att forma om två av de förra alter- nativen. Ett val mellan alternativen 1—5 synes enklare och alternativet 5 ger den bästa garderingen mot alla tre angreppsfal- len. Med detta som bakgrund bör plane- ringen direkt inriktas mot att skapa ett för- svar som ger en balanserad krigsavhållande effekt i de dimensionerande angreppsfallen. Ett liknande resonemang kan föras utifrån

Angreppsfall Alternativ I II III 4 0,6 0,7 0,9 5 0,9 0,7 0,8

den undre gränsen för angriparens resurs- insats.

Om det balanserade värdet (krigsavhål- lande effekten) av försvaret över aktuella angreppsfall bedöms vara för lågt finns fle- ra vägar att gå. Försvaret kan ges ökade re- surser, så att dess effekt höjs i samtliga angreppsfall. En annan möjlighet är att lå- ta något av angreppsfallen utgå. För sam— ma resurser kan då försvarsalternativen formas om, så att de ger högre effekt i de återstående fallen. Det är i ett sådant fall också möjligt att tillföra ett annat och mindre resurskrävande angreppsfall. Slut- ligen är det också möjligt att ändra eller låta något av tilläggskraven utgå. Det slut- liga valet av resursram, angreppsfall och önskad balanserad försvarseffekt görs av centralorganet (statsmakterna). Som tidiga— re har framhållits kommer ett sådant beslut att grundas på bedömningar om Vilken re— sursinsats mellan de givna gränserna för angriparens resursinsats som bör dimensio- nera vårt försvar. Den fortsatta framställ- ningen förenklas även i det avseendet, att möjligheterna för centralorganet att låta angreppsfall utgå eller mildra tilläggskraven inte behandlas.

Centralorganet skall styra organisationen så att önskad balanserad krigsavhållande effekt nås. Detta sker genom omfördelning av budgetresurser och/eller tilldelning av nya.

3.2.2. Angreppsfallstabernas roll

Angreppsfallstaberna har ansvar för och fullständig kunskap om sin egen produk- tionsprocess. Denna avser att skapa största möjliga krigsavhållande effekt i angrepps- fallet i fråga. Kunskaperkan samlas, t. ex. i form av presentation av villkoret för att angriparen skall nå sitt mål med angreppet (jfr fig. 13).

Budgetprocessen startar med att central- organet anger mål- (värde-) funktion genom en beskrivning av de skilda angreppsfallen som bl.a. upptar gränserna för angripa- rens möjliga resursinsats. Samtidigt tilldelas varje angreppsfallstab ett budgetbelopp. Med hänsyn till att de olika angreppsfallen ömsesidigt utesluter varandra utgör alla eg- na krigsförband kollektiva varor eller re— surser. Angreppsfallstaberna använder sina budgetbelopp för att sluta »hyreskontrakt» med programstaberna. Dessa kontrakt in- nebär att varje programstab förbinder sig att mot en viss hyreskostnad medverka i an— greppsfallet i fråga med ett bestämt antal krigsförband av överenskommet slag. Mån- ga krigsförband kommer att ingå i kontrakt för flera och t.o.m. för alla angrepps- fall.

Programstaberna får genom kontrakten inkomster och de kan i sin tur täcka kost- naderna för att hyra eller förbruka resurser från förvaltningarna. Dessa betalar till le- verantörer utifrån och till de olika kapital- förvaltningarna, som i sin tur nyinvesterar.

Varje angreppsfallstab meddelar central- organet effekt- (värde-) tal av det slag som framgår av tabell 6 gällande båda gränserna för angriparens resursinsats. Värdena be- stäms som den grad av måluppfyllelse som kan nås med den givna budgeten. En ut- gångspunkt är därvid stabens egen bedöm- ning av storleken av de resurser som skulle behövas för att skapa tillräcklig krigsavhål- lande effekt.

Med utgångspunkt i de inlevererade ef- fekt— och värdetalen omfördelar centralor- ganet resurser mellan angreppsfallstaberna i syfte att åstadkomma den önskade balan— serade försvarseffekten. Samtidigt prövas försvarets totala effekt- (värde-) nivå mot samhällets övriga aktiviteter. Denna pröv- ning kan leda till en ändring av den totala budgeten.

Förfarandet innebär en renodlad budget— allokering. En sådan marginell anpassnings- process förutsätter, som tidigare har fram- hållits, en avtagande marginell avkastning i varje angreppsfall.

3.2.3. Jämvikt och balanserad krigsavhållan- de effekt

Det styrförfarande som har beskrivits skall ge en jämviktslösning av resursfördelningen samtidigt som önskad balanserad försvars- effekt skapas. I det följande granskas de regler som centralorganet måste anvisa för att sådana lösningar skall bli möjliga. Det gäller främst att skapa ett prissystem som reglerar konsument- och producentförhål- landet mellan angreppsfallstaber och pro— gramstaber. Ett sådant prissystem kommer att ha mycket speciella egenskaper. Detta åskådliggörs i fig. 24—26.

Fig. 24 belyser förhållandena vid ett an- greppsfall och en angreppsfallstab. Fram- ställningen förenklas starkt och utgår från att en enda typ av krigsförband skall skapa önskad krigsavhållande effekt (antal för- bandzn). Effekten anges med de effekt— (värde-)tal (E) som har beskrivits tidigare. På grund av antagandet om avtagande mar- ginell nytta har effekt-(värde-)kurvan den egenskapen, att en marginell ökning av in— satta förband med beloppet An ger en mar- ginell ökning av effekt-(värde-)talet med beloppet AE, som avtar då det totala an- talet insatta förband växer. Detta kan ock- så tolkas så att kostnaden för att köpa en viss given ökning av den krigsavhållande effekten växer med resursinsatsen. Från angreppsfallstabens synpunkt innebär detta, att den samtidigt blir benägen att betala ett allt lägre pris (p) för att få disponera yt- terligare ett krigsförband. Från dessa ut- gångspunkter kan en pris—kvantitetskurva (efterfrågekurva) konstrueras. Denna ut- trycker sålunda priset på den marginella en— heten.

Det är nu möjligt att diskutera innebör- den av en jämviktslösning för produktion och konsumtion. Förutsättningen är, att programstaben i fråga producerar det mar- ginella krigsförbandet till en konstant kost- nad (gränskostnaden gk). Programstaben skall täcka sina kostnader med de hyresin- täkter den får in genom kontraktet med angreppsfallstaben i fråga. Jämvikt råder då dessa intäkter och kostnader är lika. Det-

, Qk l AEI [ % pris-kvantiteskurvan

Figur 24. Sambandet mellan effekt, p:is och kvantitet.

&;

2 l

$n

Figur 25. Pris—kvantitetskurvor vid flera an- greppsfall.

ta nås då programstaben kan hyra ut ett an- tal krigsförband (no) till ett pris (pl) ;om är lika stort som gränskostnaden (p1 : rk). Då detta pris svarar mot den mereffekt sam det marginella krigsförbandet ger, är prssyste— met kopplat till den effekt-(värde-)ftnktion som ligger till grund för centralorganets styrning av organisationen.

I fig. 25 och 26 har exemplet utvidgats att gälla flera angreppsfall.

I fig. 25 har lagts in tre Ollkl pris- kvantitetskuvor för tre skilda angreppsfall— staber med ansvar för var sitt angreppsfall. Anledningen till att olika pris-kvantietskur- vor gäller för angreppsfallen är att kfigsför- bandstypen i fråga antar effektmässigt olika värden för angreppsfallstaberna. Stater som är angelägna om krigsförbandens nedver- kan är villiga att betala ett högre pris för att få disponera dem (i figuren är priset högre för angreppsfall med högre ntmmer- beteckning), medan priset är noll lör an-

greppsfallstaber, som inte behöver utnyttja denna typ av krigsförband.

I fig. 26 har lagts in pris-kvantitetskurvan för angreppsfall 1 (pl) samt två andra så- dana kurvor. Kurvan (p1 + pg) har erhål- lits genom att addera pris—kvantitetskurvan för angreppsfall 1 (pl) och för angreppsfall 2 (pg). Denna kurva representerar således den sammanlagda >>betalningsvilligheten» hos angreppsfallstab 1 och 2. för det mar- ginella krigsförbandet. Kurvan (p1 + p2 + p3) har erhållits genom att addera samtliga tre pris-kvantitetskurvor i fig. 25. Denna kurva representerar således den totala >>be- talningsvilligheten» för det marginella krigs- förbandet. Förutsättningen för jämvikt i detta fall är att programstaben i fråga skall täcka sina kostnader med de hyresintäkter den får in genom kontrakt med samtliga berörda angreppsfallstaber. Jämvikt råder då summan av dessa intäkter är lika med kostnaderna. Detta läge nås nu vid uthyr- ning av ett antal krigsförband (no) till varje angreppsfallstab då gränskostnaden för att producera ytterligare ett krigsförband är lika med den totala >>betalningsvilligheten», dvs.:

gk =P1 +P2 +P3 Den funna jämviktslösningen medför

—U

x "(P1+P2+pal m

(P1+ pz +P3)

P3

N—(Pie'rpzl

P2

p_1 _— Pi n ”0

Figur 26. Jämvikt vid flera angreppsfall.

dock inte, att försvarseffekten blir lika i samtliga angreppsfall. Lösningen ger en ba- lansering i den meningen, att den avstår från »dyrköpt» försvarseffekt. Detta gäller såväl fall där försvarseffekten redan är hög som fall där en markant höjning av effekten endast kan åstadkommas genom en mycket stor resursinsats. I det sistnämnda fallet kan detta leda till att angreppsfallet i fråga får utgå.

Möjligheterna för centralorganet att skapa en balanserad försvarseffekt hänger sam- man med två andra förhållanden. I ett praktiskt fall är flera olika typer av krigs- förband aktuella. Förbanden i samverkan kan medföra, att en balansering av försvars- effekten erhålls automatiskt. Det finns ock- så möjligheter att direkt påverka försvars- effekten i samma riktning.

Framställningen har utgått från att olika typer av krigsförband utgör en utpräglat kollektiv vara eller resurs. Vårt försvar mås- te av olika skäl bestå av förband som ibland, t. ex. av geografiska orsaker, har »skräddar- sytts» för ett visst angreppsfall. Andra typer av förband måste ges lokalt eller regionalt avgränsade uppgifter. Det kan också fin- nas speciell tilläggsutrustning för använd— ning i vissa angreppsfall. I den här aktuella modellen för resursfördelning kommer detta till uttryck genom att kostnaderna för så- dana förband eller sådan utrustning täcks enbart av den berörda angreppsfallstaben. Centralorganets bästa medel för att åstad- komma en balanserad försvarseffekt är att justera obalanser genom att i aktuella an- greppsfall öka eller minska antalet krigs- förband (utrustning) av detta slag.

De handlingsregler eller den »marknads- procedur» som centralorganet anvisar för instyrningen mot jämviktslösningen kan va- ra följande. Ett samordnande organ som inte behöver vara organisationens central- organ undersöker hos varje angreppsfall- stab vilket högsta pris den vid olika till- gång på krigsförband är villig att betala för ytterligare en enhet av viss förbands- typ. Samtidigt tillfrågas resp. programstab om vad produktionen av denna enhet kos- tar. Om summan av angreppsfallstabernas

Effektmax

pris—kvantitetskurvan

Kostnader '!

D 0 nu

;n

Figur 27. Tolkning av jämviktslösningen.

priser vid viss kvantitet överstiger gränskost- naden föreligger en vinst. Det samordnande organet ger då programstaben i fråga order att öka produktionen av denna förbandstyp. I motsatt fall föreligger en förlust och order ges att minska produktionen. Sedan jämvikt uppnåtts debiteras angreppsfallstaberna kostnader utifrån priserna pl, pg och p3 i fig. 26. Det beskrivna förfarandet innebär ett slags effekt-maximering som åskådlig- görs i fig. 27.

Exemplet utgår från en enda förbands- typ och en pris-kvantitetskurva (ett an— greppsfall). Gränskostnaden får i detta fall variera med antalet enheter. Ytan OBCD under pris-kvantitetskurvan är ett mått på produktionens totala effekt. Detta inses av det förhållandet att priset för varje ytter- ligare förbandsenhet också kan uttryckas som priset på den effektökning som denna marginella enhet ger. Ytan OACD under gränskostnadskurvan ger programstabens totala kostnader för att producera den to- tala effekten. Ytan ABC mellan pris-kvan- titetskurvan och gränskostnadskurvan är då ett mått på produktionens totala effektvärde (effekt—kostnader). Vid jämvikt är denna yta så stor som möjligt.

Resursfördelningsproblem av den typ som har beskrivits i detta avsnitt har jämviktslös- ningar. Dessa lösningars stabilitetsegenska- per är dock ofullständigt kända. Många komplikationer kan inträffa. Detta blir t.ex. fallet då antagandet om avtagande marginell avkastning inte gäller. I fig. 28 visas ett exempel på förloppet av en effekt—

Effektku rva

.

in

nu Mättnadsgräns

Figur 28. Mättnadsanfall.

kurva i ett sådant fall.

Exemplet belyser ett fall med stordrifts- fördelar. Militära operationer sker ibland under sådana förutsättningar, att en in- sats av ytterligare en förbandsenhet ger en växande marginell effekt upp till en viss total insats. Detta kan bl. a. vara fallet vid insats av bomb- och attackflyg. Vid en viss storlek på flygplaninsatsen »mättas» mot- partens luftförsvar och anfallet kan genom— föras med ett minimum av förluster. Likar- tade förhållanden kan inträffa i markstrid. Vid anfall, som t. ex. avser att bryta igenom en front, medför en koncentration av an— fallsförbanden, att det marginella förbandet får en växande marginell effekt upp till en >>genombrottsgräns» för insatsen. I båda dessa exempel får pris-kvantitetskurvorna ett annat utseende än i tidigare exempel.

3 24 Total jämvikt

För att jämvikt skall uppnås inorn hela or- ganisationen antas att programstlberna hyr eller köper resurserna till jämviktspriser från de olika förvaltningarna. Detta inne- bär t.ex. att förbandsförvaltningen ur sin värnpliktsfond för viss tid hyr färdigutbil- dade värnpliktiga. För jämvikt fordras att alla värnpliktiga fullt kan utnyttjas (vid överskott är jämviktspriset noll. dvs. den marginelle värnpliktige saknar alternativ-

användning). Kontrakt av detta slag sluts mellan förbandsförvaltning och värnplikts- fond och innebär rätt för förvaltningen att vid mobilisering få disponera ett bestämt antal värnpliktiga med viss utbildning. För- farandet blir analogt för andra resursslag.

Förfarandet förutsätter, att en fullständig samling av terminskontrakt upprättas. I det kortsiktiga perspektivet (för de operativa angreppsfallen) har dessa kontrakt en defi- nitiv karaktär. I fråga om långsiktsplane- ringen (de dimensionerande angreppsfallen) måste kontrakten ges alternativa utform- ningar. Med hänsyn till behovet av central ledning av den långsiktiga planeringen an— tas att utformningen av alternativen sker enligt centrala anvisningar. Det aktuella planeringsintervallet blir på detta sätt fyllt med sådana terminskontrakt.

Med kontrakten som utgångspunkt skall förvaltningarna upprätta optimala investe- ringsplaner. Även dessa får i det långsik— tiga perspektivet alternativa utformningar. Investeringskalkylerna grundas på ekonomis- ka lönsamhetsmått. För att t. ex. en viss ut- bildning skall ske måste den till planerings- tidpunkten diskonterade intäkten av att hyra ut en marginell värnpliktig överstiga dennes utbildningskostnader. Dessa kostnader i sin tur beräknas med marknadsbestämda priser.

3.3. Resursfördelning under statiska och dynamiska förhållanden

I det föregående har från principiell syn- punkt diskuterats olika slag av osäkerhet och skilda medel att möta dessa. Det har även påvisats, att osäkerheten om framtida angreppsfall kan beaktas genom ett lämpligt urval av dimensionerande angreppsfall. Hänsynen till osäkerhet bör även få påverka beslutsprocessen samt val och utformning av olika planer för verksamheten. Detta skall belysas i anslutning till följande dis— kussion om resursfördelning under statiska och dynamiska förhållanden.

Planeringen förutsätts omfatta en viss tidsperiod vars bortre gräns utgörs av den s.k. planhorisonten. Osäkerheten om fram- tida angreppsfall beaktas på sätt som ti—

digare har beskrivits. I övrigt antas till en början att ingen osäkerhet existerar. Bl.a. är framtida resursramar fram till planhori- sonten kända. Under dessa orealistiska och statiska förutsättningar blir det möjligt att upprätta en optimal plan för den framtida utvecklingen. Det är då möjligt att vid plane- ringstidpunkten fastlägga resursfördelningen för hela perioden. Ett villkor för optimal resursfördelning är att försvarets intressen bortom planhorisonten tillgodoses. Detta kan t.ex. ske genom att värdera den kapi- talmängd som kommer att finnas vid tid- punkten i fråga. Ett andra villkor är att re- sursfördelningen skall vara effektiv i den meningen att försvarets effekt i ett visst an- greppsfall inte skall kunna ökas utan att dess effekt i ett annat angreppsfall samtidigt måste minskas. Som tidigare har framhållits beslutar statsmakterna om vilken resursför— delning som bäst svarar mot önskad balan— serad försvarseffekt. Vidare skall en mar- ginell budgetökning för en viss angrepps- fallstab ge samma ökning av försvarets ef- fekt i detta angreppsfall oavsett vilket re- sursslag som därvid ökas.

Ett viktigt problem är avvägningen mel— lan kortsiktig och framtida försvarseffekt. Efter en politisk bedömning av riskerna för angrepp mot Sverige vid olika tidpunkter är detta problem åtminstone principiellt en— kelt att lösa. En för försvaret intern ränte- sats får återspegla värdet över tiden av ka— pitalinnehavet vid planeringstidpunkten ut- ifrån tillkommande resurser och intern pro- duktivitetsutveckling. Om en sådan ränte— sats inte överensstämmer med motsvarande samhällsränta är detta ett tecken på att sam- hällets vinster kan öka genom en omför- delning av resurser mellan försvaret och öv- riga samhällssektorer.

Olika slag av osäkerhet medför att det inte är möjligt att upprätta optimala planer av beskrivet slag. Det blir i stället nödvän- digt att arbeta med s.k. beslutsstrategier eller betingade planer. Innebörden av en betingad plan (beslutsstrategi) åskådliggörs i fig. 29.

I en betingad plan anges alternativa möj— ligheter för det framtida handlandet. Valet

Figur 29. Betingad plan.

av alternativ beror på utfallet av framtida händelser som vid planeringstidpunkten (TO) inte säkert kan förutsägas. Exemplet i fig. 29 belyser ett enkelt fall. Det kan t.ex. gälla utvecklingen av ett vapensystem. Vid planeringstidpunkten antas att två princi- piellt olika tekniska lösningar är möjliga (A, t. ex. robot och B, t. ex. konventionell kanon). I robotalternativet är det tre alter- nativ till slutlösning som bedöms vara av in- tresse (Al—A3) och i kanonalternativet två (131 och Bg).

Utvecklingen avses ske i två beslutssteg (tidpunkterna T1 och T2). Båda utvecklings- linjerna (väg al resp. väg bl) skall till en början undersökas. I det första beslutssteget (Tl) skall den minst lovande av dem upp- ges. Inom den återstående utvecklingslinjen skall sedan samtliga intressanta alternativ utvecklas vidare. I det andra och sista be- slutssteget (Tz) skall ett av dessa alternativ väljas och färdigutvecklas. För den färdiga produkten är enligt figuren fem vägar möj- liga: al—an, al—am..b1—b12. En betingad plan anger alternativa vägar för handlandet och i förväg uppställda regler för val i varje beslutssteg. Ordet betingad kommer av att t.ex. händelsen >>val mellan alternativ A1, A2 och A3» i beslutssteg 2 är beroende (be— tingad) av händelsen >>utvecklingslinjen A är mer lovande än B» i beslutssteg 1. Den betingade planen i fig. 29 blir väsentligt mer komplicerad om antalet valalternativ utökas. Om valet i steg 1 även får inne— fatta möjligheten att fortsätta med båda utvecklingslinjerna och med alla möjliga kombinationer av slutlig systemutformning skulle antalet vägar bli 31. Detta antyder

också ett av problemen med betingade pla— ner. I komplicerade fall blir de snart ohan- terliga. Med hänsyn härtill är utformandet av lämpliga beslutsstrategier (betingade planer) för försvaret av väsentlig betydelse.

