SOU 1990:2
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten : delbetänkande
Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten
SHM]
1990:2
&& 199012 &? Socialdepartementet
Överklagningsrätt och ekonomisk behovs- prövning inom social— tjänsten
Delbetänkande av 289 års handikapputredning Stockholm 1990
Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981 — 1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr 38-12078-X.
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor
SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM
Tel: 08/7 63 23 20 Telefontid 810 - 1200 08/76?» 10 05 1200 — 16oo (endast beställare inom regeringskansliet)
REGERLNGSKANSLIETS ISBN 91-38-10481—4 OFFSETCENTRAL ISSN 0375-250X Stockholm 1990
TI LL SOC IALDEPARTEHENTET
Genom regeringens beslut den 15 september 1988 bemyndi— gades statsrådet Lindqvist att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter med uppdrag att utreda frågor om socialtjänstens och habiliteringens/rehabilite- ringens insatser för människor med funktionshinder
(S 1988:03, dir. 1988:53).
Med stöd av bemyndigandet förordnades som ordförande i kommittén koncernchefen vid Samhall Gerhard Larsson och som ledamöter riksdagsledamöterna Ingvar Björk, Marga— reta Persson, Ingegerd Anderlund, Marianne Jönsson, Hans Dau och Rolf L Nilsson samt kanslichefen vid nämn— den för värdartjänst Folke Carlsson och leg. sjukgym— nasten Birgitta Rydberg. Sedan regeringen den 20 april 1989 bemyndigat statsrådet Lindqvist att till kommittén förordna högst elva ledamöter förordnades ytterligare två ledamöter, riksdagsledamoten Anita Stenberg och so— cialnämndsordföranden Ingela Tuvegran.
som sakkunniga förordnades förbundsordföranden Lennart Nolte (Synskadades Riksförbund), kanslichefen Berndt Nilsson (Svenska Diabetesförbundet), Ingalill Hallgren (Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar), förbundsordföranden Kerstin Denkert (De handikappades riksförbund), avdelningschefen Ulf Wetterberg och sek- reteraren Gunilla Wallgrund (båda Landstingsförbundet), sekreterarna Margareta Rosenius och Louise Fernstedt- Landskog (båda Svenska Kommunförbundet), byråcheferna
Birgit Högberg och Gunnar Fahlberg (båda socialstyrel- sen) samt departementssekreteraren Håkan Ceder (social— departementet). Till nya sakkunniga fr.o.m. den 5 okto— ber 1989 har förordnats förbundsordföranden Lars östman (Handikappförbundens Centralkommitté) och departements- sekreteraren Kristina Söderlind (socialdepartementet).
Som experter förordnades professorn vid Linköpings Uni— versitet Bengt Jönsson (fr.o.m. den 2 mars 1989) och avdelningsdirektören vid riksförsäkringsverket Rolf Westin (fr.o.m. den 20 april 1989).
Till sekreterare i kommittén förordnades socialdirektö- ren Lennart Thorén (huvudsekreterare), försäkrings— rättsföredraganden Joar Berglund, avdelningsdirektören vid socialstyrelsen Ann-Charlotte Carlberg och överlä— karen Leif Stjernberg. Till seketariatet har vidare på deltid knutits socialdirektören John Lovén (fr.o.m. den 1 mars 1989) och förbundsjuristen Allan Everitt (fr.o.m. den 15 november 1989). Sedan Thorén och Berg- lund entledigats har i deras ställe förordnats social— chefen Tore Karlsson (huvudsekreterare, fr.o.m. den 6 november 1989) och Arne Edström, sakkunnig vid social— departementet (fr.o.m. den 9 oktober 1989).
Kommittén har antagit namnet 1989 års handikapputred—
ning.
Genom beslut av regeringen den 1 december 1988 utvidga— des kommitténs uppdrag genom tilläggsdirektiv (dir. l988:65). Kommittén gavs därigenom i uppdrag att utreda och lämna förslag om gymnasieutbildning för svårt rö- relsehindrade ungdomar och om social omvårdnad och ha— bilitering i anslutning till utbildningen. Kommittén behandlade dessa frågor i delbetänkandet Rätt till gym-
nasieutbildning för svårt rörelsehindrade ungdomar (SOU 1989:54), som överlämnades till regeringen i juli 1989.
Kommittén får härmed överlämna ytterligare ett del— betänkande, Överklagningsrätt och ekonomisk behovspröv- ning inom socialtjänsten. Detta delbetänkande har sin grund i ett regeringsbeslut den 20 april 1989, dnr. V 1178/86 (delvis) och v 1439/89. Genom beslutet över— lämnades till kommittén socialberedningens betänkande Aktuella socialtjänstfrågor (SOU 1986:19), i de delar som avsåg klagorätt och inkomstprövning när det gällde social service inom äldre och handikappomsorgen. Vidare överlämnades remissvaren över betänkandet och en skri— velse från socialstyrelsen i samma ämne, den senare da— terad den 9 mars 1989 och inkommen till regeringen den 14 samma månad. Socialdepartementet har vidare genom beslut den 5 oktober 1989 (dnr. H 4393/89) till utred-
ningen överlämnat en skrivelse i samma ämne från Fred— rik Bolander, Rh—förbunden.
Stockholm i december 1989
Gerhard Larsson Ingvar Björk Margareta Persson Ingegerd Anderlund Marianne Jönsson Hans Dau Rolf L Nilsson Folke Carlsson Birgitta Rydberg Anita Stenberg Ingela Tuvegran
/Tore Karlsson
Joar Berglund Arne Edström
ImsuALLsröR'rscmeG
7
Sammanfattning Författningsförslag
Inledning
Avdelning I, Redogörelse
Överklagningsrätten Socialberedningen
4.1.1 Problem
4.1.2 Förslag 4.1.3 Alternativa möjligheter Remissinstanserna
Övrigt
Ekonomisk behovsprövning Socialberedningen
Remissinstanserna
Övrigt
Avdelning II, Överväganden och förslag
överklagningsrätten
Ekonomisk behovsprövning
Sid
11
13
17 18 18 19 21 23 26
29 29
30 31
33
39
10
Allmänt
Skall förbudet mot ekonomisk behovsprövning vara generellt? Fri avgiftssättning? Kostnadsaspekter
Genomförande
Specialmotivering
39
42 45
49
51
53
1. SAHHANFATTNING
I socialberedningens betänkande Aktuella socialtjänst— frågor (SOU 1986:19) behandlades bl.a. vissa problem rörande överklagningsreglerna i socialtjänstlagen (SoL) och ekonomisk behovsprövning i ärenden om social ser— vice. Betänkandet har i dessa delar överlämnats till handikapputredningen jämte remissvar och en skrivelse från socialstyrelsen i ämnet.
Överklagningsrätten
Det finns inom socialtjänsten två sätt att överklaga beslut, förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Förvalt— ningsbesvär innebär att överinstansen kan pröva det överklagade beslutets laglighet och lämplighet i alla avseenden. Kommunalbesvär innebär en mer inskränkt prövning som enbart avser lagligheten av det överklaga— de beslutet. Kommunalbesvär är därför ofta av mindre värde för den enskilde som berörs av beslutet.
I SoL står förvaltningsbesvärsvägen öppen bara för de typer av beslut som enligt 73 5 får överklagas hos länsrätt. Andra beslut kan endast överklagas genom kom— munalbesvär (hos kammarrätt).
Fastän gränsen mellan förvaltningsbesvär och kommunal— besvär författningsmässigt sett kan verka klar, så har
vissa gränsdragningsproblem uppstått. Detta gäller framför allt beslut om social service, t.ex. färdtjänst och hemhjälp. Beslut om sådan service anses ibland, men inte alltid, som beslut om bistånd enligt 6 5 SoL. För— utom biståndsregeln i SoL finns nämligen kommunala reg— ler som tillämpas i ärenden om social service. Enligt den praxis som fastlagts av regeringsrätten är frågan om kommunen riktigt har tillämpat sina egna regler en kommunalrättslig fråga, och beslut som fattats enligt dessa regler kan bara överklagas genom kommunalbesvär.
Problemet är att det inte finns några fasta regler för när ett ärende om en social service till en enskild skall behandlas enligt 6 5 SoL och när det skall be— handlas enligt de kommunala regler för serviceformen som eventuellt finns. I den praktiska tillämpningen sy— nes valet ofta bero på hur framställningen om hjälp formulerats. Möjligheterna att överklaga två olika be— slut om samma serviceform kan därför bli olika utan att det finns sakliga skäl för det.
Socialberedningens förslag som redovisas nedan i av— snitt 4.1 har utsatts för viss kritik vid remissbehand— lingen. Vi har valt en i förhållande till socialbered- ningens förslag delvis annorlunda lösning. Grundidén är dock densamma, nämligen att så långt det är praktiskt motiverat garantera den enskilde en rätt att få sitt ärende prövat enligt 6 5 SoL, och därmed även en rätt att anföra förvaltningsbesvär.
vi har inte ansett det nödvändigt att ändra vare sig reglerna om bistånd (6 5) eller överklagande (73 5). vi har i stället valt att i SoL:s avsnitt om ärendens handläggning införa en ny paragraf, 50 a 5- Genom denna paragraf åläggs socialnämnden att pröva framställningar från en enskild om en social tjänst enligt 6 s, om inte
den enskilde motsätter sig sådan handläggning eller nämnden bifaller framställningen på annan grund.
Ekonomisk behovsprövning
Med ekonomisk behovsprövning menas att man vid prövning av en enskilds rätt till bistånd enligt 6 5 SoL tar hänsyn till dennes ekonomiska förhållanden. En sådan prövning är naturlig och har alltid förekommit när det gäller ekonomiskt bistånd.
En ekonomisk behovsprövning får i dag göras även vid prövning av någons rätt till bistånd i form av social service. Detta innebär att den enskilde inte har rätt till en social service om han själv har möjlighet att köpa denna service på den öppna marknaden. För att nå— gon skall ha rätt till t. ex. färdtjänst i form av taxiresor är det alltså inte tillräckligt att han är så handikappad att han behöver denna service. Det krävs också att han inte har råd att själv betala för taxi—
resorna .
I likhet med socialberedningen och flertalet remiss— instanser anser vi att ekonomisk behOVSprövning inte bör förekomma när det gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp. Vi föreslår därför att 6 5 SoL komp— letteras med en regel av denna innebörd.
