SOU 1969:48

Vidgad samhällsinformation

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Enligt Kungl Maj:ts bemyndigande den 25 maj 1967 har departementschefen för ut— redning av frågan om vidgad samhällsin— formation m m tillkallat följande sakkunni- ga, nämligen landshövdingen Per Ecker- berg, tillika ordförande, direktören Erik Braunerhielm, departementsrådet Bengt Dennis, kanslirådet Åke Fors, pressombuds— mannen Manfred Nilsson och chefredaktö- ren, numera ledamoten av riksdagens andra kammare, Olle Svensson. Den 29 mars 1968 utökades de sakkunniga med förste forsk- ningssekreteraren Ursula Wallberg.

De sakkunniga har antagit namnet infor- mationsutredningen.

Departementschefen har förordnat följan- de personer att såsom experter biträda ut- redningen, nämligen den 1 september 1967 byrådirektören Anders Bauer, den 8 janu- ari 1968 fd överdirektören Erik Montell och den 6 juni 1968 informationschefen Lennart Edström.

Vidare förordnade departementschefen den 25 september 1967 direktören James Brade till huvudsekreterare och den 29 mars 1968 fil kand Carl-Johan Jargenius till bi- trädande sekreterare hos utredningen.

Utredningen avgav den 20 mars 1969 del- betänkande angående kungörelseannonse- ring (SOU 1969: 7).

Utredningen har avgett följande remiss- yttranden, nämligen

den 9 augusti 1968 över en inom finans- departementet upprättad promemoria om statsliggare och regleringsbrev,

den 4 december 1968 över en inom justi—

tiedepartementet upprättad promemoria med förslag till delgivningslag och till följd- ändringar i rättegångsbalken m m. (Ju sten- cil 1968: 15),

den 20 mars 1969 över 1963 års kon- sumentupplysningskommittés betänkande »Konsumentupplysning — principer och riktlinjer» (SOU 1968: 58),

den 27 maj 1969 över »Förslag från Sta- tens lantbruksinformation m fl ang informa— tion via Radio/TV i frågor rörande jord- bruket och trädgårdsnäringen» samt

den 28 juli 1969 över en inom inrikes- departementet upprättad promemoria om organiserad överföring av vissa zigenare (In stencil 1969: 1).

Informationsutredningen får härmed över— lämna sitt huvudbetänkande Vidgad sam- hällsinformation.

Särskilt yttrande har avgivits av ledamo- ten Bengt Dennis beträffande vidgade me- del för kontaktverksamheten (kap 5.1).

Av utredningens uppdrag kvarstår frå- gan om Post— och Inrikes Tidningars format och typografiska utformning m m (uppdrag genom Kungl Maj:ts beslut den 13 oktober 1967). Denna fråga har bearbetats av utred- ningen, som beräknar att resultaten kan re- dovisas i början av 1970.

Stockholm den 23 oktober 1969.

Per Eckerberg

Erik Braunerhielm Å ke F ors Olle Svensson

Bengt Dennis Manfred Nilsson

Ursula Wallberg Names Brade

Sammanfattningsvis vill utredningen på- peka, hur viktigt det är att samhällsinforma— tionen anpassas till allmänhetens behov och att myndigheterna därför alltid måste vara lyhörda för konsumenternas krav. Detta på— pekande har generell räckvidd inom all per- sonlig eller indirekt kontaktverksamhet och får icke eftersättas.

2.1.5 Målsättningen för informationsverk— samheten

Den informationsgivande myndigheten mås- te kunna besvara frågan om vad man vill åstadkomma med sin information. Vilka reaktioner vill man att mottagarna skall uppvisa? Önskar man instämmanden, vill man framkalla handlingar av något slag, vill man ändra mottagarnas värderingar el- ler vill man förstärka den inställning som mottagarna tidigare visat prov på? Kom- munikationsmål skall kunna anges som re- aktionsmål, dvs som mottagarnas åsyftade reaktioner till följd av den överförda in- formationen. Kontakter mellan myndighe- ter och allmänhet har inget värde i sig. Därför är det självklart att dessa reaktioner måste stå i visst samband med de överord- nade mål som gäller för programområdet. För att en viss samhällsservice skall få avsedd effekt måste den enskilda männi- skan kunna ställa den i relation till sitt be- hov och sin situation. Hon måste också veta hur hon skall bete sig för att bli del- aktig av servicen. Genom informationsåt- gärder kan man överföra denna kunskap och även skapa en positiv attityd. Målsättningen för myndigheternas kon- taktverksamhet är att förmedla kunskaper och därigenom ge sakligt underlag för den enskildes beteende. Målet för en viss kon- taktåtgärd måste därför om möjligt anges i kvantitativa eller kvalitativa mått på för- ändringsinriktning och -grad rörande de

I varje samhälle, även det demokratiska, utsätts medborgarna från skilda håll för stark påverkan i olika avseenden och rikt- ningar. Myndigheternas kontaktverksamhet svarar för en obetydlig del av denna på- verkan. Trots detta måste man vara vak- sam för att undvika otillbörlig påverkan av allmänheten. Faran för sådan otillbörlig på- verkan ökar i stället för att minska om syf- tet bakom varje kontaktåtgärd inte finns klart angivet och dokumenterat.

2.1.6 Allmänna riktlinjer för olika typer av samhällsinformation

Utredningen skiljer mellan två slag av sam- hällsinformation, dels sådan som på ett av- görande sätt berör den enskilde medborga- ren, dels sådan som för den enskilde är av mindre betydelse men där samhällets intres- se av att uppnå en viss effekt genom infor- mation är stort.

För den enskilde betydelse/ull samhällsin- formation

Det första slaget av samhällsinformation av- ser information om rättigheter och skyldig— heter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. Som exempel på sådan informa— tion kan nämnas information om sociala förmåner, rätt att delta i allmänna val om man är röstberättigad, skyldighet att avge deklaration eller att följa en viss trafikför- ordning.

För denna typ av information anser ut— redningen att kravet på samhället skall stäl- las högt och principen bör vara att alla be- rörda medborgare skall ges likvärdig in- formation.

Annan samhällsin formation

Det andra slaget av samhällsinformation av- ser sådana fall då den enskilde inte riskerar att gå miste om någon förmån eller kunskap om någon lagfäst skyldighet eller annat för medborgaren viktigt beslut. Dessa fall kan

i stället gälla risker för samhället eller dess organ att inte kunna genomföra vissa åta— ganden utan effektiv medverkan från vissa medborgares sida. Den typ av information som här avses kan tex syfta till att till- fälligt nedbringa trafikintensiteten på en viss vägsträcka eller åstadkomma en temporär minskning av vattenförbrukningen i en kom— mun.

För detta slag av samhällsinformation är det inte nödvändigt att ställa kravet på lik- värdig information till alla. Avgörande är om den av samhället önskade effekten, mätt i kvantitativa termer, uppnås.

Då utredningen i det följande utvecklar sin syn på begreppet likvärdig information undantas således den här sist definierade samhällsinformationen.

Aviserande information och löpande in- formation

Den enskilde bör så långt som möjligt ut- sättas för information endast om han har behov av den och när han behöver den. Ju längre tid som förflyter mellan kontakt- åtgärden och användningen av informa— tionen, desto större krav ställs på motta- garens förmåga att lagra upplysningar. Det bör beaktas att den enskildes lagringska— pacitet är begränsad och hårt utnyttjad i ett samhälle med stor volym information.

Ur den synpunkten är försäkringskassor— nas sätt att sköta informationen beträffande den allmänna folkpensionen efterföljansvärt. Fyra månader innan en person uppnår pen- sionsberättigande ålder aviseras vederbö- rande med anmodan att ansöka om pen- sion. Man ställer alltså inga krav på att den enskilde skall komma ihåg upplysningar rö- rande folkpension som har nått honom ti- digare i livet. Försäkringskassan följer f ö också upp kontaktåtgärden genom att söka upp de personer som inte inkommit med ansökningar trots aviseringen. Givetvis vore det ännu mer rationellt om ansökningsför- farandet kunde avskaffas och därmed en begränsning av informationsbehovet ske.

Kontaktverksamheten skall ta fasta på vad den enskilde upplever som nyheter. Det

är sålunda inte tillräckligt att informera om tex en reform när den beslutas och införs. Också vad som gällt längre tider kan vara okänt för berörda medborgare. Koncentra- tionen av kontaktåtgärder till reformstadiet måste därför följas av löpande information till medborgargrupper som glömt den ti- digare informationen eller av olika skäl inte fått den.

Denna inriktning av kontaktverksamhe- ten förutsätter alltså att man vid informa- tionsplaneringen inte ensidigt utgår från ny— hetsmomentet utan främst tar ställning till kunskaper, värderingar och beteenden bland de medborgargrupper som berörs.

Likvärdig information kan kräva differen- tiering i utformning och mediaval

Kravet i fråga om likvärdig samhällsin- formation innebär vidare att kontaktåt— gärderna måste differentieras med avseende på utformning, kanaler och frekvens. En— dast härigenom kan medborgare med olika beteende-, erfarenhets-, kunskaps- och ut— bildningsmässiga förutsättningar få ett lik- värdigt utbyte av myndigheternas kontakt- åtgärder.

De språkliga och bildmässiga uttrycken kan behöva varieras för att alla berörda medborgare skall kunna förstå informatio- nen på ett likvärdigt sätt. Om myndighe- ternas kontaktåtgärder ensidigt avfattas på ett sätt som svarar mot mottagningsförmå- gan hos välutbildade människor med goda kunskaper inom området för informationen åsidosätter man informationsbehovet hos andra stora grupper av medborgare.

Också förutsättningarna att nå medbor- garna med information skiftar. Det finns stora olikheter i människors vanor när det gäller att läsa tidningar eller böcker, höra på radio, se TV, film etc. Tillgängliga statistiska uppgifter belyser emellertid hu- vudsakligen enkla kvantitativa förhållanden sådana som att en viss kategori människor nås av vissa tidningar, att radiolyssnandet är av visst omfång och att exponeringen för utomhusreklam antar visst värde (kap 3.4).

De ger dock inte tillräckliga upplysningar för val av media som kanal för viss infor- mation. Man behöver också veta i vilken utsträckning, med vilken omsorg och un- der vilka förhållanden olika mottagare tar emot information som kanaliseras via res- pektive media. Allmänt sett är det lättare att via massmedia nå kontakt med mottaga- re ju högre utbildning de har. Åtskilliga andra faktorer inverkar också på kontakt- möjligheterna. Enligt utredningens uppfatt- ning är det ytterst angeläget att såväl valet av informationskanaler som frekvensen med vilken informationen sänds differentieras med hänsyn till informationsmottagarens förutsättningar. För att likvärdighetskravet skall uppfyllas måste särskild omsorg ägnas kontakterna med svårtillgängliga medbor- gare.

Enligt utredningens mening bör myndig- heterna i sitt mediaval inte okritiskt till- lämpa de principer som gäller för rekla- mens val av media. För detta senare gäller lönsamhetsavvägningar av en art som inte är relevant i offentlig, allmännyttig verk- samhet.

I reklamsammanhang har man anledning att påta sig kontaktkostnader per individ i förhållande till det förväntade värdet av att tänkbara konsumenter nås med informa- tion. Två faktorer som sammanhänger med individen är därvid av intresse: dels kost- naderna för att kontakta individen, vilka beror av hans mediavanor, dels sannolik- heten för att han skall köpa den produkt som reklamen avser.

Ju svårare det är att upprätta kontakt med en individ, ju större kontaktkostnaden är och ju mindre sannolikheten är att in- dividen skall svara med den önskade reak- tionen, desto mindre benägen är man att informera honom. Personer som inte kan nås genom vitt spridda massmedia (med lägre kontaktkostnader per capita) och som antas ha ringa intresse för reklamobjekt (föga troliga köpare) erhåller sålunda ingen information.

Vid den informationsgivning i myndig- heternas verksamhet som berör rättigheter och skyldigheter samt övriga för varje med-

borgare viktiga beslut eller samhällsåtgärder bör differentieringen med avseende på språklig och bildmässig utformning, kanaler och frekvens genomföras med sikte på lik- värdig information till alla berörda med- borgare. Med avseende på mediavalet bör det noteras att åtskilliga människor som skall informeras har sådana massmediava- nor att de inte kan nås genom medier med låga kontaktkostnader per capita. Männi- skor i glesbygder läser ofta endast tidningar med tät spridning men med förhållandevis små totalupplagor och därför höga kontakt— kostnader per exemplar för annonsören.

Enligt utredningens mening bör princi- pen vara att myndigheterna ger samma lik- värdiga information även till människor som av kostnadsmässiga eller mediateknis- ka skäl är svårtillgängliga.

När media, som inte erbjuder största räckvidden och billigaste pris per kontakt väljs bort lämnas stora konsumentgrupper utanför. I detta sammanhang finns en både för samhällsorganen och näringslivet vä- sentlig fråga obesvarad, nämligen vad det kostar att inte bearbeta vissa marknader, geografiska eller demografiska, dvs vissa distrikt eller vissa grupper av människor, allt beroende på deras möjligheter till kon- takt med eller val av massmedia.

Inte heller det förhållandet att vissa män- niskor sannolikt inte reagerar på informa- tion enligt myndigheternas önskan får mo- tivera lägre ambitioner beträffande informa- tionens likvärdighet. De som är obenägna att dra de mänskligt och samhälleligt sett rationella slutsatserna av informationen kan vara i särskilt stort behov av det samhälls- stöd som informationen gäller. Givetvis måste kontaktåtgärder som riktas till dessa människor tillåtas kosta mer än vad som är fallet för den genomsnittlige medborgaren.

Konsekvensen av de krav som utred- ningen ställer på informationsgivningen är sålunda att samhället måste påta sig större kostnader per capita för kontaktåtgärder gentemot medborgare som på grund av sina vanor beträffande tidningsläsning, radio- lyssning etc är förhållandevis svårtillgäng- liga. Samma gäller medborgare som är

sämre disponerade för de önskade reak- tionerna på informationen. Det är först när myndigheterna gör en ojämn fördel- ning av kontaktkostnaderna som man kan närma sig en likvärdig information.

Ofrånkomliga begränsningar

Alla berörda medborgares rätt till likvärdig information är ett principiellt krav. I prak- tisk tillämpning tvingas man av tekniska och ekonomiska skäl göra avsteg här.

Finjusterade och i alla avseenden neutrala verktyg för att mäta likvärdighet saknas. Det är visserligen förhållandevis lätt att fastställa i vilken utsträckning informatio- nen nått fram till mottagarna. Det är be- tydligt svårare att klarlägga hur informa- tionen uppfattats och i vad mån den en- skilde förmått tolka informationen med av- seende på sin livssituation och sina behov. Tämligen grova mått på kunskapsföränd- ringar och andra reaktioner som med rim- lig säkerhet kan härledas till informatio- nen får godtas som belägg på likvärdighet.

Om det sålunda med mer eller mindre rättvisande mått kan fastställas vad som skall förstås med likvärdig information i ett givet sammanhang, saknas likväl i allmän- het de tekniska förutsättningarna för kon- taktåtgärder som ger alla mottagare sam- ma utbyte av informationen. Det finns t ex ingen informationskanal genom vilken man kan upprätta kontakt med alla medborgare. Kombinationer av flera kanaler ökar na- turligtvis möjligheterna att nå en god sprid- ning, men ingen kombination garanterar kontakt med hela målgruppen och ännu mindre kontakter av samma kvalitet med samtliga individer. Liknande ofullkomlig- heter av teknisk natur gäller kontaktåtgär- dernas utformning och frekvens.

Också ekonomiska skäl gör att man kan tvingas tumma på kravet beträffande likvär- dig information. Kostnaderna för kontakt— verksamheten stiger med ökad differentie- ring av kontaktåtgärderna. Flera versioner av en broschyr —- avpassade för olika delar av målgruppen — kostar mer i framställ- ning och distribution än en enhetlig bro-

schyr som riktas till alla man vill nå. Ju fler tidningar som innefattas i en medialista för annonsering desto större blir kostnader- na. Ju fler gånger en informationsfilm visas som biografförspel desto större blir den totala visningskostnaden.

När en myndighet utarbetat den grund- läggande planen för att genom masskom- munikation informera flertalet medborgare som berörs i ett visst avseende, uppkommer frågan hur mycket ytterligare differentiering av utformning, mediaspridning och frek- vens kostar i förhållande till kostnaderna för att genom personlig kontakt nå reste- rande medborgare i målgruppen. Det är också en fråga om vilka ambitioner som gäller i ett konkret ärende beträffande sprid- ningen av upplysningar. Är det ett absolut krav att alla berörda medborgare nås eller kan man godta att vissa medborgare lämnas utan information i det aktuella fallet? Det går inte att ställa upp allmängiltiga regler som besvarar frågor av detta slag. Det måste ankomma på myndigheterna att var och en inom sina verksamhetsområden för- söka göra avvägningar som överensstäm- mer med statsmakternas intentioner.

T idningsval vid dagspressannonsering

I detta sammanhang aktualiseras bl a frå- gan om tidningsval vid dagspressannonse- ring om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till.

I den mån myndigheterna väljer dagspress som ett led i en systematiskt planerad in- formationsåtgärd avsedd att nå alla med- borgare, bör man enligt utredningens me- ning annonsera i samtliga dagstidningar med i regel likformiga budskap.1 Regeln får mot- svarande tillämpning regionalt då annonse- ringen avser befolkningen i ett Visst geo- grafiskt område.

Denna princip ter sig självklar från all- mänt demokratiska synpunkter eftersom ing- en medborgare därvid diskrimineras i in- formationshänseende på grund av sitt tid- ningsval. Principen att innefatta samtliga dagstidningar vid dagspressannonsering,

som berör hela befolkningen, följdes för övrigt av statsmakterna i högertrafikkam- panjen och tillämpas i Försäkringskasse- förbundets och riksförsäkringsverkets samt finansdepartementets kontaktverksamhet om vissa försäkringsformer respektive deklara- tionstid och fyllnadsinbetalning av skatt. Den ligger också i linje med utredningens i SOU 1969: 7 angivna synpunkter på tid- ningsvalet vid kungörelseannonsering. Där förordas att denna annonsering skall »ut— sträckas att avse ortstidningar, vilkas sprid- ning täcker en klar majoritet av medborgar- na i orten eller området inte bara totalt utan även inom skilda samhällsgrupper».

Det får ankomma på de berörda myn— digheterna att under hänsynstagande till statsmakternas intentioner i de enskilda ärendena avgöra, huruvida alla medborga- re måste nås av informationen på ett lik— värdigt sätt. Myndigheterna måste också göra en avvägning av kostnader och effekt av olika tänkbara media. Bestämmer sig regering och riksdag för den av utredning- en förordade principen för dagspressannon- sering, kan myndigheterna dock givetvis utgå ifrån, att statsmakterna i tillämpbara fall ställer erforderliga anslag till förfo- gande för att förverkliga intentionerna.

Vid bedömningen av denna fråga har utredningen uteslutande utgått från den en- skildes rätt till likvärdig information om rättigheter och skyldigheter samt om övriga sådana beslut och samhällsåtgärder som be- rör denne. I enlighet med sina direktiv har utredningen inte anlagt pressekonomiska synpunkter på mediavalsfrågan.

En konsekvens av principen är likväl att också mindre tidningar och sk andratid— ningar (tidningar med upplagemässigt större konkurrenttidningar inom spridningsområ- det) blir delaktiga av myndigheternas an-

1 Med detta menas att budskapet skall ha samma innehåll och form i samtliga dagstid- ningar. Huruvida samma format (storlek) skall användas bör avgöras med ledning av un- dersökningar beträffande mottagarnas obser- vation och kunskapshämtning i förhållande till respektive annonsformat i skilda tidningar. På grund av nuvarande brister i beslutsunderlaget bör en formatdill'erentiering tillämpas restrik- tivt.

Utredningens mediavalsprincip får såle- des som bieffekt att den i någon mån bred- dar de ekonomiska förutsättningarna för en fri, obunden press. Denna konsekvens av utredningens mediavalsprincip beträffande dagspressannonsering överensstämmer med intentionerna bakom Kungl Maj:ts propo- sition 1969: 48 och riksdagens beslut i en- lighet med denna proposition. Syftet har angetts vara att verka för en fri och mång— sidig opinionsbildning och främja tidnings- konsumenternas frihet.

Vid val av andra media än dagspress fö- religger när det gäller samhällsinformation delvis andra förutsättningar. Utrymme i ra— dio och television kan inte beställas i van- lig ordning. Populärpressen väljs i regel på mera specifika grunder, exempelvis när man vill nå vissa medborgargrupper. Det— samma gäller i princip konsumentfackpress och branschfackpress. Media såsom film och affischering har återigen andra egen- skaper för vilka generella regler inte kan uppställas. I en brett upplagd informations- insats är det vanligt att låta flera olika mediatyper, även här inte uppräknade, samspela. Inom pedagogiken används i så- dana fall uttrycket multimedia för att be- teckna att en mångfald sinsemellan olikarta- de media samverkar.

2.1.7 Redaktionell och beställd information

Det fortsatta resonemanget kräver, att ut- redningen här klargör några av förutsätt- ningarna för informationsspridning i mass- media, närmast pressen.

Förutsättningarna för att kunna utnyttja massmedias fysiska distributionsmöjlighe— ter är som bekant olika: sändningstid i ra- dio och TV kan enligt avtalet mellan staten och AB Sveriges Radio inte beställas, kö- pas eller dirigeras. Vill man använda af- fischpelare, utrymmen i bussar, reklamfilm på biograferna eller trycksaker får man be- tala för utrymmena respektive för film— och trycksaksproduktion samt för den fysiska distributionen av dem.

I pressen finns två möjligheter: textut—

rymme i den redaktionella avdelningen, som inte kan köpas eller dirigeras, och annonsutrymme, som kan köpas.

Genom dessa olika förutsättningar för de fysiska distributionsmöjligheterna i mass- media sker automatiskt en indelning i två huvudgrupper:

redaktionell information och beställd information

Redaktionell information

Den redaktionella informationen redigeras av massmedias egna medarbetare och med- delas i en omfattning och med ett innehåll som inte kan bestämmas av samhällsorga— nen.

När det gäller pressen vill statsmakterna enligt gällande tryckfrihetsförordning ga— rantera pressens frihet att verka oberoende av inblandning från myndigheternas sida. Två huvuduppgifter bör nämnas. För det första uppfylls den offentliga informations- funktionen i samarbete med de politiska partierna. I det avseendet kan tidningsde- batten betraktas som ett inslag i det makt- spel mellan partiema och den brytning mel- lan olika intressen och idéer, som karak- teriserar en livskraftig demokrati. Någon statlig inblandning i denna politiska debatt accepteras inte i det svenska samhället.

För det andra räknar man med att tid- ningarna skall stå på allmänhetens sida och utgöra ett stöd för den enskildes rättsin- tresse. I denna funktion ingår en generös inställning till ett meningsutbyte även vid sidan om den debatt, som förekommer inom de etablerade maktgrupperna.

Detta innebär att samhällets myndighe- ter och organ enligt gällande tryckfrihets- förordning skall låta representanter för massmedia i deras egenskap av företrädare för samhällsmedborgama ta del av allt ej sekretessbelagt material de önskar och få den hjälp de behöver för att kunna ge en korrekt bild av ifrågavarande ärende (jfr kap 2.3.1).

Tidningarna är självfallet å sin sida lik- som TV och radio angelägna om att upp- rätthålla respekten för sin integritet gent-

Bland de pressetiska regler som uppställs av pressens egna organ märks textreklam- reglerna. De avser att upprätthålla en klar rågång mellan redaktionell text och annon-' ser.

Genom ett av pressens egna organ — TU:s textreklamkommitté — sker en över- vakning av tidningarnas innehåll i avsikt att komma åt alla former av textreklam som kan ledas tillbaka till krav på redak- tionellt utrymme utan tillräckligt nyhets- eller informationsvärde. Avsikten är att ga- rantera att redaktionerna ständigt övervakar sin skyldighet att själva bestämma över tid- ningarnas redaktionella innehåll.

Den princip som slås fast är att redak- tionen i varje enskilt fall bedömer karak- tären av text och bilder, avsedda för re— daktionell publicering. Text och bilder som inte fyller redaktionella anspråk på nyhets- eller informationsvärde skall sålunda av- visas. Detta gäller meddelanden från pri- vata och offentliga företag, meddelanden från myndigheter, meddelanden från nä- ringslivs- och intresseorganisationer.

Även andra anspråk på textutrymme, där det journalistiska nyhets— och informations- värdet är obetydligt eller tveksamt skall av- visas.

De fördelar ett samhällsorgan kan ha av en god redaktionell information skall var- ken underskattas eller överskattas. Den all- männa erfarenheten är att man bör skilja mellan den publicitet som följer i mass- media av en presskonferens och den som blir följden av en vanlig pressrelease.

Fördelar och nackdelar med redaktionell information

En presskonferens kan leda till att vissa redaktörer till följd av säkrare kunskapsun- derlag behandlar ämnet mera personligt och utförligt i tidningen resp radio eller TV. Om en redaktör är negativ eller allmänt kritisk måste självfallet detta accepteras.

En allmän utsändning av informations- material i form av pressreleaser får i re-

Man kan också vid den redaktionella be- handlingen råka ut för betydande missupp- fattningar som kan bero på brådska, slarv, dåligt underlag eller medveten politik från redaktörens sida.

En information till massmedia kan också leda till artiklar eller notiser som ganska noga följer det material man lämnat ut. Allmänheten som läser dessa notiser fattar dem som allmänt material i tidningen och i den mån tidningen har gott anseende hos läsaren kan detta enligt erfarenhet vara för- delaktigt för innehållet visavi tidningsläsa- ren — läsaren överför det förtroende han/ hon har för sin tidning till dess innehåll. Detta torde även gälla annonserna.

För smärre nyheter har man i regel myc- ket små möjligheter att via presskonferenser eller pressreleaser nå någon avsevärd pub- licitet.

Undersökningar som utförts tyder på att annonser och redaktionell information vid omfattande informationsinsatser stöder var- andra och att den redaktionella behand- lingen blir bättre och utförligare om samma budskap publiceras även i en annonsering av seriöst slag. Den beställda informatio- nen blir då en lättillgänglig informations— källa även för redaktionerna, som arbetar under stark tidspress.

I den redaktionella informationens na- tur ligger emellertid att man aldrig i för— väg kan veta, hur informationen når ut — ett förhållande som ur informationssyn- punkt är otillfredsställande för medborgar— na. Man vet inte heller i förväg i vilka organ den kommer in, när den kommer in, vilken plats den får, vilken utformning den får, om den tas upp positivt eller nega- tivt, om man behöver bemöta den, om man får möjlighet att bemöta den på lika villkor.

Dessutom är det svårt att få den redak- tionella informationen upprepad om man inte har några tilläggsinformationer att ge.

Svårigheten att få reda på utfallet är ock- så betydande. Klipptjänsten kan aldrig bli hundraprocentig och en notis kan följas av

kommentarer i samma eller andra tidning- ar, insändare mm som man aldrig spårar. Man kan alltså bedöma det kvantitativa ut- fallet först efteråt — i många fall långt efteråt. Det är också svårare att genom un- dersökningar mäta den redaktionella infor— mationens effekt.

Det bör kanske här noteras att beskriv- ningen av den redaktionella informationen belyser de fördelar och nackdelar som den- na kontaktform kan ha jämförd med be- ställd information. Som redan framhållits i utredningsdirektiven sker i anslutning till massmedias egen nyhetsförmedling och öv- riga redaktionella aktivitet på dessa medias eget initiativ en betydande och förtjänstfull granskning och nyhetsbevakning av det all- männas verksamhet.

Beställd information

Den beställda informationen behärskar man både till utformning och utrymme, media och tidpunkt och i vissa fall även till plat- sen i resp media. Man kan upprepa den och man kan förse den med sitt eget namn vilket, om det är gott, ger informationen prestige i sig. Sändarens namn upplyser allmänheten om vem som är ansvarig för meddelandet.

Det är vidare lättare hänvisa till en fast utformad annons eller motsvarande infor- mation än till en notis eller dylikt via egen informationsavdelning eller TT. I detta fall har annonsering i pressen den fördelen att den är en form av skriftlig dokumentation för konsumenten.

Slutligen har- man i samband med be— ställd information möjlighet att innan to- taldistribution av informationen sker mäta dess förmåga att bli rätt uppfattad och ab- sorberad av de människor för vilka infor- mationen varit avsedd.

Detta med att i förväg kunna kontrollera, dvs att man i förväg, rent fysiskt sett råder över sitt eget budskap och även i förväg kan testa hur det uppfattas, är en mycket vik- tig fråga i all masskommunikation för ett företag eller ett organ, som förväntar viss effekt av budskapet. Ser man på dessa in- formationsvägar ur mottagarens (läsaren,

biobesökaren etc) synvinkel är det ett vä- sentligt intresse för denne att kunna skilja den beställda och betalda informationen från den redaktionella information, som massmedia själva redigerar.

2.1.8 Systematisk kontaktverksamhet i form av indirekt kontakt

Tidigare i betänkandet har informations- verksamheten beskrivits som en funktion i myndigheternas totala verksamhet och den indirekta kontaktformen som en av åtgär- derna i denna kontaktverksamhet. I detta avsnitt diskuteras systematik och effekti- vitet i sättet att handlägga och utföra kon- taktverksamheten, varvid uteslutande for- men indirekt kontakt beaktas. En betyd- ligt utförligare beskrivning av hur planering och genomförande av kommunikationsåt- gärder bör tillgå återfinns 1 kap 2.2.

Kommunikationsmål skall som nämnts uttryckas i grad och riktning rörande åsyf- tade förändringar i kunskaper och beteen— de. Målsättning och resultatmätning förut- sätter att man konstaterar utgångsläget i dessa faktorer, beräknar möjliga föränd- ringar och mäter faktiskt åstadkomna för- ändringar. Mätningarna — avseende mot- tagare, informationsobjekt och media — kan genomföras med mer eller mindre pre- cisa metoder. Det är mycket angeläget att kommunikationsmålen och det underlig- gande materialet sammanfattas skriftligen.

Planering, produktion och distribution av informationsmaterial utgår från denna dokumentation, mot vilken man ställer de effekter som uppnås. Jämförelser mellan åsyftade och uppnådda effekter bildar ut- gångspunkt för omformulering av kommu- nikationsmålen och/eller underlag för pla- nering, produktion och distribution i fort- sättningen.

Kontaktverksamhet blir på detta sätt en kontinuerlig process där man successivt byg- ger upp erfarenheter som nyttiggörs längre fram i verksamheten. Det är kontinuiteten och målmedvetenheten i detta arbete som avses med systematisk masskommunikation.

Informationsgivningen från stat och kom-

mun kan inte tillåtas utnyttja alla kända och utprovade metoder för masskommuni- kativ påverkan. Viss typ av argumentering, bildval mm överensstämmer inte med all- mänt accepterade etiska normer och syn- sätt i samhället och kan därför inte ut- nyttjas i myndigheternas verksamhet. Myn- digheterna måste därför omge sina mass- kommunikationsåtgärder med etiska rest- riktioner, inte bara restriktioner med av- seende på mottagamas uppoffringar och kostnadsrestriktioner. De måste göra detta i större utsträckning än andra som utnytt- jar massmedia.

Det har tidigare påtalats att den enskilda människan så långt möjligt inte bör störas med annan information än den hon har bruk för. Allmänt gäller att informationen i samhället kan utvecklas till en plåga om inte sändarna eftersträvar selektivitet, dvs anpassar informationen till behovet. Myn- digheterna bör i sin kontaktverksamhet visa vägen i detta avseende.

Selektivitet har också en ekonomisk as- pekt. Bedömningen av vad kontaktverk- samheten skall få kosta bör utgå från an- talet människor man beräknar nå med de upplysningar som är av betydelse för dem — och således inte från det totala an- talet människor som nås av informationen. Kostnadskalkylen ställer därmed större krav på redovisning av olika medias kontaktka- pacitet än den nuvarande mediastatistiken i allmänhet uppfyller.

På ett högre plan skall kontaktkostnader— na naturligtvis bedömas mot kostnaderna för andra åtgärder som tillgodoser verksam- hetsmålen.

Den grundsyn på kontaktverksamheten som här utvecklats berör hela planerings- processen inom myndigheterna. För att kommunikationsåtgärderna skall kunna sam- verka med övriga åtgärder måste de integre- ras i myndigheternas arbetsprogram redan på pianeringsstadiet. Man kan därmed for- mulera kravet att myndigheternas kontakt- verksamhet skall vara integrerad, systema- tisk och effektiv.

2.1.9 Budgetbehandling Integrerad, systematisk och effektiv kon- taktverksamhet kan inte åstadkommas om denna verksamhet policymässigt och admi- nistrativt särbehandlas. Begreppet samhälls- information har emellanåt lett tankarna till en homogen företeelse som bla skulle kun- na ges en samordnad budgetbehandling. En budgetprocess som särbehandlar kontakt— verksamheten lösbruten ur sitt sammanhang leder emellertid till felaktiga avvägningar och prioriteringar.

Det är inte rationellt att avväga och prio— ritera mellan huvudtitlarnas kontaktåtgär- der, mellan de olika verkens kontaktåtgär- der eller mellan de olika verksamhetsgre- narnas kontaktåtgärder inom ett och samma verk. Diskussionen bör inte gälla huruvida man i första hand skall satsa på informa- tion om sociala rättigheter eller på infor- mation om servicen vid den offentliga ar- betsförmedlingen, hur relationerna bör va- ra mellan naturvårdsverkets och trafiksäker- hetsverkets informationsbudgeter eller hur socialstyrelsen skall disponera kostnader för information mellan åldringsvårdsprogram- met och ungdomsvårdsprogrammet.

Åtgärden att informera allmänheten mås- te vägas mot andra målinriktade åtgärder inom varje verksamhet. Informationsåtgär- der inom ramen för t ex miljövårdsprogram- met skall vägas mot andra kompletterande eller alternativa åtgärder som kan tjäna oli- ka syften för detta program. På samma sätt skall värdet av viss information rörande t ex förebyggande hälsovård vägas mot vär- det av övriga möjliga åtgärder inom denna sektor. Däremot är det skäligen ointressant att ställa informationsåtgärdema inom de båda programmen mot varandra. Det är bara genom den förstnämnda typen av av- vägningar som man kan beakta informa- tionens två funktioner: att utgöra ett led i myndigheternas service till allmänheten och att vara ett verktyg för den administra— tiva rationaliseringen.

Vilka avvägningar och prioriteringar be- träffande kontaktverksamhet som är ratio- nella är lättare att bedöma om man utgår

från en modernare budgetsyn än det rå- dande ansiagssystemet. Men också under den tid som detta system finns i statsför- valtningen förbättras möjligheterna att nå fram till en integrerad, systematisk och ef- fektiv kontaktverksamhet om beslutsfattar— na utgår från mer logiska valalternativ än den nuvarande budgetprocessen inbjuder till.

Om man av någon anledning vill budget- mässigt särbehandla samhällsinformationen måste man utgå från myndigheternas olika verksamhetsprogram. Från de bedömningar som görs vid uppbyggnaden av dessa pro- gram kan man naturligtvis summera ihop en total informationsbudget — även om syftet med en sådan konstruktion förefaller diffust.

Den logiska följden av ovanstående re- sonemang är att man inte kan göra några normativa uttalanden om kostnaden för samhällsinformation i framtiden utan att ta ställning till och påta sig ansvaret för den totala verksamheten inom myndigheterna.

En annan sak är att informationsbehoven i dagsläget är så eftersatta att ökningar av informationsinsatserna allmänt sett inne- bär förbättringar.

2.2 Generellt handlingsprogram för kontaktverksamheten

Integrerad, systematisk och effektiv in- formation förutsätter att kontaktverksam— heten bedrivs enligt ett preciserat hand- lingsprogram. Det är särskilt viktigt att de olika kontaktåtgärderna betraktas som mo- ment i cn löpande verksamhet. Helst bör den avslutande effektmätningen i en in— formationskampanj ingå i den förberedan- de problemanalysen för nästa kontaktåt- gärd. Därigenom skaffar sig myndigheten en allt djupare insikt i allmänhetens behov och önskemål och informationsinsatserna kan kontinuerligt förbättras.

Det är därför svårt att budgetmässigt sär- skilja olika kontaktåtgärder som följer efter varandra i tiden. Kostnaderna för en un- dersökning avseende effekterna av den först

vidtagna kontaktåtgärden kan tämligen god- tyckligt hänföras till denna åtgärd eller till nästföljande som ju utformas bla på un- derlag av effektundersökningens resultat. En informationskampanj kan således före- falla omotiverat kostnadskrävande om man inte beaktar att kampanjen ger erfarenheter som skapar bättre ekonomi i den fortsatta kontaktverksamheten.

Utredningens synpunkter på ett handlings- program för myndigheternas kontaktverk- samhet, i vilken informationen inåt och utåt ingår som en organisk, integrerad del, lik— som diskussionen i följande avsnitt och ka- pitel om samhällsinformationen bygger på en enkel informations— eller kommunika- tionsmodell (se fig 1). Sändaren omformar sitt meddelande till en signal. Signalen sänds på en kanal och når mottagaren. Sändaren kan vara t ex statlig myndighet som lämnar upplysningar om en medborgerlig rättighet. Detta meddelande omformas tex till en an— nons. Text, bild och layout utgör signalen. Tidningen i vilken myndigheten annonserar är kanalen som överför meddelandet till mottagaren. Signalen skall vara utformad så att den uppmärksammas av mottagaren och så att denne förstår innebörden av medde- landet om den medborgerliga rättigheten el- ler skyldigheten.

I alla informationssituationer och för var- je praktisk kontaktåtgärd kan man alltså urskilja dessa fem faktorer: sändare, med- delande, signal, kanal och mottagare.

Informationsprocessen kan beskrivas ut— förligare och mer nyanserat med modeller som tar hänsyn till ett flertal faktorer med avgörande inflytande över förloppet i kom— munikationen mellan sändare och mottaga- re. För utredningens syfte är emellertid den här beskrivna modellen tillfyllest.

Kommunikation en tvåvägsprocess

Enligt kommunikationsläran är kommuni- kation ett uttryck för växelverkan mellan människor. Begreppet betecknar en tvåvägs- process där sändaren tar hänsyn till och påverkas av mottagaren. När man använder uttrycket kommunicera och kommunikation

Återföring

&

KANAL

SÄNDARE t ex

social- styrelsen trafiksäker- hetsverket eller vägverket

MED- DELANDE eller BUDSKAP t ex polio— vaccinering fart- begränsning

SIGNAL text bild ljud

MASS- MEDIA t ex press radio TV affischering annonstilm

ÖVRIGA

MEDIA

T

MOT- TAGARE

t ex

hela allmän- heten eller vissa med borgar- grupper

väg— omläggning

t ex brev

cirkulär trycksaker (broschyrer, folders) utställningar

Fig 1 . Förenklad modell för kommunikation

är syftet att framhålla även mottagarnas roll i processen. Huruvida kommunikation kommit till stånd genom en viss kontakt- åtgärd vet man emellertid inte förrän man studerat de avsedda mottagarna, dvs tagit reda på om åtgärden uppmärksammats, uppfattats och förmedlat de kunskaper som erfordrats för sakliga bedömningar och vår- deringar för mottagamas ställningstagan- den. Att på detta sätt undersöka resultatet av en kommunikation benämns återföring.

En informationsplan innefattar ett mål för vad man vill uppnå med sitt budskap och med vilka medel. Helst vill man pröva sig fram stegvis. Genom förkunskaper om mottagarna och hur de reagerar på olika utformningar av budskapet och dess »miljö» kan en prognos, om än osäker, om totalef- fekten utarbetas. Ju mer man vet om mot- tagarna desto bättre blir prognosen.

Förståelse för hur kommunikationspro- cesser går till och vad de innebär är — i kombination med systematisk planering — en nödvändig förutsättning för att målin- riktad masskommunikation skall ha avsedd effekt.

Att planera och genomföra en informa-

tionsinsats kan betraktas som en produk- tionsprocess. Under processens gång vinner man på att göra kontroller av att den fär- diga produkten kommer att uppfylla vissa uppställda krav och —— när den är färdig — en kontroll av att den motsvarar de speci- fikationer som gjorts med utgångspunkt från allmänhetens behov av information.

Kommunikationsläran är i detta avseen- de en värdefull bas för kontaktverksamhe- ten. Den är visserligen ofullständig i många delar men befinner sig i utveckling. Vad kommunikationsläran kan ge är främst idéer för kommunikationsanalys och metoder för kvalitetskontroll av informationsåtgärder.

Från denna utgångspunkt behandlar ut- redningen i det följande ett generellt hand- lingsprogram för myndigheternas kontakt- verksamhet, som bör kunna användas när det gäller att på bred bas informera med- borgarna (fig 2).

Detta program har huvudsakligen vuxit fram i arbetet med marknadsföring inom näringslivet. Man kan kalla programmet för en modell för marknadskommunikation. Programmet torde emellertid vara ännu an- vändbarare inom samhällets informations-

Förberedande problemanalys

i

Förkontroll med systematisk problemanalys

l

Målsättning och totalplan

l

Detaljerad informationsplan

l

Utformning av informationsenheter

1 +

Intern informations- spridning

l

Extern informations- spridning

l

Effektkontroll

! +

Utvärdering

en grov definition av målsättningen för huvuduppgiften, in- klusive informationsinsatserna görs, preliminär kostnadsram för interna utredningar m m upprättas

stickprovsundersökningar utförs i avsikt att belysa hur den ifrågavarande servicen upplevs eller kommer att upplevas i relation till dess ursprungliga avsikt

målsättning och totalplan för olika typer av kontaktåtgärder inkl informationsinsatser upprättas

målgruppsdefinition, bestämning av åsyftade informations- resultat och informationsinnehåll, tidsplanering, val av in- formationskanaler, »plattformar» m m

exempelvis tidningsannonser, affischer, filmer, broschyrer m m publicitetsmaterial för press, radio och TV samt för- prövningar och i vissa fall mediaexperiment

meddelanden av olika slag, egna publikationer, personalkon- ferenser, sammanträden i företagsnämnder, kurser mm för att informera »serviceledet» om åtgärdernas bakgrund, be- tydelse m rn

distribution via massmedia och/eller övriga media till mot— tagarna

kontroll av interna och externa informationsåtgärdernas ef- fekt genom mätning av förändringar i kunskaper, värde- ringar, handlingsmönster mm i jämförelse med förkontrol- lens resultat

effektkontrollens resultat analyseras med avseende på vilka målsättningar som uppnåtts och till vilken grad, långtidspla- nen justeras och slutligen övervägs vilka informationsinsat— ser som fortsättningsvis erfordras

resultaten bildar underlag för dimensionering av efterföljande och nya informationsaktiviteter

Fig 2. Handlingsprogram för informationsverksamhet

Genom att följa detta program får myn- näringslivet inte kan mäta effekten av sina digheterna också ett utförligt underlag för informationsinsatser i höjda försäljningssiff— kostnadsberäkningarna. ror el dyl. verksamhet eftersom samhället i motsats till

Schemat i fig 2 visar gången av plane- ringen av informationsverksamheten enligt handlingsprogrammet. I det följande kom- menteras detta punkt för punkt.