Många teoretiska problem måste lösas, innan betingade planer i större utsträckning kan användas i det praktiska planerings- arbetet. Å andra sidan inrymmer dessa pla- ner värdefulla principer och idéer, som bör utnyttjas främst vid reformarbetet med olika planeringsdokument. De möjligheter som främst bör tas till vara är följande: . Kravet på konkretisering, bl. a av be- slutsregler (kriterier). . Beskrivningen av orsaks- och besluts- sammanhangen mellan olika och delvis konkurrerande objekt inom en komplex organisation. . Stirnulansen till alternativtänkande och alternativformulering. . Tidsbeskrivningen, som betonar plane- ringens dynamiska karaktär. Som tidigare har framhållits är osäker- heten främst kopplad till långsiktsplanering- en. Det blir därför i första hand denna planering och olika planer för det långsik— tiga handlandet som berörs. Långsikts- eller perspektivplaneringen bör ske mot en tid— punkt som är tillräckligt avlägsen för att viktiga förändringar i försvarets organisa- tion och innehåll skall kunna aktualiseras. Planeringen bör syfta till att undersöka alternativa möjligheter att vidta dessa för— ändringar. Tidpunkten måste å andra sidan ligga tillräckligt nära för att de framtida alternativen skall kunna anges med rimlig grad av realism så att bl. a. alternativa vä- gar att från nuläget förverkliga de olika alternativen kan anges.

Resultatet av perspektivplaneringen bör anges i särskilda perspektivplaner. I dessa redovisas för de olika komponenterna inom totalförsvaret de mest väsentliga alternati- ven och vägarna att realisera dem. Redovis— ningen bör ske så att orsaks-(beroende-)sam- manhangen mellan olika vapensystem och organisationsformer blir klara. Särskilt bör beslutssammanhangen mellan alternativen belysas. Detta sker genom att de viktigaste

beslutstidpunkterna och de skilda beslutens art anges. Beslutsreglerna för dessa anges också eller antyds.

Möjligheterna att utnyttja betingade pla— ner ökar, då beslutsunderlagets omfattning kan begränsas. För beslut och uppföljning av viktiga system, objekt eller omfattande organisatoriska förändringar som har upp- tagits i perspektivplanen bör mer detaljrika systemplaner upprättas. Dessa planer bör i största möjliga utsträckning utformas som betingade planer. Perspektivplanen kan sägas utgöra en fullständig samling av för- enklade systemplaner. Förenklingen avser att underlätta en beskrivning av de mest väsentliga orsaks- och beslutssammanhang- en mellan systemplanerna.

Optimala (obetingade) planer bör i första hand utnyttjas som underlag för den kort- siktiga verksamheten i vilken inslaget av osä- kerhet är mindre. Sådana planer, program- planer, upprättas dels för varje del av to- talförsvaret, dels för de skilda programmen inom dessa delar.

I den tidigare framställningen har i olika sammanhang betonats att planeringsproces- sen kan uppfattas som ett iterativ! anpass— ningsförfarande. Före beslut sker en dialog mellan centralorgan och lokalorgan och mellan lokalorganen sinsemellan. Detta ite- rativa förfarande kan tolkas som en budget- process i vilken sammanjämkning och sam— ordning av ett stort antal planer för olika organ äger rum. Denna iterativa process kan också utsträckas i tiden varvid en adaptiv (jfr s. 157) process erhålls. Vid varje ny beslutstidpunkt (nytt koordinerande budget- beslut) skjuts planeringshorisonten ett steg framåt i tiden samtidigt som gjorda anta— ganden om osäkra utfall justeras och klar- läggs. Ny information har vid varje sådant tillfälle tillförts genom erfarenheter från den närmast föregående perioden. Förfa- randet innebär, att tidigare betingade pla- ner successivt formuleras om till optimala (obetingade) planer. De olika stegen i pro- cessen kan representera den årliga budget— behandlingen men kan också avse de olika beslutstidpunkterna i en systemplan eller tidpunkterna för mer omfattande revisioner

av perspektivplanerna. En fullständig ana- lys av budgetprocessen i ett sådant dyna- miskt sammanhang måste utgå från budget- processens både iterativa och adaptiva egen- skaper.

3.4. Möjligheter att förverkliga den >>ideala>> modellen

Framställningen i detta kapitel har gällt en >>ideal>> modell av försvarets organisation och dess resursfördelning. Modellen byg— ger på att en renodlad budgetallokering till- lämpas för centralorganets (statsmakternas) styrning av angreppsfallstaberna. I övrigt utnyttjas en renodlad prisallokering. På var- je nivå kommer härvid kostnads-intäktsana— lyser att styra verksamheten. Prissystemet, som utgör länk mellan alla decentraliserade beslut, måste skötas av särskilda organ. De- ras uppgift är att skapa jämvikt på interna marknader. Centralorganets styrning märks på dessa nivåer endast i form av ändringar i budgettilldelningen.

En så decentraliserad resursfördelning som den »ideala» modellen beskriver kan inte realiseras under överskådlig framtid. Möjligheterna att på varje nivå omvandla effektmåttet till pengar är begränsade. Be- tydande arbete återstår i fråga om att skapa effektmått som kan hanteras i mer rutin- mässiga kostnads-intäktsanalyser. Därmed begränsas också möjligheterna till decen- tralisering. Samtidigt blir det nödvändigt för överordnade organ att mer direkt pröva be- sluten längre ner i organisationen. Det upp- dragssystem som presenteras i betänkandets avdelning III utgör en kompromiss mellan kraven på en långt gående decentralisering och en central kontroll av samtliga organi- sationsenheter.

Betydande svårigheter föreligger också när det gäller att skapa enhetliga kostnads- mått. I dagens budgetsystem har detta lett till en långt driven uppdelning i skilda an- slagsposter och detaljerade kontroller av resursförbrukningen långt ner i organisa- tionen. Förbättrade metoder för kostnads- redovisning och utveckling av system för intern prissättning kan som bl.a. det på-

började reformarbetet av förbandssystemet har visat leda till en långt gående decen- tralisering.

De nu berörda möjligheterna till decen- tralisering är främst aktuella i det kortsik- tiga planerzngsperspektivet. På 5. 154 ff har redovisats en rad problem som gör en stark central ledning av perspektivplanering- en nödvändig. Statsmakterna kan genom att målinrikta denna planering enligt de princi- per som har diskuterats på s. 169 ff och genom att införa perspektiv- och system— planering samt programbudgetering skapa erforderliga instrument för en effektiv led- ning av den långsiktiga verksamheten. Det finns ett samband mellan arbetet med lång- siktig planering och möjligheterna till ökad decentralisering i det kortsiktiga perspekti- vet. Ökad decentralisering medför att de centrala organen kan ägna mer resurser och intresse åt långsiktig planering.

Efter dessa allmänna synpunkter skall i det följande några exempel lämnas på en utveckling, som successivt kan förverkliga den beskrivna resursfördelningsprocessen.

3.4.1. Budgetering av angreppsfallen

Det är redan nu möjligt för statsmakterna att införa ett system med ren budgetalloke- ring för styrning av den kortsiktiga verk— samheten på myndighetsnivå. Budgetering- en bör därvid gälla aktivitetsindelade pro- gram enligt de principer som har diskute- rats tidigare. Nästa steg i utvecklingen kan bli att budgetera angreppsfallen. De teo- retiska problem som en sådan utveckling möter har ingående behandlats i föregående avsnitt. Det gäller närmast att finna till- räckligt bra och praktiskt realiserbara för- enklingar av den teoretiska resursfördel- ningsmodellen. Möjligheterna härtill hänger främst samrnan med utvecklingen av studie- metoderna.

3.4.2. Alternativstudier

Kungl. Maj:t har genom att införa miljö- studier inriktat studieverksamheten inom försvaret så att den kan ge underlag för en

central målinriktning av planeringen. En fortlöpande utveckling av försvarets alter- nativstudier måste också ske för att orga- nisationens styr- och informationsdela: skall kunna anpassas till ändrade principer för resursfördelningen. Härvid är bl. a. ftljande vidareutveckling av intresse: . Systematisk inventering av framtida al- ternativ i fråga om försvarets organisa- tion och innehåll. 0 Utveckling av metoder för samtidig ana- lys av flera angreppsfall. Häri ingår även att finna goda och praktiskt användbara förenklingar av den >>ideala>> res1rsför- delningsmodell som har beskrivits på s. 172 ff. . Utformning av studierna så att nsulta- ten direkt kan användas för marginella anpassningsförfaranden. . Utveckling av metoder för investerings- kalkylering under osäkerhet. Även om ett nytt planeringssystem bör medge skil— da lönsamhetsanalyser på alla nivåer tor- det det vara realistiskt att räkna med att utvecklingen av mer avancerade meto- der för sådana analyser under lång tid kommer att begränsas till systempla— nerna.

3.4.3. Modeller för program- och persaektiv- planer

Att upprätta program- och perspektivplaner kräver betydande resursinsatser. Olika slag av rationaliseringar i detta arbete km gö- ras genom att utforma modeller som anger de orsaksmässiga sammanhangen. För att dessa modeller skall kunna ges ett kvanti- tativt innehåll måste systematiska beräk— ningar eller uppskattningar kunna g'cras på grundval av redovisningsmaterialet. Model- lerna bör även medge att alternativa pro- gram- och perspektivplaner kan tas fram snabbt när ändrade förutsättningar så krä- ver.

3.4.4. Effekt- och prestationsmätning

Mätning av försvarets effekt sker genom skilda former av alternativstudier. '_lnder-

lag för att bedöma de egna krigsförbandens prestanda måste skaffas genom effekt- och prestationsmätningar på olika nivåer inom organisationen. Viss sådan verksamhet pågår inom krigsmakten. En fortsatt effekt- och prestationsmätning bör syfta till att inte- grera hela kedjan av mätningar från studier av skilda angreppsfall, krigsförbandsövning- ar och tillstånd hos förrådsställda enheter till prestationsmätning i utbildning och av materielleveranser.

3.4.5. Kontinuerlig budgetering

Dagens budgetering är i hög grad bestämd av den årliga budgetcykeln. Uppdragssyste- met kan utvecklas vidare, så att det ger möjlighet till ett mer kontinuerligt budget- förlopp. På grundval av rullande program- planer bör fleråriga uppdrag kunna ges när som helst under budgetåret (jfr. dagens be- ställningsbemyndiganden). På grundval av aktuell konjunkturinformation och progno- ser om förväntat betalningsutfall kan stats- makterna ge betalnings- eller andra restrik- tioner för ett år framåt. Dessa restriktioner kan dock omprövas t. ex. varje kvartal utan att de grundläggande avvägningsbesluten för berörda uppdrag behöver göras om. Ett system av detta slag kan på väsentliga punk- ter rationalisera det kortsiktiga budgetar- betet samtidigt som kraven på smidig kon- junkturanpassning bättre tillgodoses.

4 Människan i försvarsorganisationen. Motivation och tillfredsställelse i arbetet

4.1 Människan i försvarsorganisationen

I det föregående analyseras hur olika ut- formningar av planeringssystemet påverkar effektiviteten i resursfördelningen. I den mån människorna har omnämnts har det med något undantag (s. 150) inte satts i frå- ga, att planeringsbesluten fattas och genom- förs så att organisationens mål främjas på bästa sätt. Människorna kan emellertid ut- föra sina arbetsuppgifter mer eller mindre effektivt. Arbetsresultaten påverkas främst av: 0 Om rätt man har kommit på rätt plats. 0 Om förmågan svarar mot arbetsuppgif- terna. . Om motivationen är tillräcklig för att lösa givna arbetsuppgifter. I detta sammanhang begränsas analysen till frågan om hur olika utformningar av planeringssystemet kan påverka de anställ— das motivation, dvs. deras vilja och benä- genhet att uppfylla arbetets krav. Kraven varierar för skilda yrken och arbetsupp- gifter och kan avse det utförda arbetets kvantitet och kvalitet, kostnadsmedvetande, samarbetsvilja, förmåga att komma med konstruktiva förslag, att medverka till posi- tiva attityder och till ett gott arbetsklimat etc. Den följande framställningen avser alla som är ansvariga för någon del av en verk- samhet inom försvaret.

Tidigare har i bilagan framhållits två förhållanden som viktiga utgångspunkter för

en diskussion om motivationens betydelse. Ett planeringssystem, som utformas så att lokala organ skall maximera vinster; av sin verksamhet eller minimera kostnaderna för att nå viss bestämd effekt, bör stimulera till effektiva arbetsinsatser. Särskilt kan så bli fallet om viss del av denna vinst eller av gjorda besparingar kommer lokabrganen till godo i någon form. Vinstmaximering eller kostnadsrninimering på lokal nivå in- nebär en viss grad av decentralisering inom organisationen. Decentralisering kan härut- över ha fördelar även från en annan syn— punkt. En hög grad av centralisering med- för en omfattande informationsbehandling på central nivå. Förutom att en såcan cen- tralisering kostar både tid och pengar har den nackdelen, att organisationen bir byrå- kratisk och stel. Detta kan medföra att den inte tillräckligt snabbt kan anpassas :ill änd- rade förutsättningar för verksamheten. En stark motivation hos människorna i orga- nisationen kan således verka både k)stnads- besparande och effektivitetshöjande genom att den gör en decentralisering mölig. Som har framhållits tidigare förutsätter en långt gående decentralisering a't orga- nisationens mål kan brytas ned till delmål för de lokala organen. Organisationens in- formations- och styrdelar utformas med hän- syn till en sådan måldelegering. Deina kan även ge vissa andra positiva effekter. En god kännedom om hur de centralt målen kan påverkas av de lokala besluten för med-

föra att lokalorganen bättre kan ta tillvara de lokala förutsättningarna för att främja organisationens totala mål. Kännedom om organisationens mål kan på alla nivåer leda till ökad samhörighet med och lojalitet mot organisationen.

Även planeringssystemets utformning kan påverka människornas tillfredsställelse i ar— betet. Samhällsutvecklingen syns gå mot att allt större vikt fästs vid hur människan reagerar inför och påverkas av sin arbets- situation. Samhällets intresse har tidigare främst gällt människornas fysiska hälsa och har lett till lagstiftning och överenskommel- ser om bl. a. yrkeshygien och arbetsmedicin. Intresset i dag gäller mer den psykiska häl- san och tillfredsställelsen i arbetet. Möjlig- heterna att skapa motivation genom en lämplig utformning av planeringssystemet är särskilt intressanta att undersöka efter- som motivationen kan påverka verksamhe- tens resultat dels direkt genom ökad effek- tivitet, dels indirekt genom att den ökar människornas tillfredsställelse i arbetet. I det sistnämnda fallet torde t. ex. en lämplig grad av decentralisering vara av betydelse genom att människorna får ökat ansvar och hålls informerade om bl. a. eget och andras arbetsområden.

Planeringssystemets utformning påverkar även attityderna hos människor utanför för- svaret, t. ex. deras insikt om behovet av ett försvar och deras tilltro till att det svenska försvaret planeras på ett effektivt sätt. Den successivt allt högre utbildningsnivån i sam- hället har fått till följd ett starkt enga- gemang, främst från den yngre generationen, i frågor som för samhällets utveckling. För- svarsfrågan utgör därvid inte något undan- tag. Det nya planeringssystemet bör utfor- mas även med hänsyn till dessa krav. Det gäller bl. a. principerna för målinriktning av försvarets utveckling och redovisning av försvarets måluppfyllelse och kostnader.

4.2 Motivation och tillfredsställelse i arbetet

Människors handlande styrs av medfödda och förvärvade behov. Genom arbetet söker de tillfredsställa många av dessa behov. De

enskilda människornas värderingar av att få de skilda behoven tillgodosedda hänger sam- man med flera individuella förhållanden såsom levnadsstandard och alternativa eller kompletterande möjligheter att tillfredsställa behoven. Dessa förhållanden har i olika sammanhang getts olika betydelse som mo- tivationsskapande faktorer. Administrations- teorin och arbetspsykologin har emellertid från till en början skilda utgångspunkter kommit fram till en tämligen enhetlig syn på dessa problem. Inom administrationsteo- rin ansågs tidigare att de viktigaste faktorer- na för att skapa motivation var lön och andra materiella villkor. Numera betonas trivselfaktorer och det engagemang som ar- betsmiljön ger individen genom möjlighet till egen aktivitet, självständighet och an- svar. Inom arbetspsykologin betonades tidi- gare betydelsen av vissa fysiska faktorer t.ex. bullernivå, längden av vilopauser och belysning. Senare har tonvikten lagts vid sociala faktorer såsom social ställning och gruppanseende. I dag framhåller arbetspsy- kologin liksom administrationsteorin enga- gemang i arbetet, meningsfylldhet och and- ra faktorer i själva arbetet som det mest väsentliga.

4.2.1 En motivationsteori1

Som bakgrund till en analys av planerings- systemet och motivationen presenteras i det följande en behovsteori som utgår från att de flesta människors behov kan rangordnas i en hierarki. Allt eftersom människan mog- nar sker en gradvis utveckling av de behov som hon vill tillfredsställa. Människonatu- ren är sådan att individen endast för en kort tid kan känna full behovstillfredsställelse. När ett behov är tillgodosett aktualiseras ett nytt. De olika behovskategorierna åskåd- liggörs i fig. 30.

Hierarkin visar att högre behov kommer fram så snart mer grundläggande behov är tillfredsställda i rimlig utsträckning och en- dast om detta har skett. Lägst i hierarkin är fysiologiska behov, såsom behov av mat och

1 Framställningen följer den amerikanska socialpsykologen Maslows behovsteori.

Behov av uppskattning sjalvtor— verkhgande

Behov av tillgiven- het och

samhörighet

Fysrologska behov

Psykologisk utveckling

Figur 30. Översikt över behovskategorier.

vila. Innan dessa behov är någorlunda till- fredsställda utestänger de alla andra behov.

Efter de fysiologiska behoven kommer trygghetsbelzoven, som i en anställningssitua- tion kan gälla trygghet mot uppsägning men också en behaglig rutin och en viss kontroll av arbetssituationen. Otillfredsställ- da trygghetsbehov kan ligga bakom mot- stånd mot förändringar och önskan om rätt- vis behandling av överordnade.

När både fysiologiska behov och trygg- hetsbehov är någorlunda tillgodosedda bör- jar behov av tillgivenhet och samhörighet att göra sig gällande. Kontakt och gemen— skap med personer som man uppskattar och uppskattas av är mycket väsentliga för personer på denna mognadsnivå.

Närmast högre behovskategori är inrik- tad på önskan om självrespekt och respekt Från andras sida. Till självkänslan hör öns- kan att uträtta något, vara kompetent inom något område, ha ett berättigat självförtro— ende och ett visst mått av oberoende och frihet. Till respekten från andra hör an- seende och prestige.

Högst i behovshierarkin har behovet av självförverkligande placerats. Det är ett nå- got vagt begrepp som brukar definieras som en strävan hos människan att få utnyttja sina inneboende möjligheter för att nå det hon menar vara sitt livs mål.

I behovshierarkins topp finns ett område inom vilket det alltid ges utrymme att strä- va efter mer. Generellt förefaller det som om människan med ökad materiell och so- cial levnadsstandard ökar i psykisk mognad. Härav följer vidgade perspektiv och större benägenhet att ta ansvar för andra. De be- hov som enskilda människor upplever som

väsentliga brukar också prägla de strävan- den och idéer som utmärker de grupper och organisationer som människorna tillhör.