Anledningen till vår inställning är att vi anser att social service såsom färdtjänst och social hemhjälp in- te är ekonomiska stödformer. De syftar i stället till att ge gamla och handikappade hjälp i situationer där andra kan klara sig utan sådan hjälp. Sådan service bör därför stå öppen för alla som behöver den oberoende av deras ekonomiska förhållanden.
2 rönrarmmcsrönsmc
Förslag till Lag om ändring i socialtjänstlagen (1980:620)
Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (1980:620)
dels att 6 5 skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf,
50 a 5, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 6 5
Den enskilde har rätt Den enskilde har rätt till bistånd av social- till bistånd av social— nämnden för sin för— nämnden för sin försörj- sörjning och sin livs- ning och sin livsföring i föring i övrigt, om övrigt, om hans behov inte hans behov inte kan kan tillgodoses på annat tillgodoses på annat sätt. vid prövningen av om sätt. behovet kan tillgodoses på
annat sätt får den enskil—
des ekonomiska förhållan— den beaktas endast vid
prövning av bistånd i form av ekonomisk hjälp.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en Biståndet skall utformas så att det r att leva ett självständigt liv.
skälig levnadsnivå. stärker hans resurse
50 a 5
En framställning från en
enskild om en social
tjänst skall handläggas
som en ansökan om bistånd enligt 6 S, om inte den enskilde motsätter sig så- dan handläggning eller so— cialnämnden bifaller fram— ställningen på annan grund.
f_—
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1990. De nya bestämmelserna skall tillämpas även i ärenden som
anhängiggjorts före ikraftträdandet.
3 INLEDNING
1989 års handikapputredning behandlar i detta delbe— tänkande frågor som aktualiserats för utredningen genom vissa från regeringen överlämnade handlingar. Bakgrun- den är i korthet följande.
Socialberedningen, en statlig utredning som hade i upp— drag bl. a. att göra en allmän uppföljning och utvärde- ring av socialtjänstreformen, överlämnade i april 1986 betänkandet Aktuella socialtjänstfrågor (SOU 1986:19) till regeringen. Betänkandets tredje kapitel hade rub— riken "Klagomöjligheterna enligt SoL" (denna förkort— ning för socialtjänstlagen används även i detta betän- kande). I detta kapitel behandlade beredningen vissa problem som uppstått på grund av de dubbla besvärsvä— garna inom socialtjänsten, dvs. att vissa beslut över— klagas genom förvaltningsbesvär och andra genom kommu— nalbesvär. I samma kapitel behandlade beredningen även den ekonomiska behovsprövning, som förekommer även när det gäller annat bistånd enligt 6 5 SoL än ekonomisk hjälp (vilket innebär t. ex. att en handikappad kan vägras färdtjänst på grund av att han anses kunna beta— la taxiresor med egna medel).
Betänkandet remissbehandlades senare samma år. Remiss— yttranden som behandlade ovan angivna kapitel kom in från ett antal läns— och kammarrätter, länsstyrelser, kommuner, pensionärs— och handikapporganisationer samt
från JO, socialstyrelsen, statens handikappråd, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, LO och TCO.
Betänkandet har inte föranlett några lagändringar.
Den 14 mars 1989 inkom till regeringen en skrivelse från socialstyrelsen, som rörde de frågor som behand- lats av socialberedningen i ovannämnda kapitel. styrel— sen hävdade att situationen var mycket otillfredsstäl— lande ur rättssäkerhetssynpunkt och ansåg det angeläget att en lagändring snarast kom till stånd.
Regeringen har genom beslut den 20 april 1989 till han— dikapputredningen överlämnat dels socialberedningens betänkande, i de delar som avser klagorätt och inkomst— prövning när det gäller social service inom äldre— och handikappomsorgen, dels remissvaren, samt slutligen so— cialstyrelsens ovan nämnda skrivelse.
Genom ett beslut den 5 oktober 1989 överlämnade vidare socialdepartementet till utredningen en skrivelse från Fredrik Bolander, Rh-förbunden. (Rh—förbunden = NHR, RBU, RmR och RTP, fyra organisationer för rörelsehind— rade). I skrivelsen lämnas förslag till lagtext, som redovisas nedan, avsnitt 4.3.
Vi har i föreliggande delbetänkande inte gjort någon fullständig genomgång av socialberedningens och remiss— instansernas överväganden. Vi har valt ut de enligt vår mening väsentligaste problemen. Bland frågor som vi i huvudsak inte tar upp kan nämnas SoL:s regler om av— gifter för sociala tjänster och hur avgiftsbeslut över— klagas (se dock avsnitt 7.3 nedan). Avgiftsfrågor kan komma att tas upp i vårt huvudbetänkande. Det är också möjligt att ett genomförande av förslagen i äldredele— gationens betänkande Ansvaret för äldreomsorgen
(Ds 1989:27, s. 199 ff) kan medföra ändringar i av— giftsreglerna.
Vårt delbetänkandes första avdelning innehåller en redogörele för problemen och innehållet i övrigt i de överlämnade handlingarna. Detta redovisas dock bara i den mån det är av betydelse för de överväganden och förslag, som utgör betänkandets andra avdelning. De lagbestämmelser som främst berörs i betänkandet återges nedan.
6 5 Den enskilde har rätt till bistånd av so— cialnämnden för sin försörjning och sin livsfö— ring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.
73 51 Socialnämndens beslut överklagas hos läns— rätten genom besvär, om nämnden har meddelat be— slut i fråga om bistånd enligt 6 s, medgivande enligt 25 S, förbud enligt 27 eller 28 5 eller eftergift enligt 37 S.
Besvär enligt första stycket får inte föras mot beslut i fråga om bistånd till annan.
Beslut i frågor som avses i första stycket gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock förordna att dess beslut skall verkställas först sedan det har vunnit laga kraft.
vid handläggning i kammarrätt av mål om förbud enligt 28 5 skall nämndemän ingå i rätten.
Kommunallagen, 7 kap.
1 51 Om ej annat är särskilt föreskrivet, får kommunfullmäktiges beslut överklagas av den som är medlem av kommunen och landstingets beslut
överklagas av den som är medlem av landstings— kommunen. Sådana beslut överklagas genom besvär hos kammarrätten. Besvären får grundas endast på omständigheter som innebär att beslutet
1. ej har tillkommit i laga ordning,
2. står i strid mot lag eller annan författning,
3. på annat sätt överskrider kommunfullmäktiges eller landstingets befogenhet,
4. kränker klagandens enskilda rätt eller
5. annars vilar på orättvis grund.
Besvärshandlingen skall ha kommit in till kammar— rätten inom tre veckor från den dag då justering av det över beslutet förda protokollet har till— kännagetts på kommunens eller landstingskommunens anslagstavla. Om besvärshandlingen före besvärs— tidens utgång har kommit in till kommunen eller landstingskommunen, skall besvären ändå tas upp till prövning.
I besvärshandlingen skall anges det beslut som överklagas och de omständigheter på vilka be— svären grundas. Klaganden får ej anföra någon ny omständighet till grund för besvären efter be— svärstidens utgång.
Noter
l Paragrafen innehåller en uppräkning av vilka beslut som kan överklagas genom förvaltnings- besvär. 25, 27, 28 och 37 55 avser vissa här ej aktuella bestämmelser om vård av unga och om eftergift av vissa avgifter för sociala tjänster.
2 Punkterna 1—5 i paragrafen innehåller de s.k. kommunalbesvärsgrunderna. Enligt 2 5 samma ka— pitel gäller (som huvudregel) samma bestämmel— ser för beslut av andra kommunala organ än kommunfullmäktige (dvs. bl. a. socialnämnd).
AVDELNING I, REDOGÖRELSE
4. ÖVERKLAGNINGSRÄTTEN
För närvarande finns två besvärsvägar inom socialtjäns— ten. Endast sådana beslut som anges i 73 5 SoL kan överklagas genom förvaltningsbesvär (till länsrätt). Viktigast av dessa är beslut om bistånd enligt 6 5 SoL. Förvaltningsbesvär innebär att domstolen kan pröva so— cialnämndens beslut i alla dess aspekter och sätta ett nytt beslut i dess ställe. Endast den som berörs av be- slutet får överklaga.
Andra socialtjänstbeslut kan endast överklagas genom kommunalbesvär (till kammarrätt). Kommunalbesvär inne— bär en mer inskränkt prövning. Förenklat uttryckt prö- vas endast beslutets laglighet men inte dess lämplig— het. Domstolen kan vid kommunalbesvär bara upphäva so— cialnämndens beslut, men inte sätta något nytt i dess ställe. I gengäld är den personkrets som kan överklaga vidare. Alla kommunmedlemmar kan överklaga socialnämn— dens beslut genom kommunalbesvär. Med kommunmedlem av— ses den som är kyrkobokförd i kommunen, äger fast egen— dom där eller är taxerad till kommunalskatt där.
För den som fått avslag i socialnämnden på en begäran om viss social service innebär förvaltningsbesvär be— tydligt större möjligheter till ändring än kommunal- besvär. Det beror bl.a. på att SoL (med vissa undantag) inte innehåller några specificerade krav på vilken ser—
vice kommunerna skall tillhandahålla i olika situatio— ner. Ett avslagsbeslut torde därför sällan kunna be— traktas som olagligt. Om också ett avslagsbeslut någon gång skulle upphävas efter kommunalbesvär kan kammar- rätten, som nämnts, inte sätta ett nytt positivt beslut i det upphävda beslutets ställe. Någon absolut garanti för att socialnämnden vidtar en sådan åtgärd finns in— te. Kommunalbesvär torde därför ha ett större värde för den enskilde som vill angripa ett för honom tyngande beslut, t.ex. ett åläggande att betala eller utföra nå— got, än för den som önskar att kommunen skall fatta ett för honom gynnande beslut.
4.1. Socialberedningen 4.1.1 Problem
För vissa former av sociala insatser (t.ex. social hem— hjälp och färdtjänst) har kommunerna ofta fastställt egna regler. Socialberedningen refererade viss rätts— praxis, som innebär att en framställning från en en— skild om hjälp kan bli föremål både för beslut enligt 6 5 SoL och beslut enligt kommunens regler. Beslut en— ligt kommunens regler är enligt denna praxis inte be— slut om bistånd och kan således överklagas bara genom kommunalbesvär. (Se t.ex. RÅ83 2:82). Detta har enligt beredningen lett till olägenheter både för den enskilde och myndigheterna.