2.2.1 Förberedande problemanalys

För varje myndighet finns en instruktion med fastställda riktlinjer för dess verksam- het och de skyldigheter den har gentemot samhället och dess medborgare. Målsätt— ningama i sådan instruktion kan i regel vara av följande tre slag:

verksamhetsmål — att praktiskt verkställa vissa beslut och fullfölja dessas yttersta av— sikt;

marknadsföringsmål — att distribuera en viss förmån till samhällets medborgare eller vissa av dem eller se till (övervaka) att en skyldighet, som samhället ålagt den enskilde medborgaren, uppfylls eller att en viss lag- bestämmelse åtlyds;

kontaktmål — att hos berörda samhälls- medborgare åstadkomma medvetenhet och behövlig kunskap och därigenom ge under- lag för saklig värdering och val av hand- lingsmönster.

Härtill kommer skyldighet för statliga myndigheter att följa utvecklingen inom den egna samhällssektorn och att antingen inom ramen för de av statsmakterna lämnade uppdragen vidta de åtgärder som är lämp- liga med hänsyn till utvecklingen eller före- slå statsmakterna att sådana åtgärder vidtas.

Målet för en myndighet, som bedriver en verksamhet grundad på ett allmänt be- slut eller Kungl Maj: ts instruktion, kan väl sällan till fullo uppnås, hur noggrant och skickligt arbetet än genomförs. För att kun- na mäta graden av måluppfyllelsen måste man definiera en målsättning i grad och tid. Man kan behöva arbeta med ett projekt i etapper för att nå gott resultat.

Målsättningarna kan då komma att defi— nieras på följande sätt:

verksamhetens målsättning — att under en viss period effektivisera verkställigheten av beslutet intill en viss angiven nivå;

marknadsföringens målsättning — att un- der den fastställda perioden distribuera för-

måner eller övervaka samhällsmedborgares skyldigheter, så att en viss ytterligare pro- cent förmånstagare fått del av sina förmå- ner respektive en viss ytterligare procent medborgare uppfyllt sina legala plikter;

kontaktverksamhetens målsättning — att hos berörda samhällsmedborgare med viss beräknad procent öka medvetenhet och för- djupa kunskaper och därigenom ge under- lag för saklig värdering och val av hand— lingsmönster.

För att nå dessa mål fordras i regel både kontaktåtgärder och åtgärder av andra slag (verkställighetsåtgärder, serviceåtgärder etc). Samordningen av dessa kan ibland erbjuda problem, därför att olika samhällsorgan, tex departement, verk och kommuner kan vara involverade i olika delar av samma ak- tivitet.

Informationsinsatserna kan i allmänhet inte ses som isolerade insatser utan måste — om de skall bli effektiva — samordnas med andra åtgärder, bla av den anledning- en att en Viss konkret insats alltid även kan ändra människornas värderingar och handlingsmönster.

I den förberedande problemanalysen in- går alltså att göra en grov definition av målsättningen för de olika aktiviteterna in- om ramen för den gemensamma uppgiften — dvs både för kontaktåtgärder och åtgär- der av andra slag —- och upprätta en preli- minär ram för de kostnader som planer- ingen av informationsinsatserna drar med sig (interna utredningar, stickprovsunder- sökningar, tester och experiment).

Denna förberedande analys ger ett all- mänt begrepp om vilken roll informations- insatserna skall spela i lösningen av hu— vuduppgiften och hur de skall samverka med övriga åtgärder.

2.2.2 Förkontroll med systematisk problem- analys

För att kunna planlägga och utföra ett in- formationsprogram inom ramen för ett to- talt program, som består av såväl ren in- formation som andra åtgärder måste man

a) göra en beskrivning av rådande för—

Denna beskrivning bör tex bygga på en mätning av berörda befolkningsgruppers medvetenhet, kunskaper, värderingar och beteenden,

b) utföra en analys av vad som skapat det nuvarande beteendet (t ex narkotika— missbruket) på det psykologiska och socio- logiska planet, hur och i vilken utsträckning olika media, institutioner och organisatio- ner utövar påverkan på berörda befolk- ningsgrupper,

c) genomföra en kartläggning av de vä- gar eller »kanaler» genom vilka olika grup- per mottager eller aktivt söker information rörande ämnen som är av betydelse för den beslutade aktiviteten, tex massmedia, opinionsgrupper, bekanta m m.

Förkontrollen avser alltså en analys av allmänhetens medvetenhet och kunskap om en viss företeelse liksom värderingar av den. Den skall ge underlag för en bedöm- ning vilken ytterligare kunskap som all- mänheten kan behöva bibringas, vilka be- hov och önskemål om tex service allmän- heten har och hur allmänheten kan tänkas reagera på vissa åtgärder av myndighe— terna.

Allmänheten har genom sin uppväxt- eller arbetsmiljö, genom upplysning och debatt i massmedia eller på annat sätt fått en viss medvetenhet och kunskap som underlag för sina värderingar och sitt handlande. För samhällsorganen är det viktigt att känna till hur djupa eller ytliga dessa kunskaper är och vilka värderingar som utbildats. Sam- hällets dimensionering av personella och ekonomiska resurser liksom informations- åtgärder är avhängig av denna kunskap om medborgarnas situation.

Detta är viktigt t ex när det gäller gamla förordningar, vars efterlevnad växlar med individernas förmåga att minnas, intressein- riktning, ålder, verksamhet, bostads- och ar- betsort, utbildning etc.

Dylika så att säga redan etablerade be- slut uppmärksammas ju föga av massmedia. Här fungerar inte massmedia som informa- tionsstöd åt myndigheter eller samhälle inom ramen för dess nyhets- och samhällsbevak-

ning annat än möjligen i samhällskritikens form.

Hela denna analys av allmänhetens kun- skaper, värderingar och handlingsmönster måste bygga på ett erfarenhetsmaterial, som man får in genom enkäter och stickprovs- undersökningar. Dessa kan vara mer eller mindre omfattande. Utredningen går inte här in på hur dylika undersökningar kan genomföras — de bör för övrigt alltid anför- tros åt specialister på området. Vi hänvisar dock till den skildring som lämnas i bilaga 2.

2.2.3 Målsättningen formuleras i en totalplan

Förkontrollen och problemanalysen har gi- vit det nödvändiga underlaget för beslut och planering. Nästa steg blir att precisera målsättningen för det aktuella projektet.

Målsättningen skall innehålla svaren på följande frågor:

a) Vad skall åstadkommas? Det kan exempelvis vara fråga om att ställa en viss service till medborgarnas förfogande, att förmå dem att utnyttja servicen, att få dem att avstå från en viss handling, eller att ge dem viss kunskap.

b) Vilka skall nås? Målsättningen inne- håller även en allmän målgruppsbeskrivning: allmänheten, invånarna i länet, alla läkare, alla som fyller 67 år.

c) Vilken ambitionsgrad? Den kan vara högre eller lägre — »stoppa alla olyckor» eller »minska olycksfallsfrekvensen». Det resultat man vill uppnå bör emellertid pre- ciseras exempelvis genom att ange hur stor del av målgruppen som skall nås av åtgär- den. Givetvis blir ambitionsgraden bla be— roende av budget- och tidsmässiga hänsyn.

d) Under vilken tidsrymd skall åtgärden genomföras eller verka?

Det bör observeras att en så formulerad målsättning inte nödvändigtvis förverkligas enbart genom kontaktåtgärder. Det är fort- farande fråga om en totalplanering av den aktuella uppgiften och informationsåtgär— derna måste behandlas som en integrerad del av den satsning som görs för att lösa uppgiften.

Först sedan den allmänna målsättningen fastställts fattas beslut om vilka delmål som skall uppnås med olika slag av insatser. Härvid utkristalliseras även en målsättning för den egentliga informationsverksamhe- ten.

Målsättningen, inklusive delmålen skall utgöra grundvalen för hela den fortsatta planeringen och verkställigheten. Det är därför viktigt att den blir skriftligt doku- menterad och formellt godkänd av veder- börande beslutande instans inom myndig- heten.

Det bör understrykas att vad som har an- förts gäller den mera långsiktiga avväg— ningen av informationens roll i myndighe- tens allmänna verksamhet. När det gäller informationsinsatser av typen annons om öppethållande etc behövs knappast några mera djuplodande överväganden.

2.2.4 Detaljerad informationsplan

Nu är tiden inne att genomföra detaljpla— neringen för den egentliga informationsin- satsen. I informationsplanen bör ingå föl— jande moment:

a) Målgruppsdefinition. Man beskriver så noga som möjligt de grupper av människor, som är i behov av information. Gränserna bör anges inte bara med hänsyn till geo- grafisk hemvist, yrkes— eller ålderskategori el dyl. Alla förhållanden bör nämnas som kan vara av betydelse för hur budskapet bör formuleras för att förstås och vilka media som man kan nå målgrupperna med.

Erfarenheten visar emellertid att man inte bör göra avgränsningen av målgrupperna för snäv. Det kan ofta vara fördelaktigt att rikta information även till vissa »sekundära» grupper, som i sin tur påverkar de grupper man egentligen vill kontakta. Så kan exem- pelvis vara fallet när det gäller ungdom, som även kan nås via föräldrar och lärare (information om vaccinering, hälsokontroll, förebyggande åtgärder mot alkohol- och narkotikamissbruk etc). Detsamma gäller också vissa opinionsbildande grupper. Var- je gång man bestämmer sig för en primär målgrupp bör man därför också fråga sig

om det inte finns någon sekundär grupp som behöver tas med.

b) Bestämning av åsyftade beteendeför- ändringar hos målgruppema. Reaktionerna hos målgrupperna bör uttryckas i form av praktiskt användbara definitioner för att det skall bli möjligt att genomföra effekt- kontroller, t ex rörande kunskapsförändring- ar, förändringar i värderingar eller av hand- lingsmönster.

c) Bestämning av informationsinnehåll. Det budskap som skall framföras måste vara utformat så att det förstås av mottagarna. Med ledning av vad man efter förkontrol— len vet om mottagarna bör således riktlinjer utarbetas för vad informationen skall inne- hålla.

d) Val av kanaler för framförande av information till mottagarna. Detta arbete innebär att man med utgångspunkt från de slutliga mottagarna gör en inventering av de möjliga inforrnationsvägar genom vilka de kan nås.

Man kommer här att få göra ett val bland tillgängliga media med beaktande av såväl olika exponeringspotentialer (spridning, täckning), som deras uppmärksamhetsvärde för mottagarna. Dessvärre är olika medias egenskaper härvidlag ännu relativt okända. En betydligt utökad praktisk undersöknings- verksamhet kring skilda mediaorgans och mediakombinationers informationseffekt är nödvändig för att man skall få ett säkrare underlag för bedömningen.

Kontakten mellan samhällets organ och medborgare har, genom samhällets utveck- ling från små byenheter till storregioner blivit svårbemästrad och ofta svårkontroller- bar. När, var och hur man når nödvändig kontakt blir viktiga frågor både för sam- hälle-ts organ och för den enskilde medbor- garen. Massmedia har utvecklats till den viktigaste informationskanalen mellan dessa två parter.

Samhällets sätt att utnyttja massmedia syns dock inte ha hållit jämna steg med de olika massmediaorganens snabba tillväxt och tekniska utveckling. Som framgår bla av enkätsvaren har den huvudsakliga in— formationen hittills ordnats genom mass-

medias egen nyhetsförmedling och samhälls- bevakning. Bland sådan-a media, som kan utnyttjas endast mot betalning för distribu- tion och/ eller utrymme (annonser, affischer, film, trycksaker etc) har massdistribution av trycksaker (broschyrer, folders, publika- tioner) varit vanligast.

e) Underlag för informationsmaterialet. Nu har man kommit så långt att man kan börja utarbeta underlaget för de olika in- formationsenheterna (annonser, broschyrer, filmer, utställningar) som skall användas. På fackspråket kallas detta för »plattfor- mar». Sådana plattformar skall innehålla alla de upplysningar som kreatören behöver för att kunna förfärdiga det slutgiltiga in— formationsmaterialet. De skall sålunda fram- förallt ge anvisning om budskapets innehåll, det språk eller uttrycksmedel som skall an- vändas för att informationen skall uppfattas på rätt sätt av mottagarna.

f) Tidsplan och budget. En noggrann tids- plan måste göras upp dels för förberedel- searbetet, dels för verkställigheten såväl av olika informationsåtgärder som av myndig- heternas övriga åtgärder. Härvid kontrolle- rar man en sista gång att alla informations- åtgärderna samspelar på ett riktigt sätt med övriga insatser. Någon form av nätverks- planering kan med fördel användas.

Man bör vidare precisera vem och vilka som skall ansvara för utförandet av de olika momenten.

I samband med detta arbete fastställer man också en slutlig budget för program- met med specifikation av beräknade kost- nader för de olika delaktiviteterna. I denna budget skall inte bara kostnaderna för fram- ställning av informationsmaterial räknas in utan också för distributionen (se nedan under 2.2.7).

g) Skriftlig beskrivning. Eftersom många människor inom en myndighets ledning och bland de konsultföretag, som myndigheten anlitar för beställd information, kommer att vara verksamma med en viss informations- uppgift, är det nödvändigt att beskrivningen av målgrupper och kommunikationsmål sker skriftligt. Om man underlåter detta och nö— jer sig med muntliga beslut finner man snart

nära nog lika många olika uppfattningar om beslut och definitioner som det finns in- blandade människor. Frågan om skriftligt utformade motiveringar och beslut är även av ekonomisk natur. Ju lättare och säkrare informationskonsultema får del av förut- sättningarna för sitt arbete och ju färre missförstånd som uppstår, desto mindre debiterad timtid går det åt för diskussions- sammanträden och produktion av informa- tionsmaterial. Både interna medarbetares och konsultemas tid kostar pengar.

Det är viktigt att lägga märke till att själva arbetssättet med att planlägga in- formationen på grundval av en djup och ingående kännedom om och förståelse för mottagarna oftast innebär att de grova mål- sättningar man startat med i avsnitt 2.2.3 under arbetets gång kommer att revideras i större eller mindre utsträckning. Varken års- eller flerårsplaner bör därför låsas fast utan periodvis kollationeras mot den ak- tuella situationen hos myndigheten och resp. målgrupp inom konsumentledet, dvs bland medborgarna.

Det är som synes en mycket omfattande planering som myndigheten måste utföra själv, innan informationsmaterialet kan be- ställas från experterna. I synnerhet när det gäller större informationskampanjer brukar planläggningen ske i nära samarbete med den reklambyrå, som skall ha hand om det konkreta genomförandet. Trots detta blir det ändå myndigheten själv som måste fatta besluten om målsättning, målgrupp, bud- skap etc och som därför måste noggrant tänka igenom och utreda allt detta. Det är uppenbart att många myndigheter saknar re- surser för att på egen hand klara det grund- liga förberedelsearbete, som är nödvändigt. Detta är enligt utredningens mening ett av de starkaste skälen för upprättandet av ett centralorgan, som hjälper myndigheterna i planläggningen av informationsarbetet.

2.2.5 Utformning av informationsenheter

Med utgångspunkt från de riktlinjer, som finns i informationsplanen och plattfor- marna kan specialister på verbal och visuell

utformning nu utföra det arbete som slutar med att man får fram informationsenhe- terna (annonser, affischer, broschyrer, fil- mer m m).

I detta arbete bör ingå förprövning av framarbetade förslag med tillgängliga test- metoder för att undersöka i vad mån in- formationsmaterialet gör åsyftad verkan el- ler uppfattas på rätt sätt.

Förprövningen sker i form av personliga intervjuer med ett antal försökspersoner. Så— dana undersökningar behöver inte vara sär- skilt omfattande. En beskrivning av s k informella intervjuer i samband med bla förprövning ges i bilaga 2.

Förprövningarna är viktiga eftersom ord kan missförstås och bilder misstolkas. I vil- ken grad förstås de använda orden? Hur många missförstår dem? Vilka formulering- ar är bättre eller ger det resultat som mot- svarar målsättningen?

Några belysande exempel på betydelsen av denna frågeställning redovisas i »Mera begriplig svenska» (Nils Frick, Bokförlaget Liber 1965). I ett avsnitt om svårigheterna i det språk, som man som medborgare mö- ter i tidningsledarnas debatt kring ekono- miska och sociala frågor, berättar författa- ren om en undersökning bland ca 600 per- soner av hur dessa förstod vissa nyckelord. Bland de 600 ingick 111 ungdomar utan gymnasium/ realskola, 314 gymnasister och studenter och slutligen 166 ledare i poli- tiska och ideella organisationer.

I en grupp av svåra ord ingick 14 uttryck:

heterogen, baggböleri, bestickande, deskrip- tiv, ultra, kongenial, adekvat, dana, resi— stens, investeringar, desillusionerad, sekun- därt, destruktiv, bestrida kostnader. Ung- domsgruppens svarsprocent för rätta svar låg för dessa uttryck mellan ca 20 och 35. Inom gruppen gymnasister och studenter, som var indelad i sex undergrupper, låg procenten rätta svar mellan 30 och 80. Le— dare i politiska och ideella organisationer uppnådde 48—5 3 procent rätta svar.

I nedanstående tabell har utredningen låtit ta ut ett av de 14 uttrycken och åter- gett författarens siffror med kommentarer. Det är »bestrida kostnader» i samman— hanget »kommunen bestrider kostnaderna».

Författarens kommentarer:

Inom ett stort antal grupper anser mer än 2/ 3 att man vinkar med kalla handen. Detta gäller tex yngre föreningsmedlem- mar, medan erfarna ledare nästan alltid svarar att man givetvis betalar. (Ett av exem- plen på hur ledare och medlemmar ibland talar olika språk.) Av de statistikstuderan- de tolkar 1/5 uttrycket såsom en vägran.

Man måste således konstatera att det är svårt att uttrycka sig så att andra förstår vad man menar. Talar man förbi dem som man önskar kontakt med, betyder även en stor informationsinsats ingenting.

Förprövningsmetoderna ger informatörer- na möjlighet att undvika sådana misstag i kommunikationen. De ger också dem som utformar informationen möjlighet att kolla-

Tabell 1 . Intervjugruppernas tolkning av ordet »bestrida» i sammanhanget »kommunen be- strider kostnaderna»

Ungdom utan gymnasium/realskola

Ledare i politiska

Gymnasister och studenter och ideella

politiska

Valt utbytesord facklig politisk ledare

Betala 30 30 Godta 5 2 Tvivla 20 8 Ej godta. 35 30 Överklaga — 20 Ej betala 10 10 Ej svar — —

100% 100% 100%

R IIa+ R III'

statistik- organisa-

L IP studerande tioner

15 28 5 2 5 2 50 45 15 5 5 15 5 3

100%

100 % 100 %

tionera sin kunskap om olika medborgar- gruppers ordförråd och språkvanor och att följa med i språkutvecklingen.

2.2.6 Intern information

I god tid innan informationskampanjen sät- ter igång måste alla anställda inom myndig- heten och eventuellt i närstående samhälls- organ underrättas om kampanjens syfte och omfattning. De bör också få veta bakgrun- den till åtgärderna och vilka konsekvenser de kan få för de fortsatta kontakterna mel- lan myndigheten och allmänheten.

Den interna informationens utformning får naturligtvis anpassas till omständighe- terna. Myndighetens egen personaltidning, en stencilerad redogörelse eller en muntlig orientering kan vara lämpliga medel.

När det gäller mer invecklade problem, tex service till allmänheten som innebär omfattande personkontakter och besvaran- de av en mängd frågor är det viktigt att de anställda själva vet så mycket att all- mänheten får tillfredsställande svar vid sin kontakt med myndigheterna. Ju mer myn- dighetens egna medarbetare vet desto bätt- re blir förhållandet till allmänheten.

2.2.7 Utsändningen av informationen

När informationsmaterialet är färdigt ut- sänds informationen till mottagarna.

Vad pressen beträffar förutsätts här en växelverkan mellan beställd information i form av annonser odyl och redaktionell information, som tidningen själv utformar på grundval av de upplysningar myndighe- ten lämnat. Sådan redaktionell informa- tion kan oftast påräknas men självfallet aldrig begäras. I sin planering bör myndighe- terna ta fasta på, att ju större nyhetsvärde en informationsinsats kan ges, dess bättre uppmärksammas den av tidningarna. In- formationssatsningen får dock inte ges en så jippobetonad avspark, att det egentliga budskapet kommer i skymundan. Utred— ningen vill också varna för det allt vanli- gare oskicket att försöka påverka publice- ringen genom att manipulera tidpunkten för

offentliggörandet av en nyhet. Det får inte förekomma, att en myndighet fördröjer en åtgärd eller hemlighåller en offentlig hand- ling bara därför att man vill ha nyheten presenterad först i TV eller morgontidning- arna eller kvällstidningarna.

I övrigt måste man ägna en betydande uppmärksamhet åt frågan, hur det informa- tionsmaterial man producerat skall kunna sändas ut och presenteras för mottagarna. Det händer alldeles för ofta när det gäl- ler den information som går vid sidan av massmedia att man, inte bara hos myn- digheterna utan också hos enskilda företag och institutioner, koncentrerar alla sina an- strängningar på att framställa informations- materialet men glömmer de åtgärder som erfordras för att få materialet distribuerat. Följden är att broschyrer, filmer och ut- ställningsmaterial blir liggande i skåpen och aldrig utnyttjas så som skulle ha varit möj- ligt. Man måste också från början kalkylera in distributionskostnadema i budgeten. Detta betyder exempelvis beträffande en film, att det inte räcker att räkna ut kostna- derna för planering och inspelning av fil- men. Man måste också ha undersökt, hur många kopior man behöver. Man måste ha utrett möjligheterna och kostnaderna för att få filmen distribuerad via olika kommer— siella eller ideella organ. Detsamma gäller broschyrer. Det finns tillfällen då distri- butionskostnadema till och med måste över- stiga framställningskostnaderna om informa- tionsmaterialet skall kunna utnyttjas effek- tivt.

2.2.8 Effektkontroll

På samma sätt och med samma mätmetoder som man innan aktiviteternas början kart- lade och mätte de existerande värdena bör man efter genomförandet på nytt mäta medvetenhet, kunskaper, värderingar och beteenden för att kunna registrera upp- komna förändringar. Mätningen bör utfö- ras på ett sådant sätt, att de olika enskil- da åtgärderna och deras kostnader kan sät- tas i relation till effekterna.

Sådan effektkontroll kan ske på olika

Tabell 2. Informationsanslag i 1 OOO-tal kronor enligt enkätsvaren

1965/66

1968/ 69

1966/67 1967/68

Centrala myndigheter departementsvis J ustitie Utrikes Försvars Social Kommunikations Finans Utbildnings

J ordbruks Handels Inrikes

910 183 663 3 295 2 968 261 1 275 4 529 1 030 3 032

Summa 18 146

Lokala förvaltningsmyndig-

heter m H 1 144

Totalsumma 19 290 Index (1965/66=100): 100

100 100

Centrala myndigheter Lokala förvaltningsmyndig- heter m 11

Totalt

sätt. Det kan bli fråga om riksomfattande mätningar och lokala experiment.

Den tekniska planeringen måste överlå— tas till den tillgängliga expertisen (psykolo- ger, sociologer och statistiker) och vid fält— arbete vana undersökningsinstitut.

Dessa effektmätningar är viktiga av tre skäl. De kan ge myndigheten besked om resultatet av åtgärderna och därmed en säk- rare grundval för den fortsatta verksamhe- ten. De ger myndigheten en möjlighet att inhämta upplysningar om kvarstående be- hov och önskemål hos allmänheten. De ger slutligen underlag för att ytterligare utveckla och finslipa informationsmetodiken.

2.2.9 Utvärdering

Resultatet av effektkontrollen och erfaren- heterna i övrigt under informationskampan— jen skall således analyseras och utvärderas. Med hjälp av denna analys skall den fort- satta informationsverksamheten planeras och motiveras. Som tidigare framhållits bör i re- gel informationsverksamheten vara kontinu- erlig och en informationsinsats följas upp

190 259

142 252

110 185

av en ny. Kunskap förbleknar, nya ålders- grupper tillkommer, ny lagstiftning eller sam- hällsservice införes. Informationen måste upprepas och förnyas.

Analysen sammanfattas skriftligen så att den kan distribueras till berörda medarbe- tare inom och utom myndigheten. Den kan också behövas för myndigheternas redogö- relser för verksamheten och som dokumen- tation vid begäran om nya anslag.

Utvärderingens huvudsyfte är att beskri- va informationsåtgärdemas omfattning och effekt både såsom den enskilde medborga- ren—konsumenten uppfattar de aktuella in— formationema och såsom myndigheterna själva ser på dem.

2.3. Samhällsinformationens nuläge och myndigheternas bedömning av aktuella informationsbehov

Utredningen vill i det följande något kom- mentera det nuvarande läget i fråga om samhällsorganens kontaktverksamhet. Det må till en början påpekas att några mera omfattande kontrollmätningar av effekten

av myndigheternas informationsarbete ald- rig gjorts. Man vet därför nästan ingenting om resultatet av myndigheternas insatser hittills.

Utredningen verkställde 1968 en enkät— undersökning beträffande statliga och kom- munala myndigheters kontaktverksamhet. Den tog framför allt fasta på kostnadema för informationsarbetet. Trots detta ger en- kätsvaren inte en fullständig belysning av kostnadssidan. Så som myndigheternas kost- nadsredovisning hittills varit upplagd har det inte varit möjligt att erhålla den in- blick i kontaktverksamheten som är önsk- värd.

Åtskillig personal som helt eller delvis arbetar med kontaktverksamhet hänförs ad- ministrativt till andra verksamheter och be— lastar således inte kontaktverksamhetens ut- giftssida. I många fall har myndigheterna också, då de egentliga informationsanslagen inte räckt till, utnyttjat medel som anvisats för närliggande ändamål.

Med dessa reservationer och med reser- vationer för eventuella metodfel i enkät- undersökningen redovisar utredningen i ta- bell 2 informationsanslagens utveckling un- der fyra budgetår för statliga myndigheter och institutioner.

I tabell 3 redovisas den indexmässiga ut- vecklingen av informationsanslagen förde- lade på tre mediagrupper. Tabellen omfat- tar endast 42 procent av det totala infor- mationsbeloppet för budgetåret 1967/ 68, dvs 20,5 mkr av 48,7 mkr. Det bör upp- märksammas att de uppgiftslämnande myn- digheterna kan ha haft svårigheter att göra korrekta uppdelningar av sina informations— anslag liksom de också kan ha lagt olika innebörd i begreppen annonsering, övriga media osv.

De 93 procent av landsting och kommu- ner som besvarat enkäten uppger att infor- mationsanslagen något mer än fördubblats under treårsperioden 1966—68 från 4,0 mkr till 9,0 mkr. Bland särskilt redovisade kon- taktåtgärder — avseende 3,9 mkr eller 43 procent av totalanslaget 9,0 mkr — satsades 1968 1 mkr eller 26 procent på pressmedia och resterande 2,9 mkr eller 74 procent

Tabell 3. Indexmässig utveckling under tre budgetår av informationen fördelad på me- diagrupper (1965/66=100)

1965/ 1966] 1967/ 66 67 68

Information genom annonsering 100 Information i övriga media (radio, TV, pressreleaser, tryck, cirkulär m m) PR-åtgärder, undersök- ningar m m

372 497

Totalt

på övriga media inklusive presskontakt- verksamhet.

Enligt enkätsvaren anser sig myndighe- terna i allmänhet inte ha lyckats med upp- giften att ge medborgarna information i den utsträckning som de anser vara önsk- värd. Uppenbarligen anser man sig illa tillgodosedd med medel för kontaktverksam- heten.

Också utredningen gör den bedömningen att myndigheterna haft allmänt sett blyg- samma medel för kontaktverksamheten sett mot bakgrund av de krav som medborgar- na har rätt att ställa på information om rät- tigheter och skyldigheter i samhället.

I enkäten till de statliga centrala förvalt- ningsmyndighetema ingick också ett avsnitt, i vilket myndigheterna efter vissa grunder fick uppskatta sitt verkliga informationsbe- hov och kostnaden härför.

Utredningen sökte härigenom få veta om det fanns någon skillnad mellan medelsför- brukningen för informationsåtgärder under enkätåret 1967/ 68 och myndigheternas upp- skattning av det årliga behovet.

Myndigheterna ombads söka uppskatta sitt verkliga informationsbehov och om möj- ligt göra det lika noggrant som vid den årliga anslagsframställningen (petitan).

Till hjälp för de myndigheter vars pla- nerade informationsinsatser dittills varit blygsamma eller begränsade till redaktionell information, hade utredningens kansli ut- arbetat en översikt av tillgängliga mediaty- per med prisexempel på mediakostnader

(bilaga 3: 2). I vissa fall har myndigheten assisterats av kansliet vid budgetberäkning- ar av olika informationsprojekt.

Utredningens sammanställning och be- dömning av de inkomna uppgifterna visar att önskemålen om framtida årliga informa- tionsanslag översteg den för budgetåret 1968/ 69 beräknade medelsförbrukningen, ca 38 mkr, med drygt 100 mkr och samman- lagt slutade på ca 143 mkr.

Till detta önskebelopp vill utredningen foga väsentliga reservationer, som i sin tur innebär, att beloppet kan vara lägre eller högre än det beräknade. Den första reservationen gäller huruvida myndigheter- na tagit hänsyn till skillnaden mellan kon- kreta serviceåtgärder och information. Den andra reservationen sammanhänger med att man inte känner till olika mediakanalers ef- fektivitet. Tar man reda på dessa skillna- der kan detta resultera i en omfördelning i mediavalet och därmed ökade eller mins- kade kostnader.

För tretton centrala statliga myndigheter, som tillsammans representerar 19 mkr eller 50 % av det totala informationsbeloppet för budgetåret 1968/ 69 och 124 mkr eller 87 % av det totala önskebeloppet, har ut- redningen följt petitaframställningama och beviljade medel för budgetåret 1969/ 70.

Intressanta skillnader förelåg. Det totala informationsbelopp dessa myndigheter tog upp i sina petitor uppgick till ca 29 mkr mot ca 19 mkr budgetåret 1968/ 69, alltså en ökning med 50 %, men långt från önske— budgetens 124 mkr. Det totalbelopp, som enligt statsverkspropositionen blev beviljat, stannade vid 21 mkr, dvs vid ca 10 % ök- ning. Med ledning härav beräknar utred- ningen det totala informationsbeloppet bud- getåret 1969/ 70 till något över 40 mkr.

På grund av osäkerheten i det insamla- de materialet ifråga om fördelningen av de ca 40 mkr på olika typer av informations- åtgärder har utredningen haft svårt att bilda sig en uppfattning om hur medlen dispone- rats. Av specifikationer från myndigheter, som representerar ungefär hälften av belop- pet, kan man möjligen dra den slutsatsen att ca 20 % använts för annonsering, 45 %

för övriga mediaåtgärder, huvudsakligen trycksaker, och 35 % för publicitetsåtgärder inkl intern information, kursverksamhet mm.

2.3.1 Pressombudsmän och informations— personal

Många myndigheter har anställt särskilda pressombudsmän eller informationstjänste- män. Några har både en informationschef och en pressombudsman. Antalet sådana befattningshavare har ökat betydligt under senare år. Man saknar exakta uppgifter om hur stor ökningen varit bla därför att gränsdragningen mellan de båda funktioner- na och mellan informationsarbetet och myn- digheternas övriga verksamhet inte alltid varit klar. Utredningens enkät våren 1968 syntes ge vid handen att 33 pressombuds- män och 35 informationschefer eller lik- nande skulle vara verksamma hos 44 cen- trala statliga myndigheter. Med hänsyn till osäkerheten i klassificeringen får dessa siff- ror tas med en viss reservation.

Pressombudsmännens främsta uppgift är att svara för kontakterna med pressen och radio/TV. I de fall pressombudsman sak- nas har informationschef eller liknande be- fattningshavare fått svara för uppgiften. Hos de flesta myndigheterna har pressom- budsmännen lyckats väl och fyllt en viktig funktion. De har inte bara förmedlat in- formation till nyhetsmedia utan har också underlättat direkta kontakter mellan jour- nalister och myndighetens olika befattnings- havare. Särskilt när en myndighets verk- samhetsområde eller vissa frågor som myn- digheten behandlar är av komplicerad tek— nisk eller administrativ natur fyller press- ombudsmannen en viktig uppgift som »översättare» mellan journalisten utan spe- cialkunskap inom dessa områden och tjänstemannen utan vana att redovisa verk- samheten för lekmän.

Det redaktionella urvalet och behand- lingen av materialet i nyhetsmedia mot- svarar inte alltid vad som ur samhällsin- formationens synpunkt är önskvärt. Sam- hället och dess myndigheter har likväl an-

ledning och skyldighet att respektera och understödja nyhetsmediernas ambitioner att arbeta självständigt, utan sidohänsyn till andra än den allmänhet man betjänar och utan påtryckningar utifrån.

Den hjälp som myndigheterna erbjuder journalister m fl ser utredningen inte enbart som en service åt enskilda nyhetsorgan utan ytterst som ett sätt att tillgodose medbor- garnas rätt till insyn i den offentliga för- valtningens verksamhet.

Flertalet pressombudsmän och andra in- formationstjänstemän hos de statliga myn- digheterna synes ha rekryterats ur journa- listkåren. De har ofta en mycket omfattan- de journalistisk erfarenhet. Däremot har de mera sällan haft direkt erfarenhet och ut- bildning beträffande informationsteknik el- ler hur planerad information av typ an- nonsering, effektmätningar odyl bör vara organiserad. (Här bortses från de affärs- drivande verken, som i allmänhet har stora och avancerade informations- och reklam- avdelningar.) Detta har naturligtvis inne- burit ett handikapp för dem vid behandling- en av förekommande informationsfrågor. Det har också gjort det svårare för dem att hos sina överordnade hävda sina synpunkter på informationsverksamhet och behovet av medel härför.

En ökad informationsverksamhet och en ökad noggrannhet i informationsplanering- en kommer med all sannolikhet att leda till en utvidgning av myndigheternas informa- tionsavdelningar. Det finns också anledning att ytterligare bygga ut pressombudsmanna- funktionen. Utredningen kommer längre fram att beröra denna fråga och utbild- ningsbehovet för informationstjänstemän- nen (kap 5).

M ynd ighetstidningar

Vid sidan av andra media för information om sin verksamhet har flera myndigheter egna periodiska publikationer. Dessa kan benämnas myndighetstidningar.

Som exempel på sådana kan nämnas »Arbetsmarknaden», arbetsmarknadsstyrel- sens veckotidning med en upplaga på ca

35000 exemplar. Tidningen ger — utöver en omfattande förteckning över lediga plat- ser — information om förhållandena på arbetsmarknaden, särskilt om arbetsmark- nadsverkets åtgärder och tjänster. Andra exempel på likartade publikationer är »Svensk Polis» (rikspolisstyrelsen), »Lediga U-landsuppdrag mm» (SIDA), och »So— cialnytt» (socialstyrelsen).

Av de här uppräknade myndighetstid- ningarna var Arbetsmarknaden mest citerad i dagspressens ledar- och citatspalter under 1968 med 103 citat enligt »Fackpressens Citat-Barometer». Därnäst kom Svensk Polis (41 citat) och Socialnytt (18 citat).

Dessa publikationer fyller en uppgift bl a genom att ge information om och skapa för- ståelse för utgivande myndigheters verk- samhet.

Som medel för att vidga allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet lider emellertid dessa publikationer nästan ge- nomgående av svagheten att tämligen en- sidigt vara språkrör för de utgivande myn- digheterna. Därigenom ges ringa eller inget utrymme för en kritisk nyhetsbehandling och debatt kring myndigheternas tjänster gentemot allmänheten. Myndigheternas upp- fattning om sina tjänster torde ofta vara överdrivet positiva på samma sätt som en- skilda företag ofta är okritiska med avseen- de på sina varor och tjänster — åtminstone de uppfattningar som man delger allmän- heten.

Värdet av dessa tidningar som instrument för allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet skulle öka om de i mindre ut- sträckning utnyttjades i utgivarnas intressen och i större utsträckning bedrev en jouma— listik som förknippas med god konsument- upplysning.

Lämpligt syns vara att myndighetstid- ningarna ägnas uppmärksamhet av veder- börande myndigheters styrelser, främst ge- nom att tidningarnas innehåll och utform- ning med vissa mellanrum, exempelvis en gång om året, ingående diskuteras av sty- relserna. Dessa består nämligen normalt till övervägande delen av representanter för konsumenterna av vederbörande myndighets service och/eller av personer som eljest har

kvalificerade erfarenheter av samhällsverk- samhet. Arbetsmarknadsverkets styrelse exempelvis utgörs till största delen av före- trädare för arbetsmarknadens parter.

Resultaten av sådana diskussioner kan verksamt bidraga till att myndighetstidning- amas rapportering från respektive verksam- hetsfält blir mer nyanserad. Tidningarna kan då fylla den viktiga uppgiften att vara organ för populär debatt som breddar all- mänhetens intresse för verksamhetsområ- dena.

Därutöver bör, enligt utredningens upp- fattning, frågan om myndighetstidningarna på ett bättre sätt än nu skulle kunna fylla sin funktion som informationskanaler prö— vas med hjälp av lämpliga effektstudier, läsvärdesmätningar o dyl. Härvid bör själv- fallet effekten studeras även ur kostnads- synpunkt.

2.3.2 Planering

Kravet på att informationsverksamheten behandlas integrerad med övriga åtgärder i myndigheternas programplanering kan till- godoses om de tjänstemän som är ansva- riga för budget och planering har insikt i förutsättningarna för masskommunikation. De måste veta vad som kan åstadkommas med information och vilka förutsättningar som måste råda för att en informationsin- sats skall nå resultat. De måste också ha någon allmän kunskap om informationstek- niken.

I ganska stor utsträckning saknas emel- lertid sådana insikter på planeringsnivån i den offentliga förvaltningen vilket har till följd dels att integrationskravet inte tillgodo- ses, dels att det informationstekniska ar- betet försvåras.

Inom myndigheterna avhängiggörs in- formationsfrågor ofta på en mycket hög nivå inom organisationen. Det är i och för sig riktigt och glädjande att verkschefen och hans närmaste medarbetare personligen be- fattar sig även med denna sida av verk- samheten. Verkschefen bör emellertid nöja sig med att ta ställning till policyfrågor rörande kontaktverksamheten och till av-

vägningen mellan kontaktåtgärder och an- dra åtgärder. Däremot bör detaljplanering- en av informationsinsatserna och det tek- niska genomförandet delegeras till den spe- cialiserade informationspersonalen. Styr- ningen av denna verksamhet bör ske i form av överordnades ingripanden enbart när de- legerade inte uppfyller kraven och förvänt- ningarna.

Ingriper verksledningen för mycket för- svåras specialisternas arbete. När de an- ställda informationstjänstemännens arbets- prestationer tas upp till detaljbehandling och ändras på högre nivå sprider sig en osäkerhet som minskar benägenheten att fatta egna beslut. Med sådana arbetsför- hållanden är det också svårt att rekrytera väl kvalificerade specialister för myndig- heternas kontaktverksamhet.

2.3.3 Brister i informationstekniken

Också i informationstekniskt hänseende skulle samhällsinformationen kunna bli ef- fektivare än den nu är. Om informations- tekniken förbättras skulle även de nuva- rande, förhållandevis knappa resurserna ge ett större utbyte.

Preciserad målsättning

Det är bl a viktigt att myndigheterna fast- ställer sin målsättning så precist som möj- ligt. Exempel på ett kommunikationsmål med hög precision är »a procent föränd- ring av kunskaper/ värderingar/ beteenden, mätt med detta verktyg (t ex viss driftssta- tistik eller för ändamålet avpassad effekt- mätning) inom denna tid och till högst den- na kostnad». Kommunikationsmålen i myndigheternas kontaktverksamhet är un- derstundom inte bättre preciserade än att konkreta åtgärder byggs på allmänt vaga känslor av att man nog bör göra en film eller gå ut med en broschyr.

En låg målprecisering leder till bristande kunskap om måluppfyllelsen i kontaktverk- samheten. Helt naturligt kan man inte ut- tala sig om i vad mån man lyckats om det aldrig klargjorts vad man skulle lyckas med.

Kraven på klart angivna mål och resultat i kontaktverksamheten tillgodoses först om verksamheten grundas på kunskap om mot- tagare, marknader och media i enlighet med vad som tidigare sagts. I viss utsträck- ning kan kunskapen utvinnas ur den offi— ciella statistiken och ur respektive myndig- hets driftsstatistik. Men därutöver måste man göra egna undersökningar av olika slag.

Kominuerliga undersökningar ger gemen- sam erfarenhetsfond

Utredningen har tidigare talat om de för- och efterkontroller och i vissa fall media- undersökningar som erfordras för att få en effektiv styrning av informationsverksam— heten. Sådana undersökningar måste an- knyta tämligen nära till myndigheternas verksamhetsområden och särskilt till infor- mationsproblemen inom respektive område. Flera myndigheter kan emellertid samarbeta i det undersökningstekniska förfarandet och därigenom minska kostnaderna per myndig- het eller undersökningsobjekt.

Dessa undersökningar tjänar inte enbart syftet att lösa aktuella informationsprob- lem. Det främsta värdet av en kontinuer- ligt bedriven undersökningsverksamhet lig- ger i att man bygger upp en fond av er- farenheter, som bidrar till successiva för- bättringar av kontaktåtgärderna. Kostna- derna för undersökningarna bör därför inte ses enbart som driftskostnader utan i Viss utsträckning också som investeringar.

U p pm iirksamhetsvärdet

Informationsmaterialet (annonser, broschy- rer, filmer etc) måste vidare vara så ut- format att det dels fångar mottagamas upp- märksamhet, dels förmedlar budskapen un- der den tid uppmärksamheten är riktad mot det. Varje informationsenhet kan alltså sä- gas ha ett visst uppmärksamhetsvärde. En analys av myndigheternas informationsma— terial skulle visa att dettas uppmärksamhets- värde skulle kunna höjas åtskilligt. Man skönjer en ängslan att avvika från det for-

mella och strikta framträdande, som tra- ditionellt anses höra myndigheten till.