Ofta lyckas en människa anpassa sina behov efter de yttre förutsättningarna. Ibland ter sig dock hindren oöverstigliga. Reaktionen kan bli att människorna intensi- fierar sina strävanden, söker andra vägar att nå målen, väljer andra liknande mål eller söker att med våld undanskaffa hindren. In- för risken att misslyckas kan människan också råka i ångesttillstånd. Möjligheten till missanpassning i arbetet ökar i den mån som arbetet försvårar att behoven tillfreds- ställs med gängse medel. Den bästa fysiska och sociala miljön för en människa är den som gör det möjligt för henne att tillfreds- ställa varje behov när det upplevs som in- tensivast.

4.2.2 Experimentella undersökningar av motivation

Många experimentella undersökningar har gjorts i syfte att bedöma bakgrunden till motivationens styrka och förändringar. I det följande redovisas och kommenteras en amerikansk undersökning1 som är av intres- se som jämförelse med den beskrivna be- hovsteorin. Undersökningen är också intres- sant i detta sammanhang därför att den gäller personal med kvalificerade arbetsupp- gifter. Resultaten av undersökningen fram- går av fig. 31.

Fältens längd anger den procentuella frekvens med vilken olika motivationsska- pande faktorer orsakade tillfredsställelse resp. otillfredsställelse i arbetet. Fältens höjd ger ett mått på hur varaktig effekt de skil- da faktorerna hade på tillfredsställelsen i arbetet. Ju högre fältet är desto oftare med- förde faktorn i fråga långvariga föränd- ringar i attityden till arbetet. Fälten för fak- torerna »Känsla att åstadkomma något» och »Andras erkänsla» har inte ifyllts för att markera att höjden av dessa fält har beräknats på annat sätt än för övriga fak-

1 Herzberg, Mausner & Snyderman, The mo- tivation to work, 1959. Undersökningen avsåg 200 tjänstemän och ingenjörer.

Procent utpräglad otillfredsställelse 40 30 20 10

Arbetet i si

Procent utpräglad tillfredsställelse 0 10 20 30 40

Känslan att åstadkomma något

Andras erkänsla

självt

efo rd ran

Företagets politik oc administration

Arbetslednin

Lön

Relationer till andra

Arbetsförhållanden

Figur 31. Faktorer som kan orsaka tillfredsställelseiarbetet.

torer. För båda faktorerna gäller att den motivationsskapande effekten är stor men kortvarig.

De faktorer som positivt påverkade till- fredsställelsen i arbetet var främst de som är nära knutna till själva arbetet och män- niskans förmåga att fullgöra arbetet. Mest betydde känslan att åstadkomma något, and— ras erkännande av ett gott arbete, arbetet i sig självt och det med detta förknippade an- svaret. Dessa faktorer benämns i under—

sökningen motivationsfaktorer. Ett väsent- ligt resultat av undersökningen är att avsak- nad av dessa faktorer inte ger nämnvärda negativa verkningar men att stora positiva verkningar nås när faktorerna verkar.

De faktorer som företrädesvis gav van- trivsel var däremot inte knutna till arbetet i sig självt utan till förhållanden omkring arbetsuppgiften, såsom organisationens ad- ministration, arbetsledning och arbetsförhål- landen, lönen etc. Denna grupp av faktorer

benämns hygicnfaktorer. Dessa kan före- bygga otillfredsställelse men inte direkt ska- pa trivsel. Faktorerna »Arbetet i sig självt», »Ansvar» och »Befordran» har vanligen stor och varaktig effekt.

Motivationsfaktorerna hänför sig till skillnad från hygienfaktorerna till högre be- hov i den behovshierarki som beskrivs i fig. 30. I vårt land är de fysiologiska be- hoven nästan alltid tillgodosedda. Trygg- hetsbehoven är också rimligt Säkerställda. Gruppnormen för självförverkligande torde däremot variera starkt och är säkerligen mycket högre för t.ex. vetenskapsmän än för verkstadsarbetare. Det kan antas att positiva reaktioner uppstår när tillfredsstäl- lelsen överstiger gruppnormen medan nega- tiva reaktioner uppstår i motsatt fall. Med de stora skillnader i fråga om tillgodosedda behov som råder mellan olika grupper av anställda kan en ändring av behovstillfreds- ställelsen genom arbetet ge olika reaktioner från skilda grupper av anställda även om hänsyn tas till skillnader mellan olika män- niskor. Eftersom de grundläggande behoven är rimligt tillfredsställda för alla grupper kommer en ändring i de faktorer som på- verkar dessa behov att medföra ensartade reaktioner från samtliga grupper. Ändras däremot en faktor som påverkar högre be— hovskategorier kan reaktionen från olika grupper bli högst olika.

4.3 Planeringssystem och motivation1

4.3.1 Motivation genom tillfredsställande av fysiologiska behov och trygghetsbehov

Den personal inom försvaret som här avses har som regel de lägsta behovskategorierna intäckta. Mot bakgrund av den behovsteori och de undersökningar som refereras i fig. 30 och 31 kan det väntas att förändringar gällande fysiologiska behov och trygghets- behov medför övervägande negativ motiva- tion. Detta torde vara riktigt så länge för- ändringarna inte har effekt på andra och högre behov. Lönen är ett exempel på en faktor som har effekt på flera behovsnivåer. Främst påverkas de fysiologiska behoven

men behovet av uppskattning kan också påverkas vad gäller både andras och ens egen uppskattning. Belöningar som avser att skapa motivation kan vara av skilda slag. Direkta ekonomiska förmåner kan knytas till hur väl verksamheten har lyckats i järn- förelse med uppställda planer. Andra for- mer för belöningar kan vara andel i vinst, befordran, statusförmåner etc. Lönepåverkan som' motiverande faktor har den svagheten att människors reaktio— ner på faktorn varierar starkt. I experi— mentet enligt fig. 31 var lönen en av de mest svårtolkade faktorerna genom att den fanns med vid både utpräglad tillfredsstäl— lelse och otillfredsställelse. Problemet i sam- band med användning av lönen som motiva- tion torde hänga samman med risken för känslor av orättvis behandling hos dem som inte får del av belöningen i fråga. Beford- ran och statusbelöningar har förutom knyt- ningen till fysiologiska behov direkt sam- band med högre behov av uppskattning. De bör alltså ha en klart motiverande ver- kan. Även för dessa belöningsfaktorer finns dock risken, att deras användning kan ge och förstärka känslor av orättvisa. Önskan om rättvis behandling hör till trygghetsbe- hoven. Belöningar för gott beteende, i form av högre lön, status eller befordran, med- för ökade risker för att systemet av många upplevs som orättvist. Möjligheten att till- godose trygghetsbehoven kan därvid minska.

4.3.2 Planeringssystemet och samhörighets- behoven

Planeringssystemets inverkan på motivatio- nen genom samhörighetsbehoven kan vara positiv eller negativ beroende av om be- hovstillfredsställelsen över- eller understiger förväntningarna. En chef (i det följande benämnd ledaren) tillhör vanligen flera gruppbildningar inom en organisation, vilket bidrar till att uppfylla hans samhörighets- behov. Fig. 32 ger ett enkelt schema över några möjliga gruppbildningar. Förhållandet till en överordnad är van-

1 Se även Hofstede och Stedry enligt littera- turförteckningen på s. 191.

Uvemrdnad ledare

Stabslunktionär

Ledare

Underordnad ledare

Sidoerdnad ledare

Figur 32. Gruppbildning inom en organisation.

ligen av stor betydelse. Dels är den över- ordnade närmaste representant för organisa- tionens formella makt, dels har ledaren och hans närmaste överordnade ofta täta och regelbundna kontakter genom verksamhets- planeringen och problem med anknytning till denna. Maktfaktorn i samarbetet medför som tidigare har framhållits vissa risker för negativa motivationseffekter. Det vardagliga samarbetet och de regelbundna kontakterna för att få verksamheten att fungera väl har dock många andra aspekter än makt- relationen. De två ledarna kan bilda en grupp som tillfredsställer bådas behov av samhörighet genom deras strävan mot ge- mensamma mål.

Denna effekt stärks om den överordnade känner sig motiverad av planerna och kan vidarebefordra viljeinriktningen. I den mån kontakterna inte är täta minskar givetvis inverkan på motivationen.

Förhållandet till stabsfunktionärer, främst dem som arbetar med planering, kan ibland utmärkas av att arbetsformerna är sådana att dessa kontakter inte är täta. Kontakterna i samband med planeringsdiskussioner är dessutom sällan sådana att samhörighetsbe- hoven härigenom kan tillfredsställas. På grund av arbetsuppdelningen finns i stället direkta risker för negativ motivation. De som utformar planer kan ses som en byrå- kratisk kraft som utövar påtryckning. För- hållandet till stabsfunktionärer är närmast en hygienfaktor enligt framställningen på s. 188. Förhållandet kan utformas så att otillfredsställelse förebyggs men detta ger in-

Förhållandet till en underordnad är mot- satsen till en överordnad ledare. Vissa forsk- ningsresultat tyder på att när ett plane— ringssystem varit i funktion en tid uppstår mellan över- och underordnade ett out- talat >>psykologiskt arbetskontrakt» enligt vilket vissa arbetsavsnitt kontrolleras helt av den underordnade. Budgettryck eller för- ändringar i planeringssystemet kan leda till att detta >>kontrakt>> bryts och att risk upp- står för negativa effekter på under- och överordnads motivation om inte oriente— ring har getts i förväg.

Förhållandet till sidoordnade ledare. Teo— rier om planering utgår vanligen från att människor reagerar individuellt. Som tidi- gare har framhållits kan dock gruppen vara av stor betydelse för att tillfredsställa sam- hörighetsbehoven. Gruppnormen kan för- stärka verksamhetsmotivationen, t.ex. om gruppens gillande upplevs bero på ett effek- tivt betende. Gruppnormen kan också vara riktad mot verksamhetsplanerna och i så fall är effekten negativ.

Trycket från verksamheten eller budge- ten kan ibland göra ledaren så hårt avdel- ningsinriktad att kontakterna med andra organisationsdelar bryts. Därmed minskas också möjligheterna att tillfredsställa sam- hörighetsbehoven. Detta kan ge negativa attityder inom organisationen. Beteendet hos den forrnelle gruppledaren eller den ge- mensamme överordnade har ett klart sam- band med om gruppens motivation blir po- sitiv eller negativ.

4.3.3 Planeringssystemet och behovet av uppskattning

Planeringssystemets utformning kan påverka ledarens möjlighet att tillfredsställa behovet av uppskattning. En sådan kan komma från överordnade, sidoordnade och underordna- de men kan också utgöras av självuppskatt- ning. Detta sistnämnda har nära samband med självförverkligandet och kommer att behandlas i nästa avsnitt. Uppskattningen från sidoordnade och underordnade har tro— ligen stor betydelse för självförtroendet och

Med den hierarki av roller som vanligen förekommer i Sverige torde uppskattning från överordnad ha klart större inverkan än uppskattning från sidoordnade och un- derordnade. Avvikelser från planer och bud— get kan orsakas av faktorer som ledaren inte själv kan kontrollera. I praktiken glöms detta ofta, särskilt när avvikelserna är negativa. Den överordnades reaktion i sådana fall blir ofta att anbefalla under- ordnade att >>göra något» eller att ange preciserade korrigerande åtgärder. Krav på förklaring av orsaken till negativa avvikelser upplevs ofta av den underlydande som kri- tik eller hot. Sådana reaktioner av över- ordnade på negativa avvikelser bör därför undvikas. Ledningen bör i stället stimulera underordnade att kommentera utfallet av planer och budget vare sig det gäller över- ensstämmelser eller avvikelser från dessa. En sådan inriktning bör öka möjligheterna att tillfredsställa behovet av uppskattning och får då en positiv inverkan på motiva- tionen.

När det gäller överordnades uppskattning av ledarens goda resultat i verksamheten visar flera studier att effekten av berömmet försvinner snabbare än flertalet andra posi- tivt motiverande effekter (jfr fig. 31).

4.3.4 Planeringssystemet och självförverkli- gandet

I litteratur om planering och budgetering finns förespråkare för uppfattningen dels att sättandet av mål i planer och budget i sig självt förbättrar deltagarnas beteende, dels att effekten på beteendet uppnås genom ett system med belöningar och straff med anknytning till målsättningen. Undersök- ningar visar att planer och budget kan verka motiverande. Känslan att åstadkomma nå— got var den faktor som i den i fig. 31 redo- visade undersökningen hade störst betydelse för tillfredsställelse i arbetet. För att upp- leva att något väsentligt uträttas behövs en jämförelsenorm. Planer och budget kan för individen utgöra jämförelsenormen i arbe-

tet och deras betydelse som norm stiger i den mån de anses vara objektiva och vik- tiga av ledaren och hans yrkesomgivning. För att främja planens och budgetens värde som norm är det väsentligt att de utarbetas på ett sätt som upplevs vara riktigt, hellre genom lagarbete än av enskilda individer. Här framstår betydelsen av de relativt om— fattande budgetdialoger som beskrivs i av- snitt 7.1. Dessutom är det av stor vikt att verkliga och planerade resultat regelbundet, snabbt och förståeligt rapporteras till dem vilkas beteende visas i resultaten. Detta ökar känslan och vetskapen om att arbetet är väsentligt och påverkar organisationens resultat. Dessutom ger kännedom om tidi- gare resultat stimulans till bättre beteende i nästa arbetsuppgift. Med hjälp av planer och budget kan ledaren uppleva att han åstadkommer något väsentligt vilket till— fredsställer hans behov av självförverkligan- de. Eftersom behov av självförverkligande är den högsta behovshierarkin är det tro- ligt att en positiv effekt på motivationen uppnås.

Planer och budget kan påverka ledarens behov av självförverkligande genom att de ger honom möjligheter att leda sin avdel— nings verksamhet. Styrning uppifrån med ekonomiska budgetramar ger större möj- ligheter till självständigt handlande än an- visningar som i detalj anger hur verksam- heten skall utföras. Här bör det nya pla— neringssystemet ge ökade möjligheter till positiv motivation. Betydelsen av att ledare och övriga deltagare ges möjlighet att hand- la självständigt och får uppleva ansvars- känsla torde också öka med den tendens till demokratisering som kan skönjas i arbets- livet. Detta är en följd av att behoven på- verkas av utvecklingen i omgivningen.

4.4. Centralisering och decentralisering

Med tilldelade resurser har försvarets myn- digheter att söka uppfylla de mål som stats- makterna har angett för verksamheten. I det föregående har framhållits att en viss grad av decentralisering måste åstadkom- mas inom försvarsplaneringen. Arbetets

samlade effektivitet kan härigenom tillföras vinster dels direkt genom kostnadsbesparing- ar, dels indirekt genom att ökad motiva- tion skapas. Ledarna på olika nivåer måste kunna motiveras till aktiv medverkan och detta torde bäst ske genom att de åläggs självständiga och ansvarsfyllda arbetsupp- gifter. Vid ökad delegering av beslutande- rätten torde också möjligheterna öka att rekrytera och inom försvaret behålla kom- petent personal.

Bakom diskussioner om lämplig grad av centralisering torde många gånger ligga tan- kar om motstridiga intressen mellan organi- sationens ledning och ledare på lägre nivå. Sådana motsättningar kan säkerligen ofta föreligga men ibland kan det i stället vara en fråga om lämpligaste sätt att leda och styra organisationen. Organisationens främs- ta intresse är att få hög måluppfyllelse med tillgängliga resurser. Detta kan nås sam- tidigt med en aktiv målinriktning av verk- samheten, vilket är en förutsättning för en långtgående decentralisering. Lägre chefers intresse i denna fråga torde framför allt vara att kunna påverka arbetet och främst då utformningen av den egna arbetssitua- tionen. Även om målsättning och resurser anges från centralt håll kan ledaren vara fullt tillfredsställd med sitt deltagande i be— sluten, om han får bestämma en stor del av det som rör den egna arbetssituationen. Detaljregleringar från centralt håll som hindrar effektivitet och arbetstillfredsstäl— lelse får motsatt effekt. Verksamheten om- fattar vanligen många olika delar och det är inte givet att alla delar avgörs centralt. Det är inte heller enbart fråga om ett »an- tingen eller» utan vanligen finns olika gra- der av centralisering med varierande inne- börd för ledarna. Underlydandes medverkan i ett beslut kan t. ex. ske enligt någon av följande principer: . Beslutet fattas självständigt av den un- derlydande. . Förslag till beslut lämnas av den un- derlydande. Beslutet fattas av den över- ordnade efter överläggning med den un- derlydande och följer vanligen givet förslag.

. Förslaget till beslut lämnas av den un- derlydande varefter beslutet fattas av den överordnade. . Beslutet fattas av den överordnade utan att den underlydandes uppfattning efter— frågas och utan att beslutet förklaras för honom. Ytterligare några faktorer bör nämnas som förklaring till varför decentralisering kan vara fördelaktig för att förbättra män- niskornas beteende. En av dessa är att en underordnad som deltar i en överordnads beslut om hans egen arbetssituation får kontaktkanaler som underlättar organisa— tionens inlärningsprocess och ökar anpass- ningen. En annan faktor är att kollektiva beslut kan underlätta beslutens genomfö- rande. Som tidigare har nämnts antas del- tagande i beslut i sig självt verka motive- rande. Behovet av självständighet och an- svar kan därigenom tillfredsställas liksom i viss mån också behovet av samhörighet och självförverkligande.

Litteraturförteckning

Hitch—McKean: The Economics of Defense in the Nuclear Age, 1960 Enke, ed.: Defense Management, 1967 Quade, ed.: Analysis for Military Decisions, 1964

Quade—Boucher, ed.: Systems Analysis and Policy Planning, 1968 Novick, ed.: Program Budgeting; Program Analysis and the Federal Budget, 1965 Maslow: Motivation and personality, 1954 Herzberg—Mausner—Snyderman: The moti- vation to work, 1959 Hofstede: The Game of Budget Control, 1967 Stedry: Budget Control and Cost Behavior, 1960 Grape—Schwartz—Tidner: Principer för va— penvärdering och stridsekonomiska beräk- ningar, FOA P rapport A 110, 1960 Fehrm—Jennergren—Grape—Ståhl—Ysander: Långtidsplanering av vårt lands försvar, FOA P rapport A 143, 1965 Grape: Kriteriers och kostnaders roll i ope- rations- och systemanalys, 1965

Grape—Ysander: Säkerhetspolitik och för- svarsplanering, 1967 Ståhl—Ysander—Grape: Allmänna principer för planering och stridsekonomisk värde- ring, FOA P rapport C—8171—11, 1967 Ståhl—Ysander: Systemanalys och långtids- planering, FOA P rapport C 122, 1964 Ståhl: Kostnadsberäkningar och budgetering, FOA P rapport C 123, 1964 Tidner: Kring begreppet angreppsfall, FOA P rapport D 8004—11, 1969

Bilaga 2 Beskrivning av vissa för planeringssystemet

centrala begrepp

A ggressi ons fas:

Alternativstudier:

Angrepp:

Angre p psfall:

A ngre p ps fas:

A vvägningsprogram:

Del prod ukti onsområde:

Aggressionsfasen avser den utveckling som från en viss konfliktfas leder till ett angrepp på Sverige. En beskriv- ning av aggressionsfasen omfattar såväl utvecklingen som en redovisning av angriparens fortlöpande lönsam- hetsbedömning från den tidpunkt då ett angrepp först påtänks till dess angreppet aktualiseras.

Alternativstudier skall mot bakgrund av resultaten av miljöstudier ge underlag för olika planer för försvarets utveckling och framtida utformning.

Angrepp avser åtgärd som en eller flera nationer kan vidta för att mot vår vilja uppnå egna politiska fördelar eller hindra andra nationer från att vinna politiska för- delar av Sverige. Angrepp kan avse olika sådana åtgär- der alltifrån politiska krav eller politiska krav i förening med hot eller styrkedemonstration till militär invasion.

Ett angreppsfall utgör den sammanfattande beskrivning- en av konfliktfas, aggressionsfas och angreppsfas.

Angreppsfasen avser genomförandet av ett angrepp. Beskrivningen omfattar huvuddragen av angriparens mi- litära plan för angreppet.