För den enskilde är det en fördel att få anföra för- valtningsbesvär, eftersom han då får en mer fullständig prövning. För att uppnå detta kan den som är insatt i reglerna formulera sin framställning om social service
som en begäran om bistånd enligt 6 5. Eftersom de fles— ta hjälpsökande är okunniga om problematiken, kan det bero på en slump hur deras framställningar utformas och därmed på vilket sätt socialnämnden handlägger dem. Den enskilde kan därigenom gå miste om rätten att anföra förvaltningsbesvär.
För myndigheterna kan det vara svårt att avgöra enligt vilka regler en framställning om hjälp bör behandlas, kommunens eller 6 5 SoL. För förvaltningsdomstolarna kan det ibland vara osäkert om socialnämndens beslut skall ses som ett biståndsbeslut eller som ett beslut fattat enligt kommunens regler. Detta får betydelse bå— de för prövningens räckvidd och för vilken domstol (länsrätt eller kammarrätt) som skall behandla överkla— gandet.
4.1.2. Förslag
Beredningen föreslog att 6 5 SoL skulle kompletteras med ett nytt andra stycke. Paragrafen skulle härigenom få följande lydelse (den föreslagna ändringen under- struken).
Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämn— den för sin försörjning och sin livsföring i öv— rigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Rätten till bistånd omfattar både ekonomisk h'äl och annat bistånd, såsom särskilda insatser för barn, ungdomar, äldre människor och människor med
handikapp.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett själv— ständigt liv.
Genom lagändringen ville beredningen markera att det finns två huvudgrupper av bistånd, ekonomisk hjälp och annat bistånd, där åtgärderna är helt olika och även orsakerna till biståndsbehovet ofta skiljer sig åt. Be— träffande "annat bistånd" efterfrågas sådant huvudsak— ligen av de i ändringsförslaget angivna grupperna, barn, ungdomar, äldre och handikappade. Genom uttrycket "särskilda insatser" ville beredningen skilja de insat— ser som skall anses vara bistånd från andra sociala in— satser. Enbart en inplacering i en barnomsorgskö eller ett annat kommunalt turordningssystem, eller ett erhål— lande av service som generellt tillkommer en viss grupp skulle inte anses som bistånd. När framför allt handi— kappade efterfrågar sociala tjänster torde de dock van— ligen ha behov av "särskilda insatser". En begäran från handikappade borde därför i allmänhet uppfattas som en begäran om bistånd.
I de domar beredningen refererade (t. ex. RÅ84 2:29) förekom att en framställning om hjälp prövades både som bistånd och enligt kommunens regler (varigenom både förvaltningsbesvär och kommunalbesvär kunde bli ak— tuellt). Någon sådan "dubbel" prövning av samma hjälp— behov borde enligt beredningen inte förekomma. Social— nämnden måste bestämma sig för om en framställning om hjälp skulle behandlas som ett biståndsärende eller som en begäran om hjälp enligt kommunens egna regler. En framställning borde ses som en begäran om bistånd en- ligt 6 5 så snart den enskilde begärde förtur eller åberopade ett särskilt behov av den sökta tjänsten.
När det gällde färdtjänst och social hemhjälp borde kommunen i allmänhet göra en biståndsprövning om kommu— nen inte ansåg sig kunna tillhandahålla tjänsten enligt sina egna regler. Detta motiverades av att det som re— gel är handikappade som efterfrågar sådan hjälp. Endast
om sökanden direkt hänvisade till kommunens regler el- ler enbart åberopade sin ålder borde man underlåta en biståndsprövning.
I den mån kommunen inte hade något regelsystem för den begärda tjänsten borde en biståndsprövning normalt gö— ras. Detta gällde dock inte om kommunen utan att ha an— tagit något särskilt regelsystem beslutat att en viss tjänst skulle tillkomma t.ex. alla pensionärer i kommu— nen.
Beredningen uttalade vidare att man i tveksamma fall borde uppfatta en ansökan som en biståndsbegäran. Ofta kunde då en enkel fråga till sökanden ge vägledning. Nämnden måste formulera sitt beslut så att det klart framgick om en biståndsprövning gjorts eller ej.
Sammanfattningsvfs uttalade beredningen att gränsdrag— ningsproblem kommer att uppstå så länge man har en ord- ning som innebär att endast vissa beslut enligt SoL kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Dessa problem bor— de dock kunna minska genom den av beredningen föreslag— na lagändringen och motivuttalanden i anslutning här— till. Ytterligare vägledning borde enligt beredningen kunna ges genom komplettering av socialstyrelsens all— männa råd i biståndsfrågor.
4.1.3 Alternativa möjligheter
Socialberedningen övervägde även vissa andra lösningar. Det bästa sättet att komma tillrätta med problemet med dubbla besvärsvägar var enligt socialberedningens åsikt att bättre precisera vad som ingår i rätten till bi— stånd. Detta skulle emellertid enligt beredningen kräva
en ingående prövning och en noggrann genomgång av pra— xis, något som beredningen inte ansåg sig ha möjlighet att utföra. Det var enligt beredningen inte möjligt el— ler lämpligt att räkna upp alla de situationer när rätt till bistånd skall anses föreligga. Beredningen ansåg sig emellertid böra lägga fram ett förslag om en viss precisering av 6 5 SoL som kunde fungera som en i vart fall preliminär lösning (se avsnitt 4.1.2).
En annan lösning som socialberedningen övervägde var att ändra besvärsreglerna. Beredningen anförde bl.a (sid 131 f):
Den mest radikala lösningen - och kanske också den enk— laste — skulle vara att göra det möjligt att överklaga alla beslut enligt SoL genom förvaltningsbesvär. Detta skulle dock bli praktiskt betungande och skulle sanno— likt också uppfattas som ett alltför stort ingrepp i den kommunala självbestämmanderätten. Bl.a. torde en sådan lösning innebära att varje beslut att placera ett barn i en barnomsorgskö skulle behöva förses med en be- svärshänvisning.
En mindre omfattande ändring är att ha en huvudregel av innebörd att beslut av socialnämnd enligt SoL skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär men förse denna huvudregel med vissa undantag. Sålunda borde un— dantag kunna göras för sådana beslut som enbart gäller att bestämma avgiftstaxor enligt 35 5 första och andra styckena SoL, att anvisa plats i ett kommunalt turord- ningssystem eller att i ett enskilt fall bestämma av— gift för en social tjänst enligt de regler som kommunen har fastställt. Inte heller en sådan gränsdragning tor— de dock kunna göras utan att tolkningsproblem uppstår.
En annan möjlighet är att utöka de beslut av en social— nämnd som är överklagbara enligt 73 5 SoL. Beslut som borde kunna överklagas genom förvaltningsbesvär är t.ex. beslut om avgifter för personer som är helin— ackorderade på servicehus och nedsättning av avgiften för sådan inackordering. Det är ju här fråga om att tillämpa regler i socialtjänstförordningen om s.k. för— behållsbelopp, försörjningsskyldighet m.m. och inte regler som kommunen har fastställt.
4.2 Remissinstanserna
Remissinstanserna hade inte några invändningar mot be— redningens beskrivning av rådande ordning och problem. Beredningens förslag till lösning fick däremot ett blandat mottagande. Förslaget tillstyrktes av bl.a. LO, TCO, handikapporganisationerna och vissa länsstyrelser. Från framför allt många av de juridiska remissinstan— serna riktades emellertid kritik mot förslaget i flera avseenden. Man var bl.a. kritisk mot beredningens för— slag till lagtext. Man ansåg att den föreslagna lydel- sen var oprecis och inte innebar något nytt i förhål— lande till gällande rätt. Några menade att problemet med dubbla besvärsvägar skulle kvarstå även om bered— ningens förslag genomfördes. En mer preciserad regle— ring av vilka socialtjänstbeslut som skall få överkla— gas genom förvaltningsbesvär efterlystes av flera re— missinstanser.
Härutöver framfördes bl.a. följande.
Länsrätten i Malmö ansåg att det var orimligt att helt bygga besvärsordningen på de omständigheter som sökan— den åberopat. Begäran om bistånd borde anses föreligga i alla de fall då den enskilde anser sig vara i behov av samhällets hjälp på grund av sina levnadsförhållan- den. Länsrätten ansåg det inte möjligt att — såsom be— redningen föreslagit — socialnämnden skulle besluta sig för om en enskilds begäran om en social tjänst utgör en biståndsfråga eller inte. I de fall då kommunen har särskilda regler för en viss social tjänst ställer det sig naturligt att den enskildes begäran om att få en sådan tjänst i första hand prövas enligt dessa regler. Om det blir avslag i den delen — ett beslut som över— klagas genom kommunalbesvär — blir en prövning enligt biståndsparagrafen aktuell. Således leder enligt läns—
rätten SoL:s nuvarande uppbyggnad till att avslag på en och samma ansökan kan föranleda besvär enligt två skil- da besvärsordningar. Socialnämnden kan inte som bered— ningen förutsätter bestämma sig för att avgöra en ansö— kan enligt endast ett av de båda alternativen.
Kammarrätten i Jönköping ansåg att huvudregeln skulle
kunna vara att beslut av en socialnämnd enligt SoL skall kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Denna huvudregel skulle förses med de undantag, som av sär—
skilda skäl kan anses påkallade.
Kammarrätten i stockholm uttryckte liknande synpunkter. I princip ansåg kammarrätten att problemet borde lösas genom att begreppet socialtjänst gavs ett mer precist och fastare definierat innehåll. Detta skulle dock krä— va en omfattande utredning, varför kammarrätten anslöt sig till metoden att i detta skede koncentrera översy- nen till de bestämmelser som mera direkt berörde be—
svärsreglerna.
Även de i princip positiva handikappförbunden HCK och DHR efterlyste en precisering av biståndsrätten (HCK framhöll därvid omsorgslagen som exempel).
gg ansåg att socialnämnden redan enligt gällande regler var skyldig att komplettera utredningen om grunderna
för en ansökan var oklara. Den av beredningen föreslag— na preciseringen fyllde därför inget självständigt syf—
te.
Socialstyrelsen tillstyrkte beredningens förslag, dock med annan formulering av lagtexten. Styrelsen föreslog att 6 5 SoL skulle få följande lydelse.
Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämn— den för sin försörjning och sin livsföring i öv— rigt i form av ekonomisk hjälp (socialbidrag), om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde har vidare rätt till bistånd för det ändamål som sägs i första stycket i form av socia- la insatser om hans behov inte tillgodoses genom generella sådana eller genom annan huvudman.
Socialnämnden får ta ut avgifter för sådant bi— stånd som utgår enligt andra stycket enligt vad som närmare föreskrivs i 34 och 35 ss.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett själv— ständigt liv. Genom en sådan utformning av lagtexten borde det enligt styrelsen stå klart att behov av en social insats skall prövas i första hand som bistånd, och att den kan väg— ras endast om kommunen på annat sätt själv eller annat offentligt organ tillgodoser detta behov. (Lagtexten berör även frågan om ekonomisk behovsprövning, se nedan avsnitt 5).
Statens handikappråd var liksom socialstyrelsen i prin- cip positiv till beredningens förslag men tveksam till lagtextens utformning. Denna borde enligt rådet ge ut— tryck för den uppfattning som framgår av socialstyrel— sens allmänna råd (1981:1) om rätten till bistånd, näm— ligen.
"Om någon begär hjälp och stöd för sin försörjning eller livsföring i övrigt i form av pengar, social service, vård eller behandling uppkommer alltid ett ärende om bistånd enligt 6 s om den enskildes framställning förutsätter en individuell behovs— prövning."
Länsstyrelsen i Stockholms län ansåg att det i 73 5 SoL borde direkt anges vilka ytterligare beslut som skall
kunna överklagas genom förvaltningsbesvär. Länsstyrel- sen framhöll vidare att det inte alltid är så att den
enskilde har större möjlighet att få rätt vid besvärs— prövning om en framställning har behandlats som en bi- ståndsansökan än om den behandlats enbart mot bakgrund av kommunala regler. Frågor där detta inte är fallet var enligt länsstyrelsen t.ex. syskonförtur till barn— omsorg, avseende familjer där biståndsbehov över huvud taget inte förekommer. Det kunde också gälla avgifts— nedsättningar, som även välsituerade personer kunde ha rätt till under förutsättning att vissa kriterier var uppfyllda. Som exempel nämnde länsstyrelsen avgiftsfri hemhjälp utöver ett visst antal timmar för flerbarns— familjer. Dessa personers möjlighet att kunna vinna rättelse besvärsvägen fick givetvis inte minskas för att de inte behöver bistånd enligt 6 5 SoL.
Enligt Svenska kommunförbundet innebar beredningens förslag att viktiga regler skulle finnas i lagmotiv och inte i lagtext. Förbundet ansåg att detta inte var acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom motiv- skrivningar inte har någon rättsligt bindande effekt.
Norrköpings kommun ansåg att innehållet i socialtjäns— ten inte på ett alltför detaljerat sätt borde bestämmas av förvaltningsdomstolarna. Den kommunala självbestäm— manderätten skulle åsidosättas i onödan om varje åbero— pande av särskilda skäl skulle leda till att kommunens beslut kunde överprövas genom förvaltningsbesvär.
4.3 Övrigt
Som nämnts i inledningen har till utredningen överläm— nats en skrivelse från Fredrik Bolander, Rh—förbunden, med förslag till lagtext. Samma förslag framförs för
övrigt i skriften Din rätt till bistånd, författad av Bertil Bagger—Sjöbäck och utgiven år 1989 som handbok av Rh—förbunden. Förslaget innebär att 50 5 SoL (som handlar om socialnämndens utredningsansvar) skall för— ses med ett andra stycke av följande lydelse.
Ansökan om hjälp och stöd för försörjning eller livsföring i övrigt i form av pengar, social ser— vice, vård och behandling som förutsätter en indi— viduell behovsprövning skall i första hand hand- läggas som ett ärende om bistånd enligt 6 s.
Förslaget innehåller även ett tredje stycke till samma paragraf, som berör den ekonomiska behovsprövningen och redovisas nedan i avsnitt 5.3.
Socialberedningen nämner i sitt betänkande två artiklar i ärendet av Mats Bergström i Förvaltningsrättslig tid— skrift 1982, s. 283 och 1983 s. 66. Denne skriver av— slutningsvis följande (Bergström skiljer mellan bistånd enligt 6 5 SoL och för kommunen frivilliga insatser en— ligt 5 5 SoL).
Jag vill därför föreslå den ändringen att sökandens rättsmedel alltid skall vara förvaltningsbesvär, oav- sett om beslutet gäller bistånd enligt SoL 6 5 eller annan social insats. Man slipper därmed alla problem med att ge rätt besvärshänvisning och finna rätt be- svärsväg. I den mån klientens talan avser frivilliga insatser blir besvärsinstansernas möjlighet att ändra socialnämndens beslut mycket små. Klientens talan över— går till att bli ett slags laglighetsbesvär liknande kommunalbesvären. Så var fallet enligt socialhjälpsla— gen när klaganden åberopade kommunens rätt att jämlikt thL 13 s ge frivillig socialhjälp. Det systemet lär ha fungerat tillfredsställande.
Den term som är bäst lämpad att beteckna de indivi- duellt inriktade insatserna är ordet "bistånd", även om det såsom påpekats ovan ofta har använts i SoL 5 s i en snävare betydelse. Socialtjänstlagen 73 5 skulle därför kunna ges följande lydelse.
Socialnämndens beslut överklagas hos länsrätten genom besvär, om nämnden har meddelat belut i frå—
ga om bistånd till enskild enligt 5 eller 6 S,
medgivande enligt 25 s, förbud enligt 27 och 28 5 eller eftergift enligt 37 S-
Besvär enligt första stycket får inte föras mot beslut i fråga om bistånd till annan.
Socialnämnden får inte åläggas att lämna bistånd till enskild person, om denne inte är berättigad därtill enligt 6 5.
Vid handläggning i kammarrätt av mål om förbud en— ligt 28 5 skall nämndemän ingå i rätten.
Understrykningarna i lagtexten avser ändringarna.
5 EKONOMISK BEHOVSPRÖVNING
5.1 Socialberedningen Socialberedningen anförde i huvudsak följande:
Sedan gammalt har rätt till färdtjänst och andra socia— la tjänster ansetts föreligga oberoende av sökandens ekonomi. Endast hjälpbehovet har ansetts avgörande. När nu sociala tjänster kan utgöra en form av bistånd har fråga uppkommit om en ekonomisk prövning skall ske in— nan bistånd till en social tjänst beviljas. Så har skett bl.a. i ett par regeringsrättsdomar. Regerings- rätten har nämligen prövat om behovet av transporter kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom att den en— skilde själv bekostar sina transporter.
Enligt vår mening bör äldre och handikappade ges möj- lighet att kunna förflytta sig till samma kostnader som en icke handikappad. Beträffande andra sociala tjänster kan ett liknande resonemang föras. Formuleringen i 6 5 SoL att bistånd bara kan utges om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt bör därför enligt vår mening inte tolkas så att bistånd inte kan utges till t.ex. färdtjänstresor, om behovet kan tillgodoses genom att den enskilde själv betalar taxiresor. När det gäller annat än ekonomiskt bistånd bör prövningen av om beho— vet kan tillgodoses på annat sätt göras endast i för- hållande till den enskildes möjligheter att på det praktiska planet själv eller t.ex. genom en generell kommunal service kunna tillgodose sina behov.
Genom vårt förslag att göra ett tillägg till 6 5 SoL vill vi bl.a. klart markera att bistånd kan utges an— tingen som ekonomisk hjälp eller som annat bistånd. I fråga om den ekonomiska hjälpen är givetvis den ekono— miska prövningen avgörande. Det gäller här att ge män— niskor med dålig ekonomi bistånd i form av socialbidrag i en sådan utsträckning att de uppnår en skälig lev— nadsnivå. Beträffande andra former av bistånd är det däremot fråga om att ge människor som på grund av ett
handikapp av något slag inte kan klara vissa delar av den praktiska livsföringen en sådan social tjänst att de därigenom uppnår en skälig levnadsnivå. vi anser därför att någon ekonomisk prövning inte skall göras när det gäller andra former av bistånd än ekonomisk hjälp men att kommunerna mycket väl kan ta ut avgift för tjänsten i fråga.
5.2 Renissinstanserna
Nästan alla remissinstanser som yttrade sig över bered— ningens förslag i denna del var positiva. Flera av dem ansåg dock att den föreslagna regeln borde uttryckas direkt i lagtext, och två remissinstanser (socialsty— relsen och länsstyrelsen i Östergötlands län) lämnade förslag till sådan.
Länsstyrelsen föreslog ett nytt andra stycke i 6 5 SoL av följande lydelse.
Bistånd till livsuppehålle i övrigt skall inte föranleda ekonomisk behovsprövning. Avgift kan dock uttagas i förekommande fall.
Socialstyrelsens förslag har redovisats ovan (avsnitt 4.2).
Kammarrätten i Jönköping och länsstyrelsen i stockholms län avstyrkte beredningens förslag.
Kammarrätten anförde att det var svårt att förena för— slaget med bestämmelsen i 6 5 SoL att rätten till bi— stånd är beroende av att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Det var både praktiskt och principiellt felaktigt att operera med två olika biståndsbegrepp, där det ena förutsätter en ekonomisk prövning men det
andra inte gör det.
Länsstyrelsen anförde bl. a:
Länsstyrelsen finner det inte rimligt med en lagstift— ning som tvingar kommunerna att satsa knappa resurser, i synnerhet i personellt avseende, på att hjälpa perso— ner i god ekonomisk ställning med sådana tjänster som är lätta att skaffa på egen hand på öppna marknaden. Resurserna torde i stället behövas för dem som mer har behov av personlig omvårdad, tillsyn och stimulans än av t.ex. fönsterputsning. Bl.a. kommer den nya omsorgs- lagen att ställa stora krav på kommunerna.
Det är givetvis inte fel om kommunerna kan äta sig att till en låg avgift erbjuda kommunmedborgarna även sådan service som de kan skaffa själva på annat håll. Enligt länsstyrelsens mening bör det dock falla inom den kom— munala kompetensen att besluta om i vilken omfattning man har möjlighet härtill.