I strävan att frambära sakligt oantastliga upplysningar bortser man också från att den allmänhet man riktar sig till inte alltid upp- fattar ord, meningar och bilder på samma sätt som de högre tjänstemännen. De bud- skap som myndigheterna sänder ut tolkas fel eller förblir obegripliga för många mot- tagare.

Utredningen är fullt medveten om, att balansgången mellan det sakligt och juri- diskt oantastliga och det populärt fattbara ofta är mycket svår. Den är dock aldrig omöjlig. Man måste också hålla i minnet att en saklig korrekt framställning inte bara förfelar utan till och med motarbetar sitt syfte, om den är så svårbegriplig, att den kan missförstås av dem den är avsedd för.

Myndigheterna är ofta alltför traditions- bundna i sina val av media. Blanketter, broschyrer och handböcker intar en fram- trädande plats på deras medialista. Med större kunskaper om modern mediateknik skulle mediavalet ofta bli ett annat.

Som tidigare framhållits måste också ett betydligt större intresse ägnas åt distribu- tionen av informationsmaterialet än vad nu vanligtvis är fallet. Det är också viktigt att myndigheterna redan från början kalky- lerar in kostnaderna för distribution och visning av materialet i informationsbudge- ten.

Formulering av uppdraget

Myndigheterna får ofta dålig utdelning på de kostnader som läggs ner på konsulter — huvudsakligen från reklambyråbranschen — för kontaktverksamheten. Detta kan bero på att uppdragsgivande myndigheter inte tillräckligt preciserat det uppdrag för vilket konsulten engageras. I många fall ger myn- digheterna från början ofullständigt formu- lerade uppdrag till reklambyrån för att se- dan — när byrån utarbetat förslag — yt- terligare konkretisera uppgifterna. Denna process kan visserligen med tiden leda till fullgoda resultat men då till alltför höga kostnader.

Det är vidare inte ovanligt att kontakt- verksamheten blir fördröjd och konsultkost- nader skjuter i höjden på grund av att kon- sultförslagen nagelfars av alltför många be- fattningshavare inom myndigheterna.

2.3.4 Myndigheternas syn på information och media nu och på längre sikt

Utredningen vill i anslutning till sin inven- tering av nuläget hos de statliga myndig- heterna söka i stora drag klargöra media- typemas aktuella användning. Därutöver vill utredningen ge en allmän uppfattning om de förändringar som ett genomförande av utredningens förslag sannolikt kommer att medföra.

I bilaga 3:1 har en tabellarisk beskriv- ning gjorts av tillgängliga mediatyper. Prin- cipiellt står alla dessa till myndigheternas förfogande, men i praktiken har tyngdpunk— ten legat på vissa slag av media.

Många myndigheter har upptäckt den redaktionella nyhetsbevakningen i pressen och radio/ TV och sökt att i betydande ut— sträckning nyttiggöra dess möjligheter för samhällsinformationen. I sådant syfte till- handahåller dessa myndigheter kommuni- kéer och annat nyhetsmaterial samt ordnar presskonferenser och visningar. Denna form av information innebär obetydliga direkta kostnader för myndigheterna, utom vad gäller TV där myndigheten emellanåt kan behöva iordningställa och bekosta visst ma- terial.

En annan av myndigheterna ofta utnytt- jad form av samhällsinformation är den som sker genom folders, broschyrer odyl. Tidnings- och tidskriftartiklar, föredrag och deltagande i diskussioner är också en ofta förekommande meddelseform för vissa myndigheter. Även i nu berörda samman- hang är de direkta kostnaderna normalt måttliga. Kostnaderna för att författa bro- schyren el dyl kan däremot vara betydande om man — såsom bör ske — även räknar med den egna personalens insatser.

Några myndigheter använder dessutom numera film och utställningar. Av myn- digheterna utgivna tidningar kan utnyttjas

Däremot har annonsering intill sen tid använts relativt litet. Skälen härtill är flera. Dels har den redaktionella nyhetsförmed- lingen befunnits i huvudsak tillräcklig, dels har medel för annonsering mera sällan stått till myndigheternas förfogande. Som ex- empel kan nämnas att AMS inte förrän 1961 begärde och fick Kungl Maj: ts med- givande att genom annonsering i dagspres- sen informera om vissa delar av sin verk- samhet. Sedan dess har möjligheterna till sådan annonsering från statsmyndigheternas sida vidgats. Men ovanan vid detta me- dium, de begränsade medelsramama och den allmänna sparsamhetssträvan som kän- netecknar statsförvaltningen har gjort att samhällsinformation genom tidningsannon- sering ännu är blygsam.

Vad har då utredningen för uppfattning om denna situation och vilka förändringar skulle ett genomförande av utredningens intentioner, angivna på olika ställen i be- tänkandet, innebära?

För det längre perspektivet har utred- ningen förutsatt att informationen skall vara fullt likvärdig med de övriga aktiviteter, som ingår i en myndighets verksamhetspro- gram. Informationen kommer då att få sina kostnader täckta inom hela programmets kostnadsram. Innan man har kommit så långt att informationen i realiteten erkänns som en integrerad del av myndighetens to- tala arbetsprogram räknar utredningen med att de särskilda anslagen för informations- verksamheten höjs successivt och kraftigt. Det gäller då att få en ur informationssyn- punkt optimal användning av dessa medel.

En grundläggande förutsättning härför är att insikter i kommunikationslära och in- formationsteknik bibringas de tjänstemän som tar befattning med informationsfrågor- na. När det sedan gäller att i samråd med det av utredningen föreslagna centrala in- formationsorganet välja mediatyp eller kom- bination av mediatyper kommer resultatet säkert att bli olika för skilda projekt. Er- farenhetsmässigt torde dock vissa allmänna uttalanden kunna göras.

Den samhällsinformation som hittills med-

delats genom pressens nyhetsbevakning och redaktionella behandling av nyhetsmateria- let är förtjänt av erkännande. Man kan emellertid inte i längden räkna med att pressen skall ta på sig denna ständigt väx- ande uppgift som förmedlare av samhälls- information på enbart redaktionellt utrym- me. Detta förhållande och det faktiska be- hovet för myndigheterna att använda be- ställd information i pressen gör att tidnings- annonseringen kommer att öka.

Den redaktionella informationen i press och radio/ TV kommer antagligen också att öka.

Generellt kommer man i varje situation att sträva efter att avvinna olika media så stor effekt som möjligt och åstadkomma bästa möjliga samspel mellan använda me- dia.

Förutsättningar för samhällsinformation genom

massmedia och andra media

I detta kapitel utvecklar utredningen sin syn på masskommunikationens, massmedias och andra medias roll och möjligheter i sam- hällsinformationen. Vi konstaterar att kun- skapen om olika medias förmåga att förmed- la budskap ännu är otillräcklig och att där- för ytterligare studier och undersökningar är nödvändiga. Som en bakgrund för utred- ningens förslag om samhällsinformationens organisation lämnas slutligen en redogörel- se för de privata informationsföretagens verksamhet och kapacitet.

3.1 M asskommunikation

Att någorlunda fullständigt definiera de be- grepp och de termer som nu förekommer i den beteendevetenskapliga forskningen inom området för kommunikation är mycket kom- plicerat och skulle kräva avsevärt utrymme. Det finns idag flera framställningar på svenska eller av svenska forskare som be- skriver kommunikationsprocessen, speciellt masskommunikationsprocessen rätt ingåen- de.1

För att beskriva hur masskommunikation kan användas i samhällsinformationens tjänst räcker det att utgå från den enkla kommu- nikationsmodell som vi redan utnyttjat i kap 2.2.

Masskommunikationen är i sig själv en indirekt form av kommunikation och i hu- vudsak en envägsprocess. Den som sänder ut budskapet, sändaren eller kommunikatom,

har ingen direkt kontakt med mottagaren. Sändaren kan inte heller direkt avläsa den reaktion hans budskap har på mottagaren, han vet inte ens vilka mottagare som i verk- ligheten kunnat ta del av hans budskap. Som vi tidigare understrukit, måste emellertid kommunikation utgöra en tvåvägsprocess, där sändaren tar hänsyn till och påverkas av mottagaren. Han måste därför utveckla kommunikationen till denna tvåvägsfunk- tion genom att indirekt, i form av intervju- undersökningar, effektmätningar, observa- tionsvärdemätningar etc, få ett begrepp om reaktionen hos mottagarna. Dessa kan ock- så spontant höra av sig i insändare, till TV:s klagomur, i privata brev etc.

Denna form av kunskapsinhämtande från sändarens sida, återföring, är mycket väsent- lig.

Masskommunikation förutsätter ett med- delande av masskaraktär. Det skall vara ett meddelande som är identiskt eller i huvud- sak identiskt. Detta meddelande, exempel- vis »i natt går vi över till högertrafik», pu- bliceras så samtidigt som möjligt i olika massmedia och kommer därför att kunna nå en massa människor på mycket kort tid.

För att masskommunikation skall vara för handen räknar man med att vissa villkor

1 Nowak, Carlman, Wärneryd 1966: Mass- kommunikation och åsiktsförändringar. åläggaberg, Hultén 1968: Individen och mass- Nowak, Wärneryd 1969: Kommunikation och påverkan.

bör vara uppfyllda. Kommunikationen skall rikta sig till en publik som representerar ett tillräckligt stort tvärsnitt ur en befolkning. Mottagargruppen kännetecknas dessutom av att den är heterogen och anonym. Med he- terogen menas att publiken varierar med av- seende på egenskaper som ålder, kön, civil- stånd, utbildning, bosättningsort etc. Med anonym menas att publiken inte är person- ligen identifierad för sändaren. Storleken av en masskommunikationspublik har defi- nierats så att den bör vara så stor att sän- daren inte inom rimlig tid kan nå den ge- nom direkt personlig kontakt.1

Genom masskommunikationen distribue- rar man alltså många meddelanden av sam- ma innebörd eller lydelse utan speciell adressat — man vänder sig allmänt till läsa- ren, till lyssnaren eller till tittaren. Denna >>offentliga» karaktär hos meddelandet är en viktig egenskap att observera.

På de kanaler (massmedia) som skall a_n- vändas för masskommunikation ställer man det kravet att samtliga mottagare skall kun- na få del av meddelandet med kort tidsmar- ginal från det sändaren levererat meddelan- det till massmedia. Massmedia är sådana in- formationskanaler som är allmänt kända och tillgängliga för allmänheten eller de grupper av människor man vill nå med masskommunikation. De media som upp- fyller dessa villkor är framförallt pressen, radion och televisionen.

I vårt land är de yttre förutsättningama för effektiv masskommunikation goda. En- bart den svenska dagspressen redovisar en total medelnettoupplaga av drygt 4,3 miljo- ner exemplar per utgivningsdag.

För närvarande finns det omkring 2,4 miljoner "PV-licenser i landet — motsvarande ca 83 licenser per 100 hushåll och omkring 2,9 miljoner radiolicenser.

Som massmedia fungerar också exempel- vis affischer och filmer under förutsättning att de visas för allmänheten och inte är för- behållna vissa begränsade grupper.

3.2 Masskommunikation användbar för samhällsinformation

När man talar om samhällsinformation tän- ker man kanske mest på statsapparaten med de olika departementen, de centrala och regionala myndigheterna och de affärsdri- vande verken. Man bör emellertid inte glöm- ma att ett stort antal andra offentliga or- gan med regionalt eller lokalt verksamhets- område har behov av att informera med- borgarna inom sitt område. I början av 1969 fanns i Sverige 848 kommuner i 280 kommunblock. En omfattande regional ak- tivitet främst på sjukvårdens område drivs dessutom av landstingen.

De lagar och förordningar SOm riksdagen och Kungl Maj:t under året stiftat samt viktigare kungörelser från departementen publiceras regelbundet i Svensk Författ- ningssamling (SFS). Under tioårsperioden 1959—68 var antalet i Svensk Författnings- samling intagna författningar nära 8000. Även om många av dessa författningar har begränsad räckvidd och är av en sådan ka— raktär, att informationen därom kan riktas till en ganska snäv krets av intressenter så finner man dock vid en granskning av olika årgångar av Svensk Författningssamling att många författningar som där publiceras också är av stort intresse för allmänheten.

Somliga väger alltså tyngre, andra lätta- re i informationshänseende. Somliga ägnar sig för en helt separat information, andra är utan tvekan lämpade för en ordentligt genomförd masskommunikation. Som tidi- gare framhållits i detta betänkande har den- na masskommunikation försummats eller ge- nomförts på ett otillfredsställande sätt. Både ur ren informationssynpunkt och med hän- syn till förståelsen och respekten för lagar och förordningar är det viktigt att allmän- heten känner till de bestämmelser som den har att följa. Detta gäller inte enbart den enskilda medborgaren, det kan också gälla de medborgare som är företrädare för juri- diska personer eller som har förtroende- uppdrag i offentlig tjänst. Det kan i reali-

1 Se C. R. Wright: Mass Communication New York 1959.

teten inträffa att de i princip är lagbryta- re därför att de inte blivi-t tillräckligt infor- merade om nya lagar. Inte sällan händer det att nya lagar stiftas utan att tillräck- lig information kommer i tid till personer som har att följa de nya lagarna.

För att belysa den snabba utveckling- en inom samhällslivet vill utredningen erin- ra om att under 1960-talet en mångfald beslut fattats som på ett mycket påtagligt sätt ingriper i den enskilde medborgarens liv och som i många fall också väl pas- sar in i det mönster för masskommunika- tion som skisserats i föregående avsnitt. Under år 1962 fattades sålunda beslut om grundskolereformen och om ökade utbild- ningsmöjligheter på gymnasienivå och på den högre utbildningens område. Under 1963 fattades beslutet om omläggning till högertrafik samt om obligatorisk säkerhets- inspektion av motorfordon. Samma år träd- de lagen om allmän försäkring i kraft och utökades den lagstadgade semestern till 4 veckor. Under 1964 fattades flera viktiga beslut inorn socialpolitiken. En ny natur- vårdslag trädde också i kraft. Under 1965 beslöt man om en ny jordförvärvslag.

Följande år, 1966, fattades principbeslut om TV 2 och om arbetstidsförkortning. Bland de beslut som fattats under 1967- 1969 kan vidare nämnas författningsrefor- men, lägre rösträttsålder, omläggning av den indirekta beskattningen (momsen), ny form för familjebostadsbidrag, ny miljö- vårdslag och sänkt myndighetsålder.

Av dessa beslut har många den karak— tären att de utan vidare kan betecknas va- ra sådana som hela befolkningen bör ha reda på i god tid innan de träder i kraft. Det mest markanta exemplet är givetvis omläggningen till högertrafik 1967 som ock- så blev föremål för en masskommunika- tionsinsats av en storlek som aldrig tidigare förekommit i vårt land.

Det kan synas som om en sådan reform som den om grundskolan inte skulle beröra fler än just de barn som går eller snart skall gå i denna skola och deras föräldrar samt självfallet lärare och skolmyndighet'er. En så genomgripande reform har emellertid

konsekvenser för så många andra människor, institutioner och företag att man utan vida- re kan säga att beslutet om reformen kräver masskommunikation. Av andra beslut som också behöver masskommunikation kan nämnas beslutet om kontrollbesiktning av fordon. Beslutet föregicks av en omfattande masskommunikationsinsats och numera läm- nas regelbundet varje månad beställd in- formation om obligatorisk kontrollbesikt- ning av fordon. Det är inte svårt att finna andra beslut av sådan vikt att de kräver en kraftfull masskommunikationsinsats. Utan en information genom massmedia skulle många beslut om lagliga skyldigheter eller rättigheter inte ha kunnat genomföras inom rimlig tid eller på ett effektivt sätt.

Frågan om masskommunikation behövs i samhällsinformationen kan därför besvaras jakande, inte bara för den centrala för- valtningens del, utan även för de regionala och lokala offentliga organen, såväl statli- ga som kommunala. Även dessa vänder sig till en så stor och så heterogen publik att masskommunikation ofta blir den bästa formen. Beslut om sjukvård, om lokala ny- heter på det sociala serviceområdet, om nya vägar, om nya stadsplaner, om trafikom- läggningar och om öppnandet av nya of— fentliga serviceinrättningar behöver ofta be- kantgöras snabbt och effektivt till en stor mängd medborgare. De regionala och loka- la myndigheterna har också för denna mass- kommunikation till sitt förfogande en myc- ket väl spridd lokal dagspress och dessutom ett regionalt radionät.

Även på andra vägar än via massmedia kan man åstadkomma en viss form av mass- kommunikation. Med hjälp av datatekniken kan man skriva brev till stora mängder av namngivna personer, till alla hushåll eller till vissa kategorier medborgare inom sam- hället.

Man bör dock observera att man i detta fall har ett meddelande och ett medium som är något annorlunda beskaffat än pres- sen, radion och televisionen. Ett brev riktat till en viss person blir mer eller mindre hans egendom och han behöver aldrig vi- sa det brevet för någon annan i familjen.

Ett meddelande som kommer som grupp- korsband kan också tas om hand av en medlem i familjen och därefter bli okänt för de övriga. Däremot är ett meddelande i tidningen eller i radio eller i TV på ett helt annat sätt öppet för varje familjemed- lem. Meddelanden i dessa massmedia har också större benägenhet att skapa debatt och samtal kring ifrågavarande ämne eller beslut.

3.3 Praktiska och psykologiska hinder för masskommunikation

Olika gruppers möjligheter att tillägna sig information

Av erfarenhet vet man, att medborgarna i vårt samhälle har ytterst skiftande möjlig- heter att tillägna sig information. Som tidi- gare påpekats spelar utbildningen mycket stor roll. Vidare vet man, att tiden man kan sätta av för och vanan vid att läsa eller lyssna varierar mycket från individ till indi- vid och mellan olika befolkningsgrupper.

Ett allmänt politiskt eller samhälleligt intresse av den aktuella informationen hos mottagaren eller ett eget intresse av ekono- miskt eller annat slag påverkar denne posi- tivt medan å andra sidan en allmänt oin- tresserad attityd gentemot samhälleliga åt— gärder påverkar mottagaren negativt. Detta är självklarheter, som dock inte fullt beak- tas av informatörerna.

Faktorer som i hög grad påverkar för- mågan att tillägna sig information är ålder, fysisk eller psykisk kondition samt svårig- heter med språket, vilket kan vara till stor nackdel både för invandrare och utländska turister.

I sig själv behöver ju varken ålder el- ler sjukdomstillstånd innebära hinder för inforrnationsmottagning. Understundom tor- de man kunna påstå motsatsen, man har mera tid att läsa, att lyssna, att se på TV och mera tid till samtal och deltagande i olika former av sammankomster. Vi vet dock att det finns många medborgare, som har olika former av handikapp. vilka kan verka störande vid mottagning av informa- tion. Förutom dessa hinder inverkar olika

utbildningsgrad, dålig kontakt med ytter- världen samt även i vårt välfärdssamhälle ekonomiska hinder. Man har ej råd att re- gelbundet hålla sig med tidningar och kan— ske saknar TV eller radio etc.

I många fall är positiva åtgärder redan vidtagna för att underlätta för de handi- kappade och för äldre personer att tilläg- na sig nödvändig information, men all- männa åtgärder torde inte förslå. Varje myndighet för sig måste studera dessa och liknande problem vid varje aktuellt infor- mationstillfälle. Samhällets informationsor- gan har i dessa stycken ett särskilt ansvar.

Snabba förändringar i individens situation och värderingar kräver god flexibilitet

Mängden av propositioner och nya författ- ningar pekar på en annan faktor i sam- hällslivet och i den enskilda medborgarens liv, som komplicerar informationsfrågorna lika väl som den komplicerar samhällets och näringslivets aktiviteter och beslut över- huvudtaget.

Denna faktor är den snabba föränderlig- heten i samhället, som gäller inte bara de beslut och åtgärder som samhället och fö- retagen fattar utan även den enskilde med- borgarens situation och hans värderingar av olika företeelser. I det moderna samhäl- let sker förändringarna ofta med oerhört mycket större kraft och snabbhet än tidi- gare. Detta är till icke ringa del en följd av det informationsflöde och den opinions- påverkan sOm de moderna masskommuni- kationerna medger.

Omvänt kan man säga att dessa snabba läges- och situationsväxlingar skapar svå- righeter för informatören. Informations- mängden ökar och trots att kapaciteten hos massmediakanalerna också ökar uppstår lätt trånga sektorer, genom vilka det budskap som informatören vill meddela, har svårt att tränga fram.

En liknande blockering av informationen kan också äga rum hos informationsmotta- garna. Även om information rent fysiskt når fram kan vissa medborgare ha en så- dan värdering av budskapet att de i själva verket medvetet eller omedvetet blockerar

eller omtolkar budskapets innehåll. Detta förhållande är välbekant. Man kan ta som ett exempel ungdomens attityd mot den äld- re generationens livsstil, mot det bestående i frågor som rör moral, ekonomi, interna- tionalism etc. I budskap till de yngre bland medborgarna i sådana frågor måste man räkna med en utformning av själva budska- pet som passar åldersgruppen lika väl som man måste välja speciella mediakanaler för att nå den.

Den tid då den samhälleliga informatio- nen kunde vara stabil och oföränderlig såväl till form som distribution är förbi. Inte minst genom samhällets egna åtgärder och initiativ har förändringar inträffat som gör det nödvändigt att skapa en sådan organisa- tion och sådana normer för den samhälle- liga informationen, att den blir flexibel både till form och distribution.

Torget, kyrkan, föreningslokalen och and— ra samlingsplatser finns kvar som punkter för allmän och ömsesidig information. Men det stora flödet av information till de en- skilda medborgarna går i dag via mass- media, som gjort människan oberoende av tid och plats för inhämtande av nödvändig information. Tidningen kan läsas hemma eller borta, en eller flera gånger och i stort sett när som helst under dygnet, vec— kan eller året. Även om radion och tele- visionen är mera bunden till tider ger de andra möjligheter genom det talade ordet och genom den rörliga bilden.

Ord och bild har alltså i allt väsentligt trängt ut den stationäre uppläsaren eller den till en viss plats bundna kungörelse- tavlan.

K orrekthet och begriplighet

Den information som myndigheterna spri- der utformas med krav på att vara dels korrekt, dels begriplig för mottagarna. De- sa krav är ofta svårförenliga.

Av olika anledningar utformas ofta in- formationen med nära anknytning till bakomliggande lagtexter och motsvarande. Bland dessa kan nämnas långt driven för- siktighet hos den verkställande myndighe-

ten och dess tjänstemän samt omsorgen om att den enskilde medborgaren inte skall förledas tro att han har en rätt som av vis- sa skäl inte tillkommer honom.

Med sådan utformning av informationen ökar risken för att mottagarna förbiser eller missuppfattar upplysningarna. Inte ba- ra ordval och meningsbildning utan också den vidare referensram som gäller för lagtexter etc är till stor del främmande för allmänheten.

För att delge stora grupper människor innebörden i lagar etc måste informationen ofta utformas på ett sätt som avviker från skrivningarna. Medborgarna lär inte känna sina skyldigheter och rättigheter i samhäl- let enbart genom att lagsamlingar etc görs lättåtkomliga — andemeningen i dem måste också göras begriplig för vanliga männi- skor.

I den mån informationen från myndig— heterna har väsentligen rättslig betydelse måste den vara tämligen bunden till for- men. Detta gäller kungörelser. Utredning- en behandlar kungörelseannonsering i sär- skilt betänkande (SOU 1969: 7).

Beträffande övrig information bör det vara möjligt att göra dess väsentliga inne- börd begriplig för mottagarna. De informa- tionsansvariga myndigheternas främsta am- bition bör vara att förmedla de kunskaper som medborgaren har praktisk användning för. Informationen bör tex rensas från detaljföreskrifter som kan försämra hans möjligheter att uppfatta huvudreglerna. Ifrå- ga om undantag från dessa regler kan det vara lämpligt att ge en kort beskrivning av situationer där huvudreglema inte är tillämpliga och att uppmana de personer som befinner sig i sådan situation att vid personlig hänvändelse till tjänsteman ta reda på vad som gäller för dem.

3.4 Fysiska möjligheter till kommunikation genom massmedia och andra mediakanaler

3.4.1 Olika media och deras egenskaper

I detta avsnitt lämnas en sammanfattande redogörelse för de media, som står till sam-

hällsinformationens förfogande, och för de- ras egenskaper. I bilaga 3: 1 återfinns mera detaljerade beskrivningar av varje media- grupp med uppgift om var statistiska upp- gifter om dem finns publicerade.

Redogörelsen måste med nödvändighet bli mycket summarisk. Kombinationsmöj- ligheterna vid valet av media är så många att det inte går att ge en enkel tumregel för hur media bör användas. Mediavalet får avgöras från fall till fall (och i regel i sam- råd med specialister). Som vi visar längre fram är dessutom kunskapen om hur media verkar, trots forskningen, ganska begränsad. Detta gör det ännu svårare att idag formu- lera fasta anvisningar för mediavalet utan den mätnings- och experimentverksamhet utredningen förordar.

Först repetitionsvis en översikt över olika kontaktformer och deras media:

Personlig kontakt innebär att informatio- nen riktar sig direkt till en eller flera väl identifierade individer. Personlig kontakt kan bestå i muntlig kontakt (bla »över disk»), skriftväxling eller sammankomster, vid Vilka deltagarna har möjlighet att ställa frågor eller samtala med kommunikatorn (ex kursverksamhet, skolornas föräldramö- ten).

I kap 2.1.2 har vissa faktorer som påver- kar valet av den personliga kontaktformen diskuterats.

Indirekt kontakt är icke personbunden och riktar sig till mottagargrupper, vars med- lemmar inte är personligen kända av sän- daren. Informationen måste således sändas via kanaler eller media. De viktigaste är:

Tidningar och tidskrifter Radio/TV Affischer Broschyrer och andra trycksaker Film Utställningar Föreläsningar

Inom denna kategori utgör massmedia en särskild grupp enligt vår diskussion i kap 3.1. Pressen och radio/TV är alltid mass- media. Affischer och film kan uppträda som sådana, om de uppfyller de kriterier

Det slag av film, som myndigheterna bäst känner som informationsmedium är kort- film, dvs en film om ca 15—30 minuter. Exempel är landstingens filmer, försvarets rekryteringsfilmer, turistfilmer och flera myndigheters orienteringsfilmer. Många fil- mer kan användas både för utbildnings- och för allmänna upplysningsändamål.

I den mån sådana filmer visas på biogra- fema för en större allmänhet kan de anses fungera som masskommunikation. Ofta är de emellertid svåra att placera på kommer- siella biografer. Lättare att inplacera i bio— grafprogrammen är däremot en annan film- typ, nämligen annonsfilmen om ca 15—30 sekunder. Det finns ingen anledning varför inte detta ofta använda medium också skul- le kunna utnyttjas mera för samhällsinfor- mation.

Man bör vidare skilja på masskommuni- kation och massdistribuerad information. Det är tveksamt om en broschyr, som delas ut >>till alla hushåll» kan betraktas som mass- medium. Hur den behandlas beror nämli- gen mycket på vem som tar upp den ur brevlådan. Dess existens kan därför vara okänd för övriga hushållsmedlemmar.

Det är likaledes tveksamt huruvida före— läsningar (med eller utan olika audiovisuel- la hjälpmedel) eller utställningar kan be- tecknas som massmedia. Även om publiken är heterogen och anonym är den i regel för liten och kanske för exklusiv för att uppfylla villkoren för masskommunikation.

I affärslivet utnyttjas en mångfald andra uppslag till information, exempelvis genom skyltfönster, reklam i butiker, reklam i tåg, spårvagnar och bussar, affischer etc. Även dessa möjligheter bör myndigheterna kunna tillvarata, om de visar sig effektiva för sam- hällsinformation.

Flera andra egenskaper är av betydelse för mediaval. En del information är uppsökan- de, dvs den tillställes mottagaren av sända-. ren. En annan del fordrar självverksamhet av mottagaren, som själv måste söka upp den. Hit hör filmförevisningar, utställning- ar, föreläsningar. Dessa kan aldrig använ- das utan att särskilda åtgärder vidtas för att

fästa uppmärksamheten på dem. Det kan ske genom personlig inbjudan (personlig kontakt) eller annonsering och affischering (masskommunikation). Kostnaderna för dessa supplementära åtgärder måste räknas in i kalkylen vid planeringen exempelvis av en utställning.

Redan i kap 2.1.4 har påpekats vikten av att konsumenterna alltid har en möjlighet att själva söka den information de behöver. Myndigheterna får därför inte inrikta sig på att uteslutande utsända information till allmänheten, de måste vara beredda att mottaga och besvara konsumenternas för- frågningar.

Media kan vara mer eller mindre selek- tiva. Genom personlig kontakt når man exakt de personer man vill ha tag på. En broschyr kan avfattas så att den talar till en viss begränsad grupp. Man kan även tänka sig flera olika versioner av samma grundbroschyr, avfattade för olika mål- grupper. Massmedia är däremot inte selek- tiva — de riktar sig till en allmänhet. Trots detta kan massmedia ofta vara effektivare även när det gäller att nå en speciell pu— blik genom att budskapet riktas till denna grupp och således räknas få en selektiv ver- kan. Denna aspekt diskuteras närmare läng- re fram.

Media kan vara mer eller mindre doku- menterande. Om mottagaren behöver ha till- gång till informationen en längre tid kan en broschyr vara lämplig, under förutsättning att mottagaren verkligen sparar den. Motta— garen kan också klippa i en tidning om han blir tillräckligt intresserad. Han kan i varje fall läsa och repetera budskapet flera gånger. Ett meddelande i radio eller TV kan inte bevaras på samma sätt utan förbe- redd bandupptagning.

En informations dokumentationsvärde be- ror helt och hållet på om mottagaren spa- rar den. Ofta fordras kompletterande eller stödjande informationsåtgärder för att på- minna mottagaren om förekomsten av do- kumenterande information.

Dokumentationsförmågan ökas om infor- mationen upprepas.

Media kan ha större eller mindre upp-

märksamhetsvärde. TV har lätt att fånga intresse och detta kan i viss mån uppväga dess låga dokumentationsförmåga. Däremot kan även en glad broschyr, som distribue- ras som masskorband, ha ett lågt uppmärk— samhetsvärde helt enkelt därför att den lätt drunknar i all den reklam, som kommer den vägen. Uppmärksamhetsvärdet beror emel— lertid på hur informationsenheten utformas och sprids.

Vad här sagts visar, att man ofta måste kombinera olika media om man skall få alla de egenskaper man önskar: selektivitet, dokumentationsförmåga och uppmärksam- hetsvärde.

Stor roll spelar naturligtvis även medias spridnings- och täckningsegenskaper, som diskuteras närmare längre fram.

Radio och television

En väsentlig fråga för utredningen när det gäller tillgängliga mediakanaler har varit Sveriges Radios framtida roll i samhällsin- formationen.

Mellan svenska sta-ten och Sveriges Ra- dio AB finns som bekant ett avtal, vars första paragraf ger bolaget ensamrätt att »avgöra vilket radioprogram (ljudradio- och televisionsprogram), som skall förekomma i rundradiosändningar från sändare här i riket».

Enligt avtalets sjätte paragraf skall bola- get »i programverksamheten hävda de grundläggande demokratiska värdena». Pro- gramverksamheten skall vidare »bedrivas med beaktande av ljudradions och televi- sionens centrala ställning i samhället. Av detta följer bl a skyldighet för bolaget att i lämplig form upplysa om nuets händel- ser och orientera om viktigare kultur- och samhällsfrågor samt stimulera till debatt kring sådana frågor.» Det bör observeras att denna uttalade skyldighet inte föranlett någon inskränkning i bolagets ensamrätt att avgöra programinnehållet.

Våra eter-media är därmed tillgängliga för enbart redaktionell information enligt sedvanliga publisistiska principer (kap 2.1.7). I motsats till övriga massmedia kan de alltså

inte användas för beställd information av planerad, förprövad och effektkontrollerad karaktär.

I enlighet med sjätte paragrafens uttala- de skyldighet har bolaget vid vissa exklusi- va tillfällen gjort undantag från nyssnämn— da begränsning till enbart redaktionell be- vakning. Till dessa hör högertrafikomlägg- ningen 1967 och dess uppföljning, val—tek- nisk information i samband med andra- kammarvalet 1968 och kampanjen mot nar- kotika våren 1969.

Som svar på utredningens fråga om ra- dions och televisionens framtida roll i sam- hällsinformationen har bolagets ledning, med hänvisning till avtalet med staten, kons- taterat att någon annan form för samhälls- information än den hittillsvarande inte kan tillämpas. Däremot är det mycket troligt att den i sin nuvarande redaktionella form kan öka i takt med att intresset hos allmänhe- ten för samhällsfrågoma ökar. En volym- ökning är dock beroende av totala antalet tilldelade sändningstimmar.

Som ett motiv till att den nuvarande redaktionella formen för samhällsinforma- tion i TV inte skulle förändras angavs TV-mediets särpräglade natur. Trots en stor genomslagskraft anses TV-mediets allmän- na programverksamhet (undervisningspro- grammen undantagna) enligt genomförda undersökningar mera vara ägnat att väcka intresse och debatt än att ge bestående kun- skap. Den nuvarande formen ansågs därför vara den rätta för att utnyttja TV som massmedium.

För ljudradions vidkommande konstate- rades en intressant utveckling av den loka- la sarnhällsinformationen i regionalradion, som ökat i volym och betydelse under se- nare år.

Frågan om utbyggnad av samhällsinfor— mation i ljudradion kommer bland annat att övervägas inom den nyligen tillsatta stat- liga utredningen angående ökat utrymme i ljudradion för utbildnings- och informa- tionsändamål. Den har tillkommit med an- ledning av att den nya tekniken för kanal- klyvning ger ökade sändningsmöjligheter. Denna tekniska utveckling innebär i princip

att radiokanalerna kan ökas från nuvaran- de tre till sex under förutsättning av ekono- miskt underlag. Utredningen vill för sin del peka på de utomordentliga möjligheter för en sammanhållen och genomtänkt samhälls- information, som tillkomsten av dessa nya kanaler syns erbjuda.

I en annan paragraf i det nämnda avta- let med staten (11 &) återfinns följande be- stämmelse: På begäran av statlig myndighet skall bolaget låta sända meddelande, som är av vikt för allmänheten. Bolaget har därvid att tillse, att meddelandet ges en för rundradion lämplig utformning och att det ej genom sin om- fattning eller eljest inverkar menligt på pro- gramverksamheten. - — —

Sådana meddelanden gäller, utöver av- giftsbelagda efterlysningar, tex i P1 all- männa påminnelser om tidpunkt för vissa skyldigheter såsom deklarationsdatum m m, trafikomläggningar, varningar av olika slag såsom skjutvarningar, varningar för halka och dåligt väglag, uppläsning av sjöfarts— telegram, lotsmeddelanden; i P3 förhands- tips om egna program, 3 k »trailers» angåen- de trafiksäkerhet, politiska val, nedskräp— ning, etc; i regionalradion bla om inställ- da teaterföreställningar och evenemang.

En del av dessa meddelandetyper före- kommer även i TV, men mera restriktivt. På grund av TV-mediets karaktär har man funnit effekten dålig och inslagen tråkiga när en person via TV-rutan lämnar ett of- fentligt meddelande. Därför har man i vissa fall accepterat kortkorta filminslag (spots) där meddelandet getts en tilltalande form. I sådana fall har vederbörande myndighet stått för produktionskostnaden.

Denna mera tilltalande meddelandeform är ur bred samhällssynpunkt angelägen. Myndighet med en informationschef eller pressombudsman, som haft kontakter inom Sveriges Radio, själv eller genom fria pro- ducenter, har hittills haft lättare än andra myndigheter att få meddelanden sända i TV i form av spots.

Utredningen anser därför att reglerna en- ligt elfte paragrafen behöver kompletteras med en mera genomarbetad och fast ord- ning för TV-mässiga meddelanden i form

av spots, så att vilken myndighet som helst skall dels kunna kontakta en bestämd in— stans inom Sveriges Radio i dessa frågor, dels vara informerad om vilka krav som ställs på utformningen för att sändning skall kunna övervägas av vederbörande program- ledningar inom Sveriges Radio.

3.4.2 Tillgängliga mediadata

Data om sådana media som kan användas för beställd information I fråga om redovisning av kvantitativa upp- gifter om medias spridning är Sverige ett föregångsland, vars redovisningssystem låg till grund för de internationella normer, som 1955 antogs av Internationella Han- delskammaren vid dess kongress i Tokyo. Audit Bureau of Circulations (ABC) USA, grundad 1915, var förebild till den del av den svenska redovisningen som innefattar upplagekontroll.

Huvuddelen av svensk mediaredovisning är knuten till Tidningsstatistik AB (TS). Fö- retaget ägs gemensamt av Reklambyråernas Utvecklings Institut AB, Svenska Annonsö- rers Förening och Svenska Tidningsutgivare- föreningen. Dess verksamhet startades 1942.

Det material TS publicerar om pressens spridning är baserat på en fortlöpande re- visionsverksamhet, vilket innebär att före- tagets upplagerevisorer årligen besöker TS- anslutna tidningar för genomgång av distri- bution och bokföring. Dess abonnentanaly- ser baseras på representativa urval i abon- nentregistren med mycket små felmargina- ler.

TS och dess dotterbolag Reklamstatistik AB (RS) utger årligen följande publikatio- ner: TS-Boken, Dagspressens detaljsprid- ning, TS' Fackpressbok, TS' Postanstaltsför- teckning, TS” Kommunförteckning, Svensk Annonstaxa, Svensk Reklamtaxa, RS” Mark- nadsstatistik. Tidningen TS-Aktuellt utges 5 år 6 gånger om året och innehåller aktuella uppgifter om förändringar i TS-materialet och inom mediainformationens område. Här- utöver har Reklamstatistik AB en fortlöpan- de service till abonnenter innefattande mät-

ning av märkesvaruannonseringens volym. Innehållet i samtliga TS-publikationer pre- senteras i en källförteckning över media- data i bilaga 3: 1.

Önskar man veta endast vilka tidningar och tidskrifter som utges i Sverige, deras adress, postgirokonto, abonnemangspris, pe- riodicitet och utgivningspostanstalt kan man nöja sig med Inländsk Tidningstaxa, som utges av Poststyrelsen omkring den 1 de- cember årligen (supplement under året) och som finns på varje postanstalt.

En annan central redovisning är den som årligen ges ut av Biografstatistik beträffan- de besökssiffror vid reklamfilmvisning. Re- dovisningen ingår även i Svensk Reklam- taxa. Biografstatistik försöker härutöver ut- veckla metoder för publikanalyser.

Affischnämnden ger årligen ut en dupli- cerad redovisning över affischobjekten (pe- lare, tavlor o dyl) med rapport över utförd kontroll av att affischeringsföretagen haft affischerna uppsatta under avtalade perio- der.

Årligen redovisar Mediaforskning AB hur stor volymkonkurrensen är olika vecko- dagar inom dagspressen. Rapporten visar per veckodag totalvolymens fördelning på tre innehållskategorier: redaktionellt mate- rial, textsidesannonser och övriga annonser. Företaget publicerar även månads- och års- rapporter över hur dags- och facktidningar citeras i dagspressens ledar- och citatavdel- ningar. Rapporterna distribueras till abon- nenter under benämningarna »Dagspres- sens Citat-Barometer» Och >>Fackpressens Citat-Barometer» .

Data om sådana media som kan använ- das enbart för redaktionell information

Inom Sveriges Radio AB bedrivs en omfat- tande undersökningsverksamhet av avdel- ningen för publik- och programforskning (PUB). Verksamheten gäller huvudsakligen undersökningar av lyssnar- och publikfre- kvensen och reaktioner kring olika program i radio och TV. Verksamheten har utveck- lats under senare år och fått betydande stor- leksordning. Ur den får programledningama

för radion och televisionen betydelsefulla kunskaper om lyssnare och publik och väg- ledning för sin programplanering. Verksam- heten står numera öppen även för uppdrags- givare utanför Sveriges Radio.

Kommenterande och utvecklingsfrämjande organ rörande mediaundersökningar

Månatliga meddelanden med sammanfatt- ningar av och kommentarer till aktuella me- diaundersökningar och annat material i me- diafrågor utges av Stiftelsen Mediainstitutet. Institutet söker med dessa cirkulär sprida kunskaper om hur man tillgodogör sig och utnyttjar de mediainformationer som står till buds. Tillhandahållandet sker på abon- nemangsbasis och är öppet för vem som helst. Stiftelsens huvudmän är Svenska An- nonsörers Förening och Svenska Reklam- byrå Förbundet.

För uppgiften att inom pressen fortlöpan- de bevaka den forskning som äger rum rö- rande massmedia i allmänhet och pressen i synnerhet samt att medverka till att ny och målinriktad forskning kommer till stånd inrättades 1967 MASSK, Masskommunika- tionsforskningskommittén inom Svenska Tidningsutgivareföreningen. På längre sikt kommer kommittén att söka befordra forsk- ningsintresse inom pressen och bland alla som sysslar med masskommunikation, men också på olika sätt initiera forskning, inven- tera forskningsbehov, samla till konferenser och diskussioner etc. Två exempel på ange- lägna projekt kan nämnas. På framställ- ning av TU har medel genom riksbanks— fonden ställts till förfogande för att få fram en pressorienterad beteendevetenskaplig »forskningskatalog». Till MASSK och Sve- riges Radio i förening har också från sam- ma fond utgått medel för utredning om en dokumentationscentral för masskommunika- tionsforskning. Informationsutredningen an- ser det vara synnerligen angeläget att den nämnda forskningen stöds och att doku- mentationscentralen skapas. Kommittén be- driver även viss publikationsverksamhet och har hittills publicerat boken »Vårt behov av press, radio och TV — reflexioner kring

en undersökning» samt skriften »Svensk Massmediaforskning».

TS' dotterföretag Mediaundersökningar AB (MAB) arbetar med metodstudier och planläggningar av kollektiva exponerings- mätningar, dvs undersökningar beträffande antalet personer som kommit i kontakt med ett visst eller vissa tidningsnummer under en bestämd period.

3.4.3 Kollektiva räckviddsundersökningar och annan mediainformation

Storstadspressen har vid några tillfällen un- der de gångna åren sammanslutit sig till en intressegrupp och genom ett särskilt ar- betsutskott samarbetat med Veckotidnings- sektionen i TU (Vectu) för att genomföra kollektiva exponeringsmätningar, som sker efter samma undersökningsmetoder vid de olika undersökningstillfällena. Undersök- ningar har, efter särskilda beslut vid varje tillfälle, på 1960-talet genomförts vart an- nat eller vart tredje år.