.Avvägningsprogram bildas genom att föra samman del- program till färre och från avvägningssynpunkt intres- santa enheter. Programmen avses främst utnyttjas i sam- band med överbefälhavarens och civilförsvarsstyrelsens motiveringar för gjord resursfördelning i perspektiv- och programplaner. Indelningen i avvägningsprogram kan variera beroende på aktuella avvägningsfrågor. '

Ett produktionsområde består av ett antal delproduktions- områden. Dessa har konstruerats så att de kan läggas samman antingen så att det tidsmässiga resursutnyttjan- det speglas eller så att de bildar den funktionella pro- duktionsområdesindelning som används för genomfö- randeverksamheten.

Dimensionerande angreppsfall:

F ackansvar:

Konfliktfas:

Miljöstudier:

Operativa angre p psfall:

Organisatoriskt huvudprogram:

Perspektivplan:

Prim äru p pdrag:

Produktionsansvar:

Delprogrammen är komponenter i de olika huvudpri— grammen. De utgörs i princip av krigsförband på bri- gadnivå. Dimensionerande angreppsfall är de angreppsfall som Kungl. Maj:t anbefallt att ligga till grund för perspek- tivplaneringen. Fackmyndigheter utövar tillsyn över sina resp. fack. De lämnar underlag till primäruppdragsförslag till produk- tionsansvariga myndigheter. Fackmyndigheter är bl.a. de centrala förvaltningsmyndigheterna. Konfliktfasen avser den internationella utveckling som från dagsläget leder fram till en situation där krigsris- kerna i Europa blir akuta. En beskrivning av konflikt- fasen omfattar såväl utvecklingen som en precisering av situationen ifråga. Genom miljöstudier analyseras den internationella mil- jön. Utifrån dessa analyser skapas i studierna dels en uppsättning angreppsfall som är av intresse för den svenska försvarsplaneringen, dels annat underlag av betydelse för utformningen av svensk säkerhetspolitik. Miljöstudier bedrivs också i syfte att utifrån de olika angreppsfallen avgränsa del- och stridsmiljöer som un- derlag för studier av skilda försvarskomponenter. Operativa angreppsfall är angreppsfall som Kungl. Maj:t anbefallt att ligga till grund för det operativa krigsför- beredelsearbetet.

Organisatoriska huvudprogram är betingade av den nu- varande försvarsorganisationen. De utgörs av Arméför- band, Marinförband, Flygvapenförband, Central och högre regional ledning, Gemensamma myndigheter och funktioner, Civilförsvar samt Övrig verksamhet. Perspektivplanen utgör en redovisning och beskrivning av de framtida målen för försvarets utveckling uttryckta genom dimensionerande angreppsfall som försvaret skall kunna möta samt de uppgifter i stort som försvaret mot bakgrund av målen skall kunna lösa. Perspektivplanen skall vidare redovisa de alternativa utformningar av för- svarsfunktioner som skall hållas öppna och/eller utveck- las för att skapa förutsättningar för senare ställnings- tagande samt vägarna att realisera alternativen. Planen skall dessutom skissartat ange alternativa utformningar av försvaret 10—15 år framåt, uttryckt i alternativa ut— formningar av försvarsfunktioner till innehåll och orv ganisation. Uppdrag som lämnas av Kungl. Maj:t till underlydande myndighet.

Produktionsmyndigheterna har ansvar för resursutnytt- jandet i genomförandeverksamheten. Varje produktions-

Produktionsområde:

Program :

Programansvar:

Programbudget:

Programelement:

Program plan:

myndighet ansvarar för att resursutnyttjandet sker på ett rationellt sätt. Produktionsmyndighet svarar vidare för att det underlag till primäruppdragsförslag myndigheten inom sitt fack har att inlämna till programmyndighet enligt dennas direktiv ger programmet från produktions- mässig synpunkt en ändamålsenlig utveckling. Dessutom svarar produktionsmyndighet för samordningen med and- ra primäruppdrag inom produktionsområdet.

Fredsorganisationens verksamhet kan efter sin karaktär delas in i produktionsområden. Denna indelning kan, be— roende av syftet, göras antingen så att det tidsmässiga resursutnyttjandet avspeglas eller så att man skapar en funktionell uppdelning av verksamheten. För den ordi- narie genomförandeverksamheten har valts det senare alternativet.

Ett program är produkten av de aktiviteter som en eller flera myndigheter på olika nivåer utför. Programindel— ning bör göras så att olika program utgör bestämda, av- gränsbara resursavvägningsområden. För varje program skall kvalitativa och kvantitativa mål kunna uppställas, måluppfyllelsen kontrolleras och resursbehovet avgrän- sas. För ett program bör finnas en ansvarig myndighet.

Efter de planeringsriktlinjer som anbefallts av Kungl. Maj:t och därefter beträffande det militära försvaret av överbefälhavaren åligger det programmyndighet att genom sin programplanering styra fördelningen av upp- gifter och resurser inom programmet. Programansva- ret innebär vidare, att myndigheten svarar för den orien- tering om programmets innehåll i stort som krävs av Kungl. Maj:t. Programmyndigheten lämnar anslagsfram- ställning för programmet via överbefälhavaren till Kungl. Maj:t. Programmyndighet insänder dessutom årsredovis- ning beträffande programmets utveckling under det se- nast förflutna budgetåret till Kungl. Maj:t.

En programbudget uppgörs så att kostnaderna för oli- ka program kan jämföras med de prestationer man för- väntar sig i utbyte. Budgeten kan därigenom användas för beslut rörande resursavvägning.

Programelementen är de minsta enheterna i program- indelningen. De utgörs i princip av krigsförband på ba- taljonsnivå (motsvarande) och lägre nivåer.

Programplanen utgör ett för givna resurser angivet hand- lingsprogram för ett programs utveckling under de när- maste fem åren. Planen skall redovisa resursernas utnytt- jande och programmets förändring över tiden samt in-

Ramvillkor:

Resultatredogörelse:

Sekundäruppdrag:

Stomkontoplan:

Studieplan:

S ystemplan:

Tilläggskrav:

Uppdrag:

U p pdragsförsl ag:

planerad kort- och långsiktig handlingsfrihet. Program- planer uppgörs för alla delprogram samt för de orga- nisatoriska huvudprogrammen Arméförband, Marinför- band, Flygvapenförband och Civilförsvar. Dessutom görs en programplan omfattande hela det militära för- svaret.

Genom ramvillkor anger statsmakterna de restriktioner i olika avseenden som skall gälla för planeringen.

Resultatredogörelse skall innehålla en redovisning av dels i vilken utsträckning erhållna primäruppdrag genom— förts, dels den verkliga medelsförbrukningen för des- sa. Avvikelser från målsättningar och resurstilldelning skall motiveras.

Uppdrag från eller inom en myndighet som föranletts av ett erhållet primäruppdrag.

Stomkontoplanen utgör den grundmodell efter vars principer kontoplaner för olika verksamheter inom för- svaret kan konstrueras.

Studieplaner skall redovisa det behov av studieunderlag som planeringsverksamheten medför. De skall uppta stu- dieuppgifter och studieresurser inordnade i en tidsskala med hänsyn till de beslutstidpunkter som kan förutses.

Systemplaner skall sammankoppla sådan information från perspektiv-. och programplaner som är av betydelse för ställningstaganden till nyanskaffningar, uppsättning etc. av större, resurskrävande system. De skall också underlätta överblicken över och medge en sammanhål- len ledning av dessa investeringsobjekt (personal, mate- riel, anläggningar). Till systemplanerna är bl.a. knutna kostnads/effektanalyser samt uppföljning av utvecklings— och anskaffningsalternativ.

Tilläggskraven anger de krav på försvaret som inte kan eller bör uttryckas genom dimensionerande och opera— tiva angreppsfall. Tilläggskraven ger en kompletterande målinriktning av planeringen.

Ett uppdrag beskriver en bestämd del av verksamheten inom försvaret. Den åsyftade verksamheten bestäms genom att beskriva de tjänster som skall levereras mellan olika myndigheter, varför de skall levereras samt var och när de skall levereras. Uppdraget skall innehålla uppgift och däremot balanserad resursberäkning samt handlings- regler.

Uppdragsförslag uppgörs av myndighet efter direktiv från överordnad myndighet. De årliga anslagsframställ- ningarna avses ske i form av förslag till uppdrag.

U p pdragssystemet:

Verksamhetsberärtelre:

Å rsredo visning:

Uppdragssystemet skall möjliggöra samordning mellan program- och verksamhetsplanering samt samordning av verksamhetsplaneringen. Uppdragen utgör länkar mellan olika nivåer och verksamhetsställen inom för- svarsorganisationen, såsom Kungl. Maj:t, produktions- myndigheter samt regionala och lokala myndigheter.

Verksamhetsberättelsen skall utgöra en översiktlig redo- visning av den verksamhet som bedrivits under det gång- na budgetåret. I största möjliga utsträckning bör intres- santa förhållanden redovisas i tabeller och diagram, ut vilka planerad och verklig verksamhet framgår. Vid be- hov redovisas motsvarande förhållanden under tidigare år.

Årsredovisning rörande resp. programs utveckling m.m. skall lämnas av överbefälhavaren för Det militära för- svaret, av programansvarig myndighet för huvudpro- grammen Arméförband, Marinförband, Flygvapenför- band och Civilförsvar samt för delprogrammet Krigsor- ganisation för centrala och högre regionala staber. Års- redovisning skall dessutom lämnas av samtliga myndig- heter som erhållit primäruppdrag från Kungl. Maj:t. Årsredovisning består av resultatredogörelse och verk- samhetsberättelse.

Buaga 3 Progrannndehnng

Översikt över programindelningen 5. Gemen-

samma Organisato- myndig— riska huvud- heter _och program Delprogram funktioner 1. Armé- 1.0 Gemensamma produktions-

förband resurser (fredsprogram)

Fördelningsförband m. m. Infanteribrigad m.m.

Norrlandsbrigad m.m. Pansarbrigad m.m. Centrala och högre regiona- la lednings- och underhålls- förband Lokalförsvarsförband Hemvärnsförband

2. Marin- Gemensamma produktions- förband resurser (fredsprogram)

Ledning, bas- och under- hållsförband m.m. för mer än ett delprogram

Helikopterförband Övervattensfartygsförband

Ubåtsförband

Minröjningsförband

Fasta kaförband Rörliga kaförband

3.Flyg- Gemensamma produktionsre- 6. Civil- vapen surser (fredsprogram) försvar förband För flera delprogram gemen-

samma lednings- och stril- förband

2 Jaktförband 3 Lvrobotförband 4 Attackförband 7_ Övrig 5 Spaningsförband verksam- 6 Flygtransportförband het 7 8 1 2

___—_ miste»);—

N»..— OQON

!” ...

?PPPPPP oummemw

b.) .—

Basförband Verkstadsförband 4. Central Försvarsdepartementet m.m. och hög- 4. Försvarsstaben re regional 4.3 Arméstaben ledning Marinstaben Flygstaben Milostaber m. m. Krigsorganisation för centra- la och högre regionala sta- ber

3. 3. 3. 3. 3. 3 3. 4.

++»? NIOUl-h

.. F FFQ9900 OP me w N—maum—

& en» se 0 0040!

Försvarets civilförvaltning Försvarets sjukvårdsstyrelse Fortifikationsförvaltningen Försvarets materielverk Försvarets forskningsanstalt Försvarets radioanstalt Värnpliktsverket F örsv arshögskolan Militärhögskolan

Försvarets läroverk Intendenturförvaltnings- skolan Försvarets brevskola Militärpsykologiska institu- tet Arkiv och muséer Försvarets rationaliserings- institut Försvarsmedicinske forsk- ningsdelegationen Militärmusiken

Frivilliga försvarsorganisa- tioner

Viss gemensam verksamhet Vissa gemensamma åtgärder för personal

Vissa beredskapsåtgärder för krigsproduktiorten Reglering av prisstegringar Allmän administration (freds- program) Ledning i krig Utrymning Skydd för allmänheten Undsättning Reglering av prisstegringar Psykologiskt försvar Beredskapsstyrka för FN- tjänst Anläggningar m.m. för mi- litära ändamål utanför den militära ramen Flygtekniska försöksanstalten Vissa åtgärder för rustnings- kontroll Viss signalskyddsmateriel Vissa teleanordningrr Vissa skyddsrumsarlägg- ningar Identitetsbrickor

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig

1. Arméförband 1.0 Gemensamma Fostaber och förband CA produktions- Mila Syd resurser (freds— Fo 11, 14, 15, 18/16 program) I 11, I 12 P 2, P 6, P 7 A 3, A 6 Lv 4, Ing 2, T 4 Milo Väst osv. M K G Skolor direkt under CA (JS, FJS, HkpS betraktas som förband) TygS KS AUS InfSS (vid I 4) ArtSS (vid I 13) PS (vid P 4) StabSbS (vid S 1) US (vid T 2) LvSS IanAS (vid I 16) osv. HS (vid I 21) CA kursverksamhet (Centralt ledd och organiserad kursverksamhet, som ej går att hänföra till skolornas normala verksamhet).

1.1 Fördelnings- Ledning och samband förband m. m. Fördelningsstab

Fördelningsstabsbat Underrättelse och säkerhetstjänst Fallskärmsjägarplut m. m. Jägarkomp Gränsjägarkomp Spaningsskvadron MP-komp Indirekt eld Artilleriregstab m. rn. Underrättelsekomp Artillerijägarplut Fördelningshaubbat Fördelningskanbat Luftvärn Luftvärnsbat Luftvärnsrobotbat Rökplut Fältarbeten Fördelningsingbat Järnvägsbat Bromtrlkomp Bandtrakplut Minhundplut Transport och trafik Transportbat Fördelningsbilkomp (plut) Tankbilplut Sjuktpförband Anspannskomp Bandvagnskomp Trafikkomp

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig

Flygtransport Arméilygbat Underhåll och ersättning

Etappreg (grp) stab m. m.

Etappbat Pansarrepkomp (fristående) Pansarvstplut (fristående) ISB-pint Badplut (ISH-to) Bakt labplut Psyk vårdgrp Neurokir oplag Sjvspeckomp Ersbat Hunddepå Hästdepå Hästanskaffningskommission Hästsjvkomp Krigssjukstallkader

1.2 Infanteribrigad Ledning och samband m. m. Brigadstab m. m.

Underrättelse och säkerhetstjänst Spaningskomp Skytteförband Skyttebatstab m. m. Skyttekomp

Pansar och pansarvärn Infanteripansarvärnskomp Stormkanonkomp Indirekt eld Infanterihaubitsbat Granatkastarkomp

Luftvärn Brigadluftvärnskomp Infanteriluftvärnskomp rb 69 Fältarbeten Infanteriingenjörbat Transport och trafik Transportkomp Cykeltransportkomp Personaltpbat Underhåll och ersättning Trosskomp (skbat) Infanteriunderhållsbatstab m. m. Infanterireparationskomp Infanteriintendenturkomp Infanterisjukvårdskomp Lätt infanteriunderhållskomp

1.3 Norrlandsbri- Ledning och samband gad rn. m. Brigadstab m. m. Underrättelse- och säkerhetstjänst Spaningskomp Skytteförband Norrlandsskyttebatstab m. m. Fältjägarbatstab m. m. Norrlandsskyttekomp Lätt skyttekomp Pansar och pansarvärn Stormkanonkomp

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvari g

1.4

1.5

1 Gotlandsförband.

Pansarbrigad m. m.

Centrala och högre regionala lednings- och underhålls- förband

Indirekt eld Norrlandshaubitsbat Norrlandsgranatkastarkomp

Luftvärn Norrlandsluftvärnskomp rb 69

Fältarbeten Norrlandsingenjörbat Transport och trafik Transportkomp Cykeltransportkomp Underhåll och ersättning Norrlandstrosskomp (nskbat) Trosskomp (fältjbat) Norrlandsreparationskomp Norrlandsintendenturkomp Norrlandssjukvårdskomp

Ledning och samband Brigadstab (G)1 Underrättelse- och såkerhetstjänst Pansarspaningskomp (G) Pansar och pansarvärn Pansarbatstab m. m. (G) Stridsvagnsbatstab m. rn. Stridsvagnskomp (G) Fördelningsstridsvagnskomp Pansarskyttekomp (G) Pansarvärnskomp Indirekt eld Pansarhaubitsbat Pansarhaubitskomp Granatkastarkomp (G) Luftvårn Pansarluftvärnskomp Brigadluftvärnskomp (G) Fältarbeten Pansaringenjörbat Brigadingenjörkomp (G) Transport och trafik Pansartransportkomp Underhåll och ersättning Pansartrosskomp (G) Stridsvagnstrosskomp Pansarunderhållsbatstab m. m. Pansarreparationskomp Pansarintendenturkomp Pansarsjukvårdskomp Lätt pansarunderhållskomp

Ledning och samband Högkvarterets stabs- och sbförband Fast radiostation Radiodetachement Pressdetachement Forskningsdetachement Specialdetachement Central sjvledning Milostabers stabs- och sbförband Luftvärnsledargrp Attackledningsgrp ngtpledningskader ngtpledningskader

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig

Underrättelse och säkerhetstjänst Milosäkkomp Signalskomp Fåltarbeten Bombröjnplut Underhåll och ersättning Milotygförband Milotygvst Milointkomp Armétygdet Amförråd

» kader Arbetskompkader Krigssjukhuskader Sjvmtrlförråd Centralapotek Kader för SRK kuranstalt

1.6 Lokalförsvars- Ledning och samband förband Fostab (krigsorg) Fo stabs- och sbförband Fogruppstab m. m. Fast rastn (lf) BRB lokalkontor Skytteförbana' Cykelskyttebat Värnkomp Kulsprutekomp Bevakningskomp Indirekt eld Lokalförsvarshaubbat (komp) Lokalförsvarskanbat (komp) Fort Luftvårn Lokalförsvarsluftvärnsbat Lokalförsvarsluftvärnsplut Basluftvärnsavd Fältarbeten Lokalförsvarsingbat (komp) Vägkomp Fortgrp Fortmtrlgrp Transport och trafik Bilplut (grp) Sjuktptågkader Sjuktpbussplut (grp) Underhåll och ersättning Uhkomp m. m. Fotygverkstad Sjukvårdskader Fpkontor och -exp Depåstab m. m. Erskompkader Konvalescentkomp Truppregister typ 1—3

1.7 Hemvärns- Hemvämsstaben förband HvSS Allmänt hemvärn Driftvärn

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig

2. Marin- 2.0 Gemensamma Staber och förband CM förband

2.1

2.2

2.3

2.4

2.5

produktions- resurser (fredsprogram)

Ledning, bas- och underhålls- förband m. m. för mer än ett delprogram

Helikopter- förband

Övervattens- fartygsförband

Ubåtsförband

Minröjnings- förband

Örlogsbasstab S >> V osv. BoMö BoLu Kfl (stab och övningsverksamhet) BK GbK osv. KA 1 KA 2 osv. Skolor direkt under CM KOS BÖS KAS KSS

Ledning och samband Orlogsbasstab m. m. (krigsorg) Kustartilleriförsvarsstab rn. m. (krigsorg) Bevakningsområdesstab m. m. (krigsorg) Kustartilleribrig (grp) stab rn. m. Kustradiostation Underrättelse— och såkerhetstjänst Kustbevakningsbat

» komp

Signalspaningskomp Underhåll Basbat (komp) Reparationsbat Underhållskomp Kaförsvarsuhkomp Kabrigaduhkomp Personaldepå Transport Transportkomp

Helikopterdiv Helikopterbaskomp (plut) Helikopterverkstadsplut

Ledning m. m. Jagarflottiljstab Fregattflottiljstab Motortorpedbåtslag

Fartygsförband Jagardiv Torpedbåtsdiv Fregattdiv Motortorpedbåtsdiv Minfartyg

Ledning m. m. Ubåtsavdelningsstab Ubåtsllottiljstab Fart ygsförband Ubåtsdiv Ubåtsbärgningsfartyg

Ledning m. m.