Eftersom kommunerna har rätt att ta ut en avgift i för— hållande till den enskildes ekonomi skulle kommunerna kunna ta ut en avgift som motsvarade priset på öppna marknaden av dem som har god ekonomi. Resultatet av be- redningens förslag skulle i dessa fall enbart bli ökad administration och byråkrati utan fördelar för den en— skilde. Tvärtom riskerar man att den som verkligen har ett stort behov av bistånd på grund av felaktig använd— ning av tillgängliga resurser inte kan erbjudas erfor— derlig hjälp. Den som är i behov av ekonomiskt bistånd skall t.ex. söka arbete och på detta sätt själv försöka tillgodose behovet genom att använda sina resurser. Det förefaller mindre konsekvent att detta skulle gälla blott vid en form av bistånd.
5.3 Övrigt
Som redovisats i inledningen till detta betänkande har till utredningen överlämnats en skrivelse från social— styrelsen till regeringen. Förutom vad som nämnts där innehåller skrivelsen bl.a. följande.
När det gäller frågan om i vilka fall hänsyn skall tas till en enskilds ekonomiska förhållanden vid bedömning av behov av bistånd enligt 6 s socialtjänstlagen finns emellertid fler oklarheter i rättstillämpningen än dem som berörts av socialberedningen. Det gäller t.ex. vård
i familjehem eller på behandlingshem, placering i pri— vat skola för barn, psykoterapi hos privatpraktiserande psykolog, vård på hälsohem och ledsagare i vissa fall för äldre eller handikappad.
Det i avsnitt 4.3 redovisade förslaget till ny lydelse av 50 5 SoL (Rh-förbunden) innehåller även ett stycke som rör den ekonomiska behovsprövningen. Det har föl—
jande lydelse.
vid behovsprövning av bistånd enligt 6 S i annan form än ekonomisk hjälp eller ekonomisk förtur inom barnomsorgen skall bortses från sökandens ekonomiska förhållanden.
AVDELNING II, ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG
6. ÖVERKLAGNINGSRÄTTEN
Att precisera vad som kan ingå i rätten till bistånd skulle som socialberedningen anfört kräva ett omfattan— de arbete. Åtskilliga invändningar skulle också kunna riktas mot en alltför detaljerad reglering. (Se t.ex. socialtjänstpropositionen l979/80:l, sid 183—185). Det är inte heller säkert att en aldrig så detaljerad lag— stiftning skulle lösa problemet med dubbla besvärsvä- gar. Även om lagen skulle stadga t.ex. rätt till bi— stånd i form av 100 färdtjänstresor per år för dem som inte kan utnyttja allmänna kommunikationer, skulle en oprecist formulerad ansökan om hjälp med transporter kunna tolkas både som en ansökan om sådant bistånd och som en ansökan om färdtjänst enligt kommunens regler, i vart fall om dessa var generösare än lagens minimistan— dard. Vi har inte ansett det lämpligt att i detta sam— manhang överväga preciseringar av vad som kan ingå i rätten till bistånd.
Som socialberedningen anfört skulle en utvidgning av området för förvaltningsbesvär medföra ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. En generell rätt att an- föra förvaltningsbesvär över socialtjänstbeslut skulle också kunna vålla svårigheter för domstolarna, om be— svärsrätten inte motsvarades av någon beskrivning i la— gen av vilka insatser den enskilde har rätt att kräva av kommunen. Anta t.ex. att en kommun erbjuder sina ål—
derspensionärer en viss service en gång/månad, och att någon i ett överklagande yrkar sådan service två gånger/månad (här antas att denne inte av särskilda personliga skäl behöver sådan service mer än en gång/ månad och således kan åberopa rätten till bistånd en— ligt 6 5 SoL). Han hänvisar kanske till grannkommunen, som har ett högre skatteuttag och därmed haft råd med en generösare servicenivå. I ett sådant läge är det knappast möjligt att fastslå om kommunens servicenivå är "rätt" eller "fel". Det blir mer en fråga om att på politiska och ekonomiska grunder bedöma vad kommunen bög göra än att på juridiska grunder bedöma vad kommu— nen skall göra. Sådana bedömningar bör rimligen göras av kommunens politiker och inte av domstolar.
Med detta är inte sagt att den gränsdragning för rätten att anföra förvaltningsbesvär som i dag gäller är helt invändningsfri. Det väsentligaste är emellertid att den enskilde inte berövas möjligheten att få sin ansökan om hjälp prövad som ett biståndsärende, och därmed rätten att vid överklagande få en fullständig sakprövning. Det är också viktigt att ärendets avgörande inte som nu kan fördröjas på grund av att det hamnar inom "fel besvärs— väg". Dessa problem kan enligt vår mening lösas utan att överklagningsreglerna behöver ändras.
En möjlighet är att framställningar om hjälp alltid prövas som biståndsärenden enligt 6 5 SoL. I åtskilliga fall kan detta emellertid vara en opraktisk ordning. En biståndsprövning innebär ofta svåra avvägningsfrågor. Den kräver ofta en omfattande utredning och en noggrann kartläggning av hjälpsökandens personliga förhållanden, något som denne av integritetskäl kan ha skäl att mot— sätta sig. En prövning enligt kommunens kanske mer ge- nerösa eller mer schabloniserade regler kan då vara att föredra. En prövning enligt t.ex. kommunala färdtjänst—
regler kräver kanske bara ett läkarintyg om vederböran— des gångsvårigheter, medan en prövning enligt 6 s även skulle innebära utredning om transportbehovets omfatt— ning och förläggning i tiden, familjemedlemmars möjlig— het att ge skjuts osv.
Särskilt om det från början står klart att den hjälp— sökande kan få det han begär enligt kommunens regler (medan biståndsprövning kanske skulle ha lett till av- slag) framstår en biståndsprövning som onödig. Om den hjälpsökande emellertid fått avslag eller av andra skäl inte låter sig nöja med ett beslut som har meddelats utanför biståndsrättens ram, bör en biståndsprövning göras. Detta bör då ske omedelbart, i stället för att vederbörande hänvisas till en lång och ofta utsiktslös kommunalbesvärsprocess.
Med denna mer begränsade ambition ligger det närmast till hands att i det avsnitt i SoL som innehåller hand- läggningsregler (50-58 55) införa en bestämmelse med den innebörd som redovisats ovan.
Med en sådan handläggningsordning kunde det diskuteras om inte kommunalbesvärsrätten blir så lite värd för den hjälpsökande att den skulle kunna avskaffas. Den en— skilde kommer enligt den föreslagna regeln snabbt att få ett beslut om bistånd enligt 6 s som han kan över— klaga genom förvaltningsbesvär. Ett avskaffande av kom- munalbesvärsinstitutet när det gäller beslut om sociala insatser för enskild skulle kunna göra överklagnings— systemet mer lättbegripligt för de enskilda och även undanröja svårigheter för de tillämpande myndigheterna.
Emellertid kan — såsom länsstyrelsen i Stockholms län påpekat i sitt remissvar — en kommunalbesvärsprövning i vissa fall vara gynnsammare för den enskilde än en bi—
ståndsprövning. Biståndsregeln i 6 5 SoL ger endast rätt till hjälpinsatser upp till en viss nivå, även om den är obestämd och beror på tillämpningen av begreppet "skälig levnadsnivå". Man kan tänka sig det fallet att en kommun har generösare regler för en viss service än vad som inryms i biståndsrätten, men vid prövning en- ligt dessa kommunala regler i ett enskilt fall (fel— aktigt) avslår en hjälpframställning. Regeringsrätten har beträffande kommunalbesvär (RÅ84 2:29 I sid 376) uttalat att den i 7 kap. 1 s kommunallagen föreskrivna laglighetsprövningen skall omfatta en bedömning av om såväl lagens regler som de av kommunen antagna reglerna iakttagits. I ett sådant fall skulle en kommunal be— svärsprövning kunna utmynna i att kommunens beslut upp— hävdes, medan vederbörandes hjälpbehov kanske inte var av den graden att han skulle ha haft framgång vid en biståndsprövning.
Man kan inte bedöma kommunalbesvärsrätten enbart ur hjälpsökandens synpunkt. Även andra kommunmedlemmar har rätt att anföra kommunalbesvär. Ur kommunalrättslig synpunkt kan det vara tveksamt att undandra just so— cialtjänstbeslut från den medborgarkontroll som kommu— nalbesvären är avsedda att vara. Vi är därför inte be— redda att föreslå ett avskaffande av denna rätt.
vi är medvetna om att bibehållandet av de dubbla be— svärsvägarna inom socialtjänsten kan innebära vissa praktiska nackdelar. Om någon t.ex. ansöker om färd— tjänst och får avslag både enligt kommunens regler och enligt 6 5 SoL, kanske ett överklagande måste tolkas både som kommunalbesvär över det förstnämnda beslutet och som förvaltningsbesvär över det sistnämnda. Både kammarrätt och länsrätt kommer i så fall att få be— handla överklagandet, något som i det enskilda fallet kan förefalla omotiverat och svårbegripligt för den en—
skilde. I grunden är detta dock en naturlig konsekvens av socialtjänstlagens uppbyggnad, med å ena sidan en grundläggande rätt till bistånd för den enskilde och å andra sidan en stor frihet för kommunerna att själva utforma sin socialtjänst men med möjlighet till viss medborgarkontroll genom kommunalbesvär. Det väsentliga är enligt vår mening att överklagningssystemet inte medför rättsförluster för enskilda hjälpsökande. De praktiska problemen bör inte bli större än att de går att bemästra. I det ovan givna exemplet torde det vara naturligt att målet i länsrätten avgörs först. Kammar— rätten kan därefter vid ett eventuellt överklagande av— göra båda målen samtidigt, (alternativt avskriva målet, om den enskilde får sin vilja fram i länsrätten).
Ett annat problem som påtalats är att det ibland kan vara svårt att avgöra om socialnämndens beslut avser bistånd enligt 6 5 eller en tillämpning av kommunens egna regler. Detta kan knappast åtgärdas på annat sätt än genom informationsinsatser till berörd personal. Oavsett överklagningssystem är det givetvis väsentligt att det av fattade beslut klart framgår vad prövningen avsett.