Den senaste Storstadspress- och Vectu- undersökningen gjordes under första halv- året 1967 med ca 10000 personliga inter- vjuer. Undersökningen var planerad av MAB. I redovisningen beräknades räckvid- den i absoluta tal och procent för 11 stor- stadstidningar och 29 veckotidningar och tidskrifter av populärpresskaraktär, dels to- talt och dels inom olika befolkningskate— gorier och konsumentgrupper. Resultatet re- dovisades av de båda pressgrupperna var för sig i rapporter, som ställts till allmänt förfogande utan kostnad. Som en biprodukt från undersökningen har även vissa upp- gifter om allmänhetens biografbesöksvanor framkommit. Denna del har redovisats av Biografstatistik, även detta i en kostnadsfri rapport.

I vissa fall utförs kollektiva mediaunder- sökningar på beställning av reklamköpar— grupper, varvid rapporterna är beställar- nas egendom.

Specialundersökningar på uppdrag av en- skilda mediaorgan sker sporadiskt genom intervjuundersökningar av olika slag. Rap- porterna publiceras i regel offentligt.

De flesta mediaorganen publicerar egna mediadata, prislistor och tekniska uppgif- ter. Även sammanslutningar inom media- företagen gör så, tex Föreningen Svensk Fackpress, som ger ut egen annonstaxa vid sidan av Svensk Annonstaxa och TS' Fackpressbok. Den tidigare nämnda sär- organisationen Vectu ger ut Vectus data- bok. Postverket ger ut information om gruppkorsband och trycksaksdistribution och har en omfattande adresservice för affärskunderna.

Härtill kommer den information, som lämnas fortlöpande i sådana branschtid- skrifter som Affärsekonomi, Den Svenska Marknaden, Info, Journalisten, Pressens Tidning, Reklamnyheterna och Resumé. Andra mediaredovisande organ är den ti- digare omnämnda TS-Aktuellt samt A—pres- sen, FLT-reflex, Svenska Provins-Pressen och Vectu-information.

3.4.4 Behovet att förbättra beslutsunderlaget vid valet av mediakanaler

Specialiseringen inom distributionen har bland annat medfört att man fått fram specialister i form av marknadsförare. Des- sa planerar och anpassar en produkt genom alla led tills den är i användning hos kon- sumenten. Bland marknadsförama finns yt- terligare specialister, tex sådana som in- tresserar sig för masskommunicerad reklam, dvs att genom massmedia tala till olika kategorier av människor i ord och bild så att budskapet observeras och förstås. Där finns också specialister som väljer mediakanaler som leder till de människor uppdragsgivaren vill nå.

Den moderna människan nås via mass- medier av en sådan mängd meddelanden att hon endast kan tillgodogöra sig en del av informationsutbudet. Om människan inte begåvats med en hjärna, som automatiskt sorterar bort det för tillfället ointressanta, skulle väl gränsen för människans möjlig- het att absorbera information nåtts för länge sedan. I vilken omfattning och under vilka omständigheter detta sker är av intresse för varje informatör. Mätningar av annonsob—

servation och kunskapsskillnader vid infor- mation genom olika mediakanaler har re- dan gett viss vägledning. Det är därför en angelägen uppgift för forskningen att i sam- band med ökad samhällsinformation vidare- utveckla kartläggningen av hur människan väljer sin information och vilka konsekven- serna är av det ständigt ökande informa- tionsutbudet.

Utvecklingen har som sagt tvingat fram specialister sådana som marknadsförare, masskommunikatörer (reklam— och PR—folk) och mediaplanerare. De nya specialisternas erfarenhet sedd i historiskt perspektiv är emellertid mycket ringa och i den mån de sysslar med vetenskap är denna också mycket ung. Det finns alltså anledning att med fog vänta sig betydande vetenskapliga landvinningar på dessa områden.

När bla sociologer och psykologer bör- jade forska på detta område föddes ordet masskommunikation. Denna forskning led- de bland annat till prövningar av reklamut- formning och effektstudier. Med systema- tiska och praktiskt-vetenskapliga metoder har masskommunikationsforskarna också anvisat Vägar för kreatörerna inom rekla- men, dvs redaktörer, bildskapare, tecknare, regissörer, att ständigt följa med språk- och bildutvecklingen hos konsumenterna och finna de effektiva uttrycksmedlen.

Kunskapsbehavet vid mediaval En viktig sida av masskommunikationens användning är frågan om olika mediaka- nalers förmåga att bära fram ett budskap. Det finns också behov av att veta hur ett budskap skall utformas i olika typer av media. Ett studium av mediakanalerna ur effektsynpunkt är därför oundgängligt för var och en som arbetar med masskommuni-I kation.

Huvudproblemet — att med rätt utform- ning av ett budskap välja rätt mediakanal eller rätt mediakombination för att nå vissa grupper av konsumenter, höja deras kun- skaper och ändra respektive förstärka deras värderingar och handlingsmönster -— har därför indelats i olika steg.

Första steget utgörs av medias fysiska

spridning, dvs tidningsupplagor, antalet ra- dio— och TV-apparater, antalet affische- ringsobjekt (tavlor, pelare etc) antalet bio- grafföreställningar där reklamfilm visas och antalet distribuerade exemplar av en bro- schyr.

Andra steget är mediaexponering, som för press och broschyrer betyder »läst eller tittat i», för etermedia antalet personer som finns inom hör- och synhåll från appa- raterna, för reklamfilm antalet personer som befinner sig i biosalongen när reklamfil- men visas, för affischering antalet perso- ner som passerar tavlor och pelare eller andra affischeringsobjekt.

Härefter följer ytterligare fyra steg, de viktigaste men minst studerade: a) expo- nering för viss typ av meddelande, dvs uppmärksammande av ett budskap, b) var- seblivning av visst meddelande, dvs mot- tagandereaktionen på ett budskap, c) kun- skapshöjning, samt d) förändring i hand- lingsmönster.

Den i kapitel 3.4.2 och 3.4.3 lämna- de redovisningen av tillgängliga data om media visar att de första två stegen i kunskapen om media finns relativt väl ut- vecklade i källmaterialet.

Som bakgrundsdata till vidare studier är dessa data om fysisk spridning och exponering i viss utsträckning användbara.

Meningsfulla jämförelser mellan olika mediaorgan kan dock inte göras med nu tillgängliga mediadata. Även om de är väl samlade och ofta kombinerade med officiell statistik och marknadsdata av olika slag motsvarar de inte kravet att ge underlag till analys av den förväntade effekten vid valet mellan olika alternativa mediaåtgär- der.

I anslutning till den senaste kollektiva Vectu-Storstadspresmndersökningen 1967 gjorde en vetenskaplig granskningsnämnd som anlitades av de i undersökningen del- tagande mediaföretagen, följande uttalan- de beträffande definition av begreppet »lä- sare», dvs läsare av i undersökningen in- gående tidningar och tidskrifter:

I sitt utlåtande över Vectu—Storstadspressun- dersökningen 1964/65 framförde Gransknings-

nämnden allvarlig kritik mot metoden att de- finiera »läsare» som den person som säger sig ha »läst eller tittat i: en viss tidning. Bla anfördes följande: ”För en uppskattning av olika tidningars räckvidd i vidaste mening kan metoden visserligen förväntas vara tillförlitlig, men den tillåter endast i begränsad utsträck- ning slutsatser om tidningarnas räckvidd vad gäller spridning av reklambudskap. Jämförelser mellan de undersökta tidningarna i detta av- seende förutsätter att den genomsnittliga san- nolikheten för att en person, som »läst eller tittat i» en viss tidning, exponeras för dess annonsinnehåll är densamma för alla tidningar. Så kan inte antagas vara fallet. Variationer- na mellan tidningarna i fråga om denna san- nolikhet blir troligen särskilt betydelsefulla vid uppdelning av läsekretsarna på olika läsarka— tegorier'.

Sådana variationer blir en än allvarligare felkälla vid tolkning och användning av de i den föreliggande undersökningen framräkna- de värdena för ackumulation och repetition.

Nämnden betonade i sitt tidigare utlåtande att kommande undersökningar borde föregås av forskning i syfte att möjliggöra användning av mer differentierande och relevanta metoder. Några sådana åtgärder har av allt att döma inte vidtagits. Nämnden vill därför ytterligare un- derstryka sitt tidigare ställningstagande. — — —

Till skillnad mot praxis inom TS (Tid— ningsstatistik AB) dit alla mediaföretag kan ansluta sig för spridningskontroll omfattar de hittills genomförda kollektiva läsekrets- undersökningarna för Vectu-Storstadspres- sen endast tidningar inom dessa deltagar- grupper. Från annonsör- och reklambyrå- sidan har önskemålen varit att även lands- ortspress och konsumentfackpress skulle in- gå i denna typ av mätningar. De sk me- diavalsmodeller, som utarbetats på grund- val av Vectu—Storstadspressens mätningar, har därför varit av begränsad karaktär och snarare kunnat betecknas som mo- deller för beräkning av kontaktmöjlighets- kostnader för berörda tidningsgrupper. Mo- deller för mediaval i kvalificerad och vida- re bemärkelse kräver ett underlag som inte begränsas till enbart räckvidd för vissa ut- valda mediagrupper utan också tar hän- syn till olika medias funktion hos sina kon- sumenter, tilltrovärde, mediamiljö etc.

Vissa observationsvärdemätningar i liten skala beträffande dagspress stöder den i fö- regående avsnitt citerade Gransknings-

Även tidningar som regelbundet distri- bueras till medlemmar i olika organisatio- ner kan när de är välredigerade fungera som värdefulla budskapsförmedlare (an- nonsorgan). Här avses främst den grupp som benämns »konsumentfackpress» (t ex fackförbundspress, riksspridd lantbrukar- press och liknande organisationspress). Exempelvis finns för två tidningar, Vi Bil- ägare och Vår bostad 1967 observations— värden för såväl redaktionellt material som annonser. De har framkommit vid ett för- sök att konstatera skillnader i tidningsläsar- nas observation av redaktionella artiklar och notiser och i samma tidningsnummer inför- da annonser. Skillnaderna visade Sig vara mycket små med medianvärden på 30—50 % för redaktionellt material och ca 35 % för annonser bland vuxna personer som »läst eller tittat i» förevisade och genom- gångna nummer av respektive tidning. Mot- svarande redovisning av värden för obser- vation av redaktionellt material och annon- ser har utredningen inte kunnat finna för andra pressgrupper.

De amerikanska och svenska mätningar av annonsers observationsvärden, som hit— tills presenterats, har visat högre obser- vationsvärden ju närmare annonsens bud- skap legat mottagarens intressen.

Fåtalet djupare undersökningar av media- kanalernas förmåga att förmedla ett visst meddelande eller allmänhetens sätt att um- gås med massmedia och andra media utgör i sig själv en belysning av hur litet som gjorts på detta område. Därtill är de hittills- varande undersökningarna små och resulta- ten knappast allmänt representativa, varför de egentligen bara utgör antydningar om att det finns andra skillnader mellan olika me- diakanaler än dem som uppgifterna om spridning respektive exponering visar. Över- ensstämmelserna i amerikanska och svenska resultat är, sammantagna, bekräftelser på erfarenhetsmässigt uppställda hypoteser om andra värden hos media än de kvantita- tiva. Detta bör utgöra en varning eller ma- ning till mediaplanerare och alla som syss- lar med masskommunikation att inte nöja

sig med nuvarande kunskaper om media- kanalerna utan i stället söka sig fram till bättre dokumentation.

Försök till effektivare mediakunskap inom samhällssektorn

När högertrafikkommissionen första gången skulle presentera sig och sin arbetsplanering inför den kommande omläggningen till hö- gertrafik var en av informationsaktiviteter- na annonsering i dagspress. Av lättförståe- liga skäl skulle denna ske i samtliga dags- tidningar för att ingen tidningsläsare skulle undgå möjligheten till information på grund av sitt tidningsval.

Med hänsyn till ett redan fixerat anslag för insatsen kunde annonseringen genom- föras med endast ett införande. Detta an- nonsinförande planerades in på en vec- kodag då konkurrensen med andra annon- ser på tidningarnas textsidor var den lägsta bland veckans sju dagar. Antalet vuxna människor. som skulle observera denna an- nons, beräknades med utgångspunkt från samma annonsformat i alla tidningarna och detta enda införande till mellan 50 och 60 procent. Beräkningen baserades på kunska- perna om tidningarnas spridning och de bristfälliga mätningar av observationsvär- den som dittills förekommit. Ändå konsta- terades i en riksomfattande efterundersök- ning att ca 55 procent uppmärksammade annonsen, vilket låg inom de gränser som förhandskalkylen ansett troliga för denna insats.

I samband med ett informationsprogram om samhällets service, som genomfördes un- der andra halvåret 1965 i Jönköpings stad, lät arbetsutskottet inom drätselkammaren genomföra vissa mätningar om kunskaper och värderingar före och efter åtgärdernas genomförande. Dessa mätningar visade in- tressanta förändringar i bl a inställningen till samhällsservice och genomgående höga observationsvärden för annonserna.

Man kan vidare visa på riksförsäkrings- verkets/försäkringskasseförbundets mätning kring årsskiftet 1966—1967 av observations- värdets förändring på en annons i hela dagspressen med 9 procentenheter från 65

till 74 procent mellan första och andra an- nonsinförandet.

Som ett annat exempel kan anföras en mätning av observationsvärde för en se- rie om fyra sk spots (kortkorta inslag) i TV före valet 1968 om röstkort, valför- farande etc respektive en annons, införd en enda gång i hela dagspressen veckan före valet, om röstkort och valsätt. Mät- ningen, som utfördes av Sveriges Radios sektion för publikundersökningar på infor- mationsutredningens uppdrag, gav till resul- tat en skillnad på omkring 17 procentenhe- ter inom den vuxna befolkningen mellan annons och TV-program till annonsens för- del. De faktiska siffrorna var — med reser- vation för metodfel — för annonsen 48 % och för TV-spots i medeltal 31 %.

Den genomsnittliga TV-publiken för samtliga program varierar enligt pressutred- ningens material olika veckodagar: fredagar 43 %, lördagar 43 %, söndagar 27 % och vardagar 30 %1. 83 % uppgav sig ha sett minst ett TV-program de senaste tre da- garna. Aktuellt-programmet kl 19 kom upp till 56 % på fredagar, 59% på lördagar, 46 % på söndagar och 56 % på vardagarna.

Om man jämför dagspressiffran 96 % med TV-publikens storlek måste man dock i en sådan jämförelse av resultaten från pressutredningens undersökning reducera denna siffra med den andel läsare som inte observerar eller läser den artikel, notis eller annons som avser en viss information, efter- som TV-siffrorna gäller de personer som verkligen befunnit sig inom syn- och hör- håll från apparaterna. Detta bekräftades av de för valinsatserna ovan redovisade siff- roma.

Synen på mediavärdering förändras med större kunskaper och vidare erfarenheter

I samband med den amerikanska utveck- lingen att målgruppsbestämma reklaminsat— serna — omkring tiden för utgivningen i USA 1959 av boken »Defining Advertising Goals for Measured Advertising Results»2 — formades även en ny syn på massmedia och valet av media. Man fann där, liksom man gjort på sina håll i Sverige, att upp-

lage- och spridningsredovisning, läsekrets— och publikundersökningar i framtiden måste kompletteras med djupare studier. Dittills hade man nöjt sig med att välja media ef- ter målgruppsbestämningarna med hjälp av den kvantitativa statistik som fanns om media.

Detta kvantitetstänkande ledde till att man såväl i USA som i Sverige sökte sig till de media som gav största antalet tänk- bara konsumentkontakter inom berörda målgrupper. En koncentration av reklam- volymen skedde därmed till de större me- diaorganen, vilket i sin tur skapade volym- konkurrens i dessa. Annonserna (och i USA även TV-inslagen) blev större och flera just i dessa media.

1 den åberopade boken, bakom vilken stod den amerikanska annonsörföreningen, konstateras värdet av de utvecklade infor— mationerna om massmedia, deras räckvidd och publik. Här avvisas självfallet inte de typer av kvantitetsdata som finns, men det framhålls som en nödvändighet att de behö- ver kompletteras med andra typer av data.

I Sverige råder i dag i stort sett samma uppfattning bland de experter som sökt tränga djupare in i mediavalsproblematiken. De kvantitetsdata som finns kan anses vara ett mycket tillförlitligt och grundligt basma- terial.

Att definiera sina målgrupper har hittills inom all marknadsföring visat sig värdefullt för resultatrnätningar. Har man ingen mål- sättning eller hypotes att mäta efter kan man ju inte mäta någon effekt.

Däremot har målgruppstänkandet i me- diavalet visat sig mindre effektivt. Att inom massmedia välja ut största antalet kontakt- möjligheter inom åsyftad målgrupp till lägsta möjliga pris har visat sig vara förenat med stora svårigheter.

Ett väsentligt skäl därtill är, att massme— dia sällan fungerar separat hos vissa en- staka målgrupper. Massmediaorganen täcker

1 Motsvarande siffra i USA 31 % för »vuxna som fanns i rum med en TV-apparat påslagen», enligt en undersökning av Bureau of Advertising. ” Utgiven på svenska 1968: Målinriktad re- klam ger mätbara resultat.

i stället över många målgrupper i större el— ler mindre grad.

En annan väsentlig faktor som alltför säl- lan uppmärksammas är de »luckor» som uppstår i kontakten med människor när me- dia, som inte erbjuder största räckvidden och billigaste priset per kontakt, väljs bort (jfr kap 2.1.6). Frågan om vad det kostar att lämna människor i vissa distrikt eller inom vissa grupper oinformerade, har säl- lan ställts och har därför hittills lämnats obesvarad.

Sedan den tidigare nämnda boken om måldefinitioner utgavs i USA 1959 har ut- vecklingen där fortsatt i en ny riktning. Me- diastrategerna har funnit målgruppsdefini- tionen svår att applicera på mediavalet och i stället konstaterat, att den har större värde för utformningen av informationens budskap än för mediaval. Inom samma me- dium möter man normalt nämligen olika målgrupper. Den fortsatta utvecklingen i USA har därför inneburit att målgruppsbe— stämningen fått utöva större inflytande på utformningen av budskapet än på valet av media. Självfallet har man då strävat efter så stor total täckning (räckvidd) som möj- ligt.

Denna utveckling konstateras bl a av Bureau of Advertising i vissa studier av konsumentbeteenden och massmedia. Ut- vecklingen har lett till att många insett be- hovet av bred spridning genom massmedia i stället för strängt målgruppskoncentrerat urval inom massmediaorganen.

Utöver den breda spridningens effekt uppnås dessutom större säkerhet för att medborgarnas demokratiska krav på att få information genom de informationskanaler de vanligtvis anlitar blir tillgodosett. Denna synpunkt syns vara viktigare för samhälls- information än för kommersiell reklam.

Mediavalet är alltså komplicerat. Det blir i samband med samhällsinformation ännu mer svårbemästrat än i kommersiella sam- manhang. Näringslivets företagare har näm- ligen möjlighet att mäta totaleffekten av sina åtgärder genom försäljningsresultat. Samhällsorganen torde därför ha ännu stör- re behov än näringslivet av de jämförande

effektmätningar av olika mediakanaler som hittills saknats. Att de saknats kan också bero på svårigheterna att från varandra iso- lera effekten av budskapets utformning och effekten av det medium som valts. Ytter- ligare skäl för att jämförande effektmät- ningar saknats är att mediaundersökningar- na hittills i stort sett bekostats av media- företagen, vilka i första hand varit intres- serade av kvantitetsdata för sitt försälj- ningsarbete.

Bristerna i mediakunskaperna måste täckas för att samhällsinformationen skall bli ef- fektiv

Som tidigare påpekats hänför sig nuvaran- de kunskaper om massmedia och andra me- diakanaler i regel till kvantitativa data från upplage- och spridningssiffror, exponerings- och publikmätningar. De ger inte möjlighet till bedömning av olika medias kvalitativa effekter, dvs bla skillnader i fråga om observationsvärden och kunskapsförmed- ling. Hur väl underbyggt detta underlag än är kan det inte anses vara tillfredsställande för en informationsaktivitet där effekt och ekonomi skall ingå i kalkylen som argumen- tering för kontaktåtgärder.

Den kunskap, som kommit fram genom studier av hur konsumenter observerar an- nonser eller annan information i olika me- diaorgan, tyder på att de data som finns om media är fundamentalt otillräckliga.

Jämförande mätningar av redaktionell in- formation och beställd information i syfte att klarlägga vilket kunskapsunderlag som generellt förmedlas till allmänheten genom den ena eller andra formen finns ännu inte. Experiment med alternativa kommunika- tionslösningar i form av tex lässtudier av redaktionellt material eller mätningar av kunskapsförändringar vid olika budskaps- utformning respektive vid användande av olika mediakanaler sker i ytterst begränsad omfattning.

Ökad kunskap om skillnader mellan olika typer av media med avseende på vissa slag av kortsiktiga effekter ger en testmodell, som man experimentellt arbetat med i Sve-

rige och USA. Den kan benämnas isola- tionsmodell för mediaexperiment.

I korthet kan den beskrivas på följande sätt: genom att utsätta representativa del- urval av personer inom ett sannolikhetsur- val för information genom olika mediaka- naler, tex annons i dagspress, distribution av broschyrer eller bådadera kan man i re- lation till en kontrollgrupp mäta effekten av de olika mediakanalerna med hjälp av personliga intervjuer. Effekten illustreras av skillnaderna i de olika persongruppernas kunskaper om den skyldighet eller förmån informationen behandlat. Även skillnader i observation av de olika informationsenhe- terna i detta fall annons och broschyr eller bådadera, utgör en del av effektmätningens resultat.

Inga idag kända metoder för jämförande studier av artskilda media är säkra eller ofelbara. Men metoder i likhet med ovan nämnda att utsätta likartade urval personer för information genom olika mediakanaler eller mediakombinationer (även andra me- dia såsom affischering, TV och radio kan ingå) och därefter intervjua dem om kun- skaper etc är en form av experiment, som anses ge mer betryggande resultat än under- sökningar av den typ där man efter en in- formationskampanj går ut och frågar folk på vilket sätt (genom vilka mediakanaler) de fått sin information. Folk kan i allmän- het inte göra klart för sig hur de nåtts av en viss information eller var de kommit i kontakt med den. Minnesprestationen be— gränsas till att de mottagit en viss informa- tion. Genom mediaexperiment av isolations- modellens typ blir mätningen oberoende av intervjupersonernas minne av hur eller var de fått informationen.

En annan metod, som visat sig ge värde- fulla synpunkter på mediavalets problema- tik är sk informella intervjuer (bil 2). Så- dana kan vara ett utmärkt komplement så- 'Iäl till beskriven modell för mediaexperi- ment som till kvantitativa spridningsdata.

Varje köpare av mediautrymme bör ställa upp en frågelista när någon form av kon- taktverksamhet med hjälp av masskommuni- kation skall planeras. Frågorna gäller infor-

mationens utformning såväl som mediaka- nalerna eftersom de båda problemen hör ihop och är svåra att skilja från varandra. Här några exempel på frågor, som utred- ningen mött vid konfrontation med myndig- heternas informationsproblem: Vilken eller vilka kategorier av människor är det som behöver eller bör ta del av vår information? På vilket sätt och i vilken grad berör infor- mationen dem? Vilken eller vilka typer av information hjälper oss att upplysa dem vi vill nå? Vilka media når vi dem med, dvs genom vilka går vårt budskap fram? Hur stor annons behöver vi? Var skall annon- sen placeras? Hur många gånger behöver annonsen upprepas? Hur lång skall filmen vara? Hur stora skall bokstäverna vara på affischen för att uppfattas? Eller bilden? Hur många observerar en liten notis eller en större artikel som kommit in i pressen eller ett motsvarande meddelande eller re- portage i TV eller radio? Hur många läser en broschyr och hur mycket? Hur kommer vi i kontakt med dem som inte konsumerar massmedia, dvs inte läser dags- eller vecko- tidningar, inte lyssnar på radio eller tittar på TV?

Den nuvarande till kvantitativa data vä- sentligen begränsade mediainformationen kan inte ge nöjaktiga svar på dessa frågor. Inte heller är det realistiskt tänka sig att färdiga lösningar och tumregler är tillämp- bara i alla informationssammanhang. Där- emot finns det en större möjlighet att ge— nomföra informationsåtgärderna med bättre resultat än nu om man utvecklar mätnings- verksamheten. Serier av mätningar beträf- fande effektskillnader i allmänhetens infor- mationsobservation, medvetenhet, kunskaper och värderingar vid användande av olika mediakanaler och olika utformningar är ett av medlen att förbättra all informations- planering. Ett djupare inträngande i vad som sker med informationen kan lämna bi- drag till förbättrade insikter om karaktären hos de beslutsproblem man står inför.

Samhälleliga organ kan som redan nämnts inte uteslutande bygga på erfarenheterna från näringslivets kontaktverksamhet. I viss utsträckning beror detta på olika förutsätt-

ningar och problem. Samhällets organ måste därför själva experimentera sig fram till effektiva informationsvägar. De erfarenheter de kan vinna på dessa områden kommer delvis också att kunna nyttiggöras av de affärsdrivande verken, statliga bolagen och övriga företag inom näringslivet samt andra grupper i samhället med liknande kommu- nikationsbehov.

De mått på olika massmedias kontaktka- pacitet som huvudsakligen utnyttjas i det kommersiella mediavalet gäller i alltför stor utsträckning möjlig exponering för informa- tion och i alltför liten utsträckning sanno- likheten för att de avsedda mottagarna upp- märksammar och uppfattar informationen.

I långt större utsträckning än som hit- tills skett måste det skapas resurser för bedömning av massmediernas roll och Vär-— den i myndigheternas kontaktverksamhet gentemot allmänheten. Sådana resurser bör direkt anknytas till myndigheternas löpan- de kontaktverksamhet genom att man sys- tematiskt mäter och utvärderar effekterna av de kontaktåtgärder som vidtas. Därige- nom bygger man upp en erfarenhetsmassa som väsentligt förbättrar möjligheterna att till rimliga kostnader ge medborgarna lik- värdig information.

Vidare anser utredningen att samhället bör satsa på generös differentiering av kon- taktåtgärdernas utformning, kanaler och frekvens så länge man saknar mycket av den kunskap som möjliggör mer nyanserade avvägningar av resurser för kontaktverksam- het. Trots vad som tidigare sagts om in- formation som en belastning för medbor- garen är det i regel mer angeläget att ge alla berörda medborgare möjlighet till den nödvändiga informationen om rättigheter och skyldigheter än att skydda vissa med- borgare mot överflödig information.

Utredningen vill slutligen i detta sam- manhang understryka vikten av att den centrala serviceorganisation för myndighe- ternas samhällsinformation som utredning- en föreslår i det följande ges resurser till en mer verklighetsanpassad analys av olika massmedias möjligheter att fungera som kontaktorgan mellan samhällsinstanserna

och medborgarna. Detta bör ske genom djupgående mätningar av olika slag och serier av informations- och mediaexperi- ment, som inte begränsas till vissa media eller mediagrupper. För samhällsinforma- tionens del är det inte acceptabelt om den nuvarande till kvantitativa data begränsade mediastatistiken leder till snedvridningar i valet av mediakanaler och därmed diskrimi- nering av vissa konsumenter och konsument- grupper ifråga om information.

Först när säkrare kunskaper och erfa- renheter vunnits om på vilket sätt och ge- nom vilka kanaler allmänheten Och olika medborgargrupper tar emot information och absorberar den kan samhällsinformationen fungera bättre i ett demokratiskt samhälle.

3.5 Organisation och kapacitet hos kon- sulter i masskommunikation

För att en myndighet skall kunna handlägga sin kontaktverksamhet på ett systematiskt och effektivt sätt måste därför ett flertal experter engageras i verksamheten. Emeller- tid är ingen myndighets kontaktverksamhet så omfattande och jämnt fördelad över ti- den att man kan sysselsätta personal av detta slag kontinuerligt och till full kapaci- tet. Myndigheterna anlitar därför informa- tionskonsulter från den privata marknaden.

Nedanstående kortfattade redogörelse vill ge ett begrepp om organisation, funktioner och debiteringsnormer i en genomsnittlig reklambyrå med fullt utbildad rådgivning och produktion, sk fullservicebyrå. Den påvisar också nuvarande brister i konsultser- vicen. Redogörelsen motiveras av att ut- redningen finner ett fortsatt samarbete mel- lan myndigheter och reklambyråer önsk- värt vad gäller det informationstekniska ar- betet i myndigheternas kontaktverksamhet. Detta samarbete kan emellertid med fördel ges en förändrad inriktning så att reklam- byråemas service till myndigheterna främst kommer att gälla kreativa tjänster medan de administrativa tjänsterna minskar. En förutsättning härför är dock att ingen för- sämring sker i integrationen mellan plane-

På marknaden finns också mindre före— tag med verksamheten begränsad till en el- ler ett fåtal av de funktioner som normalt innefattas i begreppet fullservice. Ofta ar- betar sådana företag som underleverantörer till fullservicebyråer eller för annonsörer med egna, väl utbyggda marknads- och mediafunktioner. En redogörelse som främst avser förhållandena i fullservicebyråer tor- de därför i detta sammanhang ge tillräck- lig inblick i konsultmarknaden på infor- mationsområdet.

3.5 . l Reklambyråbranschen

En reklambyrå utför traditionellt prestatio- ner för två parter, nämligen för annonsörer och för reklambärande media. Denna dubbelriktade service och särskilt reklam- byråns uppgifter för mediaföretagens räk- ning skapar vissa specifika förhållanden inom branschen.

Byråns prestationer består i rådgivning angående mediaval, samordning av kost- nadsförslag och fördelningsplaner, rationa- lisering av förmedlingsverksamheten ge- nom central beordring, kontroll, fakturering och rabattavräkning, försäljningsarbete för media samt delkredereansvar för medias kreditgivning. Förekomsten av samordnan- de reklambyråer minskar alltså mediaföre- tagens — särskilt publikationsföretagens —

kostnader för teknisk och administrativ hantering och för finansiering samt under- lättar deras centrala marknadsföring och försäljning av reklamutrymme. För sina tjänster uppbär reklambyrån provision från mediaföretagen enligt avtal.

Mediaföretagen har naturligt nog inte kunnat träffa avtal med konsultföretagen utan att garantier skapats för tillämpliga kvalifikationer inom dessa företag. Också annonsörerna och de etablerade konsultfö- retagen har intresse av sådana garantier. Ga- rantiformen för reklamkonsultativ verksam- het och annonsförmedling har förändrats genom åren. Nu gäller ett auktorisations- förfarande som handhas av Handelskam- rarnas Nämnds auktorisationsnämnd för

För auktorisation som reklamkonsult ställs sålunda vissa personanknutna krav på praktisk erfarenhet, teoretisk kunskap och lämplighet, samt företagsanknutna krav på i första hand oberoende gentemot media och på godtagbar ekonomi.

För rätten att utöva alla de tidigare nämnda funktionerna för medias räkning och uppbära avtalsenlig byråprovision krävs att konsultföretaget nominerats till annons- förmedlare. Nomineringen handhas av en nämnd som utses av Svenska Tidningsutgi- vareföreningen (TU). Viktigare förutsätt- ningar för sådan nominering är att sökande innehar auktorisation som reklamkonsult, har en viss minsta omsättning och lämnar ekonomiska garantier som svarar mot del- kredereansvaret.

Idag finns i Sverige ca 100 auktoriserade reklambyråer, varav ca 80 är medlemmar i branschorganisationen Svenska Reklambyrå Förbundet (SRF). Av dessa är ca 45 nomi- nerade av Svenska Tidningsutgivareför- eningen.

Reklambyråer har — oavsett storlek och organisatorisk struktur — vissa funktioner som i stort är gemensamma för alla. Dessa funktioner är kontakt, produktion, expedi- tion, kontroll och kameral funktion.

De tjänster en fullservicebyrå erbjuder och som är av intresse i detta sammanhang kan sammanfattas på följande sätt.

Byrån skall inom sin egen organisation ha resurser för uppgörande av en marknadsfö- ringsplan, för uttolkning av marknads- och reklamforskning samt för upprättande av en total mediaplan och en plan för det krea- tiva arbetet. Byrån skall dessutom ha per- sonal som kan ge råd i försäljnings- och distributionsfrågor.

Beroende på den enskilda reklambyråns klientstruktur och fördelningen av dess ar- betsinsatser över olika verksamhetsgrenar förekommer skiljaktigheter i den inre orga- nisationen. Dessa hänför sig främst till pro- duktionsavdelningarna, särskilt i fråga om ateljéns och redaktionens organisation, fö- rekomsten av olika specialavdelningar för exempelvis sales promotion, film etc.

Av samma skäl varierar också marknads- föringsfunktionens förekomst och organi- sation. I det enklaste fallet kan finnas en eller ett par anställda för informationsinsam- ling och begränsade utredningsuppgifter, of- ta kopplade till mediafunktionen. Å andra sidan förekommer reklambyråer med full- ständiga avdelningar (eller i vissa fall själv- ständigt arbetande dotterbolag) som har ka- pacitet till rådgivning på en kvalificerad nivå såväl i fråga om marknadsinformation som i frågor rörande marknadspolitik och försäljningsorganisation samt med resurser att planera större företags marknadsföring.

Reklambyråverksamheten är i allmänhet organiserad på ett antal sektionsuppbyggda kontaktavdelningar, mediaavdelning, krea- tiv avdelning och administrativ avdelning. De tre sistnämnda avdelningarna kan sägas vara underleverantörer till kontaktavdelning- arna, där all marknads- och informations- planering för en kunds räkning samordnas. En reklambyrås prestationer fördelas över avdelningarna i stort sett sålunda (avvikel- ser kan finnas mellan olika byråer eller från tid till annan genom omorganisationer).

Kontaktavdelningama svarar för kund- kontakter, samordning, planering och orga- nisation av alla åtgärder för genomförande av marknadsplaner, idégivning samt aktivt deltagande i sales promotionåtgärder, kon— ferenser, försäljarmöten etc.

Mediaavdelningen svarar för mediapla- ner, marknadsundersökningar, opinionsmät- ningar, marknads- och mediaexperirnent mm. På basis av bla planer och annat material från mediaavdelningen svarar den kreativa avdelningen för framtagande av argument och tema och för idéuppläggning, för anpassning av tema till olika masskom- munikationskanaler, för idéskisser, layouts, sättskisser, typografering, teckningar, origi- nal, montage etc, samt — med avseende på trycktekniska frågor — för extern och intern kontakt och för planering, beställning och kvalitetsbevakning.

Den administrativa avdelningen svarar bl a för beordning av mediautrymmen med allt vad därtill hör beträffande beställning, kontroll, fakturering och statistik samt för

kamerala och personaladministrativa upp— gifter.

Ursprungligen bestod reklambyråemas intäkter nästan uteslutande av provision från media i ersättning för att byråerna avlastade dem kostnadskrävande funktioner. Provi- sionsersättningen kom med tiden att avse vissa specifika tjänster, medan återstående prestationer debiterades annonsörerna på basis av arbetets omfattning och svårighets- grad.

Provisionssystemet innebär att reklam- byråns intäkter från media beror på om- fattningen av annonsörernas utnyttjande av mediautrymme. Eftersom detta utnyttjande inte står i något fast förhållande till byråns prestationer kan ersättningen bli större eller mindre än byråtjänsterna faktiskt motiverar. Vidare gör provisionssystemet byrån bero- ende av media därigenom att media-planens variationer och omfång direkt påverkar by- råns intäkter.

Dessa nackdelar med provisionssystemet har lett till att ett nytt ersättningssystem — pris efter prestation (PEF-systemet) -— börjat utnyttjas. Annonsören debiteras för utförda tjänster och krediteras mediaprovisionen. Nyordningen har möjligjorts genom att ett tidigare förbud mot returprovisioner upp- hört. Det är emellertid oegentligt att tala om ett system. Snarare är det fråga om flera olika kombinationer av provisionsersättning och PEF-ersättning där endast ytterlighe- terna saknas: ingen byrå har sina intäkter enbart från mediaprovisioner eller enbart från FEP-debitering. Enligt en undersök- ning1 i maj 1968 förefaller övergången till FEP-debitering gå långsammare än som kun- de förväntas av debatten kring slopandet av förbudet mot returprovisioner.

Inledningsvis nämndes behovet av specia- lister med kunskaper och erfarenheter från skilda områden för att uppnå systematisk och effektiv masskommunikation. Det går därför inte att generellt ange vilken utbild- ningsinriktning och erfarenhetsbakgrund som krävs av reklambyråemas personal. Vissa uppgifter av utpräglat konstnärlig art

1 Källa: AF's ersättningssystem 1968 och 1967, intern rapport inom AF-byråerna.

ställer förhållandevis större krav på person- liga färdigheter, medan andra uppgifter inte kan fullgöras utan kunskaper från eftergymnasial utbildning. I kontaktverk- samhet utnyttjas experter främst inom eko- nomiska, beteendevetenskapliga, statistisk- matematiska och tekniska discipliner.

Det bör i detta sammanhang påpekas att utbildningen med inriktning mot reklam- och marknadsföringstjänster är splittrad på en mångfald institutioner som inte är info- gade i något enhetligt utbildningssystem. Initiativet till den utbildning som förekom- mer har ofta tagits på arbetsgivarhåll. Ut- bildningen för masskommunikations- och informationsområdet är därför i allmänhet inriktad på att tillgodose aktuella närings- livsbehov och företagsekonomiskt domine- rad på bekostnad av bla beteende- och samhällsvetenskapliga aspekter. Sistnämnda aspekter har emellertid på senaste tid i växande utsträckning kommit att beaktas, bla i undervisningen vid Institutet för Högre Kommunikations- och Reklamut- bildning och i ämnet ekonomisk psykologi vid Handelshögskolan i Stockholm.

3.5.2 Brister i utnyttjandet av konsult- servicen

Myndigheterna utnyttjar i förekommande fall konsultmarknaden för det informations- tekniska arbetet i kontaktverksamheten. Dessa konsulttjänster förutan torde sam- hällsinformationen hittills ha fungerat be- tydligt sämre än den har gjort. Det kan för- väntas att konsultföretagen i framtiden en- gageras för myndigheternas kontaktverk- samhet i kraftigt växande utsträckning. De erfarenheter som finns i branschen bör nyttiggöras också i samhällsinformatio- nen. Det kan inte vara rimligt att i dessa avseenden begränsa myndigheternas upp- handling av konsulttjänster till ett statligt informationsorgan med en fullservicebyrås alla funktioner. Tidigare framförda uppslag att inrätta en statlig reklambyrå har också avvisats. I stället bör myndigheterna kunna välja bland hela marknadens utbud av kon-

Som komplement till dessa tjänster anser utredningen angeläget att ett centralt statligt rådgivningsorgan för informationsfrågor in- rättas. Detta bör inte ersätta den fria mark- nadens konsulter utan tvärtom förbättra och förbilliga samarbetet mellan myndigheter och privata konsultföretag.

Tron på att ett centralt statligt rådgiv- ningsorgan skulle kunna förbättra samarbe- tet mellan myndigheter och privata konsult- företag bygger bl a på uppfattningen att utbytet av de privata konsulternas rådgiv- ning skulle kunna vara större än det nu är. Orsaken till förekommande brister återfinns i inte ringa utsträckning på kundsidan — dvs myndigheterna skapar inte de nödvän- diga förutsättningarna för konsulternas ar- bete och tillvaratar inte deras rekommenda- tioner på rätt sätt. Ett centralt rådgivnings- organ skulle därför kunna hjälpa myndig- heterna att bli rationella köpare av tjänster från den fria marknadens informations- konsulter.

Vissa brister i myndigheternas kontakt- verksamhet har tidigare påtalats (2.3). Här följer några kritiska synpunkter på reklam- byråbranschen med avseende på dess möj- ligheter att tillgodose myndigheternas behov av konsultservice.

I det föregående har på flera ställen be- tonats vikten av mätningar och andra kon- troller för att fastställa och konkretisera kommunikationsmålen och för att klarlägga vad som faktiskt åstadkommits med vid- tagna åtgärder. Som också påpekats skall resultaten av undersökningar inte tillgodose behovet av historieskrivning utan vara fram- åtsyftande: resultaten bör ligga till grund för värdering och eventuell omformulering av kommunikationsmålen och ge erfaren- heter som nyttiggörs i allmänt sett bättre kontaktåtgärder i fortsättningen.

För att påvisa myndigheternas under- låtenhetssynder i detta avseende jämför man ofta med situationen inom reklambranschen. Ovedersägligen har man där ägnat avsevärt större resurser — också i förhållande till to- tala kostnader — på att arbeta fram tillämp- ligt beslutsunderlag. Det förtjänar påpekas

att media tillsammans med annonsörer och reklambyråer medverkar i Tidningsstatistik AB med dotterföretag. Man har också eko- nomiskt bidragit till professuren i ekono- misk psykologi vid Handelshögskolan i Stockholm. Men detta innebär inte att man gjort tillräckligt. Informationsföretagens verksamhet bygger alltjämt i hög utsträck- ning på intuition i stället för på dokumen- tation.

Att utvecklingen mot systematisering ge- nom effektkontroller och utvärderingar gått långsamt kan förklaras bl a av att annon- sörer, reklambyråer och media velat skjuta utvecklingskostnaderna på varandra. Den enskilda annonsören kan tycka att ifrågava- rande utredningsverksamhet är ett huvud- sakligen teoretiskt intresse som inte bör tillgodoses inom ramen för hans begränsade reklambudget. Ofta upplever han dessutom tidsbrist som ett hinder för systematisk in- formationsverksamhet. Också ett mediafö- retag kan vara tveksamt till verksamheten, eftersom den kanske blottar fakta om media- effekter som ytligt sett skulle kunna minska mediets konkurrenskraft gentemot andra media. De dominerande mediagruppema — dags-, populär- och fackpress — har inte ut- märkt sig för någon större entusiasm när det gällt att förbättra beslutsunderlaget för mediavalet. Media har medverkat till att säkerställa kvantitetsdata, medan man där- emot förhållit sig tämligen avvaktande till undersökningar som syftar till att framstäl- la mer marknadsinriktade kvalitetsdata.

Vad reldambyråerna beträffar har dessa — till skillnad från de enskilda annonsö- rerna — stordriftsfördelar med avseende på undersökningsförfarandet och utnyttjandet av undersökningsresultat. Reklambyråerna har visserligen tagit initiativ på detta områ- de, och ambitionerna ha växt betydligt un- der senare år. Ändå måste det sammanfat- tande omdömet bli att reklambyråerna va- rit anmärkningsvärt inaktiva. I viss mån torde denna inställning kunna förklaras av att de vetenskapliga metoderna för fram- ställning av kvalitetsdata varit under ut- veckling och därmed kontroversiella.