Minröjningsavdelningsstab Minröjningsflottiljstab med lag

Organisatoridca huvudprogran Delprogram Exempel på programelement Programansvarig

2.6 Fasta ka- förband

2.7 Rörliga kaförband

Fartygsfärband Minröjningsflottilj Röjdykardiv Spärrbat Spärrkomp Batteri Lätt artilleritropp Minspärrtropp Minutläggningsdivision

Kustrobotbat Kustartilleribat Kustartilleribatt Rörlig spärrbat Rörligt spärrbatt Kustjägarkomp Lätt robotkomp Luftvärnskomp

3. Flygvaper— förband

3.0 Gemensamma produktions- resurser (fredsprogram)

3.1 För flera del-

Staber och förband CFV (Luftförsvar) Milo Syd F 3, _F 10, F 12 Milo Ost F 1, F 8, F 13, F 16, F 18, Målilygdivision Milo NN F 4 .- Milo ON F 21 E] E 1 stab (Attack) F 17 F 6, F 7 F 15 (Spaning) F ll Skolor direkt under CF V F 2 (inkl STRILS) F 5 F 14 F 20 FBS Fars VADS

Luftförsvarsledning

program gemen- Flygstridsledarstab samma lednings- Sektorledning och strilförband

Stridsledning och luftbevakning Strilbatstab Lfc-komp m/60 Lfc-komp m/SO Rgc-komp typ 1 Rgc-komp typ 2 Luftbevakningskomp Radartropp PS-08 etc. » Lfv radarstationer Samband Sambandsnät Fjärrskriftspluton Radiostationspluton Stabs- och sambandskomp för milostab B/Lfc

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig

3.2 Jaktförband

3.3 Lvrobot- förband

3.4 Attackförband

3.5 Spanings- förband

3.6 Flygtransport- förband

3.7 Basförband

3.8 Verkstads- förband

Jaktdivision J 32 B Spec del J 32 B Jaktdivision J 35 A, B, D, Spec del J 35 A, B, D Jaktdivision J 35 F Spec del J 35 F Jaktdivision ny Spec del ny Spec del T-bas jakt

Lvrobotkomp rb 68

Eskaderledning Attackdivision A 32

Spec del A 32 Attackdivision AJ 37 Spec del AJ 37 Lätt attackdivision Sk 60 Spec del Sk 60 Spec del T-bas attack Spec del attackrobotförråd

Spaningsdivision S 32 C Spec del S 32 C Spaningsdivision S 35 E Spec del S 35 E Spaningsdivision S 37 Spec del S 37 Spaningsgrupp Sk 60 Spec del Sk 60 Underrättelsepluton

Flygtransportdivision Flygtransportgrupp Spec del flygtransportgrupp Flygsambandsdivision Spec del flygsambandsdivision Flygsambandsgrupp Spec del flygsambandsgrupp Helikoptergrupp (transport)

» (flygräddning)

Basbat

Flygverkstad F Flygverkstad C Flygverkstad Tp Markteleverkstad Lvrobotverkstad FMV-F förrådsbyrå (UHF)

4. Central och

högre regional ledning

4.1 Försvars- departementet

lTl. m.

4.2 Försvarsstaben

FöD

Vissa nämnder m. m. Utredningsverksamhet (kommittéer m. m.) Utredningar rörande materielanskaffningar m. m. Utredningar rörande byggnadsföretag m. m. Extra utgifter

FöD

Fst Försvarets intkår-stab

ÖB

Organisatoriska huvudprogran Delprogram Exempel på programelement Programansvarig 4.3 Arméstaben Ast CA 4.4 Marinstaben MS CM Sjövärnskårens stab 4.5 Flygstaben FS CFV 4.6 Milostaber Milo S ÖB m. m. Stab Tygförvaltning Intförvaltning Vstförvaltning Värnpliktskontor Byggnadskontor Milo V osv. 4.7 Krigsorganisa- Högkvarteret ÖB tion för cen- Milo S trala och högre Stab regionala Tygförvaltning staber Intförvaltning Vstförvaltning Värnpliktskontor Milo V osv. (Under delprogrammet redovisas gemen- samma signalförbindelser) 5. Gemensan- 5.1 Försvarets PCF PCF ma myndg- civilförvaltning heter och funktioner 5.2 Försvarets SjvS SjvS sjukvårds- MA styrelse Centrala sjukvårdsförråd MMUC 5.3 Fortifikations- FortF FortF förvaltningen BRB/ck Gemensam fortifikatorisk forskning 5.4 Försvarets FMV FMV materielverk Gemensam försvarsteknisk forskning (robot-, skepps- och Hygteknisk) 5.5 Försvarets FOA FOA forsknings- Gemensam försvarsforskning anstalt 5.6 Försvarets FRA FRA radioanstalt 5.7 Värnplikts- VPV VPV verket Gemensamma åtgärder för inskrivning av vpl 5.8 Försvars- FHS FHS högskolan 5.9 Militärhög- MHS MHS skolan Militärhistorisk forskning 5.10 Försvarets FL FL läroverk 206 SOU 1969: 25

Organisatoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig 5.11 Intendentur- IntS IntS förvaltnings- skolan 5.12 Försvarets FBrevS FBrevS brevskola 5.13 Militär- MP1 MP1 psykologiska Militärpsykologisk forskning institutet 5.14 Arkiv och KrA ÖB muséer AM MMK 5.15 Försvarets FRI FRI rationalise- Gemensam rationaliseringsverksamhet ringsinstitut 5.16 Försvars- Försvarsmedicinsk forskning FMFD medicinska forsknings- delegationen 5.17 Militärmusiken CA 5.18 Frivilliga för- CFB ÖB svarsorganisa- SLK tioner SRK SBS SKBR Det frivilliga skytteväsendet Understöd åt segelflygverksamheten Understöd åt vissa föreningar 5.19 Viss gemen- Beredskap (bl. a. beredskapskontroller, ÖB sam verksam- särskild insatsberedskap) het Försvarsupplysning Personalvårdsåtgärder Anskaffning av viss signalskyddsmateriel, ammunition, fortifikatorisk materiel, ge- mensam lagerhållning av förnödenheter, gemensamma fältarbeten, beredskapsåt- gärder för krigsproduktion m. m. 5.20 Vissa gemen- Familjebidrag FCF samma åt- Skadeersättningar gärder för personal 5.21 Vissa bered- FFV skapsåtgärder för krigs- produktion 5.22 Reglering av FöD prisstegringar 6. Civilförsvar 6.0 Allmän admini- Cfs Cfs stration (freds— program) 6.1 Ledning i krig (bl. a. ledningscentraler) Cfs

Organisaoriska huvudprogram Delprogram Exempel på programelement Programansvarig 6.2 Utrymning Cfs 6.3 Skydd för (bl. a. skyddsrum, alarmering, utbildning Cfs allmänheten och utrustning av allmänheten) 6.4 Undsättning (bl. a. lokal undsättning, regional Cfs undsättning och branddammar) 6.5 Reglering av prisstegringar FöD 7. Övrig 'erk- 7.1 Psykologiskt BN BN sarnhe1 försvar 7.2 Beredskaps- CA styrka för FN- tjänst 7.3 Anläggningar (t. ex. nybyggnad av I 1 och Ing 1, FortF m. m. för mili- projektilröjning och markförvärv) tära ändamål utanför den militära ramen 7.4 Flygtekniska Bidrag till driften vid FFA FFA försöksanstalten 7.5 Vissa åtgärder Seismologisk multipelstation FOA för rustnings- kontroll 7.6 Viss signal- (för totalförsvarets civila delar) ÖB skyddsmateriel 7.7 Vissa tele- (för totalförsvarets civila delar) Tsn anordningar 7.8 Vissa skydds- (för totalförsvarets civila delar) Cfs rumsanlägg- ningar 7.9 Identitetsbrickor KBL 208 SOU 1969: 25

Bilaga 4

(Utdrag och fiktiva värden)

Skyttebataljon 1982

Skyttebataljonen skall kunna genomföra all slags strid i småbruten och betäckt terräng under alla väderleksförhållanden. I öppen terräng skall bataljonen kunna — För- stärkt med ett stridsvagnskompani skall ha- taljonen — — —.

A. Stridsuppgifter

Bataljonen skall med egna medel i b c- täckt (småbruten) terräng kun-

na

. slå en framryckande mekaniserad batal- jon . slå en—två nyss landstigna mekaniserade bataljoner . slå två försvarsgrupperade kompanier . genomföra fördröjningsstrid under två dygn inom ett område av omkring 10 km bredd och 20 km djup mot två me- kaniserade regementen . genomföra avvärjningsstrid inom ett om- råde——— . genomföra avvärjningsstrid vid kust (även inom öppen terräng)——— Bataljonen skall med understöd av——— . anfalla i öppen terräng ——

Exempel på TOEM för skyttebataljon

B. Övriga uppgifter

Bataljonen skall kunna genomföra följande: ]. Marsch

. med egna medel upp till 40 km förflytt- ning per dygn på vägar och traktorfram- komliga stigar

—— i väglös terräng ——

förstärkt med personaltransportförband

. Skydd

Ledning och samband

. Underrättelstjänst

Luftförsvar

. Fältarbeten

övergå vattendrag med strömhastighet 1 m/s med spaningsförband (jämväl spa-

ningsfordon) utan att dessa tilldelas sär- skilda medel . övergå vattendrag (vägavbrott) på upp till 15 m bredd på två platser samtidigt

7. Underhållstjänst . med egna medel genomföra 3 dygns strid av liten omfattning . upprätta två förbandsplatser——-—

OQOEÅOÄOPON

Organisation (antal man)

13 144 166 136 121 Batstab Batstabskomp Skkomp Grkkomp Trkomp

Figur 33. Organisationsöversikt.

Sammanställning över personal D. Resursbehov för skyttebat 1982 (milj. kr.)

Prisläge: Febr. 1969

A. Uppsättningskostnad (total nyuppsättning,

särkostnader) Operativ och krigsorganisato- N

torisk verksamhet Utbildning av fast anställda Grundutbildning av vpl Anskaffning av materiel Anskaffning av tygmtrl Modifiering av viss mtrl Anskaffning av am

NHF—i N-Jåu)

Bat- stab Bat- Tre stabs- Sk- sk- Personal komp komp komp komp komp S:a ]. Off Uoff Ubef E F G S:a

(utom utbam) Anskaffning av intmtrl

Sammanställning över materiel

Anskaffning av sjvmtrl Anskaffning av utbmtrl 3. Anskaffning av mobförråd

Bat- stab Bat— stabs- Sk-

Tre sk- Materiel komp komp komp komp komp S:a

4. Forskning och utveckling Uppsättningskostnad totalt

,.

m

... på»... OHL»

_. Hxl

.. —NPPFN

Ul-h—wwo go

':.» ..

mn

32,0 2,5 1 3 6 2

.-

9

5 )

B. Vidmakthållandekostnad (inget utbyte av

1.1 Hyror mobförråd

Vapen Ksp 58 Grg Pvpi

8 cm grk 12 cm grk

Rautr Ra 200 Ra 422 Ra 145 Ra 140 Ra 130

Fordon Mc Hjtrak Tgbil

1.2 Operativ och krigsorganisa- torisk verksamhet 1.5 Repetitionsutbildning KFO 1,6/4 år 50 0,1/4 år

Vidmakthållandekostnad totalt

1.1 Hyror mobförråd

1 Avser alla bat 2 Inkl personalreserv 3 Överförd mtrl * Avser alla bat

personal eller materiel, särkostnader)

0,2 0,3

0,4 0,0

2.1 Centralt vidtaget mtrlunderhåll 0,1

0,2

5 Varav 2,6 gemensamt för alla bat C.”- Teoretisk årskostnad (årligt, teoretiskt om- sättningsbehov för personal och materiel)

1.2 Operativ och krigsorganisato- risk verksamhet 1.3 Utbildning av fast anställda 1.4 Grundutbildning av vpl 1.5 Repetitionsutbildning 2.1 Centralt vidtaget mtrlunderhåll 2.2 Anskaffning av mtrl

3. Anskaffning av mobförråd

4. Forskning och utveckling

oowpp—oo HNwt—t-ÄOXW-Ö

Teoretisk årskostnad totalt

D. Fördelning av samkostnader (överslagsmässig uppdelning enligt särskilda förutsättningar) 1.1 Allmän ledning och förbandsverksam- het A. Uppsättningskostnad 13,6 B. Vidmakthållandekostnad 1,6 C. Teoretisk årskostnad 2,3 För årlig omsättning behövs utbildningsbefål och kaserner m m för 160 man/år under 10 månader och för 900 man vart fjärde år under en månad.

E. Beräkningsgruna'er Organisationsunderlag .................. Rekryteringskoefficient .................. Personalreserv ......................... Livslängd för viktigare materiel ........... Materiel som antas kunna »ärvas» ........

F. Regionala variationer ...................

Bilaga 5

I sammandrag redovisas här som exempel den metodik för kontroll och presentation av läget vid krigsförband och produktions- resurser som håller på att utarbetas inom arméstaben och som utnyttjats vid beskriv- ningen av måluppfyllelse i avsnitt 5.1.4.

Kontrollen av slutprodukterna — krigs- förbanden -— genomförs som inventering av faktiska tillgångar. Inventeringen görs i form av en avstämning mot personal- och mate— rieltabeller för resp. förband. Strävan är att så långt möjligt mäta i fysiska mått. Mät- ningen avser såvål kvantitet som kvalitet. När kontrollsystemet är utbyggt, är avsik- ten att >>lagerinventeringen>> vid de lokala enheterna skall ske fortlöpande genom in- rapportering av förändringar till datasyste- men.

Vid inventeringarna används en skala från 0 till 5. Nivå 5 innebär, att normer en- ligt TOEM (personaltabeller, utrustningsta- beller m.m.) är uppfyllda till 100 %. Hur sammanvägning av nivåerna från olika del- områden skall ske till enhetliga värden för— huvudområden (t.ex. personal) eller even- tuellt till enhetliga Värden för hela förband kan ännu inte anges. Problemet har tagits upp i en inledande studie.

Inventeringarna uppdelas principiellt i två delar. Den ena delen är en inventering av tillgångar (antal och kvalitet) i fråga om personal, materiel och kunskaper. Den and— ra delen är en värdering även den så långt möjligt i fysiska mått av mobiliseringsbe—

Exempel på måluppfyllelseredovisning

redskapen. I fråga om personal, materiel och kun- skaper tillämpas följande indelning.

Personal Materiel

Kvalificerad per- Vapen med reparations- sonal materiel och ammuni- Övrig personal tion Åldersläge Sambandsmateriel med reparationsmateriel Viktigare specialmateriel med reparationsmateriel Fordon med repara- tionsmateriel

Kunskaper

Kunskapsnivå vid senaste övningstillfälle (fastställd genom prov) Intervall till senaste ömingstillfälle Utbyte av personal sedan senaste övningstill- fälle (bibehållen grad av samträning) Genomförd särskild övning Kunskap om krigsplanläggningen

Värderingen av materiel genomförs enligt följande:

Värderingen avser tillgången på funk- tionsduglig materiel i förhållande till det ta- bellmässiga behovet.

Vid värderingen görs indelning i materiel- slag enligt särskild, detaljerad förteckning. Endast de materielslag behandlas, som har betydelse för stridsvärdet vid aktuellt för- band.

Som tillgång räknas materiel som, under förutsättning av ostörd verksamhet, bedöms kunna tillföras aktuellt krigsförband inom

95—100 % av utrustningsbehovet — nivå 5 ago-94% » » — nivå 4 60—79% >> >> — nivå 3 40—59% » » — nivå 2 20—39% » » —- nivå 1 Mindre än 20% » — nivå 0

mobiliseringstiden och som vid mobilise- ringstidens slut bedöms vara funktionsdug- lig.

Nivåbedömning av materiel sker enligt tabell 7.

På motsvarande sätt värderas personal och kunskaper.

Vid värdering av mobiliseringsberedska- pen görs indelning enligt följande:

Mobiliseringstid

Tid i timmar (framgår av mobiliseringstabeller) Nivåindelning (0—5) tillämpas tills vidare inte.

Mobiliseringssäkerhet

Lokal rekrytering av personal. Restid i % av mobtid Lokal uttagning av civila fordon. Körtid för inställelseresa i % av mobtid Monteringsarbeten på fordon. Tid i % av mobtid Reglering av materiellån. Transporttid i % av mobtid Förrådens läge rn. m. Mobiliseringsutbildning

Sammanfattningsvis medger metodiken att man för krigsförband tar fram informa- tion som t.ex. anger att följande läge exi- sterar, jämfört med ställda mål:

personaltillgångar 90 % av målet _ materieltillgångar 75 % >> personalens kunskaper — 60 % >> mobiliseringssäkerhet 80 % »

Det ovan beskrivna underlaget kan sam- manställas och åskådliggöras i förbands- profiler. Ett exempel på en sådan visas i fig. 34.

Denna typ av information kan redan nu tas fram. Nästa steg i utvecklingen är att få fram användbara slutsatser av denna in-

formation och knyta dessa till TOEM för att säkerställa sambandet mellan förbands- produktionen och gällande operativa mål, t. ex.

anfallsförrnågan — 50 % av förväntat försvarsförrnågan påverkas ej förflyttningsförmåga — 75 % av förväntat

Dessa värden kan sedan användas för att bedöma hur förmågan påverkas i operativa sammanhang. Från denna utgångspunkt, som måste vara styrande för förbandspro- duktionen. kan sedan bl.a. budgeteringen påverkas.

Metodutveckling har hittills lett fram till praktiskt användbara principer för hur den erforderliga informationen skall tas fram och presenteras. Däremot kan ännu inte nå- got samlat uttryck anges för status hos ett krigsförband, t.ex. en brigad. Problemen är stora men behovet är odiskutabelt, bl.a. i budgeterings- och kontrollsammanhang, om man vill inrikta verksamheten med en målstyming knuten till krigsförband.

En motsvarande metodik för redovisning av läget beträffande produktionsresurserna är f.n. under utprovning.

Kontrollen av kapaciteten vid produk— tionsanstalterna genomförs som inventering av faktiska tillgångar mot organisations- brev och normer i övrigt. Strävan är att så långt som möjligt mäta i fysiska mått. Här liksom i fråga om krigsförband avser mätningen såväl kvalitet som kvantitet. Vid inventeringarna används liksom för krigs- förbanden en skala från 0—5, där nivå 5 innebär att normerna är uppfyllda till 100 %.

Indelning i huvud- och delområden görs enligt följande schema som är tillämpbart främst för regemente.

Personal

Personal i stabs- och förvaltningstjänst Personal i direkt utbildningsarbete

Byggnader

Arbetslokaler Förrådslokaler Förläggningsutrymmen

Förband: 3. pansarbataljonen PB 2 (Pansarbrigad)

Personal NiVå O 1 2

a) kval befäl b) övrig personal

c) åldersläge

Materiel a) stridsvagnar

b) am till stridsvagnar

c) pansarbandvagnar

d) am till pansarbandvagnar e) reparationsutrustning

f) radiomateriel

9) fordon

Kunskaper a) kunskapsnivå

b) intervall till sista krigs- c) samträning förbandsövning d) särskild övning

e) krigsplanläggning Mobiliseringssäkerhet

a) lokal rekrytering

b) lokal uttagning av fordon c) monteringsarbeten

d) reglering av materiellån e) krigsförråd

f) ammunitionsförråd

g) förvaring av läkemedel

h) mobiliseringsutbildning

Figur 34. Exempel på förbandsprofil.

Allmän lektionssal Filmsal Sal som rymmer övningsbataljon Hall för materielvård och inomhusövningar m. m.

Mark

Övningsfält Skjutfält

Utbildningsanordningar utomhus

Skjutbaneområde Ovningsfält Skjutfält

Värderingen av de personella resurserna avser tillgång på för resp. tjänst (befattning) formellt kompetent personal.