Sammanfattningsvis föreslår vi alltså en handläggnings— regel med innebörden att en framställning om en social tjänst alltid skall prövas enligt 6 5 SoL, om inte framställningen tillgodoses på annat sätt. I special— motiveringen har vi gett vissa anvisningar om hur vi anser att den av oss föreslagna regeln skall tillämpas. Vi förutsätter att socialstyrelsen genom komplettering av sina allmänna råd eller på annat lämpligt sätt in— formerar om regelns innebörd och ger de ytterligare an- visningar om dess tillämpning som kan visa sig behöv— liga.
7 EKONOMISK BEHOVSPRÖVNING
7.1 Allmänt
Som ovan nämnts (avsnitt 5.2) har en stor majoritet av remissinstanserna välkomnat socialberedningens förslag att ekonomisk prövning inte skall göras vid bedömningen av någons behov av annat bistånd än ekonomisk hjälp. Två remissinstanser, kammarrätten i Jönköping och läns— styrelsen i Stockholms län, har dock varit av annan me— ning.
Socialtjänstlagen rymmer insatser av många olika slag. Här finns till en början den ekonomiska hjälpen, so— cialbidraget. Detta har sedan gammalt varit ett "sista skyddsnät" för dem som står utanför förvärvslivet och inte heller får sin försörjning garanterad på annat sätt, t.ex. genom socialförsäkringarnas olika förmåner. Socialbidrag utgår till en relativt liten del av be— folkningen. Det ligger i sakens natur att socialbidrag riktar sig till de ekonomiskt sämst ställda i samhäl— let.
Socialtjänsten omfattar emellertid även mer generella insatser som utnyttjas av mycket stora befolknings— skikt, t.ex. den kommunala barnomsorgen och äldreomsor- gen. Det rör sig här om insatser som uppfattas som en allmän samhällsservice och som i stort sett utnyttjas oberoende av inkomstförhållanden.
Under sådana förhållanden är det ganska naturligt att biståndsbegreppet inte, som kammarrätten i Jönköping önskat, kan hållas helt enhetligt, oberoende av vilken sorts insats det är fråga om.
Man skulle visserligen liksom länsstyrelsen i Stock— holms län kunna hävda att resurserna bör satsas på dem som inte har ekonomiska möjligheter att själva betala för de hjälpinsatser de behöver. En sådan ståndpunkt torde dock kunna försvaras endast i ett samhällsekono— miskt nödläge, då resurserna inte räcker till för mer generella insatser. Den ideologiska grunden för samhäl— lets insatser för t.ex. handikappade är ju inte att "fattiga" handikappade skall ges möjligheter att få samma service som "rika" handikappade. Grunden är, som framgår av 21 5 SoL, att handikappade skall ges möjlig— het att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Denna form av insatser strävar alltså inte efter någon utjämning mellan "rika" och "fattiga" handikappa— de utan mellan handikappade och icke—handikappade. Han— dikappade bör med andra ord ha samma frihet som andra att spendera sina inkomster på det sätt de önskar. Sam— hället bör därför inte kräva att en handikappad ekono— miskt sett skall vara "på socialbidragsnivå" innan han kan få den hjälp t.ex. i boendet och med färdtjänst som handikappet föranleder.
Liknande resonemang kan föras beträffande andra grup— per. När det gäller ålderdomshem och annat boende för äldre i kommunal regi har det varit en lång och slut— ligen framgångsrik strävan att befria detta från en tidigare prägel av fattigvård. Det vore mycket olyck— ligt om socialtjänstens insatser generellt sett fick den prägeln, något som skulle kunna bli följden vid en radikal tillämpning av principen om ekonomisk behovs— prövning av alla biståndsbehov. Det skulle kunna leda
till att stora grupper av medborgare gick miste om so- cial service som de i dag åtnjuter.
Utgångspunkten bör således vara att t.ex. färdtjänst, hemhjälp och andra insatser för äldre och handikappade bör utgå oberoende av den hjälpsökandes ekonomi. Läns— styrelsen i Stockholms län ansåg att kommunerna skulle ha möjlighet men inte skyldighet att iaktta denna prin- cip. Enligt vår mening är emellertid denna princip så viktig att kommunerna bör vara skyldiga att tillämpa den. Såsom flera remissinstanser föreslagit kan det va— ra lämpligt att direkt i lagtexten fastslå denna prin— c1p.
Som ovan framgått (avsnitten 4.2 och 5.2) har förslag till lagtext lämnats av socialstyrelsen och länsstyrel— sen i östergötlands län.
Socialstyrelsens förslag till nytt andra stycke i 6 5 SoL innebär att rätten till annat bistånd än socialbi— drag frikopplas från villkoret "om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt". Detta villkor har ersatts med "om hans behov inte tillgodoses genom generella så— dana (dvs. sociala insatser) eller genom annan huvud— man". Denna skrivning kan antas täcka de flesta fall då rätt till bistånd från socialnämnden inte bör anses fö— religga trots att hjälpbehov finns. Andra fall kan dock tänkas, t.ex. då någon som på grund av handikapp behö- ver hjälp med resor kan få sitt behov tillgodosett ge- nom samåkning. Det är svårt att förutsäga alla tänkbara situationer där biståndsrätt framstår som omotiverad på grund av att andra former av hjälpinsatser s.a.s. lig— ger närmare till. En mer allmän skrivning som den i dag gällande kan därför vara att föredra. Även av tydlig— hetsskäl kan det vara bra att mer direkt uttrycka vad
det är fråga om, alltså förbudet mot ekonomisk behovs—
prövning.
I länsstyrelsens lagförslag är termen "livsuppehålle" något oklar. Möjligen åsyftas den i paragrafens första stycke angivna termen "livsföring". Det måste då beak— tas att socialbidrag kan utgå inte bara till "försörj— ning" utan även till "livsföring i övrigt" (t.ex. till olika fritidsaktiviteter), och vid prövning av rätten till socialbidrag måste en ekonomisk behOVSprövning up- penbarligen göras. Gränsen mellan "försörjning" och "livsföring i övrigt" är därför otjänlig som gräns för den ekonomiska behovsprövningen.
Den skrivning som föreslagits i Rh—förbundens skrift (ovan avsnitt 5.3) uttrycker i allt väsentligt det som vi anser bör gälla. Där föreslås att regeln skall fin— nas i 50 5 SoL. Denna paragraf ingår i ett avsnitt i lagen som behandlar ärendens handläggning (regler om dokumentation, delgivning o.d.). Eftersom det här mer är fråga om biståndsrättens innehåll än biståndsären— dens handläggning synes 6 5 vara en naturligare pla-
cering.
7.2 Skall förbudet mot ekonomisk behovsprövning vara generellt?
Samtliga hittills behandlade lagtextförslag är gene- rellt hållna och kommer därigenom att omfatta en mång- fald olika tänkbara insatser.
Vid de kontakter vi haft under utredningsarbetet har framförts farhågor att ett så generellt utformat förbud
mot ekonomisk behovsprövning skulle kunna innebära ett ökat ansvar för socialtjänsten för vissa former av in- satser som normalt inte tillhandahålls inom social— tjänsten. I enlighet med sitt yttersta ansvar enligt
3 5 SoL för dem som vistas i kommunen kan socialnämnden ibland tvingas betala för tjänster som inte är av so— cial karaktär. Det kan vara fråga om insatser som lig- ger på gränsen till eller inom annan huvudmans område, men där denne i ett visst fall inte ger den hjälp som behövs. Det kan också vara fråga om tjänster som män— niskor i allmänhet betalar själva. (Jfr. socialstyrel— sens skrivelse, redovisad ovan avsnitt 5.3). Med den obegränsade rätt till ekonomisk behovsprövning som hit— tills gällt har sådana insatser kunnat begränsas till människor med svag ekonomi. Man vill inte att social— tjänsten skall tvingas tillhandahålla sådana tjänster som en generell service till alla. Med ett generellt utformat förbud mot ekonomisk behovsprövning befarar man att detta skulle bli fallet.
Med anledning av dessa synpunkter vill vi klargöra att vår avsikt inte är att föra in nya former av insatser under socialtjänsten, utan endast att garantera en ef- fektiv rätt till bistånd i form av sådana insatser som redan står till buds. Vi tänker då bl.a. på sådant som social hemhjälp, färdtjänst, ledsagarservice och per— sonlig assistans för handikappade. För att göra detta tydligt kunde man överväga att direkt i lagtexten ange beträffande vilka tjänster ekonomisk behovsprövning inte skall få förekomma.
Vi har emellertid kommit fram till att detta inte är lämpligt. Biståndsparagrafen (6 S) är generellt utfor— mad och utpekar inte några speciella biståndsformer. Det skulle principiellt och lagtekniskt göra ett något egendomligt intryck att beträffande ett visst moment i
biståndsprövningen — nämligen om behovet kan tillgodo— ses på annat sätt — använda en detaljerad lagstift- ningsteknik. Även sakligt sett finns det nackdelar med en sådan lösning. För det första lär man få räkna med avgränsningsproblem, hur exakt man än söker beskriva de aktuella insatserna. För det andra är det knappast möj- ligt att räkna upp alla de insatser som borde omfattas av bestämmelsen. Även om de angivna insatserna för äld— re och handikappade nu är de mest aktuella, kan man sä— kert tänka sig en rik flora av andra insatser, från barnomsorg till missbrukarvård, där ekonomisk behovs— prövning också förefaller omotiverad. Risken är att lagtexten tolkas motsatsvis, så att ekonomisk behovs— prövning uppfattas som påbjuden eller i vart fall accepterad av lagstiftaren beträffande andra insatser än de direkt angivna. Dessutom förändras utbudet av so— ciala insatser över tiden, varför en bestämmelse med formen av en "katalog" därför skulle behöva förändras kontinuerligt. Nya former av insatser snarlika dem i en "katalog" skulle kanske utsättas för en ekonomisk be— hovsprövning ända tills behovet av lagändring uppmärk- sammas och genomförs.
Vi har därför stannat för en lagtext som är generellt hållen och som till stil och innehåll bättre harmonie- rar med biståndsparagrafen i övrigt. Innebörden av den— na lagtext är att ekonomisk behovsprövning skall vara tillåten endast när det är fråga om ekonomisk hjälp (i huvudsak socialbidrag, se närmare i specialmotive—
ringen).