En vidgad samhällsinformation bör byg- 66

gas på delvis andra grunder än dem som nu förekommer i reklambranschen. Det förut- sätter att staten tar egna initiativ för att sä— kerställa tillämpligt beslutsunderlag och inte enbart förlitar sig på vad som framkom- mer i reklamverksamheten och på initiativ av annonsörer, media och reklambyråer.

Som ovan framhållits har en reklam- byrå många funktioner i sin verksamhet och därmed ett stort antal specialister inom skilda områden. Byråns största kostnad ligger på personalsidan, vilken kan förräntas bara vid en viss lägsta utnyttjandegrad. Av intresse är därvid inte bara antalet uppdrag och deras fördelning över tiden, utan också hur uppdragen engagerar olika personalkate- gorier. Antalet kontaktmän, beställningsfak- toret, reklamredaktörer, tecknare, mediaspe- cialister etc står gentemot varandra i ett visst inbördes förhållande som motsvarar företagsledningens förväntningar om genom- snittlig belastning. Relationerna i en full- servicebyrå förutsätter — för räntabel syssel- sättning inom byrån — en hög andel >>full- serviceuppdrag», varmed här förstås upp- drag som tar i anspråk flertalet administra- tiva och kreativa funktioner inom byrån.

Därmed föreligger en viss risk att kun— dens informationsproblem tolkas så, att överdrivet många befattningshavare inom annonsbyrån engageras. Risken blir särskilt stor om tex en myndighets uppdrag till en sådan byrå är otillräckligt förberett eller oklart formulerat (se kap 2.2). Det kan finnas skäl att vara särskilt uppmärksam på hur mycket tjänster av huvudsakligen administrativ natur som är nödvändiga för kreativa uppgifter.

För att köpa enstaka kreativa tjänster på konsultmarknaden krävs administrativa sam- ordningsresurser, inriktade på kontaktverk- samhet. Det tillhör undantagen att en myn- dighet har sådana resurser. Därför kan de mindre företagen i informationsbranschen -— företag som specialiserat sig på en eller ett fåtal av fullservicebyråns funktioner — bara i undantagsfall utnyttjas för samhälls— informationen. Det bör därför vara både lönsamt och ägnat att vidga tillgången på den fria konsultmarknadens tjänster om

myndigheterna kan lägga ut vissa administra- tiva samordningsuppgifter i kontaktverksam- heten på en organisation som är särskilt av- passad för sådana uppgifter.

Provisionssystemet som grundläggande ersättningsform för annonsbyråtjänster har som nämnts luckrats upp av FEP-systemet. Men så länge byråintäktema i någon del består av återbäring från media kvarstår också den direkta koppling mellan reklam— byråns förslag till mediainsatser och dess ekonomi, som i vissa valsituationer kan äventyra ovälden i rådgivningen till annon- sörer. Några praktiska exempel härpå är dock inte kända inom utredningen. Emeller- tid innebär inte heller PEP-systemet i dags- läget någon helt tillfredsställande lösning eftersom kunderna har svårt att kontrollera skäligheten i debiteringen. I många avseen— den blir vad som avses vara debitering efter prestation en debitering efter okontrollerbar tidsåtgång i reklambyrån. För tjänster där standards och normer kan uppmätas är tid- debitering fullt godtagbar. Men hur lång tid skall anses vara rimlig för att föda idén till ett kampanjtema? Eller för en tecknare att åstadkomma en kreativ lösning av en an- nons? Och hur skall kvaliteten på idén respektive teckningen fastställas?

När man en gång i framtiden nått be- tydligt längre vad gäller att formulera ope- rativa kommunikationsmål och mäta resul- taten kanske debiteringen kan anknytas till den kommunikationseffekt som ytterst av- ses. För dagen tvingas man konstatera att kunden har otillräcklig kontroll över kost- naderna för flertalet reklambyråtjänster bl a i relation till kommunikationseffekten.

Det förtjänar framhållas att svårigheterna beträffande bedömning av konsulters insat— ser och debitering naturligtvis inte är unika för reklambyråbranschen.

En garanti mot oskälig prissättning utgör konkurrensen mellan branschens företag. Men därutöver krävs av kunden ett kost- nadsmedvetande som baseras på erfarenhe- ter om vad som är rimliga kostnader för olika typer av tjänster och kvaliteter på tjänster. Ingen myndighet har i dagens läge så omfattande samröre med reklambyråer

att sådana erfarenheter kan antas finnas och vidmakthållas. Ett centralt organ som sam- ordnar upphandling och kontroll av mass- kommunikations- och informationskonsul- ters tjänster för flera myndigheters räkning skulle däremot ha synnerligen goda möj- ligheter att samla erfarenhetsunderlag för en bedömning av skäligheten i offererade och debiterade priser.

I samarbetet med annonsörer förutsätts informationskonsulter ha en viss kunskap om kundföretagens varor och tjänster samt om företagens sätt att fungera. Det är främst kontaktmännen inom en reklambyrå som ge- nom långtgående samarbete med kunderna upparbetar sådan >>produktkunskap>>. Efter- som den statliga informationsverksamheten hittills varit så begränsad har informations- konsulternas uppdrag för myndigheterna endast utgjort en mindre del av samtliga uppdrag. De har därför haft små möjlig"— heter att skaffa sig en mera omfattande pro- duktkunskap inom den offentliga sektorn. Med produktkunskap förstås här inte bara kunskap om den allmännyttiga service som myndigheterna svarar för utan också om be; slutsprocessen och andra administrativa fak- torer i samhällsförvaltningen. Kunskap av det senare slaget är nödvändig för det lö- pande samarbetet med myndigheterna.

Under senare år har en förändring in- träffat såtillvida som flera reklambyråer in- rättat eller planerar inrätta särskilda enheter för rådgivning åt myndigheter. Vid rekryte- ring till dessa enheter har man i vissa fall vänt sig till personer, anställda inom eller med på annat sätt förvärvade erfarenheter från den offentliga sektorn.

De mindre konsultföretagen kan emeller- tid inte inrätta sådana enheter med särskild inriktning på verksamhet för myndigheters räkning. Det har tidigare påpekats att dessa mindre, specialiserade och därför ofta högt kvalificerade företag ändå kan erbjuda vis- sa tjänster av värde för myndigheternas kon; taktverksamhet. Ett centralt organ skulle kunna verka för bättre kunskap beträffande betingelserna för uppdragsarbete för mynå digheter.

3.5.3 Specialiserad förmedlingsverksamhet

Denna kortfattade beskrivning av reklam- byråbranschen har begränsats till nuläget. Branschen befinner sig emellertid i ett ut- vecklingsskede som kan resultera i för- ändringar med konsekvenser för myndighe- ternas möjligheter att tillgodogöra sig infor- mationskonsultemas tjänster.

Av särskilt intresse att nämna är utveck- lingen mot specialisering och stordrift i för- medlingsverksamheten — dvs förmedling av i första hand annonser i tidningar. Det finns en tendens att samla annonsförrnedlingen med alla dess funktioner och rutiner till ett begränsat antal reklambyråer och till spe- cialiserade förmedlingsföretag utan kreativa funktioner. Nya kreativa konsultföretag fö- refaller numera vara mindre angelägna att söka förmedlingsauktorisation, medan äldre reklambyråer som tidigare blivit nomine- rade inte är lika benägna att lägga över för— medlingsverksamheten till andra företag.

En avgörande förutsättning för denna branschutveckling var slopandet av förbudet mot returprovisioner 1965, dvs förbudet för annonsförmedlare att återföra media- provisionen från mediaföretagen till annon- sörerna. Ovilligheten från vissa företags sida att utnyttja de stordriftsfördelar som specialiserad annonsförmedling innebär tor- .de delvis vara traditionsbunden. Förmed- lingsnorninering betraktades förr som en kvalitetsgaranti för det auktoriserade företa- gets service, också för dem kreativa service. Något sådant direkt samband mellan kva- litet i förmedlingsservice och i kreativ ser- vice torde emellertid inte föreligga - i vart fall inte numera.

För att klargöra vilka funktioner som kan ligga i en specialiserad förmedlingsverk- samhet anges här de tjänster som ett större företag i branschen erbjuder: bokningsm- tiner, annonsbeordring, materialrutiner, an- nonskontroll, reklamationer, fakturering, kravrutiner, rabattavräkning, provisionsav- räkning, annonsstatistik, kapitalhållning en- ligt TU:s krav, kreditåtagande och betalning till tidningarna.

En fördel med färre förmedlingsföretag

ligger däri att antalet kontakter mellan an- nonsörer och reklambyråer å ena sidan och mediaföretag å den andra minskar. Specia- liserad förmedlingsverksamhet bygger alltså på grosshandelsprincipen. Flera av de funk- tioner som ingår i verksamheten kan rutini- seras och ADB—behandlas, vilket ger ekono- miska fördelar vid stor förmedlingsvolym. PEP-systemet för debitering är i denna hu- vudsakligen administrativa verksamhet mer meningsfullt än i kreativ verksamhet.

Det förefaller ändamålsenligt att ta fasta på denna branschutveckling när man skall lösa behovet av förrnedlingsservice för de offentliga myndigheternas räkning.

Samlad rådgivning i informationsfrågor

Utredningen har tidigare konstaterat att myndigheterna utnyttjar utomstående kon- sulter för administrativa, kreativa och pro- duktionsuppgifter i kontaktverksamheten (kap 3.5). Skälet härtill är att vissa yrkes- kategorier med speciella, i kontaktverksam- heten tillämpliga kunskaper och erfarenheter inte kan sysselsättas kontinuerligt hos de särskilda myndigheterna. Dessa kategorier engageras därför bara i den utsträckning och under de perioder som svarar mot myn- digheternas behov av deras tjänster. Behovet av konsulttjänster är jämförelsevis stort i kontaktverksamheten.

Om det sålunda är oekonomiskt för den enskilda myndigheten att hålla alla de per- soner som behövs i kontaktverksamheten fast anställda kan det likväl vara lönsamt och också ur andra synpunkter lämpligt att på permanent bas upprätta ett centralt råd- givningsorgan för förvaltningen i dess hel- het. Den möjligheten antyder man i direk- tiven, där utredningen uppmanas att »över- väga vilka behov som föreligger av rådgiv- ning eller annan service från ett centralt organ». I detta kapitel diskuterar utredning- en olika verksamhetsinriktningar och upp— gifter för ett centralt organ för rådgivning i informationsfrågor.

Utgångspunkt för diskussionen är utred- ningens uppfattning att all tillgänglig krea- tiv förmåga bör kunna tillgodogöras sam- hällsinformationen. Myndigheterna bör så- lunda köpa kreativa tjänster varhelst dessa

erbjuds till de priser och kvaliteter som mot- svarar kontaktverksamhetens behov. Utred- ningen finner inga skäl för att begränsa llt-' valet av skribenter, tecknare, fotografer etc genom att låta dessa personalkategorier in- gå i ett centralorgans fasta medarbetarstab, förutsatt att de tjänster som står till förfoa gande på marknaden är av tillräckligt hög kvalitet.

Friheten att köpa kreativa tjänster från vidaste möjliga marknad sammanhänger med förmågan att kunna överblicka utbudet och samordna olika kreativa tjänster till ho- mogena kontaktåtgärder. Enligt utredning- ens mening bör upphandlings- och samord— ningsu-ppgifter utgöra den ena delen av ett centralorgans service till myndigheterna. Den andra delen bör utgöras av rådgivning till verksledningar och befattningshavare i övrigt med övergripande planeringsuppgif- ter. Serviceområdet för ett centralorgan är. sålunda avgränsat till den administrativa de- len av kontaktverksamheten. -

Med den administrativa serviceinriktning för centralorganet som här diskuteras kom- mer dess konsulter att samarbeta dels med myndigheternas planeringsansvariga tjänste-. män, dels med de tjänstemän som helt eller delvis är engagerade i det informationstek- niska arbetet. De två konsultkategorier som svarar mot dessa kontaktnivåer betecknar. utredningen som generalister resp. projekt- administratörer. .

Generalister

Generalisten bör vara en högt kvalificerad konsult som har förmåga att överblicka en myndighets hela verksamhetsområde samt de olika funktioner och medel som står myndigheten till buds för att uppnå angivna mål. I planeringssammanhang skall genera- listen kunna bistå myndighetens egen per- sonal genom att angripa problemen ur in- formationssynpunkt.

Generalisten skall sålunda klargöra vilka inform—ationsbehov som uppstår i samband med alternativa verksamzhetsprogram, hur olika kontaktåtgärder kan samspela med eller ersätta andra åtgärder inom program— ramarna, möjligheterna att ur överordnade verksamhetsmål härleda konkreta mål för kontaktverksamheten, vilken rationalise- ringspotential som ligger i kontaktåtgärder, hur man skall kunna minska behovet av informationsgivning och andra frågor av det slag som blir aktuella i myndigheternas över- ordnade verksamhetsplanering.

Beträffande generalistemas samverkan med myndigheterna bör det framhållas att det för uppdragsgivarna vanligen torde vara mer fördelaktigt att engagera dessa konsul- er under viss tid än för avgränsade informa- tionsprojekt. Generalisternas tjänster torde i särskilt hög grad kuna nyttiggöras i sam- band med uarbetande av myndigheternas petita.

Projektadministratörer

Projektad-ministratörer är de konsulter som skall kunna bistå myndigheterna i det infor- mationstekniska arbetet. Arbetsuppgifterna för denna konsultkategori kräver en nog- grannare genomgång. Projektadministratören skall förmedla den service från centralorganet som kan behöva utnyttjas för myndighetens räkning samt hålla kontakten med de konsulter och före— tag på den fria marknaden som därutöver kan erfordras. Projektadministratören sam- ordnar all extern medverkan i myndighetens kontaktverksamhet och avlastar därigenom myndigheten administrativa uppgifter res-

pektive påtar sig motsvarande uppgifter som de fria konsulterna och företagen i dags- läget svarar för.

Skälet till att genom det centrala organet tillhandahålla projektadministratör är främst myndigheternas avsaknad av resurser för att leda större inforrnationsprojekt. Många gånger är det också olämpligt att lägga ut ledningsuppgifter på den fria marknaden eftersom uppgiften innefattar upphandling från denna marknad och utvärdering av dess prestationer.

Projektadministratören medverkar vid planläggning, produktion, genomförande och uppföljning av en kontaktåtgärd eller i myn- dighetens kontaktverksamhet över huvud ta- get. Helst bör projektadministratören kopp- las in i ett så tidigt stadium att valet av al- ternativa och kompletterande åtgärder — allt- så inte bara kontaktåtgärder — för att uppnå ett visst syfte ännu inte låsts.

När huvudmålet för kontaktverksamheten eller för en kontaktåtgärd klarlagts skall projektadministratören i samarbete med uppdragsgivarens personal utarbeta konkre- ta planer och kostnadskalkyler.

I vissa sammanhang kan det vara lämp- ligt att därefter — och understundom också i ett tidigare skede — lägga ut en hel paket- uppgift omfattande utarbetande och verk- ställande av t ex en kampanj på ett företag på den fria marknaden, t ex på en reklam- byrå. Projektadministratörens uppgift blir då att bistå myndigheten i samarbetet med rek- lambyrån samt att följa upp och utvärdera informationseffekter och byråns arbete. Med det senare kan avses förprövninvgar och effektmätningar, bedömning av verksamhe- ten som underlag för framtida beslut, be- dömning av reklambyråns insatser, gransk- ning av dess fakturering, m m.

Särskilt när man vill utnyttja mindre, spe- cialiserade konsultföretag som saknar full- servicebyråns resurser (kap 3.5) för att handlägga en komplett paketuppgift kan det vara värdefullt för myndigheterna att repli- era på centralorganets administrativa ser- vice genom dess projektadministratör. Man kan sålunda från olika håll köpa kreativa tjänster och produktionstjänster som sam-

ordnas i det centrala organet. Projektad- ministratören är nyckelpersonen i denna samordning.

Projektadministratören skall vara förtro- gen med den samhällsservice som kontakt- verksamheten avser -— dvs han skall ha produktkunskap. Det innefattar också en god orientering om förhållandena inom den myndighet som svarar för ifrågavarande samhällsservice: kunskap om administrativa och organisatoriska särdrag, om beslutspro- cessen och den interna informationen samt om människorna inom myndigheten. Då kan projektadministratören fylla sin uppgift som förbindelselänk mellan utomstående un- derleverantörer och personalen inom den uppdragsgivande myndigheten.

Med tiden torde det naturligen bli så att projektadministratören specialiserar sig på olika samhällsområden. Specialiseringen kan gälla tex arbetsmarknadspolitisk service, social service, förebyggande hälsovård, fy- sisk samhällsplanering, miljövård, rättsvä- sendet rn m. För myndigheterna blir resul- tatet av specialiseringen att man i allmänhet får arbeta med samma projektadministratör vid flera tillfällen, vilket torde uppfattas som en fördel.

En myndighets behov av projektadmi- nistratör kan gälla allt från några timmars rådgivning till större kampanjer som — pla- nerings- och uppföljningsstadierna inräkna- de — spänner över ett år eller mer.

Utredningen anger och beskriver fort- sättningsvis några problemområden och funktioner i kontaktverksamheten vilka skul- le kunna utgöra grunden för centralorga- nets administrativa tjänster. Vad som här behandlas är alltså innehållet i generalister— nas och projektadministratörema—s verksam- het.

4.l Förprövningar, effektmätningar och mediaundersökningar

Systematisk kontaktverksamhet bygger på data om mottagare och om deras reaktioner på masskommunikation i olika former. Var- je kontaktåtgärd är förenad med stor osäker- het vad gäller effekterna. Denna osäkerhet

kan minskas genom undersökningar av mot- tagamas kunskaper, beteenden, demografis- ka struktur m ni, av massmedias sprid- ningsförhå'llanden och av informationsenhe- ternas kommunikativa egenskaper. Under- sökningar kan göras före, i samband med och efter kontaktåtgärderna.

Myndigheterna har kritiserats för att de i alltför liten grad utnyttjar förprövningar och effektmätningar som medel att öka pre- cisionen i kontaktverksamheten. Myndighe- ternas underlåtenhet i detta avseende för- klaras bl a av att pålitliga metoder inte alltid funnits tillhands och att man ofta upp- fattar kostnaderna för sådana undersökning- ar som förhållandevis höga. De synnerligen begränsade informationsanslagen vill man omsätta i största möjliga volym informa- tionsmaterial (annonser, broschyrer, filmer mm). I förhållande till detta konkreta ut- flöde av kontaktverksamheten upplevs un- derstundom behovet av undersökningar som mindre angeläget. På sikt är detta en all- varlig felsyn som fördyrar kontaktverksam- heten.

Kostnaderna för undersökningsinsatser kan emellertid med fördel slås ut på flera kontaktåtgärder över tiden och på samtidiga kontaktåtgärder inom olika områden. Un- dersökningar om tex skillnader i effekter mellan olika mediatyper kan utnyttjas för kampanjer rörande helt olika samhällsfrågor. Likaså ger en uppföljningsundersökning be— träffande en myndighets kontaktåtgärd data som kan nyttiggöras i myndighetens fortsat- ta kontaktverksamhet. Vidare: en intervju- undersökning beträffande människors kun- skaper, värderingar och handlingsmönster i ett sammanhang kan samtidigt innehålla frågor beträffande andra områden inom vilka samhället svarar för viss service. Med tillräckligt många intressenter (myndigheter och andra kunder) kan det vara lönsamt att löpande registrera kunskaper, värderingar och handlingsmönster som underlag för kon- taktverksamheten och — i ett vidare samman- hang —— för konsumentinriktningen av sam- hällets olika verksamhetsprogram.

Uppgiften att initiera och administrera undersökningar, utvärdera resultaten (från

undersökningsresultaten dra de relevanta slutsatserna), liksom även uppgiften att in- ventera och utnyttja tillgänglig statistik som underlag för kontaktverksamheten kan handläggas av ett centralorgan. Man bör därvid särskilt beakta möjligheterna att sam- ordna olika myndigheters intressen för att därigenom sänka undersökningskostnaderna och utnyttja tillgängliga undersökningsresul- tat, statistik och liknande uppgifter som insamlas för andra ändamål än för myn- digheternas kontaktverksamhet.

I uppgiften ligger att överblicka, hålla kontakt med och upphandla tjänster från undersökningsinstitutioner och -företag på marknaden samt bevaka myndigheternas in- tressen med avseende på undersökningarnas kvalitet och kostnader.

Inom samhällssektorn är utredningsinsti- tutet vid statistiska centralbyrån en domi- nerande leverantör av undersökningstjänster. Avdelningen för publik- och programforsk- ning vid Sveriges Radio torde med sina kraftigt förstärkta resurser bli en annan vä- sentlig leverantör av undersökningstjänster inom denna sektor. Givetvis bör också pri- vata institut och företag ifrågakomma när det gäller att utföra undersökningar i an- slutning till myndigheternas kontaktverk- samhet.

Den samlade och samordnade verksamhe- ten i detta avseende får naturligtvis inte för- anleda de informationsgivande myndighe- terna att avstå från egna insatser vad gäller undersökningar i anslutning till kontakt- verksamheten. När sådana undersökningar kräver medverkan av utomstående undersök- ningsinstitutioner och -företag skall sam- råd ske med det centrala rådgivningsor— ganet. Samma bör förhållandet vara när en myndighet överväger att genomföra un- dersökningar som i stor omfattning enga— gerar egen personal utöver dess vanliga och rutinmässiga sysslor.

4.2 Masskommunikationsforskning och metodutveckling

För att centralt leda undersökningar och liknande för kontaktverksamheten krävs

god överblick över det institutionsbundna (i allmänhet till universitet och högskolor bundna) utvecklingsarbetet gällande metoder för masskommunikation och annat utveck— lingsarbete som berör kontaktverksamheten. Det är därför naturligt att ett centralt organ följer detta arbete för myndigheternas räk- ning.

Centralorganet bör också kunna påverka utvecklingsarbetet genom att lägga ut upp- drag på institutioner och annorstädes där utvecklingsarbete bedrivs. Därigenom kan samhället åstadkomma en sådan inriktning av utvecklingsarbetet på masskommunika- tionsområdet att det i större utsträckning än nu svarar mot samhällsinformationens problem.

Rubriken talar om masskommunikations- forskning och metodutveckling. Gränserna mellan forskning och utveckling är flytande. I Sverige är masskommunikation inte en etablerad, självständig disciplin utan ett äm- ne i gränslandet där natur- och beteende- vetenskaper, ekonomi och teknik möts. Det- ta är en av förklaringarna till att utveck- lingen på bl a mediaområdet gått långsamt.

Denna splittring ökar behovet av att ett centralt samhällsorgan följer forsknings— och utvecklingsarbetet på området, bekantgör re- sultaten av detta arbete och tar initiativ till fortsatta forsknings- och utvecklingsinsat- ser. Det är en styrka att detta organ är di- rekt engagerat i praktiskt kontaktverksam- het. Organet skall förmedla forsknings— och utvecklingsrön till den praktiska verksamhe- ten och återföra erfarenheter därifrån till utvecklingsarbetet. Därigenom skapas en koppling mellan teori och praktik som ti- digare saknats i myndigheternas ikontakt- verksamhet.

4.3 Rekrytering och utbildning

Vad gäller den hittillsvarande rekrytering- en för informationstjänster inom myndig- heterna har denna ofta avsett personer med erfarenhet och kompetens från myndig- hetens arbetsuppgifter men utan den till- räckliga insikten i kontaktverksamhet. Sche- matiskt kan förhållandet beskrivas så att

man rekryterat personer med synnerligen god produktkunskap — alltså kunskap om den samhällsservice eller motsvarande som informationen avser — på bekostnad av kun- skap om masskommunikationsprocessen och informationsteknik. Det behöver knappast sägas att produktkunskap är en nödvändig förutsättning för effektiv kontaktverksam- het. Men denna kunskap förväntas vara till- gänglig inom varje myndighet och behöver inte särskilt tillförsäkras i befattningar knut- na till kontaktverksamheten.

Det finns sålunda anledning att förändra rekryteringen till myndigheternas informa- tionstjänster så att behovet av specifikt kun- nande gällande kommunikationsläran och det informationstekniska arbetet tillgodoses bätt- re än nu. Ett centralt rådgivningsorgan kan här fylla en uppgift genom att formulera de allmänna krav som ställs på personal i kon- taktverksamhet och kraven i olika informa- tionsbefattningar vid enskilda myndigheter.

För att lösa uppgifter som dessa måste centralorganet känna till förhållandena på arbetsmarknaden för den typ av personal som kan komma ifråga och överblicka ut- bildningsmöjlighetema inom masskommu- nikationsområdet. Därigenom skapas förut- sättningar att bistå myndigheterna med ut- arbetande av befattningsbeskrivningar och andra åtgärder i samband med rekrytering.

I ett senare sam-manhang väcker utred- ningen förslag om utbildning av offentlig- anställd personal i kommunikationslära och informationstekniskt arbete (kap 5.3). För- slaget innebär ur administrativ synpunkt att ansvaret för utbildningen läggs på statens personalutbildningsnämnd (PUN). Det för- utsätts emellertid att nämnden vid utbild- ningens utformning och verkställighet nära samarbetar med det centrala rådgivningsor- ganet.

Utredningens konkreta förslag gäller en första utbildningsetapp under två år. Givet- vis måste ansträngningarna att öka förvalt- ningstjänstemännens kunskaper fortsätta också efter denna period. Erfarenheterna från den första utbildningsetappen bör själv- fallet nyttiggöras vid uppläggning av den fortsatta utbildningen.

Myndigheternas kontaktverksamhet bör pla- nerings-, besluts- och budgetmässigt behand- las i sammanhang med och på samma or- ganisationsnivå som programplaneringen i övrigt (kap 2.1.1). En grundläggande förut- sättning för denna ordning är att administra- tiv ledningspersonal med planeringsuppgif- ter känner till förutsättningarna för kontakt- verksamheten — kunskaper som utbildnings- insatsema (kap 4.3 och 5.3) avses skapa. Den sålunda vidgade förståelsen för integre- rad, systematisk och effektiv kontaktverk- samhet kommer att aktualisera administra- tiva och organisatoriska förändringar inom flertalet myndigheter.

De administrativa förändringarna kan tex innebära att resultat och erfarenhet som successivt uppnås i kontaktverksamhe- ten på det ena eller andra sättet kopplas till det övriga systematiserade underlaget för beslut inom en myndighet. För vissa myn- digheter kan det — åtminstone på längre sikt — visa sig möjligt att innefatta data från kontaktverksamheten bland övriga data som lagras och bearbetas maskinellt. Myndighe- ternas ADB-system skulle alltså omfatta också funktionen kontaktverksamhet. De budget- och redovisningstekniska administ- rativa rutinerna kan behöva omformas för att budgetansvariga chefer skall kunna be- döma kontaktåtgärder i relation till övriga åtgärder.

Vad gäller kontaktverksamhetens organi- satoriska förankring är situationen nu myc- ket splittrad i den offentliga förvaltningen. Vid vissa myndigheter ingår informations- tjänstemän i närmast >>programinriktade» organisationsenheter, i andra återfinns de i »serviceinriktade» enheter som i övrigt omfattar kamerala, personaladministrativa, rationaliserings- mfl funktioner. Informa- tionsenheter fungerar i vissa fall som stabs- organ till verksledningarna, i andra som linjeorgan. Om man mer allmänt godtar den syn på kontaktverksamheten som utredning- en givit uttryck för torde åtskilliga myndig- heter komma att ompröva sin organisation

med avseende på kontaktverksamheten. En organisatorisk utvecklingslinje kan vara att samla det informationstekniska arbetet till »serviceinriktade» enheter och att handläg- ga de mer grundläggande frågorna röran- de kontaktverksamheten inom respektive »programinriktade» enheter.

Administrativa och organisatoriska för- hållanden rörande kontaktverksamheten kan inte byggas upp likformigt för förvaltningen i dess helhet utan måste anpassas till de för- utsättningar som gäller för respektive myn- digheter. Likväl bör det vara möjligt att ut- veckla några grundmodeller för handlägg- ning av kontaktverksamheten — modeller som man sedan kan utgå ifrån när dessa problem aktualiseras inom de olika myn- digheterna.

Det är närmast statskontorets uppgift att initiera och utföra horisontella studier i ad- ministrativa och organisatoriska frågor inom statsförvaltningen. Detta gäller också kon- taktverksamheten. Det kan emellertid vara lämpligt att i dessa frågor också utnyttja sakkunskapen vid ett centralt rådgivnings- organ som är inriktat på kontaktverksam- het.

I samband med genomgripande organisa- toriska verksöversyner som statskontoret från tid till annan genomför kan administra- tiva och organisatoriska frågor rörande kon- taktverksamheten vid myndigheterna kom- ma att aktualiseras. Också i dessa fall kan det vara lämpligt att det centrala organet rådfrågas.

I övrigt svarar myndigheterna själva för den löpande rationaliseringen. Det centrala organets sakkunskap i kontaktverksamhetens administrativa och organisatoriska förhållan- den torde i första hand behöva tagas i an- språk för denna löpande och internt genom- förda rationalisering.

4.5 Upphandling

Ingen myndighets kontaktverksamhet är så omfattande och tidsmässigt jämnt fördelad att all personal med de skiftande kvalifika- tioner som behövs i verksamheten kan sys- selsättas kontinuerligt och till full kapacitet

(kap 3.5). Man anlitar därför utomstående konsulter, främst konsulter som är hänför- liga till reklambranschen. Enligt utredning- ens bedömning kommer detta förhållande att bestå. Förslaget om att inrätta ett cen- tralt rådgivningsorgan undanröjer inte beho- vet av de fria konsulternas tjänster i myn- digheternas kontaktverksamhet. Om medlen för kontaktverksamhet kraftigt ökar i enlig- het med utredningens intentioner och kon- kreta förslag kommer i stället behovet av de fria Ikonsulterna att öka totalt sett.

Förutom konsulttjänster köper myndighe- terna produktion av informationsmaterial för kontaktverksamheten. Huvudsakligen gäller det tryckeriteknisk produktion: bro- schyrer, annonsmaterial, affischer m m. Också audiovisuell produktion av olika slag kommer ifråga: filmer, bildband, ljudband, fotografier, m m. Inom det tryckeritekniska området ger det samhällsägda AB Allmän- na förlaget från den 1.7.1969 service till i första hand statliga myndigheter. Myndig- heterna kan också köpa tryckeriteknisk och audiovisuell produktionsservice från företag av skiftande storlek och med olika inriktning inom den privata sektorn.

Upphandling av informationskonsultemas tjänster och av tryckeriteknisk och audiovi- suell produktionsservice ställer stora krav på beställaren. De kreativa konsulttjänster- nas kvalitet kan vara svårbedömd i efter- hand. Ännu osäkrare är naturligtvis grunden för att på förhand värdera och jämföra olika konsulter som konkurrerar om uppdrag från en myndighet. Viss tryckeriteknisk och audiovisuell produktionsservice är förhål- landevis standardiserad och kan bedömas efter objektiva, mätbara kriterier. Till sa- ken hör emellertid att dessa kriterier genom- gående är av teknisk natur och att beställa- ren måste ha tillgång till expertis inom om- rådet för att tillämpa den. Annan tryckeri- teknisk och audiovisuell produktionsservice kan vara lika svårbedömbar som kreativa konsulttjänster. Det finns inga säkra ut- gångspunkter när man skall ta ställning till tex filmofferter som grundas på den ofta lösliga skiss som ett filmmanus utgör. I detta liksom imånga andra upphan-dlingssamman—

hang gäller ställningstagandet kombinatio- ner av kreativitet och teknisk service.

I avsaknad på mätbara kriterier måste be- ställaren i desto större utsträckning förlita sig på egen kunskap och erfarenhet beträf- fande den önskade servicen och marknadens utbud. Denna kunskap och erfarenhet kan förvärvas av en beställare som inom sin or- ganisation har tillgång till vederbörlig exper- tis och som bedriver upphandling i sådan omfattning att han därigenom överblickar och löpande följer företagens och konsulter- nas prestationer. Med den begränsade kon- taktverksamhet som de offentliga myndighe- terna hittills bedrivit har man emellertid ofta saknat förutsättningar att uppträda som in- siktsfulla upphandlare.

Till bristerna i myndigheternas upphand- ling inom ramen för kontaktverksamheten hör ofta också en viss oförmåga att preci- sera de uppdrag som man lägger ut på mark- nadens företag och konsulter. Härigenom uppstår de olägenheter med omotiverat höga kostnader och försämrad kvalitet som tidi- gare påtalats.

Enligt utredningens mening skulle myn- digheternas förutsättningar att få ett god- tagbart utbyte av kostnader för utomståen- des medverkan i kontaktverksamheten av- sevärt förbättras om upphandlingen av ovan- nämnda service sker i nära samarbete med ett centralt samhällsägt rådgivningsorgan. Genom upphvandlingsvolymen och genom den expertis som denna volym föranleder det centrala organet att knyta till sig skapas och bibehålls en aktuell överblick över mark- naden för nämnda tjänster och produkter. Samlad upphandling för i första hand de statliga myndigheternas räkning ger möjlig- het till löpande registrering av pris- och andra förhållanden samt uppföljning av de privata konsulternas och företagens verk- samhet som underlag för säkrare bedöm- ningar än man i dag kan göra i upphand- lingssammanhang.

Förutom att bistå myndigheterna i upp- handlingen av tjänster och produkter som de särskilda kontaktåtgärderna påfordrar kan det också ingå i centralorganets verk- samhet att förhandla med företag och

branschorganisationer om debiteringsnor- mer, rabatter, beställningsprocedurer, kvali- tetsnormer, mm. Det centrala organet kan vidare medverka vid avtalsslut, tex genom att utforma kontrakt.

Centralorganets medverkan på angivet sätt kan uppfattas som en fördröjande fak- tor i sammanhanget. Fördelarna är emeller- tid påtagliga. Det ligger nämligen i sakens natur att centralorganet har bättre förut- sättningar än myndigheterna var för sig att bedöma vad sorts tjänster som skall upp- handlas, var de finns att köpa, till vilka priser och med vilka kvaliteter. Man kan också bistå myndigheterna genom att for- mulera mer preciserade förutsättningar för beställningar vilket dels förbilligar samarbe- tet med konsulter och företag, dels förbätt- ras arbetsbetingelsema för dessa och där- med deras prestationer.

Samlad upphandling kan sägas utgöra ett grosshandelsarrangemang med de ekonomis- ka och andra fördelar som därtill hör. Den ekonomiska aspekten väger tungt i detta sammanhang. Redan nu beräknas de stat- liga myndigheternas samlade informations- budget överstiga 45 mkr — affärsverken, de statliga företagen och den samhällsfinansi—e— rade utlandsinformationen inte inbegripna. Om även dessa kategorier räknas in -i det centrala organets upphandlingspotential kan det sammanlagda konto som centralorganet företräder vid samlad upphandling ge större möjligheter att få samhällets intressen till- godosedda än fallet är vid splittrad upp- handling.

Vad som hittills sagts i detta kapitel gäl- ler upphandling generellt. Vad gäller upp- handling av mediautrymme och undersök- ningstjänster vill utredningen framhålla föl- jande.

Utredningen har diskuterat obligatorisk samlad upphandling av mediautrymme — dVS upphandling av annonsutrymme i press, affischplats och annat utrymme i utomhus- och trafikmedia, visningstid i biografför- spel, distributionstjänster av distributions- företag, m m.

Tidigare har påpekats utvecklingen inom reklam-branschen mot specialisering på för-

medling av utrymme i reklambärande me- dia, innefattande 'alla ekonomiska funktio- ner och administrativa rutiner som sam- manhänger med förmedlingen (kap 3.5.3). Utvecklingen mot specialiserade förmed- lingsföretag är resultatet av de stordrifts- fördelar som uppstår vid förmedling av stora utrymmesvolymer. Samhället skulle kunna medverka till denna utveckling genom att all förmedling av mediautrymme för statliga — och helst också kommunala — myndig- heter och företag i lämplig utsträckning sam- las till en förmedlingsverksamhet i det cen- trala organet.

Utredningen har förutsatt att det centrala organet regelbundet kommer att användas för kvalificerad rådgivning till myndighe- terna, inte minst vid bedömning av kost- nadsalternativ (prövning av intagna offerter, mm). Genom den kvalificerade personal, som förutsätts bli knuten till centralorganet, bör myndigheternas intressen av kostnads- pressande åtgärder kunna tillgodoses. Den möjlighet som ligger i samlad upphandling genom centralorganet torde vara så uppen- bar att inte heller beträffande upphandling av mediautrymme något obligatorium bör vara nödvändigt.

Utredningens slutsats blir att centralorga- net kan utföra sin mycket betydelsefulla uppgift på upphandlingens område inom ra- men för en rådgivande funktion, också vad gäller upphandling av mediautrymme. Det torde tillkomma centralorganets ledning att på basis av någon tids erfarenhet avgöra om denna frivillighetsprincip ger möjligheter att tillräckligt effektivt planera myndigheternas utnyttjande av mediautrymme och att till- varata deras intressen gentemot media.

Om erfarenheten visar att myndigheterna inte utnyttjar centralorganets tjänster i den utsträckning som här förutsatts kan stats- makterna föreskriva skyldighet för dem att anlita centralorganet vid upphandling av me- diautrymme. Likaså kan erfarenheten med tiden ge vid handen att centralorganet bör vara förmedlingsnominerat — dvs av me- dia godkänt för upphandling av mediaut- rymme och att därvid uppbära gällande ra- batter och provisioner. Det kan då bli nöd-

vändigt med en statlig bankgaranti så att centralorganet uppfyller kraven för förmed— lingsnominering.

Vad gäller upphandling av undersöknings- tjänster är sakläget enligt utredningens upp- fattning ett annat.

Utredningen har tidigare (kap 4.1) påta- lat den allvarliga brist i nuvarande samhäll—s- information som ligger däri att den knap- past innefatta-r något av förprövningar, ef- fektmätningar, mediaundersökningar och liknande undersökningsåtgärder. Sådana måste förbindas med samhällsinformationen. Särskilt är detta nödvändigt vad gäller den utökning av informationsgivningen som ut- redningen föreslår i det följande (kap 5.1).

En central registrering av undersöknings- insatser är en förutsättning för att under- sökningar av detta slag samordnas för flera myndigheter och att upplysningar om un- dersökningsresultaten sprids inom förvalt- ningen i dess helhet.

Med hänsyn till det anförda finner ut- redningen nödvändigt att de statliga myn- digheterna blir ålagda att anlita centralor— ganet för upphandling av samhällsägda och privata undersökningsorgans tjänster i an- slutning till kontaktverksamheten. Utred- ningen föreslår alltså att skyldighet i detta avseende föreskrivs redan från centralor- ganets start.

4.6 Kameral service

Syftet med ett centralt organ för samhälls- information skulle sålunda bla vara att biträda myndigheterna i fråga om vissa ad- ministrativa uppgifter som sammanhänger med kontaktverksamheten. Det kan ligga i linje med detta syfte att centralorganet utför vissa kamerala tjänster för myndig— heternas räkning.

I första hand gäller det att — samlat och överskådligt — redovisa kostnader för kon- sulter och annan upphandlad service samt för media. Informationsprojekt som syssel- sätter en rad utomstående specialister ger upphov till omfattande kameralt arbete för uppdragsgivaren. Om flera projekt bedrivs parallellt och om de olika specialisterna är

engagerade i mer än ett av projekten kan detta resultera i redovisningsmässiga fördel- ningssvårigheter. Den kamerala verksamhe- ten kompliceras ytterligare när flera myndig- heters behov av externa tjänster samordnas såsom föreslagits bl a i vad gäller förpröv- ningar, effektmätningar och mediaundersök- ningar (kap 4.1).

4.7 Samordning

Rätt handlagd kan samhällsinformationen ge uttryck för den helhetssyn som utgår från den enskilda människans behov och situationer och som annars kan gå förlorad p g a administrativa och organisatoriska gränsdragningar i den offentliga förvalt- ningen. I många fall kan den enskildes pro- blem lösas först om olika samhällsåtgärder samordnas tidsmässigt och på annat sätt. Samordningen försvåras emellertid när des- sa åtgärder handläggs av olika myndigheter.

Den administrativa och organisatoriska splittring som försvårar anpassningen av samhällets service till medborgarnas behov kan vara av två slag: horisontell genom gränsdragningar mellan sidoordnade enhe- ter inom en myndighet och mellan myndig- heter på samma nivå (statlig nivå, lands— tingsnivå och kommunal nivå) samt vertikal genom gränsdragningar mellan över- och un- derordnade enheter inom en myndighet och mellan myndigheter på olika nivåer.

En person tex hotas av arbetslöshet kan vara i behov av en kombination sam- hällsåtgärder vars delar handläggs av arbets- marknadsmyndigheter, utbildningsmyndig- heter, sociala myndigheter och bostadsmyn- digheter. Genom denna administrativa och organisatoriska splittring i förvaltningen motverkas det samlade och synkroniserade grepp som kan vara nödvändigt för att lösa sysselsättningsproblemet.

Förvaltningsindelningen är ett arv från äldre tider. När man drog de gränser mel- lan myndigheter och förvaltningsnivåer som nu gäller så var de kanske avpassade för att svara mot då vanliga mänskliga problem och situationer. Trots horisontella administ- rativa utvecklingsinsatser, översyner av myn-

digheternas organisationer och övrigt ad- ministrativt och organisatoriskt inriktat ra- tionaliseringsarbete kan förändringen av [för- valtningen aldrig helt följa med utvecklingen av de individuella behoven.

Den stelhet som är resultatet av gräns- dragningar i förvaltningen motverkas emel- lertid genom olika former för samverkan mellan myndigheter. Så tex har det ut- vecklats samverkansformer som tillåter ar- betsmarknadsverket att få sina synpunkter inom de utbildnings-, social- och bostads- politiska områdena tillgodosedda när lös- ningen av sysselsättningsproblem kräver detta.

Vad gäller kontaktverksamheten uppträ- der emellertid myndigheterna i alltför stor utsträckning som isolerade organisationer. Myndigheternas informationsgivning är i ringa grad inriktad på att klargöra för med- borgarna hur åtgärder från olika myndig- hetsområden griper in i varandra och hur den enskilde skall gå tillväga för att tillgodo- göra sig samhällsservicen i just den kombi— nation som motsvarar hans problem och situationer.

Man bör i detta avseende inte bara ta hänsyn till akuta krissituationer. När den en- skildes behov av samhällsinsatser från olika myndigheter är överhängande så fungerar nog i allmänhet samarbetet över administra- tiva och organisatoriska gränser. Det gäller emellertid att också tillgodose medborgare som visserligen inte är i akuta krissituationer men som med viss sannolikhet kan hamna där.