Vid värderingen görs följande uppdel- ning:

a) Personal i stabs- och förvaltningsorga- nisation med underrubrikerna . officerare (inkl. arvodesanställd och ci-

vilmilitär personal) . underofficerare . underbefäl (inkl. civilmilitär personal) o civilanställda.

b) Personal i direkt utbildningsarbete, här definierat som personal vid utbildningskom- pani (motsvarande) (utom kompkvm) och i central instruktörsgrupp (motsvarande) med underrubrikerna . för fredsplacering kompanichefskompe-

tenta officerare (där åldersläget så med- ger genomgången allmän kurs vid MHS) . övriga kompaniofficerare . underofficerare . underbefäl. Nivåer enligt följande tabell:

Tillgång (medeltal under budgetåret) i % av på särskilt sätt definierat »behov»

Niva (norm) 5 85—100 4 70—84 3 55—69 2 40—54 1 20—39 0 0—19 SOU 1969: 25

Som tillgång räknas även personal som är kommenderad från resp. regemente kor- tare tid än sex månader. På motsvarande sätt som angetts beträffande personal görs värderingar för övriga huvudområden.

Värderingarna har betydelse dels i det årliga budgetarbetet och vid de årliga kom- menderingarna av personal, dvs. då det gäller att kortsiktigt påverka kapaciteten vid produktionsanstalterna, dels vid utarbetande av eller förändringar i generalplaner m.m. för de olika anstalterna, dvs. vid plane- ring av de mera långsiktiga åtgärderna.

Därutöver har kapaciteten vid produk- tionsanstalterna betydelse då det gäller att ställa eller ändra uppgifter till dem och vid effektivitetsbedömningar av genomförd verksamhet.

Bilaga 6 Produktionsområdesindelning

Översikt över produktionsområdesindelningen

Huvudproduktionsområde Delproduktionsområde

1. Ledning och förbands- verksamhet

2. Materielanskaffning

3. Anskaffning av anlägg- ningar

4. Forskning och utveckling

.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet .2 Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet .3 Utbildning till och av fast anställd personal rn. 11. 4 Grundutbildning av värnpliktiga och civilförsvarspliktiga .5 Repetitionsutbildning .6 Civilförsvarsutbildning av allmänheten .l Centralt vidtaget materielunderhåll m.m. .2 Anskaffning och modifiering av materiel m.m. .] Markanskaffning .2 Anskaffning av befästningar m.m. .3 Anskaffning av kaserner m.m. .] Allmän forskning och utredningsverksamhet .2 Objektbunden forskning och utveckling

Indelning med exempel på verksamhet och kostnader

Huvud- och delpro- duktionsområde Verksamhet Kostnadsslag1 2

1. Ledning och förbands- verksamhet 1.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet

Ledning och administration Samkostnader för huvudproduktionsom- Rekrytering rådena 1—4 och delproduktionsområde— Inskrivning na 1.1—1.6 samt särkostnader för delpro- Redovisning av personal, duktionsområde 1.1: materiel och byggnader Personalkostnader Personalvård Lön till mil och civmil pers Rationalisering Lön till civ tjm Upplysning Lön till arbetarpers Arkivtjänst Lön till Städpersonal Dagbefäls- och vakttjänst Lön till tillfälligt anställd pers Nyttjande av befästningar, Övertidstillägg mobiliseringsförråd, hygfält Obekvämtidstillägg

rn. m. Vissa arvoden Nyttjande av kaserner m. m. Förmåner vid sjukdom För delproduktionsområdena Inventarier 1.1—1.6 gemensam verksam- Rumsinventarier

het i övrigt Förplägnadsinventarier

1 Med samkostnad avses sådan kostnad för en verksamhet vid en myndighet (eller del därav) som inte förändras om verksamheten bortfaller. Med särkostnad avses sådan kostnad för en verksamhet som skulle bortfalla om myndigheten inte utförde denna verksamhet. 2 Kostnadsslagen enligt bil. 29 har utnyttjats

Huvud- och delproduktionsområde Verksamhet Kostnadsslag Skolinventarier, utbildningsmateriel, TV radio Kontorsinventarier Verktyg och handredskap Laboratorieutrustningar Verkstadsinventarier Förrådsinventarier Sjukhusinventarier och städutrustning O_vrig materiel och materialier Ovriga råvaror utom bränslen Bränslen. Elektrisk ström Städmateriel Administrationskostnader Telefon, porto, stämpelavgifter Resor och förrättningar Annonser Publikationstryck, kopiering, fotografe- ring Kontorsarbeten ADB Skadestånd, kostnader för täckandelav medelsbrister Andra främmande tjänster Entreprenader, konsulter Renovering, reparation och underhåll av inventarier Transporter, frakter Lokal- och markhyror (Nettohyror beräknas av FortF förlav FortF förvaltade fastigheter och tillförs inkomstsidan i försvarets fastighetsf'ond. Beloppen består av reparations- och un- derhållskostnader, kostnader för istånd- sättningar, avsättning till värdeminsk- ningskonto, överskott att tillföras riks- statens driftbudget och direkta utgifter för hyror och arrenden minskade med in- komster av till enskilda upplåtna lokaler och markområden, av övnings- och skjut- fält och diverse andra inkomster). Avgifter för värme, el, gas, vatten och av- lopp samt skatter Fastighetsservice Statsbidrag för civilförsvarsanläggningar Bidrag till enskilda och försvarsorganisa- tioner

1.2 Operativ och krigs- Krigsplanläggning Särkostnader för delproduktionsområde organisatorisk verk- samhet

Fältövningar, stabsövningar, stabstjänstövningar av opera- tiv art

1 .2: Personalkostnader Lön till reservpers

Tillämpningsövningar inom ra- Lön till tillfälligt anställd pers men för förbandens krigsupp- gifter1

Tillämpningsövningar ledda av MB (motsv) eller högre chef med förband ur flera delpro- gram och/eller avseende Hera delproduktionsområden1 Insatsberedskap (stabs-, inci- dent- och kuppförsvarsbered- skap) Krigsorganisationsförändring-

1 Kan även föras till 1.4 eller 1.5

Övningstillägg Beredskapstillägg Övertidstillägg Obekvämtidstillägg Inventarier Utbildningsmateriel Krigsmateriel A_mmunition

Ovrig materiel och materialier Livsmedel och drycker Övriga råvaror utom bränslen

Huvud- och delproduktionsområde Verksamhet Kostnadsslag

1.3 Utbildning till och av fast anställd per- sonal m.fl.

1.4 Grundutbildning av värnpliktiga och civilförsvarspliktiga

1.5 Repetitionsutbildning

1.6 Civilförsvarsutbild- ning av allmänheten

2. Materielenskaffning 2.1 Centralt vidtaget materielunderhåll m.m.

ar (organisations- och metod- försök, planläggning, förbere- delser, genomförande) Mobiliseringsberedskap (plan- läggning, genomförande av mobiliseringsberedskapsåtgär- der inkl löpande underhåll som ej ingår under 2.1) Truppförsök, taktiska försök (ej materielförsök)

Grundutbildning vid krigssko- lor, underofficersskolor, in- struktörsskolor, försvarets lä- roverk Vidareutbildning vid trupp- slagsskolor (motsv.), förvalt- ningsskolor, vissa specialsko- lor, MHS och FHS Befälsutbildning vid förband och kortare kurser Utbildning vid skolor och kur- ser för reservbefäl, kontrakts- bunden och frivillig personal Utbildning av civil personal Tävlingar Fältövningar av icke operativ art

Grundutbildning av värnplik- tiga (inkl utbildning till värn- pliktig off) Allmän militär utbildning Befattningsutbildning Förbandsutbildning Befälsutbildning Befälsskolor Kadett -och aspirantskolor (motsv.) Grundutbildning av handräck- ningsvärnpliktiga Grundutbildning av civilför- svarspliktiga

Krigsförbandsövning (förbe- redelser, befälsövning 1 och 2, förbandsskede, eftervård av materiel m. m.) Särskild övning för befäl och förband Mobiliseringsgenomgång Mönstringsövning Repetitionsutbildning av hand- räckningsvärnpliktiga

Centralt vidtagna renoveringar Övriga centralt vidtagna eller anbefallda underhållsåtgärder som ej ingår i löpande underhåll

Bränslen, elektrisk ström R_eservdelar

Övrig materiel Administrationskostnader Resor och förrättningar

ADB Skadestånd

Övrigt

Andra främmande tjänster Reparation och underhåll av krigsmateriel Transporter, frakter Förhyrningar av fordon m. m.

Särkostnader för delproduktionsområde 1.3 (samma som vid 1.2 ovan utom bered- skapstillägg)

Särkostnader för delproduktionsområde 1.4 och samkostnader för delproduktions- områdena 1.2—1.4. Beträffande kostnads- slag se 1.2 (ej beredskapstillågg). Tillkommer: Vårnpliktsfärmdner (inkl. löneförmåner, bidrag premier, bekläd- nads- och portionsersättning, fria resor m. m.)

Särkostnader för delproduktionsområde 1.5 (samma som vid 1.4 ovan)

Särkostnader för delproduktionsområde 1.6 (se 1.2 ovani tillämpliga delar)

Särkostnader för c'elproduktionsområde 2.1: Transportmedel, arbetsverktyg och inven- tarier

Huvud- och delproduktionsområde Verksamhet

Kostnadsslag

2.2 Anskaffning och modifiering av materiel m. m.

3. Anskaffning av anläggningar 3.1 Markanskaffning

3.2 Anskaffning av befästningar rn. 111.

3.3 Anskaffning av kaserner m. m.

4. Forskning och utveckling 4.1 Allmän forskning och utredningsverk- samhet

Åtgärder för rationalisering av förrådstjänst (anskaffning av tekniska hjälpmedel, inred- ningar m. m,) Anskaffning av utrustning för verkstadsdrift och materielvård (Anm. Reparationer och nor- mala underhållsåtgärder som vidtas regionalt eller lokalt i samband med löpande utbild- ningsverksamhet och förråds- hållning ingår under delpro- duktionsområde 1.2—1.5)

Anskaffning av materiel för krigsorganisationen Anskaffning av materiel för fredsorganisationen. (Anm. Anskaffning av materiel för forskning, försök m.m. redovisas under 4 nedan)

Transportmedel och arbetsverktyg Rumsinventarier Verktyg och handredskap Verkstadsinventarier Förrådsinventarier Sjukhusinventarier Laboratorieutrustningar Ovrig materiel och materialier Reservdelar Övrig materiel Administrationskostnader Tjänsteresor och förrättningar Ovrigt Andra främmande tjänster Entreprenader, konsulter Renovering, reparation och underhåll av krigsmateriel Transporter, frakter

Övriga tjänster

Särkostnader för delproduktionsområde

Transportmedel, arbetsverktyg och inven- tarier Transportmedel och arbetsverktyg Verktyg och handredskap

Krigsmateriel m. m.

Utbyggnad av signalförbindelser Ovrig materiel och materialier Utförande av fältarbeten Lagerhållning av förnödenhe- ter Beredskapsåtgärder för krigs- produktion

Teknisk och naturvetenskap- lig forskning Försvarsteknisk forskning Försvarsmedicinsk forskning Fortifikatorisk forskning Militärpsykologisk forskning Militärhistorisk forskning Samordning av försvarsforsk-

Reservdelar Administrationskostnader Utlandsresor Övriga tjänsteresor och förrättningar Andra främmande tjänster Entreprenader, konsulter

Särkostnader för delproduktionsområde 3.1: Administrationskostnader Tjänsteresor och förrättningar Andra främmande tjänster Entreprenader, konsulter Mark och anläggningar

Särkostnader för delproduktionsområde 3.2 (se 3.1)

Särkostnader för delproduktionsområde 3.3 (se 3.1)

Samkostnader för huvudproduktionsom- råde 4, Särkostnader för delproduktions- område 4.1: Personalkostnader Transportmedel, arbetsverktyg och inven- tarier Krigsmateriel m. m. Ovrig materiel och materialier

Huvud- och delproduktionsområde Verksamhet Kostnadsslag

4.2 Objektbunden forskning och ut- veckling

ning Forskningsadministration Vissa studier Viss utredningsverksamhet

Objektbunden forskning Projektering Typutveckling

Försök Utprovning

Administrationskostnader Andra främmande tjänster

Särkostnader för delproduktionsområde 4.2: Transportmedel, arbetsverktyg och inven- tarier Krigsmateriel m. m. Ovrig materiel och materialier Administrationskostnader Utlandsresor Övriga tjänsteresor och förrättningar ADB Andra främmande tjänster Entreprenader, konsulter Transporter, frakter

Bilaga 7

Programmyndigheter

Program— myndighet Programansvar för delprogram

FöD ÖB CA CM CFV F CF SjvS FortF FMV FOA FRA VPV FHS MHS FL IntS FBrevS MPI FRI FMFD FFV Cfs BN FFA Tsn KBL

rit—;;

HHS” (.:-ww

».

N——————C-lo'ooxibxb-4>wiui—-

HONUIUJNHO

6.4, 7.8

*DN-&_?

Bilaga 8

Produktionsmyndigheter

Produktions- myndigheter

Produktionsansvar inom delprogram nr

Materiel- anskaffning

Ledning och för- bandsverksamhet

Anskaffning av

anläggningar

Forskning och utveckling

FöD ÖB Fst CA Ast CM MS CFV FS FCF SjvS

FortF

FMV

FOA FRA VPV FHS MHS FL IntS FBrevS MPI KrA AM MMK FRI FMFD Byggn.styr. FFV Cfs BN FFA Tsn KBL

zms sams Jsssw 16

».

en xlN

owe;

—1.7, 5.17, 7.2

Nrm?A?w & P P o 00 x) . !” cch

PPP—N

M uvewewe—Aes 9- __

WHWH mqu i??? dix)

.V' ..

V' &

Ull—l mg ' N se)!

zh!” >I u _ w_- asy. oo F' m LAUI

MVQV'MPMFV'U'U'U'Q ___-_s—n—n—n—ixooo'q'gtb.

Uu-Ph-P-Pb-DNHO

. 1 5.21 6.0—6.4

HP” HIQN GN &

7.7

"TT”

_Ul'J-UJb—i ...... PI q??? uqu iii PPP Hxlxl

5.5, 6.0—6.4, 7.8

5.22, 6.5

5.2

5.9

5.13

5.16

6.0—6.4

7.4

Bilaga 9

I denna bilaga behandlas principer för re- sursfördelning och uppgifter med anknyt- ning till uppdragen under budgetåret. Dis- kussionen avser både primäruppdrag och sekundäruppdrag. De speciella problem som hänger samman med uppgifter som ställs av myndigheter utanför försvaret behandlas inte. Ett uppdrag skall innehålla följande:

. uppgift om avsändare och mottagare

I allmänhet torde detta inte vara något pro— blem utan framgår av den lydnadsställning inom organisationen som myndigheter, verk- samhetsställen och skilda ansvarsområden inom myndigheter intar.

. uppgift om vilka prestationer uppdraget omfattar

Denna punkt är helt avgörande för upp; dragssystemet och indelningen och avgräns— ningen i skilda typer av uppdrag. Den vik— tigaste skillnaden mellan dagens budget- system och programbudgetsystemet är att uppdragen i det senare konsekvent knyts till program och produktionsområden me— dan huvuddelen av dagens »uppdrag» när— mast knyts till utgiftsslag.

Inom ramen för ett program och ett pro— duktionsområde står många alternativa for— muleringar till buds. Ett exempel kan vara uppdmg inom huvudprogram 2, som går till marinens utbildningsanstalter. En uppdrags—

Uppdragens principiella utformning

formulering kan vara starkt fredsmässigt organisationsanknuten med uppgifter som:

1) grundutbilda 300 värnpliktiga vid Karlskrona örlogsskolor

2) grundutbilda 450 värnpliktiga vid Ber- ga örlogsskolor

3) grundutbilda 300 värnpliktiga vid för- band ingående i kustflottan.

En alternativ formulering knyter när- mare an till delprogram (och programele— ment):

]) grundutbilda 280 värnpliktiga för en jagarbesättning

2) grundutbilda 700 värnpliktiga för två fregattbesättningar etc.

Alternativt kan den närmare preciseringen lyftas från primäruppdrag, som prövas av Kungl. Maj:t, till sekundäruppdrag som i detta fall bestäms av produktionsmyndig- heten, dvs. chefen för marinen.

Likartade problem finns på andra håll. Det allmänna problemet kan formuleras så att en avvägning måste göras mellan å ena sidan önskemålen att formulera primär- uppdrag som så nära som möjligt ansluter till »slutliga» försvarseffekter och är me- ningsfulla för den långsiktiga försvarspla— neringen och å andra sidan önskemålen att direkt anknyta till bestående fredsorganisa— tion.

Några allmängiltiga regler för ett ställ- ningstagande kan inte formuleras utan inne— hållet i ett primäruppdrag får prövas från fall till fall. Avgörande kommer i många

fall att bli möjligheterna att följa upp presta- tioner och resursåtgång. På kort sikt kan man därför komma att föredra uppdrags- formuleringar som mer direkt anknyter till organisationen. Allteftersom redovisnings- och internprissystem utvecklas kan man övergå till mer programorienterade upp- dragsformuleringar.

När uppgiftsställningen för uppdraget an- ges är det viktigt att skilja mellan å ena sidan vissa mängddata som hänför sig till uppdraget och å andra sidan kvalitets- eller prestandakrav som hänför sig till själva produktdefinitionen.

Det kan således i grundutbildningsupp- drag vara lämpligt att ange uppgifter som att utbilda ett (standardiserat) skyttekompa— ni om 165 man (mängdkrav som hör till uppdraget). Den enklaste metoden för en kvantitativ uppföljning är att konstatera hur många värnpliktiga i kompaniet som slutgiltigt kan krigsplaceras i avsedd befatt- ning. Därvid förutsätts hela tiden att en successiv leveranskontroll har skett så att färdigutbildade värnpliktiga uppfyller rim- liga minimikrav. Det syns alltför komplice- rat att i samband med uppdragens formule- ring löpande göra avvägningar mellan mängdkrav och kvalitetskrav. Sådana av- vägningar torde få göras i särskilda studier. Liknande problem föreligger på bl.a. ma- terielanskaffningssidan, där det är lätt att formulera en volymbestämd uppgift och samtidigt pålägga tekniska prestandakrav etc.

Motsvarande uppgiftsställningar blir ak- tuella även för uppdrag på lägre nivåer i organisationen. Det måste dock understry- kas att omformningsmöjligheterna leder till att uppgifterna successivt kommer att om- fatta allt enklare eller mindre sammansatta produkter och tjänster.

0 uppgift om vilka resurser som erfordras för att fullgöra uppdraget

I det enklaste fallet kan de beräknade re- surserna för ett uppdrag utgöras av ett pen- ningbelopp som får utnyttjas för att (internt eller externt) hyra eller köpa alla nödvän- diga resurser.

Detta förutsätter att ett omfattande in— ternprissättningssystem måste föreligga om resurserna tas från interna lager eller om— fattar intern tjänste- eller varuproduktion. Inte ens på lång sikt torde det vara möjligt eller önskvärt att skapa ett totalt sådant intemprissystem utan man får räkna med en kvantitativ resurstilldelning vid sidan av en penningbudget.

Det normala torde därför bli att de beräk- nade resurserna vid sidan av en penning— budget anges i olika termer. Förutom kapi- tal (maskiner, fordon, byggnader. etc.) kan detta gälla även personella resurser som exempelvis värnpliktiga.

Resursbehovet kan också ses som det pris till vilket uppgiften skall lösas. Många av de problem som uppstår vid formulering av resursbehovet blir därför jämförliga med de problem som normalt föreligger vid kon- traktskrivning. Resursberäkningen måste så- ledes kompletteras med en rad handlings- regler. Detta problem behandlas ytterligare i det följande.