Detta innebär enligt vår mening inte att socialnämnden skulle bli skyldig att stå som huvudman för nya typer av service. Socialtjänstlagen har ju karaktären av en ramlag, och inom denna ram (som bl.a. bestäms av lagens namn) bestämmer kommunerna själva vilka tjänster som
skall tillhandahållas invånarna. En annan sak är att socialnämnden ibland kan vara skyldig att bistå männi— skor som inte själva har råd att betala för andra tjänster de behöver. Vad som då kan bli aktuellt är att den enskilde får socialbidrag till kostnader för den aktuella tjänsten. vid biståndsprövningen blir givetvis dennes ekonomiska förhållanden avgörande (se dock rege— ringsrättens dom RÅ l987:101, som gällde vård på be— handlingshem). Vårt förslag innebär ingen ändring här— vidlag.
vi är medvetna om att det kan finnas en "gråzon" mellan sociala och andra tjänster och därmed för den ekonomis— ka behovsprövningens räckvidd. Gränsdragningssvårighe— ter kan komma att uppstå. Detta är emellertid en kon— sekvens av socialtjänstlagens karaktär, där varken själva socialtjänstbegreppet eller rätten till bistånd fått någon strikt avgränsning. Handikapputredningen kommer dock inom ramen för sina huvuddirektiv att göra en översyn av handikappades rättigheter enligt lagen och hur dessa bör regleras. I det här sammanhanget an— ser vi emellertid inte någon sådan översyn nödvändig eller lämplig. De nu aktuella gränsdragningssvårighe— terna bör inte vara svårare att bemästra än t.ex. tolk— ningen av begreppet "skälig levnadsnivå".
7.3 Fri avgiftssättning?
I sitt avsnitt om ekonomisk behovsprövning skrev 50— cialberedningen avslutningsvis, utan att närmare gå in på frågan, att kommunerna "mycket väl kan ta ut avgift för tjänsten i fråga". De remissinstanser som var posi— tiva till beredningens förslag hade inga särskilda
åsikter i denna fråga. Synskadades riksförbund påpekade dock att avgifterna inte fick vara så höga att de på— verkade efterfrågan negativt.
Länsstyrelsen i Stockholms län har emellertid använt kommunernas rätt till fri avgiftssättning (upp till självkostnaden) som ett argument mot beredningens för— slag. Kommunerna skulle kunna ta ut en avgift som mot— svarade priset på öppna marknaden av dem som har god ekonomi. Resultatet skulle i dessa fall enbart bli ökad administration och byråkrati utan fördelar för den en— skilde.
Mot detta resonemang kan möjligen invändas att det kan vara svårt för den enskilde att själv köpa alla de tjänster han behöver, därför att han inte vet vem som säljer dem, eller vilka säljare som tillhandahåller bäst "produkter". Vissa tjänster kanske över huvud taget inte tillhandahålls annat än inom socialtjänsten. Det kan då vara en fördel för den enskilde att få dem som socialt bistånd, även om han får betala "fullt
pris" för dem.
I den mån det finns praktiska möjligheter att köpa en tjänst på den privata marknaden kan emellertid länssty- relsens kritik på denna punkt synas ha visst fog för sig. Det kan t.ex. vara svårt att se någon fördel för den enskilde i att genom socialtjänsten få färdtjänst— biljetter avseende taxiresor till samma pris som resor- na skulle kosta om han i stället betalade för dem di— rekt till taxiföretaget. En avgift motsvarande själv— kostnaden skulle i ett sådant fall kunna ha samma prak— tiska effekt som en ekonomisk behovsprövning av själva biståndsrätten.
Emellertid finns det en viktig skillnad mellan tillämp— ning av en regelrätt ekonomisk behovsprövning och taxe- höjningar med samma syfte. Ekonomisk behovsprövning kan i dag tillämpas i enskilda ärenden, utan att detta be— höver uppfattas som politiskt kontroversiellt. Rege— ringsrätten har ju fastslagit, att en sådan tillämpning av socialtjänstlagen är juridiskt riktig. Taxehöjningar förutsätter däremot ett politiskt beslut av kommunfull- mäktige. Att genom en radikal taxehöjning i praktiken återinföra en i lag förbjuden ekonomisk behovsprövning skulle sannolikt väcka stor uppmärksamhet och debatt och skulle förutsätta en politisk vilja i den aktuella kommunen som gick helt emot riksdagens och handikapp— intressenas. Vi anser det inte sannolikt att detta skulle inträffa. Att det idag inte finns någon politisk vilja i kommunerna att erbjuda sociala tjänster enbart till ekonomiskt svagt ställda framgår för övrigt av att kommunernas regler om hemtjänst och färdtjänst inte in— nehåller några inkomststreck. Taxornas storlek och kon— struktion varierar mycket från kommun till kommun, men i allmänhet ligger de långt under kommunens självkost- nad även i de högsta inkomstskikten. (Egenavgiften för färdtjänstresor med taxi anknyter ibland till kollek- tivtrafiktaxa men utgör oftare en viss procent av taxi— kostnaden, vanligen 20-30 %. Avgifterna för hemhjälp varierar vanligen efter inkomst eller hjälpinsatsens storlek eller bådadera. Många kommuner följer helt el— ler i stort sett kommunförbundets rekommendationer, vilket innebär en månadskostnad för den enskilde på 100—745 kr).
Ett förbud mot ekonomisk behovsprövning behöver således enligt vår mening inte nödvändigtvis förenas med ett
kommunalt avgiftstak. Det är heller inte helt komplika— tionsfritt att införa ett sådant. Förutom att det rent
principiellt skulle innebära ett ingrepp i den kommuna—
la självstyrelsen skulle det kunna få konsekvenser för den kommunala ekonomin och därmed kanske även för den kommunala servicen. För att undvika sådana konsekvenser kunde det ligga nära till hands att bestämma avgiftsta— ket så att det med viss marginal översteg den avgifts— nivå som nu är bruklig. Ett sådant avgiftstak skulle dock kunna uppfattas som något av en rekommendation från statens sida att höja avgifterna till den tillåtna
nivån.
Vi har därför beslutat att inte nu föreslå något av— giftstak. Ett sådant kan dock aktualiseras om utveck— lingen avseende kommunala avgifter blir en annan än den vi förutsatt.
8 KOSTNADSASPEKTER
Det enda av våra förslag som möjligen skulle kunna med- föra några nämnvärda kostnader är förslaget om förbud mot ekonomisk behovsprövning. Kostnadens storlek beror på i vilken utsträckning ekonomisk behovsprövning fak— tiskt tillämpas idag. Annorlunda uttryckt: Hur många får idag avslag på sina biståndsansökningar på grund av ekonomisk behovsprövning, vilket bistånd skulle de ha beviljats utan sådan prövning och vad skulle detta ha kostat? Något säkert svar på dessa delvis hypotetiska frågor är naturligtvis svårt att få. Någon kartläggning av hur utbredd ekonomisk behovsprövning är existerar inte i dag. Det torde också vara svårt att utföra en sådan, med hänsyn även till den stora mängden beslut och beslutsfattare inom socialtjänsten och de olika mo- tiv som kan ligga bakom ett avslagsbeslut.
Vad som kan sägas är att kommunernas egna regler om färdtjänst och hemhjälp vanligen inte innehåller några bestämmelser om ekonomisk behovsprövning. I hemhjälps- ärenden utreds visserligen ofta sökandens ekonomi, men detta enbart i syfte att fastställa vilken avgift han skall betala. Enligt vad vi inhämtat under hand är det än så länge relativt sällsynt att någon av ekonomiska skäl får avslag på ansökan om en social service. Vi an- ser därför att vårt förslag knappast kommer att medföra några nämnvärda kostnadsökningar för kommunerna.
9. GENOMFÖRANDE
Det är enligt vår mening önskvärt att de av oss före— slagna ändringarna i SoL genomförs så snabbt som möj— ligt. Ändringarna innebär inga radikala ingrepp i nu gällande ordning. Några mer omfattande utbildningsin— satser eller andra förberedande åtgärder torde inte be— hövas. Vi anser därför att lagändringen bör kunna träda i kraft redan vid halvårsskiftet 1990.
Den nya reglerna innebär en ändring till det bättre för den enskilde. Vi anser därför inte att det finns någon anledning att ha övergångsregler om äldre rätts till— lämpning i ärenden som anhängiggjorts före ikraftträ— dandet. Även dessa äldre ärenden skall alltså efter ikraftträdandet behandlas enligt de nya reglerna. Detta gäller även om socialnämnden fattat beslut före ikraft— trädandet, och de nya reglerna alltså blir aktuella först i överinstans. Det sist sagda gäller av naturliga skäl inte 50 a s, som är en handläggningsregel för so— cialnämnden.
10. SPECIALHOTIVERING
6 5
Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämn— den för sin försörjning och sin livsföring i öv— rigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Vid prövningen av om behovet kan tillgodoses på annat sätt får den enskildes ekonomiska förhål— landen beaktas endast vid prövning av bistånd i form av ekonomisk hjälp.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett själv— ständigt liv. En andra mening har tillfogats i paragrafens första stycke. Ändringen avser den s.k. ekonomiska behovs— prövningen, se ovan avsnitt 7.
Som framgår av lagtexten, och som framhållits även i den allmänna motiveringen, avser lagändringen bara ett delmoment i biståndsprövningen, nämligen om "hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt". Lagändringen är alltså inte avsedd att påverka det första ledet av bi— ståndsprövningen, frågan om något behov över huvud ta- get föreligger (och hur detta förhåller sig till "skä— lig levnadsnivå"). Inte heller berörs andra möjlighe— ter att tillgodose ett behov "på annat sätt" än sådana som hänför sig till den enskildes ekonomiska förhållan— den. Rätt till bistånd kan alltså även i fortsättningen vara utesluten t.ex. därför att behovet kan tillgodoses
genom annan huvudmans försorg.
När det i lagtexten anges att "den enskildes" ekonomis- ka förhållanden inte får beaktas skall detta inte tol- kas så att det enbart är tillgångar som civilrättsligt är hjälpsökandens egna som inte får beaktas. I social— bidragsmål kan även en äkta makes eller sambos ekono— miska förhållanden beaktas (Se t.ex. regeringsrättens dom RÅ85 2:1). Det är här fråga om en hushållsgemenskap som gör att makens/sambons ekonomiska förhållanden på- verkar den hjälpsökandes egen ekonomiska situation. Det är givetvis inte meningen att bara den enskildes egna tillgångar skall lämnas utan avseende, medan man där— emot skulle kunna avslå t. ex. en ansökan om färdtjänst med motiveringen att maken kan bekosta taxiresor åt den
hjälpsökande.