Utredningen anser att ett centralt organ för samhällsinformation skulle kunna främja samordning av myndigheternas kontaktåt- gärder. Det centrala organet kan föreslå och biträda vid administration av gemensamma kontaktåtgärder (t ex samannonsering) rö- rande närbesläktade samhällstjänster som handläggs av olika myndigheter. Därigenom kan samhällsinformationen hjälpa medbor- garna att se på de olika tjänsterna i ett sammanhang.

Behovet av samordnad kontaktverksamhet gör sig i särskilt hög grad påmint vad gäller samhällsservice som stat och kommun (pri-

märkommuner och landsting) svarar för ge- mensamt. I vissa sammanhang finansierar staten helt eller delvis verksamhetsprogram som kommunerna verkställer. Det kan då uppstå osäkerhet om vem som skall svara för den nödvändiga informationsgivningen. Det är också risk för att kontaktverksam- heten i dessa sammanhang inte avpassas efter övriga åtgärder i enahanda syfte. In— formationsgivare på statlig nivå kanske miss- leder medborgarna, tex genom att utlova mer än de verkställande kommunala orga- nen kan hålla.

Det välavvägda samspelet mellan stat och kommun går naturligtvis långt utöver de frågor som gäller kontaktverksamheten och måste lösas dels på det politiska planet, dels på det administrativa planet genom diskussioner mellan statliga myndigheter och kommuner respektive landsting eller deras organisationer. Det centrala organet för samhällsinformation bör emellertid kunna bidraga till det önskvärda samspelet inom det begränsade området kontaktverksamhet. Centralorganet kan sålunda vara en organi— sation för planering och verkställighet av kontaktåtgärder som stat och kommun ge- mensamt initierar, ansvarar för och finansie- rar. Det får förutsättas att landstingen och kommunerna därvid som regel låter sig före- trädas av Svenska Landstingsförbundet re- spektive Svenska Kommunförbundet efter— som praktisk kontaktverksamhet lämpligen styrs av ett fåtal direkta intressenter.

Också kommunikationstekniska skäl mo- tiverar att man samordnar myndigheternas informationsgivning genom det centrala or- ganets verksamhet. I takt med att myndig- heternas kontaktverksamhet sväller och an- tar kampanjformer ökar risken för att olika statliga kontaktåtgärder »stör» varandra. Särskilt känslig är därvid allmänhetens mot- tagarkapacitet. Två informationsbitar kan — under olyckliga omständigheter — neutrali— sera varandra eller ännu värre färga varand- ra negativt. Det centrala organet som över- blickar flera myndigheters kontaktverksam- het redan på planeringsstadiet kan ge för- slag om hur kontaktåtgärderna skall stäm-

mas av mot varandra så att dessa risker undanröjs.

På det kreativa planet kan samordningen spela en viktig roll ur uppmärksamhetssyn- punkt. Den enhetlighet 1 fråga om layout, symboler och/eller copy som större kedje- företag utnyttjar gör att effekten från före- gående informationsenheter förs över och tillgodogörs efterföljande enheter i en acku- mulerande process. På liknande sätt skulle all samhällsinformation eller samhälls- formation inom vissa områden kunna ges enhetliga symboler etc. Förutsatt att man lyckas skapa positivt gensvar för informa- tionsenheterna i ett initialskede och om man därvid slår fram något lätt identifierbart igenkänningsmärke är det fullt möjligt att man fortsättningsvis kan ägna mindre ut- rymme och idéarbete åt att fånga uppmärk— samhet — resurser som då kan användas för att föra fram budskapen.

Direkta kostnadsbesparingar kan också göras i samband med förprövningar av ge- mensamma budskap och deras utformning och i fråga om olika mediakanalers effekt.

Det sagda gör det angeläget att myndig- heterna i de sammanhang då de inte ut- nyttjar centralorganets tjänster underrättar detta om åtgärder som har betydelse ur sam- ordningssynpunkt, exempelvis upphandling av mediautrymme.

Utredningens förslag

De förslag som framförs i detta kapitel gäller vidgade medel för kontaktverksam- heten, utveckling av pressombudsmanna— funktionen, utbildning och tillskapandet av ett centralt rådgivningsorgan.

5.1 Vidgade medel för kontaktverksamheten

Det är utredningens uppfattning att väsent- ligt vidgade medel för kontaktverksamhet bör ställas till myndigheternas disposition. Denna uppfattning har framförts i olika sammanhang i det föregående.

Utredningen finner det omöjligt för myn- digheterna att med nuvarande anslag i rim- lig utsträckning kunna tillgodose kravet på samhällsinformation till medborgarna. Den diskriminering i informationshänseende av vissa medborgarkategorier som förekommit beror till stor del på otillräckliga medel.

I detta sammanhang aktualiseras även frå- gan om tidningsval vid dagspressannonsering om rättigheter och skyldigheter samt om be— slut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till (kap 2.1. 6). I den mån myndigheterna väljer dags- press som ett led i en systematiskt planerad informationsåtgärd avsedd att nå alla med- borgare, bör man enligt utredningens me- ning annonsera i samtliga dagstidningar med i regel likformiga budskap. Regeln får mot— svarande tillämpning regionalt då annonse- ringen avser befolkningen i ett visst geo- grafiskt område.

Denna princip ter sig självklar från all- mänt demokratiska synpunkter eftersom ingen medborgare därvid diskrimineras i in- formationshänseende på grund av sitt tid- ningsval.

För annan samhällsinformation avseende sådana fall då den enskilde inte riskerar att gå miste om någon förmån eller kun- skap om någon lagfäst skyldighet eller annat för medborgaren viktigt beslut är det inte nödvändigt att ställa kravet på likvärdig in- formation till alla.

Det får alltså ankomma på de berörda myndigheterna att under hänsynstagande till statsmakternas intentioner i de enskilda ärendena avgöra, huruvida alla medborgare måste nås av informationen på ett likvär- digt sätt. Myndigheterna måste också göra en avvägning av kostnader och effekt av olika tänkbara media. Bestämmer sig rege- ring och riksdag för den av utredningen förordade principen för dagspressannonse- ring, kan myndigheterna dock givetvis utgå ifrån, att statsmakterna i tillämpbara fall ställer erforderliga anslag till förfogande för att myndigheterna skall kunna förverkliga intentionerna.

Utredningen :anser vidare att den efter- strävade systematiseringen och effektivise- ringen av kontaktverksamheten ges bättre förutsättningar vid en utökning av verksam- heten och därmed en uppräkning av ansla- gen härför.

Ytterligare skäl för generösare anslag ut-

gör de möjligheter till rationalisering som ligger i kontaktverksamheten. Det är i många sammanhang samhällsekonomiskt lönsamt att informera i stället för att vid- ta andra åtgärder i enahanda syfte. Man kan i det avseendet hänvisa till de positiva effekterna från omläggningen till högertra- fik. Om inte de önskvärda trafikbeteendena i stor utsträckning präglats genom kon- taktåtgärder så hade man måst tillgripa andra åtgärder: troligen i första hand skärpt övervakning och kraftigare ingrepp mot tra- fikförseelser. Självklart var kontaktåtgärder- na jämförelsevis mindre kostnadskrävande — oavsett att de också ur mänskliga aspek- ter var att föredra.

Kontaktverksamhetens rationaliserings- möjligheter framstår ännu klarare inom häl- so- och sjukvårdsområdet. Intensiv infor- mation om riktiga hälso- Och kostvanor skul- le minska behovet av betydligt mer kost- nadskrävande sjukvård. Likaså torde öppen vård som alternativ till sjukhusvistelse bli mera attraktiv ju bättre information all— mänheten får beträffande den öppna vår- dens möjligheter. Men anslagen för kontakt- verksamhet inom hälso- och sjukvårdsom- rådet är små jämförda med de avsevärda belopp som nu disponeras för olika sjuk- vårdande åtgärder. Utredningen anser att man inom detta och ett flertal andra om- råden skulle kunna bedriva verksamheten mer ändamålsenligt och ekonomiskt under förutsättning att vidgade medel fick dis- poneras för kontaktåtgärder.

Utredningen har i ett tidigare samman- hang påpekat att man inte kan göra några normativa uttalanden om kostnaderna för samhällsinformationen i framtiden utan att ta ställning till åtminstone alla viktigare verksamhetsprogram inom myndigheterna (kap 2.1.9). Man måste alltså ha en full- god överblick över ett verksamhetsområde och över de möjliga åtgärderna inom om- rådet för att — tex i budgetsamman— hang — anlägga kvalificerade synpunkter på kontaktverksamhetens medelstilldelning.

Detta reSOnemang grundade sig på den ideala ordning som skisserats beträffande kontaktverksamhet i myndigheternas pro-

gramplanering (kap 2.1). I dagssituatio- nen står man emellertid långt från denna ideala ordning. Ingen myndighet har fn förutsättningar att lägga fram planer och budgeter för kontaktverksamheten av den kvalitet som anges i ovannämnda kapitel- avsnitt. Beslut om vidgade medel för kon- taktverksamhet måste därför tills vidare fattas på underlag av betydligt enklare och mindre preciserade anslagsframs—tällningar.

På tidigare anförda skäl finner utred- ningen angeläget att nu väsentligt vidga medlen för myndigheternas informations- verksamhet. I sådant syfte har utredningen tagit kontakt med ett antal statliga myndig- heter med särskilt påtagligt informations- behov. Dessa myndigheter och motsvarande är arbetsmarknadsstyrelsen, centrala folk- bokförings- och uppbördsnämnden, invand- rarverket, naturvårdsverket, riksförsäkrings- verket, rikspolisstyrelsen, skolöverstyrelsen, socialstyrelsen, socialstyrelsens hälsovårds- upplysningsdelegation, trafiksäkerhetsverket och vägverket. Med representanter för des- sa myndigheter .har företrädare för utred- ningens sekretariat diskuterat igenom frå— gorna om deras medelsbehov för informa- tion för budgetåren 1970/ 71 och 1971/ 72.

I skrivelser till utredningen har dessa myndigheter redogjort för sina mest ange- lägna informationsprojekt under den ak- tuella perioden. Vissa av dem gör dessutom i sina petitor för 1970/ 71 framställningar för ändamålet och beräkningar för därpå följande budgetår.

Dessa framställningar och beräkningar som utarbetats delvis i samarbete med ut— redningen, återfinns som bilaga 4 till ut- redningens betänkande.

Det totala medelsbehovet för de tillfråga— de myndigheternas kontaktverksamhet upp- går enligt deras egen uppskattning till cirka 100 mkr för vartdera budgetåret 1970/ 71 och 1971/ 72. De åtgärder som myndig- heterna anmält sorn angelägna har emeller- tid i allmänhet inte mledtagits i petita för budgetåret 1970/71. Undantag utgör in- vandrarverket och trafiksäkerhetsverket, vil- ka i sina petita begär 2,5 mkr respektive 12,0 mkr för kontaktverksamhet. Vidare har

skolöverstyrelsen i särskild skrivelse till Kungl. Maj:t anmält att styrelsen redan un- der första halvåret 1971 behöver kunna dis- ponera en del :av det belopp av 4,7 mkr som styrelsen kommer att begära för infor- mation — i huvudsak under budgetåret 1971/ 72 -— om den totalintegrerade gym- nasiala skolan. Undantag utgör även de in— formationsinsatser som kommer att ske un— der 1970 kring författningsreformen och den nya valtekniken på grundval av den tillsatta valinformationsutredningens för— slag. Riksförsäkringsverket samarbetar i frå- ga om informationsgivning med Försäk- ringskasseförbundet, vilket ställer erforder- liga medel till förfogande.

När [utredningen granskar vad de olika myndigheterna anför i ämnet får utredning- en belägg för sin uppfattning att myndig- heterna mer eller mindre intuitivt upplever behovet av kontaktvenksamhet men inte har förmåga att på ett klart och övertygande sätt belägga och redovisa detta behov, att upprätta konkreta planer för behovstäck- ning och att beräkna kostnaderna härför. Detta konstaterande gäller i ungefär lika grad vare sig medel begärts i petita eller inte. Utredningen har vidare fått en känsla av att myndigheternas återhållsamhet när det gäller att begära medel för ändamålet åtminstone delvis beror på tidigare erfaren- heter av hur svårt det varit att få gehör hos statsmakterna för medelsframställningar av detta slag.

De redovisade överläggningarna med vis- sa myndigheter har alltså inte resulterat i det önskvärda underlaget för ett sådant för- slag om vidgad medelstilldelning för kon- taktverksamhet som är preciserat med av— seende på de enskilda myndigheternas olika verksamhetsprogram.

Enligt utredningens mening är det dock angeläget att medel finns tillgängliga för kontaktverksamhet när bättre motiverade och mer preciserade planer framkommer än de som nu föreligger. Med utnyttjande av de kvalificerade konsulter som det centra- la rådgivningsorganet skall kunna ställa till förfogande för den administrativa ledning- en inom myndigheterna bör det vara möj-

ligt att snabbt utarbeta planer som under- lag för godtagbara medelsframställningar.

För att inte fördröja den angelägna upp- rustningen av samhällsinformationen bör medel för detta ändamål kunna beviljas med kort tidsfrist och utan att invänta behand- ling i den gängse budgetprocessen. Utred— ningen föreslår att medel för viss kontakt— verksamhet anvisas som ett reservationsan- slag på sjunde huvudtiteln i statens drift- budget att disponeras av Kungl. Maj:t efter myndigheters äskande i särskild ordning.

Detta reservationsanslag bör anvisas för budgetåren 1970/ 71 och 1971/72. Anslaget för det senare budgetåret bör vara större än för det första budgetåret. De allt bättre underbyggda planer som man nu önskar sti— mulera torde nämligen framkomma i växan- de takt.

I enlighet med ovanstående föreslår ut- redningen att 30 mkr anvisa-s för viss kon- taktverksamhet för budgetåret 1970/71 och 50 mkr för budgetåret 1971/ 72.

Utredningen förutsätter att myndigheter- na under nämnda båda budgetår skall vinn-a sådan erfarenhet att medelsbehovet därefter kan täckas inom ramen för den gängse bud- getprocessen. Skulle så inte vara fallet bör man överväga att — för ett budgetår i ta- get — förlänga det särskilda arrangemang som utredningen här föresla-git.

5.2 Utveckling av pressombudsmannafunk- tionen

I pressombudsmannafunktionen (kap 2.3.1) har man ofta överbetonat vikten av till- fälliga åtgärder i direkt anknytning till specifika händelser — tex anordnandet av presskonferenser och utsändandet av pressmeddelanden i samband med reform- förslag, remissyttranden, invigningar, etc. Funktionens framgång har då i allmänhet mätts i det utrymme som nyhetsmedierna ägnat ifrågavarande händelse.

Enligt utredningens mening bör funk- tionen huvudsakligen koncentreras till kon- tinuerliga kontakter med nyhetsmediernas redaktionella personal i syfte att vidga kun- skapen om myndigheterna och deras verk-

samhetsområden i likhet med vad som skett vid vissa verk. Pressombudsmannafunktio- nen skulle sålunda i första hand inriktas på den mer långsiktiga uppgiften att för- bättra förvaltningsjoumalistiken. Därigenom skulle akuta händelser av ovannämnt slag i myndigheternas verksamhet komma att ges en mer nyanserad och saklig behandling — också utrymmesmässigt sett. Ett ännu viktigare resultat av denna inriktning skul- le vara att nyhetsmedierna rapporterade om väsentliga och för allmänheten bety- delsefulla förhållanden och skeenden i den offentliga verksamheten, vilka nu lämnas obehandlade pga att de saknar de ögon- skenliga dramatiska inslag som krävs för att fånga den oinitierade journalistens upp- märksamhet.

Pressombudsmannen bör som regel vara direkt underställd myndighetens chef eller dennes ställ—företrädare. I kommunalt sam- manhang är en placering av pressombuds- mannen, informationschefen eller motsva- rande befattningshavare direkt under kom- munens styrelse mest ändamålsenlig. Detta gäller också när informationschefen eller motsvarande befattningshavare fungerar även som pressombudsman. Enligt utred- ningens mening är denna organisatoriska inplacering en förutsättning för att press— ombudsmannen skall kunna inhämta kun- skap om utvecklingen inom myndigheten och snabbt föra denna kunskap vidare utan- för verket med beaktande av myndighetens policy. Effekten av pressombudsmannens åtgärder minskar i allmänhet om åtgärder- na fördröjs så som fallet blir om de skall underkastas flera överordnade instansers bedömning. Utredningen anser det olämp- ligt att inordna pressombudsmannafunktio— nen i den organisationsenhet för kontakt- verksamhet som eventuellt kan finnas inom myndigheten.

Utredningen anser att ett 10-tal tjänster som pressombudsman bör nyinrättas sna- rast och fler på längre sikt inom myndig- heterna. Lönekostnaderna härför beräknas till att börja med uppgå till 700 000 kr.

Utredningen finner det angeläget att ock- så fler landsting och primärkommuner över-

väger att inrätta tjänster för pressombuds— män.

5.3 Utbildning

Som utredningen tidigare uttalat saknar oftast myndigheternas chefer och admini- strativa ledningspersonal med planerings- uppgifter den utbildning och kunskap om masskommunikationsprocessen och kommu- nikationsläran som krävs för att kontakt— verksamheten skall kunna samordnas med övriga åtgärder i myndigheternas verksam- hetsprogram. Också inom Kungl. Maj:ts kansli gör sig denna kunskapsbrist gällan- de med resultat att myndigheterna har svårt att få gehör för budgetförslag avseen- de kontaktverksamhet. För att komma till rätta med dessa problem krävs utbildning av myndigheternas ledningspersonal och tjänstemän inom statsdepartementen.

Myndigheternas informationstjänstemän och övrig personal som engageras i kon- taktverksamheten är ofta inte tillräckligt kvalificerade för att på riktigt sätt handläg- ga det informationstekniska arbetet. Också med avseende på dessa personalkategorier krävs utbildningsinsatser.

Den satsning på utbildning i kommuni- kationslära och informationstekniskt arbete som sålunda är en förutsättning för bätt- re information till allmänheten bör sam- ordnas för hela förvaltningen. Utredningen har gjort en beräkning av kostnaderna för en första etapp i en sådan satsning. Bris- ten på erfarenhetsunderlag gör att beräk- ningarna måste bli ungefärliga. De utgår från den ambitionsnivå som utredningen finner rimlig för denna första utbildnings- etapp, som avses omfatta en tvåårsperiod.

Utgångspunkten har varit att utbildning- en delas på två kurstyper — här benämn- da administrationskursen (A-kumsen) och teknikkursen (T-kursen).

A-kursen behandlar masskommunikations- processen och kommunikationsläran ur ad- ministrativa och organisatoriska synvinklar med inriktning på kontaktverksamhetens an- knytning till den överordnade planerings-, besluts- och budgetprocessen inOm myndig-

heterna. Denna kurs riktar sig sålunda till verkschefer, övrig administrativ lednings- personal med planeringsuppgifter och till tjänstemän inom statsdepartementen. A- kursen bedrivs liksom T-kursen i intemats- form och sträcker sig över tre dagar.

Utredningen beräknar att ca 200 cen- trala och regionala statsmyndigheter sän- der genomsnittligen tre personer till A- kursen, vilken sålunda skulle omfatta 600 kursdeltagare. Lämpligt antal deltagare i varje enskild kurs som inbegriper diskussio- ner och grupparbete är 25 personer. An- talet internatkurser av A-typ blir sålunda 24. Antalet lektionstimmar per dag be- räknas till 8, vilket ger totalt 576 lektions- timmar i denna första etapp.

T-kursen behandlar i stort sett samma frågor som A-kursen, men går därutöver också mer detaljerat in på det informations- tekniska arbetet inom myndigheterna. Kur- sen riktar sig till informationstjänstemän och därmed jämförbara personalkategorier. T-kursen sträcker sig över fem dagar.

Utredningen beräknar att samma antal statliga myndigheter som vad gäller A-kur- sen sänder genomsnittligen fyra kursdel— tagare till T-kursen, som då omfattar 800 deltagare. Antal kurser blir i detta fall 32, antalet lektionstimmar per dag 8 och det totala antalet lektionstimmar 1 280.

Med en beräknad genomsnittlig lärar- kostnad per lektionstimme på 125 kr upp- går lärarkostnaderna för båda kurstyperna till sammanlagt 232 000 kr.

För undervisningsmaterial och expenser beräknar utredningen en lika stor summa, dvs 232 000 kr. Att denna kostnadspost be- räknats så förhållandevis högt beror på att undervisning i masskommunikation förut- sätter tillgång till ett rikhaltigt och delvis tekniskt komplicerat åskådningsmaterial. Dessutom är det nödvändigt att i viss ut- sträckning låta framställa särskild litteratur för dessa kurser.

Kostnader för kost och logi vid interna-t- kurserna beräknas till 70 kr per person och dygn, dvs till totalt 406000 kr. Den sammanlagda resekostnaden beräknas till 130 000 kr.

Det förutsätts att respektive myndighe- ter svarar för kursdeltagarnas lönekostna- der. Det bör påpekas att dessa kurser torde vara av minst det värde i kompetenshöjande avseende som gäller genomsnittet kurser till vilka myndigheterna sänder personal in- om ramen för ordinarie tjänstgöring.

Enligt dessa beräkningar och med den ambitionsnivå som utredningen sålunda vill göra gällande för den första etappen i ut- bildningsverksamheten uppgår de samman- lagda kostnaderna — förutom kostnader för kursdeltagarnas löner — till (232 000 + 232000 + 406000 + 130000) 1 mkr.

En utbildningsetapp av angivet slag bör såsom tidigare nämnts lämpligen fördelas över två år varvid förberedelsearbetet in- beräknats i denna tid. Ansvaret för utbild- ningen kan lämpligen uppdras åt statens personalutbildningsnämnd (PUN). Nämnden bör härvid nära samarbeta med det centrala rådgivningsorganet för samhällsinformation, som förutsätts ur planeringssynpunkt ha nära kontakt med institutioner som redan har erfarenhet av liknande utbildningsverksam- het.

Utredningen har tidigare visat på vik- ten av att också kontaktverksamheten på re- gional och lokal nivå förbättras (4.7). I kontaktverksamheten bildar statliga, lands- tings- och kommunala insatser ofta en ked- ja som gör kvaliteten i informationsgivning- en beroende av kedjans svagaste länk. Den framtida informationen från den offentliga sektorn måste samordnas bättre än nu så att medborgarnas överblick över olika om- råden inte skyms p g a administrativa gräns- dragningar.

Samordningen av informationen under- lättas om också utbildningen av personal på olika förvaltningsnivåer samordnas. Om utbildningsresurserna förenas och om mål- sättningen för undervisningen görs enhet— lig så förbättras förutsättningama för det framtida samarbetet i den praktiska kon- taktverksamheten.

Utredningen anser att den första utbild- ningsetapp som skisserats för statlig för- valtningspersonal också är i sina huvuddrag lämpad för landstings- och kommunala;-

Kommunförbundet och Landstingsförbun- det bedriver vid sina egna skolor en omfat- tande och väl utvecklad utbildningsverk- samhet för såväl tjänstemän som kommu- nala förtroendemän. Denna utbildning kom- pletteras dessutom med ett stort antal re- gionala kurser landet runt. I-nformationskur- ser motsvarande dem som här föreslagits för statlig personal bör därför lämpligen a-n- ordnas av nämnda förbund. Självfallet bör därvid ett nära samarbete ske mellan för- bunden, å ena sidan samt PUN och det centrala rådgivningsorganet å den andra, så att överensstämmelse sker i uppläggning och målsättning. Därmed kan full effekt uppnås i utbildningen på detta område av all be- rörd offentliganställd personal.

Genom medverkan från de båda kom- munförbunden blir det också möjligt att genomföra viss decentralisering av utbild- ningen genom sk tvåstegsutbildning, vil- ket skulle underlätta genomförandet inom en given tidsram. Med tvåstegsutbildning menas här utbildning genom instruktörer, som med stöd av kurspaket — dessa inne- håller bla lärar- och elevhandledning — skulle bidra till att man kunde nå ut så långt som möjligt.

Kostnaden för utbildning av statlig för- valtningspersonal i masskommunikation, kommunikationslära och informationsteknik uppgår enligt ovan gjorda beräkningar för vartdera av budgetåren 1970/ 71 och 1971/ 72 till 500 000 kr. Utredningen föreslår allt- så att för vartdera budgetåret anvisas ett anslag för ändamålet av 500 000 kr och att detta anslag ställs till PUN:s förfogande.

5.4 Centralt rådgivningsorgan för samhälls- information

Utredningen har i kap 4 angivit angeläg- na och möjliga uppgifter för ett centralt rådgivningsorgan.

Utredningen föreslår att ett sådant organ inrättas.

När man skall bestämma formen för or- ganet är tre alternativ möjliga, nämligen en mera tillfällig arbetsgrupp eller nämnd, myn- dighetsformen och bolagsforrnen.

A rbetsu ppgi fter

Valet påverkas självfallet i hög grad av arbetsuppgifterna. Utredningen vill därför i det närmast följande ge en sammanfattan- de beskrivning av dessa.

Huvudsyftet med konsultorganet är att förbättra myndigheternas kontaktverksam- het. Detta syfte innefattar också strävan att minska behovet av informationsgivning.

Rådgivningsverksamhetens omfattning och relativa fördelning på de uppgifter som nämns i kap 4 bör framkomma och ut- vecklas som ett resultat av kontaktorganets förmåga att tillgodose kundernas angelägna behov. Utredningen inskränker sig därför till att ange den allmänna verksamhetsram inom vilken organet fritt bör kunna anpas- sa konsultservicen-s art och grad till kravet på lönsamhet.

Konsultorganet skall bistå med rådgivning i planeringssammanhang. Detta innebär att högt kvalificerade konsulter, sk generalis- ter, ställs till förfogande för den administra- tiva ledningen inom myndigheterna. Dessa konsulter skal-l ur imfor-mationssynpunkt kun- na överblicka och ge =förslag till samordning av myndigheternas olika åtgärder, dvs med- verka till att kontaktverksamheten integre- ras i de överordnade verksamhetsprogram- men. Det gäller här konsulter som anlitas vanligen för en viss period och bara i un- dantagsfall för begränsade projekt.

Kosultorganet skall vidare genom 5 k pro- jektadministratörer kunna ge viss adminis— trativ service i anknytning till informations- tekniska arbetsuppgifter inom myndigheter- na. Ett viktigt moment är därvid upphand- ling av kreativa tjänster, produktionsservi- ce och mediautrymme samt samordning av underleverantörernas verksamheter.

Till bolagets rådgivningsverksamhet hör också att administrera förprövningar, ef- fekt—mätningar, mediaundersökningar och liknande undersökningar i anslutning till myndigheternas kontaktverksamhet. När så— dana undersökningar kräver medverkan av utomstående undersökningsinstitut eller -fö- retag skall statliga myndigheter regelmäs- sigt rådfråga konsultbolaget.

I kap 4.5 har utredningen behandlat frå— gan om myndigheternas relationer till råd- givningsorganet. Utredningen har härvid funnit att tills vidare intill dess erfarenhet vunnits användningen av konsultorganets tjänster skall vara frivillig med ett betydelse- fullt undantag. Detta avser upphandling av tjänster i anslutning till förprövningar, ef- fektmätningar samt media- och liknande un- dersökningar. På anförda skäl föreslår ut- redningen att myndigheterna skall vara skyl- diga att upphandla sådana tjänster genom centralorganet.

I övrigt bör myndigheterna ha rätt att anlita centralorganet efter eget val. Myndig- heternas Arätt att huvudsakligen fritt besluta om utnyttjandet av konsultorganet tvingar detta att anpassa sin service till myndighe- ternas behov. Denna rätt minskar också ris- ken för att servicekapaoitet växer upp på områden där myndigheterna kan handla på egen hand eller anlita den fria marknadens konsulter med goda resultat.

I anslutning till vad som sägs i kap 4.7 föreslår utredningen vidare att myndighe- terna skall vara skyldiga lämna konsultor- ganet underrättelse om sina dispositioner vad gäller kontaktverksamhet. Ofta kan det- ta ske så enkelt som medelst genomslag av skriftliga besked, exempelvis om upphand- ling av mediautrymme.

Konsultorganets service skall vara av- giftsbelagd. Prispolitiken skall vara sådan att samtliga kostnader täcks av intäkter i rö- relsen. Till rörelsens kostnader räknas då också kostnader för utvecklingsarbete som inte kan hänföras till viss myndighet eller till ett avgränsat uppdrag, kostnader för per- sonalens vidareutbildning samt kapitalkost- nader, innefattande skälig avkastning på in- satt kapital.

Centralorganets marknad

Skälet till att informationsutredningen före- slår att ett samhällsägt råd—givningsorgan för kontaktverksamhet skall inrättas är — så- som tidigare i en mångfald sammanhang angivits — utredningens uppfattning att myndigheternas kontaktverksamhet behöver

utökas och kvalitativt förbättras och att myndigheterna i det avseendet har ett stort behov att anlita ett sådant konsultorgan.' Dess huvudsyfte måste därför gälla statliga" och kommunala myndigheters kontaktverk— samhet.

Även andra huvudgrupper kan och bör . emellertid bli aktuella för konsultorganet. Utredningen menar att service till statliga företag (bolag och affärsverk) och till kom- munala företag samt kanske också till nä- ringslivet i övrigt är en förutsättning för att konsultorganet skall kunna verksamt bi- draga till en förbättring av myndighetemas' kontaktverksamhet.

Kvaliteten i konsultorganets service är nämligen i flera avseenden beroende av upp- dragsvolymen. Utredningen erinrar om dis-' kussionen i kap 4 där mängden av uppdrag ofta angavs betinga de fördelar som centrali- sering av olika funktioner ger.

Sålunda skulle konsultorganets omfattani de upphandling av kreativa tjänster, teknisk produktionsservice, beordring och teknisk kontroll ge den kunskap och erfarenhet om marknadens utbud som måste ersätta bris- ten på mätbara kvalitetskriterier. Vid stor volym ger samlad bokning av mediautrym= me fördelar med avseende på planering och ekonomi. Konsultorganets viktiga uppgift med avseende på förprövningar, effektmät- ningar, mediaundersökningar och liknande undersökningar bygger på önskan att till- godogöra många uppdragsgivare erfarenhe- ter av mer allmängiltig art. Detsamma kan- sägas om konsultorganets bevakningsuppgirf— ter och initierande uppgifter vad gäller mass— kommunikationsforskning och metodutveck- ling. Den samordning som utredningen an—' givit bland angelägna och möjliga uppgif- ter förutsätter givetvis att konsultorganet ar— betar med många olika kunders kontakt- verksamhet.

Mot en utökning av råd'givningsorganets marknadsområde talar farhågor för att kon- sultorganet inriktar och utvecklar sin verk-' samhet för att i första hand kunna betjäna andra kunder än myndigheter. I det avseeni det innebär samarbete med statliga företa- gen en särskild risk. Dels är den markna':

den under kraftig expansion och kan så- lunda bedömas utgöra en god grund för konsultorganets lönsamhet. Dels kommer konsultema under den första verksamhets- perioden att känna sig mer förtrogna med företagsvärlden än med förvaltningsmiljön därigenom att konsultorganets egen perso- nalrekryterring under de närmaste åren måls- te inriktas huvudsakligen mot den kommer- siella sektorn. De konsultämnen som kon— sultorganet söker torde i begränsad utsträcki ning återfinnas inom andra sektorer. Utredningen ser en risk i att konsultorga— net inrättar sig för att huvudsakligen kunna utföra tjänster för de statliga företagens räk- ning. När utredningen vägt fördelarna av den vidare marknadsavgränsningen mot ris- ken av en sådan avgränsning har den lik- väl kommit till slutsatsen att konsultorga- net fritt bör få söka sina kunder inom alla sektorer. Under de första åren måste emel- lertid rådgivningsorganet ge företräde åt myndigheternas behov av service.

Formerna för centralorganet

Mot denna sammanfattning av arbetsupp- gifter och marknad vill utredningen ställa de i det föregående nämnda, tänkbara for- merna för centralorganet.

Uppenbart är att arbetsuppgifterna inte är tillfälliga eller så svårbestämbara att de motiverar en löst konstruerad arbetsgrupp eller nämnd. Detta alternativ finner sig utredningen därför böra på en gång ut- mönstra.

Å andra sidan kommer organets uppgif- ter med största sannolikhet att bli före- mål för snabb utveckling. Den första ti- dens erfarenheter kan Också medföra vis- sa jämkningar i arbetsuppgifterna av mer eller mindre betydande storleksordning. Av dessa skäl och av den anledningen att cen- tralorganet enligt utredningens uppfatt- ning skall bedriva sin verksamhet på kom- mersiell basis och därför behöver avsevärd ekonomisk rörelsefrihet finner utredningen myndighetsformen olämplig.

Kvar står :bolagsformen. Denna svarar mot de krav som marknadens behov av

konsulttjänster ställer på verksamheten. För- mågan att snabbt och följsamt anpassa sig till nämnda behov garanteras nämligen av att verksamheten i bolagsform måste vara lönsam. En sådan organisationsform ger ock- så de bästa förutsättningarna för en effektiv verksamhet i konkurrens med andra kon- sultbolag.

Bolaget kan antingen föras in under det statliga förvaltningsbolag som är under upp- byggnad eller ställas direkt under ett av statsdepartementen. Konsult-bolaget för sam- hällsinformation kommer både i fråga om arbetsuppgifter och marknad att ha stor principiell likhet med det statliga aktiebo- lag för konsultverksamhet på rationalise- ringsområdet, AB Statskonsult, som nyligen bildats (prop 60/ 69, SU 56, rskr 187). I propositionen nr 121/1969 om det statliga förvaltningsbolaget redovisas (sid 41) skä- len till att AB Statskonsult tills vidare läggs utanför förvaltningsbolaget. Där sägs att AB Statskonsult visserligen skall drivas på af- färsmässiga grunder och med en successiv ökning av marknadsområdet till offentlig- ägda företag och näringslivet men att verk- samheten skall i första hand vara inriktad på uppdrag av statliga myndigheter. Samma skäl föreligger för att konsultbolaget för samhällsinformation inte ingår (i den statliga bolagskoncernen.

Utredningen föreslår sålunda att ett stat- ligt aktiebolag direkt underställt ett statsde- partement bildas med de arbetsuppgifter och det avnämarområde som angivits tidigare i detta kapitelavsnitt.

Bolagets organisation och ekonomi

Konsultbolagets organisation hör till att bör- ja med ges en begränsad omfattning men självfallet måste personalen klart motsvara de kvalifikationskrav som arbetsuppgifterna ställer. Utredningen räknar från början med en personal på omkring 20 heltidsanställda med ungefär lika fördelning mellan gene- ralister, projektadministratörer och övrig personal. Årskostnaden för denna personal- kader, inberäknat 25 % lönebikostnader, torde uppgå till ca 1,7 mkr. Härtill kommer

lokal- och andra kontorskostnader i stor- leksordningen 200 000 kr per år.

Härutöver måste man räkna med kost- nader av engångskaraktär för bolagets etablering. Dessa beräknar utredningen till 1 mkr. Ungefär halva detta belopp avser sammanställning av basfakta för bolagets verksamhet i form av dels framtagning och viss bearbetning av tidigare utredningar, dels nya undersökningar i egen regi eller såsom beställningsarbete. Drygt 200 000 kr behövs för intern utbildning och inskolning av den kvalificerade personalen som i huvudsak måste rekryteras från likartad kommersiell verksamhet. Återstoden avser engångsutgif— ter för lokal och utrustning.

Konsultbolagets aktiekapital bör vara för- slagsvis 500 000 kr. Staten bör till en bör- jan vara ensam aktieägare. Landsting och kommuner bör senare kunna erbjudas att ge- nom sina förbund bli ägare av sammanlagt högst hälften av aktierna.

Aktierna bör tecknas till en överkurs av 20 % så att lagstadgad reservfond omedel— bart kan uppläggas.

Etableringskostnaderna för bolaget, vilka beräknas till 1 mkr bör täckas genom ett statligt lån. Detta lån bör vara ränte- och amorteringsfritt under viss tid, förslagsvis 3 respektive 5 år.

Nämnda belopp (500 000 + 20 % därav) 600000 kr resp 1 mkr bör ställas till kon- sultbolagets förfogande genom anslag över statsbudgeten.

Om det skulle visa sig angeläget att bo- laget längre fram blir nominerat som an- nonsförmedlare, förutsätter detta bl a att bolaget lämnar en ekonomisk garanti som svarar mot delcredereansvaret och som i praktiken är preciserad till ca 100000 kr för varje miljon kronor av den årliga för- medlingssumman. För att man utan om- gång skall kunna åstadkomma en eventuell sådan nominering föreslår utredningen att Kungl Maj:t begär riksdagens bemyndigan- de att för ändamålet ställa en statlig kredit- garanti av högst 5 mkr.

Vad angår styrelsen för konsultbolaget vill utredningen föreslå att denna består av sju personer, nämligen en representant för

Kungl Maj:ts kansli, tre representanter för statsförvaltningen i övrigt, en för kommu- nerna, en för det blivande statliga förvalt- ningsbolaget och bolagets verkställande di- rektör.

Utredningen anser att konsultbolaget bör kunna börja sin verksamhet den 1 juli 1970.

Sammanfattning

Utredningen konstaterar att det allmännas insatser i det moderna samhället tenderar att öka. Medborgarna skapar själva genom beslut i de folkliga självstyrelseorganen nya gemensamma välfärdsinrättningar och iklä- der sig solidariskt nya förpliktelser gent- emot varandra. Om ett sådant samhälle skall kunna fungera väl, måste också dess medborgare känna till vilka förmåner som det allmänna kan erbjuda och vilka anspråk som kan ställas på den enskilde medborga- ren. Utredningen gör inget försök att i detalj kritiskt granska de brister som sam- hällets information hittills haft eller vilka konsekvenser av exempelvis ekonomisk art som det inneburit för medborgarna eller samhället, att det brustit i kontakt mellan myndigheter och medborgare. Utredningen finner nämligen uppenbart, att allmänhe- tens kunskaper om de förmåner som sam- hället erbjuder ibland varit så begränsade, att avsikterna med olika reformer inte kun— nat till alla delar förverkligas. Likaså har brister i informationen om medborgarnas skyldigheter lett till att enskilda personer på grund av okunnighet försummat att iakt- ta vad lagen ålagt dem.

Medborgarnas möjligheter att hävda sina idéer och intressen i den demokratiska pro- cessen och därmed påverka samhällsutveck- lingen är i hög grad beroende av de kun- skaper de har om samhället, dess institutio- ner och verksamhet. De politiska partier- na, organisationsväsendet och den tidnings-

press som arbetar i nära kontakt med des- sa har en avgörande roll vid den politiska åsiktsbildningen och vid utformningen av förslag till lösning av samhällsfrågorna. Myndigheterna däremot har i sin informa- tionsverksamhet ingen uppgift som opinions— bildare.

Utredningen pekar på den viktiga och grundläggande roll som skolundervisningen spelar i informationsprocessen men anser sig sakna anledning att gå närmare in på det pågående reformarbetet inom skolans värld.

Vid sidan av utbildningsväsendet är ny- hetsmedia den viktigaste kanalen för en samhällsinformation som stärker medbor- garnas möjligheter att deltaga i den de- mokratiska beslutsprocessen och ger dem en fortlöpande information både om dags- aktuella beslut och samhällsverksamheten på längre sikt. Utredningen lämnar sitt erkännande åt det sätt på vilket pressen, radion och televisionen fyllt och fyller sin uppgift i samhällsinformationens och sam- hällsbevakningens tjänst. Den pekar också på det förbättrade läge för samhällsinfor- mationen som bör bli en följd av televi— sionens och radions ökade sändningsmöjlig- heter.

Samhällsinformation i vid mening kan ges i många olika sammanhang och av flera olika instanser. Myndigheternas egen informationsverksamhet utgör i själva ver- ket en begränsad del av denna totala sam-

hällsinformation. Den samhällsinformation utredningen behandlar avser sålunda infor- mation i anknytning till statsmakternas, landstingens och kommunernas beslut och de föreskrifter för myndigheternas verksam— het som meddelas på grundval av dessa beslut.

Utredningen understryker nödvändigheten av att såväl de direkta och personliga kon- taktåtgärdema som de indirekta, i form av tex masskommunikation, samspelar med de åtgärder i övrigt som ingår i myndig- heternas verksamhet. Enligt utredningens grundsyn utgör kontaktåtgärder komple- ment och ibland alternativ till andra åt- gärder. Kontaktverksamheten bör därför planeras och budgeteras samordnat med de övriga åtgärderna.

Vidgad samhällsinformation önskvärd och rationell

I det moderna samhället har det blivit allt svårare att uppehålla personlig kontakt mel- lan myndigheter och enskilda medborgare. Myndigheterna måste därför organisera sina kontakter med allmänheten på annat sätt. I ökande omfattning har också myndighe- terna låtit information genom olika media- kanaler bli en del av denna kontaktverk- samhet.

Utredningen menar dock, att myndighe- terna i alltför hög grad förlitar sig på tra-

ditionell personlig kontakt utöver redak- - tionell information trots att indirekt kon— takt med medborgare genom beställd in- formation ofta är den effektiva och ratio- nella kontaktformen. I många sammanhang blir informationen mer tillgänglig och an- vändbar för den enskilde när man utnytt- jar moderna mediakanaler samtidigt som samhällets kostnader för informationsgiv- ning därigenom minskar.

Främst kan den indirekta kontakten eta— bleras genom information i massmedia, masskommunikation. De yttre förutsättning- arna för masskommunikation är i vårt land gynnsamma. Den svenska dagspressens sam- lade upplaga är 4,3 miljoner nettoexemplar och det finns 2,9 miljoner radiolicenser samt 2,4 miljoner TV-licenser. Även andra

pressmedia, såsom fack- och fackförbunds- press samt populärpress, redovisar betydan- de upplagor.

Man har förhållandevis goda kunskaper om dessa medias fysiska möjligheter att sprida information. Däremot saknas i stor utsträckning godtagbart underlag för en bedömning av massmedias kvalitativa egen- skaper. Man vet för litet om hur en mot- tagare uppmärksammar och tillgodogör sig information i ett visst medium och i en viss situation. Utredningen anser därför att det inom samhällssektom bör avsättas sär- skilda undersökningsresurser i anslutning till varje större informationsinsats beträf- fande förprövningar, effektmätningar och mediaundersökningar.