En central tankegång är att uppgiftsställ— ning och resursberäkning skall följa var- andra i organisationen. Detta ställer flera krav: . För det första fordras att uppgifter och resurser är balanserade mot varandra, och att uppgifterna tekniskt går att lösa med de tilldelade resurserna. . För det andra fordras att uppdrags- hierarkin är så ordnad att uppgifter och resurser verkligen kan följas åt. Nuva— rande organisation innehåller många exempel på motsatsen. Flygtiden vid skil- da förband bestäms och regleras i hög grad av chefen för flygvapnet medan den dominerande utgiftsposten för flygtids- uttag, nämligen underhållsutgifterna, från ansvarssynpunkt har lagts hos ma- terielverket. . För det tredje krävs att uppdragen for- muleras så att utgiftsuppföljningen och redovisningen enkelt kan avstämmas mot uppgiften.

Några exempel kan ytterligare belysa frå— geställningen:

Uppgifter till ett förband kan formuleras

som »att utbilda ett antal värnpliktiga». Till denna uppgift bör knytas en regel om vilka utgifter vid förbandet som skall inräknas i de budgeterade resurserna. Val- möjligheterna är i själva verket mycket stora. Man kan i ett ytterlighetsfall söka begränsa utgifterna till de rena särutgifter som är di— rekt förenade med utbildningskompaniet värnpliktslöner, övningsutgifter. Till detta kan successivt läggas utgifter för kompa- niets måltider i matsalen, utgifter för kom- paniets sjukvård etc. I ett ytterligare steg kan kompanibefälets löner tilläggas och slutligen kan kompaniets »andel» i gemen- samma utgifter för regementets stab och serviceorgan inräknas tillsammans med kom- paniets utnyttjande av gemensamma öv- nings- och utbildningsanläggningar.

Samtidigt med att själva utbildningsupp- draget på detta sätt växer kommer uppdra- get Allmän ledning och förbandsverksamhet att successivt minska.

Försvarskostnadsutredningen har i sitt delbetänkande 1 rekommenderat en form av särkostnadsprincip. Vad en tillämpning av denna princip i konkreta fall skall inne- bära är dock ännu beroende av bl. a. utred- ningar på redovisnings- och internprissätt- ningssidan.

Om uppdragen skall formuleras så att de innehåller så stor del som möjligt av ett förbands utgifter står i princip två möj— ligheter till buds. Den ena är att förban- dets fasta utgifter fördelas över de olika uppdragen med någon relativt enkel nyckel (exempelvis antal tjänstgöringsdagar). Den andra principen är att hjälpkostnadsställena betraktas som självständiga enheter som de- biterar huvudfunktionerna de produkter el- ler tjänster som utnyttjas. För matsalar och körcentraler kan denna princip vara enkel men den blir väsentligt svårare att tillämpa vid fördelningen av knappa resurser som förläggningsutrymmen och övningsmark. I praktiken kan dock en självkostnadsberäk— ning och en interndebiteringsmetod komma att i hög grad överensstämma, och den första kan under vissa betingelser betraktas som ett närmevärde på den senare, mera fulländade metoden.

Av denna diskussion torde framgå att ett fortsatt utredningsarbete är nödvändigt beträffande omfattningen och inriktningen av internprissättning på förbandsnivå.

Motsvarande problem finns också på cen- tral nivå. Frågan blir därvid om det på nå- got sätt är möjligt att i olika anskaffnings— uppdrag inkludera även de utgifter som för- orsakas inom de centrala förvaltningsmyn- digheterna eller om dessas interna verksam— het skall bli föremål för särskilda, icke objektanknutna administrationsuppdrag.

Eftersom nuvarande budgetsystem är så föga produktions— och programorienterat torde en realistisk handlingslinje vara att i utgångsläget acceptera en rad särskilda uppdrag för administration och olika hjälp- eller stödfunktioner. Därmed tillgodoses även behovet att för interna avvägningar inom organisationen få ett begrepp om ex- empelvis stabs- och förvaltningsfunktioner- nas totalkostnader (jfr försvarskostnadsut— redningens delbetänkande 2). På längre sikt med mer utvecklade redovisnings- och internprissättningsrutiner kan det bli möj- ligt att vidga uppdragsformuleringarna till att omfatta alla de uppgifter och resurser som direkt eller indirekt påverkas av en krigsorganisationsorienterad uppgiftsställ- ning.

. i vissa fall handlingsregler

För varje typ av uppdrag skall regler an- ges för omprövning av uppdraget om av— vikelser sker beträffande antingen uppgifter- nas genomförande eller förbrukade resur— ser.

När kompenserande åtgärder inte är möj- liga eller tillåtna fordras anmälan om änd- rad uppgiftsställnjng eller resurstilldelning till den myndighet som närmast formulerat uppdraget. Avvikelser på förbandsnivå an- mäls således till militärbefälhavare eller för- svarsgrenschef i hans egenskap av produk- tionsmyndighet.

För sådana avvikelser från ett anskaff— ningsuppdrag till försvarets materielverk el- ler byggnadsuppdrag till fortifikationsför- valtningen som inte kortsiktigt kan kompen-

seras sker anmälan genom programmyndig- hct till Kungl. Maj:t som inom ramen för programmet kan genomföra vissa omfördel- ningar. Mer omfattande avvikelser från pro- grambudgeten kommer att kräva ny fram- ställning till riksdagen.

Den grundläggande principen i det här skisserade systemet är att ordningen för om- prövningsbesluten bör svara mot uppdrags- och organisationshierarkin.

Det kan i vissa fall vara nödvändigt att pålägga planeringen särskilda villkor av poli- tisk natur. Normalt bör dessa villkor ha kommit till uttryck redan i perspektiv— eller programplaner. Det torde därför endast i undantagsfall bli aktuellt att upprepa dem i uppdragen.

För produktionsmyndigheterna kan det vara nödvändigt att i uppdragen ange vissa andra regler, t. ex. gällande prislistor.

Bilaga 10

Exempel på primäruppdragskatalog: Arméförband

Delproduk- Primäruppdrag Delprogram tionsområde nr nr nr Omfattning 1. Ledning och förbandsverksamhet 1: 1 1.0—1.6 1.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet: Fastighets- hyra (utom iståndsättningar) (Beloppet inlevereras till FortF) Allmän ledning och förbandsverksamhet: Istånd- sättningar: 1: 2—3 1.6 1.1 Iståndsättning av befästningsobjekten g—h 1: 4 1.6 1.1 Övriga iståndsättningsarbeten på befästningar

1: 5 1.0 1.1 Iståndsättning av övningsmaterielförråd P7R 1: 6—28 1.0 1.1 osv. _ 1: 29 1.0—1.6 1.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet: Övrigt. Uppdraget avser grundorganisation vid regemen- ten och skolor samt icke fördelbara restposter. Sålunda tas bl. a. inventarieanskalfning och om- kostnader upp här. Organisationsförändringar skall anges. 1: 30 1.0—1.6 1.2 Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet m. m. 1: 31 1.0—1.6 1.3 Utbildning av fast anställd personal vid KS och AUS 1: 32 l.%1.6 1.3 Utbildning av fast anställd personal vid truppslags-

skolor, MHS m. m. 1: 33 1.0—1.6 1.3 Utbildning av fast anställd personal vid kortare kurser. Avser utbildning som inte ingår i 1:31 eller 1:32 1: 34 1.0 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för gemensamma

produktionsresurser

1: 35 1.1 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för fördelnings-

förband

]: 36 1.2 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för infanteribri-

gader

1: 37 1.3 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för norrlandsbri-

gader

1: 38 1.4 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för pansarbrigader 1:39 1.5 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för förband för

central och högre regional ledning

1: 40 1.6 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för lokalförsvars-

förband

1: 41 1.1 l 5 Repetitionsutbildning för fördelningsförband ]: 42 1.2 1.5 » » infanteribrigader 1: 43 1.3 1.5 » » norrlandsbrigader 1: 44 1.4 l 5 » » pansarbrigader 1: 45 1.5 1 5 >> » förband för central och

högre regional ledning

1: 46 1.6 1.6 » » lokalförsvarsförband 1: 47 1.7 1.1—1.5 Hemvärnet

Delproduk- Primäruppdrag Delprogram tionsområde nr nr nr Omfattning

2. Materielanskajfning (Om i flera delprogram finns samma materiel sker redovisning på 1.0. Materielens fördelning på del- program anges i uppdraget) 2: 1 1.0 2.1 Renovering objektgrupp a 2: 2 1.0 2.1 Renovering objektgrupp b—d 2: 3 1.0 2.1 Övrig centralt vidtagen underhållsverksamhet 2: 4 1.0 2.2 Anskaffning (modifiering) av Ak 4

2: 5 1.0 2.2 » » » 9 cm pvpj 2: 6 1.0 2.2 » » » rb 69 2: 7 1.4 2.2 » » » pbv 302 2: 8—10 1.0 2.2 » » » am 2: 11 1.0 2.2 » » » ksp 58 2: 12 1.0 2.2 » » » tgb 2: 13 1.0 2.2 » » » standardfordon 2: 14 1.0 2.2 » » » cyklar 2: 15 1.0 2.2 » » » traktorer 2: 16 1.0 2.2 » » » fältarbetsmateriel 2: 17 1.0 2.2 » » » sambandsmateriel 2: 18 1.0 2.2 » » » reparations- och verk- stadsutrustning 2: 19 1.0 2.2 » » » övrig tygmateriel 2: 20 1.0 2.2 » » » beklädnadsmateriel 2:21 1.0 2.2 » » » förplägnadsmateriel 2: 22 1.0 2.2 » » » drivmedelsmateriel 2: 23 1.0 2.2 » >> » sjukvårdsmateriel 2:24 1.2 2.2 » » » traktorkärra, personaltp 2: 25 1.4 2.2 >> » » strv 103 2: 26 1.4 2.2 » » » eutr. epbv 2: 27 1.4 2.2 >> » » bgbv 2: 28 1.1 2.2 » » » lvakan 2: 29 1.1 2.2 » » » rb 67

3. Anskaffning av anläggningar (Redovisning sker i möjlig utsträckning på berört delprogram) 3: 1 1.0 3.1 Markanskaffning för skjutfält i X-boda 3: 2 1.0 3.1 Övrig markanskaffning 3: 3—8 1.6 3.2 Befästningsobjekt a—f 3: 9 1.0 3.2 Övriga befästningsarbeten 3: 10 1.0 3.3 Byggnad av matinrättning Ing 2 3: 11 1.0 3.3 » » drivmedelsanläggning P 18 3: 12 1.0 3.3 » » matinrättning och marketenteri I 17 3: 13 1.0 3.3 » >> tygverkstad I 17 3: 14 1.0 3.3 » » motorområde I 2 3: 15 1.0 3.3 » » vaktbyggnad I 14 3: 16 1.0 3.3 » » intendenturförråd P 1 3: 17 1.0 3.3 » » skolskjutningsbanor I 14 3: 18 1.0 3.3 » » marketenteri I 14 3: 19—38 1.0 3.3 osv. 4. Forskning och utveckling (Redovisning sker i möjlig utsträckning på berört delprogram) 4: 1 1.0 4.1 Allmän forskning betr fordon 4: 2 1.0 4.2 Projektering av haubits ny 4: 3 1.0 4.2 » » lvrb ny 4: 4 1.2—1.3 4.2 » >> ikv ny 4: 5 1.4 4.2 » » strv ny 4: 6 1.3 4.2 » » bv ny 4: 7 1.0 4.2 » » truppradio ny 4: 8 1.1 4.2 Utveckling av radar- och eldledningsutrustning 4: 9 1.0 4.2 Projektering av granat X 4: 10 1.0 4.2 » » mina Y 4: 11 1.0 4.2 » » övrig am

Bilaga 11 Exempel på primäruppdragskatalog: Flygvapenförband

Delproduk- Primäruppdrag Delprogram tionsområde nr nr nr Omfattning

1. Ledning och förbandsverksamhet 1: l 3.0—3.8 1.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet: Fastighets- hyra (utom iståndsättningar) (Beloppet inlevereras till FortF) Allmän ledning och förbandsverksamhet: Iståndsätt- ningar: 1: 2 3.0 1.1 Iståndsättning av kaserner 1: 3 3.1—3.8 1.1 Iståndsättning av befästningar (utom flygfält) 1: 4 3.7 1.1 Iståndsättningsarbeten på flygfält l: 5 3.0—3.8 1.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet: Övrigt. Uppdraget avser grundorganisation vid flottiljer och skolförband samt icke fördelbara restposter. Sålunda tas bl .a. inventarieanskaffning och om- kostnader upp här. Organisationsförändringar skall anges under detta uppdrag. 1: 6 3.1—3.8 1.2 Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet 1: 7 3.2—3.6 1.3 GFU (Grundläggande flygutbildning för fast anställd personal) 1: 8 3.0—3.8 1.3 GMU (Grundläggande markutbildning för fast anställd personal) 1: 9 3.0—3.8 1.3 Utbildning vid MHS 1: 10 3.0—3.8 1.3 Utbildning av fast anställd personal vid kortare kurser 1 11 3.0 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för gemensamma produktionsresurser 1 12 3 1 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för gemensamma lednings- och strilförband ]: 13 3.3 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för lvrbförband 1: 14 3.7 1.4 Grundutbildning av värnpliktiga för basförband 1 15 3.1 1.5 Repetitionsutbildning för lednings- och strilförband 1: 16 3.3 1.5 » >> lvrbförband 1' 17 3.7 1.5 » » basförband 2. Materielanskaffning 2: 1 3.0 2.1 Centralt vidtagna underhållsåtgärder 2:2 3.0 2.1 Anskaffning av utrustning för verkstadsdrift och materielvård 2: 3 3.0 2.1 tgärder för effektivisering av förrådstjänsten 2: 4 3.1 2.2 Stridsledningssystem: a) Datainsamling 2: 5 3.1 2.2 » b) Dataöverföring 2: 6 3.1 2.2 » c) Databehandling 2: 7 3.1 2.2 » (1) Övrigt

Primäruppdrag Delprogram tionsområde

nr nr nr Omfattning

2: 8—19 3.0 2.2 Bassystem 2: 20—23 3.0 2.2 Samband 2: 24 3.0 2.2 Navigation 2: 25—28 3.0 2.2 Motmedel 2: 29—31 3.0 2.2 Ammunition 2: 32—35 3.2, 3.4 2.2 Jakt- och attackrobotar 2: 36—37 3.2, 3.3 2.2 Lv- och målrobotar 2: 38 3.2 2.2 Fpl 35 2: 39—41 3.4 2.2 Fpl 37 2: 42 3.0 2.2 Ovriga krigsflygplan 2: 43—45 3.0 2.2 Övriga flygplan. Helikoptrar 2: 46 3.0 2.2 Reservdelar och utbytesenheter 2: 47 3.0 2.2 Gemensamt och övrigt 3. Anskaffning av anläggningar 3: 1 3.0 3.1 Markförvärv för flygfält vid Y-hult 3: 2 3.0 3.1 Övriga markförvärv 3: 3 3.1 3.2 Rgc vid X-by 3: 4 3.1 3.2 PS 65 (N 2) 3: 5—9 3.1 3.2 PS 66 (5 st) 3: 10 3.1 3.2 Baracker för stril

3: 11—30 3.0 3.2 osv. 3: 31 3.0 3.3 Sjukstuga vid F 1 3: 32 3.0 3.3 Gymnastik- och samlingssal vid F 1 3: 33 3.0 3.3 Trafikledartorn vid F 3 3: 34—84 3.0 3.3 osv. 4. Forskning och utveckling

4: 1 3.0 4.1 Allmän forskning betr beväpning

4: 2 3.0 4.1 >> >> >> flygplan 4: 3 3.0 4.1 » >> » flygmotor 4: 4—8 3.0 4.1 osv.

4: 9 3.0 4.1 Bidrag till FTL (Försvarets Teletekniska Laborato- rium) 4: 10 3.0 4.1 Försökscentralen, Malmslätt 4: 12 3.0 4.1 RFN (Kostnader för drift och utrustning vid robot- försöksplats i Norrland) 4: 13 3.0 4.1 RFK (Kostnader för drift och utrustning vid robot-

försöksplats i Karlsborg)

Bilaga 12

Exempel på primäruppdragskatalog: Civilförsvaret

Primäruppdrag nr

Delproduktions- område nr Omfattning

6.0: 1

6.0: 2

6.12]

6.1: 2

6.1:3

6.1:4 6.1:5

6.1:6

6.1:7

6.1:8

1.1

2.2

1.1

1.1

1.3

1.4 1.5

2.1

2.2

3.2

Delprogram 6.0: Allmän administration Allmän ledning och förbandsverksamhet. Uppdraget avser grundorganisationen vid civilförsvars- styrelsen utom vissa kostnader som fördelas på delpro- grammen samt hyror för civilförsvarsstyrelsens lokaler. Anskaffning av kontorsutrustning för fredsorganisationen.

Delprogram 6.1 : Ledning [ krig A. Ledning och förbandsverksamhet Allmän ledning, förbands-, operativ och krigsorganisatorisk verksamhet Uppdraget avser Cfs krigsplanläggning jämte stabs- tjänstövningar m. m., drift och underhåll av förråd samt administrationsbidrag till KSAK. Statsbidrag till uppförande av vissa civilförsvarsanlägg- ningar. Uppdraget avser projektering, byggnad och iståndsätt- ning av ledningscentraler och observationsplatser. Utbildning av fast anställd, kontraktsbunden och frivillig personal. Uppdraget avser utbildning av befälsanställd personal samt bidrag till utbildning av personal inom FFK. (Frivilliga Flygkåren) Grundutbildning av civilförsvarspliktiga. Uppdraget avser utbildning av personal i ledningskåren. Repetitionsutbildning. Uppdraget avser övningar med personal i ledningskåren samt drift och underhåll av utbildningsanordningar och utbildningsmaterielförråd. Övningar med FFK. Sam- verkansövningar.

B. Materielanskaffning Centralt vidtaget materielunderhåll. Uppdraget avser underhåll av sambands- och alarme- ringsutrustning samt övrig förrådshållen utrustning avsedd för ledning. Abonnemang på teleanordningar. Anskaffning och modifiering av materiel. Uppdraget avser anskaffning av sambands- och alarme- ringsutrustning samt övrig utrustning för ledningsorga- nisationen m. m.

C. Anskaffning av anläggningar Anskaffning av förråd, utbildningsanordningar rn. m. (berör kapitalbudgeten). Uppdraget avser projektering, byggnad, utbyggnad och kompletteringar.

231

Primäruppdrag nr

Delproduktions- område nr Omfattning

6.1:9

6.2: 1

6.2: 2

6.2: 3

6.2: 4

6.3: 1

6.3: 2

6.3: 4

6.3: 5

6.3: 6

6.3: 7

6.4: 1 6.4: 2

6.4: 3

4.1

1.1

2.1

2.2

3.2

1.1

1.1

1.6

2.1

2.2

3.2

4.1

1.1 1.1

1.3

D. Forskning och utveckling Materielförsök. Uppdraget avser materiel i ledningscentraler samt sam- bands- och alarmeringsutrustning.

Delprogram 6.2: Utrymning A. Ledning och förbandsverksamhet Allmän ledning och förbandsverksamhet. Uppdraget avser annonsering och utrymningsplaner, bidrag till utbildning av personal i SLK samt drift och underhåll av förråd.

B. Materielanskaffning Centralt vidtaget materielunderhåll. Uppdraget avser underhåll m. m. av viss beredskapsan- läggning. Underhåll av förrådshållen utrustning avsedd för utrymningsverksamhet, flyktingmottagning m. m. Anskaffning och modifiering av materiel Uppdraget avser anskaffning av utrustning för vård och underhåll av materiel i utrymningsorganisationen.

C. Anskaffning av anläggningar Anskaffning av förråd och utbildningsanordningar m. m. (berör kapitalbudgeten).

Delprogram 6.3; Skydd för allmänheten A. Ledning och förbandsverksamhet Allmän ledning och förbandsverksamhet m. m. Uppdraget avser administrationsbidrag till Sveriges civil- försvarsförbund samt drift och underhåll av förråd. Statsbidrag till uppförande av vissa civilförsvarsanläggning-

ar m. m. Uppdraget avser projektering, byggnad och iståndsått- ning av allmänna skyddsrum för befolkningen. Projek- tering av enskilda skyddsrum.

Civilförsvarsutbildning av allmänheten.