Med begreppet "ekonomisk hjälp" avses givetvis i första hand socialbidrag. Man kan tänka sig även andra insat— ser som går in under detta begrepp. Ett exempel är s.k. ekonomisk förtur inom barnomsorgen. Därmed avses att en förälder får förtur till daghemsplats åt sitt barn där— för att han/hon inte har ekonomiska möjligheter att av— stå från förvärvsarbete. En sådan förtur kan sägas vara ett alternativ till att föräldern får socialbidrag för att kunna vara hemma, och i båda fallen blir en ekono- misk behovsprövning aktuell. Om grunden för ett bi— ståndsbehov är ekonomiska svårigheter kan man givetvis inte bortse från ekonomin vid biståndsprövningen. Det är snarast så att den som har god ekonomi inte har be— hov av ekonomisk förtur. Man kommer då aldrig in på frågan om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Huru— vida en ansökan skall avslås enligt det första eller andra momentet i biståndsprövningen torde emellertid vara en fråga utan praktisk betydelse.
Förbudet mot ekonomisk behovsprövning avser bara själva rätten till bistånd. Bestämmelsen innebär således inte
något förbud mot att tillämpa inkomstprövade avgifts-
taxor .
50 a 5
En framställning från en enskild om en social tjänst skall handläggas som en ansökan om bistånd enligt 6 s, om inte den enskilde motsätter sig så- dan handläggning eller socialnämnden bifaller framställningen på annan grund. Genom denna handläggningsregel införs en skyldighet för socialnämnden att pröva en framtällning om bistånd en- ligt 6 S, om inte den enskilde motsätter sig detta el- ler socialnämnden bifaller framställningen på annan grund. Eftersom beslut om bistånd enligt 6 s är över— klagbara enligt 73 s garanteras den enskilde därmed en möjlighet att anföra förvaltningsbesvär och därigenom få sin sak allsidigt prövad i domstol. Se närmare i den
allmänna motiveringen, avsnitt 6.
Med "framställning" menas här bara att den enskilde på något sätt anmäler ett önskemål om viss hjälpinsats från socialtjänsten. Några formella krav på denna fram— ställning, såsom t.ex. skriftlig form, skall inte fin— nas. En muntlig förfrågan om vad socialtjänsten kan er— bjuda i en viss situation kan vara en "framställning", även om den frågande inte formulerar sig så att han di— rekt begär en viss tjänst. Det är emellertid givet att inte alla förfrågningar till socialtjänsten kan anses som inledningen till ett biståndsärende. Några bestämda regler för vad som avses med "framställning" kan inte ges, utan avgörandet måste till slut bero på omständig— heterna i det enskilda fallet. Det är givetvis angelä- get att socialtjänsten vid kontakter med enskilda gör klart vad som är den enskildes egentliga syfte med kon- takten. Med "social tjänst" i lagtexten avses alla for— mer av insatser enligt socialtjänstlagen, oavsett om de
avser vad som enligt normalt språkbruk betraktas som "tjänster". Även socialbidrag omfattas således.
Regeln att alla framställningar skall behandlas som an— sökningar om bistånd enligt 6 s förutsätter två saker. För det första finns det givetvis ingen anledning att genomföra en biståndsprövning mot den hjälpsökandes vilja. såsom anförts även i den allmänna motiveringen medför en biståndsprövning ofta en ganska ingående ut— redning av hjälpsökandens personliga förhållanden, nå— got som denne kan ha skäl att motsätta sig. Det bör va— ra fullt möjligt för den enskilde att ansöka om hjälp enbart på grundval av t.ex. kommunens färdtjänstregler och avstå från vidare utredning om han inte får färd— tjänst enligt dessa regler. Emellertid måste det vara helt klart att den hjälpsökande är medveten om konsek— venserna då han avstår från biståndsprövning. I normala fall får man utgå från att detta är fallet först efter information från socialtjänstens sida. Att någon i sin framställning endast åberopar kommunens färdtjänstreg- ler e.d. bör inte tolkas som att han avstår från pröv— ning enligt 6 5.
Den andra förutsättningen för regeln om biståndspröv— ning är att socialnämnden inte bifaller framställningen på annan grund. Om någon t.ex. får sitt önskemål om färdtjänst tillgodosett enligt de kommunala färdtjänst— reglerna, finns det ingen anledning att även göra en biståndsprövning. "Annan grund" syftar dock inte enbart på kommunala regler. Det kan lika väl vara fråga om råd och information eller annan service, som enskilda er— håller därför att kommunen beslutat tillhandahålla så— dan service utan någon närmare reglering eller behovs—
prövning.
Biståndsprövning skall göras när socialnämnden inte "bifaller" en framställning på annan grund. Detta inne- bär till en början att t.ex. avslag på en framställning vid prövning mot de kommunala regler som kan vara till- lämpliga skall följas av en biståndsprövning. Ett annat fall då bestämmelsen är tillämplig är då den hjälpsö- kande visserligen får viss hjälp men inte den typ eller mängd som han önskar. Ibland kan det framgå av fram— ställningen att den enskilde önskat något annat än det han fått, och socialnämnden blir då skyldig att göra en biståndsprövning. Oftast torde dock en framställning om viss hjälpinsats få anses vederbörligen besvarad, om hjälp ges enligt kommunens regler för denna typ av in— sats. Socialnämndens skyldighet att pröva vederbörandes önskemål enligt 6 S inträder i så fall först då denne på något sätt anmäler sitt missnöje.
Med missnöje menas här inte allmänt hållna klagomål över den service som erhållits, utan det skall vara fråga om ett någorlunda klart uttalat yrkande från den enskildes sida. Givetvis kan man inte ställa upp några krav på t.ex. skriftlig form eller på språklig eller kvantitativ exakthet i detta yrkande, lika lite som några sådana krav kan ställas på den ursprungliga fram— ställningen. Den enskilde behöver således inte bestämma sitt yrkande till t.ex. tio ytterligare färdtjänstresor i månaden. Det är tillräckligt att han gör klart för socialtjänsten att han inte kan nöja sig med det antal han fått.
Från socialtjänstens sida bör man givetvis försöka reda ut eventuella oklarheter i enskildas önskemål. Man bör vidare informera om möjligheterna till biståndsprövnig enligt 6 s och om besvärsrätten, när någon hör sig för om möjligheterna att få "bättre" insatser än vad som är möjligt enligt de kommunala reglerna. Vederbörande får
alltså inte avvisas med beskedet "det går inte" eller
liknande.
Ibland innehåller de kommunala reglerna själva en möj— lighet till omprövning av grundbeslutet. Särskilda skäl kan t.ex. göra att fler färdtjänstresor än enligt schablonen kan beviljas, eller att förtur kan beviljas till förskoleplats. Lagförslaget hindrar inte att såda— na regler tillämpas. Det är först då alla möjligheter uttömts att "på annan grund" tillmötesgå vederbörandes önskemål som prövning enligt 6 5 blir obligatorisk.
Beträffande just förskoleplatser och andra s.k. kö- ärenden är situationen något speciell. Det är inte helt lätt att säga om ett beslut att inplacera någon i en barnomsorgskö skall betraktas som ett bifallsbeslut el— ler som ett avslagsbeslut. Svaret skulle teoretiskt kunna sägas bero på om den enskildes framställning i det enskilda fallet skall anses innefatta ett yrkande om omedelbar plats eller plats efter turordning i kön. Av praktiska skäl måste dock dessa massärenden bedömas tämligen schablonmässigt. Det är knappast möjligt eller meningsfullt att göra en individuell biståndsprövning i alla dessa fall. I normalfallet får den som anmäler sitt barn till kommunens barnomsorg anses begära place— ring i barnomsorgskön. Bestämmelsen i förevarande para— graf får därför i köärendena den effekten, att bi— ståndsprövning enligt 6 s som regel blir aktuell endast om någon uttryckligen begär någon form av särbehand— ling, och denna begäran inte tillgodoses genom t.ex. förtursplacering enligt kommunala regler. Biståndspröv— ning skall givetvis också göras om den enskilde får ett "rent" avslag på sin begäran om barnomsorg, dvs. han får inte ens en köplacering (t.ex. på grund av att han inte anses bosatt inom kommunen).
Som framgår av den allmänna motiveringen är ett skäl till den här föreslagna regeln att hjälpsökande som får avslag på framställning om hjälp vid prövning enligt kommunala regler snabbt skall kunna få ett beslut om bistånd enligt 6 5. Detta gäller även om vederbörande kommunalbesvärsvägen skulle överklaga det första beslu- tet. Socialnämnden får således inte avvakta utgången i kammarrätten i ett sådant fall. Den processrättsliga regeln om "litis pendens" (dvs. att pågående rättegång hindrar ny prövning) kan inte anses tillämplig, efter— som det här är fråga om prövningar enligt två olika re— gelsystem och med olika rättsföljder.
Lagtexten skall inte läsas så att socialnämnden alltid måste pröva om en framställning kan bifallas "på annan grund" innan prövning enligt 6 S inleds. Om kommunen har ett eget regelsystem för ett visst slag av tjänster torde det visserligen vara naturligt att en framställ- ning om en sådan tjänst i första hand prövas enligt dessa regler. Ingenting hindrar emellertid att bi— ståndsprövning sker direkt. Detta torde också vara det vanliga när det gäller vissa former av insatser, såsom ekonomisk hjälp (socialbidrag). Man skulle visserligen teoretiskt kunna tänka sig att det kan innebära en rättsförlust för en enskild om en kommun enbart prövade en ansökan gentemot biståndsregeln i 6 5 med bortseende från sina egna kommunala regler, nämligen om de kommu— nala reglerna för den aktuella förmånen är generösare än biståndsregeln. Det förefaller dock föga sannolikt att en kommun skulle anta regler för en viss tjänst och sedan underlåta att tillämpa dem. För övrigt är det knappast meningsfullt att lagstadga om en skyldighet för socialnämnden att pröva framställningar enligt kom— munens regler, eftersom ingenting tvingar kommunerna att ha sådana regler.
Kronologisk förteckning
l. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I. 2. Överklagningsrän och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.
Systematisk förteckning
Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1]
Socialdepartementet Överklagningsrän och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2]
KUNGL. BlBL.