Valet av kontaktform, utformningen av olika informationsenheter (annonser, af- fischer) och sättet att få dem att sam- verka är en komplicerad process, vid vilken experter av skilda slag måste medverka. Detta gäller också möjligheterna att före och efter en informationsaktivitet pröva, om effekten av informationsåtgärderna på ett ekonomiskt sätt medverkar till att fast- ställd målsättning uppnås.

Utredningen behandlar utförligt frågan om val mellan olika kontaktformer och mediakanaler, fördelar och nackdelar med beställd resp. redaktionell information samt presenterar ett generellt handlingsprogram för informationsinsatser. Detta handlings- program innefattar hela kedjan av åtgär- der fråni förprövning och produktion av in- formationsenheter till efterprövning, effekt- kontroll och utvärdering av resultaten.

Efter en granskning av de resurser som nu står till förfogande för myndigheterna inom stat, landsting eller kommuner konsta- terar utredningen, att samhället i stor ut— sträckning saknar den expertis och den er- farenhet som behövs för en systematisk och effektiv kontaktverksamhet genom informa- tion i massmedia och andra media.

Samhället bör som hittills utnyttja exi— sterande konsultföretag på marknads- och mediaområdet, vilka ägnas en utförlig be- skrivning i betänkandet. Både för det in- terna arbetet hos myndigheterna och för

den externa kontakten med konsultbyråer och media behöver emellertid samhället en egen stab av väl skolade och erfarna in- formations- eller kommunikationsexperter med ingående kännedom om de specifika regler som gäller för samhällets aktiviteter och målsättning.

Utredningen anvisar en rad utvägar och förslag i syfte att möjliggöra en effektiv och utvidgad samhällsinformation.

Vidgade medel för kontaktverksamheten

Genom enkäter och andra förfrågningar har utredningen sökt utröna såväl omfatt- ningen av som medelstilldelningen för den hittillsvarande informationen inom olika myndigheter. Samma myndigheter har ock- så tillfrågats om sina medelsbehov för att genomföra de informationsinsatser som de anser nödvändiga.

Utredningens sammanställning och be- dömning av de inkomna uppgifterna visar att önskemålen om framtida årliga infor— mationsanslag översteg den för budgetåret 1968/ 69 beräknade medelsförbrukningen, ca 38 mkr, med drygt 100 mkr och sam- manlagt slutade på ca 143 mkr.

Även om anslagen för information ökat under de senaste åren, så finner utredning- en det omöjligt att med nuvarande anslag i rimlig utsträckning tillgodose medborgar- nas behov av samhällsinformation.

Den diskriminering i informationshän- seende av vissa medborgarkategorier som kunnat konstateras är till stor del en följd av brist på medel.

Utredningen föreslår därför, att medel för viss kontaktverksamhet anvisas som ett re- servationsanslag att disponeras av Kungl. Maj:t efter myndigheters äskande. För bud- getåret 1970/ 71 föreslås ett anslag av 30 mkr och för budgetåret 1971/ 72 50 mkr.

Dessa medel bör ställas till förfogande för ett antal statliga myndigheter med sär- skilt angelägna inforrnationsbehov inom de närmaste åren.

Myndigheterna bör under dessa båda budgetår enligt utredningens mening vinna sådan erfarenhet, att medelsbehovet däref- ter kan täckas inom ramen för vederbö-

En uppräkning av anslagen för informa- tion ökar också möjligheterna till eftersträ- vad systematisering och effektivisering av myndigheternas kontakter med allmänhe- ten, lika väl som den ger större möjlighe- ter till rationalisering och utjämning av per- sonalbehov. Det kan i många sammanhang vara samhällsekonomiskt lönsamt att in- formera i stället för att vidta andra åtgär- der för att nå avsett resultat.

Allmänna riktlinjer för olika slag av sam- hällsinformation

Utredningen skiljer mellan olika slag av samhällsinformation, dels sådan som på ett avgörande sätt berör den enskilde med- borgaren, dels sådan som för den enskilde är av mindre betydelse men där samhällets intresse av att uppnå en viss effekt genom information är stort.

Det första slaget av samhällsinformation avser information om rättigheter och skyl- digheter samt om beslut och samhällsåt- gärder i övrigt som varje berörd medborga- re bör känna till. Som exempel på sådan information kan nämnas information om sociala förmåner, rätt att delta i allmänna val om man är röstberättigad, skyldighet att avge deklaration eller att följa en viss trafikförordning.

För denna typ av information anser ut— redningen att kravet på samhället skall stäl- las högt och principen bör vara att alla berörda medborgare skall ges likvärdig in— formation.

Enligt utredningens mening bör princi- pen vara att myndigheterna ger samma lik- värdiga information även till människor som av kostnadsmässiga eller mediatek- niska skäl är svårtillgängliga.

Alla berörda medborgares rätt till lik- värdig information är ett principiellt krav. I praktisk tillämpning tvingas man av tek- niska och ekonomiska skäl göra avsteg här. Det måste ankomma på myndigheterna att var och en inom sina verksamhetsområden försöka göra avvägningar som överensstäm- mer med statsmakternas intentioner.

Det andra slaget av samhällsinformation

avser sådana fall då den enskilde inte ris- kerar att gå miste om någon förmån eller kunskap om någon lagfäst skyldighet eller annat för medborgaren viktigt beslut. Des- sa fall kan i stället gälla risker för sam- hället eller dess organ att inte kunna ge- nomföra vissa åtaganden utan effektiv med- verkan från vissa medborgares sida. Den typ av information som här avses kan tex syfta till att tillfälligt nedbringa trafikinten- siteten på en viss vägsträcka eller åstad- komma en temporär minskning av vatten- förbrukningen i en kommun.

För detta slag av samhällsinformation är det inte nödvändigt att ställa kravet på likvärdig information till alla. Avgörande är om den av samhället önskade effekten, mätt i kvantitativa temier, uppnås.

Utredningen ger vidare exempel på beho- vet av löpande och aviserande information. Den utvecklar också sin syn på begreppet likvärdig information i anslutning till så— dan samhällsinformation som avser rättig- heter och skyldigheter samt beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje be- rörd medborgare bör känna till.

Med utgångspunkt från de berörda med- borgargruppemas kunskaper, värderingar och beteenden måste kontaktåtgärdema dif- ferentieras med avseende på utformning, kanaler och frekvens. Härigenom kan med- borgare med olika beteende-, erfarenhets—, kunskaps- och utbildningsmässiga förutsätt- ningar få ett likvärdigt utbyte av myndig- heternas kontaktåtgärder.

M ediavalsprinci per

En av myndigheterna mycket omhuldad form av samhällsinformation, utöver re- daktionell information i massmedia, är den som sker genom folders, broschyrer odyl. Detta har bidragit till en kraftig överbe- toning av trycksaksproduktionen i myndig- heternas mediaval. Denna mediatyp utgör inom näringslivets kontaktverksamhet en- dast omkring en femtedel medan pressan- nonseringen uppgår till hälften av de to- tala mediakostnadema. Vid en rationell och effektkontrollerad informationsverk- samhet kan man därför förutsätta att sam-

hällsmyndigheterna kommer att använda de mediakanaler eller kombinationer av me- dia, som bäst för fram budskapet till be- rörda medborgare.

I detta sammanhang aktualiseras bla frågan om tidningsval vid dagspressannon- sering om rättigheter och skyldigheter samt om beslut och samhällsåtgärder i övrigt som varje berörd medborgare bör känna till. I den mån myndigheterna väljer dagspress som ett led i en systematiskt planerad in- formationsåtgärd avsedd att nå alla med- borgare, bör man enligt utredningens me- ning annonsera i samtliga dagstidningar. Regeln får motsvarande tillämpning regio- nalt då annonseringen avser befolkningen i ett visst geografiskt område.

Denna princip ter sig självklar från all- mänt demokratiska synpunkter eftersom ingen medborgare därvid diskrimineras i informationshänseende på grund av sitt tidningsval.

Det får ankomma på de berörda myn— digheterna att under hänsynstagande till statsmakternas intentioner i de enskilda ärendena avgöra, huruvida alla medborga- re måste nås av informationen på ett lik- värdigt sätt. Myndigheterna måste också göra en avvägning av kostnader och effekt av olika tänkbara media. Bestämmer sig regering och riksdag för den av utred- ningen förordade principen för dagspress- annonsering, kan myndigheterna dock gi- vetvis utgå ifrån, att statsmakterna i till- lämpbara fall ställer erforderliga anslag till förfogande för att förverkliga intentioner- na.

Vid val av andra media än dagspress fö- religger när det gäller samhällsinformation delvis andra förutsättningar. Utrymme i ra- dio och television kan inte beställas i van- lig ordning. Populärpressen väljs i regel på mera specifika grunder, exempelvis när man vill nå vissa medborgargrupper. Det- samma gäller i princip konsumentfackpress och branschfackpress. Media såsom film och affischering har återigen andra egen- skaper för vilka generella regler inte kan uppställas. I en brett upplagd informations- insats är det vanligt att låta flera olika

mediatyper, även här inte uppräknade, sam- spela.

Effektundersökningar och informations- experiment rörande olika informationsin- satser från samhällets sida torde bli av stor betydelse för informationens utform- ning, valet av mediakanaler och kontaktåt- gärdemas dimensionering.

Utveckling av pressombudsmannafunktio- nen

I fråga om pressombudsmännens kontakt med nyhetsmedia föreslår utredningen att deras arbete huvudsakligen koncentreras till kontinuerliga kontakter med nyhetsmedier- nas redaktionella personal i syfte att på sikt förbättra förvaltningsjournalistiken.

Pressombudsmannen bör vara direkt un- derställd myndighetens chef eller i kommu- nalt sammanhang vara placerad direkt un- der kommunens styrelse. Ett 10—tal nya tjänster som pressombudsman bör inrättas snarast och fler på längre sikt inom myn- digheterna. Även fler landsting och primär- kommuner bör överväga att inrätta tjänster för pressombudsmän.

Personal utbildning För utbildning i kommunikationslära och informationstekniskt arbete föreslår utred- ningen i en första utbildningsetapp på två år, att såväl statsmyndigheternas chefer och administrativa ledningspersonal som myn- digheternas informationstjänstemän och öv- rig personal som engageras i kontaktverk- samheten, får genomgå 3 eller 5—dagars- kurser i hithörande ämnen. Dessa bör ske i regi av statens personalutbildningsnämnd (PUN).

Man räknar med att motsvarande ut- bildning äger rum på det kommunala om- rådet genom Kommunförbundet och Lands- tingsförbundet vid deras egna skolor i sam- arbete med PUN.

För statens del beräknas kostnaderna för denna tvååriga utbildningsetapp till cirka 1 mkr.

Konsultbolag för samhällsinformation Personalkategorier med speciella kunskaper och erfarenheter i informationsfrågor kan

inte kontinuerligt sysselsättas hos de sär- skilda myndigheterna. Utredningen förut- sätter, att myndigheterna skall såsom hit- tills kunna köpa kreativa tjänster på den öppna marknaden.

Emellertid finner utredningen lönsamt och ur effektsynpunkt lämpligt att ett of- fentligt centralt organ upprättas för service och rådgivning i myndigheternas kontakt- verksamhet. Utredningen föreslår därför att ett sådant centralt rådgivningsorgan bildas i form av ett statligt aktiebolag. Detta konsultbolag skall genom högt kvalificerade konsulter bistå med rådgivning i planeringssammanhang och vidare kunna ge viss administrativ service inom infor- mationsområdet. Denna service kan gälla tex upphandling av kreativa och tekniska tjänster samt samordning av underleveran- törernas tjänster.

Bolagets rådgivningsverksamhet skall ock- så gälla förprövningar, effektmätningar, me- diaundersökningar och liknande undersök- ningar i anslutning till myndigheternas kon- taktverksamhet. Utredningen föreslår skyl- dighet för myndigheterna att upphandla så- dana undersökningstjänster genom konsult- bolaget. I övrigt bör myndigheterna ha rätt att anlita konsultbolaget efter eget val.

Konsultbolagets service skall vara avgifts- belagd och prispolitiken sådan att samtliga kostnader täcks av intäkter i rörelsen. Un— der de första åren bör konsultbolagets verk- samhet huvudsakligen inriktas på statliga och kommunala myndigheter. Bolaget bör kunna utföra tjänster också för de statliga affärsverken, statliga och kommunala bolag samt för uppdragsgivare inom näringslivet iövrigt.

Utredningen räknar från början med en personal på omkring 20 heltidsanställda och föreslår, att bolaget börjar sin verksamhet den 1 juli 1970.

Konsultbolagets aktiekapital bör vara för- slagsvis 500 000 kr. Staten bör till en bör- jan vara ensam aktieägare. Landsting och kommuner bör senare kunna erbjudas att genom sina förbund bli ägare av samman- lagt högst hälften av aktierna.

Särskilt yttrande

Av ledamoten Dennis om vidgade medel för kontaktverksamheten (kap 5.1)

Utredningen föreslår att de statliga myn- digheterna skall få medel för informations- verksamhet från ett nytt anslag i budgeten. Syftet med detta anslag — 30 mkr för bud- getåret 1970/71 och 50 mkr för budget- året 1971/ 72 — är att kraftigt vidga re- surserna för myndigheternas kontaktverk- samhet.

Enligt utredningens grundsyn utgör kon- taktåtgärder komplement och ibland alter- nativ till andra åtgärder inom myndigheter- nas verksamhetsprogram. Kontaktverksam— heten bör därför planeras och budgeteras samordnat med övriga åtgärder.

Denna grundsyn är enligt min bedöm- ning riktig. Om den tränger igenom på myndighetsplanet torde resursanvändningen komma att förbättras. En förbättring i det- ta avseende innebär sannolikt att kontakt- åtgärder ges större spelrum inom myndig- heternas budgeter — både beloppsmässigt sett och relativt, dvs jämfört med övriga åtgärder.

Det är därför av vikt att arrangemanget med ett särskilt anslag för information inte motverkar denna grundtanke. Att re- dan från början binda sig för ett flerårigt specialanslag för information och därtill en upptrappning av anslagets storlek är oklokt. Anslaget bör sålunda avvecklas sna- rast möjligt för att i stället integreras i myndigheternas ordinarie medelsanvisning.

Det är också av vikt att anslagets storlek anpassas till vad myndigheterna förmår ut-

nyttja effektivt och meningsfullt. I annat fall riskerar man att myndigheterna fortsät- ter att särbehandla kontaktverksamheten.

Mot denna bakgrund skall de av utred- ningen föreslagna anslagen — 30 resp 50 mkr — bedömas. Sedda i relation till nu- varande anslag för information och vad myndigheterna på särskild uppmaning från utredningen fört fram i årets petita fram- står uppräkningen av anslagen som alltför snabb.

Utredningens direktiv

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i stats- rådet på Stockholms slott den 25 maj 1967.

Chefen för justitiedepartementet, stats- rådet Kling, anmäler efter gemensam be- redning med statsrådets övriga ledamöter fråga om vidgad samhällsinformation m. m. och anför.

Ett led i den snabba utvecklingen in- om samhället är att det allmänna fort- löpande ökar sina insatser på ekonomiska, sociala, tekniska och många andra områden. Detta medför att kraven växer på en all- sidig och objektiv information till med- borgarna om det allmännas verksamhet. Så- dan upplysning behövs om såväl de för- måner och den service samhället erbjuder som samhällets anspråk på den enskilde. Vikten av att ha en effektiv information till medborgarna om de rättigheter och skyldigheter som lagstiftningen på olika om- råden innebär för dem och att informatio- nen tillhandahålls i lättillgänglig form med utnyttjande av de olika kommunikations- medel som står till buds har framhållits i olika sammanhang, bl. a. av riksdagen och dess allmänna beredningsutskott (ABU 1963: 16, 1965: 28 och 1966:9 samt rskr 1966: 144). Önskemål har förts fram om förbättrad information, t. ex. på socialför- säkringsområdet och på det studiesociala området samt angående sjukvård och un- dervisningsväsende.

En aktiv samhällsinformation i det all- männas egen regi förekommer redan nu

genom publikationer, annonser och på and- ra sätt. Allmänheten får dock sin informa— tion om viktigare ny lagstiftning och myn— digheters beslut som är av allmänt intresse huvudsakligen genom den nyhetsförmed- lande verksamhet som drivs av press, radio och TV. Tack vare vår tryckfrihet och våra offentlighetsprinciper i övrigt får massme— dia god tillgång till material för sin nyhets- förmedling om det allmännas verksamhet.

Press, radio och TV driver i allmänhet sin nyhetsförmedling om det allmännas verksamhet på ett förtjänstfullt sätt. Det är också en naturlig uppgift för dessa media att sprida kunskap om viktigare lagstiftning och andra reformer liksom om myndigheter- nas verksamhet i övrigt i den mån den be- döms vara av nyhetsvärde för förmedlarens kundkrets. Att information på detta sätt sprids om det allmännas verksamhet har man inte anledning att se som en oriktig övervältring av kostnader från det allmänna till pressen eller jämförbara företag. Också för framtiden bör man utgå från att nyhets— organen i eget och i medborgarnas intresse kommer att sprida samhällsinformation i be- tydande omfattning.

Det är emellertid uppenbart att den in- formation om samhällsverksamheten som sålunda äger rum genom massmedia är i be- hov av komplettering. Som jag redan ti- digare har nämnt sker sådan komplettering redan i viss utsträckning genom myndig- heternas egen direkta informationsverksam- het. Behov synes dock föreligga av en mera

allmän översyn av den samhälleliga infor- mationsverksamheten, dess syften och me- toder. Denna verksamhet har tidigare ut- retts bara när det gäller vissa begränsade områden.

Statskontoret har nyligen lämnat ett be- tänkande »Statlig publicering» (SOU1967: 5), vari behandlas vissa frågor av större räckvidd, bl. a. finansieringen av och orga- nisationen för statlig publikationsverksam- het. Dessutom föreslås att ett centralt ser- viceorgan inrättas med uppgift att med- verka vid och samordna den statliga trycke- ri- och publiceringsverksamheten men även att ge råd och service för informationsverk- samhet i allmänhet, bl. a. beträffande me- diafrågor och annonsering.

Statskontorets betänkande remissbehand- las f.n. Den kommande bedömningen av förslagen vill jag inte föregripa. Andra frå— gor om samhällsinformationen behöver emel- lertid utredas och prövas närmare. Jag före- slår därför att en utredning tillsätts för detta ändamål.

Utredningen bör i första hand pröva be- hovet av en vidgad information om sam- hällets verksamhet. Mot bakgrunden härav bör utredningen ange vilka mål som skall ställas upp för samhällsinformationen. Sam- tidigt som det är önskvärt att få till stånd en effektiv informationsverksamhet, måste ambitionerna självfallet begränsas så att kostnaderna hålls inom rimliga gränser. Det är därför av intresse att få fram underlag för en bedömning vad en vidgad samhälls- information kommer att kosta det allmänna.

Mot bakgrund av den allmänna målsätt- ning för samhällets informationsverksamhet som utredningen finner önskvärd bör olika vägar att effektivisera informationen be- handlas närmare. En viktig sådan fråga gäl- ler i vad mån särskilda organ bör finnas för verksamheten. Frågan om ett centralt servi- ceorgan har som nämnts redan väckts. Detta bör ge utredningen anledning att överväga vilka behov, som föreligger av rådgivning el- ler annan service från ett centralt organ.

Utredningen bör vidare se över de infor- mationsorgan som redan finns hos de en- skilda myndigheterna. Statens upplysnings-

byrå bör dock lämnas utanför undersök- ningen. Pressombudsmän och annan infor- mationspersonal finns f.n. hos ett tjugotal statliga myndigheter. Utredningen bör un- dersöka i vad mån en samordning av myn- digheternas informationsverksamhet kan va- ra till fördel. Också andra sätt att effekti- visera denna verksamhet förtjänar att över- vägas. Bl.a. bör utredningen undersöka, om det kan vara motiverat att särskilt utbilda tjänstemän i fråga om olika medias egen- skaper och möjligheter.

Utredningen bör vidare undersöka möjlig— heterna att effektivisera samhällsinformatio- nen genom annonsering och meddelanden till press, radio och TV. Jag vill i samman- hanget erinra om att efter särskild utred- ning råd och anvisningar rörande den stat- liga annonseringen utfärdades år 1962.

Den statliga annonsering som äger rum f. n. har — bortsett från affärsverkens kom- mersiellt inriktade annonser — ett mer el- ler mindre allmänt upplysningsändamål. Med annonser som rör t.ex. allmän has— tighetsbegränsning, trafiksäkerhet, nykterhet och självdeklaration vill det allmänna nå så många medborgare som möjligt. Dom- stolars och myndigheters officiella kungö- relseannonser har däremot ofta ett mera be- gränsat upplysningssyfte. I vissa fall torde det t.o.m. vara fråga om rena proforma- åtgärder. Utredningen bör undersöka när- mare på vilka områden och i vilka situa- tioner annonsering lämpligen bör användas och vilka riktlinjer som skall gälla vid valet mellan annonsering och annan form för till- kännagivande.

Med domstolarnas och myndigheternas kungörelseannonsering sammanhänger vissa specialfrågor. Särskilt gäller det den lämp— liga fördelningen av detta slags annonse- ring mellan olika ortstidningar och mellan- orts- och rikstidningar. Några klara rikt— linjer i det avseendet finns inte. Jag vill nämna att tidningsföretaget Svenska Dag- bladet i skrivelse den 3 januari 1966 har hemställt om åtgärder som leder till en skälig fördelning av Stockholms rådhusrätts kungörelseannonser mellan tidningarna. Att problemet har aktualitet också för de ad-

ministrativa myndigheterna visar skrivelser den 15 februari 1966 från överståthållar- ämbetet, den 27 maj 1966 från länsstyrelsen i Jönköpings län och den 19 september 1966 från länsstyrelsen i Kopparbergs län. Överståthållarämbetet har för sin del hem- ställt om Kungl. Maj:ts medgivande att få införa annonser av kungörelsekaraktär i två morgontidningar i Stockholm i de fall då kostnaden skall erläggas av ämbetet. Framställningen från länsstyrelsen i Jönkö- pings län avser motsvarande förhållanden rö- rande två dagstidningar i Jönköping. Läns- styrelsen i Kopparbergs län har hemställt att Kungl. Maj:t genom ändring av för- fattningsföreskrifter eller på annat sätt be- reder länsstyrelsen möjlighet att i varje fall införa kungörelser om anmälningar till han- dels- och föreningsregistren i mer än en ortstidning. Också det spörsmål, som dessa framställningar exemplifierar, bör undersö- kas närmare till belysning av frågan om annonsering som informationsmedel.

Den statliga annonseringen drar redan betydande kostnader. Det utredningsarbete som nu är i fråga bör bedrivas med rikt- punkten att, under beaktande av kostna- derna, skapa ändamålsenliga former och handlingsregler för det allmännas informa- tionsverksamhet. Däremot är avsikten inte att man i detta sammanhang utreder de pressekonomiska följderna, om annonsering- en som en form för det allmännas informa- tionsverksamhet ökas, eller hur en utökad annonsering bör planeras för att tillgodose berättigade pressekonomiska synpunkter. Dessa frågor bör i stället ankomma på en utredning om dagspressens ekonomiska vill- kor i allmänhet. Jag ämnar i dag begära bemyndigande att få tillkalla sakkunniga också för en sådan utredning. Mellan de båda utredningarna bör samråd äga rum beträffande de frågor som rör såväl det all- männas informationsverksamhet som pres- sens ekonomiska villkor.

Genom undervisningen i samhällskunskap fullgör skolväsendet en viktig samhällsin— formativ funktion. Utredningen bör samrå- da med skolöverstyrelsen om möjligheterna att ytterligare utveckla den information om

samhället, t. ex. i fråga om socialförsäk- ringen, skattesystemet och totalförsvaret, som lämnas inom skolorna. Det bör under— sökas om det informationsmaterial som an- vänds i skolorna kan utnyttjas också i andra sammanhang och om annan samordning kan vara till fördel.

Det nuvarande beståndet av statliga pub- likationer har redovisats i statskontorets be- tänkande. I detta har även lagts fram för- slag som syftar till en enhetlig statlig ut- givningspolitik, som tar hänsyn till mark- nadsmässiga förutsättningar och andra fak- torer av vikt. Utredningen torde för sin del inte behöva behandla frågor om regel- bundet utkommande publikationer annat än när dessa ingår som en del i ett större in- formationssammanhang. Däremot torde ut— redningen ha anledning att överväga i vad mån det föreligger behov att i ökad ut- sträckning sprida information genom bro- schyrer, cirkulär och liknande tryck.

En särskild publikationsfråga rör de s.k. författningspublikationerna. Behov förelig- ger av en allmän översyn av den gällande ordningen för publicering av författningar. Jag ämnar i dag begära bemyndigande att få tillkalla en sakkunnig också för en sådan utredning. Även med denna utredning bör den nu aktuella utredningen samråda.

Av nu arbetande utredningar med vilka samråd kan komma i fråga må särskilt näm— nas skattestrafflagutredningen, som bl a un- dersöker behovet av och möjligheterna till upplysningsverksamhet rörande den allvarli- ga karaktären av deklarationsbrott.

Hinder bör inte möta att utredningsar- betet bedrivs etappvis med förslag till del- reformer. Utredningen bör sålunda över- väga om inte frågan om myndigheternas kungörelseannonsering lämpligen kan be- handlas för sig på ett tidigt stadium i ut- redningsarbetet, så att mera påtagliga oformligheter därvidlag kan rättas till utan onödig tidsutdräkt.

Utredningen bör också vara oförhindrad att ta upp andra frågor om samhällsinfor- mationen än dem som jag har nämnt i det föregående.

Informella intervjuer som undersökningsinstrument

Av fil. lic. Andreas Lund

Definition

Man brukar i allmänhet skilja mellan for- mella intervjuer och informella. Med for- mella intervjuer menar man intervjuer där intervjuaren följer en i förväg fastställd instruktion och ställer frågor, som formu- lerats i ett frågeformulär. Den intervjuades svar noteras på särskilda platser i fråge- formuläret.

Formella intervjuer kan användas för att fastställa den kvantitativa förekomsten av vissa fenomen inom en population. Man kan t. ex. med formella intervjuer mäta in- dividernas vanor, attityder, motivation, opi- nion osv.

Villkoret för att man skall kunna mäta ett fenomen med hjälp av formella inter- vjuer är att man i förväg har operationellt definierat fenomenet ifråga.

Informella intervjuer har i allmänhet for- men av ett mer eller mindre fritt samtal mellan intervjuaren och den intervjuade. Intervjuaren har som stöd för sitt utfrå— gande oftast en s. k. intervjuguide, där det finns anvisningar om hur intervjun skall inledas, problemet presenteras och vilka om- råden som skall tas upp till behandling under samtalets gång.

Intervjuguiden kan ses som ett antal frågor till intervjuaren, vilka han skall kun- na besvara efter att intervjun genomförts. Vilka frågor som skall ställas till den in- tervjuade och hur frågorna skall formule—

ras får emellertid intervjuaren själv spon— tant avgöra under intervjuns gång.

Informella intervjuer har under olika be- nämningar använts i många sammanhang. När man inom personlighetspsykologisk och klinisk-psykologisk forskning och praktik an- vänder sig av informella intervjuer, sker detta ofta under benämningen »exploria— tioner». När Ernest Dichter — en av pion- järerna inom den psykologiska marknads- forskningen — gjorde informella intervjuer med konsumenter, kallade han dem »depth interviews». Ett uttryck som lånades eller konstruerades från de kliniskt-psykoanaly- tiska teorierna om »djuppsykologi» till skill- nad från »ytpsykologi». Man har använt in- formella intervjuer i samband med socio— logisk forskning och praktik och man har — ofta utan att använda någon benämning överhuvudtaget — använt sig av metoden i en rad praktiska informationssökande sam- manhang, t. ex. vid utredningar, förhör av brottslingar m. 111.

Det finns en skeptisk inställning till infor— mella intervjuer

Det man kanske vanligen tänker på när man hör termen informella intervjuer, tor- de vara intervjuer utförda av en psykolog avsedda att utreda psykologiska problem hos den intervjuade, t. ex. dennes motiva- tion i samband med visst beteende. Detta förhållande tillsammans med de associatio-

ner till »det omedvetna» i freudiansk bety- delse, som har framkallats av den ofta an- vända termen »djupintervju», torde ha bi- dragit till att man inom vida lekmanna- kretsar har en benägenhet att uppfatta in- formella intervjuer som ett slags mystisk, hemlighetsfull teknik. Man väntar sig ofta att intervjuaren skall kunna »avslöja» hem- liga sexuella, sadistiska m. fl. motiv och im- pulser hos »intervjuoffret». Man intar ock- så samtidigt en starkt skeptisk hållning till såväl intervjuaren som metoden.

Medan den skeptiska hållningen hos folk inom marknadsbranschen f.n. håller på att ge med sig, underhålls och förstärks den dock ibland av att det också finns en ten- dens till en negativ inställning från fack- mannahåll — dvs. hos psykologer och so- ciologer. Denna inställning hos en del av fackmännen torde å ena sidan ha en ratio— nell grund: de publicerade eller på annat sätt kända undersökningar som utförts med informella intervjuer — särskilt inom re- klam- och marknadsbranschen i USA och England — har inte alltid varit så bra vetenskapligt sett, varken ifråga om det sätt de utförts eller beträffande det sätt på vil- ket resultaten tolkats eller använts.

A andra sidan torde en skeptisk eller negativ inställning hos vissa psykologer och sociologer ofta ha sin grund i dels okun- nighet, dels en generellt negativ inställning till vissa riktningar inom psykologin. Vi domineras f.n. här i Sverige av en psyko- logisk forskning där man framförallt syssel- sätter sig med kunskapsteoretiska och mät- ningstekniska problem. Samtidigt är man ofta både negativt inställd till (och tämli- gen okunnig om) såväl personlighetspsyko- logiska teorier totalt som i synnerhet vissa riktningar inom detta område, t. ex. psyko- analys, motivationspsykologi m. m. Eftersom det är just inom dessa områden som me- toden med informella intervjuer har ut- vecklats och använts, torde metoden »få en släng av sleven» i det allmänna kriget.

För mig framstår emellertid informella intervjuer som en sällsynt effektiv och gi- vande metod, lika användbar i teoretiska som tillämpade forskningssammanhang. Gi-

vetvis gäller, i likhet med vad som gäller för alla andra metoder eller instrument, att metodens vetenskapliga värde eller effekti- vitet är beroende av hur man använder den.

Informella intervjuer i vetenskapliga sam- manhang

Vetenskapligt arbete innehåller bl.a. två komponenter: å ena sidan den kunskaps- teoretiska och mätningstekniska apparat ge- nom vilken man objektivt observerar, fast- ställer och mäter de fenomen som skall undersökas och å andra sidan det arbete som består i att man formulerar -— först hypoteser och sedan teorier om det sam— spel som kan finnas mellan olika faktorer. Hypoteserna kan sedan falsifieras eller ve- rifieras med observationer och mätningar av olika slag.

Båda arbetsmomenten är lika nödvändiga och båda kräver i lika stor utsträckning såväl intelligens och problemlösningsförmå- ga som kunskaper. Men medan »verifie- ringsdelen» framförallt kräver kunskaper om mätningsteknik och problemlösningar inom detta område oftast går ut på att finna och utforma rätta mätmetoder, krä- ver »hypotesdelen» framförallt kunskaper om ifrågavarande vetenskapers teorier samt förmåga att se nya sammanhang mellan faktorer.

Det är framförallt på det senare området som informella intervjuer har betydelse. Den psykologiske eller sociologiske forska- ren kan, genom att i första hand själv ut- föra informella intervjuer, få en både snabb och genomträngande överblick över försöks- personernas beteende. Härigenom underlät- tas kraftigt hans sökande efter hypoteser om samband mellan olika fenomen. Av stor betydelse är att han under intervjuns gång är fri att undan för undan ställa upp hypo- teser, pröva dem, förkasta, behålla eller ändra dem.

Särskilt ifråga om sociologiska och psy- kologiska problem gäller för många forskare det förhållandet, att man vid hypotesut- vecklingen är mer eller mindre starkt be-

roende av sina egna konkreta eller teoretiska erfarenheter och upplevelser. Man löper risk att p. g. a. försvarsmekanismer o. d. sty- ras av en falsk verklighetsuppfattning, vil- ket kan ha en negativ inverkan på hypotes- utvecklingsarbetet. Med tekniken informel— la intervjuer kan forskaren få konkreta upp. levelser av hur andra människor fungerar och därigenom bryta sin subjektiva låsning.

På samma gång som alltså de informella intervjuerna kan motverka en skadlig sub- jektivitet hos forskaren, anser jag dock att en av de viktigaste fördelarna med tekniken, jämfört med olika slags formella undersök- ningsmetoder, ligger just i metodens »sub- jektivitet», dvs. dess avsaknad av forma- lism (och reproducerbarhet). Genom sin subjektivitet ger den forskaren maximal möjlighet att under arbetets gång släppa fram egna kreativa, originella idéer om de undersökta fenomenens betydelser och sam- manhang. Idéer som sedan de formulerats till arbetshypoteser kan testas med mera formella och objektiva metoder.

Ur mätningsteknisk synpunkt måste in- formella intervjuer anses vara ett mätin- strument med mycket liten grad av re- producerbarhet och därigenom låg eller åt- minstone oberäknelig validitet och reliabi- litet. Detta betyder dock inte alls att me- toden skulle vara oduglig som mätinstru- ment för den enskilde forskaren. Tvärtom! - På samma sätt som en hantverkare kan lära sig att använda »ögonmått» med till— räcklig precision eller en läkare kan ställa säker diagnos vid samtal med och spontan observation av patienter, kan naturligtvis också en skicklig intervjuare lära sig upp- skatta såväl kvantitativa som kvalitativa as- pekter av vissa fenomen hos såväl de en- skilda intervjuobjekten som den popula- tion från vilken urvalet skett. Detta gäller i synnerhet om intervjuaren genom erfa- renhet och teori kan avgöra hus pass vanlig eller normal en viss intervjuperson är inom den population som undersöks.

Förmågan att göra bra (: effektiva, gi- vande, sanna osv.) informella intervjuer av- hänger å ena sidan av den intervjuteknik som används, men framförallt (och här

skiljer sig informella intervjuer från for- mella metoder) av den skicklighet som in- tervjuaren har. Skickligheten innefattar bl. a. behärskning av intervjuteknik och un- dersökningsteoretiska kunskaper om det ämnesområde inom vilket man rör sig (t. ex. psykologi, marknadsföring m.m.), erfaren- het av populationer och norrnalvarianter inom dessa, förmåga till självkritik och att inta en objektiv attityd till sitt arbete Och undersökningsproblemen samt, framförallt, naturlig begåvning och intelligens.

Informella intervjuer i samband med mark— nadsforskning

I marknadsforskningen kan informella in- tervjuer användas inom följande områden:

A. Preliminära marknadsundersökningar avsedda att skapa underlag för totala mark- nadsföringsplaner eller för utformandet av enskilda marknadsföringsåtgärder.

B. Vid prövning och kontroll av enskilda åtgärder, t. ex. annonser, produkter, för- packningar.

C. Informationsinhämtning av saklig tek- nisk art från olika nyckelpersoner.

D. Vid olika grundforskningsproblem i samband med marknadskommunikation.

Preliminära marknadsundersökningar

Genom mina erfarenheter från ett stort an- tal undersökningar har jag kommit fram till bl. a. följande synpunkter:

1. På grund av de informella intervju- ernas karaktär av hypotessökande instru- ment bör undersökningsledaren själv utföra åtminstone en del av intervjuerna i varje undersökning. Den eventuella resten bör ut- föras av ett fåtal högt kvalificerade inter- vjuare, med vilka undersökningsledaren samarbetar intimt ända från undersökning- ens uppläggning fram till rapportering och rekommendationer. Det torde vara relativt vanligt att en un- dersökningsledare planerar undersökningen vid sitt skrivbord, varefter han sänder ut ett antal intervjuare på fältet. Därefter, fortfarande vid sitt skrivbord, analyserar

han det inhämtade materialet (oftast redo- visat på band), varefter han skriver rapport med rekommendationer. De anlitade in- tervjuama består mycket ofta av unga psy- kologie studeranden, som fått en mer eller mindre intensiv intervjuarutbildning, men naturligtvis föga eller ingen utbildning i marknadsföring, reklam eller likande äm- nen.

Jag anser att undersökningsledaren ge- nom ett sådant förfarande missar många chanser till kreativt nytänkande.

2. Den vinst undersökaren kan göra ge- nom att själv delta i intervjuarbetet kan enligt min mening inte kompenseras av att man för samma kostnad kan utföra fler intervjuer med »lejda intervjuare». Jag har nämligen funnit att den vinst i informa- tionsavseende som man kan få av ytterligare intervjuer snabbt avtar när man kommer över ett visst (ofta tämligen lågt) antal intervjuer. Detta mättnads- eller tröskel- värde för intervjuernas antal är givetvis olika för olika undersökningsproblem, men håller sig oftast inom gränserna 10—50 intervjuer för undersökningar i Sverige. (I länder med mera heterogen befolkning än i Sverige får man nog oftast räkna med högre tröskelvärden.)

3. Det torde vara effektivare att låta intervjuaren rapportera resultatet av varje intervju genom att neddiktera ett utlåtande efter varje intervju än att göra bandin- spelningar under intervjun. Anledningen till detta är inte endast att direktinspelning kan verka störande på intervjun eller att in- spelning med efterföljande utskrift och se- nare genomläsning av utskrifter är tidskrä- vande och kostnadskrävande, utan också att själva uppgiften att neddiktera resultaten ef- ter intervjun tvingar intervjuaren till en helt annan uppmärksamhet rörande kvaliteter och konsekvenser av den information han tar emot än vad som är fallet om han p. g. a. inspelningsförfarandet frestas att koncentre- ra sig på uppgiften att få den intervjuade att prata.

4. Urvalet av intervjupersoner bör ut- föras så att man tillsammans med uppdrags— givaren först bestämmer en viss ram inom

vilken urvalet kan ske (t.ex. med hänsyn till produktanvändning, geografisk sprid- ning, kön, ålder osv.) Därefter får in- tervjuaren inom denna ram handplocka in- tervjupersoncrna så, att dessa kommer att representera så många olika typer av män— niskor som möjligt, på samma gång som han skall se till att ingen av de intervjuade är åtypisk (dvs. onormal, avvikande) för den population som skall undersökas.

5. På grund av det låga antalet intervjuer och frånvaron av statistisk representativitet i urvalsförfarandet anser jag det vara miss- visande att i resultatsredovisningen använda numeriska uppställningar av typen »så många tycker så, så många si». I rapporten bör man i stället resonemangsvis dra fram de huvudhypoteser man kommit fram till och motiveringarna för dessa. Dessutom bör man beskriva de konsekvenser, i form av rekommenderade undersökningar eller handlingsalternativ, som undersökningsre- sultaten kan anses leda till.

6. Varje undersökning med informella in- tervjuer är från sin början i princip att be- trakta som en förundersökning, vars hu- vudändamål skall vara att frambringa hy- poteser och frågeställningar för någon form av formell, objektiv, efterföljande under- sökning i vilken man testar hypoteserna från förundersökningen. Att man sedan ofta i praktiken finner att de hypoteser man fått fram i förundersök- ningen, sett mot bakgrunden av tillgängliga statistiska fakta, kända och pålitliga veten- skapliga teorier m.m., ter sig så rimliga att man godtar dem utan vidare testning, ändrar inte på denna princip. Nödvändigheten av att undersökningsle- dare och intervjuare bör vara en och samma person och därtill högt kvalificerad när man genomför preliminära marknadsunder- sökningar, framgår av själva undersöknings- problemens art. Ett marknadsföringsproblem skall lösas. Undersökningen skall t. ex. kunna ge syn— punkter på å ena sidan vilken målgrupp man bör välja för en viss produkt, å andra sidan hur man bör utforma såväl marknads- strategi som enskilda åtgärder för att förmå

Man står inför en tvärvetenskaplig upp- gift. Psykologiska, sociologiska, ekologiska, ekonomiska m.fl. problem är intimt för- knippade med varandra och det krävs av intervjuaren att han så bra som möjligt be- härskar teorier för alla de olika områdena.

I praktiken blir hans jobb ofta ett detek- tivarbete: förutom att han utför regelrätta, fullständiga intervjuer med en del personer, måste han i sitt sökande efter lämpliga intervjuobjekt observera förhållanden, sam- tala, lyssna, läsa osv., för att få en bild av hela den situation som finns på de olika orter han besöker.

Samtidigt som han observerar och regi- strerar det myller av data som erbjuds honom, måste han emellertid också kunna sovra sitt material, plocka ut de data som är av betydelse för just den framtida mark- nadsföringen av produkten. Det räcker inte med att vara intervjuare, psykolog eller sociolog, han måste också vara marknads- förare.

Terter och forskning

Medan problemställningen vid de prelimi- nära marknadsundersökningama ofta är mycket vid och tvärvetenskaplig, rör man sig som regel vad gäller prövnings- och forskningsproblem inom mera begränsade ämnen.

Vad gäller testning av t. ex. annonser har de informella intervjuerna sitt stora före- träde framför olika slags formella metoder (t. ex. laboratorieexperiment och liknande) däri att man relativt snabbt och billigt kan få en ganska fullständig överblick över de problem som kan finnas hos en viss enhet vad gäller att rätt överföra ett givet budskap till personer i målgruppen. En undersök- ning lämnar ofta direkta anvisningar om hur man bör ändra annonsen för att få den bättre. En nackdel är att den endast lämnar ganska grova mått på hur bra enheterna är absolut sett, t. ex. i jämförelse med en viss norm eller en viss målsättning.

För att lösa sådana problem måste man använda mera formella metoder, vilka då

å andra sidan oftast har den nackdelen, att man i varje undersökning endast kan mäta någon viss liten del av kommunikationsm- hetens totala funktion.

Särskilt inom kommunikationsforskning— en står man idag inför en mängd grund- forskningsproblem, där användandet av informella intervjuer skulle vara en mycket bra öppning för vidare forskning.

Saklig! teknisk informationsinhämming

Medan de ovannämnda användningsområ— dena för informella intervjuer förutsätter bl. a. en god grundutbildning i psykologi hos intervjuaren (gärna med specialitet på personlighetspsykologi och socialpsykologi), behöver man inte nödvändigtvis vara psy- kolog för att lära sig den intervjuteknik som behövs för att tillfredsställande kun- na inhämta sakligt tekniska upplysningar av nyckelpersoner.