B. Materielanskajfning Centralt vidtaget materielunderhåll. Uppdraget avser underhåll av manöverförbindelser. För- varing av skyddsmasker m. m. Anskaffning och modifiering av materiel m. m. Uppdraget avser anskaffning av skyddsmasker samt an- skaffning av utrustning för vård och underhåll.

C. Anskaffning av anläggningar. Anskaffning av förråd och utbildningsanordningar m. m. (berör kapitalbudgeten).

D. Forskning och utveckling Forskning och utveckling av skyddsrum, skyddsmasker m. m.

Delprogram 6.4 : Undsättning A. Ledning och förbandsverksamhet Allmän ledning och förbandsverksamhet.

Uppdraget avser drift och underhåll av förråd. Statsbidrag till uppförande av vissa civilförsvarsanläggning- ar.

Uppdraget avser projektering, byggnad och iståndsätt- ning av branddammar samt skyddsrum för framskjutna enheter. Utbildning av fast anställd, kontraktsbunden och frivillig personal.

Primäruppdrag nr område nr Omfattning Uppdraget avser utbildning av befälsanställd personal samt bidrag till utbildning av personal i SKBR. 6.4: 4 1.4 Grundutbildning av civilförsvarspliktiga. Uppdraget avser utbildning av personal i lokala och regionala undsättningsenheter samt verkskydd. 6.4: 5 1.5 Repetitionsutbildning. Uppdraget avser övningar med personal i undsättnings- enheter ur det lokala och regionala civilförsvaret samt verkskyddet. B. Materielanskajfning 6.4: 6 2.1 Centralt vidtaget materielunderhåll m. m. Uppdraget avser förvaring och underhåll av kårmateriel avsedd för undsättningsenheter. 6.4: 7 2.2 Anskaffning och modifiering av materiel m. m. Uppdraget avser anskaffning av materiel för undsättnings- enhetema i det allmänna civilförsvaret samt anskaffning av inventarier och utrustning för vård och underhåll. C. Anskaffning av anläggningar 6.4: 8 3.1 Anskaffning av övningsfält. 6.4: 9 3.2 Anskaffning av förråd och utbildningsanordningar D. Forskning och utveckling 6.4: 10 4.1 Brandstudier Uppdraget avser framtagande av målsättningar för räddnings- och brandenheter. SOU 1969: 25 233

Bilaga 13 Anpassning av uppdragssystemet till gällande regler för tvåstegsförfarande

1. Materielanskaffning

Gällande regler för handläggning av mate— rielanskaffningsärenden finns redovisade i chefens för försvarsdepartementet föreskrif- ter den 30.6.1966. Uppdragssystemet enligt föreliggande förslag har anpassats till dessa bestämmelser så att handläggningen av ett materielanskaffningsärende i princip kom- mer att ske på oförändrat sätt.

Sålunda kommer direktanskaffningsobjekt, dvs. sådana objekt som inte kräver projek- tering, att anmälas i form av förslag till primäruppdrag i samband med den årliga anslagsframställningen. Uppgår behovet av beställningsbemyndigande för objektet till tio milj. kr. eller därutöver skall i tvåstegs- förfarandet visst specificerat underlag för Kungl. Maj:ts ställningstagande bifogas framställningen. I föreslaget system skall sådant underlag kunna erhållas i program- planer.

Vid tvåstegsanskaffning, dvs. sådan an- skaffning som kräver projektering före se- rieproduktion, beslutar Kungl. Maj:t dels om påbörjande av projektering (steg 1), dels om beställning av serieproduktion (steg 2), när totalkostnaden för serieproduktionen beräknas uppgå till tio milj. kr. eller mera samt i de fall när projekteringskostnaderna beräknas överstiga en milj. kr.

I det nya systemet skall myndigheterna i programplaner redovisa både planerade pro- jektstarter under det aktuella budgetåret,

dvs. de objekt som blir klara för steg 1, och sådana objekt som under budgetåret pla— neras bli klara för Kungl. Maj:ts ställnings- tagande till serieproduktion enligt steg 2. Definitiv framställning till Kungl. Maj:t med underlag för beslut kan göras under löpande budgetår. I primäruppdragsförsla- get (anslagsframställningen) anmäls sådana objekt för vilka underlag för steg 1 eller 2 avses inlämnas senare under budgetåret.

I det föreslagna uppdragssystemet får bå- da stegen formen av primäruppdrag, steg 1 inom produktionsområdet Forskning och ut- veckling, steg 2 inom produktionsområdet Materielanskaffning. Den redovisning som i samband med anslagsframställningarna skall ske av planerade steg 1- resp. 2-objekt föreslås ändras i huvudsak endast i det av- seendet att primäruppdragsnumrering in- förs. Det definitiva förslaget till primärupp— drag lämnas tillsammans med erforderligt underlag för Kungl. Maj:ts beslut om pro— jektering resp. beställning av serieproduk- tion. Detta kan ske under löpande budgetår.

Systemet förutsätter, att huvuddelen av det underlag som erfordras för Kungl. Maj:ts beslut finns tillgängligt i aktuella program- och systemplaner. I primäruppdragsförslaget torde därför till största delen hänvisning kunna ske till berörda planer. Om gällande regler för tvåstegsanskaffning fordrar yt— terligare underlag eller Kungl. Maj:t i visst fall särskilt infordrar sådant, bör dock pri- märuppdragsförslaget innehålla även detta.

Genom finansdepartementets promemoria den 251968, Handläggning av statliga bygg- nadsärenden, regleras byggnadsverksamhe- ten inom försvaret. De olika byggnadsobjek- ten bearbetas i regel under flera år, innan de tas med i anslagsframställningen för ett visst budgetår. Detta förarbete skulle i hög grad försvåras om det skulle inordnas i uppdrags- systemet. De olika objekten bör därför hand- läggas enligt nu gällande ordning, tills de passerat de två stegen och godkänts av Kungl. Maj:t.

I anslagsframställningarna har program- myndighet att av de godkända objekten välja ut sådana som i första hand bör ut- föras under det aktuella budgetåret och föreslå dem som primäruppdrag. Med hän- syn till att allt underlag redan tidigare finns hos Kungl. Maj:t, behöver primäruppdrags— förslagen endast förtecknas på motsvarande sätt som nu sker i investeringsplanerna.

Bilaga 14

Driftbudgeten IV. Försvarsdepartemenret A. Försvarsdepartementet m.m.

1 Försvarsdepartementet m.m., förslagsan- slag 2 Extra utgifter, förslagsanslag

B. Arméförband

Arméförband:

1 Ledning och förbandsverksamhet, för- slagsanslag 2 Materielanskaffning, förslagsanslag 3 Forskning och utveckling, förslagsanslag

C. Marinförband

Marinförband:

1 Ledning och förbandsverksamhet, för— slagsanslag 2 Materielanskaffning, förslagsanslag 3 Forskning och utveckling, förslagsanslag

D. Flygvapenförband

Flygvapenförband:

1 Ledning och förbandsverksamhet, för- slagsanslag 2 Materielanskaffning, förslagsanslag 3 Forskning och utveckling, förslagsanslag

E. Central och högre regional ledning

1 Försvarsstaben, förslagsanslag 2 Arméstaben, förslagsanslag 3 Marinstaben, förslagsanslag 4 Flygstaben, förslagsanslag

Exempel på riksstat

5 Militärområdesstaber, förslagsanslag Krigsorganisation för centrala och högre regionala staber: 6 Ledning och förbandsverksamhet, för—

slagsanslag 7 Materielanskaffning, förslagsanslag

F. Gemensamma myndigheter och funktio- ner

1 Försvarets civilförvaltning, förslagsan— slag 2 Försvarets sjukvårdsstyrelse, förs/agrar:— slag 3 Fortifikationsförvaltningen,

slag

Försvarets materielverk, förslagsanslag Försvarets forskningsanstalt, förslagsan-

slag Försvarets radioanstalt, förslagsanslag Värnpliktsverket, förslagsanslag Försvarshögskolan, förslagsanslag Militärhögskolan, förslagsanslag

Försvarets läroverk, förslagsanslag

Intendenturförvaltningsskolan. förslags- anslag

12 Försvarets brevskola, förslagsanslag 13 Militärpsykologiska institutet, förslags— anslag 14 Arkiv och muséer, förslagsanslag 15 Försvarets rationaliseringsinstitut, slagsanslag 16 Försvarsmedicinsk forskning, förslags- anslag 17 Militärmusiken, förslagsanslag

förslagsan -

kli-lå

—-oxoooxrox

_—

för-

18 Frivilligt försvar m.m., förslagsanslag 19 Beredskap m. m., förslagsanslag 20 Gemensam materiel m.m., förslagsan- slag 21 Familjebidrag, skadeersättningar m.m., förslagsanslag 22 Vissa beredskapsåtgärder för krigspro— duktion, förslagsanslag 23 Reglering av prisstegringar, förslagsan» slag

G. Civilförsvar

Civilförsvar:

1 Allmän administration, förslagsanslag 2 Ledning i krig, förslagsanslag 3 Utrymning, förslagsanslag 4 Skydd för allmänheten, förslagsanslag 5 Undsättning, förslagsanslag 6 Reglering av prisstegringar, förslagsan- slag

H. Övrig verksamhet

1 Beredskapsnämnden för psykologiskt för- svar, förslagsanslag 2 Beredskapsstyrka för FN-tjänst, förslags- anslag 3 Projektilröjning, förslagsanslag 4 Flygtekniska försöksanstalten, förslags— anslag 5 Seismologiska multipelstationen, förslags- ans/ag 6 Anskaffning av signalskyddsmateriel för civila myndigheter, förslagsanslag 7 Anskaffning av Vissa teleanordningar, förslagsanslag 8 Anskaffning av identitetsbrickor, för- slagsanslag

Kapitalbudgeten

[. Statens Affärsverksfonder

] Byggnader och utrustning för försvarets fabriksverk ll. Statens allmänna fastighetsfond

F örs varsdc parlamentet:

1 Civilförsvar: ningar

Anskaffning av anlägg-

lll. Försvarets fastighetsfond

l Arméförband: Anskaffning av anlägg- ningar 2 Marinförband: Anskaffning av anlägg— ningar 3 Flygvapenförband: Anskaffning av an— läggningar 4 Central och högre regional ledning: An- skaffning av anläggningar 5 Gemensamma myndigheter och funktio- ner: Anskaffning av anläggningar 6 Anskaffning av anläggningar utanför ra- men för det militära försvaret

VIII. Diverse kapitalfonder

F örsvarsde partementet:

Statens datamaskinfond: Försvarets delfond: 1 Anskaffning av datamaskiner för för- svaret

Bilaga 15 Samband mellan program, produktionsområden, anslag och myndigheter Produktionsmyndigheter Ledning och Program- förbands- Materiel- Anskaffning av Forskning och Delprogram myndigheter verksamhet anskaffning anläggningar2 utveckling Arméförband: 1.0—1.7 CA CA (B 1) FMV (B 2)1 FortF (KBIII: 1) FMV (B 3) Marinförband: 2.0—2.7 CM CM (C 1) FMV (C 2)1 FortF (KBIII: 2) FMV (C 3) Flygvapenförband: 3.0—3.8 CFV CFV (D 1) FMV (D 2)1 FortF (KBIII: 3) FMV (D 3) Central och högre regional ledning: 4.1 FöD FöD (A 1, A 2) 4.2 ÖB Fst (E 1) 4.3 CA Ast (E 2) 4.4 CM MS (E 3) FortF (KBIII: 4) 4.5 CFV FS (E 4) 4.6 ÖB ÖB (E 5) 4.7 ÖB ÖB (E 6) FMV (E 7)1 FMV (E 7) Gemensamma myndigheter och funktioner: 5.1 FCF FCF (F 1) 5.2 SjvS SjvS (F 2) . SjvS (F 2) 5.3 FortF FortF (F 3) FortF mm” 5) FortF (F 3) 5.4 FMV FMV (F 4) FMV (F 4) 5.5 FOA FOA (F 5) Byggnstyr.a FOA (F 5) 5.6 FRA FRA (F 6) FRA (F 6) 5.7 VPV VPV (F 7) 5.8 FHS FHS (F 8) 5.9 MHS MHS (F 9) MHS (F 9) 5.10 FL FL (F 10) . 5.11 IntS IntS (F 11) FortF (KBIH' 5) 5.12 FBrevS FBrevS (F 12) 5.13 MPI MPI (F 13) MPI (F 13) 5.14 ÖB KrA, AM, MMK (F 14) ]

1 Tills vidare primäruppdrag även till SjvS och FortF. 2 Produktionsmyndighet för anskaffning av dataanläggningar för datamaskinfonden är FRI. Uppdrag ges här under produktionsområdet Anskaffning av anläggningar på berört delprogram. ** Byggnadsstyrelsen får primäruppdrag inom det totala anslaget KB III: 5. Anm. Vissa är kan primäruppdrag förekomma inom produktionsområden som för ett visst program i Eguren är utan produktionsmyndighet.

Produktionsmyndigheter

Ledning och

Program- förbands- Materiel- Anskaffning av Forskning och Delprogram myndigheter verksamhet anskaffning anläggningar utveckling Gemensamma myndigheter och funktioner (forts.): 5.15 FRI FRI (F 15) FortF (KBIII: 5) 5.16 FMFD FMFD (F 16) 5.17 CA CA (F 17) 5.18 ÖB ÖB (F 18) 5.19 OB OB (F 19) FMV (F 20) FortF (KBIII: 5) 5.20 FCF FCF (F 21) 5.21 FFV FFV (F 22) FFV (F 22) 5.22 FöD FöD (F 23) FöD (F 23) FöD (F 23) Civilförsvar: 6.0—6.4 Cfs Cfs (Gl—GS) Cfs (Gl—GS) Byggnstyr. Cfs (Gl—GS)

(KBII: 1) 6.5 FöD FöD (G 6) FöD (G 6) FöD (G 6) Övrig verksamhet: 7.1 BN BN (H 1) 7.2 CA CA (H 2) 7.3 FortF FortF (H 3) FortF (KBIII: 6) 7.4 FFA FFA (H 4) 7.5 FOA FOA (H 5) FOA (H 5) 7.6 OB ÖB (H 6) 7.7 Tsn Tsn (H 7) 7.8 Cfs Byggnstyr. (KBII: 2) 7.9 KBL KBL (H 8) SOU1969125 239

Bilaga 16 Exempel på utformning av programplan 69/74 för

Det militära försvaret1

Perspektivplanens inverkan

I perspektivplan 69/84 har överbefälhavaren angett den ram inom vilken det långsiktiga målet för krigsorganisationens innehåll och sammansättning bör kunna varieras. Denna ram markeras i perspektivplanen genom att innehållet i de olika avvägningsprogrammen vid mitten av 1980-talet i flera fall redovi— sas i form av alternativa, mer eller mindre väl definierade förbandstyper, system eller materielobjekt eller som alternativa kom- binationer av dessa.

Av perspektivplanen framgår vidare att handlingsfriheten i möjlig utsträckning bör behållas under programplaneperioden. Där- igenom uppnås att ett slutligt ställningsta- gande i de olika valsituationerna kan ske så nära aktuell genomförandetidpunkt som möjligt och med kännedom om då aktuella angreppsfall och anbefallda restriktioner.

Vid utarbetandet av nu överlämnade pro— gramplaner har eftersträvats att planera in de studier och utredningar samt den ut- veckling och anskaffning av materiel m.m. som krävs för att till mitten av 1980—talet kunna tillföra krigsorganisationen vilket (vilka) som helst av de system eller objekt som angetts i perspektivplanens alternativ A. Detta hindrar inte en senare övergång till annat planeringsmål.

I de fall mera omfattande investeringar visat sig nödvändiga under programplane- perioden för att behålla möjligheten att

senare välja mellan de i perspektivplanen angivna alternativen har val mellan dessa förutsatts ske under perioden. Detta gäller främst de fall där serieanskaffning måste påbörjas och de objekt som kräver ett om- fattande utvecklingsarbete. För den senare typen av objekt planeras erforderligt stu— die-, utrednings- och utvecklingsarbete kun- na genomföras innan ett val mellan aktuella alternativ sker. Även den verksamhet in— klusive visst förutvecklingsarbete — som erfordras för att skapa erforderligt tekniskt och ekonomiskt underlag för val mellan alternativen har inplanerats.

Operativa angreppsfall konsekvenser för planeringen

Kungl. Maj:t har anbefallt operativa angreppsfall att ligga till grund bl.a. för krigsorganisationens utveckling på kortare sikt. Med undantag för angreppsfall P och Q överensstämmer angreppsfallen nära med den miljö som utnyttjats vid tidigare studier avseende denna tidsperiod.

Angreppsfallen P och Q karakteriseras av att angriparen mera konsekvent och i större utsträckning än som förekommit i tidigare studier utnyttjar moderna transportmedel till lands, till sjöss och i luften för att ut—

1 Exemplet är inte fullständigt. Mot slutet anges endast vad de olika avsnitten bör innehålla. Dessa delar markeras genom att texten satts inom pa- rentes.

veckla en mycket stor strategisk och taktisk rörlighet. Angreppsfallen innebär i detta av- seende en tidigareläggning av det >>hot>> som framgår av de för perspektivplanering- en angivna dimensionerande angreppsfallen.

Överbefälhavaren har genomfört en förs- ta serie alternativstudier för att belysa styr- ka och svagheter hos befintlig krigsorganisa- tion i de anbefallda operativa angreppsfal- len. Huvudintresset har härvid knutits till angreppsfallen P och Q. De små föränd- ringar som bedömts möjliga att genom— föra intill mitten av 1970-talet och som be- funnits angelägna i dessa angreppsfall har översiktligt prövats även i övriga angrepps— fall. En första preliminär jämförelse har vi- dare skett mellan en krigsorganisation som i möjlig mån anpassats efter angreppsfallen P och Q och krigsorganisationen enligt ti- digare planering i fråga om att möta samt- liga anbefallda angreppsfall.

Vid dessa studier och värderingar har överbefälhavaren utan hänsyn till försvars- grenstillhörighet fört samman delprogram och programelement ur de organisatoriska huvudprogrammen till avvägningsprogram enligt nedan:

Avvägnings- Består av delprogram program och programelement

gamepowr | | !

Den krigsorganisation som vid en pro- longering av tidigare programplaner erhålls vid slutet av programplaneperioden har vid genomförda studier och värderingar visat sig mindre effektiv i angreppsfallen P och Q än i övriga angreppsfall. Angriparens stora rörlighet och förmåga till kringgående ope- rationer och ändrade anfallsriktningar har medfört, att en mindre del av stridskrafter- na än vid tidigare studier kan utnyttjas effektivt.

Denna tendens gäller inte stridskrafterna

i program D och a-förbanden inom pro- gram C samt b- och c-förbanden inom program F som samtliga visat sig ha ett större värde i dessa angreppsfall än i de tidigare studerade. Inom program A och E har värdet av d- och e-förbanden resp. av f-förbanden visat sig minska mindre än för övriga förband inom resp. program. De nya angreppsfallen påverkar inte pri- märt programmen G och H.

I princip har för dessa angreppsfall prio— riterats dels stridskrafter som har förmågan att begränsa angriparens möjligheter att ut- nyttja sin rörlighet, dels stridskrafter som på grund av egen rörlighet eller räckvidd kan kraftsamlas och insättas mot angripa- ren även när denne utnyttjar sin förmåga till rörliga och kringgående operationer. Vik- ten av att snabbt kunna inhämta ett full- gott underrättelseunderlag och följa upp an- griparens rörelser m.m. har kraftigt under- strukits. I dessa angreppsfall kräver detta större resurser än i tidigare studerade an- greppsfall.

Överbefälhavaren har mot denna bak- grund granskat de förändringar av tidigare planerad utveckling mellan och inom av- vägningsprogrammen som kan bedömas för- bättra effekten av det militära försvaret i angreppsfallen P och Q och som vid en ändrad resursfördelning är möjliga att ge- nomföra under programplaneperioden.

Inom ramen för tillgänglig total medels- ram har därefter olika alternativ till tidigare planerad verksamhet