Informella intervjuers framtida utveckling

Det är min uppfattning att informella in- tervjuer i förhållande till det utbyte de ger uppdragsgivaren är en mycket billig under- sökningsmetod, trots att de höga kraven på kvalificerad arbetskraft givetvis medför tämligen höga kostnader per tidsenhet. Det- ta beror inte bara på att de data som fram- kommer i allmänhet är synnerligen relevan— ta och idégivande, utan också på att man med en väl utförd förundersökning med informella intervjuer kan effektivisera even- tuella efterundersökningar i ett totalt mark- nadsundersökningsprogram så att de blir maximalt relevanta, tidsbesparande och bil- liga. Iag har själv ofta sett hur ett företags undersökningsproblem, som från början sett ut att leda till mammutartade undersök- ningar med stora urval och jättelånga fråge- formulär, efter en genomförd förundersök- ning har kunnat reduceras till några få, kontinuerliga undersökningar, som bestått i att ett mindre antal relevanta frågor hängts på ett marknadsundersökningsinsti- tuts preferensbarometer eller liknande. Metoden med informella intervjuer bör

kunna ytterligare utvecklas och förbättras. Dels vad gäller själva intervjuförfarandet, urvalsmetoden och liknande, dels framför- allt genom att man på rätt sätt inplacerar de informella intervjuerna i effektiva sys- tem av forskningsmetoder och angrepps- sätt. Härtill krävs forskning och samarbete forskare emellan. Ett viktigt problem är att på något sätt validera metoden som sådan, genom att t. ex. jämföra resultaten från oli- ka undersökningar och från olika intervjuare med kriterier erhållna genom andra, mera formella och kvantitativt säkra parallellun- dersökningar.

Metoden informella intervjuer utnyttjas, anser jag, inte tillnärmelsevis tillräckligt i Sverige, varken vad gäller preliminära mark- nadsundersökningar, tester eller forskning. Inställningen till metoden torde dock un- dan för undan ha förbättrats. Det är mycket lättare nu än för tio år sedan, när jag bör- jade min verksamhet inom branschen, att sälja marknadsundersökningar med infor- mella intervjuer. Positiva erfarenheter av företagare som låtit utföra undersökningar har spritt sig. Det viktigaste hindret för att informella intervjuer utföres i tillräcklig mängd torde f.n. ligga i bristen på kvali- ficerade intervjuare. Denna brist samman- hänger troligen med den förut omnämnda skeptiska inställningen till personlighetspsy- kologi och därmed sammanhängande teo- rier och tekniker hos en stor del av de nu- varande svenska psykologerna.

Vilka massmedia och andra media har vi?

Beskrivning av tillgängliga media för re- daktionell och beställd information

I samband med utredningens enkät till myndigheterna medsändes en beskrivning av tillgängliga mediatyper. Avsikten var att ge en uppfattning om vilka mediatyper som kan komma i fråga vid planering av samhällsinformation.

Beskrivningen har på följande sidor ut- vecklats och även kompletterats med mar- keringar för i vilka publikationer sprid- nings- respektive prisuppgifter finns publi— cerade. De i tabellen upptagna publikatio- nerna är följande:

Svensk Annonstaxa Innehåller ej upplage- och spridningsuppgifter utan endast prisuppgifter, tekniska uppgifter om tryckmetod, format, färger, allmänna upp- lysningar och i vissa fall boknings- och ma- terialtider.

T S-Baken Innehåller enbart upplage- och spridningsupp- gifter med fördelning på blockregioner och i vissa fall kommunblock. Ett komplement till TS-Boken är Dagspressens Detaljspridning, som redovisar landsortspressens spridning per kommun och kommunblock samt storstads- pressens spridning per kommunblock.

T S' Fackpressbok Innehåller upplage- och spridningsuppgifter jämte vissa tekniska data om tidningar och tidskrifter av fackpresskaraktär.

Svensk Reklamtaxa Innehåller uppgifter om priser, distributions- områden och tekniska detaljer för övriga reklammedia.

Kollektiva exponeringsundersökningar har hittills förekommit i samarbete mellan tid- ningsföretag inom Storstadspressen och förlag inom populärpressen, dvs. Vectu (sär-organi- sation inom Svenska Tidningsutgivareförening— en). Båda grupperna redovisar resultaten i se- parata rapporter. Publikundersökningar gällande radio och TV sker fortlöpande genom Sveriges Radios avdel- ning för publik- och programforskning (PUB), vars resultat redovisas i särskilda rapporter.

Koll. Svensk TS- TS' Fack- Svensk expone- Annons- BO- press- Reklam- ringsun- PUB- taxa KEN bok taxa dersökn. rapporter

I. Dagspress Tidningar av dagspresskarak- tär som utkommer 1—7 dagar i veckanlz 1. Starstadsmorganpress i Stockholm, Göteborg och Malmö utgivna morgontid- ningar . Starstadskvållspress i Stockholm, Göteborg och Malmö utgivna kvällstid- ningar . Landsortspress utanför storstäderna utgiv- na dagstidningar . Papulårpress Veckotidningar och tidskrif- ter med populärbetonat inne- håll av speciell typ eller för- ströelsekaraktär enligt följan- de indelnin'g i 6 grupper 1. Konsumentbetonade tidningar Organisationstidningar av typen ICA-Kuriren och Vi, vars distribution sker iform av personliga abonnemang bland ICA-konsumenter respektive konsumentkoo- perativa medlemmar . Familjebetonade tidningar av huvudsakligen förströ- elsekaraktär anpassad till i stort sett alla tidningslä- sarintressen fördelade på a) relativt lika andel av kvinnliga och manliga tidningsläsare enligt pu- blicerade läsekretsun- dersökningar b) med viss tonvikt på ung- domliga resp. kvinnliga tidningsläsare c) ideellt-religiöst intresse- rade tidningsläsare . Dambetonade tidningar med huvudsakligen femi- nint redigerat innehåll och med kvinnlig dominans i läsekretsen . Herrbetonade tidningar med huvudsakligen masku- lint redigerat innehåll och med manlig dominans i läsekretsen fördelade på: a) allmänt inriktade och nyhetsbetonade tidning- ar

1 Se Kungörelseannonsering (SOU 1969: 7) sid. 43 ff där informationsutredningen behandlar dagstidningsbegreppet.

Svensk Annons- taxa

TS- BO- KEN

Koll. TS'Fack- Svensk expone- press- Reklam- ringsun- PUB- bok taxa dersökn. rapporter

III.

IV.

b) särpräglade med avse- ende på innehållet i dess helhet

5. Ungdomsbetonade tidningar vars redaktionella innehåll huvudsakligen intresserar ungdomliga tidningsläsare

— med ungdomlig domi- nans i läsekretsen

6. Specialbetanade tidningar vars redaktionella innehåll är inriktat på särskilt av- gränsade intresseområden, fördelade på:

a) hembetonade och

b) övriga Specialtidningar Fackpress

1. Konsumentfackpress riksspridda organisations- tidm'ngar, vars spridnings- storlek kan jämföras med massmedia och vars inne- håll, utöver intresseområ- det, är av sådan karaktär att även andra än mottagar- na läser dem

2. Branschfackpress facktidningar, vars innehåll är av yrkesmässig och se- lektiv karaktär

3. Intressefackpress facktidningar vars innehåll är av icke yrkesmässig ka- raktär, men däremot knu- tet till föreningsverksamhet av olika slag (hobby, sport och idrott, fritidsverksam- het, ideell och kulturell verksamhet o. dyl.) Etermedia Radio programframstållningföriför- väg avtalade sändningar i riks- eller regionalradio enl. 11 äi radioavtalet (jfr kap. 3.4.1) TV programframställning för i förväg avtalade TV-sänd- ningar enl. 11 5 i radioavtalet (år kap 3.4.1) vriga media Film annonsfilm som för-vis- ningar vid ordinarie biograf- föreställningar, specialarran- gerade reklamtilmföreställ- ningar, korttilmvisning, bild- band- och stillbildsvisning vid sammankomster, lokal-TV, samt bildvisning vid teaterfö- reställning o. dyl.

TS- BO- KEN

TS'Fack- Svensk press- bok

Reklam- taxa

Koll. expone- ringsun- PUB- dersökn. rapporter

Utomhusamschering affischering på pelare, tavlor, kiosker, regnskydd, idrotts- platser och travbanor samt ljusskåp och ljustidningar Inomhusaffischering affischering i postlokaler, bank- lokaler, systembutiker och fri- sérsalonger Trafikreklam

affischering i och på vagnar i rullande trafik eller luftburna trafikmedel inkl. flygplanssläp Direktreklam, kollektiv med andra annonsörer delat utrymme i gruppkorsbands- respektive masskorsbandsdist- ribuerade publikationer Direktreklam, individuell distribution av trycksaker (fol- ders, broschyrer, cirkulär) pre- sentartiklar eller prover genom gruppkorsband, masskorsband eller andra postförsändelsefor- mer Butiksreklam affischering eller skyltar res- pektive utdelning av trycksa- ker till allmänheten i butiker eller institutionslokaler (hår avses även trycksaker, som finns tillgängliga hos olika myndigheter för allmänhetens räkning i t. ex. apotek, bank- lokaler, bibliotek, försäkrings- kassor, polikliniker, polissta- tioner, postanstalter etc.) Mässor och utställningar fasta och rullande utställningar i myndighetens egen regi eller på förhyrda utrymmen

Bilaga 3:2 Kostnadsexempel för olika mediatyper

Till ledning för beräkning av det framti- da behovet av informationsbelopp inom så- dana myndigheter som tidigare endast haft begränsad informationsverksamhet fogades till utredningens enkät följande prisexem- pel på mediakostnader enligt gällande taxor per den 1.1.1968. Exemplen har nu aktuali- serats till 1969 års priser.

I. Dagspress

Samtliga TS-anslutna tidningar utan urval kr. 137:- (inkl. moms) per spaltmillimeter, dvs. för t. ex.:

a. 4 spalter x 250 millimeter x 1 an- nonsinförande = 1 000 spaltmillimeter ca kr. 137 000

b. 4 spalter )( 250 millimeter )( 5 an- nonsinföranden = 5 000 spaltmillimeter ca kr. 685 000

e. 5 spalter x 400 millimeter X 5 an- nonsinföranden : 10 000 spaltmillimeter ca kr. 1 370 000

II. Populärpress

Hel trespaltannons (ca 800 millimeter) el- ler motsvarande i samtliga TS-anslutna veckotidningar och tidskrifter per kategori enligt följande indelning för ett resp. fem införanden (antal tidningar inom parentes):

Total annonskostnad (inkl moms) ca kr

1 inf. 5 inf.

konsumentbetonade (2) 17 000 85 000 familjebetonade (13) 49 000 245 000 dambetonade (4) 20 000 100 000 herrbetonade (7) 20 000 100 000 ungdomsbetonade (12) 30 000 150 000 specialbetonade (3) 13 000 65 000

149 000 745 000

III. Konsumentfackpress

Hel trespaltannons (ca 800 millimeter) el- ler motsvarande i samtliga TS-anslutna vec- kotidningar och tidskrifter per kategori en- ligt följande indelning för ett resp. fem in- föranden (antal tidningar inom parentes):

Total annonskostnad (inkl moms) ca kr

1 inf. 5 inf. fackförbunds- tidningar (13) 27 000 135 000 kvinnorörelse- tidningar (3) 3 000 15 000 lant- och skogs- brukstidningar (2) 8 000 40 000 motorfackpress (4) 16 000 80 000 rikspolitisk fackpress (3) 7 000 35 000 ospecificerad or- ganisationspress (9) 21 000 105 000 82 000 410 000

IV. Etermedia

Framställning av radio- och TV-program är i kostnadshänseende beroende på pro— gramlängd och medverkande aktörer. Pro- duktionskostnaden torde ligga i närheten av samma belopp som för annonsfilm ca kr. 15 000 till 25 000 per film.

V. Övriga media

Reklamfilm

10 veckors visning av 30 sekunder film på samtliga reklamvisande biografer före ordi— narie huvudfilm kostar ca kr. 150 000 vartill kommer kostnader för filmkopior och produktion av minst två filmer till ett be- räknat belopp av ca kr. 60000, tillsam- mans ca kr. 210 000.

U tomhusaffischering

En fjortondagarsperiod med riksomfattan- de affischering på pelare och tavlor kostar i lämplig omfattning, exkl. affischproduk- tion, ca kr. 200 000.

I nomhusaffischering

Per period (varierande halv- resp. hel ka- lendermånad) kostar en riksomfattande af- fischering i postlokaler och frisérsalonger exkl. affischproduktion ca kr. 80 000.

Trafikreklam

En riksomfattande fjortondagarsperiod med dubbelsidiga fönsterskyltar i bussar och spårvagnar kostar exkl. skyltframställning ca kr. 80 000. För motsvarande belopp kan man få riksspridning av takskyltar på taxi- bilar.

Direktreklam

En 16—sidig broschyr i A 5-format till samt- liga hushåll kan beräknas kosta omkring kr. 300 000 beroende på dess utstyrsel. Grupp— korsband till landets samtliga 2,8 miljoner hushåll kostar enligt postverkets prislista

ca kr. 400 000 för en broschyr av detta for- mat. Broschyrer eller trycksaker i större upplagor kan i regel inte distribueras av postverket som tjänsteförsändelse. Den to- tala kostnaden för en broschyr enligt detta exempel kan alltså uppgå till ca kr. 700000.

Väljer man den kollektiva formen där man delar kostnaden med andra annonsö- rer för en gruppkorsbandsdistribuerad pu- blikation till exempelvis 1,8 miljoner tät- ortshushåll uppgår kostnaden för en hel- sida till ca kr. 50 000.

Kommentar

Ovan lämnade exempel, för vilka under- lag hämtats ur Svensk Annonstaxa och Svensk Reklamtaxa, är ofullständiga och mycket generella. De tjänar närmast syf- tet att i stora drag ge en uppfattning om vilka belopp det kan röra sig om ifråga om köpta mediautrymmen i samband med riks- omfattande beställd information. Mediava- let och kombinationer av mediatyper är ett komplicerat problem, som inte kan lösas generellt. Hänsyn måste från fall till fall tas till budskapets karaktär och till vilka människor (målgrupper) som skall informe- ras.

Bilaga 3:3 Reklamkostnadernas fördelning i vissa länder

Tabell 4. Reklamkostnader i vissa länder 19671

Procent av Miljoner Kronor per bruttonatio- kronor capita nalprodukten

Sverige 1 950 250 Danmark (1966) 900 185 Finland 550 120 Norge (1966) 400 110 Frankrike 4 300 90 USA 87 100 440

* Källa: The Scandinavian Market '69

SVERIGE 1967 DANMARK 1966

Direkt 22 % Ovrigt 24 % Ovrigt 37 %

Utomhus och Film Direkt 15 %

. ,, trafik 3 o 1 ”/n trafik 2 o/u 0 Press 50 In Press 45 olo

NORGE 1967 Utomhus och trafik 4 ”In

FINLAND 1967

Ovrigt 29 %

Övrigt 11 %

Televusmn 13 % Dlrekl 10 alo

FRANKRIKE 1966 USA 1967

utomhus OCh

trafik 3 % Press 72 %

Film 2 % Ovrigt 23 % Television

10/0 . 0 . . 0 Övrigt 19 ln Televxsuon 17 lo Radio 9 % Radio 6 "lo Direkt 15 %

Press 40 %

Direkt m m 18%

Utomhus Press 42 %

bedömer som angelägna

Bland de myndigheter eller motsvarande, som enligt utredningens enkät 1968 redovi- sade ett stort framtida informationsbehov, har utredningen i skrivelse den 29 maj 1969 av de nedan uppräknade begärt särskilda uppgifter beträffande angelägna informa- tionsområden med beräkning av kostnader för budgetåren 1970/ 71 och 1971/72:

arbetsmarknadsstyrelsen

centrala folkbokförings- och uppbörds- nämnden

invandrarverket (tidigare arbetsgruppen för invandrarfrågor)

naturvårdsverket riksförsäkringsverket rikspolisstyrelsen skolöverstyrelsen socialstyrelsen

socialstyrelsens hälsovårdsupplysningsde— legation (HV UD)

trafiksäkerhetsverket vägverket I nämnda skrivelse underströk utredning— en att informationsåtgärderna skulle vara av sådan angelägenhetsgrad att beskrivning- ar och budgetberäkningar kunde ingå som avsnitt i myndigheternas petitor hösten 1969. Vidare önskade utredningen för var— je informationsområde få beskrivning av tidsschema, målsättning, målgrupper samt beräkning av media- och produktionskostna- der.

Nedan återges en sammanställning av sva- ren från respektive myndigheter med över-

sikt beträffande kostnader och informations- områden.

Medelsbehav enligt myndigheternas uppgif- ter till utredningen

Arbetsmarknadsstyrelsen anger sju informa- tionsområden som bedöms vara aktuella un- der de närmaste två budgetåren. Myndighe- ten reserverar sig dock för att utvecklingen på arbetsmarknaden kan komma att förskju- ta bedömningen av olika informationsom— rådens angelägenhetsgrad.

Ett informationsområde avser den äldre arbetskraftens och de handikappades syssel- sättningssituation. Informationsmålet är att öka arbetsgivarnas benägenhet att anställa äldre och handikappad arbetskraft samt att förmå arbetsgivarna att genom förbättring och anpassning av arbetsplats och arbetsmil- jö underlätta för äldre och handikappade att få och behålla ett arbete. Målgrupp för informationen är arbetstivare inom både den offentliga och den privata sektorn.

Ett informationsområde avser arbete åt handikappade. Informationsmålet är att ska- pa större förståelse på arbetsplatserna för handikappade som arbetskraft och arbets- kamrater samt att förmå arbetsgivarna att anställa fler handikappade. Målgrupper för informationen är arbetsgivare, arbetstagare, organisationer och myndigheter.

Ett informationsområde avser arbetsför- medlingens service för handikappade ung-

domar. Informationsmålet är att få handi- kappade ungdomar att utnyttja den service som arbetsförmedlingen, yrkesvägledning— en och arbetsvården kan erbjuda dem vid val av yrke och utbildning. Handikappade ungdomar och deras föräldrar är målgrup- per för informationen.

Ett informationsområde avser könsroller och yrkesval. Informationsmålet är att bry- ta könsbundenhet och attityder vid utbild- nings— och yrkesval så att valet av arbetsupp— gifter, karriär etc utgår från individens för- utsättningar och intressen. Informationens primära målgrupper är elever, lärare, för- äldrar och kvinnor som söker sig ut i för- värvslivet. Sekundära målgrupper är politi- ker och organisationer som bär ansvaret för att det skapas en samhällsservice som möjliggör ett fritt yrkesval.

Ett informationsområde avser gymnasis- ternas utbildningsval. Informationsmålet är att få gymnasister och studenter att i ökad utsträckning välja andra utbildningsvägar än universitetsstudier i humanistiska och sam-' hällsvetenskapliga ämnen. Målgrupper är gymnasister, universitetsstuderanden, föräld- rar och lärare.

Ett informationsområde avser arbetsmark- naden för arbetskraft med längre utbildning. Informationsmålet är att underlätta utträdet på arbetsmarknaden för de allt större grup- perna av arbetskraft med längre utbildning. Målgrupper är dels studenter och nyexami- nerade (beträffande nödvändigheten av att under studietiden förbereda sig för den kommande yrkesverksamheten genom prak- tik, arbetsmarknadsinriktade kurser, etc), dels arbetsgivare (beträffande den nya re- kryteringssituationen och om lämpliga ar- betsområden för arbetskraft med längre ut- bildning).

Ett informationsområde avser den moder- na arbetsmarknadens krav på rörlighet. Informationsmålet är att visa på de möjlig- heter och fördelar som hög rörlighet och omställningsberedskap erbjuder individen på den moderna arbetsmarknaden. Målgrupp för informationen är arbetstagare med hög arbetslöshetsrisk.

Sedan arbetsmarknadsstyrelsen avgivit sitt

svar har myndighetens informationsavdel- ning i samarbete med utredningens kansli beräknat mediakostnader för de sju infor- mationsområdena. Det totala framräknade beloppet uppgår till 12,7 mkr per budget- år. I denna summa ingår inte de ca 3 mkr som utgör kostnader för arbetsmarknads- verkets löpande informationsåtgärder — dvs den kontaktverksamhet som f n pågår.

Arbetsmarknadsstyrelsen har i sin petita avseende budgetåret 1970/ 71 inte upptagit den kontaktverksamhet som här berörts.

Centrala folkbokförings- och uppbörds- nämnden har av statsmakterna aviserats om uppdraget att organisera utbildning och in- formation beträffande 1970 års valteknik. När nämnden avgav sitt svar till utredningen var planerna för detta uppdrag under utar- betande varför något belopp för kontakt- verksamhet inte kunde preciseras. Den to- tala kostnaden uppskattades dock till >>nå— gonstans mellan 6 och 10 mkr».

Sedan svaret avgavs har Kungl Maj:t un- danröjt det tidigare beslutet att utnyttja da- tamaskinell teknik i valförrättningen. För- rättningen kommer i stället att ske med ut- nyttjande av röstkort och valsedlar. Där- med begränsas nämndens utbildnings- och informationsuppdrag något. Eftersom det väsentliga budskapet gäller samordningen av riks- och kommunalval torde nämndens behov av medel likväl bestå i stort sett oförändrade under förutsättning att nämn- den skall handha informationsuppdraget. Vidare har Kungl Maj:t den 3 oktober 1969 tillkallat fem sakkunniga att dra upp rikt- linjerna för och samordna en informations- kampanj kring författningsreformen och den gemensamma valdagen.

Statens invandrarverk hade ännu inte till- kommit när utredningen gjorde sin förfrågan bland myndigheterna om medelsbehovet för kontaktverksamhet avseende budgetåren 1970/ 71 och 1971/72. Verkets informa- tionsuppgifter angavs i promemoria från ar- betsgruppen för invandrarfrågor. Där fram- hölls bl a följande.

När det gäller att hjälpa invandrarna till bästa möjliga anpassning till det svenska samhället spelar informationen en nästan

avgörande roll. Informationsmålet är i det- ta sammanhang att ge invandrarna kunskap om det svenska samhället och om det fort- gående skeendet i landet samt att hos dem skapa förståelse för sin omgivning och gö- ra dem kapabla att delta i samhällsarbe- tet. Detta mål förutsätter en omfattande kontaktverksamhet som måste pågå utan avbrott. Den måste svara mot invandrarnas uttalade behov och mot samhällets behov och plikt att förhindra att invandrarna på grund av bristande och/eller felaktig in- formation berövas möjligheten att bli full- värdiga invånare i Sverige. Målgrupper för informationen är i detta sammanhang vux- na manliga och kvinnliga invandrare med och utan yrkesarbete, ungdomar, skolbarn, förskolebarn, ledare och talesmän för na— tionsgrupper samt sammanslutningar av in- vandrare.

Vad gäller svenskarnas anpassning till invandrarna är informationsmålet att ge in- födda svenskar kunskap om invandrarnas bakgrund och situation samt om deras kul- turella och materiella betydelse för Sverige. Med informationens hjälp skall svenskarna förmås acceptera invandrare som likvärdiga medmänniskor. Ansträngningarna måste sät— tas in där fördomar föds och förs vidare till nästa generation, dvs. i hem och skola. Mål- grupper för informationen är föräldrar, men också barn bör bli föremål för kontaktåt- gärder i lekskolor och på grundskolans alla stadier. Lärare, läroboksförfattare samt pro- ducenter av skol- och barnprogram i radio och TV är andra målgrupper. Bland orga- nisationerna intar fackföreningsrörelsen en särställning som målgrupp för informatio- nen. Sannolikt är majoriteten av de yrkes- verksamma invandrarna medlemmar av fackföreningsrörelsen, dock utan att alltid känna den önskvärda delaktigheten i rörel- sens arbete.

I promemorian påpekas behovet av för- undersökningar och effektmätningar. Vis- sa studier av detta slag har tidigare genom- förts. Resultaten har utnyttjats för att ut- veckla kontaktverksamheten i invandrarfrå- gor. Det föreslås att barn i förskoleåldern och på grundskolans lågstadium blir före-

mål för intervjuundersökningar i syfte att kartlägga svenska barns och invandrarbarns attityder och beteenden gentemot varand- ra. Vuxenundersökningar i syfte att kartläg- ga kunskaper, attityder och beteenden bör gälla såväl infödda som invandrare. Under- sökningsdata bör kunna fördelas med av- seende på ålder, kön, sysselsättning och ut- bildning samt — enbart beträffande invand- rarna — med avseende på nationalitet, re- ligion, kunskaper i svenska och vistelsetid iSverige.

Ett detaljerat och konkret informations- program anser man sig naturligt nog inte kunna föreslå förrän resultaten av de nämn- da undersökningarna föreligger. Skissartat kan man dock ange kontaktåtgärder efter media utan att gå närmare in på åtgärder- nas informationsinnehåll. Man bygger då på redan gjorda undersökningar och erfaren- heter. För att genomföra dessa intentioner har invandrarverket i petita upptagit 2,5 mkr för budgetåret 1970/ 71. För det föl— jande budgetåret har man angivit 2,7 mkr som ett rimligt medelsbehov för kontakt- verksamheten. De åtgärder som invandrar- verket avser inrymma i nämnda belopp ut- gör ett naturligt led i utvecklingen av det nya verkets ordinarie kontaktverksamhet.

Statens naturvårdsverk anger sitt medels- behov för kontaktåtgärder till 13,3 mkr. Beräkningen är gjord med utgångspunkt från att all initialinformation om hela den lag- stiftning som gäller inom myndighetens kompetensområde skall göras på ett år. Be- räkningen förutsätter också att myndighe- ten ensam skall svara för större delen av all naturvårdsinformation. Kostnader för effektmätningar, behovskontroll och upp- följning ligger utanför beräkningen. Såväl takten som prioriteringen i kontaktverksam- heten kan påverkas av mätningarnas resul- tat.

Naturvårdsverket preciserar sig något med avseende på tre informationsområden.

Ett informationsområde avser miljövår- dens betydelse. Informationsmålet är att vinna förståelse för miljövårdens och mil- jövårdslagarnas betydelse samt att skapa

konstruktiv och upplyst opinion på miljö- vårdsområdet. Målgrupper för informatio- nen är allmänhet, skolor, lantbruk, industri- er och kommuner.

Ett informationsområde avser miljö- skyddslagen. Informationsmålet är att för- klara lagens innehåll och betydelse samt an- söknings- och dispensförfarande. Allmän- heten, kommuner, lantbruk och industrier är målgrupper för informationen.

Ett informationsområde avser anslag för reningsanläggningar. Informationsmålet är att skapa kunskap om villkoren för att få anslag och att skynda på utvecklingen. Kommuner och industrier är målgrupper.

Enligt naturvårdsverket kan liknande in- delningar göras med naturvårdslagen mfl lagar som utgångspunkter. Det gäller bla att informera om nationalparker, reservat, naturminnen, grustäkter, strandlagsbestäm- melser, nerskräpning, etc.

Det belopp som naturvårdsverket angivit som sitt totala medelsbehov för kontaktverk— samheten före miljöskyddslagens ikraftträ- dande 1 juli 1969 — 13,3 mkr — skall jämföras med 0,7 mkr av de totalt 1,5 mkr som verket äskat för sin verksamhet under budgetåret 1970/71.

Riksförsäkringsverket anger kortfattat oli- ka motiv för informationsinsatser inom so- cialförsäkringens områden. Dessa områden gäller fortlöpande information om den all- männa försäkringen, aktuella reformer i lag- stiftningen, allmän information om pensions- lagstiftningen, information om den frivilli- ga sjukförsäkringen, den frivilliga pensions- försäkringen och den frivilliga yrkesskade- försäkringen, information till handikappade om socialförsäkringen ( se också arbets- marknadsstyrelsen), information om invand- rarna och socialförsäkringen (se också in- vandrarverket) samt arbetsgivarna och so- cialförsäkringen.

Riksförsäkringsverket som samarbetar med försäkringskasseförbundet i informa- tionshänseende beräknar kostnaderna för angelägna kontaktåtgärder inom de sju in- formationsområdena preliminärt till sam- manlagt 8,9 mkr per budgetår.

Rikspolisstyrelsen påpekar behovet av kontaktåtgärder bl a i samband med tre betydande verksamhetsområden.

Informationsmålet med avseende på tra— fikövervakningen är att skapa respekt för gällande lagstiftning och att framhäva fö- rarens—individens ansvar. Informationen har enligt erfarenhet en allmän olycks- och brottsförebyggande effekt bland trafikan- terna. Målgrupp är i första hand de speciel- la trafikantkategorier som berörs av poli- sens övervakningsåtgärder.

Informationsmålet med avseende på brottsförebyggande åtgärder är att göra medborgarna medvetna om riskerna för och vådoma av brottsliga ingrepp. Man vill öka kunskaperna om hur man bäst skyddar sig mot olika typer av brott, hur man förhind- rar eller försvårar deras genomförande, hur man kan öka risken för gärningsmannen att bli upptäckt, hur man underlättar polisens utredning av begångna brott och ökar möj- ligheten att återskaffa och identifiera stulet gods. Målgrupp för informationen är all- mänheten i vidaste bemärkelse med fördel- ning i undergrupper som t. ex. fastighets-, villa- och sportstugeägare, bilägare, åldring- ar m fl.

Informationsmålet med avseende på lag- lydnadsfostran i skolan är att skapa insik- ter bland de unga om hur rättssamhället fungerar, vilka funktioner de rättsvårdande organen har, vad som krävs av den enskil- de för att den lagbundna ordningen skall kunna upprätthållas, osv. Målgrupp för in- formationen är sålunda barn och ungdom i skolåldern.

För de kontaktåtgärder som rikspolissty- relsen framhåller som angelägna krävs an- slag på ca 5,2 mkr. Myndigheten har emel- lertid »av hänsyn till det statsfinansiella lä- get» begränsat sitt yrkande i petita för budgetåret 1970/ 71 till 1,4 mkr.

Skolöverstyrelsen framhåller att införan- det av en totalintigrerad gymnasial skola med början den 1 juli 1971 påkallar omfat- tande kontaktverksamhet. En sådan skulle öka vinsterna i olika avseenden som denna reform avser att uppnå. Det gäller här inte

bara en pedagogisk reform utan också en social reform i jämlikhetens tecken. Förutom att en totalintegrerad gymnasial skola av- sevärt utvecklar den enskildes valfrihet le- der den nya skolformen till ett rationella- re utnyttjande av utbildningsresurser i fråga om lärare, hjälpmedel och lokaler. En förut- sättning härför är emellertid att medbor- garna tillhandahålls information som gör det möjligt för dem att bedöma vilken ut- bildning inom det gymnasiala stadiet som bäst motsvarar den enskilde elevens intres- sen och behov. Genom information vill man också bryta könsrollstänkandet så att man inte åter får skolenheter som präglas av ensidig rekrytering av antingen manliga el- ler kvinnliga studerande.

De medel för information som skolöver- styrelsen upptagit i petita för budgetåret 1970/ 71 avser redaktionell information. Över denna information har myndigheten begränsad styrning. Man önskar nu komplet- tera med medel för beställd information. De viktigaste målgrupperna är därvid ele- ver, lärare, skolledare och annan personal inom skolan, föräldrar, kommuner, lands- ting, arbetsmarknaden och dess organisa- tioner samt folkrörelserna. De i skolans ar- bete direkt engagerade grupperna liksom kommuner och landsting kan därvid betrak- tas som direkta målgrupper, medan arbets- marknadens organisationer, arbetsgivare och folkrörelser är indirekta målgrupper.

Medelsbehovet för att genomföra en plan för kontaktverksamhet i ovannämnda syf- ten som skolöverstyrelsen utarbetat i sam- arbete med utredningskansliet uppgår till 4,7 mkr. Myndigheten avser att uppta den- na summa i sin petita för budgetåret 1971/ 72. För att nå avsedd effekt torde det dock vara nödvändigt att disponera en del av des- sa medel redan under första halvåret 1971. Skolöverstyrelsen har i särskild skrivelse till Kungl Maj:t tagit upp denna fråga.

Socialstyrelsen och socialstyrelsens hälso- vårdsupplysningsdelegation (HVUD) har i ett tidigare sammanhang angivit sina beräk- nade medelsbehov för kontaktverksamhet till 21,1 mkr respektive 12,4 mkr, sam-

manlagt 33,5 mkr. Denna summa svarar mot en aktuell medelsförbrukning av ca 4 mkr.

Bland mera omfattande informationsom- råden märks nykterhetsvården, åtgärder mot utbredning av könssjukdomar, psykiatrisk sjukvård, hjälpmedel för handikappade, all— män hygien och olycksfallsförebyggande åt- gärder.

Socialstyrelsen och HVUD är beredda att hos Kungl Maj:t begära medel för de in- formationsområden som man önskar priori- tera inom ramen för den förteckning som tillställts utredningen om statsmakternas ställningstagande till utredningens förslag kommer att innebära möjlighet till uppräk— ningar av informationsanslagen.

Statens trafiksäkerhetsverk har som en av sina fem huvuduppgifter att informera allmänheten i trafiksäkerhetsfrågor. Kon- taktverksamheten intar en viktig plats i tra- fiksäkerhetsarbetet. Erfarenheterna från framför allt övergången till högertrafik vi-' sar den stora effekt som riktigt insatt in- formation kan ge. Den allmänna målsätt- ningen för kontaktverksamheten är att åstad- komma positiva förändringar i trafikanter- nas beteenden genom att förbättra deras kunskaper och attityder.

Trafiksäkerhetsverkets »informationsår» löper från den 1.9 till den 31.8 för att mot- svara de klimatologiska förutsättningar som råder för vägtrafiken. Informationsbudge- ten är anpassad till detta »informations- år».

Det påpekas att man i möjligaste mån baserar kontaktverksamheten på uppgifter om trafikantemas beteenden, kunskaper, attityder, mediavanor, etc. Trafiksäkerhets- verket avser att i ökad utsträckning plan- lägga och administrera undersökningar för att skapa faktaunderlag för inriktning och utformning av kontaktåtgärder, för att för- pröva informationsmaterial under produk- tion och för att mäta effekter av vidtagna åtgärder.

Kontaktåtgärdema indelas i huvudaktivi- teter, specialaktiviteter och basaktiviteter. Huvudaktiviteter avser stora kampanjer som med bred massmediainsats skall föra fram ett budskap till alla trafikanter under en

given informationsperiod. Specialaktiviteter utgörs dels av åtgärder som riktas till en avgränsad målgrupp såsom tex kategorin unga bilförare, dels av åtgärder som är starkt begränsade till sitt innehåll såsom tex information om fordonskontroller. Med basaktiviteter avses den löpande tra- fiksäkerhetsinformation som riktas mot vis- sa betydelsefulla grupper i samhället, ex- empelvis skolan, försvaret, pensionärer, han- dikappade, icke svensktalande, rn fl.

Här nedan presenteras kortfattat de ak- tiviteter som planeras för »informations- året» 1.9.1970—31.8.1971.

Huvudaktiviteten »Tänk kallt» hösten 1970 avses minska antalet offer i trafiken under perioden genom att hos samtliga tra- fikantkategorier öka medvetenheten om mörker- och halkkörningens speciella risker. Kampanjen skall för respektive trafikant- kategori ge ökad insikt om vilka åtgärder som är nödvändiga för att eliminera ris- kerna under perioden.

Huvudaktiviteten »Trafikkunskapens år — skede I» våren 1971 avser att stimule- ra samtliga trafikantkategorier till att höja sina teoretiska och praktiska trafikkunska— per och därmed reducera antalet offer i tra- fiken. Varje trafikantkategori informeras om vilka grundkunskaper som är viktigast för respektive kategori. Innehållet anpas- sas i övrigt till de specifika problem i tra- fiken som enligt statistik, undersökningar etc råder under den aktuella informations- perioden.

Specialaktiviteten »Fordonskontroll» hös- ten 1970 avses stimulera fordonsägare till frivillig kontroll av sina fordon. Kontroll- punkterna för perioden bestäms bl a med ledning av aktuell statistik från AB Svensk Bilprovning.

För specialaktiviteten »Fordonskontroll» våren 1971 gäller samma som ovan.

Specialaktiviteten »S-bälte» hösten 1970 avser att övertyga bilförare och passagera- re om vikten av att alltid använda S-bälte. Kampanjens innehåll bestäms av resultat från en hösten 1969 påbörjad undersökning som bl a redovisar attityden till använd- ning av S—bälten.

Specialaktiviteten »Trafiksäkra företag» våren 1971 avses stimulera ansvariga inom företagen till trafiksäkerhetsåtgärder rikta- de mot all personal inom företagen. Aktivi- teten skall främst behandla sk färdolycks- fallen, dvs olyckor under resorna till och från arbetet.

Basaktivitetema samlas under rubriker- na allmän information, försvaret, fortbild- ning samt bidrag till organisationer och tra— fiksäkerhetskommittéer för frivilligt trafik- säkerhetsarbete.

I petita för budgetåret 1970/ 71 har tra- fiksäkerhetsverket begärt 12,0 mkr för kon- taktverksamhet av ovannämnt slag. Mot- svarande medelsbehov för budgetåret 1971/ 72 har angivits till 13,2 mkr.

Statens vägverk påpekar att verkets myc- ket omfattande och samhällsinriktade verk- samhet gör kontaktverksamheten till en frå- ga av största vikt. Vägverket behöver all- mänt och löpande informera om exempel- vis vägnätets tillstånd i stort, planerade vä- gar, nybyggda vägar samt trafiksäkerhets- frågor som hänför sig till vägen som sådan. Information måste också inriktas mer punkt- vis vid lokala svåra vägförhållanden i sam- band med oväder, tjällossning, större väg- ras, etc.

Vägverket redovisar sina medelsbehov för kontaktverksamhet med uppdelning på ett antal informationsområden.

Ett informationsområde avser vägverkets målsättning och organisation. Informations-' målet är att bredda kunskapen om verkets målsättning samt om verkets bedömnings- grunder och handlingsprogram i samband med planerings-, byggnads- och driftfrågor. Målgrupper är allmänheten, myndigheter, kommuner, företag och egen personal.

Ett informationsområde avser förvalt- ningen av väganslagen. Informationsmålet är att skapa kunskap om hur väganslagen används. Målgrupper är desamma som ovan.

Ett informationsområde avser planerade, pågående och färdigställda vägprojekt. In- formationsmålet är att skapa kunskap om lämpligt vägval och andra viktiga trafik- förhållanden. Allmänheten är målgrupp.

Ett informationsområde avser lastgrän- ser. Informationsmålet är att skapa kun- skap om innehållet i gällande bestämmel- ser och förståelse för de skador som kan uppstå om bestämmelserna inte efterlevs. Målgrupper är lastbilsförare, åkerier, in- dustrierm fl.

Ett informationsområde avser renhåll— ningen på vägarna. Informationsmålet är att skapa kunskap om vad vägtrafikanter kan göra för att hålla vägområdena fria från skräp. Målgrupper är allmänheten och skolor.

Ett informationsområde avser medbor-

garnas rätt i vägfrågor. Informationsmålet är att skapa kunskap i vägfrågor vid bl a markägaresammanträden och utställelse av vägplaner samt även upplysa om skade- ståndsfrågor gentemot väghållare. Allmän- heten är målgrupp.

De kontaktåtgärder som ligger inom ra— men för ovannämnda informationsområden har i samråd med utredningskansliet beräk- nats dra en kostnad av 5,9 mkr per budget- år. Dessa kostnader ligger emellertid utan- för vägverkets »ordinarie» kontaktverksam- het och finns inte upptagna i verkets petita för budgetåret 1970/ 71.

Tabell 5. Angelägna informationsområden redovisade per myndighet. (de gemensamt redovisade områdena avser lägre kostnader än ] mkr/område):

Arbetsmarknadsstyrelsen könsroller och yrkesval

den moderna arbetsmarknadens krav på rörlighet gymnasisternas utbildningsval 4 specificerade informationsområden, totalt

Centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden valsystemet vid 1970 års val

Invandrarverket göra lagstiftning känd och förstådd ge invandrarna kunskap om det svenska samhället ge svenskarna kunskap om invandrarna

Naturvårdsverket miljövårdens betydelse miljöskyddslagen naturvårdslagen mfl lagar

beräknat anslag 5 420 tkr

4 415 1 070 1 765

12 670 ca 8 000

% 2500

>13300

Riksförsäkringsverket i samarbete med Försäkringskasseförbundet

fortlöpande information om den allmänna försäkringen

reformer i lagstiftningen de frivilliga försäkringsformerna 4 specificerade informationsområden, totalt

Rikspolisstyrelsen brottsförebyggande informationsaktioner _ en våraktion _ en höstaktion

Skolöverstyrelsen totalintegrerad gymnasial skola

Socialstyrelsen abortförebyggande åtgärder åtgärder mot utbredning av könssjukdomar epidemiberedskap psykiatrisk sjukvård nykterhetsvården hjälpmedel för handikappade 10 specificerade informationsområden, totalt

2 000 1 600 2 700 2 600 8 900

2110 1 710

3 820 4 750

1 600 3 300 3 000 2 000 3 000 2 000 6 200

21 100

allmän hygien 1 300 tkr olycksfallsförebyggande åtgärder 1 125 upplysning om stimulantia 1 250 regional verksamhet 3 600 11 specificerade informationsområdcn, totalt 5 100 12 375 Tratiksäkerhetsverket mörker- och halkkörningens speciella risker 2 000 höja teoretiska och praktiska tratikk unskaper 2 300 allmän information 1 550 information i skolor ] 000 stipendier för fortbildning av instruktörer och yrkesförare 1 000 bidrag för frivilligt trafiksäkerhetsarbete 1 000 7 specificerade informationsområden, totalt 3 150 summa för perioden 1.9.1970—31.S.l971 12 000 »trafikkunskapens år» 2 500 »varva ner» 2 200 allmän information 1 800 information till skolor 1 100 fortbildning 1 300 bidrag till frivilligt trafiksäkerhetsarbete 1 200 6 specificerade informationsområden, totalt 3 100 summa för perioden 1.9.1971—31 .8.l972 13 200 Vägverket renhållningen på vägarna 1 635 9 specificerade informationsområden, totalt 4 255 5 890 118 SOU 1969:48

SOU 1969: 48

Vidgad samhällsinformation

är informationsutredningens huvudbetänkande. Tidigare har "utredningen avgivit ett delbetänkande angående kungörelse- annonsering (SOU 1969: 7).

Ur innehållet:

Myndigheternas kontaktverksamhet, olika typer av sam- hällsinformation, generellt handlingsprogram för kontakt- verksamheten.

Förutsättningar för samhällsinformation genom mass- media och andra media.

Samlad rådgivning i informationsfrågor. Vidgade medel för kontaktverksamhet, utveckling av pressombudsmannafunktionen, centralt rådgivningsorgan för samhällsinformation.

Pris 18: 50